JOSÉ GUILHERME FERRAZ DA COSTA1

INTERNACIONALIZAÇÃO E UNIVERSALIZAÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL

NOVEMBRO/2010

1Mestre em Direito das Relações Sociais pela PUC/SP, professor da Universidade Federal da Paraíba – UFPB, Procurador da República, atuando como Procurador Regional dos Direitos do Cidadão Substituto.

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RESUMO

Este artigo versa sobre a busca da universalização dos sistemas de seguridade

social a partir de normas supranacionais, focando-se primordialmente nas

orientações colhidas das pesquisas e documentos jurídicos produzidos pela

Organização Internacional do Trabalho - OIT, visando à difusão de um padrão

mínimo de proteção social em todo o mundo. Destaca então, como orientações

essenciais desse receituário, a necessidade de expansão formal dos sistemas

nacionais de seguridade social, notadamente por meio do estímulo à inserção

de trabalhadores informais nos sistemas públicos e à formalização de

microesquemas comunitários protetivos, bem como a implantação emergencial

de benefícios e serviços assistenciais em favor dos segmentos mais

vulneráveis da população, tais como crianças, idosos, portadores de

deficiência, desempregados e dependentes de falecidos. Enfatiza então a

necessidade de cooperação internacional de caráter financeiro para que seja

possível o resgate imediato de milhares de pessoas em situação de abjeta

pobreza, principalmente no continente africano.

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SUMÁRIO

1. Introdução …................................................................................................04

2. Construção do conceito moderno de seguridade social................….....06

3. Processo de internacionalização da seguridade social.......................... 12

4. Desafios para universalização da seguridade social...............................16

4.1. Progressiva expansão formal da cobertura dos sistemas de seguridade

social................................... …...................................................................................22

4.2 Implantação emergencial de benefícios assistenciais para segmentos

hipervulneráveis....................................................................….........................24

4.3 Cooperação internacional para implementação de medidas emergenciais

de seguridade social....................................................................................................27

5. Conclusão …................................................................................................31

6. Referências ..................................................................................................34

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I) INTRODUÇÃO

A comunidade internacional vive um inegável fenômeno de

“humanização” do Direito Internacional, em que se busca incessantemente a

construção de mecanismos jurídicos que garantam efetividade de direitos

humanos consagrados em normas supranacionais.

Nesse sentido, são inegáveis os avanços na praxe jurídica

internacional, notadamente representados pela profícua jurisprudência em

sedimentação a partir das decisões das Cortes Internacionais Regionais da

Europa e das Américas, as quais servem de modelo para Corte similar

recentemente instalada no continente africano.

Contudo, tais avanços se situam primordialmente no campo dos

direitos humanos ditos de “primeira dimensão”, ou seja, em linhas gerais, os

que configuram a esfera de liberdade e individualidade de cada ser humano.

Certamente, ainda há inúmeros desafios para difusão desses

direitos em todo o mundo, mas pensamos estar razoavelmente assentada no

pensamento jurídico mundial dominante a idéia de sua plena exigibilidade

perante cada Estado Nacional, inclusive com intervenção de instâncias

supranacionais.

Já no tocante aos direitos humanos ditos de “segunda dimensão”,

ou de caráter prestacional, quais sejam os que exigem prestações materiais a

serem proporcionadas ao indivíduo para sua concretização, ainda são

evidentemente incipientes e frágeis as iniciativas de caráter jurídico no plano

internacional para sua efetivação em favor de vastas parcelas da população

mundial.

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Com efeito, o sistema supranacional de tutela de direitos

humanos fundamentais, notadamente no âmbito da atuação jurisdicional das

Cortes Internacionais, ainda não avançou no sentido de viabilizar a

exigibilidade individual daquela espécie de direito humano dito fundamental.

Outrossim, apenas em 2009 a Assembléia Geral das Nações

abriu para assinaturas o Protocolo Adicional ao Pacto Internacional de Direitos

Econômicos, Sociais e Culturais - PIDESC, permitindo a investigação de

queixas individuais relativas à inobservância daquele Pacto no âmbito interno

de cada país signatário (conforme previra a Resolução A/RES/63/117, de

10/12/2008).

Por outro lado, a doutrina nacional e internacional especializada

no tema não deixa de alertar para a indivisibilidade dos direitos humanos

fundamentais, no sentido de que apenas será possível garantir o pleno respeito

aos aludidos direitos de primeira dimensão em um ambiente em que sejam

atendidas as necessidades humanas básicas, de caráter material, do ser

humano.

Afinal, o completo desenvolvimento das potencialidades do ser

humano pressupõe não apenas um ambiente livre de opressão sobre o espaço

de sua individualidade, mas também que lhe propicie a libertação de suas

necessidades básicas, a partir do que terá ele condições de oferecer à própria

sociedade o produto de seus talentos.

No âmbito dessa “segunda dimensão” de direitos humanos,

parece-nos que a doutrina especializada tem se dedicado, mais recentemente,

ao debate do conceito denominado de “mínimo existencial”, no que se refere a

sua parcela prestacional, ou seja, o conjunto de direitos que garantam a própria

existência física do indivíduo mediante prestações materiais, o qual ensejaria,

conforme evolução de cada ordenamento jurídico nacional, a sua exigibilidade

5

por qualquer indivíduo perante o Estado.

Nessa linha de raciocínio, a comunidade internacional tem dado

cada vez mais destaque, na sua agenda das discussões, à necessidade de se

erradicar a pobreza extrema que assola diversos agrupamentos humanos em

todo o mundo, bem como de se fomentar o desenvolvimento humano

equilibrado numa economia globalizada (vide metas do milênio estabelecidas

pela Assembléia Geral das Nações Unidas).

E tem prevalecido, naquela comunidade, um consenso em torno

da relevância do conceito de seguridade social como instrumental jurídico para

solução do problema da acentuada desigualdade social e da miséria em todo o

mundo.

Portanto, as tendências mais modernas extraídas do pensamento

jurídico internacional apontam para a necessidade de universalização de

sistemas de seguridade social como meio de erradicar a probreza extrema em

escala mundial, o que exigirá, necessariamente, o aperfeiçoamento dos

modelos de cooperação internacional nesse particular.

A seguir, promovemos análise das tendências extraídas de

documentos jurídicos internacionais, notadamente produzidos pela

Organização Internacional do Trabalho – OIT, no sentido de difundir e

aperfeiçoar a implementação de sistemas de seguridade social em todo o

mundo, com intuito de assegurar alguma proteção a todo ser humano em face

da insegurança econômica.

II) A CONSTRUÇÃO DO CONCEITO MODERNO DE SEGURIDADE SOCIAL

Os ordenamentos jurídicos internos já vêm construindo,

notadamente desde o Século XVII, soluções técnico-jurídicas para garantia da

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segurança econômica de seus nacionais, quando incapazes de suprir suas

necessidades materiais básicas.

Considerando que a esmagadora maioria dos seres humanos

conta apenas com sua força de trabalho para lhe garantir a libertação de suas

necessidades vitais, resta evidente a imprescindibilidade de ampará-los diante

dos variados riscos de supressão, insuficiência ou inadequação dessa força

laboral.

Trata-se de uma tarefa com crescente grau de complexidade, que

passou a exigir, ao longo dos séculos, a criação e mobilização de estruturas

cada vez mais especializadas e sofisticadas, desde o nível da assistência

familiar ou comunitária, ou da simples caridade para com os desafortunados,

até a criação de organismos de auxílio-mútuo, admitindo-se ainda o recurso à

técnica securitária privatística.

O maior salto evolutivo ocorre quando o Estado deixa a postura

de mero ordenador de relações privadas e passa a assumir o papel de

fornecedor e gestor de prestações de caráter social, dentre as quais

sobressaem-se aquelas que visam garantir a sobrevivência do indivíduo em

situações de adversidade.

Assume portanto o Estado a assistência aos necessitados

(assistência pública ou social), ao lado das tradicionais iniciativas privadas de

caridade, e implanta seu próprio plano de seguro, este adaptado para uma

extrema coletivização e socialização dos riscos individuais tidos como

relevantes para a sociedade (seguro ou previdência social).

O “act for the relief of the poor”, de 1601, na Inglaterra, constitui

um marco jurídico da assistência social no mundo, enquanto as leis alemãs de

seguro doença, seguro de acidentes do trabalho e de seguro de invalidez e

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velhice, respectivamente de 1883, 1884 e 1889 criam um modelo de seguro

social de base profissionalista com fundamento nas idéias sustentadas pelo

chanceler alemão Otto Von Bismarck .

Nesse contexto, o elemento solidariedade ganha maior

intensidade dentro da rede estatal de proteção, exigindo-se para tanto uma

maior participação de receitas públicas gerais ao lado das tradicionais

quotizações dos interessados, emuladas do modelo securitário privatístico.

Embora inspirado naquele modelo, o seguro social apresenta

diversas peculiaridades que lhe conferem uma feição própria, mitigando-se a

correlação tradicional entre risco, prêmio e benefício, para se admitir situações

em que, mesmo tendo pago pouco ou quase nada, pode o indivíduo obter a

proteção securitária.

Por sua vez, a assistência social busca resgatar indivíduos em

situações de necessidade premente, obviamente sem exigência de

engajamento prévio mediante contribuições, o que também não se coaduna

com as tradicionais categorias do seguro privado.

Tais medidas estatais de proteção revelam-se, no princípio,

limitadas a um segmento restrito de beneficiários, já que o seguro social

assume, de início, uma vinculação a determinadas espécies de relações de

trabalho, sendo que as políticas públicas de assistência social surgem pontuais

e assistemáticas.

Contudo, ao longo das primeiras décadas do século XX, as

técnicas de assistência e seguro sociais evoluíram e experimentaram uma

tendência de fusão em busca da ampliação da cobertura protetiva para

indivíduos de outros segmentos da sociedade, ampliando-se as categorias de

risco cobertos pelos sistemas protetivos, além de se incorporarem métodos

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preventivos na conformação desses sistemas.

Nessa linha de raciocínio, a assistência social, estruturada como

política pública, passa a suprir as lacunas deixadas pela rede protetiva

previdenciária, justamente em favor daqueles que não dispõem de capacidade

contributiva para se integrar àquela rede securitária.

O social security act editado nos Estados Unidos em 1935 já

reflete um esboço da idéia de seguridade social, posteriormente desenvolvido

pelo Beveridge Report, editado na Inglaterra, em 1942, para inspirar diversas

mudanças legislativas naquele país. Em síntese, passa-se a buscar a

ampliação do âmbito da cobertura da proteção pública, de modo a se difundir

um padrão mínimo de bem-estar para toda a população.

Temos aí o surgimento do embrião do conceito jurídico atual de

seguridade social, sendo que, a despeito das variadas peculiaridades dos

sistemas ditos de “seguridade social” ao redor do mundo - até mesmo quanto

às denominações adotadas na legislação de cada pais - é possível se extrair

da evolução histórica das pertinentes medidas de proteção nos vários países e

nos documentos internacionais editados durante o século XX, subsídios para

identificação do conteúdo genérico daquele conceito.

Corresponderia ele a um conjunto de medidas juridicamente

estruturadas pelo Estado para garantir a segurança econômica do ser humano,

considerado como membro da sociedade organizada, diante dos mais variados

riscos existenciais que possam excluí-lo do saudável convívio social,

comprometendo a sua sobrevivência digna.

Os chamados “riscos sociais” abrangeriam situações de

necessidade (mesmo que não futuras e incertas) consideradas relevantes pela

sociedade para o seu próprio equilíbrio, podendo ser enquadrados nas

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seguintes categorias básicas (sem prejuízo de ampliações e redefinições ao

longo do tempo): desemprego involuntário, doença, idade avançada, invalidez,

morte do provedor do lar, acidente do trabalho e doenças profissionais,

maternidade e elevação de encargos domésticos.

Esse conceito moderno de seguridade social tem como nota

característica a estruturação integrada de medidas de proteção, de modo a

permitir, ao mesmo tempo, o amparo ao indivíduo em situação de necessidade

e a preparação de seu retorno à vida produtiva, bem como o foco na prevenção

de situações de necessidade.

Nessa linha de raciocínio, a Associação Internacional de

Seguridade Social (organismo internacional que congrega instituições de

seguridade social de todo o mundo) vem propugnando pela adoção de um

modelo dinâmico de Seguridade Social, em que são privilegiadas abordagens

inovadoras e pro-ativas com vistas à redução de riscos e reinserção no

mercado de trabalho.

Como exemplo dessa abordagem, destaca-se a ênfase dada à

técnica de “case management” como política pública de reinserção no mercado

de trabalho, aplicável em conjunto com outras medidas de amparo

previdenciário ou assistencial aos desempregados. Essa concepção

recomenda a atuação estatal pro-ativa, no sentido de inserir o indivíduo

marginalizado ou recolocar o trabalhador desempregado no mercado local,

valendo-se para tanto de uma estrutura de atendimento individualizado com

interfaces em vários segmentos do mundo do trabalho.

Assim, fecha-se o ciclo da reintegração social, a partir do

momento em que o indivíduo, privado de seus meios de subsistência, percebe

benefício financeiro previdenciário ou assistencial apenas enquanto não seja

possível a sua reinserção na força produtiva, admitindo-se inclusive o

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oferecimento direto de postos de trabalho pelo próprio Estado nos casos de

dificuldades crônicas de emprego.

Deve-se ressaltar que esse conceito abrange não só o

fornecimento de prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos, mas

também utilidades assistenciais em espécie, notadamente os serviços de

saúde pública, partindo-se do pressuposto de que tais serviços constituem a

primeira garantia da segurança material do indivíduo.

Parece-nos que essa evolução conceitual harmoniza-se com a

idéia básica desenvolvida pela “Teoria das Necessidades Humanas” e pela

concepção jurídica do mínimo existencial, antes mencionados, no sentido de

hierarquizar certas necessidades como mais essenciais para o bem estar do

ser humano.

Outrossim, constitui ponto central da estratégia de seguridade

social dinâmica apresentada pela referida Associação a ênfase em políticas

públicas de saúde preventiva, bem como no controle qualitativo sobre os

serviços de cuidados médicos oferecidos pelo Estado, por meio de

instrumentos de medição de desempenho e grau de acessibilidade dos

beneficiários.

Portanto, a evolução das construções jurídicas de proteção social

para os indivíduos em situação de vulnerabilidade assumem tal grau de

complexidade no século XX a ponto de ensejar a superação dos antigos

paradigmas do seguro social e da assistência pública pela nova concepção de

seguridade social.

Abandona-se então a idéia de um mero seguro público para os

trabalhadores, como fora concebido por Bismarck, bem como a idéia do Estado

provedor de medidas pontuais de caridade, para uma abordagem que

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reconhece o ser humano como titular de um direito à proteção social contra

situações de vulnerabilidade econômica, nas palavras de Beveridge, “do berço

ao túmulo”.

Essa nova visão não implica apenas tratar da cobertura de riscos

de ocorrência de eventos futuros e incertos, mas sim efetivamente amparar o

ser humano em quaisquer situações de necessidade que o acometam,

adotando-se ainda uma diretriz eminentemente preventiva e reintegradora.

Em outras palavras, o indivíduo atingido por eventos que

comprometam sua capacidade de auto-sustento passa a ser sujeito de direitos

em uma rede de amparo que compreende variadas técnicas protetivas,

conforme sua capacidade econômica e sua necessidade, atentando-se para

uma garantia mínima de bem-estar.

Acrescente-se que, ao lado da tendência ao consenso em torno

da indispensabilidade da manutenção de um sistema eminentemente

publicístico de seguridade social, persistem acesas divergências entre

correntes que advogam a limitação extrema da cobertura pública com a

padronização máxima das prestações devidas aos indivíduos (na linha

universalista proposta por Beveridge) e correntes que propugnam a

manutenção daquela cobertura o mais próxima possível do padrão de vida

mantido pelo beneficiário, quando em plena atividade laboral (nos moldes

propostos por Bismarck).

III) O PROCESSO DE INTERNACIONALIZAÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL

O aludido conceito moderno de seguridade social não tardou a ser

absorvido pelo direito internacional, com a sua insersão nas declarações e

instrumentos normativos garantidores de direitos humanos, dentre aqueles

reconhecidos como de caráter social, econômico e cultural, a exigirem

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prestações positivas da coletividade em favor dos indivíduos.

Esse processo de internacionalização da seguridade social, como

instrumental jurídico primordial para garantir a segurança econômica básica

dos indivíduos, passa a ser uma peça-chave na busca pela universalização da

cobertura contra riscos existenciais para toda a humanidade.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) estabelece

que todos, como membros da sociedade, têm direito à seguridade social,

mencionando especificamente eventos de doença, deficiência física, viuvez,

idade avançada, desemprego, necessidade de assistência familiar (arts. 22 e

25). Também a Convenção Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e

Culturais (1966) reconhece o direito de todos à seguridade social, inclusive

seguro social, bem como a adequadas condições de vida (arts. 9º e 11).

Nesse contexto, o Comitê para monitoramento da implementação

do PIDESC tem exercido relevante papel no sentido de aferir o grau de

cumprimento das diretrizes internacionais acerca da garantia de medidas de

seguridade social, notadamente serviços de saúde pública básica, como se

pode extrair dos comentários gerais do Comitê sobre Direitos Econômicos,

Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas (especialmente os de

nº 12/1999, 14/2000 e 19/2008.)

Contudo, pensamos que os maiores avanços ocorridos no século

XX, nessa seara, decorreram da atuação da OIT, a qual incorporou

efetivamente, desde a sua criação, a defesa do direito à seguridade social

como estratégia complementar e indissociável da luta pelo direito ao trabalho

decente.

Assim, desde a Declaração de Philadelphia em 1944, já fora

reconhecido o papel da OIT no fomento à extensão de medidas de seguridade

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social para prover renda básica e cuidados médicos abrangentes para todos,

dever inscrito na própria norma constitucional da entidade.

Também no ano de 1944 a Recomendação nº 67 da OIT sobre

segurança de renda já previa que o seguro social deveria oferecer proteção em

situações de contingência para todos os empregados e autônomos juntamente

com seus dependentes. Por sua vez, ainda no mesmo ano, a Recomendação

nº 69 da OIT sobre cuidados médicos previra acesso a tais cuidados por todos

os membros da comunidade, estejam ou não engajados em ocupação

remunerada.

Nessa linha de raciocínio, o advento da Convenção nº 102 da OIT,

em 1952, torna-se um marco extraordinário daquela internacionalização, ao

apresentar-se como padrão mínimo de proteção em seguridade social a ser

observado por todos os ordenamentos jurídicos no mundo.

Referida Convenção, ratificada, até o momento, por 43(quarenta e

três) países, adota uma visão generalizada e igualitária da proteção social, não

mais compartimentando medidas de proteção em relação a categorias de

clientela, bem como propugna a inclusão de um percentual mínimo da

população na rede estatal protetiva.

Desde então, vem sendo adaptados os instrumentos normativos

da OIT à essa nova visão, a qual implica, por exemplo, a igualdade de

tratamento entre os setores urbano e rural.

A partir desses instrumentos jurídicos internacionais desenha-se a

obrigação dos Estados subscritores em promover medidas de seguridade

social, embora ainda num modesto patamar mínimo, estabelecido como forma

de não desestimular adesões pelos países com menores níveis de proteção

social. Também se extrai desses instrumentos o consenso em torno da

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necessidade de gradativa ampliação de tais níveis de proteção, em busca de

um ainda não definido padrão ideal máximo de proteção.

Enfim, embora se reconheça a existência de um direito genérico à

seguridade social reconhecido no plano jurídico internacional por vários países,

o maior problema para sua efetivação reside justamente no grau de concretude

assumido por tal direito em cada ordenamento jurídico nacional, tema em

relação ao qual a OIT tem dado ênfase à necessidade de cooperação técnica

internacional para implantação de sistemas de seguridade nos países que se

encontram em estágio mais atrasado de desenvolvimento nesse particular.

No âmbito da União Européia, iniciativa mais bem sucedida de

integração entre países no mundo atual, o grau de concretude do direito à

seguridade social revela-se sensivelmente elevado, mesmo porque o Código

Europeu de Seguridade Social foi elaborado já sob a influência da Convenção

nº 102, sendo que também estão sendo idealizados atualmente outros

instrumentos regionais aplicáveis à realidade da África e América Latina2.

Logo, a atuação da OIT, por meio das suas Recomendações e

Convenções (a norma mínima principalmente), exerce um relevante papel de

fomento à criação e remodelação de sistemas nacionais de seguridade social

por parte de seus países membros, caminhando no sentido de se estabelecer

um padrão comum de proteção para todos os povos.

Contudo, constata-se ainda um modesto grau de concretude

alcançado por esse direito nos ordenamentos internos, a ponto de se apurar a

estatística de que 80% da população mundial vive em situação de insegurança

material, das quais 20% vivem em abjeta pobreza (ILO, 2006, p. 07).

2No caso do Brasil, a Convenção nº 102 da OIT foi ratificada apenas em 2009, embora a própria Constituição Federal, desde 1988, já tenha incorporado a mesma diretriz de proteção que animou a aludida Convenção, projetando um sistema de seguridade social apto até mesmo a superar aquele padrão mínimo em vários aspectos, tendo a legislação infraconstitucional avançado em muito na implementação efetiva de tal sistema.

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IV) DESAFIOS DE UNIVERSALIZAÇÃO DA COBERTURA NOS SISTEMAS DE SEGURIDADE SOCIAL

Nas recentes décadas de 80 e 90, tornou-se comum o discurso

acerca de um suposto esgotamento do modelo de estado intervencionista no

tocante às prestações de seguridade social, pregando-se então a restrição dos

investimentos estatais nessa seara, com reflexos sobre condições de

elegibilidade para diversos benefícios. Para os defensores dessa idéia, a

concorrência na economia globalizada impunha necessariamente a redução de

gastos sociais do Estado.

Contudo, as pesquisas econômicas mais atuais encaminham-se

na direção exatamente oposta àquelas idéias, destacando-se agora o efeito

positivo dos investimentos em seguridade social sobre a produtividade e nível

geral de bem estar da população, revelando-se como uma ferramenta

indispensável para o desenvolvimento humano em uma economia globalizada.

Nesse sentido, apontam a Declaração da 28ª Assembléia Geral

da Associação Internacional de Seguridade Social, editada em Pequim3 (2004),

a partir dos resultados dos estudos deflagrados por aquela Associação na

Iniciativa de Estocolmo (1996), assim como, mais recentemente, as conclusões

do primeiro Fórum Mundial de Seguridade Social4,

3“La seguridad social desempeña un papel esencial al estimular el desarrolo econômico y social, respaldando el crecimiento econômico y fomentando la cohesión social. El desarrollo económico y el desarrollo social deben ir a la par, siendo la seguridad social un factor crucial que permite alcanzarlos. (...) Para reducir a pobreza y lograr la inclusión social, la cobertura debe extenderse a las categorias de la población que no gozan de ninguna protección formal de seguridad social. La seguridad social constituye el núcleo de toda estrategia de reducción de la pobreza, y deben buscarse nuevos enfoques para extender la cobertura. (Declaración de la 28ª Asamblea General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social” in Balera, Wagner. Direito Internacional da Seguridade Social, disponível em www.ultimainstancia.uol.com.br, acesso em 21/12/2007).4“Social Security is now increasingly implicated in discussions on how to eliminate povety in the world, whether through the definition of a “global social floor”, as suggested by the International

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Logo, partindo da premissa de que a seguridade social constitui o

instrumental jurídico mais adequado para a promoção do desenvolvimento

humano em escala mundial, tem trabalhado a OIT para delinear alternativas

metodológicas voltadas à expansão da cobertura dos sistemas ditos de

seguridade social ao redor do mundo, empenhando-se na sua atual “Global

Campaign on Social Security and Coverage for All”.

Esses esforços acabaram se integrando à agenda internacional

pautada pelos objetivos do milênio, os quais relacionam-se diretamente a

medidas de seguridade social, notadamente o que se refere ao combate à

doenças infecciosas e à erradicação da pobreza extrema em todo o mundo5.

A Organização reconhece os diferentes níveis de

desenvolvimento entre os países já industrializados (representados,

principalmente, pelos integrantes da Organização para Cooperação Econômica

e Desenvolvimento - OCDE) e aqueles em fase de desenvolvimento, dando

especial enfoque para aqueles tidos como de baixo nível de renda.

Assim, a expansão da cobertura não necessariamente deverá

seguir os mesmos passos em países com níveis diversos de desenvolvimento,

Labour Organization, or through implementation of the United Nations Millenium Development Goals. This confers a new legitimacy on the activities of social security institutions at the dawn of this 21th century. (...) Social Security is a prerequisite for more equitable and sustainable development. It is a vital element in enabling societies to rise to meet future challenges. In a context of globalization and demographic ageing, it is also an essential factor for the development of more equitable national economies as well as being a vital component of social cohesion and national and international stability.” (Sigg, Roland. Supporting Dynamic social Security. In ISSA. Developments and trends: Supporting Dynamic social Security. Geneva: ISSA, 2007, p. 01e 03).5 “These rights have not been widely invoked during a long period of intensifying concern aborut the persistence of large-scale extreme poverty in the world and the formulation of the Millenium Development Goals. (...) In their reports of the late 1990’s and early 2000s the international agencies have begun to recognise the strengths of comprehensive or universal public social services and benefits partly at the instigation of international organisations such as the ILO and UNICEF. Recognition of the strengths of social security for all including social insurance, may follow. The urgent re-formulation of development policies to reduce poverty may then be welcomed – and may bring tangible success.” (Towsend, Peter. The Right to Social Security and National Development: Lessons from OECD experience for low-income countries. Geneva: ILO, 2007, p. 01)

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admitindo-se a combinação de mecanismos adequados à realidade de cada

país, embora se almejando uma paulatina uniformização de padrões de

proteção.

Busca-se, então, a universalização progressiva daquela

cobertura, de modo a garantir a segurança econômica básica do indivíduo por

alguma modalidade de proteção, sob variadas técnicas e modalidades,

mediante inciativas de cunho emergencial e permanente.

Deve-se esclarecer, do ponto de vista terminológico, que se

almeja, em princípio, a universalização dos sistemas de seguridade social

como um todo, o que não signfica a universalização imediata e indiscriminada

de todas as prestações neles devidas, já que se admite e se recomenda a

aplicação de medidas protetivas seletivas em favor de segmentos mais

vulneráveis da população.

Portanto, a concepção de sistemas de seguridade social

universalizados de que ora tratamos não implica a universalização de todas as

prestações por eles proprocionadas, pelo menos no atual estágio de

desenvolvimento histórico. A título de exemplo, de acordo com essa

concepção, podem restar aos segmentos mais abastados da população

modelos de proteção do mercado privado, embora monitorados e controlados

por agências governamentais.

Identificamos, entretanto, uma tendência ao reconhecimento das

vantagens coletivas da universalização de determinados tipos de prestações de

seguridade social, as quais seriam devidas em função de grau de necessidade

de cada indivíduo, independentemente de sua capacidade contributiva ou de

seu prévio engajamento num regime de inspiração securitária.

Isto ocorre, com maior relevância, em relação aos cuidados

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médicos básicos que, em vários sistemas de seguridade, como o brasileiro,

estão disponíveis para acesso igualitário de todos, sem levar em conta

qualquer critério seletivo ligado à capacidade econômica.

Em favor da implementação de benefícios ou serviços universais

costuma-se arguir que essa universalidade tende a implicar custos mais baixos,

pela desnecessidade de manutenção de toda uma estrutura de controle

administrativo, bem como pelo fato de, normalmente, pressupor níveis básicos

e uniformes para todos.

Registre-se, por oportuno, a discussão atual acerca da

possibilidade e conveniência de outras políiticas públicas garantidoras de

prestações universais, como a renda basica de cidadania, cujo conceito restou

introduzido na legislação brasileira pela Lei 10.835/2004, embora de modo

ainda um tanto prospectivo.6

De qualquer forma, não vislumbramos, nas orientações emanadas

da OIT, nenhuma recomendação geral clara no sentido da universalização

desse tipo de benefício em todo o mundo, isto diante dos óbvios entraves

decorrentes da estrutura e conjuntura econômicas de cada Estado Nacional.

Parece-nos que a universalização de determinadas prestações

pressupõe a adoção de avançado padrão protetivo que, a despeito de possível

em diversas nações mais desenvolvidas do globo, ainda se revela muito

distante da realidade de largos contingentes da população mundial,

especialmente no continente africano.

6O 13ª Congresso da Rede Mundial de Renda Básica teve lugar em 2010 no Brasil, pela primeira vez num país da América Latina, muito em razão da posição de vanguarda assumida pelo Estado Brasileiro com a aprovação de lei consagrando o conceito de renda mínima de cidadania, considerado um montante em dinheiro pago a todos os indivíduos de uma comunidade política, de forma incondicional, sem controle de renda ou contrapartidas como a obrigação de trabalhar.

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O que se pode extrair das orientações consignadas pela OIT nos

documentos que vem produzindo há alguns anos, como diretriz factível na

realidade de hoje, é a necessidade de se proporcionar uma espécie de

cobertura emergencial focalizada nos segmentos mais fragilizados da

população em países assolados pelo empobrecimento crônico.

Nesse sentido, o carro-chefe dessa política emergencial parece-

nos ser a difusão de serviços de saúde básica, como forma de garantir a

condição mais essencial para sobrevivência do ser humano, qual seja a sua

sanidade física para que possa conduzir-se com a mínima independência.

Almeja-se ainda, de acordo com as orientações extraídas dos

citados documentos produzidos pela OIT, num patamar evolutivo subsequente,

garantir um conjunto de prestações financeiras básicas em favor dos

segmentos mais vulneráveis da sociedade, como sejam crianças, idosos,

portadores de deficiência, desempregados involuntários e dependentes de

falecidos.

Tem sido comum, nesse aspecto, o discurso acerca de um quase

dogma de que nem todos os Estados Nacionais disporiam de recursos

financeiros suficientes para proporcionair tais prestações a todos os possíveis

beneficiários, devendo-se respeitar, no particular, as opções políticas de

alocação de recursos adotadas pelas maiorias legislativas.

A doutrina mais recente tem, entretanto, posto em cheque essa

justificativa, quando se trata de prestações ligadas ao mínimo existencial, sob o

argumento de que, em muitos casos, os recursos econômicos do país

permitem sim a manutenção de um padrão protetivo mínimo para os mais

desvalidos, cabendo ao Estado Nacional redistribuir as riquezas internamente

de modo a garantir o referido padrão mínimo.

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Por outro lado, se, por razões históricas peculiares, o Estado

Nacional realmente não dispõe de meios para promover tal redistribuição, ou

sequer dispõe de uma aparato produtivo minimamente estruturado, caberia à

comunidade internacional fomentar e subsidiar emergencialmente o suprimento

de prestações de seguridade social.

Dessa forma, aplica-se efetivamente a concepção do direito à

seguridade social como direito humano fundamental, que não pode ser

sacrificado pela desigual distribuição da renda mundial, fenômeno que produz

paradoxos como a probreza extrema em certas regiões e exorbitantes fortunas

concentradas nas mãos de poucas famílias ou conglomerados empresariais

sediados normalmente nos países mais abastados.

A seguir, discorreremos sobre algumas tendências que podemos

inferir a partir dos mais recentes estudos e relatórios divulgados pela OIT, por

intermédio de seu Departamento de Seguridade Social, as quais, ao nosso ver,

revelam caminhos viáveis para a universalização da proteção social em tela,

inclusive com o imediato resgate da dignidade de milhões de seres humanos

nas regiões mais empobrecidas do globo.

Extraímos referidas tendências basicamente a partir da análise

conjugada de três documentos relativamente recentes emanados daquela

Organização, quais sejam as publicações “Social Security: A New Consensus”

(contendo relatório apresentado na 89º Assembléia Geral da OIT realizada em

2001); “Social Security for all: Investing in global social and economic

development – A consultation (2006); e “Social Health Protection: An ILO

strategy towards universal access to health care” (2007).

Enfim, o que se extrai do receituário indicado pela OIT é uma

proposta factível de expansão imediata da cobertura em todo o mundo para os

segmentos mais vulneráveis da população mundial, passo seguro e promissor

21

para efetiva universalização das políticas de seguridade social.

4.1) PROGRESSIVA EXPANSÃO FORMAL DA COBERTURA DOS SISTEMAS DE SEGURIDADE SOCIAL

Obviamente, para efetiva expansão da cobertura dos sistemas de

seguridade social, propugna-se pela extensão formal dos segmentos

abrangidos pela proteção estatal em face dos riscos existenciais de maior

relevância social, tendo como base a Norma Mínima consubstanciada na

Convenção nº 102 da OIT.

Tal medida revela-se adequada e factível, no momento, para os

países que já dispõem de sistemas de seguridade social razoavelmente

estruturados no plano jurídico interno, especialmente em países de médio nível

de renda.

Referida Convenção admite entretanto a cobertura parcial de

determinados riscos, justamente visando facilitar a adesão de mais países aos

seus termos. Portanto, requer-se que, no caso de doença e idade avançada, os

indivíduos cobertos compreendam determinadas classes de empregados

constituindo não menos de 50% (cinqüenta por cento) de todos os empregados

do país; determinadas classes da população economicamente ativa,

constituindo não menos do que 20%(vinte por cento) de todos os residentes ou

todos os residentes cujos meios em caso de contingência não excedam

determinados limites.

A mesma Convenção abarca os nove tipos principais de

prestações da seguridade social, a saber: assistência médica; prestações

monetárias de enfermidade; benefícios de desemprego; pensões de velhice;

indenizações em caso de acidente de trabalho e de enfermidade profissional;

benefícios familiares; de maternidade; de invalidez; e pensões de

22

sobreviventes.

Entretanto, para ratificá-la é suficiente aceitar as obrigações

relativas a três desses nove tipos de prestação, com a condição de que entre

esses três figure pelo menos algum dos relativos aos benefícios de

desemprego, de acidentes de trabalho e enfermidades profissionais, de velhice,

de invalidez ou de sobreviventes. Posteriormente à ratificação, qualquer Estado

pode aceitar as obrigações que emanam de outras partes da Convenção.

A Convenção autoriza ainda um certo número de exceções

provisórias em benefício dos Estados cuja economia e cujos recursos médicos

não estejam suficientemente desenvolvidos, tudo visando favorecer adesões e

adequações paulatinas ao esforço de difusão de sistemas de seguridade

social.

Como se pode constatar, a referida Convenção, apesar de

representar um dos mais avançados instrumentos garantidores de direitos

humanos de segunda dimensão, não pretende atingir uma utópica

universalização imediata de sistemas de seguridade social dos países

signatários, mas estabelece um resultado mínimo a ser alcançado no atual

momento histório, propugnando a sua paulatina ampliação.

Vale destacar, entretanto, que, mesmo nos países que já dispõem

de um avançado sistema de seguridade social, o crescimento de um

significativo mercado informal constitui um desafio para a expansão daquela

cobertura, uma vez que os indivíduos que compõem tal mercado normalmente

não usufruem de qualquer cobertura relativa a riscos sociais.

Isto se deve à dificuldade de arrecadação de suas contribuições,

bem como de sua incapacidade para suportar o pagamento de contribuições

para seguro social, além da natural imprevidência que acomete tais

23

trabalhadores, os quais frequentemente não consideram prioridade a garantia

de rendimentos para o futuro.

Nesse contexto, propugna-se pela adoção de mecanismos que

estimulem a inserção dos trabalhadores do mercado informal, por meio da

redução de quotizações de modo a tornar mais atrativa a adesão efetiva ao

seguro social, mesmo que isto implique a restrição de benefícios a serem

concedidos aos segurados. Sugere-se inclusive que tais esquemas adaptados

sejam subsidiados pelo Estado.

Para os países de mais modesto nível de renda, indica-se, como

alternativa mais viável, o estímulo a microesquemas comunitários de seguro,

que remetem aos primórdios das medidas de proteção individual e coletiva nos

países hoje desenvolvidos. Tais microesquemas consistem, normalmente, em

planos locais de pequena escala financeira, voltados a cobertura de grupos de

segurados, mesmo parcial, tendo como prioritária a cobertura de determinados

riscos, como por exemplo, custo de remédios e serviços médicos.

Cada Estado Nacional deveria então estimular e ordenar a

implantação de tais esquemas, por meio de apoio financeiro e regulamentação

legal, como forma de conferir uma mínima cobertura enquanto o sistema

público ainda não tenha suficiente abrangência, almejando-se a futura

integração desses microesquemas num regime nacional a ser gradativamente

estruturado.

4.2) IMPLANTAÇÃO EMERGENCIAL DE BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS PARA SEGMENTOS HIPERVULNERÁVEIS

Como dito, a formatação jurídica de sistemas de seguridade social

nos moldes da Convenção nº 102 da OIT, partindo-se inclusive de

microesquemas de base comunitária, mostra-se a alternativa mais lógica e

24

adequada para estruturação duradoura de medidas estatais de proteção social

para garantia da segurança econômica dos respectivos nacionais.

Todavia, a maturação desses sistemas implica um considerável

espaço de tempo, que será maior conforme o atual estágio de construção das

instituições públicas em cada nação. Sendo assim, enquanto tais sistemas não

se tornam operacionais a ponto de garantir o efetivo amparo aos seus

intergrantes, a sobrevivência de milhares de pessoas pode ser seriamente

comprometida.

Assim, estando em jogo valores ligados a própria dignidade do ser

humano, torna-se imperativa a aplicação de políticas emergenciais de proteção

e resgate da miséria em favor dos mais vulneráveis.

Registre-se que o fenômeno da pobreza extrema, a despeito de já

eliminado nos países considerados desenvolvidos, mantém-se gravíssimo em

inúmeros países do globo, notadamente no continente africano, manifestando-

se em variadas intensidades mesmo em países considerados emergentes,

como Brasil e Índia.

Assim, como medida emergencial para resgate de indivíduos em

condições de pobreza extrema, extraímos dos estudos mais recentes da OIT a

indicação da implantação de benefícios e serviços especificamente

direcionados aos segmentos mais desfavorecidos, conforme testes de

condições de recursos, mediante financiamento por receitas gerais do Estado.

Seria uma desvantagem de tal modalidade de benefícios o fato de

que sua existência pode servir de estímulo à omissão de contribuições para

regimes de seguro social ou mesmo a não realização de poupança individual,

se todos têm a certeza de que terão acesso a um benefício básico quando em

situação de necessidade. Por outro lado, freqüentemente confere-se

25

discricionariedade ao agente público concessor do benefício, permitindo-se que

floresçam fenômenos deletérios de clientelismo, favoritismo e discriminação.

A despeito de tais fatores, tem sido largamente reconhecida a

relevância de tal modalidade de benefícios para grupos mais vulneráveis

específicos como idosos e famílias com crianças em situação de risco. Tais

benefícios podem ainda ser associados a requisitos de freqüência escolar e de

acompanhamento de saúde preventiva, atuando de forma integrada com

políticas educacionais e sanitárias.

Portanto, a alternativa ora discutida funcionaria como amparo

emergencial para alívio das situações absolutamente desumanas de carência

em países com largos contingentes de pessoas em tal situação, alcançando-

se, com isso, um efeito relativamente rápido de resgate de níveis mínimos de

bem-estar ao conjunto da população.

Contudo, faz parte da abordagem integrada proposta pela OIT o

estabelecimento de ligações entre políticas de renda mínima e fomento ao

pleno emprego, por exemplo, por meio do estímulo ao desenvolvimento de

microempresas e de ações diretas para inserção de beneficiários no mercado

de trabalho. Ou seja, para aquele organismo internacional, a política

assistencial deve estar inserida no contexto mais amplo da busca pelo trabalho

decente, acessível a todos.

Nesse ponto, a Associação Internacional de Seguridade Social

tem aprofundado estudos sobre as técnicas de reinserção no mercado de

trabalho por meio de serviços de orientação e recolocação de trabalhadores

(“case manegement”). Cogita-se, por exemplo, acerca da vinculação de

benefícios para desempregados a exigências de busca ativa por recolocação

no mercado, sob pena de cessação de benefícios, ou mesmo pela redução dos

valores de tais benefícios ao longo do tempo, considerando-se até mesmo o

26

fornecimento direto de postos de trabalho pelo Estado, em situações de

retração econômica.

Vale destacar, nesse ponto, o reconhecimento em manifestações

da OIT, do sucesso das políticas de seguridade social adotadas pelo Brasil,

com fulcro em decisões do constituinte de 1988, no sentido de garantir

rendimentos básicos em favor de trabalhadores rurais (aposentadorias não

contributivas), idosos e portadores de deficiência (benefício assistencial de

prestação continuada), bem como, mais recentemente, complementação de

renda em larga escala para famílias em situação de pobreza crônica (bolsa-

família e seus programas precursores e correlatos).

4.3) COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS EMERGENCIAIS DE SEGURIDADE SOCIAL

Como dito, embora as políticas de estruturação, remodelação e

adaptação de esquemas contributivos para cobertura de riscos existenciais

básicos do indivíduo representem o caminho mais viável para o

estabelecimento de sistemas auto-sustentáveis de seguridade social, mostram-

se essenciais, no atual momento histórico, políticas emergenciais de

atendimento aos segmentos mais fragilizados da população nas nações mais

empobrecidas do globo.

Ocorre que, embora em países de grau médio de renda, numa

escala comparativa internacional, seja possível, em tese, a implantação de

mecanismos redistributivos que possam garantir referido atendimento

emergencial aos seus nacionais, parece-nos evidente a existência de países do

globo que sequer dispõem de instituições suficientemente amadurecidas para

levar adiante essa tarefa, ou mesmo de sistemas produtivos suficientemente

estruturados para suportar tal ônus.

27

Assim, um dos pontos de reflexão mais intensa e atual dos

organismos internacionais voltados ao estudo da dimensão social da

globalização econômica (entre os quais o Banco Mundial) tem sido a

necessidade de transferências de auxílios financeiros, sob variadas formas,

para países em situação emergencial, visando o alívio imediato de

manifestações crônicas de pobreza extrema.

Aliás, esse tipo de transferência já tem sido tradicionalmente

realizada em casos de desastres naturais e mesmo subsídios a sistemas de

saúde locais em crise, sendo que, mais recentemente, têm-se propugnado por

reduções nos níveis da dívida externa de países pobres como forma de

cooperação internacional para o desenvolvimento (“debt relief”).

Contudo, tais medidas revelam-se ainda assistemáticas e de

pouco impacto, impondo-se agora a concatenação destas com políticas de

seguridade social planejadas e focadas na redução duradora da pobreza, a

serem implantadas sob a supervisão de organismos internacionais, cogitando-

se até mesmo acerca da criação de um Fundo Mundial de Solidariedade

(conforme encorajado pela Assembléia Geral das Nações Unidas no ano de

2000).

Nesse sentido, as estimativas da OIT revelam que apenas uma

pequena fração da riqueza total produzida no mundo seria suficiente para

retirar a maioria das pessoas atualmente nas mais severas situações de

indigência nos países mais pobres do mundo, o que representaria a dimensão

maior da idéia de solidariedade imanente ao conceito emergente de seguridade

social internacional.

Merece destaque ainda a menção, nos referidos estudos,

possibilidade de instituição de mecanismos de tributação internacional voltados

28

a empresas transnacionais que atualmente elevam seus lucros aproveitando-se

da redução de custos sociais em países em desenvolvimento, como forma de

repartir de modo mais equânime a responsabilidade pelo resgate do nível de

proteção social nesses países.

Parece-nos que, nessas possibilidades de financiamento

internacional, reside com maior clareza o embrião de uma possível e futura

estratégia global unificada de seguridade social sob a efetiva responsabilidade

da comunidade internacional, como patamar evolutivo subseqüente para o

conceito de seguridade social internacional acima mencionado7.

Com efeito, a imposição de um catálogo de direitos mínimos a

serem garantidos em prol da segurança econômica dos indivíduos, por meio da

Convenção nº 102 da OIT e de outros instrumentos normativos internacionais

correlatos serve, evidentemente, como relevantíssima forma de estimular a

auto-estruturação de sistemas nacionais aptos a garantir tais direitos, tudo

favorecendo a futura manutenção de um padrão protetivo global.

Com base nessa perspectiva, a evolução do conceito de

seguridade social assume uma nova dimensão, fundada na solidariedade entre

as nações, propugnando-se por formas de cooperação técnica para

uniformização e intercâmbio entre regimes e também por efetiva ajuda

financeira internacional para implantação de medidas emergenciais de

seguridade social em países de mais modesto nível de desenvolvimento sócio-

econômico. 7 “International taxation and not just national taxation to finance social security in developing countries is therefore at issue (...) the current influence of the TNCs and big powers over local economies and populations in the global market has to be matched by international tax-revenue and employer contributions raised for particular groups in those countries. Sources of international revenue will have to augment the meagre resources form national revenues available to teh governments of developing countries in today’s global market. International social security is coming to stay.” (Towsend, Peter. The Right to Social Security and National Development: Lessons from OECD experience for low-income countries. Geneva: ILO, 2007, p. IX)

29

Essa nova conformação parte da compreensão da

responsabilidade da comunidade internacional pela manutenção de um padrão

mundial de proteção social a ser implementado, fomentado e garantido por

organismos supranacionais. Dessa forma, implementa-se concretamente a

concepção do direito à seguridade social como direito humano fundamental,

que não pode ser sacrificado em razão da desigual distribuição de riqueza

entre as nações.

Tal perspectiva de garantia de efetividade para o direito a

seguridade social no plano internacional torna-se mais visível, a nosso ver, com

a recente implementação de inovadores instrumentos para o financiamento

internacional de medidas emergenciais de saúde pública em favor de

segmentos mais vulneráveis da população mundial.

Com efeito, são exemplos marcantes desse novo modelo de

estratégia global de seguridade social a “international financial facility for

imunization” ligada à Aliança Global para vacinação (GAVI), a UNATAID e o

Fundo Global de Combate à Malária, Aids e Tuberculose, instituídos em anos

recentes para financiar medidas específicas para controle dessas doenças.

Referidos mecanismos financeiros constituem uma nova

arquitetura jurídica internacional para dar suporte financeiro efetivo a medidas

de seguridade social, incialmente ligadas a políticas públicas de saúde. Tal

arquitetura contempla inclusive a emissão de títulos no mercado, contendo

obrigações duradouras dos países doadores, fato que indica a superação da

idéia tradicional de aportes esporádicos e assistemáticos, muito mais ligada a

uma concepção caritativa do que de garantia efetiva de direitos subjetivos.

Parece-nos plausível que, sendo possível a hierarquização de

necessidades humanas fundamentais, certamente dentre as mais essenciais e

30

urgentes esteja a própria higidez da saúde individual, pressuposto primordial da

sobrevivência, bem como elemento-chave de manutenção da força produtiva.

Basta que se tome como exemplo o fato de que doenças

infecciosas epidêmicas em larga escala, além de perturbarem a capacidade do

indivíduo para garantir seu auto-sustento, pode comprometer o desempenho de

determinado segmento econômico em razão da debilidade de sua mão-de-

obra, sendo que não podem, em regra, ser autonomamente combatidas por

cada vítima, uma vez que exige conhecimento técnico e produtos específicos

para sua prevenção e tratamento.

Seria esse então um primeiro patamar evolutivo para a

cooperação internacional de caráter financeiro para implementação de

sistemas de seguridade social, sem prejuízo de sua posterior ampliação para

abranger outras políticas públicas de expansão desses sistemas.

Ressalte-se que o Brasil tem sido um dos maiores defensores das

iniciativas de criação de mecanismos de financiamento para auxílio a países

em desenvolvimento, notadamente no tocante a medidas de saúde pública,

almejando inclusive posição de liderança internacional nessa seara.8

V) CONCLUSÃO

Impõe-se como grande desafio do direito internacional no

alvorecer deste Século XXI a construção de mecanismos jurídicos que

garantam a efetividade de direitos humanos fundamentais, inclusive de caráter

social, econômico e cultural, mostrando-se urgente a tarefa de difundir um

8“In November 2006, Brazil, Chile, France, Norway and the UK, formally launched UNITAID; a new financial mechanism to purchase medicines for developing countries, funded through a solidarity tax on airline tickets.245 The UNITAID constitution also foresees multi-year predictable budgetary contributions, without specifying how these would be calculated. Also in 2006, the original IFF proposal mentioned above led to the creation of the International Finance Facility for Immunisation (IFFIm), with support from Brazil, France, Italy, Norway, South Africa, Spain, Sweden and the UK” (Ooms, 2008, p. 230/231).

31

padrão mínimo de sobrevivência digna a todos os seres humanos do globo.

Da experiência internacional, notadamente dos países que

alcançaram níveis mais elevados de desenvolvimento, extrai-se que a idéia de

seguridade social como instrumental jurídico de garantia da segurança

econômica dos indivíduos é a mais eficaz forma de mitigação e erradicação da

pobreza extrema nas sociedades modernas.

Partindo-se dessa constatação, o processo de internacionalização

dessa concepção sofre notável impulso com a inserção em declarações e

normas internacionais do reconhecimento do direito humano à seguridade

social e do correlato dever de cada Estado Nacional de estruturar os

respectivos sistemas garantidores.

Nessa seara, a OIT assumiu a dianteira das pesquisas e medidas

de fomento à implantação e uniformização de sistemas de seguridade social

nacionais, visando à difusão de estratégias para expansão das respectivas

coberturas em busca da universalização da proteção social.

Persiste entretanto um alarmante quadro de insegurança

econômica para milhões de seres humanos nos países ainda considerados em

desenvolvimento, notadamente no continente africano, onde se manifestam, ao

nosso ver, os mais graves bolsões de pobreza e degradação humana do globo.

Extraímos então dos aludidos estudos patrocinados e difundidos

pela OIT tendências a serem seguidas para minimizar e reverter o aludido

quadro de miséria humana, por meio de medidas de caráter emergencial, a

serem implementadas em três graus de urgência.

A formalização e expansão paulatina de sistemas públicos que

contemplem a cobertura dos riscos existenciais básicos, nos moldes da

32

Convenção 102 da OIT pode ser favorecida a partir da criação de esquemas

adaptados para atrair os que laboram na informalidade, assim como do

reconhecimento e apoio estatal para microesquemas comunitários voltados à

cobertura de certos riscos existenciais, como sendo os cuidados médicos, a

invalidez e a morte do provedor do lar.

Tais esquemas serviriam de plataforma para futura estruturação

de sistemas públicos protetivos mais amplos, a cargo de cada Estado Nacional.

Por outro lado, revela-se imperiosa a garantia imediata do acesso

a serviços de cuidados médicos básicos e a políticas de transferência de renda

para resgate imediato de populações em situação de pobreza extrema,

notadamente para os segmentos mais vulneráveis, quais seja crianças, idosos,

portadores de deficiência física, desempregados involuntários e dependentes

de falecidos.

Outrossim, o fornecimento de tais prestações emergenciais,

sejam in natura ou pecuniárias, em escala global exigirá o estabelecimento de

uma rede de cooperação internacional visando ao seu financiamento, para o

que já se delineia uma perspectiva de criação e incremento de fundos globais

especificamente vocacionados a apoiar políticas de seguridade social.

Nesse ponto, o melhor exemplo extraído da experiência

internacional pode ser visto no Fundo de Combate à Malária, Aids e

Tuberculose, o qual deve ser encarado como protótipo de uma arquitetura

jurídica mais ampla para financiamento dessas medidas a longo prazo, a qual

poderia abranger não apenas a emissão de títulos específicos no mercado

financeiro internacional, mas também a implantação de efetivos mecanismos

de tributação internacional (a exemplo do que ocorre com a IFFI e a UNATAID).

Por esse enfoque internacionalizado, vislumbra-se um panorama

33

promissor em favor da universalização da idéia de seguridade social, como

instrumento implementador do princípio da solidariedade para garantia do

mínimo de seguraça econômica necessário à preservação da dignidade de

todos os seres humanos.

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