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I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

Instituições, criatividade e processos políticos: a atuação do Ministério

Público no caso da usina de Belo Monte

Luiz Vilaça1

Resumo Existe uma virada recente na Ciência Política, por parte de algumas abordagens teóricas, no sentido de repensar o modo como entendemos as instituições, dando papel central a como os atores trabalham dentro delas, seja para reproduzir ou mudar práticas institucionais. Partindo dessa perspectiva, analiso, neste trabalho, a atuação do Ministério Público (MP) no caso da usina hidrelétrica de Belo Monte, que está sendo construída no estado do Pará. Esse caso se mostrou especialmente interessante por seu caráter conflituoso e pela presença ativa do MP, que, desde 2001, vem atuando a fim de defender os interesses do meio ambiente e de grupos atingidos pela barragem. A partir de 20 entrevistas semiestruturadas e de uma análise documental, argumento que o caso de Belo Monte representou um processo de aprendizagem institucional para o Ministério Público, na medida em que os procuradores envolvidos, situados em um contexto que limitava sua possibilidade de ação, buscaram, ao longo do tempo, agir criativamente – se organizando internamente, interagindo com atores sociais e experimentando novas estratégias – para tentar influenciar nas decisões da usina. Palavras-chave: agência; criatividade; instituições; Ministério Público; Belo Monte.

O debate em torno de instituições políticas vem tomando diferentes rumos nos últimos anos.

Após um tempo considerável onde concepções estruturalistas predominaram como fonte principal

de explicações nos estudos institucionais, alguns autores vem retomando correntes do pensamento

sociológico – como o pragmatismo de John Dewey (2002 [1921]) e o interacionismo simbólico de

Blumer (1969) – e propondo um olhar para dentro das instituições, isto é, para como os atores ali

inseridos agem tanto para reproduzir a ordem quanto para promover mudanças (Berk e Galvan,

2013).

O foco no potencial de criatividade dos atores – e, consequentemente, em sua agência – não

significa, contudo, que as estruturas não importam. Avaliar as ações de indivíduos requer um olhar

cuidadoso para suas redes de relações, bem como para o contexto no qual estão inseridos, uma vez

que diferentes ambientes podem agir de maneira a ampliar ou restringir a emergência de ações

criativas (Ansell, 2013). Essa ideia fica evidente, por exemplo, com o conceito de agência situada,

que nos lembra que os indivíduos não podem ser pensados isoladamente, já que estão enquadrados

em determinados contextos (Bevir e Rhodes, 2010).

1 Mestrando em Ciência Política pela Universidade de Brasília. E-mail: [email protected]


A partir dessa perspectiva, busco aqui analisar como se deu a atuação de procuradores e

procuradoras da República do Ministério Público (MP) através de um estudo de caso. Uma das

instituições mais empoderadas durante o processo de redemocratização do Brasil, no final do último

século, o MP ganhou autonomia em relação aos outros poderes e passou a ser visto como um

“defensor da sociedade” (Arantes, 1999, p. 90), além de “cão de guarda” das agências estatais,

buscando assegurar o cumprimento da lei (McAllister, 2008, p. 121).

Neste trabalho, meu foco esteve voltado para o papel do Ministério Público no busquei no

caso da usina hidrelétrica de Belo Monte (BM). Este caso se destaca como um estudo interessante

porque, desde sua concepção – na década de 1970 –, o projeto foi marcado por seu caráter

contencioso, enfrentando grande resistência por parte de ambientalistas, comunidades indígenas e

outros grupos, que argumentavam que a usina iria trazer impactos sociais e ambientais

significativos (Fearnside, 2006; Jaichand e Sampaio, 2013).

Além disso, foi um caso marcado por constantes interferências do MP: desde 2001, o órgão

vem atuando intensamente no processo, tanto por meio de negociações a acordos extrajudiciais

quanto pelo ajuizamento de ações – que já passam de 21 (Pereira, 2014). Contudo, apesar dessa

presença massiva, a atuação do Ministério Público parece ter sido pouco efetiva (ver Vilaça e

Pereira, 2014). De todas as ações ajuizadas, apenas a primeira foi julgada até a última instância e

obteve sucesso. O MP encontrou uma série de dificuldades tanto para negociar com o

empreendedor do projeto – a empresa Norte Energia – e com agências estatais envolvidas quanto

para judicializar o processo.

Nesse contexto, este trabalho se propõe a avaliar como os procuradores e procuradoras da

República envolvidos buscaram lidar com os inúmeros obstáculos que encontraram em Belo Monte.

Mais especificamente, busco analisar como esses atores atuaram em um contexto desfavorável,

onde havia uma pressão grande para que o empreendimento fosse concluído rapidamente. A partir

de um estudo documental exaustivo e de 20 entrevistas aprofundadas,2 argumento que, deparados

com um caso complexo como de Belo Monte, que trouxe diversas situações problemáticas,

procuradores e procuradoras do Ministério Público buscaram agir criativamente para tentar

influenciar o processo, o que explico a partir de três fatores: i) mobilização e organização interna;

2 As entrevistas foram realizadas em três momentos. O primeiro deles foi em uma viagem à Belém e Altamira, em 2012, quando foram entrevistados 11 atores. O segundo momento foi em Brasília, em 2014, quando conversei com mais 4 atores. O terceiro, também em Brasília, compreendeu a entrevista de 5 pessoas, em 2015. Ao total foram entrevistados 6 procuradores, 12 organizações da sociedade civil e 2 burocratas.


ii) articulação constante com a sociedade civil local; e iii) ampliação do repertório de atuação a

partir de estratégias alternativas. Mesmo cientes que dificilmente conseguiriam barrar o projeto, os

atores do MP buscaram organizar novas maneiras de influenciar o processo – e garantir que os

direitos das comunidades afetadas e do meio ambiente fossem devidamente respeitados.

Nesse sentido, o caso de Belo Monte, apesar de ficar marcado pelas diversas derrotas no

Judiciário, foi de grande relevância para o Ministério Público, uma vez que compreendeu um

processo de aprendizagem institucional, no qual os procuradores e procuradoras testaram e

experimentaram diferentes estratégias ao tentar lidar com as complexidades e problemas que

emergiram durante o processo. Esse caso, assim, se caracterizou como uma referência para o MP –

servindo inclusive como uma espécie de orientação para casos semelhantes no futuro.

Na próxima seção, apresento o debate em torno de como estudar instituições a partir dos

atores, e, em seguida, discuto sobre como o Ministério Público se tornou uma poderosa instituição

na política brasileira: independente, autônoma e marcada por grande flexibilidade organizacional.

Posteriormente, apresento brevemente o caso da usina de Belo Monte, explicando o papel do MP no

andamento do processo. Na seção seguinte, reflito sobre como procuradores e procuradoras

buscaram agir criativamente para influenciar as decisões da barragem, e, por fim, discuto algumas

considerações finais.

Agência e criatividade: uma outra maneira de se pensar instituições

Existe uma guinada recente na Ciência Política no sentido de repensar as teorias

institucionalistas, que, até recentemente, estiveram muito focadas em como regras e normas

moldam o comportamento dos indivíduos e asseguram o caráter previsível e estável nas

organizações (Berk e Galvan, 2009, p. 545). Tornando a atenção para as mudanças ao invés da

ordem, importantes obras foram escritas nas últimas décadas, buscando explicar como ocorriam

transformações nas instituições (ver Collier e Collier, 1991; Streek e Thelen, 2005, entre outros).

Contudo, grande parte desses esforços estiveram atrelados a uma perspectiva estruturalista, que

explicava as mudanças institucionais a partir de fatores exógenos (Berk e Galvan, 2009).

O grande problema disso é que, “enquanto o institucionalismo permanecer atrelado às

concepções estruturalistas, teorias claras e consistentes sobre mudança e ação permanecerão

invisíveis” (Berk e Galvan, 2009, p. 549), uma vez que o foco nas estruturas, sistemas ou


instituições pode acabar levando a um certo determinismo (Bevir e Rhodes, 2010, p. 71). Assim,

Berk e Galvan (2009, 2013) argumentam que temos que olhar para os atores dentro das instituições

para entender processos de mudanças. Na verdade, para eles, “as origens tanto da ordem quanto da

mudança institucional estão na criatividade humana” (Berk e Galvan, 2013, p. 29).

Entender as instituições a partir dos indivíduos, nesse sentido, está ligada a uma

ressignificação da concepção de agência. Não se trata de negar a existência e importância das

estruturas, mas de entender que os atores não são condicionados por elas e que sua própria

reprodução depende das ações das pessoas. A base dessa concepção está no pensamento pragmatista

– como em John Dewey. Para ele, as instituições compreendem uma variedade de hábitos

difundidos (Dewey, 2002). Sua ideia de hábitos – habits, no original – está ligada a como atores

respondem a diversas situações cotidianas nas quais se deparam. O interessante desse conceito, em

Dewey (2002), é seu caráter mais aberto a como os indivíduos agem nessas situações – coisa que

concepções mais estruturalistas e enrijecidas, como na ideia de habitus em Bourdieu (1989),

parecem dar pouca importância.

Segundo Dewey (2002), nossos hábitos dependem das experiências que vivemos, e se

reconstroem constantemente a partir das diversas situações que encontramos. A grande contribuição

deste autor, nesse contexto, é justamente a compreensão de como as ações estão situadas dentro de

determinadas conjunturas, isto é, de como problemas cotidianos que emergem na vida das pessoas

podem levá-las a pensar em diferentes maneiras de resolvê-los (Dewey, 2002). As diversas

situações que os atores se deparam no dia-a-dia funcionam, assim, como um elemento propulsor

para a criatividade (Joas, 1996, p. 128-129), na medida em que muitas vezes exigem recombinações

ou até inovações para sua solução (Berk e Galvan, 2013, p. 53). Como ressalta Joas (1996, p. 129,

tradução minha), “toda ação humana está dentro da tensão entre ações habituais inconscientes e ações

criativas. Isso também quer dizer que a criatividade aqui é vista como algo desenvolvido

em situações que pedem por soluções, e não como produção livre sem qualquer

background.”

Entender as diferentes características que configuram as instituições, nessa perspectiva, é

fundamental, uma vez que estas podem abrir mais espaços para ações criativas, ou restringir os

meios para elas possam ocorrer.3 Nessa concepção, assim, as próprias instituições não são apenas

3 A literatura sobre empreendedorismo institucional oferece contribuições importantes para compreender esses processo. Sheingate (2003, p. 191), por exemplo, argumenta que instituições complexas promovem oportunidades para


regras, mas recursos que os indivíduos combinam e rearranjam de diversas maneiras (Berk e

Galvan, 2013, p. 31). Essa visão de agência, mais sensível ao ambiente no qual os indivíduos estão

inseridos, também requer uma atenção especial para os vínculos sociais que fazem parte da vida das

pessoas. Apesar da dimensão relacional da ação já ser levantada por pensadores como Dewey

(2002) e Joas (1996, p. 133), é no interacionismo simbólico que essa questão é trabalhada de

maneira mais aprofundada.4

A abordagem interativa da ação está no núcleo do pensamento de autores como Blumer

(1969, p. 6), que concebe a ação humana como um processo de comunicação e interpretação entre

os indivíduos, e Mead (1982, p. 187), segundo o qual a própria personalidade dos indivíduos é

constituída a partir de suas relações interpessoais. Como ressaltam Berk e Galvan (2013, p. 5-6),

pensar em agência pressupõe avaliar como os atores interagem entre si, uma vez que a criatividade

política “ocorre através de um processo relacional, no qual as pessoas respondem (ou não) aos

projetos, experimentos, deliberações e interpretações de outras pessoas.”

Nesse contexto, a ideia de agência situada aparece como uma alternativa interessante, uma

vez que, mesmo enfatizando a capacidade de ação dos indivíduos, nos lembra que eles sempre agem

em determinados contextos. Como explicam Bevir e Rhodes (2010, p. 74, tradução minha): “aceitar

agência é sugerir que as pessoas têm capacidade para adotar crenças e ações, mesmo ações novas,

por razões delas mesmas, e, fazendo isso, podem transformar seu ambiente social. Então, a agência

é possível, mas sempre situada num contexto particular.” Acredito que é nessa linha que Berk e

Galvan (2013, p. 33) pensam o conceito de ações criativas, que, segundo eles, i) são situadas em

contextos que promovem recursos; ii) transformam esses recursos e contextos através de

recombinações deliberativas; e iii) são um processo social, com qualidade narrativa.

Uma outra maneira de pensar a agência situada é partir da ideia de social skills, isto é, a

“capacidade para o pensamento e ação intersubjetivos que moldam a definição dos significados e

interesses para identificar o serviço de fins coletivos” (Fligstein e McAdam, 2012, p. 7). Como

ressaltam os autores, contudo, o que os indivíduos fazem a partir de suas habilidades sociais

depende do lugar que eles ocupam no ambiente em que estão inseridos (Fligstein e McAdam, 2012,

p. 17). O interessante neste conceito, assim, é nos lembrar que as relações das quais os indivíduos

diferentes tipos de ações, uma vez que seus recursos podem ser recombinados de maneiras criativas, podendo resultar em inovações e mudanças institucionais. 4 A divisão entre correntes teóricas que apresento aqui são um mero recurso analítico para nos ajudar a mapear o debate. Apesar de ser mais conhecido como pragmatista, John Dewey também é chamado de interacionista simbólico, como por exemplo em Blumer (1969, p. 1).


fazem parte são permeadas por disputas de poder, onde os atores possuem capacidade de ação

assimétricas – o que alguns dos interacionistas simbólicos, como Blumer (1969), parecem não se

atentar. Em outras palavras, quando olhamos para os ambientes nos quais os atores estão inseridos,

percebemos que, em muitas ocasiões, eles estão posicionados de maneira diferenciada, o que

significa que alguns terão melhores oportunidades para agir criativamente do que outros (Ansell,

2013, p. 76).

Contudo, além de situados no espaço – como nos lembram Ansell (2013) e Bevir e Rhodes

(2010) – , os atores também estão agindo ao longo do tempo. Nesse sentido, é relevante a

contribuição de Emirbayer e Mische (1998), que propõem uma interpretação da ideia de agência

através de três elementos: interação, projetividade e avaliação prática. Para eles, a ação humana é

melhor entendida se compreendida a partir de como os indivíduos ativam hábitos e costumes do

passado (dimensão interativa), imaginam as trajetórias futuras de suas ações (dimensão projetual) e

avaliam como as possibilidades desses caminhos se relacionam com as demandas e dilemas que

enfrentam no presente (dimensão prático-avaliativa). De fato, “atores estão sempre vivendo simultaneamente no passado, no futuro, e no presente,

ajustando, de maneiras mais ou menos imaginativas e reflexivas, as várias temporalidades

de sua existência empírica entre si (e com as circunstâncias empíricas que se deparam). Eles

engajam continuamente padrões e repertórios do passado, projetam caminhos hipotéticos

no futuro e ajustam suas ações às exigências das situações emergentes.” (Emirbayer e

Mische, 1998, p. 1012).

É importante entender, assim, que os atores estão inseridos no tempo e no espaço, isto é,

“enraizados em contextos específicos, que podem tanto moldar quanto constranger seus

comportamentos, e criar problemas e oportunidades locais” (Ansell, 2013, p. 57). Para entender a

ação e sua natureza – seja ela criativa ou não – é fundamental, então, olhar tanto para a organização

das instituições e para o ambiente o exterior a elas, 5 quanto para o enquadramento temporal do qual

partem os atores.

Em suma, entender agência, apesar de deslocar o nível de análise para os indivíduos, requer

um olhar para como eles estão situados, no sentido de avaliar em que medida determinadas

conjunturas e dinâmicas de poder atuam constrangendo ou facilitando o potencial de ação dos

5 Essa ideia é trabalhada tanto por Ansell quanto por Fligstein e McAdam. Contudo, enquanto o primeiro utiliza a ideia de “ecologias” para discutir sobre o contexto nos quais os atores estão situados (Ansell, 2013), os segundos trabalham com o conceito de campo (Fligstein e McAdam, 2012). Acredito que, nessa perspectiva, a ideia de campo é campo – que os próprios autores admitem pegar emprestado do sociólogo francês Pierre Bourdieu – é mais interessante justamente por explicitar a capacidade desigual que os atores possuem para atuar em cada situação.


atores. Em outras palavras, trazer o foco para a agência não implica em uma desconsideração das

estruturas, mas sim em uma mudança na perspectiva de como estas influenciam as ações dos

indivíduos.

Das margens ao centro: o Ministério Público como um ator político poderoso

Nesta seção, busco descrever, rapidamente, o processo pelo qual o Ministério Público se

tornou um ator central em nosso sistema político. As origens do MP brasileiro remetem ao

Ministère Public francês, criado no século XII e incorporado no sistema do Brasil por volta do

século XVII, por meio de Portugal (Macedo apud McAllister, 2008). O órgão dedicava-se,

tradicionalmente, à procuração criminal, sendo controlado pelo poder executivo (McAllister, 2008,

p. 57) e muitas vezes subordinado por interesses políticos (Coslovsky, 2009, p. 90). A situação do

Ministério Público, contudo, mudou drasticamente a partir da década de 1980, quando a instituição

passou por um processo de transformação estrutural, tornando-se autônoma em relação aos outros

poderes e passando a desempenhar uma função de defensor de interesses difusos e de fiscal do

Estado, o que representou, para alguns autores, a maior novidade institucional do período de

redemocratização brasileiro (Arantes, 2002; Kerche, 2010).

Não vou me ater, no entanto, às nuances desse processo.6 O que me interessa aqui é entender

que o Ministério Público passou por “um processo de construção de uma nova identidade”,

tornando-se um ator poderoso nos processos políticos e atuando como um defensor dos interesses

sociais e guardião da cidadania (Sadek, 2008; Arantes, 2002). Sendo chamado inclusive de um

“quarto poder do Estado” (Costa, 2010, p. 19; Coslovsky, 2009, p. 90), o MP começou a intervir

intensamente em empreendimentos ambientais (McAllister, 2008).

Além disso, os procuradores gozam de grande autonomia para conduzirem seu trabalho

como julgarem melhor, não ficando à mercê de influências políticas. Como lembra Costa (2010, p.

19), eles podem começar uma investigação a partir de uma denúncia da sociedade, ou até de uma

reportagem no jornal. De fato, “a garantia de independência no exercício de suas funções tem permitido a promotores e

procuradores atuarem com extrema desenvoltura e autonomia – particularmente nos

6 Para uma análise mais detalhada sobre o processo de transformação institucional do Ministério Público, ver, por exemplo, Arantes (2002), ou Coslovsky (2009).


conflitos de dimensão social e política –, contra as pressões externas e até mesmo internas,

advindas dos estratos superiores da instituição.” (Arantes, 2002, p. 80).

Essa independência e autonomia marcam – como era de se esperar – uma grande

heterogeneidade dentro do órgão. Estudos anteriores (ver, por exemplo, Coslovsky, 2009; Silva,

2011) já ressaltaram como podemos identificar diferentes tipos de procuradores. Enquanto alguns

possuem uma visão mais procedimental, adotando comportamentos rotineiros, passivos e reativos,

outros resistem à conformidade e buscam resolver problemas e obstáculos de maneira criativa,

muitas vezes se aliando com atores externos (Coslovsky, 2009). Em linha semelhante, Silva propõe

uma distinção entre duas classes de promotores – os promotores de fatos e de gabinete: “O tipo promotor de fatos indica a tendência de alargamento das funções dos promotores

para muito além da esfera jurídica, tornando-os verdadeiros articuladores políticos nas

comunidades em que trabalham. O tipo promotor de gabinete indica a leitura das novas

atribuições do promotor dentro das fronteiras da esfera jurídica, definindo-o como agente

judiciário cuja prioridade é o trabalho “processual” — propor e acompanhar medidas

judiciais — e cuja ação na defesa dos interesses metaindividuais se dá, sobretudo, pela via

judicial.” (Silva, 2001, p. 140).

Existe, assim, uma grande variação na atuação de procuradores. Devido à flexibilidade que é

característica da própria instituição, existe a possibilidade para que procuradores trabalhem para

além das regras formais, buscando soluções alternativas para a solução de problemas – o que, como

já apontavam alguns autores, pode funcionar como um propulsor para a criatividade (Sheingate,

2003).

Um breve histórico sobre o caso de Belo Monte e o papel do Ministério Público

Apesar de estar sendo construída atualmente, a usina de Belo Monte é um empreendimento

há muito tempo estudado pelo Estado brasileiro. Sua origem data da década de 1970, quando

buscava-se repensar e diversificar a matriz energética do país devido à alta nos preços do petróleo

(Dória, 1976 apud Pereira, 2014, p. 65-66). Nesse momento, o foco do Estado era justamente na

região amazônica, local que viria a ser palco de diversos projetos de infraestrutura.

Desde o princípio, a ideia de se construir Belo Monte – que na época se chamava Kararô –

gerou muitas polêmicas. Por ser um empreendimento de grande porte e localizado em ambientes

ocupados por populações indígenas e comunidades tradicionais, houve, já na década de 1980,


grande mobilização contra a construção da usina.7 O cenário político no qual se circunscreveu o

processo de Belo Monte foi, assim, extremamente contencioso, sendo marcado por duas grandes

redes: os atores favoráveis à construção da barragem e os atores contrários. De um lado, atores

estatais e privados defendiam a construção da usina por acreditarem que ela representa um vetor de

desenvolvimento regional e nacional; do outro lado, grupos sociais, com ênfase em comunidades

indígenas, se posicionavam contrários à hidrelétrica devido as suas consequências para o meio

ambiente e para as populações locais (Fearnside, 2006; Hochstetler, 2011).

Apesar da forte resistência por parte da sociedade civil à barragem, os esforços para sua

construção não cessaram. Já em 1994, alguns anos após às fortes manifestações contrárias à usina,

foi apresentada, pela Eletronorte, uma revisão sobre a versão preliminar do projeto, procurando

diminuir a área alagada pela usina (Carvalho, 2014; Hochstetler, 2011). Contudo, foi a partir da

virada do século que Belo Monte realmente assumiu status de grande prioridade na agenda do

governo, sendo destacada como projeto de interesse estratégico para o país em diversos dos

planejamentos governamentais.8 Foi nesse momento que o Ministério Público entrou no processo,

quando procuradores do Pará foram alertados por uma comunidade indígena local que estavam

sendo feitos diversos estudos na região do Xingu. Esse contato acabou dando origem a primeira

ação civil pública ajuizada pelo MP, que demandava que o licenciamento ambiental fosse

conduzido pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

(IBAMA).

Apesar do sucesso dessa primeira ação – que conseguiu interromper o processo durante

algum tempo –, o projeto da usina acabou sendo aprovado no Congresso Nacional em 2006. Nesse

momento, o Ministério Público volta a tona, promovendo outra ação civil pública que questionava a

decisão de construir a barragem sem que as comunidades indígenas fossem ouvidas previamente.

Essa ação, no entanto, acabou ficando parada no Judiciário devido a um mecanismo chamado

suspensão de segurança, segundo o qual o mérito da ação não é sequer julgado por se tratar de um

projeto de interesse estratégico para o país.9

7 Os protestos contra a barragem atingiriam seu pico em 1989, com o 1º Encontro das Nações Indígenas do Xingu, que reuniu mais de mil participantes, incluindo diversas comunidades indígenas, organizações não governamentais (nacionais e internacionais), oficiais do governo e até mesmo celebridades. 8 O caráter prioritário de Belo Monte esteve evidente, por exemplo, no Plano Plurianual Avança Brasil 2000-2003 (Fearnside, 2002, p. 742), em resolução emitida pelo Conselho Nacional de Política Energética em 2001 (Hochstetler, 2011, p. 359), e no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) de 2007 (Pereira, 2014, p. 17). 9 Diversos dos procuradores entrevistados afirmaram que a suspensão de segurança – caraterizada por um deles, inclusive, como um instrumento “do tempo da ditadura” – foi fundamental nas derrotas do MP no Judiciário. A própria


Com o projeto aprovado, teve início então o processo de licenciamento ambiental da

barragem, momento no qual o órgão ambiental responsável avalia a viabilidade socioambiental do

empreendimento.10 Esta fase é marcada pela eclosão dos conflitos sociais (Pereira, 2014, p. 160),

uma vez que é justamente neste momento que o projeto ganha maior visibilidade, devido à

participação de diversas agências estatais e da sociedade civil (Hochstetler e Keck, 2007, p. 45-46).

Além disso, é nessa etapa que se concentra a atuação do MP: desde então, foram ajuizadas mais de

20 ações judiciais.11

Os procuradores e procuradoras envolvidos no caso, no entanto, enfrentaram grandes

dificuldades durante o processo. Por um lado, os diálogos com o empreendedor do projeto, a

empresa Norte Energia, foi bastante truncado e pouco frutífero, o que fez com que o MP acabasse

judicializando suas demandas através das ações. De outro lado, o próprio Judiciário foi um grande

limitador à atuação do MP, uma vez que as ações, mesmo que alcançassem vitórias nas primeiras

instâncias, eram derrubadas posteriormente, tanto por conta do uso da suspensão de segurança

quanto pela predominância de uma discurso desenvolvimentista entre juízes e desembargadores

envolvidos no caso (Vilaça e Pereira, 2014).12 Na próxima seção, exploro como os procuradores

tentaram experimentar soluções alternativas em um cenário adverso como esse, onde inúmeras

situações-problema surgiam cotidianamente e as possibilidades de atuação se mostravam restritas.

Atuando criativamente: como procuradores e procuradoras buscaram driblar as dificuldades

no caso de Belo Monte

Apesar de ter se tornado um ator extremamente empoderado no sistema político brasileiro, o

caso de Belo Monte evidencia uma situação em que o MP se deparou com grandes dificuldades,

sociedade civil também reconhece o problema desse mecanismo, como ressaltam Rojas e Valle (2013) ao argumentar que “o avanço inquestionável da construção da usina de Belo Monte só é possível porque ainda subsiste entre nós o instrumento processual da Suspensão de Segurança.”. Disponível em <http://www.socioambiental.org/pt-br/blog/blog-do-xingu/porque-a-justica-nao-consegue-decidir-sobre-o-caso-de-belo-monte>. Acessado em 01/05/2014. 10 De acordo com o IBAMA, o licenciamento ambiental é “uma obrigação legal prévia à instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente e possui como uma de suas mais expressivas características a participação social na tomada de decisão, por meio da realização de audiências públicas como parte do processo.” Disponível em <http://www.ibama.gov.br/licenciamento/>. Acessado em 20/06/2014. 11 Este artigo considerou as ações civis públicas ajuizadas até o mês de maio de 2015. 12 De fato, os próprios procuradores entrevistados corroboraram com esse argumento, dizendo que grande parte das ações acabou sendo derrotada pela justificativa de que o projeto de Belo Monte era de interesse estratégico para o país, e que muitos recursos já haviam sido investidos na usina.


uma vez que a construção da usina é de interesse de grupos poderosos – como o setor elétrico, as

empreiteiras privadas e o próprio governo federal. Meu objetivo, assim, foi de analisar justamente

como os procuradores e procuradoras envolvidas buscaram atuar diante desse cenário adverso.

A partir das entrevistas realizadas e de uma análise documental, argumento que o Ministério

Público procurou agir criativamente na tentativa de influenciar as decisões tomadas sobre a

barragem. Para explicar meu argumento de maneira mais sistematizada, apresento a seguir três

características que marcaram a atuação dos procuradores e procuradoras nesse caso: i) organização

e coesão interna, com a criação de formas de cooperação e divisão de trabalho; ii) articulação com

movimentos sociais e outros grupos da região; e iii) ampliação do repertório de atuação e utilização

de estratégias que fogem da rotina institucional.

Se organizando internamente

Um dos pilares que viabilizou a intensa atuação do Ministério Público no caso de Belo

Monte foi a coesão e organização interna da instituição. Um levantamento das ações ajuizadas pelo

MP nesse caso mostraram que, só na parte judicial, foram 17 procuradores e/ou promotores que

estiveram envolvidos durante o processo, informação corroborada pelas entrevistas. Como se trata

de um empreendimento em que há interesse da União, esse caso ficou concentrado no Ministério

Público Federal (MPF), com ênfase no MPF do estado do Pará, dada a localização da obra. Mais

especificamente, foi em Altamira, cidade próxima ao sítio de construção da usina, que a atuação dos

procuradores se deu de forma mais intensa.

Uma característica marcante da organização interna no MPF foi a divisão do trabalho, na

Procuradoria Geral de Altamira, em três ofícios, cada um com um eixo de atuação específico. O

primeiro ofício era responsável pelas comunidades indígenas e populações tradicionais; o segundo

pela questão ambiental, e o terceiro por assuntos relacionados à cidadania, como o reassentamento

de parte da população da cidade. Na realidade, no começo eram apenas dois ofícios, mas com o

ritmo acelerado do empreendimento, foi criado o terceiro ofício. Como aponta uma das

procuradoras entrevistadas: “os ofícios são os nossos gabinetes. E cada ofício tem um grupo de atribuições. (...) Cada

procurador é dono de um ofício, responde por um ofício, que é composto por um gabinete

com assessores, técnicos, e estagiários. (...) E em Altamira tinha 3 ofícios especializados.

Todos respondiam por improbidade criminal, mas cada um tinha um foco principal.”


Assim, houve uma tentativa de distribuição das atividades em diferentes equipes, que

trabalhavam de forma coordenada, mas cada uma com sua atribuição. A grande vantagem desse

arranjo era justamente permitir que os procuradores trabalhassem nas áreas que tinham mais

afinidade e domínio. De acordo com outra procuradora entrevistada, essa divisão foi “maravilhosa,

um avanço na atuação do Ministério Público”. Essa arquitetura organizacional só foi possível, no

entanto, devido à contratação de um procurador adicional em Altamira, cuja justificativa foi o

grande esforço demandado pelo caso de Belo Monte. Ela complementa: “Uma atuação que foi vitoriosa em Altamira foi conseguir mais um procurador. O MP

ampliou o quadro, isso foi fantástico. E a justificativa desse pedido foi a dificuldade de

atuar em BM. (...) Então não só ampliou o quadro, a gente pode fazer essa divisão né. Eu

acho que isso foi fundamental. Se não eu não teria condição de me apropriar do meu

ofício.”

É importante ressaltar, todavia, que havia um contato constante com os procuradores de

Belém – que apesar de não participarem diretamente desses ofícios, auxiliavam seus colegas de

maneiras diversas. Uma das procuradoras entrevistadas, que se envolveu no caso de Belo Monte

muito após o início da atuação do Ministério Público, ressaltou que os procuradores do MPF de

Belém, envolvidos no caso há mais tempo, serviam “como uma base de apoio para os procuradores

que passam por Altamira”.

O Ministério Público mostrou, assim, uma grande capacidade de coordenação e articulação

interna. Tanto a divisão entre diferentes gabinetes quanto a frequente comunicação entre os mais

variados procuradores engajados com o caso se mostraram fundamentais para possibilitar a imersão

da instituição no processo da usina hidrelétrica de Belo Monte. Cabe lembrar, no entanto, que os

impactos da usina também chegaram ao Ministério Público. Como relata uma das procuradoras, a

elevação dos preços de aluguéis e passagens aéreas para Altamira – decorrentes da massa

populacional de 25 mil pessoas que migraram para a cidade – acabava assustando os procuradores.

Alguns dos servidores que eram nomeados, desse modo, “simplesmente não queriam tomar posse,

em razão da realidade da cidade.” Isso dificultou, em alguma medida, o trabalho do MP, mas, de

acordo com os entrevistados, não foi um impedimento crucial para o desenvolvimento das

atividades.


Construindo ações coletivamente

A intensa articulação do Ministério Público, contudo, não se deu apenas internamente.

Desde o começo do caso, os procuradores dialogaram constantemente com os movimentos sociais

locais e os grupos atingidos. De acordo com um dos procuradores envolvidos no caso, foi uma das

comunidades indígenas locais – os Juruna de Paquiçamba – que deram o pontapé inicial,

provocando o Ministério Público. De fato, os Juruna “iniciaram o processo porque eles tinham encontrado na beira, próximo à aldeia, o que eles

chamavam de um palco de números, e a gente viu que era uma régua métrica que tava já

fazendo os estudos da vazão do Xingu. Então, eles ficaram assustados com aquilo e foram

eles que inauguraram isso.”

O contato com a sociedade civil – explorado bastante na literatura sobre a atuação do

Ministério Público no Brasil13 – foi fundamental no caso de Belo Monte, uma vez que os grupos

atingidos e os movimentos sociais que defendiam seus interesses tinham uma noção muito mais

detalhada dos acontecimentos cotidianos na obra da usina e na própria cidade de Altamira, trazendo

para os procuradores informações valiosas que ajudaram a construir e embasar as ações civis

públicas e recomendações.

Todos os procuradores da república (6) entrevistados afirmaram ter tido diálogos constantes

com a sociedade civil durante o caso de BM, ressaltando ainda que os movimentos sociais foram

parceiros cruciais do MP durante o processo. Uma das procuradoras destaca que os movimentos da

região “servem como informantes, no sentido de apresentar os anseios da população, e ao mesmo

tempo, de forma reversa, cobrarem nossa atuação”. As conversas com esses atores estiveram

presentes durante todo o processo, através de diversas formas – por meio de reuniões, e-mails e

participação em atividades, por exemplo.

O caso do reassentamento é um bom exemplo de como isso aconteceu. A retirada de parte

considerável da população local de suas casas e a necessidade de alocar essas pessoas em outro

lugar é um dos grandes dilemas trazidos pela implementação da usina de Belo Monte. Tanto que foi

ajuizada uma ação civil pública, em 2013, justamente frisando a obrigação do construtor de prover

casas adequadas para esses grupos que estavam sendo deslocados.14 Uma das procuradoras

13 Ver, por exemplo, Coslovsky (2009) e Grangeia (2010). 14 Na ação ajuizada, os procuradores ressaltam que “o projeto das casas destinadas ao reassentamento urbano coletivo possui vícios construtivos que impõem o reconhecimento da irregularidade das obras em execução” e demandam à


responsáveis por essa área conta, todavia, que essa ação na verdade foi fruto de uma iniciativa de

um dos movimentos sociais locais: “O reassentamento é um caso que foi trazido inicialmente pelo Movimento Xingu Vivo,

que apresentou algumas dificuldades, que o que tinha sido proposto incialmente por Belo

Monte não tinha sido cumprido. Isso tudo foi levado em consideração, e após uma análise

das casas, os modelos por perícia do MPF, a gente concluiu que o que tinha sido

inicialmente proposto não tinha sido cumprido.”

De fato, das nove organizações da sociedade civil entrevistadas, oito afirmaram ter

contribuído – mesmo que em diferentes graus – com a atuação do MP.15 A posição da grande

maioria dos movimentos sociais locais é de que o Ministério Público se situa muito mais perto da

sociedade do que do Estado, principalmente pelo fato de que ele foi a principal porta, dentro do

aparelho estatal, que estava aberta às demandas dos grupos afetados pelo empreendimento. Como

explica uma das ativistas do Instituto Socioambiental (ISA), “O Ministério Público não é governo, né? (...) A gente tem uma parceria permanente com o

Ministério Público. É através do Ministério Público que todas as ações civis públicas são

apresentadas. Nós somos amigos, ajudamos as ações do Ministério. Nós somos amigos

necessários nas ações.”

Por fim, acredito ser importante lembrar que toda essa articulação só foi possível devido ao

histórico de atuação da sociedade civil local, que é caracterizadamente muito ativa já há bastante

tempo. São diversas as organizações sociais na região que lutam por inúmeras causas, como os

direitos do meio ambiente, de populações tradicionais, das mulheres, entre outras. Como lembra um

dos procuradores, “A região de Altamira é onde se tem o movimento social mais forte de toda a Amazônia. É

uma coisa impressionante quando faz reunião lá. Normalmente, reúne centenas de pessoas,

o próprio movimento Xingu Vivo, ele tem mais de cem organizações. (...) É muito forte, é

muito impressionante o poder da sociedade civil naquela região. Belo Monte só não tá

construída desde 2000, desde 99, porque a sociedade civil de lá é muito forte. Se não fosse

isso, hoje, Belo Monte já estaria completamente pronta. (...) O Ministério Público é, talvez,

o braço jurídico desse movimento, porque a nós, cabe o dever de fazer com que as pessoas

Norte Energia “a adequação do projeto de assentamento às expectativas criadas na população pela própria concessionária e à legislação” (BRASIL, 2013). 15 As seguintes organizações declararam ter conversado ou já provocado o Ministério Público no caso de Belo Monte: a Fundação de Atendimento Socioeducativo (FASE), o Movimento Xingu Vivo Para Sempre (MXVPS), o Instituto Socioambiental (ISA), o Conselho Indigenista Missionário (CIMI), o Instituto Amazônia Solidária e Sustentável (IAMAS), a Fundação Viver, Produzir e Preservar (FVPP), o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), e o Movimento de Mulheres Trabalhadoras de Altamira Campo e Cidade (MMCC).


respeitem os direitos dos povos indígenas, os direitos do meio ambiente, os direitos das

populações tradicionais da Amazônia.”

A ação coletiva, assim, foi uma dimensão fundamental na atuação do MP no caso de Belo

Monte. Compartilhando uma visão mais humanista do processo de implementação de hidrelétricas

com os movimentos sociais da região – como fica evidente na última fala do procurador

entrevistado –, o Ministério Público dialogou constantemente com atores sociais durante o processo.

Como conclui uma das procuradoras envolvidas: “Nós somos uma instituição com limitações. De

número mesmo, de gente para agir. Então certamente, se você tem uma militância que tá o tempo

todo te cobrando, você vai agir mais e, talvez, melhor.”

Pensando fora da caixa

O terceiro pilar que marcou a atuação do MP no caso de Belo Monte foi a pluralidade de

estratégias pensadas e utilizadas pelos procuradores e procuradoras. Em outras palavras, o

repertório de atuação do MP no caso Belo Monte apresentou grande variedade, tanto judicial quanto

extrajudicialmente, e, mais importante ainda, mostrou uma capacidade de adaptação a diferentes

contextos. A análise dos documentos e as entrevistas mostraram que foram feitas inúmeras

reuniões, emitidos ofícios e recomendações, além de ajuizadas ações civis públicas, ações de

improbidade administrativa e uma ação cautelar. A notória judicialização do caso, de acordo com os

procuradores, foi um resultado inevitável da impossibilidade de negociação com a Norte Energia,

empresa responsável pela construção da usina. Um dos procuradores entrevistados ressaltou que,

apesar de serem instrumentos interessantes, as recomendações não surtiram efeito no caso de Belo

Monte: “nas recomendações, você tem a pessoa que você tá se dirigindo, pode ser a Norte Energia,

o IBAMA, o Governo Federal. Você informa: Olha, vocês fizeram isso, isso e isso. Isso é

contra lei tal. Tu explica e pede que seja refeito, né? Ou que não seja realizado o ato. E,

essa é uma coisa muita boa na recomendação, porque ela, em muitas vezes, evitou um

processo judicial, porque quando o diretor do órgão público recebeu, diz se ele tem razão,

parou o processo administrativo que ia levar aquele ato e, portanto, não precisou de

processo judicial. No caso de Belo Monte, eu não me lembro de nenhuma recomendação

que tenha sido acatada.”


Na prática, a judicialização do processo reflete as diversas tensões entre o MP e outros

órgãos do Estado brasileiro envolvidos no caso.16 Os procuradores entrevistados ressaltaram que

sempre buscavam dialogar com as outras agências estatais antes de propor uma ação, mas no

momento em que isso não era possível, a judicialização era o único caminho.17 A constante

frustração que eles encontraram no Judiciário, por outro lado, fez com que pensassem em

estratégias diferentes.

De fato, um olhar mais aprofundado revelou que a atuação do MP não se resumia

simplesmente ao que diziam esses documentos oficiais. O caso de Belo Monte trouxe a frente dos

procuradores uma série de situações desafiadoras onde os recursos que eles geralmente usavam não

eram suficientes. Resolver esses conflitos de modo a buscar meios mais efetivos para que os direitos

das comunidades afetadas fossem respeitados exigia pensar em novas estratégias. Como relata uma

das procuradoras entrevistadas, “em Belo Monte, a atuação tem que ser criativa. Não existem

caminhos pré-definidos, porque as coisas são tão absurdas no grau de descumprimento, o processo é

tão veloz, que às vezes os mecanismos tradicionais que existem, eles não dão conta.”

Um exemplo disso foi a situação dos pescadores. De acordo com essa mesma procuradora, o

MP foi procurado por pescadores insatisfeitos com a compensação oferecida pela Norte Energia

para que deixassem o rio. Muitos desses pescadores moravam na ilha e na cidade, garantindo sua

subsistência a partir da pesca. Mas a empresa só reconhecia uma moradia, não admitindo que essa

população tinha um modo de vida diferente, dependente do fluxo rio-cidade. Assim, as indenizações

de reassentamento propostas para os pescadores eram muito menores do que eles julgavam que

deveriam ganhar. A situação era tão grave a ponto de existirem “riscos de sobrevivência” para esses

indivíduos, na opinião de uma entrevistada. Mas, como fica claro no relato da procuradora abaixo, a

solução para esse problema não era tão óbvia: “É muito difícil ouvir os pescadores. Não seria o caso de fazer uma audiência pública pra

ouvir todos eles. Porque eles iam chegar lá e falar daquela maneira constrangida que eles

16 Um dos agravantes dessa tensão foram as Ações de Improbidade Administrativa ajuizadas pelos procuradores contra funcionários da Eletrobrás (em 2007) e do IBAMA (em 2009). Como aponta uma das procuradoras entrevistadas, “sem dúvida nenhuma, foi um dos pontos altos que criou dificuldade”. 17 Essa posição, todavia, reflete apenas um lado da história. Uma das entrevistadas do IBAMA acredita que o MP teve uma postura muito combativa. De acordo com ela, “talvez se o Ministério Público fosse um aliado do IBAMA e não quase um adversário, seria mais produtivo. Pelo menos se eles consultassem a gente e falassem quando não estão concordando com o que estamos fazendo (...) Mas não, já vem uma ação, aí a gente para pra responder e eles perdem tempo lá e a gente perde tempo aqui. (...) Eu não sei porque o Ministério Público tem essa visão do IBAMA quase como um adversário. Acho que eles poderiam ser grandes parceiros nossos e aí fazer um trabalho melhor. A gente podia até dizer que tipo de ação eles deviam entrar.”


ficam. E aí seria difícil acessar o que eles realmente queriam. Nossa opção foi diferente.

(...) Eu convoquei uma inspeção interinstitucional nas ilhas pra ouvir os pescadores e ver o

que tava acontecendo. (...) A ideia da inspeção foi multiplicar minha capacidade de ação,

porque eu sozinha ia demorar um ano pra chegar nos pescadores. (...) Então eu tava lá com

5 procuradores, 3 antropólogos do MPF, com 3 pesquisadores de campo que atuam em

Altamira, com 3 professores. (...) Aí a gente foi pra campo ouvir os pescadores. O IBAMA

foi, a FUNAI foi, a DPU foi, o Conselho Nacional dos Direitos Humanos foi com 3

conselheiros. (...) A ideia de uma inspeção é diferente de uma audiência, de uma ação, de

uma recomendação. Eu não to obrigando ninguém a fazer nada. Foi uma chamativa de

instituições que tem obrigação com direitos humanos, que tem obrigação com o

licenciamento, porque daí assim vê o que tava acontecendo e ajudassem a gente a

interpretar essa realidade (...) Isso é uma atuação extrajudicial que produz às vezes, no

processo de Belo Monte, elementos mais eficazes que as ações judiciais.”

A complexa situação dos pescadores mostra, assim, como o Ministério Público buscou

soluções alternativas para os dilemas do caso. Percebendo, a partir de experiências anteriores, que a

ajuização de uma ação poderia trazer poucos resultados efetivos para os pescadores e ribeirinhos, os

procuradores e procuradoras rearranjaram suas caixas de ferramenta para se adequar ao contexto no

qual estavam trabalhando, repensando sua forma de atuação.

Aprendendo a lidar com empreendimentos de grande porte: o caso de Belo Monte como

referência para o MP

Em resumo, meu argumento é de que, por meio das três dimensões explicadas acima – a

articulação interna, a criação de laços com atores sociais e a mobilização de variadas estratégias –, o

Ministério Público buscou se adaptar a uma situação desfavorável, uma vez que sua posição era

contrária a de atores poderosos, que pressionavam para a conclusão do empreendimento.

Percebendo que não conseguiriam barrar a usina, os procuradores passaram a mobilizar recursos a

fim de tentar influenciar o processo por vias laterais, buscando fiscalizar o cumprimento das

condicionantes18 e minimizar os impactos socioambientais provocados pela construção da

hidrelétrica.

18 Durante o processo de licenciamento ambiental, tanto a Licença Prévia quanto a Licença de Instalação, concedidas pelo IBAMA, respectivamente, em 2010 e 2011, estabeleceram uma série de condicionantes que deveriam ser cumpridas pelo empreendedor como uma medida de mitigação aos impactos sociais e ambientais decorrentes da implementação da usina.


As conquistas foram escassas, bem “aquém das expectativas iniciais”, como apontou um dos

procuradores. Como lembra um outro procurador, no entanto, “não se pode ignorar que o projeto

recebeu alguns aperfeiçoamentos decorrentes das primeiras ações ajuizadas e, não fosse a atuação

do MPF, as ilegalidades seriam ainda mais numerosas”. Uma análise mais detalhada do caso

permitiu a compreensão de que, mesmo de modo parcial, a atuação do Ministério Público trouxe

ganhos reais para os grupos atingidos pelo empreendimento. Como relatou um dos procuradores, “se você olhar apenas e exclusivamente o aspecto processual, se esses processos chegaram

ao fim e se foram ou não eficazes, você diria que foi uma grande derrota. Mas não é bem

assim. As ações provocaram uma mudança de postura no MP sobre o acompanhamento de

grandes empreendimentos. (...) E todo esse processo de pressão teve um impacto nas

medidas compensatórias, em muitas das coisas que foram estabelecidas. (...) Eu tenho a

nítida intuição de que se não houvesse a pressão, o acompanhamento fase a fase, os

problemas seriam ainda maiores do que os problemas que estamos vivenciando. Então essa

pressão gerou alguns avanços.”

Talvez até mais importante, esse caso serviu como um momento de aprendizagem

institucional para o Ministério Público. Uso essa expressão porque acredito que esse processo – por

meio do qual os procuradores da República, quando deparados com situações desafiadoras, tiveram

que procurar diferentes meios de tentar influenciar o projeto – promoveu diversas experiências que

poderão ser mobilizadas em casos futuros. De acordo com dos procuradores entrevistados, “Belo

Monte se situa num processo de evolução do Ministério Público, tanto no tema de hidrelétrica

especificamente, quanto no tema de licenciamento de grandes empreendimentos.”

É importante lembrar, ainda, que este estudo contribui para a ideia de que não são apenas os

casos de sucessos que são importantes para os estudos de instituições políticas (Lawrence et al.,

2009, p. 11). Análises aprofundadas de situações onde tentativas de mudanças aparentemente

fracassaram podem não somente mostrar que esse fracasso é relativo – como busquei mostrar nesse

caso, onde o MP conseguiu vitórias parciais – mas também que as próprias derrotas podem

representar um marco significativo para a organização, no sentido de possibilitarem práticas e

experiências que podem servir como base para projetos futuros. Nas palavras de um dos

Procuradores, “Foi um processo de maturação muito grande, de aprendizagem. Se a ação de 2006 [sobre o

papel do Congresso Nacional nas oitivas das comunidades indígenas] fosse reescrita hoje,

para dar um exemplo, a forma como nós encarávamos o processo de implementação da

convenção 169 da OIT era muito tímida então. A gente tava aprendendo com esse processo.


E hoje nós temos uma visão muito mais complexa, muito mais elaborada de como se dá

essa necessidade de oitiva prévia das comunidades indígenas. (...) Nós aprendemos muito

com esse processo todo, e isso, de alguma forma, é utilizado hoje nas discussões das

hidrelétrica de Tapajós e Teles Pires e em outros empreendimentos.”

Considerações Finais

O argumento que defendo neste artigo, em suma, é de que o caso de Belo Monte representou

um processo de aprendizagem institucional para o Ministério Público, na medida em que

procuradores e procuradoras, situados em um contexto que limitava sua possibilidade de ação,

buscaram, ao longo do tempo, agir criativamente – se organizando internamente, interagindo com

atores sociais e experimentando novas estratégias – para tentar influenciar nas decisões da usina.

Para finalizar, proponho a reflexão de três aspectos sobre o estudo de instituições que derivam de

contribuições dessa pesquisa:

1) Em primeiro lugar, o limite de teorias mais estruturalistas para explicar como as práticas e

atuações institucionais mudam. Na medida em que lembramos que as próprias instituições são

compostas por atores – e dependem de suas ações para se reproduzir – , conseguimos entender

aspectos da vida institucional que permaneciam invisibilizados ou até ignorados (Berk e Galvan,

2009, p. 575). Nesse sentido, o olhar para os procuradores e procuradoras envolvidos no caso em

seus cotidianos, pensando em como poderiam lidar com os problemas e dificuldades que se

deparavam, foi essencial para entender a dinâmica da construção de novas práticas que foram sendo

aprendidas e incorporadas na atuação do Ministério Público. Como busquei ilustrar através de

situações concretas que perpassaram o caso de Belo Monte, foram as ações do dia-a-dia dos

indivíduos ali envolvidos, em conjunto com outros atores – do Estado e principalmente da

sociedade –, que possibilitou uma revisão sobre como o MP poderia atuar de forma mais eficiente

em grandes empreendimentos contenciosos. Nesse sentido, pensar em criatividade não remete

apenas aquela ação extraordinária, que produz rupturas nas instituições (Lawrence et al., 2009, p.

8). Ela é fruto de processos cotidianos, nos quais diferentes atores interagem buscando resolver

problemas (Berk e Galvan, 2013, p. 51).

2) Além disso, o caso estudado mostra como mudanças nas práticas de uma instituição são

melhor compreendidas se pensadas como processos que ocorrem tanto em determinadas

conjunturas quanto ao longo do tempo. Dito de outra forma, para entender como agiram os atores


envolvidos no caso, é preciso situá-los contextual e temporalmente, reforçando a ideia de agência

situada de Bevir e Rhodes (2010), e, principalmente, a concepção de agência de Emirbayer e

Mische (1998), que destaca a dimensão temporal das ações dos indivíduos. Os procuradores

ativaram suas experiências passadas, e, com um projeto futuro em mente – de tentar tornar a

barragem mais sustentável socioambientalmente –, rearranjaram suas ferramentas conforme os

problemas e dilemas surgiam no seu dia-a-dia. O caso dos pescadores é o exemplo mais claro de

como isso acontece: percebendo que a judicialização da questão iria tornar o processo mais moroso,

e com vistas a ajudar os pescadores e ribeirinhos da região, uma das procuradoras envolvidas optou

por convocar uma inspeção, promovendo diálogo com outras instituições ao invés de entrar com

uma ação no Judiciário. O caso de Belo Monte é especialmente interessante porque seu processo foi

iniciado há um período de tempo relativamente longo – só o tempo de atuação do MP no caso já

ultrapassa 13 anos – e porque se situa dentro de uma estratégia nacional de exploração de recursos

hídricos, não constituindo, assim, um episódio isolado. Nesse sentido, a aprendizagem esteve

presente tanto durante o próprio processo de Belo Monte quanto na atuação do MP em grandes

empreendimentos como um todo, sendo os esforços mobilizados em BM já servindo como base

para outros casos, como a hidrelétrica de Teles Pires, em Mato Grosso.

3) Por fim, acredito que a atuação do Ministério Público no caso de Belo Monte traz fortes

evidências sobre como a dimensão relacional é central na compreensão de como se comportam os

atores e as instituições. Como já ressaltavam autores mais clássicos do pragmatismo (Dewey, 2002)

e do interacionismo simbólico (Blumer, 1969; Mead, 1982), é impossível pensar na ação dos

indivíduos descolados de suas relações; isso quer dizer que, como nos lembram Emirbayer e Mische

(1998, p. 974), “a agência é sempre um processo dialógico no qual atores imersos no tempo

engajam com outros em contextos de ação coletivamente organizados”. No caso de Belo Monte, o

MP trabalhou constantemente com movimentos sociais e grupos da região, que aliás, já eram

altamente organizados e engajados com o processo da usina. Nesse sentido, os procuradoras e

procuradores entrevistados mostraram ter habilidades sociais, isto é, “a capacidade cognitiva de

compreender os indivíduos e ambientes, definido linhas de ação e mobilizando as pessoas”

(Fligstein e McAdam, 2012, p. 17), na medida em que conseguiam se articular com a sociedade

civil, buscando ouvir a demanda dos grupos atingidos e obter informações que poderiam ajudar

tanto na negociação com outras agências do Estado quanto no ajuizamento de ações. A ideia de

habilidades sociais é interessante porque ressalta a importância das competências e habilidades


prévias que os membros do MP possuem na construção de suas redes – o que é em parte reflexo da

alta qualidade do corpo do órgão e de sua autonomia e flexibilidade de trabalho (Coslovsky, 2009)

–, já que nem todos possuem a mesma capacidade de mobilizar grupos (Fligstein e McAdam, 2012,

p. 13-16) e agir criativamente (Berk e Galvan, 2013, p. 40-41).

Este caso, então, mostra que importantes contribuições podem ser feitas ao estudo de

instituições a partir de uma perspectiva que parte de como os atores agem em determinados

contextos. Compreender como algumas situações representam um momento de aprendizagem e

crescimento institucional exige uma atenção especial para como indivíduos reagem aos problemas

que se deparam. Ressalto, contudo, que não se trata de desconsiderar o peso das estruturas, mas de

entender que precisamos olhar para como os atores estão respondendo a elas.

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