INOVAÇÃO, MANUFATURA AVANÇADA E O FUTURO DA … · Glauco Arbix, Professor Titular do Departamento de Sociologia da Universidade de São Paulo (USP). Mário Sérgio Salerno, Professor

INOVAO, MANUFATURA AVANADA E O FUTURO DA INDSTRIA

UMA CONTRIBUIO AO DEBATE SOBRE AS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO

1 Edio

SIG Quadra 4, Bloco B, Ed. Capital Financial Center, Braslia - DF

+ 55 61 3962 [email protected]

mailto:[email protected]://www.abdi.com

INOVAO, MANUFATURA AVANADA E O FUTURO DA INDSTRIAUMA CONTRIBUIO AO DEBATE SOBRE AS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO

BrasliaABDI2017

Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial

1 Edio

Repblica Federativa do Brasil

Michel Temer

Presidente

Ministrio da Indstria,

Comrcio Exterior e Servios

Marcos Pereira

Ministro

Agncia Brasileira de Desenvolvimento

Industrial - ABDI

Luiz Augusto de Souza Ferreira

Presidente

Jos Alexandre da Costa Machado

Diretor

Miguel Antnio Cedraz Nery

Diretor

Bruno Jorge Soares

Gerente de Planejamento

Equipe Tcnica e Reviso da ABDI

Carlos Henrique de Mello Silva

Jackson De Toni

Ricardo Amorim

Roberto Pedreira

Rogrio Arajo

Simone Uderman

Ana Carolina Nogueira

(Estagiria)

Projeto grfico

Mariana Destro

Contrato n.029/2015

Servios tcnicos especializados para a reali-

zao de estudos e pesquisas acerca de polticas

industriais e aes de fomento ao desenvolvimen-

to tecnolgico e inovao.

Gestor do contrato: Roberto Pedreira

Coordenao

Carlos Torres Freire, Doutor em Sociologia pela

USP e Diretor Cientfico do Cebrap.

Glauco Arbix, Professor Titular do Departamento

de Sociologia da Universidade de So Paulo (USP).

Mrio Srgio Salerno, Professor Titular do

Departamento de Engenharia de Produo da

Escola Politcnica da USP.

Equipe de pesquisa:

Carolina Mota Mouro, Mestre em Direito

do Estado pela USP, Professora de Direito

Administrativo da Universidade Presbiteriana

Mackenzie.

Daniel Babinski, Mestre em Direito do Estado

pela USP, scio do Gomes & Navarro Advogados

Associados e pesquisador associado do Cebrap.

Felipe Massami Maruyama, mestrando em

Engenharia de Produo na Poli/USP e pesquisa-

dor associado do Cebrap.

Graziela Castello, Graduada em Cincias Sociais

pela Pontifcia Universidade Catlica de SP e

pesquisadora do Cebrap.

Guilherme Soares Gurgel do Amaral, Doutor em

Engenharia de Produo pela Escola Politcnica

da USP, pesquisador associado do Cebrap.

Leonardo Melo Lins, Mestre e Doutorando em

Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP) e

pesquisador associado do Cebrap.

Paula Santana, mestranda em Polticas Pblicas

pela USP, pesquisadora associada do Cebrap.

Consultores e especialistas:

Andr Tortato Rauen (Ipea), Doutor em Poltica

Cientfica e Tecnolgica pela Unicamp, pesquisa-

dor do Ipea.

Andr Amaral, economista, consultor em

finanas pblicas.

Carlos Amrico Pacheco, Doutor em Economia,

Instituto de Economia da Unicamp.

Cristina Caldas, Doutora em Imunologia pela USP,

pesquisadora visitante no Center for International

Studies do Massachusetts Institute of Technology

(MIT).

Demtrio G. C. Toledo, Professor Doutor do

Bacharelado em Relaes Internacionais da

Universidade Federal do ABC.

Diogo Coutinho, Professor Associado do

Departamento de Direito Econmico, Financeiro e

Tributrio da Faculdade de Direito da USP.

Eduardo de Senzi Zancul, Professor do Departamento de

Engenharia de Produo da Escola Politcnica da USP.

Evando Mirra, Professor Titular Engenharia

Metalrgica da Universidade Federal de Minas

Gerais (UFMG).

Fernanda De Negri, Doutora em Economia pela

Universidade Estadual de Campinas (Unicamp),

pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econmica

Aplicada (Ipea) e pesquisadora visitante no

Industrial Performance Center do Massachusetts

Institute of Technology (MIT).

Jorge de Paula Costa Avila, Doutor em Sade

Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de

Janeiro.

Joo Alberto De Negri, Doutor em Economia pela

Universidade de Braslia, pesquisador do IPEA.

Pedro Salomon Bezerra Mouallem, Mestre em

direito pela Faculdade de Direito da USP.

Roberto Vermulm, Professor Dr. da Faculdade de

Economia e Administrao da USP.

Consultoria jurdica:

Manesco, Ramires, Perez, Marques,

Sociedade de Advogados.

Sundfeld Advogados, Consultores em Direito

Pblico e Regulao.

Veirano Advogados.

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao - CIP

Uma contribuio ao debate sobre as polticas de desenvolvimento produtivo: inovao e manufatura

avanada / Organizador: Jackson De Toni - Braslia : ABDI, 2017.

v. 1 (545 p.) : il., grfs. color.

ISBN: 978-85-61323-42-4

1. Indstria 2. Indstria Brasileira 3. Poltica Industrial

4. Desenvolvimento Brasileiro 5. Inovao 6. Tecnologia;

De Toni, Jackson// I. Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial.

INTRODUO

APRESENTAO

01 / PANORAMA DE POLTICAS INDUSTRIAIS E DE INOVAO NO BRASILINTRODUO

PARTE I. INTRODUO E CONTEXTO

1. PARMETROS PARA UMA NOVA GERAO DE POLTICAS DE INOVAO

PARTE II. POLTICAS INDUSTRIAIS: TRAJETRIA RECENTE NO BRASIL

1. A INOVAO COMO POLTICA DE ESTADO

2. A POLTICA INDUSTRIAL TECNOLGICA E DE COMRCIO EXTERIOR (PITCE)

3. A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO (PDP)

4. O PLANO BRASIL MAIOR (PBM)

5. O PLANO INOVA EMPRESA E A OVA GERAO DE POLTICAS DE INOVAO

6. PROGRAMA NACIONAL PLATAFORMAS DO CONHECIMENTO (PNPC)

PARTE III: MARCO REGULATRIO E EVOLUO DO FINANCIAMENTO A CT&I

1. A CONSTRUO DO NOVO PADRO DE FINANCIAMENTO: 1997-2001

2. CONSOLIDAO DO NOVO MODELO DE GOVERNANA: 2003-2009

3. INTEGRAO DAS POLTICAS DE CT&I COM A POLTICA INDUSTRIAL: 2011-2014

NOVOS RUMOS: REVISO DO MARCO LEGAL E PROJETOS ESTRUTURANTES

REFERNCIAS GERAIS

REFERNCIAS POR POLTICA INDUSTRIAL

02 / BENCHMARKING DE POLTICAS PARA DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL, TECNOLGICO E INOVAO DE PASES SELECIONADOSINTRODUO

1. UM NOVO CONTEXTO PARA FORMULAO DE POLTICAS

1.1. REARRANJO DA CAPACIDADE INDUSTRIAL

1.2. A INOVAO COLABORATIVA E O PAPEL CRTICO DAS EMPRESAS NASCENTES

1.3. NOVOS REQUERIMENTOS PARA GOVERNANA

2. QUADRO CONCEITUAL PARA INSTRUMENTOS DE POLTICAS

INDUSTRIAIS E DE INOVAO

3. TENDNCIAS RECENTES NO USO DE INSTRUMENTOS DE POLTICA

INDUSTRIAL PARA A INOVAO

3.1. AUMENTO DA PARTICIPAO PBLICA NA P&D EMPRESARIAL E DA

UTILIZAO DE INCENTIVOS FISCAIS

11

14

16

16

19

19

24

24

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33

37

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92

96

96

100

103

108

110

112

115

115

SUM

RIO

3.2. CRIAO DE MECANISMOS DE TRANSFERNCIA TECNOLGICA JUNTO A

INICIATIVA PRIVADA

3.3. APOIO AO EMPREENDEDORISMO

3.4. FORTALECIMENTO DO USO DA ENCOMENDA PBLICA

4. PERFIS NACIONAIS RESUMIDOS

4.1. ESTADOS UNIDOS

4.2. CHINA

4.3. ALEMANHA

CONSIDERAES FINAIS

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

03/ AVALIAO DO USO DO ARCABOUO JURDICO DE INOVAOINTRODUO

1. ESTRUTURAO DA PESQUISA EMPRICA

1.1. METODOLOGIA ADOTADA

1.2. TEMTICAS EXPLORADAS

2. AVANOS E DEMANDAS NA PERCEPO DOS USURIOS

2.1. AVANOS PERCEBIDOS NO ARCABOUO LEGAL ASSOCIADO S

PRTICAS DE INOVAO

2.2. DEMANDAS A RESPEITO DO ARCABOUO LEGAL ASSOCIADO S

PRTICAS DE INOVAO

CONSIDERAES FINAIS

ANEXO I ROTEIRO DE ENTREVISTA


04/ ANLISE DA LEI DE INOVAOSUMRIO DO CAPTULO

1. COMPRAS

2. FLUXO DE CONHECIMENTO

3. EMPREENDEDORISMO E INOVAO

4. FINANCIAMENTO

APRESENTAO

INTRODUO

1. CONSOLIDAO DO ARCABOUO JURDICO-INSTITUCIONAL EM INOVAO

2. COMPRAS

2.1. ELEMENTOS METODOLGICOS

119

122

129

132

132

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182

182

185

185

189

194

194

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212

212

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220

223

225

228

239

240

2.2. IMPORTAO, PESQUISA E INOVAO NO BRASIL: ASPECTOS LEGAIS E

INFRALEGAIS

2.3. O PODER DE COMPRA DO GOVERNO COMO INDUTOR DA MUDANA

TCNICA NAS EMPRESAS

3. FLUXOS DE CONHECIMENTO

3.1. RECURSOS HUMANOS

3.2. COOPERAO ICT-SETOR PRIVADO

3.3. PROPRIEDADE INTELECTUAL

3.4. RECOMENDAES

4. EMPREENDEDORISMO E INOVAO

4.1. INCENTIVOS S EMPRESAS INOVADORAS EM ESTGIO INICIAL

4.2. INCENTIVOS S EMPRESAS INOVADORAS EM ESTAGIO INICIAL:

O FINANCIAMENTO VIA CAPITAL DE RISCO

4.3. INVESTIMENTO EM EMPRESAS INOVADORAS POR MEIO DE FUNDOS DE

INVESTIMENTO EM PARTICIPAO - FIP

4.4. FUNDOS DE INVESTIMENTOS EM EMPRESAS INOVADORAS COM

PARTICIPAO ESTATAL

4.5. O CAPITAL DE RISCO NA LEI DE INOVAO: PRINCIPAIS ENTRAVES E

PROPOSTAS NO PLANO JURDICO

4.6. RECOMENDAES

5. FINANCIAMENTO

5.1. SNTESE DA PROPOSTA DE FUNDO NACIONAL DE INOVAO

5.2. FOMENTO INOVAO POR FINANCIAMENTO PBLICO

5.3. FOMENTO INOVAO POR FINANCIAMENTO PRIVADO

5.4. GOVERNANA DO FUNDO NACIONAL DE INOVAO

CONSIDERAES FINAIS


05/ MANUFATURA AVANADA NOS EUA US NATIONAL NETWORK OF MANUFACTURING INNOVATION: A ESTRATGIA AMERICANA PARA A INDSTRIA AVANADA

SUMRIO EXECUTIVO

INTRODUO

1. A EMERGNCIA DA REDE DE MANUFATURA AVANADA

2. POR DENTRO DO PROJETO NNMI

3. TENDNCIAS NAS POLTICAS DE INOVAO A PARTIR DO NNMI

242

265

300

303

323

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376

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398

408

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414

427

427

431

432

435

438

3.1. A ORIGEM DO PROJETO NMI

3.2. ARCABOUO INSTITUCIONAL E GOVERNANA DO PROGRAMA

3.3. OS INSTITUTOS: CRIAO, FUNCIONAMENTO E AVALIAO

3.4. FUNCIONAMENTO INTERNO

3.5. EMPREGO E QUALIFICAO

3.6. AVALIAO

CONSIDERAES FINAIS

1. A CENTRALIDADE DO OSTP NA FORMULAO DA POLTICA DE INOVAO

2. MINISTRIOS-FIM NO FINANCIAMENTO E NAS AQUISIES DE INOVAES

3. CRIAR AMBIENTES COMPARTILHADOS PARA EXPERIMENTAR, ABSORVER,

GERAR E TESTAR TECNOLOGIAS DE LTIMA GERAO


OUTRAS REFERNCIAS

ANEXO 1: ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA TRABALHO DE CAMPO

06/ CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO EM SADE NOS EUA: POLTICAS PBLICAS E INSTITUIES

INTRODUO

1. CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO NOS EUA: A CINCIA COM MISSO

2. METODOLOGIA DO LEVANTAMENTO DE CAMPO

3. A POLTICA DE C&T NORTE-AMERICANA NA REA DE SADE

4. TENDNCIAS RECENTES NAS POLTICAS DE CTI EM SADE

CONSIDERAES FINAIS: LIES DAS EXPERINCIAS DOS EUA E

RECOMENDAES DE POLTICAS E AES PARA O BRASIL



ANEXO 2: LOCAIS VISITADOS E ENTREVISTADOS SADE NOS EUA

07/ MANUFATURA AVANADA NA ALEMANHA MODELOS INSTITUCIONAISE POLTICAS DE CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO EM MANUFATURA

AVANADA: O CASO DA ALEMANHA E DO PROGRAMA INDUSTRIE 4.0SUMRIO EXECUTIVO

INTRODUO

1. CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO EM MANUFATURA NA ALEMANHA:

UMA VISO GERAL

2. METODOLOGIA DO LEVANTAMENTO DE CAMPO

438

442

447

450

457

457

459

459

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465

467

467

471

481

490

501

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516

518

520

520

525

527

539

3. TENDNCIAS RECENTES NAS POLTICAS DE CTI

3.1. GOVERNANA DO PROGRAMA INDUSTRIE 4.0 E FORMAS

DE PARTICIPAO

3.2. O PAPEL DOS AMBIENTES DE TESTE E DEMONSTRAO TESTBEDS

3.3. INSTRUMENTOS ESPECFICOS DE FOMENTO E ENVOLVIMENTO DE PMES

CONSIDERAES FINAIS: LIES DAS EXPERINCIAS DA ALEMANHA E

RECOMENDAES PARA O BRASIL



08/ ENERGIA E TECNOLOGIA NA ALEMANHA A POLTICA DE INOVAO PARA ENERGIAS SUSTENTVEIS NA ALEMANHA

SUMRIO EXECUTIVO

INTRODUO

1. CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO NO SETOR ELTRICO DA ALEMANHA:

UMA VISO GERAL

1.1. 1974 1989: FORMAO INICIAL DA DINMICA DO DESENVOLVIMENTO

TECNOLGICO NO SETOR

1.2. 1990 - 2000: GERAO DA INDSTRIA DE ENERGIAS RENOVVEIS

NA ALEMANHA

1.3. 2000 EM DIANTE: CONSOLIDAO DO PROCESSO DE DIFUSO DAS

TECNOLOGIAS DE ENERGIA RENOVVEIS NA ALEMANHA

2. METODOLOGIA DO TRABALHO DE CAMPO

2.1. ENERGIA E INDSTRIA 4.0

3. TENDNCIAS RECENTES NAS POLTICAS ENERGTICAS

CONSIDERAES FINAIS: LIES DAS EXPERINCIAS DO PAS E

RECOMENDAES PARA O BRASIL



ANEXO 2: LOCAIS VISITADOS E PROFISSIONAIS ENTREVISTADOS

NA ALEMANHA

09/ MANUFATURA AVANADA NO BRASIL: DIRETRIZES E RECOMENDAES PARA A FORMULAO DE UM PROGRAMA NACIONAL

SUMRIO EXECUTIVO

INTRODUO

543

543

549

559

562

568

572

575

575

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582

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596

600

602

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621

624

626

630

630

638

PRIMEIRA PARTE: INDSTRIA DO FUTURO, EUA, ALEMANHA E CHINA

1. UMA NOVA INDSTRIA

2. CONCEITOS E FUNDAMENTOS

3. ALEMANHA

4. ESTADOS UNIDOS

5. CHINA

6. TRAJETRIAS ADOTADAS NOS PASES ANALISADOS

7. PONTO DE PARTIDA NO BRASIL

SEGUNDA PARTE: DIRETRIZES PARA O BRASIL

VISO GERAL DAS DIRETRIZES E RECOMENDAES

1. GOVERNANA

2. INTEGRAO INTERNACIONAL

3. LABORATRIOS

4. TESTBEDS

ANEXO 1 DIRETRIZES PRELIMINARES PARA CHAMADAS PBLICAS DE

FOMENTO A TESTBEDS

641

641

643

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665

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681

685

Inovao, Manufatura Avanada e o futuro da indstria 11

INTRODUO

Em estudo recente sobre a competitividade, o Brasil ocupou o penltimo

lugar num ranking de 18 pases selecionados. 1 Entre nove fatores indicados,

apenas em quatro, disponibilidade de mo de obra, competio e escala do

mercado domstico, educao e tecnologia e inovao, o pas no ocupa o tero

inferior do ranking. Entre os fatores mais preocupantes esto o alto custo de

capital, as deficincias da infraestrutura de energia, a qualidade da educao,

o baixo investimento em P & D e, claro, a deteriorao dos indicadores ma-

croeconmicos.

Essa situao preocupante, entretanto, no deve diminuir o papel da in-

dstria na nossa trajetria de desenvolvimento nacional. O Brasil construiu

um diversificado e complexo tecido industrial desde o ps-guerra. Eletroele-

trnica, qumica, aeronutica, automobilstica, petroqumica, ..., poucos pa-

ses emergentes lograram construir em pouco tempo um parque industrial que

colocou o pas entre as dez maiores economias do mundo. A indstria trans-

formou o pas, mais urbano e escolarizado, modernizando as relaes econ-

micas e institucionais.

Entretanto, no conseguimos acompanhar a revoluo tecno-cientfica

em curso desde os anos setenta, nem modernizamos nossas instituies sufi-

cientemente para acompanhar a revoluo nas cadeias globais de valor. Como

1 Competitividade Brasil, 2016, comparao com pases selecionados, CNI, Braslia.


consequncia perdemos progressivamente produtividade e agregao de va-

lor nas nossas exportaes, nos posicionamos de forma precria nas transfor-

maes da estrutura produtiva mundial.

Sabemos que a indstria, em especial a manufatura, que gera maiores

multiplicadores da atividade econmica, maiores efeitos de escala e maiores

oportunidades para a inovao. Sabemos tambm que a indstria no mundo

inteiro vive um perodo de transio que no s tecnolgica, mas dos pr-

prios modelos de negcio. Os servios, por exemplo, j adicionam mais que

60% do valor aos produtos industriais. A economia digital, baseada em novas

tecnologias de informao, avana em todos os setores. A assim chamada ma-

nufatura avanada ou indstria 4.0 passou a ser um imperativo para insti-

tuies pblicas e privadas que pensam o presente e o futuro do desenvolvi-

mento produtivo. Segundo o Boston Consulting Group, as tecnologias que es-

to transformando a estrutura produtiva so: 1. robs autnomos; 2. internet

das coisas em nvel industrial; 3. manufatura aditiva; 4. integrao de siste-

mas horizontais e verticais; 5. simulao; 6. realidade aumentada; 7. big data

e anlises; 8. processamento e armazenamento de dados em nuvem; 9. segu-

rana ciberntica. H tambm uma diluio entre os antigos setores industrial

e agrcola na medida dos avanos da bioeconomia, da agricultura de preciso

e de tecnologias hbridas envolvendo novos materiais e novas cadeias de pro-

tenas. Essas tecnologias esto na base e so potencializadas por novos mode-

los de negcios baseados na customizao em massa, na conexo instantnea,

e na servitizao de bens industriais. Estamos beira da Quarta Revoluo

Industrial.

Tornou-se imprescindvel pensar o processo de desindustrializao, no

s como o fim de um ciclo, mas o incio de novas fronteiras nas polticas p-

blicas, para isso o apoio inovao, s parcerias pblico-privada e a um novo

tipo de poltica industrial, mais horizontal, compreensiva e flexvel, feita em

camadas que combinem agendas microeconmicas com projetos mais estru-

turais fundamental.


O estudo exploratrio apresentado pela ABDI ajuda a debater esse com-

plexo contexto, de profundas alteraes tecnolgicas, demogrficas, regulat-

rias e sociais para repensar as polticas tradicionais de apoio ao setor produ-

tivo e sugerir insights para polticas futuras.


APRESENTAO

A presente publicao resulta da edio e compilao dos relatrios de

pesquisa realizados pelo projeto de parceria entre a ABDI e o CEBRAP2 com o

objetivo de subsidiar os debates sobre o balano das polticas de desenvolvi-

mento produtivo e as expectativas e possibilidades de novas fronteiras, em es-

pecial sobre a necessidade de aumentar a inovao no setor produtivo e disse-

minar as prticas da Industrie 4.0, como a chamam os alemes ou a Advan-

ced Manufacturing, denominao dada pelos norte-americanos.

Os relatrios de pesquisa foram organizados em oito captulos. O pri-

meiro captulo trata de um panorama das polticas industriais executadas na

ltima dcada. A viso crtica e procura identificar os principais gargalos das

polticas industriais colocadas em prtica no perodo, com nfase para o tema

de inovao. O segundo captulo aborda um estudo de benchmarking de pol-

ticas industriais em pases selecionados: Estados Unidos, China e Alemanha.

O terceiro captulo aprofunda o debate sobre os desafios do marco regulatrio

de inovao. Os temas so segmentados em compras pblicas, conhecimento

e financiamento. O quarto captulo debate as alteraes na Lei de Inovao,

incluindo o debate sobre os dispositivos da Lei 13.243/2016. J os captulos de

cinco a oito apresentam relatrios de estudos de caso que envolveram visitas

de campo. Os estudos so sobre a manufatura avanada nos Estados Unidos

(Captulo 5), os setores de sade, tecnologia e inovao nos Estados Unidos (Ca-

2 CEBRAP a sigla do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, tradicional instituto de

pesquisa econmica e social, sediado em So Paulo, foi fundado em 1969.


ptulo 6), o setor de manufatura avanada na Alemanha (Captulo 7) e final-

mente os estudos de inovao e energias sustentveis na Alemanha (Captulo

8). O ltimo Captulo, nove, apresenta, em carter exploratrio e reflexivo, su-

gestes e recomendaes sobre uma eventual poltica de manufatura avan-

ada para o Brasil.

Cabe registrar que as ideias, reflexes e sobretudo as recomendaes de

polticas aqui contidas tem natureza unicamente reflexiva e exploratria, no

representando necessariamente a agenda oficial da agncia e/ou seu posicio-

namento institucional, ou do Ministrio da Indstria, Comrcio e Servios

(MDIC), ao qual a instituio vinculada.

Boa leitura!


01 /PANORAMA DE POLTICAS INDUSTRIAIS E DE INOVAO NO BRASIL

INTRODUO

Este captulo apresenta uma anlise de programas e aes de poltica

industrial, tecnolgica e de inovao formuladas e implementadas pelo go-

verno federal nos ltimos 10 anos.

O objetivo bsico deste documento, alm de uma periodizao analtica,

com descrio dos alvos, instrumentos e metas previstos, reconstruir a tra-

jetria das polticas de modo a identificar as modalidades de apoio e de finan-

ciamento pblicos ao desenvolvimento tecnolgico e inovao.

No se pretende aqui refazer minuciosamente a histria das polticas

pblicas voltadas para a indstria. Tampouco se debruar sobre uma anlise

especializada dos resultados alcanados, o que exigiria outra metodologia e,

fundamentalmente, sries histricas de dados de maior durao, capazes de

fornecer informaes precisas e comparveis.

Neste documento sero definidos os vetores principais que devem ori-

entar a construo de uma nova gerao de poltica de desenvolvimento tec-

nolgico e de inovao. Para isso, partiremos da reconstruo da evoluo das

diretrizes, escopo e dos objetivos que nortearam as polticas aprovadas desde

2004, com todas suas virtudes, mas tambm com as oscilaes, imprecises e

equvocos mais importantes que marcaram suas trajetrias.


Como base para esse esforo, foram analisadas as seguintes aes: Pol-

tica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE); Poltica de Desen-

volvimento Produtivo (PDP); Plano Brasil Maior (PBM); Plano Inova Empresa

(PIE); Programa Nacional Plataformas do Conhecimento (PNPC). Alm destes,

foram abordados de forma pontual o Programa de Sustentao do Investi-

mento (PSI), o Inovar Auto e contribuies da Estratgia Nacional de Cincia e

Tecnologia (ENCTI), definidas pelo Ministrio da Cincia Tecnologia e Inovao

(MCTI) em 2012.

Foram analisadas as proposies e carncias das polticas aps 2004

pelo prisma do que consideramos ser o eixo estruturante de toda poltica in-

dustrial contempornea: a necessidade urgente de aes voltadas para a dimi-

nuio da distncia que separa a economia brasileira dos pases desenvolvidos

e das prticas industriais mais avanadas.

Nessa chave, o principal desafio que agentes pblicos e privados enfren-

tam o de formular polticas que levem alterao do patamar de competiti-

vidade do sistema produtivo, em geral, de baixo desempenho e sem condies

de acompanhar a rpida evoluo da indstria nos pases avanados. Por isso

mesmo, a preocupao bsica que deve permear as polticas industriais mo-

dernas a de avanar rumo a alteraes estruturais, que possibilitem a supe-

rao do gap tecnolgico e a acomodao inercial da indstria, tpica das eco-

nomias de concorrncia limitada, fruto de dcadas de protecionismo e tutela

estatal. Assim, os esforos para a elevao da baixa produtividade da economia

e o ainda baixo grau de desenvolvimento tecnolgico e de inovao das nossas

empresas, mesmo das mais dinmicas, indicam a qualidade das polticas in-

dustriais, assim como sua eficincia para o desenvolvimento sustentvel e de

longa durao.

O captulo est dividido em trs partes. Na primeira, fazemos uma in-

troduo discusso sobre poltica industrial, apontando brevemente a im-

portncia de cincia, tecnologia e inovao, assim como fornecemos algumas

referncias para se analisar as polticas no Brasil. Na segunda parte, traare-


mos a trajetria e faremos uma leitura das polticas industriais a partir da pre-

ocupao central com a inovao. Por fim, a terceira parte retoma o histrico

de mudanas no modelo de financiamento e no marco legal para C&TI no Bra-

sil nos ltimos anos.


PARTE I. INTRODUO E CONTEXTO

1. Parmetros para uma nova gerao de polticas de inovao

Desde o final do sculo XX, avanos sem precedentes nas tecnologias da

informao e comunicao (TICs), favoreceram uma convergncia tecnol-

gica indita, a partir da interconexo entre reas, disciplinas e tcnicas do co-

nhecimento, e passaram a patrocinar mudanas radicais na indstria de

transformao que, reestruturada, continuar sendo base e motor para inova-

es sociais e econmicas. Setores industriais inteiros, como o qumico, ener-

gtico, de minerao, de petrleo e gs, de sade e toda a matriz manufatu-

reira, vivem mudanas profundas, a partir de novos materiais, imagens, rob-

tica, impresso em 3D e, fundamentalmente, de sistemas integradores e ana-

lticos que geram ou reutilizam dados em escala e qualidade impensveis h

poucos anos. Com isso, tecnologias digitais ganharam fora indita e deflagra-

ram processos inovadores que permitem ganhos em custo, produtividade e

eficincia.

Os impactos dessa grande transformao j se anunciam profundos,

tanto nos pases desenvolvidos como nos emergentes. A comear pelas pers-

pectivas de uma nova geografia da produo e dos sistemas de fornecimento;

ou por conta dos desafios que os materiais avanados como a fibra de car-

bono, o grafeno e outros colocam para os complexos do alumnio e do ao; ou

pela diminuio das barreiras de entrada viabilizada pela computao e inter-

net; ou ainda, pelo consistente entrelaamento da manufatura e servios.

Por mais que esse panorama ainda seja restrito a algumas indstrias,

fundamental compreender que o mundo fabril j mudou e vai mudar ainda

mais. A criao de emprego ser mais difcil e, certamente, estar concentrada

em trabalhadores mais qualificados engenheiros, designers, tcnicos de TI,

logstica, marketing que operam em centros e escritrios muitas vezes longe

da produo. O perfil do emprego ser muito distinto do que predominou no


sculo XX, com imensas consequncias sociais, que nenhum ator relacionado

formulao de polticas industriais pode ignorar.

A elaborao de polticas avanadas, com uma compreenso de con-

junto e com base em linhas de longa durao, est longe de ser trivial. As pre-

ocupaes dos governos pautam-se, em geral, pelo curto prazo. Mais do que

isso, governos so muito suscetveis a ceder diante de presses protecionistas

ou a se mostrarem generosos com empresas e indstrias que se enraizaram no

passado e no tm condies de competir no futuro.

Foi por isso que, desde 2004, o governo brasileiro retomou a formulao

de polticas industriais, s que agora, com o foco em inovao. As polticas in-

dustriais implementadas na poca de substituio de importaes, tiveram

como objetivo industrializao do pas, como meio de superao do atraso de

uma sociedade agrria com uma economia baseada em produtos intensivos

em recursos naturais e insumos de baixo valor agregado. Com uma infraestru-

tura rudimentar e mo-de-obra despreparada, as polticas industriais dos

anos 50, 60 e 70 desenvolveram-se em uma sociedade no plenamente demo-

crtica, com uma concorrncia controlada e forte presena do Estado, princi-

pal avalista, patrocinador do investimento de peso e tutor da industrializao.

No se trata aqui de reescrever exaustivamente essa histria. Mas ape-

nas de enfatizar alguns traos para deixar claro que o Brasil se transformou

em uma sociedade muito mais aberta, democrtica e descentralizada, com

uma indstria heterognea, relativamente integrada e, em muitas reas, ca-

paz de competir inclusive mundialmente. Precisamente por isso, as polticas

industriais de hoje, se quiserem alcanar os resultados que anunciam, preci-

sam ter uma qualidade diferente das anteriores.

Para no ficar prisioneiro do passado, o Brasil precisa aproximar rapi-

damente sua indstria das melhores prticas internacionais, criar marcos re-

gulatrios propcios ao desenvolvimento tecnolgico, de modo que suas em-

presas consigam endogeneizar os avanos e desenvolver inovaes para mu-

dar o patamar de seus sistemas de produo.


Como enfatizou Stiglitz, structural transformation is always taking

place because of changes in technology, in comparative advantage, and in the

global economy. Essas dimenses marcam o desenvolvimento industrial mo-

derno como um processo contnuo de inovao tecnolgica e de diversificao

econmica. Ainda assim, para que esse processo tenha xito, os pases preci-

sam migrar seu capital humano e recursos financeiros escassos dos setores de

baixo desempenho para as reas e complexos de alta produtividade. Para isso,

so necessrias polticas pblicas com foco em inovao, articuladas com a

iniciativa privada, uma vez que the process to be efficient, coordination is-

sues and externalities issues must be addressed. Markets typically do not man-

age such structural transformations on their own well (Stiglitz et alli, 2013,

p.10).

Transformaes dessa qualidade exigem investimento constante em

Educao, Cincia e Tecnologia (C&T), assim como em canais institucionaliza-

dos de comunicao permanente entre as estruturas produtivas e os centros

geradores de conhecimento e formadores de mo de obra qualificada, sem os

quais dificilmente os avanos obtidos sero traduzidos em produtos reais, com

insero na economia.

Assim, as polticas pblicas podem e devem ser concebidas para aumen-

tar a produtividade geral da sociedade e, em especial, de cientistas, tcnicos e

engenheiros que atuam nas empresas e em centros de pesquisa, abandonando

de vez as prticas dirigistas e centralizadoras que marcaram o nosso passado.

Isso significa que a definio de objetivos e metas deve envolver responsabili-

dades compartilhadas entre o setor pblico e o privado, a comear pelo esforo

conjunto de construo de uma verdadeira cultura da inovao, que rejeite a

acomodao e a tutela do Estado como nico caminho para se evitar o desper-

dcio de recursos e a preservao de prticas empresariais ineficientes.


No quadro a seguir apresentamos um resumo das mudanas que envol-

veram as polticas industriais no pas nos ltimos 60 anos:

Quadro 1: Contexto, Vetores e Viso das Polticas Industriais no Brasil

Perodo 1950-1980 1990-1999 2001-2010

Contexto Substituio de im-portaes

Dirigismo estatal

Proteo comercial

Regime autoritrio

Democracia restrita

Tecnologias da In-formao

Estado regulador

Economia mais aberta

Regime democr-tico

Estabilidade e diminuio das desigualdades

Crescimento econmico

Estado indutor da transfor-mao industrial

Vetores Industrializao Eficincia e quali-dade

Inovao

Viso so-bre Tec-

nologia e Inovao

Industrializao pro-moveria concorrncia, gerao de tecnologia e elevao da competi-

tividade

Competio e aber-tura econmica ge-

rariam empresas mais competitivas

e inovadoras

Tecnologia e inovao nas empresas dependem de pol-

ticas pblicas de incentivo

Fonte: Adaptado de Miranda e Mirra, 2012.

At 2004, apesar das diferenas de polticas e regimes econmicos ao

longo do tempo, tecnologia e inovao foram concebidas muito mais como

subproduto da atividade econmica ou do funcionamento regular dos merca-

dos. A competio empresarial, no mercado domstico ou internacional, seria

o motor do desenvolvimento de inovaes tecnolgicas. Concepes desse tipo

e porte, certamente ajudam a entender parte do atraso tecnolgico brasileiro

e o ainda baixo desempenho da nossa indstria.

A inflexo nessa trajetria comearia a ocorrer a partir de 2004, com a

retomada das iniciativas pblicas relacionadas s polticas industriais e, em

especial, com o foco explcito na inovao e desenvolvimento tecnolgico. Mas

essa trajetria no seguiu uma linha ascendente nem ocorreu de modo linear.

O foco na inovao e desenvolvimento tecnolgico, essencial para alterao do


patamar do sistema produtivo, nem sempre obedeceu aos enunciados e obje-

tivos fixados pelas polticas que, impreterivelmente, declararam o foco na ino-

vao e tecnologia.

As perspectivas reais, porm, mostraram realidade distinta. No so-

mente por falhas de execuo, mas a natureza mesma das polticas industri-

ais, que envolveram seus objetos, metas, prioridades e alocao de recursos,

foram objeto de longas e ainda inconclusivas polmicas; e isso dentro do go-

verno, nas agncias pblicas, nas representaes de classe e movimentos em-

presariais. importante registrar que a polmica sobre o desenho das polticas

est diretamente relacionada ao diagnstico sobre o estgio da atividade in-

dustrial, do lugar que a indstria pode (e precisa) ocupar no cenrio da econo-

mia nacional e internacional e sobre a atuao e competncia institucional

que devem ter agncias especializadas, como Banco Nacional do Desenvolvi-

mento Econmico e Social (BNDES), Financiadora de Estudos e Projetos (Fi-

nep), Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), Instituto Naci-

onal de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), Instituto Nacional da

Propriedade Industrial (INPI), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (An-

visa), Agncia Brasileira de Promoo das Exportaes (Apex), na implemen-

tao dos programas de governo. o que veremos a seguir.


PARTE II. POLTICAS INDUSTRIAIS: TRAJETRIA RECENTE NO BRASIL

1. A inovao como poltica de Estado

Assim como ocorreu com a cincia brasileira, a preocupao de se estru-

turar um sistema de inovao recente. Foi somente nos ltimos 20 anos que

o Brasil construiu uma arquitetura relativamente robusta de inovao, que se

beneficiou do impulso coordenado pelo Ministrio da Educao (MEC) para a

formao de tcnicos e engenheiros especializados, ganhou fora com a cria-

o dos fundos setoriais coordenados pelo MCTI e executados legalmente

pela Finep , voltados para o financiamento da pesquisa e desenvolvimento

tecnolgico, e adquiriu maior maturidade com a implantao de uma rede de

instrumentos, estmulos e incentivos econmicos para desenvolvimento tec-

nolgico.

Assim, na segunda metade dos anos 1990, ainda no governo Fernando

Henrique Cardoso, foi registrado um grande avano com a engenharia insti-

tucional dos Fundos Setoriais (com destaque para o Fundo Verde-Amarelo, de-

dicado inovao) e a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cient-

fico e Tecnolgico (FNDCT), que seria regulamentado em lei especial de 2007,

que ser apresentado na Parte III.

A partir de 2003, o Brasil deu passos mais rpidos para a articulao de

um sistema mais integrado e coerente para a induo da inovao nas empre-

sas nacionais, com destaque para a aprovao da Lei da Inovao (Lei n

10.973/2004) e da Lei do Bem (Lei n 11.196/2005), que viabilizaram incentivos

P&D semelhantes aos utilizados pelos pases avanados. As mudanas no

marco legal e regulatrio abriram a possibilidade de se estruturar programas

pblicos de subveno econmica (operada pela Finep), voltada para apoiar,

via FNDCT, projetos de alto risco tecnolgico; mais ainda, viabilizaram uma

rede de subsdios para a fixao de pesquisadores nas empresas (Conselho Na-

cional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq e Finep), a disse-

minao de programas de financiamento inovao de capital empreendedor


(Finep, BNDES e CNPq), assim como um arcabouo mais propcio interao

universidade-empresa. Nesse perodo, as alteraes do marco legal ocorreram

em paralelo a um crescimento acentuado dos recursos e do investimento em

inovao e tecnologia. Por exemplo, o dispndio em P&D no pas apresentou

crescimento de 1,01% do PIB em 2003 para 1,24% do PIB em 2013 (MCTI, 2015).

O pas deu passos no rumo certo quando resolveu retomar as polticas

industriais em 2003-2004. Mas escorregou ao perder o foco da inovao, gene-

ralizar subsdios e aumentar a proteo para setores que no contribuem para

o pas se aproximar da fronteira mundial do desenvolvido produtivo com base

em tecnologia.

A retomada das polticas industriais ativas deu-se com a Poltica Indus-

trial Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) em 2004, cujo foco estava ori-

entado para a inovao tecnolgica e em diretrizes para dar suporte s estra-

tgias de diferenciao de produtos e servios nas empresas. No entanto, for-

oso registrar, a PITCE no conseguiu efetividade no seu desempenho e seus

desdobramentos tiveram soluo de continuidade. Frgil do ponto de vista de

sua dotao oramentria e dos instrumentos para a implementao de seus

planos, a PITCE teve o mrito maior de colocar a inovao no centro dos desa-

fios da indstria brasileira. Ainda que tardiamente em relao ao mundo, o

Brasil ensaiava os primeiros passos para sintonizar a indstria com as novas

tendncias tecnolgicas mundiais.

Nos anos 90, a desconstruo do Estado desenvolvimentista no havia

encontrado desenlace positivo na traduo de um novo modelo de desenvolvi-

mento. Com exceo dos programas de qualidade, a indstria seria exposta

competio interna e externa sem instrumentos de apoio, preparo e mo de

obra qualificada. De fato, a PITCE surgiu como uma via de sada, ainda que pe-

quena, para a crise da nossa indstria, cujos sinais de atraso contrastavam

com o avano da microeletrnica, da computao e das TICS nos pases avan-

ados e mesmo em outros, que at a dcada de 1970 mostravam-se mais atra-

sados que o Brasil, como a Coria do Sul e Taiwan.


Em 2008, uma nova poltica industrial seria anunciada, a Poltica de De-

senvolvimento Produtivo (PDP), com foco principal no aumento do investi-

mento agregado. Correta do ponto de vista da economia, a PDP ofuscou a sina-

lizao aberta pela PITCE e deu poltica industrial contornos tradicionais,

com o uso intensivo de subsdios e de mecanismos de proteo contra a con-

corrncia internacional. A PDP, executada basicamente pelo BNDES, no es-

tava estruturada para diversificar o investimento, nem para aumentar a P&D

nas empresas. O foco genrico da PDP levaria o BNDES a priorizar nada menos

do que 24 setores da economia praticamente todos sem conexo com as di-

nmicas internacionais.

Dos esforos da PDP, porm, nasceria o Programa de Sustentao do In-

vestimento (PSI, 2009), estruturado diretamente pelo Tesouro Nacional, que

foi essencial para combater os efeitos da crise econmica originada nos Esta-

dos Unidos em 2007-2008, pelo menos at 2011.

O Plano Brasil Maior (PBM), de agosto de 2011, deu continuidade ten-

dncia de retomada de prticas tradicionais, j prenunciada pela PDP. Mais do

que isso, o PBM nasceu com o PSI em seus limites de efetividade. Mesmo assim,

o PSI foi o principal suporte para um programa de desoneraes generalizadas

para o setor produtivo, apresentado como a poltica industrial do primeiro go-

verno Dilma. Apesar de aes relevantes, como a concesso de crdito subven-

cionado e isenes fiscais para empresas inovadoras, essas iniciativas ocupa-

ram espao marginal na dotao da PBM. Seu foco no era definitivamente a

inovao, nem a priorizao de reas de futuro ou mesmo reas de maior di-

namismo do ponto de vista tecnolgico. Sua formulao, coordenada direta-

mente pelo Ministrio da Fazenda, foi marcada por uma preocupao de hori-

zontalidade em uma generosa poltica de subsdios que, alm das questes fis-

cais, pouco contribuiu para superar a ineficiente capacidade instalada. A ex-

ceo seria o Inovar Auto que, apesar dos problemas mais estratgicos, surpre-

endeu positivamente, como veremos adiante.


A partir de 2011, as novas iniciativas implementadas representaram

com todas as suas fragilidades uma nova fronteira para as polticas indus-

triais modernas. Com recursos volumosos, comparativamente com o passado

ainda que modestos se tomados pelo prisma da necessidade as iniciativas

pblicas voltadas para inovao se esforaram para sintonizar nossa indstria

com as tendncias mundiais.

O Programa Cincia Sem Fronteiras (Coordenao de Aperfeioamento

de Pessoal de Nvel Superior Capes e CNPq, MEC e MCTI) e o Programa Nacio-

nal de Acesso Escola Tcnica (Pronatec, Capes-MEC) enfatizaram a necess-

ria formao de recursos humanos qualificados para a inovao nas empre-

sas. Como forma de diversificar ainda mais o sistema de inovao, o Governo

Federal criaria em 2013 a Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial

(Embrapii), uma Organizao Social (OS) voltada para apoiar servios tecnol-

gicos para as empresas industriais.

Essas trs iniciativas merecem ser aperfeioadas, pois, alm de enrique-

cerem o sistema de inovao, representaram, com o Plano Inova Empresa

(2013), o que de melhor e mais relevante o Brasil construiu para alm do arca-

bouo dos tradicionais instrumentos de polticas pblicas de formao de re-

cursos humanos e desenvolvimento tecnolgico.

O Programa Inova Empresa (PIE), lanado pelo governo em maro de

2013, foi o primeiro na histria do pas inteiramente voltado para o apoio

inovao tecnolgica. Representou enorme avano do ponto de vista do vo-

lume de investimento destinado inovao (R$ 32,9 bilhes), da articulao

interministerial (12 ministrios foram diretamente envolvidos, alm da Finep

e BNDES, as duas principais agncias envolvidas com sua execuo) e da qua-

lidade dos instrumentos utilizados e que, de modo indito, foram parcial-

mente integrados com destaque para o crdito, a subveno econmica, re-

cursos no-reembolsveis para Institutos de Cincia e Tecnologia (ICTs) e in-

vestimento em empresas de forma direta ou por meio de fundos.

O xito do Inova Empresa pavimentou o caminho para a elaborao do

Programa Nacional de Plataformas do Conhecimento, lanado por decreto


pela Presidente da Repblica em junho de 2014. Apesar de ainda no ter sido

implantado, foi criado nos moldes das melhores prticas internacionais e es-

truturado para viabilizar no Brasil o uso das encomendas tecnolgicas3 a partir

de demandas do Governo Federal para encontrar solues de problemas soci-

ais e econmicos de alto risco e alta complexidade cientfica e tecnolgica.

A seguir, detalharemos as propostas e as aes efetuadas por esses pro-

gramas, com o objetivo de salientar xitos e apontar carncias do apoio pblico

inovao e competitividade, de modo a identificar os principais desafios e o

lugar do Estado como financiador e articulador social.

3 A figura das encomendas tecnolgicas, prevista na Lei de Inovao, raramente utilizada,

dados questionamentos legais para sua aplicao.


2. A Poltica Industrial Tecnolgica e de Comrcio Exterior(PITCE)

A PITCE foi anunciada em novembro de 2003 e lanada oficialmente

pelo Presidente da Repblica, em maro de 2004, com trs pontos de inflexo

na trajetria brasileira. Primeiro, a PITCE marcou a volta das polticas indus-

triais no pas, aps um hiato de mais de 25 anos. Em segundo lugar, uma arti-

culao rara entre vrios atores do governo, a comear pelo forte envolvi-

mento do Ministrio da Fazenda e do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Pre-

sidncia da Repblica (NAE). A PITCE, no interior do governo, foi discutida e

O que : Primeira poltica industrial depois de um longo perodo de des-

crena no papel da ao do Estado para elevao da competitividade da

indstria. A PITCE caracterizou-se como poltica distinta das implemen-

tadas durante o desenvolvimentismo. Com foco em setores dinmicos,

dotou-se de uma viso de longo prazo para a criao de setores industri-

ais de alta tecnologia.

Perodo: 2004-2006.

Objetivos Principais: Colocar a inovao como foco da ao do Estado;

melhoria das exportaes e aumento da participao brasileira no co-

mrcio internacional via produtos de alta tecnologia; internacionaliza-

o das empresas industriais; aumento do investimento privado em

P&D; atrao de centros de internacionais de P&D.

Principais Instituies Participantes: Casa Civil (CC); Ministrio do De-

senvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); Ministrio da Fa-

zenda (MF); Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

(NAE); Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA); Banco Nacional

de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); Agncia de Promoo

das Exportaes (APEX); Conselho Nacional de Desenvolvimento Indus-

trial (CNDI) e Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI),

os dois ltimos criados com a PITCE.

Fontes de financiamento e instrumentos: FNDCT, Tesouro Nacional,

FAT, BNDES, Finep.


aprovada pela Cmara de Poltica Econmica, coordenada pelo Ministro da Fa-

zenda. E, por fim, a inovao como eixo da poltica industrial, diferenciando-

se do desenvolvimentismo e da inao do Estado nos anos 90.

A PITCE descortinou novas modalidades de poltica industrial, com base

na rejeio do protecionismo e diferenciando-se das medidas ocasionais e fra-

gmentadas da dcada de 1990. Na base de seu diagnstico residia a perda de

competitividade da indstria e a necessidade de acelerar os processos de ino-

vao, via a diferenciao de produtos e processos, bem como a internaciona-

lizao das empresas brasileiras.

Na sua exposio de motivos, pode-se ler que:

O desenvolvimento de novos produtos e usos possibilita a dis-

puta e a conquista de novos mercados, acentuando o lugar cada

vez mais importante que ocupa a capacitao para inovao in-

dustrial. necessria uma alocao crescente de recursos p-

blicos e privados para esse campo, para Pesquisa e Desenvolvi-

mento (P&D), para a alta qualificao do trabalho e do trabalha-

dor e para a articulao de redes de conhecimento. Essa intera-

o de diferentes reas do saber, de mtodos e alvos constitui

uma das marcas fundamentais da Poltica Industrial, Tecnol-

gica e de Comrcio Exterior. (PITCE, 2003, p. 4).

No incio do governo Lula, havia praticamente um consenso sobre a es-

tagnao da indstria e que formas novas de se pensar a poltica industrial

eram necessrias. Durante a dcada de 1990, no houve esforos sistemticos

para se formalizar uma robusta poltica industrial. O Governo Federal, a partir

de 2003, considerou fundamental que as instituies de Estado fossem reequi-

padas e capacitadas para elaborar e implementar polticas pblicas de quali-

dade. O foco em inovao colocava desafios enormes, j que o aparato institu-

cional brasileiro para polticas industriais, ainda que inativo por anos, ainda

se encontrava permeado por conceitos e prticas de outras pocas. No por

acaso, a integrao e coordenao de diversos rgos pblicos e a ampliao

do dilogo com o setor privado eram grandes desafios colocados para a PITCE.


Ao mesmo tempo, era inegvel que o Brasil possua uma base industrial

consolidada, ainda mais se comparada com outros pases emergentes; alm

disso, estavam em funcionamento vrias modalidades de financiamento que

poderiam ser direcionados para a inovao, a comear dos Fundos Setoriais,

instituies especializadas como o Inmetro e INPI, alm de agncias como o

BNDES e a Finep.

Trs pilares sustentavam a estrutura da PITCE:

1. Linhas de ao horizontais: a) inovao e desenvolvimento tecno-

lgico; b) insero externa; c) modernizao industrial; d) melho-

ria do ambiente institucional e ampliao da capacidade e escala

produtiva;

2. Setores estratgicos: a) semicondutores; b) software; c) bens de ca-

pital; d) frmacos e medicamentos;

3. Atividades portadoras de futuro: a) biotecnologia; b) nanotecnolo-

gia; c) biomassa e energias renovveis.

Os setores estratgicos englobavam as reas mais preparadas tecnologi-

camente e com capacidade de oferecer retornos rpidos para as cadeias nas

quais estavam inseridas. Essas reas se diferenciavam do conjunto da inds-

tria porque investiam mais em P&D, eram mais dinmicas e contavam com

uma densa cadeia de fornecedores.

As atividades portadoras de futuro identificavam e recomendavam in-

vestimentos de longa durao, j que envolviam aprendizagem e maior tempo

de maturao. A referncia era para setores de alta tecnologia com capacidade

de competir internacionalmente. A escolha desses setores se deu com base em

estudos internacionais (executados pelo Centro de Gesto e Estudos Estratgi-

cos CGEE, e pelo NAE) prevendo a aproximao com a fronteira do conheci-

mento e das prticas industriais mais avanadas.

O debate pblico sobre a PITCE trouxe luz do dia a inadequao das

instituies responsveis pelo desenvolvimento tecnolgico, assim como as

imprecises e lacunas do marco regulatrio-legal, criados para outra era,


quando a industrializao estava no centro das preocupaes. A mudana de

foco e a necessria transformao da base produtiva deparavam-se com um

forte despreparo institucional. Essa realidade tornava-se flagrante quando o

debate tocava em dimenses, disciplinas e aspectos intangveis como softwa-

res, dados, marcas, internacionalizao de ativos, propriedade intelectual,

dentre outros ou reas transversais principalmente a biotecnologia e a na-

notecnologia campos frteis para a inovao, e que no podiam prescindir

de regramento adequado para se desenvolver. Desse ponto de vista, impor-

tante registrar que na esteira das aes da PITCE, o Congresso Nacional apro-

varia a Lei de Inovao e a Lei do Bem, que deram impulso ainda maior ao es-

foro pela inovao, marcando o incio da modernizao do sistema regulat-

rio- legal brasileiro.

Em que pese o moderno aparato conceitual e da indita integrao da

Poltica Industrial com Tecnologia e Poltica Exterior, a PITCE no alcanou

efetividade. Estudos do IPEA acentuaram as virtudes da poltica (cf. De Negri

e Salerno, 2005), dentre as quais o estabelecimento de relaes dinmicas en-

tre inovao e desenvolvimento econmico. Evidncias reveladas pelo IPEA

mostraram que as estratgias de inovao e a diferenciao de produto e pro-

cesso eram centrais para o desenvolvimento do pas, pois as firmas mais pro-

dutivas, mais competitivas e que melhor se inseriam internacionalmente

eram as que inovavam e diferenciavam produto. Por isso mesmo, as polticas

pblicas mais adequadas eram as que apoiavam fortemente a inovao e dife-

renciao de produto, o que se identificava com os objetivos centrais da PITCE.

Mesmo assim, sem a criao de programas na escala e na intensidade

que o Brasil precisava, a PITCE ajudou a consolidar um diagnstico sobre a in-

dstria brasileira, tanto nos rgos de governo quanto entre empresrios, e os

rumos que seriam retomados com maior intensidade dez anos depois, com ini-

ciativas mais consistentes, em especial com o Plano Inova Empresa.


3. A Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP)

A crise iniciada no sistema financeiro dos EUA ofereceria timas opor-

tunidades para o Brasil, em especial no que se refere absoro de tecnologia

(via compra de ativos ou joint ventures) ou seu desenvolvimento domstico

(com recursos e instrumentos para P&D empresarial). O Brasil, no entanto, op-

tou por dar passos de perfil menos ousados e retomar aes mais tradicionais

de poltica industrial, como a generalizao de subsdios, medidas defensivas

da indstria e isenes fiscais. O foco na inovao foi o elo que se perdeu, ainda

que mantido no discurso de apresentao da PDP.

Lanada em maio de 2008, como mais uma medida implementada pelo

Governo Federal para minimizar os efeitos da crise econmica, a PDP seguiu

O que : Poltica industrial que buscou o aumento do investimento

na economia, classificou suas atividades centrais em trs grandes

aes es-tratgicas e priorizou 24 setores para melhorar sua

competitividade. A PDP reuniu um conjunto de incentivos voltados

para dinamizar setores no mercado interno e aproveitar

oportunidades do comrcio internacional.

Perodo: 2008-2010.

Objetivos Principais: Sustentar o crescimento econmico iniciado em

2004. Elevar a capacidade de inovao. Fortalecer as micro, pequenas e

mdias empresas (MPE). Apoiar a integrao Brasil-frica e consolidar o

Mercosul. Conquistar novos mercados. Melhorar o posicionamento das

marcas brasileiras. Ampliar o acesso da populao a servios bsicos.

Principais Instituies Participantes: MDIC, MF, BNDES, ABDI.

Fontes de financiamento e instrumentos: Reduo do prazo de

apropriao de crditos PIS e COFINS. Eliminao do IOF nas operaes

de crdito do BNDES, FINAME e FINEP. Reduo do IPI em setores seleci-

onados. Financiamentos via crdito, subveno econmica e incentivos

fiscais. Certificao de metrologia, promoo comercial e propriedade

intelectual.


apenas formalmente as trilhas abertas pela PITCE. Seu foco, instrumentos e

forma de atuao divergiam das propostas avanadas pela PITCE. Houve dife-

rena grande na priorizao de setores: a PITCE havia selecionado poucos se-

tores prioritrios, todos com potencial de retorno em termos de competitivi-

dade internacional e de capacitao tecnolgica das empresas; na PDP, foram

muitos os setores escolhidos como prioridade, o que dilua ainda mais a atua-

o das agncias pblicas; e ainda, a base de sustentao da PDP estava nas

linhas de renncia fiscal que atendiam praticamente o conjunto da indstria

nacional.

Crticas pontuais PITCE ressaltaram o carter de carta de princpios da

poltica industrial, pois no havia uma manifesta determinao de aes con-

cretas e metas a serem atingidas. Sendo assim, um plano de aes com objeti-

vos de curto prazo foi desenvolvido pelo BNDES, de modo a dar maior visibili-

dade e efetividade s propostas. Assim, as aes se dividiram em:

1. Nvel Sistmico: Medidas que afetavam diretamente o desempe-

nho da estrutura produtiva, priorizando aes nos planos fiscal e

tributrio.

2. Destaques Estratgicos: Fortalecimento das micro e pequenas

empresas. Expanso das exportaes; integrao produtiva com a

Amrica Latina e Caribe, com foco inicial no Mercosul; integrao

com a frica; descentralizao espacial da produo do Pas; e pro-

duo ambientalmente sustentvel.

3. Programas Estruturantes: a PDP se contraps eleio de setores

como realizado pela PITCE. As aes voltaram-se para equacionar

necessidades de cada setor, no dilogo entre governo e empres-

rios. Nesse ponto, a PDP anunciou trs frentes de atuao: Progra-

mas mobilizadores de reas estratgicas, Programas para consoli-

dar e expandir a liderana e Programas para fortalecer a competi-

tividade. (PDP, 2008, p.15-16)


O documento oficial da PDP registrava que havia um ambiente econ-

mico favorvel, com altas reservas em dlar, reduo da inflao e aumento

do nmero de empregos gerados, mas que era preciso estimular o aumento da

taxa de investimento privado, de modo a gerar um efeito em cascata por toda

a estrutura produtiva. Por isso, cada um dos setores contou com uma enge-

nharia fiscal para equacionar a reduo de tributos e as desoneraes dos se-

tores que aumentassem o investimento.

Com essas diretrizes, a PDP estabeleceu Quatro Metas-Pas, para 2010:

1. Aumentar a taxa de investimento da economia para 21% do PIB.

2. Ampliar os investimentos privados em P&D para 0,65% do PIB.

3. Ampliar para 1,25% a participao brasileira nas exportaes

mundiais.

4. Aumentar em 10% o nmero de MPE exportadoras.

A caracterstica marcante da PDP foi a multiplicidade de aes e objeti-

vos, o que diminuiu sua identidade poltica e aumentou as dificuldades de go-

vernana, j presentes na PITCE.

Formulada para dar sustentabilidade ao ciclo de expanso da economia

a PDP distanciou-se das concepes modernas de poltica pblica, preocupa-

das em levar a indstria a buscar a diminuio da distncia com a indstria

avanada. Com isso, a PDP deixou passar a oportunidade histrica de interna-

cionalizar as empresas brasileiras por conta da conjuntura de crise global, que

disponibilizava empresas relativamente baratas para serem adquiridas no ex-

terior.

O lanamento do PSI em 2009 apenas confirmaria tendncia de colocar

a inovao no mesmo nvel de outros gargalos da economia. De fato, toda a

carteira do BNDES passou a ser financiada indistintamente por recursos sub-

vencionados pelo Tesouro Nacional. Na prtica, as linhas do PSI foram formu-

ladas para atender a carteira do BNDES e, em particular, para a expanso do

Finame. O foco na formao bruta de capital fixo esteve na raiz da formulao


de uma poltica industrial que acreditava, como nos anos 50 e 60, que o cres-

cimento do investimento geraria naturalmente a inovao e o desenvolvi-

mento tecnolgico.

O PSI foi o maior programa de suporte ao investimento privado na his-

tria do Brasil. No entanto, mesmo com fortes incentivos, a meta de elevao

do investimento para 21% do PIB jamais foi atingida. O mesmo se deu com a

meta de elevao do P&D empresarial de cerca de 0,5% para 0,65% do PIB. Ape-

sar de constar como uma linha do PSI em 2010, nenhuma contratao nesta

linha seria feita at 2011, quando ocorreu a entrada da FINEP como operadora

do PSI.

O PSI e a PDP marcaram a consolidao do predomnio do BNDES na exe-

cuo da poltica industrial. Os dados sobre os desembolsos diretos e indiretos

do banco4 no deixam dvidas: em 2007, o banco movimentou cerca de R$ 65

bilhes; em 2008, este nmero subiu para R$ 91 bilhes e atingiu em 2014

cerca de R$ 188 bilhes. O ano de maior aporte de recursos foi 2013, com cerca

de R$ 190 bilhes em desembolsos. Percebemos um crescimento considervel

nas movimentaes do BNDES, o que consistente com sua maior proeminn-

cia na execuo e coordenao da poltica industrial.

Por seu carter abrangente, com tratamento marginal da inovao, a

PDP foi uma variante de ativismo estatal que, em larga medida, baseou suas

propostas em desoneraes, contando que a reduo da carga tributria e au-

mento de incentivos fiscais levaria a um aumento do investimento por parte

do empresariado. Nesse sentido, ainda que contenha avanos em relao

PITCE, principalmente quanto sua efetividade e volume de recursos, a PDP

mostrou-se alheia ao esforo de construo de novas formas de ao para se

alterar o patamar competitivo da economia.

4 Valores referentes ao: Finem, Finame, Carto BNDES, Finame Agrcola, Exim, Mercado de Capitais, No-reembolsvel, Finame Leasing e BNDES Microcrdito. Fonte: www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Estatis-ticas_Operacionais/painel1_produtos.html

http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Estatis-ticas_Operacionais/painel1_produtos.htmlhttp://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Estatis-ticas_Operacionais/painel1_produtos.htmlhttp://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Estatis-ticas_Operacionais/painel1_produtos.html


4. O Plano Brasil Maior (PBM)

O Plano Brasil Maior foi anunciado em agosto de 2011, com muita conti-

nuidade em relao PDP e com os efeitos da crise econmica em pleno anda-

mento. Seu objetivo era o de sustentar o crescimento em contexto econmico

adverso e sair da crise internacional com a economia melhor posicionada do

que em 2008. Sua expectativa era que as mudanas estruturais na indstria

melhorariam a insero do pas na economia mundial. Assim, ainda que o PBM

anunciasse a inovao e a elevao da competitividade como solues para

acelerar o crescimento da economia, as medidas tomadas assemelharam-se

O que : Tal como a PDP, o PBM tinha como intuito o aumento da capacidade

de investimento das empresas por meio de instrumentos como o subsdio e a

renncia fiscal. Em termos prticos, o PBM tinha como objetivo a manuteno

do funcionamento da economia, visando a manuteno do emprego;

Perodo: 2011-2014;

Objetivos Principais: Reduo do custo dos fatores de produo; desenvol-

vimento das cadeias produtivas; induo do desenvolvimento tecnolgico e

qualificao profissional. Promoo de exportaes; defesa do mercado in-

terno; reduo dos efeitos da Crise de 2008; fortalecimento de cadeias produ-

tivas; ampliao e criao de novas competncias tecnolgicas e de negcios;

desenvolvimento das cadeias de suprimento de energias; diversificao das

exportaes; consolidao de competncias na economia do conhecimento

natural.

Principais Instituies Participantes: CC, MDIC, MF, MCTI, MPOG, BNDES,

ABDI

Fontes de financiamento e instrumentos: Financiamentos via crdito,

subveno econmica e incentivos fiscais; desonerao da folha de pagamen-

tos; ampliao do Simples Nacional e do Microempreendedor individual; Pro-

grama de Sustentao do Investimento (PSI); Programas setoriais do BNDES.


mais s polticas anticclicas do que a uma efetiva poltica industrial, como se

pode ver em suas justificativas oficiais:

O Plano adotar medidas importantes de desonerao

dos investimentos e das exportaes para iniciar o enfren-

tamento da apreciao cambial, de avano do crdito e

aperfeioamento do marco regulatrio da inovao, de

fortalecimento da defesa comercial e ampliao de incen-

tivos fiscais e facilitao de financiamentos para agrega-

o de valor nacional e competitividade das cadeias pro-

dutivas.

Ou seja, o PBM ampliou e aprofundou as medidas de desonerao inici-

adas pela PDP, em meio a um cenrio econmico menos favorvel.

O plano contemplou 19 setores industriais e apresentou um conjunto de

instrumentos diferenciados entre fiscais-tarifrios (isenes tributrias e ad-

ministrao das tarifas de comrcio exterior), financeiros (condies favor-

veis de financiamento corporativo, via BNDES e FINEP) e institucionais (defi-

nio de marco regulatrio, constituio de carreiras pblicas e criao de no-

vas condies de ao para o Estado).

No que se refere s aes, o PBM definiu duas dimenses: uma setorial e

outra sistmica. Na primeira, o Governo Federal e o setor privado se encarre-

gariam de desenvolver projetos chamados Diretrizes Estruturantes, quais se-

jam: fortalecimento de cadeias produtivas, ampliao e criao de novas

competncias tecnolgicas e de negcios, desenvolvimento das cadeias de

suprimentos de energias, diversificao das exportaes (mercados e produ-

tos) e internacionalizao corporativa e consolidao de competncias na

economia do conhecimento natural.

Cada uma dessas diretrizes abarcava uma gama de setores especficos

da economia variando os objetivos por grau de consolidao e capacidade de

avano tecnolgico. Na sua concepo original, o plano definiu cinco diretri-

zes. A primeira, de vis protecionista, voltava-se para setores industriais com


baixssima capacidade de inovao tecnolgica e mais intensamente atingido

pela concorrncia das importaes. Coibir prticas desleais de competio era

objetivo explcito. Esta diretriz orientava aes para setores tradicionais, como

Plsticos, Calados e Artefatos, Txtil e Confeces, Mveis, Brinquedos, Higi-

ene Pessoal, Perfumaria e Cosmticos e Servios de apoio produo.

A segunda, terceira e quarta diretrizes poderiam ser agregadas, do

ponto de vista tecnolgico, em torno de uma mesma finalidade. Essas diretri-

zes voltavam-se para setores mais intensivos em tecnologia com o objetivo de

criar novas competncias em: Bens de Capital, TICs, Qumica-Petroqumica,

Aeronutica e Espacial, Defesa, Sade e Energias (Petrleo e Gs; Bioetanol e

Energias Renovveis). A quarta diretriz tambm tinha foco nas exportaes e

internacionalizao corporativa, e estmulo instalao de centros de P&D no

pas.

A quinta diretriz estava voltada para o comrcio atacadista e varejista,

logstica e servios pessoais direcionados ao consumo das famlias e servios

de apoio produo. Tal como a PDP, a abrangncia desmesurada deu lugar

diluio da ao governamental.

A segunda dimenso do programa, a sistmica, possua dois objetivos: 1.

reduzir custos, acelerar o aumento da produtividade e promover bases mni-

mas de isonomia para as empresas brasileiras em relao a seus concorrentes

internacionais e 2. consolidar o sistema nacional de inovao por meio da

ampliao das competncias cientficas e tecnolgicas e sua insero nas em-

presas. Na prtica, porm, a PBM tambm no priorizou a inovao tecnol-

gica, apesar de ter estabelecido como mote a ideia de inovar para competir,

competir para crescer.

Mesmo com essas deficincias, h um avano em relao s polticas

passadas: no PBM, buscou-se algum tipo de articulao entre a poltica indus-

trial e a poltica de formao como meio da qualificao da mo de obra. Nesse

sentido, o PBM integrou nas suas propostas o Cincia Sem Fronteiras e o Pro-

natec, assim como recomendou a implementao de um programa de fortale-

cimento da engenharia nacional que, infelizmente, no foi levado adiante. Foi


a primeira vez que a qualificao da mo de obra fazia parte do debate sobre

poltica industrial. Esse um fator decisivo em qualquer economia em busca

da elevao de sua competitividade, ainda mais em pases como o Brasil no

qual a produtividade do trabalho baixa e no cresce desde os anos 1980, como

mostram inclusive estudos realizados pelo IPEA em parceria com a ABDI (DE

NEGRI e CAVALCANTI, 2014; DE NEGRI et. al., 2011).

A qualidade da mo de obra, no entanto, era uma dentre vrias medidas

da dimenso sistmica da PBM. Reproduzindo a falta de foco da PDP, o PBM

previa dez metas para serem cumpridas at 2014:

1. Ampliar o investimento para 22,4% do PIB.

2. Elevar o dispndio de P&D privado para 0,9% do PIB.

3. Aumentar para 65% a participao de trabalhadores com pelo me-

nos o Ensino Mdio.

4. Ampliar o valor agregado nacional para 45,3%.

5. Elevar a indstria intensiva em conhecimento para 31,5% de partici-

pao no total da indstria.

6. Aumentar em 50% o nmero de micro e pequenas empresas inova-

doras.

7. Diminuir o consumo de energia por unidade de PIB industrial (137

toneladas equivalente de petrleo - tep/R$ milho).

8. Diversificar as exportaes brasileiras, representando 1,6% do co-

mrcio mundial.

9. Elevar para 66% a participao nacional nos mercados de tecnolo-

gias, bens e servios para energias.

10. Ampliar o nmero de domiclios urbanos com acesso banda larga

(40 milhes de domiclios).

Algumas dessas metas estavam presentes na PDP e apenas tiveram seus

valores alterados, mesmo com o no cumprimento das metas previstas para


2010. Essa mesma profuso de objetivos gerou uma lista enorme de aes atri-

budas ao PBM, apresentada pelo governo no seu relatrio final (nos relatos

oficiais so 69 medidas). Na prtica, a recorrente falta de foco e a pulverizao

de aes se fizeram presentes.

O PBM, importante registrar, inovou no desenho do arranjo poltico-

institucional. Criado pelo Decreto n 7.540/2011, o plano contava com coorde-

naes setoriais e sistmicas vinculadas aos eixos da poltica e que respondiam

pela articulao com o setor privado e pela formulao das agendas. Para ge-

renciamento e deliberaes do PBM havia um grupo executivo, um comit ges-

tor e um conselho superior. O grupo executivo era coordenado pelo MDIC e

contava com representantes dos seguintes rgos e agncias: Casa Civil, Mi-

nistrio Pblico (MP), MF, MCT, ABDI, BNDES e FINEP.

O comit gestor era formado pelos titulares dos seguintes rgos: MDIC,

Casa Civil, MF, MPOG e MCT. Alm disso, contava ainda com o CNDI, rgo de

aconselhamento superior da poltica industrial, composto por catorze mem-

bros da sociedade civil, indicados pela presidente da Repblica, alm de treze

ministros de Estado e pelo presidente.

Esse aparato pode ter tornado as atividades de gesto complexas, conse-

quentemente, dificultando a formulao e mesmo o acompanhamento das

aes realizadas. No caso do PBM, tal aparato fragmentou decises e deu es-

pao para ateno excessiva a detalhes pouco significativos de diversas fren-

tes e interesses, por exemplo. O PBM sofreu de outros problemas, como uma

estratgia de incentivos sem contrapartidas dos beneficirios dos subsdios e

o aceite demasiado de lobbies empresariais de diferentes setores, o que difi-

cultou o estabelecimento de prioridades poltica.

Por fim, h trs instrumentos que devem ser ressaltados e que merecem

uma ateno especial: i) polticas creditcias, em particular a continuidade do

PSI, com ampliao e aumento de seus incentivos; ii) o Inovar Auto; e iii) as

isenes tributrias generalizadas. A seguir, discutimos brevemente as duas

primeiras: o PSI e o Inovar Auto.


4.1. O Programa de Sustentao do Investimento (PSI)

Uma parcela importante das medidas tomadas a partir de 2008 foi uma

resposta desacelerao da economia global. Muitos governos se viram diante

da necessidade de intervir em suas economias, justamente para evitar que os

impactos econmicos da crise se tornassem ainda mais desastrosos. No Brasil,

o PSI ocupou lugar especial.

Como programa, concedeu subveno econmica a empresas, na moda-

lidade de equalizao da taxa de juros, para operaes de financiamento do

BNDES e, a partir de 2011, tambm da FINEP, neste caso, somente para projetos

de inovao tecnolgica (MP 465, junho de 2009, convertida na Lei 12.096 do

mesmo ano).

Apesar de o governo ter identificado corretamente a necessidade de ser

mais ativo na reao crise internacional, a extenso do regime de incentivos

do PSI para setores que no corriam risco tecnolgico no se refletiu no au-

mento do investimento privado, conforme o desejado. Ou seja, o investimento

pblico, neste caso, pode ter sido um substituto e no uma alavanca para o in-

vestimento privado.

No seu lanamento, o PSI possua diversas linhas de financiamento com

taxas de juros subsidiadas e cada uma dessas linhas contava com taxas pr-

prias de juros, que variavam de acordo com as caractersticas do objeto a ser

apoiado. Chama ateno a ausncia de uma linha especfica para inovao tec-

nolgica desde o incio, apesar do discurso pr-inovao.

O PSI vigorou a partir de 2009 e, ao longo do tempo, sofreu diversas ca-

libraes em suas linhas e taxas. Ou seja, o tipo e a intensidade do fomento

adotado pelo programa foram ajustados de acordo com a conjuntura e as difi-

culdades de cada setor, provocando sistemtica busca das empresas pelas li-

nhas mais atraentes.


Ser que as alteraes realizadas foram apropriadas? A variao do sub-

sdio se deu na intensidade adequada? Do ponto de vista da inovao, a pri-

meira resposta negativa. O roteiro abaixo mostra os motivos:

1. O programa foi lanado sem uma linha especfica de inovao;

2. Quando criada, a linha de inovao ficou inativa at 2011;

3. A FINEP foi includa como agente operador do PSI somente em

2011, quando ento a linha de financiamento inovao comeou

a operar (em 2010 a Finep era considerada agente financeiro do

BNDES. E mesmo assim, no conseguiu realizar nenhum desem-

bolso por conta dos trmites burocrticos impostos pelo Banco);

4. Em 2012, o financiamento pelo PSI de mquinas, mquinas agr-

colas, caminhes e nibus e outros equipamentos de transporte

passou a operar com taxa fixa de 2,5% a.a, mais baixa que a linha

de inovao, que operava com 3,5%, com os mesmos prazos de ca-

rncia e de amortizao;

5. Na sequncia, as linhas para a compra de silos foram disponibili-

zadas a 2,5% a.a., com 4 anos de carncia e 12 anos para amortiza-

o, em contraste com a linha para inovao, que permaneceu a

3,5% a.a, 3 anos de carncia e 10 para amortizao.

Ou seja, era mais vantajoso financiar caminho do que fazer inovao.

Entre renovar a frota de caminhes com crdito mais barato do que realizar

projetos de inovao com maior risco tecnolgico, as empresas optaram pelo

crdito mais barato e no fizeram as inovaes que precisavam fazer. O resul-

tado dessa variao sem critrio foi um imenso efeito deslocamento.

O PSI alcanou a cifra de R$ 472 bilhes em 2014. Ou seja, em seis anos o

programa cresceu dez vezes. No comeo, o PSI abrangia sete linhas distintas,

com taxas de juros que variavam entre 3,5% a 7,5% para o beneficirio final do

financiamento, com prazos de at 180 meses para retorno do crdito, em que

at 36 meses podia ser concedido a ttulo de carncia.


As linhas que possuam maiores recursos eram as voltadas para a pro-

duo e aquisio de caminhes, nibus, chassis, reboques e similares, que re-

presentaram 44% do montante total (linha 1) e a linha voltada para aquisio

dos demais bens de capital no associados e capital de giro associados a esses

bens (linha 2), que representavam 28% do montante de recursos. Para a inova-

o, ficaram disponveis apenas 5% dos recursos, mediante duas linhas. As de-

mais linhas eram voltadas para o comrcio exterior e outra equivalente linha

1, mas voltada s pessoas fsicas e empresas individuais ou de pequeno porte.

Nas linhas de inovao, a primeira apresentava taxa ao beneficirio fi-

nal de 4,5%, enquanto a segunda oferecia taxa mais baixa dentre todas as de-

mais linhas do programa, ou seja, de 3,5% a.a. Isto , a taxa mdia ponderada

pelo valor disponibilizado para as taxas de inovao era de 4%, inferior a qual-

quer outra taxa ponderada das demais linhas e, ainda assim, muito prxima

das demais linhas do PSI.

O crescimento dos recursos do PSI foi de 375% entre 2009 e 2011, mas o

valor destinado aos projetos de inovao cresceu apenas 50%. Mesmo com esse

crescimento, a participao relativa das linhas de inovao caiu consideravel-

mente, passando de 5% para 1,4% do montante total.

A partir da entrada da FINEP como operadora do PSI, o enquadramento

de projetos nas linhas de inovao passou a crescer consistentemente. Assim

a disponibilidade das linhas de inovao precisou ser ampliada em 2011, pas-

sando de R$ 3 bilhes no total para R$ 6,2 bilhes. Ainda assim, a participao

relativa das linhas de inovao permaneceu mais baixa que no incio do pro-

grama foi de 1,4% para 3% do montante total passvel de equalizao.

J em 2012, algumas linhas do PSI foram desdobradas e outras conden-

sadas. As taxas de inovao, por sua vez, sofreram um revs e passaram a per-

der o diferencial de atrao em relao s outras linhas. Em 2012, o volume de

recursos do PSI passou para R$ 227 bilhes, mas o total disponibilizado para

inovao permaneceu o mesmo. As taxas de juros das linhas de inovao em

2013 tiveram uma reduo, mas no o suficiente para tornar as taxas atrativas

em relao a outras linhas de bens de capital.


Em 2014, o PSI saltou para R$ 372 bilhes, ou seja, uma ampliao de R$

60 bilhes. Desta ampliao, apenas R$ 2 bi foram concedidos para as linhas

de inovao, que passa a totalizar um estoque (considerando os exerccios an-

teriores) de R$ 9,2 bilhes concedidos para apoio a projetos de inovao desde

o incio do PSI. Esse montante representou apenas 2,4% de todo o recurso pas-

svel de equalizao autorizado pelo governo desde o lanamento do pro-

grama.

Essas alteraes seguidas apenas evidenciam que os projetos com risco

tecnolgico no eram considerados aes especiais e diferenciadas. Isso signi-

fica que as empresas no contavam com estmulos adequados para a inovao,

o que levou muitas a optarem pelos caminhos de menor risco e incerteza.

H um debate forte sobre o PSI e os efeitos de crowding out, mas ainda

faltam estudos bem fundamentados utilizando os dados oficiais para tornar

essa questo mais clara. Ou seja, h uma polmica para identificar at que

ponto as atividades financiadas pelo PSI seriam de todo modo conduzidas pe-

los empresrios, mas com seus prprios recursos. O dilema seria saber se di-

ante da oportunidade de obteno de capital barato e em condies extrema-

mente vantajosas em relao ao mercado, as empresas manteriam seus recur-

sos reservados ou aplicados no mercado financeiro, ao invs de aplicar seus

prprios recursos na produo.

Inovao, Manufatura Avanada e o futuro da indstria

46

4.2. Inovar Auto: um foco novo para um cliente conhecido

No mbito do conjunto de incentivos fiscais feitos pelo governo a partir

de 2011, cabe destacar o Programa de Incentivo Inovao Tecnolgica e Aden-

samento da Cadeia Produtiva de Veculos Automotores (Inovar Auto) como um

exemplo a ser discutido. Este programa um avano em relao s polticas

feitas para o setor automotivo nos ltimos anos. Isoladamente, insuficiente

para inovaes mais radicais, mas positivo o fato de vincular os incentivos

fiscais para a indstria inovao tecnolgica.

O objetivo principal do programa foi melhorar a tecnologia e a segu-

rana para os carros produzidos e vendidos no Brasil, mediante a permisso

para as empresas habilitadas usufruir de crdito presumido de Imposto sobre

Produtos Industrializados (IPI). O programa foi voltado para as empresas que

produziam ou comercializavam veculos no Brasil ou que vieram a apresentar

projetos de investimento no setor automotivo.

O Inovar Auto tambm teve o objetivo de fomentar o desenvolvimento

tecnolgico e buscar mais eficincia energtica. Para tanto, o crdito presu-

mido de IPI pode incidir sobre os dispndios com P&D.

Para o Inovar Auto, foi institudo no MDIC um mecanismo complexo de

gerenciamento que trouxe mais burocracia na anlise de projetos de P&D que

carregam, geralmente, a incerteza como norma. Se os critrios nem sempre

so claros, as punies, por outro lado, so rigorosas. A no observao total

ou parcial das normas pelos fornecedores diretos pode acarretar em: i) multa

de 2% sobre o valor das operaes de venda, na hiptese de omisso na presta-

o das informaes; ii) multa de 1% sobre a diferena entre o valor informado

e o valor devido, na hiptese de incorrees no cumprimento da obrigao; iii)

perda da habilitao ao Inovar Auto por parte da empresa, na hiptese de uti-

lizao de valor a maior de crdito presumido por empresa habilitada em ra-

zo de incorrees nas informaes. H no interior das instituies pblicas


expertise suficiente para facilitar processos desse tipo que, no caso da inova-

o, funcionam apenas como uma barreira de entrada para as empresas que

querem inovar.

Em que pesem tais barreiras e o fato de que os instrumentos fiscais,

quando usados isoladamente, no serem os mais eficientes para compartilhar

risco tecnolgico entre o setor pblico e privado, h razes para reconhecer

que o programa Inovar Auto tem virtudes. E a ABDI teve participao na cons-

truo desse mecanismo, com alocao de recursos tcnicos e financeiros para

sua elaborao.

Primeiramente, a elevada participao da indstria automotiva brasi-

leira no PIB industrial motivou o governo federal a criar o Inovar Auto, bus-

cando fazer com que o novo regime automotivo brasileiro elevasse o nvel tec-

nolgico associado aos produtos e processos da indstria automotiva nacional

por meio de incentivos P&D. O foco estaria, assim, alinhado com tendncias

internacionais de produo de veculos mais modernos, seguros e eficientes.

Outro ponto positivo a busca por novos materiais para a produo de

veculos eficientes. A aplicabilidade desses materiais prioridade para mon-

tadoras que buscam veculos mais leves, menos poluentes e mais econmicos.

A utilizao de compsitos como materiais estruturantes no lugar do ao a

base para a reduo da emisso de poluentes.

As polticas de eficincia energtica, que constituem o foco do Inovar

Auto, tambm podem levar reduo da emisso de poluentes. positivo,

nesse sentido, o fato de que, para se habilitar ao programa, a empresa deve se

comprometer a cumprir a exigncia de consumo energtico mximo, em

MJ/km, calculado em funo da massa dos veculos vendidos no Brasil. Em

combinao com as exigncias do Programa Brasileiro de Etiquetagem Veicu-

lar (PBEV), coordenado pelo Inmetro, a expectativa que o programa gere bons

resultados, mesmo que no se atinja os ganhos de eficincia anunciados nos

novos veculos licenciados entre 2014 a 2017.


Se, por um lado, os desafios do Inovar Auto esto alinhados com os prin-

cipais avanos das tecnologias de segurana veicular mundial, por outro, a na-

cionalizao das tecnologias para a fabricao local dos dispositivos de segu-

rana veicular ainda um desafio. Na cadeia produtiva, o desenvolvimento de

fornecedores de matrias-primas e insumos estratgicos e a fabricao local

dos componentes dos dispositivos de segurana veicular ainda so gargalos.

H necessidade de implantao de laboratrios e pista de testes e parce-

ria com instituies de pesquisa. Sendo assim, os percentuais mnimos dos

dispndios em P&D, engenharia, tecnologia industrial bsica e capacitao de

fornecedores exigidos pelo Inovar Auto podem no ser suficientes para os ob-

jetivos a serem atingidos pelo programa, principalmente no caso da segurana

veicular.


5. O Plano Inova Empresa e a nova gerao depolticas de inovao

Algumas aes realizadas pelo Governo Federal a partir de 2011 retoma-

ram ideias originais presentes na PITCE (2004). Estas aes esto em conso-

nncia com as experincias mais avanadas realizadas pelas polticas de ino-

vao nos pases desenvolvidos. Em especial as que derivam de anlises sobre

as estratgias empresariais e particularmente com as orientaes tericas e

metodolgicas que ficaram conhecidas como viso baseada em recursos. O

termo surge porque a empresa tomada nesta abordagem como um conjunto

de recursos, que orientam algumas perguntas-chave: Quais so os recursos

mais relevantes que a empresa domina? desejvel construir novas compe-

tncias nas reas de domnio tecnolgico da empresa? Como ampliar as com-

petncias da empresa?

Uma nova gerao de polticas foi executada de 2011 a 2014. Estas pol-

ticas foram formuladas e nucleadas no Ministrio de Cincia Tecnologia e Ino-

vao e na FINEP com o apoio de diversos outras instituies, em particular do

O que : O Plano Inova Empresa marcou uma retomada das polticas pblicas

voltadas para aumento da competitividade com foco em inovao. Teve foco,

prioridades, novos instrumentos, recursos e conseguiu diminuir a burocracia

pblica para facilitar as atividades de inovao.

Perodo: 2013-2015

Objetivos Principais: Aumento do investimento privado em P&D. Defini-

o de reas estratgicas: Sade, Defesa, Petrleo, Energia, Sustentabilidade.

Apoio a projetos de alto risco tecnolgico. Fortalecimento da relao Emp

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INOVAÇÃO, MANUFATURA AVANÇADA E O FUTURO DA … · Glauco Arbix, Professor Titular do Departamento de Sociologia da Universidade de São Paulo (USP). Mário Sérgio Salerno, Professor