COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, XXX […](2012) XXX draft

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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO RELATIVA AOS AUXÍLIOS ESTATAIS ÀS OBRAS CINEMATOGRÁFICAS E OUTRAS OBRAS AUDIOVISUAIS

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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO RELATIVA AOS AUXÍLIOS ESTATAIS ÀS OBRAS CINEMATOGRÁFICAS E OUTRAS OBRAS AUDIOVISUAIS

1. INTRODUÇÃO

1. As obras audiovisuais, nomeadamente as obras cinematográficas, desempenham um importante papel na formação das identidades europeias. Refletem a diversidade cultural que caracteriza as diferentes tradições e a história dos Estados-Membros e das regiões da UE. As obras audiovisuais são simultaneamente bens económicos, que oferecem possibilidades importantes em termos de criação de riqueza e de emprego, e bens culturais, que refletem e moldam as nossas sociedades.

2. Entre as obras audiovisuais, destacam-se as obras cinematográficas, em razão dos custos da sua produção e da respetiva importância cultural. Os orçamentos para as produções cinematográficas são substancialmente mais elevados do que para outros conteúdos audiovisuais, são mais frequentemente objeto de coproduções internacionais e o seu período de exploração é mais longo. As obras cinematográficas, em especial, são confrontadas com uma forte concorrência proveniente do exterior da Europa. Por outro lado, as obras audiovisuais europeias são pouco divulgadas fora do respetivo país de origem.

3. Esta circulação limitada resulta da fragmentação do setor audiovisual europeu nos mercados nacionais ou mesmo regionais. Embora este facto esteja relacionado com a diversidade linguística e cultural da Europa, a proximidade assenta no apoio público às obras audiovisuais europeias, mediante o qual regimes de financiamento nacionais, regionais e locais subsidiam um elevado número de pequenas empresas de produção.

4. É geralmente aceite que os auxílios são importantes para apoiar a produção audiovisual europeia. É difícil para os produtores cinematográficos obter um apoio comercial inicial suficiente para reunir os meios financeiros necessários para o lançamento dos projetos de produção. O elevado risco inerente às suas empresas e projetos, juntamente com a perceção generalizada de ausência de rendibilidade no setor, tornou-o dependente de auxílios estatais. Nestas condições, os incentivos à produção audiovisual por parte da Comissão e dos Estados-Membros têm por missão assegurar que a sua própria cultura e capacidade criativa podem ser expressas, refletindo assim a diversidade e a riqueza da cultura europeia.

5. O MEDIA, o programa da União Europeia de apoio aos setores do cinema, da televisão e dos novos meios de comunicação social, oferece muitos e diferentes regimes de financiamento, orientados para diferentes domínios do setor audiovisual, nomeadamente regimes a favor de produtores, distribuidores, agentes de vendas, organizadores de cursos de formação, operadores de novas tecnologias digitais, operadores de plataformas de vídeo a pedido, exploradores de salas de cinema e organizadores de festivais, mercados e eventos promocionais. Incentivam a circulação e promoção de filmes europeus com especial destaque para os filmes europeus não nacionais.

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6. Os Estados-Membros aplicaram um vasto leque de medidas de apoio à produção de filmes, de programas de televisão e de outras obras audiovisuais. Estas medidas baseiam-se em considerações tanto culturais como relativas à indústria cinematográfica. Têm por principal objetivo cultural velar por que a cultura e o potencial criativo nacional e regional possam exprimir-se nos meios de comunicação audiovisuais de massas que são o cinema e a televisão. Por outro lado, visam gerar a massa crítica de atividade indispensável para criar a dinâmica que assegura o desenvolvimento e a consolidação do setor, através da criação de empresas de produção assentes em bases sólidas e o desenvolvimento de um conjunto permanente de competências humanas e de experiência.

7. As subvenções, os incentivos fiscais e os outros tipos de apoio ao setor audiovisual envolvem, de um modo geral, recursos estatais. Uma vez que os produtores de filmes atuam a nível internacional e as obras audiovisuais são comercializadas internacionalmente, esse apoio é suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros. Os produtores e as obras audiovisuais que recebem apoio beneficiam, com toda a probabilidade, de uma vantagem financeira e, consequentemente, concorrencial sobre os que não beneficiam de tal apoio. Por conseguinte, esse apoio é suscetível de distorcer a concorrência e é considerado um auxílio estatal.

8. O Tratado reconhece a importância crucial da promoção da cultura para a União Europeia e os seus Estados-Membros, ao integrar a cultura entre as políticas da União especificamente mencionadas no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O artigo 167.º, n.º 2, do TFUE estabelece o seguinte:

A ação da União tem por objetivo incentivar a cooperação entre Estados-Membros e, se necessário, apoiar e completar a sua ação nos seguintes domínios:

[…]

- criação artística e literária, incluindo o setor audiovisual.

9. O artigo 167.º, n.º 4, do TFUE estabelece o seguinte: Na sua ação ao abrigo de outras disposições dos Tratados, a União terá em conta os aspetos culturais, a fim de, nomeadamente, respeitar e promover a diversidade das suas culturas.

10. O artigo 107.º, n.º 1, do TFUE proíbe os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais que falseiem ou ameacem falsear a concorrência e o comércio entre os Estados-Membros. No entanto, a Comissão pode levantar esta proibição no que respeita a alguns auxílios estatais. Uma destas exceções está prevista no artigo 107.º, n.º 3, alínea d), do TFUE no que respeita aos auxílios destinados a promover a cultura, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência num sentido contrário ao interesse comum.

11. Em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º do TUE, a definição das atividades culturais é, em primeiro lugar, da responsabilidade dos Estados-Membros. No momento de apreciar um regime de apoio ao setor audiovisual, a Comissão limita-se a verificar se um Estado-Membro dispõe de um mecanismo de verificação pertinente e eficaz em vigor para evitar os erros manifestos.

12. Como explicado em mais pormenor na Secção 3, tal pode ser conseguido através da existência de um processo de seleção cultural para determinar quais as obras

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audiovisuais que devem beneficiar de auxílios ou de um perfil cultural a respeitar por todas as obras audiovisuais como condição para beneficiar do auxílio. A Comissão observa que o facto de um filme ser comercial não impede que seja considerado uma obra cultural. Tal está em conformidade com a Convenção da UNESCO de 2005 sobre a Proteção e a Promoção da Diversidade das Expressões Culturais1.

13. Os critérios de apreciação dos auxílios estatais para a produção de obras cinematográficas e outras obras audiovisuais foram inicialmente estabelecidos na Comunicação de 2001 sobre cinema2. A validade destes critérios foi alargada em 20043, 20074 e 20095 e caducará após a publicação da presente comunicação.

14. Tendo em conta um certo número de diferentes tendências que surgiram desde 2001, a presente comunicação pretende assegurar que seja oferecido ao público europeu um leque de obras audiovisuais com uma maior diversidade cultural, da seguinte forma:

alargando o âmbito das atividades abrangidas pela comunicação, a fim de incluir todos os aspetos, desde a conceção da história até à sua apresentação ao público;

limitando a possibilidade de impor obrigações territoriais em matéria de despesas de produção;

controlando a concorrência entre Estados-Membros que utilizam os auxílios estatais como meio de atrair o investimento de grandes produções; e

prevendo iniciativas da Comissão destinadas a melhorar a circulação e a aumentar a audiência dos filmes europeus em benefício tanto da indústria europeia do audiovisual como dos cidadãos.

2. ÂMBITO DAS ATIVIDADES

15. Relativamente ao âmbito das atividades abrangidas pela presente comunicação, os critérios relativos aos auxílios estatais previstos na Comunicação de 2001 sobre cinema incidiam sobre a produção de filmes. No entanto, alguns Estados-Membros oferecem igualmente apoio a outras atividades conexas não abrangidas pelo âmbito dos critérios previstos na Comunicação de 2001 sobre cinema, tais como a redação de argumentos, o desenvolvimento, distribuição ou promoção de filmes (por exemplo, em festivais de cinema). Nestes casos, e sempre que o auxílio lhe foi notificado, a Comissão considerou os critérios da Comunicação sobre cinema como referência para apreciar a necessidade, proporcionalidade e adequação do auxílio.

16. O objetivo de proteger e promover a diversidade cultural da Europa através de obras audiovisuais só pode ser atingido se essas obras forem vistas pelo público. A concessão de auxílios unicamente à produção corre o risco de incentivar o conteúdo audiovisual sem garantir que a obra audiovisual obtida seja devidamente distribuída e promovida. É

1 A referida Convenção estabelece no artigo 4.º, n.º 4: «A expressão «atividades, bens e serviços culturais» refere-se às atividades, aos bens e aos serviços que ... encarnam ou transmitem expressões culturais, independentemente do valor comercial que possam ter. As atividades culturais podem constituir um fim em si mesmas, ou contribuir para a produção de bens e serviços culturais.»

2 Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre certos aspetos jurídicos respeitantes às obras cinematográficas e outras obras audiovisuais, JO C 43 de 16.2.2002, p. 6.

3 JO C 123 de 30.04.2004, p. 1.4 JO C 134 de 16.06.2007, p. 5.5 JO C 31 de 07.02.2009, p. 1.

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por conseguinte necessário e adequado que os auxílios possam abranger todos os aspetos da criação cinematográfica, desde a conceção da história até à sua apresentação ao público. O apoio a tais atividades e a intensidade do auxílio devem estar associados a obras audiovisuais elegíveis para auxílios destinados a promover a cultura.

17. Para além dos auxílios concedidos especificamente à redação de argumentos, ao desenvolvimento, à distribuição ou à promoção, os auxílios concedidos especificamente a uma obra audiovisual devem contribuir para o seu orçamento global. O produtor deve ter a liberdade de escolher as rubricas do orçamento que serão despendidas noutros Estados-Membros. A atribuição de um auxílio a componentes específicas do orçamento de um filme poderia transformar esse auxílio numa preferência nacional a favor dos setores que asseguram o fornecimento das rubricas específicas em questão, o que seria incompatível com o Tratado.

18. Alguns Estados-Membros também concedem auxílios a salas de cinema, por exemplo, para apoiar salas de cinema em zonas rurais ou salas de cinema de autor em geral ou para cobrir as despesas de transição para a projeção de filmes com tecnologia digital. Contudo, os montantes envolvidos são geralmente reduzidos, pelo que, para as salas de cinema em zonas rurais ou para as salas de cinema de autor deveria ser suficiente o nível de auxílios abrangidos pelo Regulamento de minimis6. Da mesma forma, os auxílios a investimentos de renovação realizados por pequenas e médias empresas (PME) são suscetíveis de satisfazer as condições previstas no Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC)7. Se circunstâncias especiais justificarem a concessão de auxílios adicionais, tais auxílios devem ser apreciados caso a caso. Por conseguinte, a Comissão não considera necessário estabelecer regras específicas para os auxílios ao funcionamento ou ao investimento a favor das salas de cinema.

19. Alguns Estados-Membros apoiam projetos audiovisuais que vão para além do conceito tradicional da produção cinematográfica e televisiva, nomeadamente produtos interativos, como os transmédia ou os jogos de vídeo. A narrativa transmédia (conhecida igualmente como narrativa multiplataformas ou narrativa «cross-media») é uma técnica de narrativa através de várias plataformas e formatos utilizando tecnologias digitais, tal como filmes e jogos. É importante salientar que estas unidades de conteúdos estão interligadas8. Dado que os projetos transmédia estão inevitavelmente ligados à produção de um filme, a componente de produção cinematográfica é considerada uma obra audiovisual no âmbito da presente comunicação.

20. Os jogos de vídeo representam uma oportunidade significativa para a Europa nos próximos anos. Têm características diferentes das dos filmes em termos de produção, distribuição, comercialização e consumo. Nem todos os jogos de vídeo podem, necessariamente, ser qualificados como obras audiovisuais ou produtos culturais. Por conseguinte, as regras concebidas para a produção cinematográfica não se podem aplicar automaticamente aos jogos. Além disso, ao contrário do que acontece em relação ao setor do cinema e da televisão, a Comissão não dispõe de uma massa crítica em termos de decisões sobre os auxílios estatais aos jogos de vídeo. Seria, por conseguinte,

6 Regulamento (CE) n.º 1998/2006 da Comissão de 15 de dezembro de 2006 relativo à aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado aos auxílios de minimis, JO L 379 de 28.12.2006, p. 5.

7 Regulamento (CE) n.º 800/2008 da Comissão, de 6 de agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria), JO L 214 de 9.8.2008, p. 3.

8 Não deve ser confundida com franquias dos meios de comunicação social (media franchises), seguimentos (sequels) ou adaptações.

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prematuro incluir esse setor na presente comunicação. Consequentemente, a presente comunicação não abrange os auxílios concedidos a jogos de vídeo. As medidas de auxílio a favor dos jogos de vídeo que não cumpram as condições exigidas pelo RGIC ou pelo Regulamento de minimis continuarão a ser tratadas caso a caso. Na medida em que puder ser demonstrada a necessidade de um regime de auxílios destinado a jogos culturais e educativos, a Comissão aplicará os critérios de intensidade de auxílio da presente comunicação por analogia.

3. REQUISITOS TERRITORIAIS DAS DESPESAS

21. Os requisitos territoriais das despesas, que obrigam os produtores a despender uma parte do orçamento da produção cinematográfica num território determinado, foram sempre controversos desde o momento em que a Comissão começou a analisar os regimes de apoio à produção cinematográfica. A Comunicação de 2001 sobre cinema autorizava os Estados-Membros a imporem que até 80 % da totalidade do orçamento fossem despendidos no seu território.

22. Os requisitos territoriais fragmentam o mercado interno da produção audiovisual. Todavia, no momento de apreciar os regimes de auxílios estatais, a Comissão deve assegurar que os princípios do Tratado são respeitados9. O critério territorial da Comunicação de 2001 sobre cinema estabelecia uma derrogação destes princípios, a fim de garantir a presença contínua dos recursos humanos e das competências técnicas requeridos para a criação cultural no Estado-Membro que concede o auxílio.

23. A Comissão reconhece que as características específicas da indústria cinematográfica têm de ser tidas em conta, em especial a sua extrema mobilidade. Em certa medida, estas condições são, por conseguinte, necessárias para manter uma massa crítica de infraestruturas de produção cinematográfica no Estado-Membro ou na região que concede o auxílio.

24. A Comissão encomendou um estudo, completado em 2008, sobre as repercussões económicas e culturais dos requisitos territoriais nos regimes de auxílios ao setor cinematográfico10. Tal como referido na prorrogação de 2009 da Comunicação sobre cinema, o estudo, em termos globais, não permitia tirar conclusões definitivas e não confirmava a existência de repercussões positivas ou negativas decorrentes dos requisitos territoriais. Não demonstrava que os efeitos de requisitos territoriais elevados fossem suficientemente positivos para justificar a manutenção do nível de restrições aplicável naquele momento. Além disso, uma vez que a maioria da pós-produção de filmes e obras audiovisuais é atualmente feita em formato digital (o que não era o caso em 2001), é possível rodar e montar filmes em diferentes países, sem que esse facto prejudique a sua qualidade técnica ou cultural.

25. Consequentemente, o montante das despesas sujeito a requisitos territoriais deveria, pelo menos, ser proporcionado ao montante do compromisso financeiro efetivo de um Estado-Membro e não ao orçamento global da produção. Não é proporcionado que os

9 Os princípios do Tratado não impedem os Estados-Membros de exigirem que, mesmo até 100 % do orçamento de produção seja despendido no EEE. Tal não fragmenta o mercado interno, uma vez que não vincula o auxílio a qualquer parte específica do EEE.

10 2008 Study on the Economic and Cultural Impact, notably on Co-productions, of Territorialisation Clauses of state aid Schemes for Films and Audiovisual Productions (Estudo de 2008 sobre o impacto económico e cultural, nomeadamente em termos das coproduções, das cláusulas de territorialização dos regimes de auxílio estatal a favor de filmes e produções audiovisuais), ver Ver http://ec.europa.eu/avpolicy/info_centre/library/legal/index_en.htm.

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Estados-Membros exijam que os produtores cinematográficos despendam 80 % do orçamento da produção no seu território, independentemente do montante de auxílio disponibilizado11. Por conseguinte, parece mais adequado basear o limite máximo dos requisitos territoriais das despesas no montante do auxílio e não no orçamento da produção.

26. A Comissão considera que os Estados-Membros podem exigir que até 100 % do auxílio concedido à produção de uma determinada obra audiovisual sejam despendidos no território que concede o auxílio12. Além disso, a Comissão considera que, em relação aos regimes de auxílio ao setor audiovisual em que a intensidade de auxílio é baseada na despesa de produção num determinado território, tais como incentivos fiscais a favor dos filmes, qualquer despesa da produção realizada no EEE deve ser elegível13.

4. CONCORRÊNCIA PARA ATRAIR GRANDES PRODUÇÕES CINEMATOGRÁFICAS ESTRANGEIRAS

27. Quando a Comunicação de 2001 sobre cinema foi adotada, o fenómeno de os Estados-Membros tentarem utilizar os auxílios a obras cinematográficas para atrair grandes projetos de produções cinematográficas estrangeiras para o seu território não existia. Desde então, vários Estados-Membros introduziram regimes com o objetivo declarado de captar uma proporção mais elevada de projetos cinematográficos móveis. Todos estes regimes cumpriam facilmente os critérios de apreciação dos auxílios estatais de 2001, uma vez que os auxílios se destinavam a um produto cultural, incluíam requisitos territoriais das despesas até 80 % do orçamento da produção, tinham uma intensidade muito inferior a 50 % e as despesas elegíveis abrangiam todas as formas de despesas de produção no Estado-Membro.

28. Os comentários recebidos durante a consulta pública que precedeu a presente comunicação sugerem que o principal objetivo deste tipo de auxílios consiste em atrair produções de grande visibilidade para a Europa, em concorrência mundial com as localizações e instalações dos Estados Unidos, Canadá, Nova Zelândia ou Austrália. Os participantes na consulta reconheceram que estas produções eram necessárias para manter um elevado nível de qualidade das infraestruturas audiovisuais, para contribuir para a utilização de instalações, equipamento e pessoal dos estúdios cinematográficos de alto nível e para promover a transferência de tecnologias, de saber-fazer e de competências especializadas. A utilização parcial de instalações por produções estrangeiras contribuiria igualmente para dispor de capacidades para realizar produções europeias de elevada qualidade e grande visibilidade.

11 Por exemplo: um produtor está a realizar um filme com um orçamento de 10 milhões de EUR e apresenta um pedido de auxílio ao abrigo de um regime que autoriza, no máximo, 1 milhão de EUR por cada filme. Não é proporcionado excluir o filme do regime com o fundamento de que o produtor não prevê despender pelo menos 8 milhões de EUR do orçamento da produção no território que oferece o auxílio.

12 Isso significa que um regime não deve excluir um filme do auxílio com o fundamento de que não despende mais de 100 % do montante de auxílio a nível local (critério de elegibilidade). Tal não impede que um comité de seleção conceda um auxílio a filmes que considere os mais meritórios de entre os projetos que recebeu. Na prática, em termos globais, as produções cinematográficas apoiadas por um regime a favor de filmes realizam frequentemente uma maior despesa de produção no território do que o montante de auxílio. De qualquer forma, os Estados-Membros não têm a obrigação de impor requisitos de despesa no território aos produtores de filmes.

13 O Estado-Membro pode, contudo, exigir que até 100 % do auxílio à produção seja despendido no seu território.

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29. No que se refere aos eventuais efeitos sobre o setor audiovisual europeu, as produções estrangeiras podem ter um impacto duradouro, na medida em que, regra geral, utilizam amplamente as infraestruturas e atores locais. Globalmente, esta situação poderá ter, assim, um efeito positivo sobre o setor audiovisual nacional. Deve observar-se igualmente que muitos dos filmes que são considerados grandes projetos de países terceiros são de facto coproduções que envolvem também produtores europeus. Por conseguinte, estas subvenções poderiam igualmente contribuir para a promoção das obras audiovisuais europeias e para apoiar instalações destinadas às produções nacionais. No entanto, a Comissão está preocupada com o facto de os Estados-Membros utilizarem cada vez mais o financiamento público para concorrerem entre si, e não apenas com países terceiros, para atrair produções cinematográficas para o seu território. Embora seja provável que estes auxílios às produções estrangeiras sirvam também para promover a cultura, em geral a questão que se coloca não é se estas obras audiovisuais serão produzidas, mas sim onde.

30. Para a aplicação do artigo 107.º do TFUE é suficiente que exista uma ameaça de distorção da concorrência, o que claramente existe neste contexto e que seria consideravelmente reduzida se qualquer despesa da produção, realizada pelo menos no EEE, fosse elegível como referência para a intensidade de auxílio nos regimes de apoio ao setor audiovisual.

31. Se no entanto a Comissão considerar que tais auxílios podem, em princípio, ser compatíveis com o artigo 107.º, n.º 3, alínea d), do TFUE, a título de auxílios destinados a promover a cultura, devem ser fixados certos limites. Os montantes de auxílio podem ser muito elevados, tendo em conta os enormes orçamentos das grandes produções de países terceiros. O estabelecimento de um limite garantirá que outros parâmetros relativos à decisão de localização, como a qualidade das equipas locais de rodagem, os cenários e a tecnologia, continuarão a ser decisivos e a concorrência basear-se-á fundamentalmente na qualidade e no preço e não nos auxílios estatais.

32. Por conseguinte, a Comissão considera que é adequado desenvolver normas diferentes para os filmes europeus e para os de países terceiros. Se um regime estiver aberto a produções cinematográficas e televisivas que não respeitem a definição de obra europeia estabelecida no Anexo, a intensidade máxima do auxílio deve ser reduzida para os orçamentos mais elevados de filmes, com base numa escala decrescente.

33. Tal limitará o possível efeito de distorção da concorrência, mantendo a possibilidade de reforçar o setor audiovisual local com o objetivo de promover indiretamente as produções cinematográficas europeias e evitará novos aumentos dos orçamentos utilizados na corrida às subvenções.

5. MELHORAR A CIRCULAÇÃO DOS FILMES EUROPEUS E A ESCOLHA OFERECIDA AO PÚBLICO

34. A revolução digital oferece oportunidades potenciais, na medida que proporciona possibilidades cada vez maiores de acesso do público às produções audiovisuais e permite que os filmes europeus aumentem a sua audiência. O Livro Verde sobre a distribuição em linha de obras audiovisuais14 lança um debate sobre se são necessárias alterações, incluindo o quadro legislativo, de modo a permitir que os detentores de direitos, os utilizadores e os cidadãos possam beneficiar do potencial do mercado único digital.

14 COM(2011) 427 final.

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5.1. Sequenciação das «janelas» de distribuição

35. Vários participantes na primeira consulta pública observaram que alguns Estados-Membros impõem condições em termos de calendário e/ou território em que a obra audiovisual que beneficia do auxílio é distribuída (conhecidas como «janelas» de distribuição15), como condição para a concessão do auxílio. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, tais restrições respeitam o disposto no Tratado se o seu objetivo consistir em encorajar a produção cinematográfica, como tal, e não excederem o necessário para assegurar a prossecução do objetivo em vista16. No entanto, os aspetos comerciais da distribuição e da estratégia de comercialização podem ser diferentes consoante a obra audiovisual em questão. A existência de «janelas» de distribuição obrigatórias como condição do auxílio pode incidir sobre a visibilidade e a circulação das obras audiovisuais. Recomenda-se aos Estados-Membros que não imponham impor limitações desnecessárias em termos de distribuição e de comercialização de uma obra audiovisual, como condição para a apoiar.

5.2. Promover o acesso em linha dos filmes a nível internacional

36. Tal como revelado igualmente pela primeira consulta pública, os distribuidores de filmes podem agrupar os direitos de exploração de filmes numa base nacional. Normalmente, adquirem os direitos de exploração na fase de pré-produção e, por conseguinte, desempenham um papel fundamental no financiamento do filme. Os produtores dependem frequentemente da pré-venda dos seus direitos, tentando dessa forma maximizar as suas receitas a curto prazo, vendendo todos os direitos para os diferentes territórios numa base exclusiva (direitos teatrais, direitos de difusão, direitos digitais, etc.). Os organismos de radiodifusão exigem frequentemente os direitos digitais exclusivos para além dos direitos de radiodifusão.

37. Poucos filmes europeus são distribuídos fora dos seus territórios de produção. Recomenda-se aos Estados-Membros que promovam a disponibilidade transfronteiras de filmes europeus e poderiam, por exemplo, como condição do auxílio, encorajar os titulares dos direitos a concederem a terceiros os direitos em linha dessas explorações (incluindo os territoriais) que, de outro modo, não poderiam explorar. Este facto encorajaria a adoção de modelos de negócios em linha inovadores, reforçaria a concorrência e promoveria a disponibilidade de filmes em linha a nível internacional.

38. De um modo mais geral, a Comissão irá examinar, na sequência do Livro Verde sobre o audiovisual se, em consonância com um grau elevado de proteção dos titulares de direitos, o quadro legislativo deve ser adaptado de modo a promover a distribuição em linha de obras audiovisuais. A proposta de uma recomendação do Conselho sobre o filme europeu na era digital analisa a forma de promover práticas adequadas, nomeadamente aumentando a transparência a nível da comunicação das informações e dos pagamentos. Tal transparência serviria para promover a confiança entre os operadores e incentivar o desenvolvimento da distribuição digital.

15 Em especial, no que se refere à sequência de distribuição de filmes através das salas de cinema, da televisão a pagamento, da venda de vídeos domésticos, do aluguer de vídeos domésticos, da televisão em aberto e do vídeo a pedido.

16 Acórdão de 11 de julho de 1985, proferido no processo 60-61/84, Cinéthèque SA, Coletânea 1985, p. 2605.

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5.3. Património cinematográfico

39. Os filmes devem ser recolhidos, conservados e disponibilizados para as gerações futuras, para fins culturais e educativos. Por conseguinte, como condição do auxílio, recomenda-se que os Estados-Membros exijam e apoiem o facto de os produtores depositarem uma cópia do filme objeto do auxílio que permita a sua preservação a longo prazo na instituição do património cinematográfico designada pelo organismo de financiamento17.

6. APRECIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO

40. Quando procede à apreciação dos regimes de auxílio à produção cinematográfica e televisiva, a Comissão deve verificar, com base no atrás exposto:

- Em primeiro lugar, se o regime de auxílio respeita o princípio de «legalidade geral», ou seja, a Comissão deve verificar que o regime não inclui cláusulas que possam ser contrárias às disposições do TFUE em domínios diferentes dos auxílios estatais;

- Em segundo lugar, se o regime preenche os critérios de compatibilidade específicos em matéria de auxílios, a seguir enunciados.

6.1. Legalidade geral

41. A Comissão deve, em primeiro lugar, verificar que o auxílio respeita o princípio de «legalidade geral» e que as condições de elegibilidade e os critérios de concessão não contêm cláusulas contrárias ao TFUE, em domínios diferentes dos auxílios estatais. Trata-se nomeadamente de assegurar o respeito dos princípios do TFUE que proíbem a discriminação em razão da nacionalidade, a liberdade de circulação de mercadorias, a livre circulação dos trabalhadores, a liberdade de estabelecimento, a liberdade de prestação de serviços e a liberdade de circulação de capitais (artigos 18.º, 34.º, 36.º, 45.º, 49.º, 54.º, 56.° e 63.º do TFUE). A Comissão aplica estes princípios conjuntamente com as regras de concorrência, quando as disposições contrárias aos princípios são indissociáveis do funcionamento do regime.

42. Em conformidade com os princípios acima indicados, os regimes de auxílio não podem, por exemplo:

Reservar o auxílio apenas aos nacionais;

Exigir que os beneficiários tenham o estatuto de empresa nacional estabelecida ao abrigo do direito comercial nacional (as empresas estabelecidas num Estado-Membro e que desenvolvem atividades num outro por intermédio de uma sucursal ou de uma agência permanente devem ser elegíveis para o auxílio; além disso, a exigência do estatuto de agência deve ser aplicável apenas no ato de pagamento do auxílio e nunca deve levar a uma obrigação de criar mais de um estabelecimento no território de um determinado Estado-Membro);

Exigir aos trabalhadores das empresas estrangeiras que asseguram serviços cinematográficos que respeitem as normas do trabalho nacionais;

17 As instituições do património cinematográfico são designadas pelos Estados-Membros a fim de recolher, conservar e disponibilizar o património cinematográfico, para fins culturais e educativos. Em aplicação da Recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao património cinematográfico, os Estados-Membros estabeleceram uma lista das suas instituições do património cinematográfico. A lista atual está disponível em: http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/reg/cinema/institutions.pdf.

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Limitar indevidamente a liberdade dos beneficiários dos auxílios de adquirirem bens e serviços em qualquer ponto do mercado interno. Contudo, um regime de auxílios a favor da produção de filmes pode impor uma condição de elegibilidade, segundo o qual uma percentagem do montante do auxílio até um máximo de 100 % do montante de auxílio deve ser despendida num determinado território do Estado-Membro que concede o auxílio, desde que tal montante não represente uma percentagem superior a 50 % do orçamento de produção.

6.2. Critérios específicos de apreciação nos termos do artigo 107.º, n.º 3, alínea d), do TFUE

43. O apoio à produção de obras audiovisuais europeias e à existência da infraestrutura necessária para a sua produção e difusão destina-se a promover a formação das identidades culturais europeias e a sua diversidade cultural. Por conseguinte, o objetivo dos auxílios consiste na promoção da cultura. Tais auxílios podem ser compatíveis com o Tratado, em conformidade com o artigo 107.º, n.º 3, alínea d), do TFUE. As empresas do setor da produção cinematográfica e televisiva podem igualmente beneficiar de outros tipos de auxílio concedidos ao abrigo do artigo 107.º, n.º 3, alíneas a) e c) do TFUE (por exemplo, auxílios regionais, às PME, à investigação e ao desenvolvimento, à formação e ao emprego), respeitando as intensidades de auxílio máximas no caso de cumulação de auxílios.

44. No caso de regimes destinados a apoiar a redação de argumentos, o desenvolvimento, a produção, a distribuição e a promoção de obras audiovisuais abrangidas pela presente comunicação, a Comissão examinará a aplicação dos seguintes critérios para apreciar se o regime é compatível com o Tratado nos termos do artigo 107.º, n.º 3, alínea d), do TFUE:

(1) O auxílio destina-se a um produto cultural. Cada Estado-Membro deve velar por que o conteúdo da produção objeto de auxílio seja cultural, à luz dos seus próprios critérios nacionais, através de um processo de verificação eficaz, a fim de evitar erros manifestos: quer através da seleção de propostas de filmes por um painel quer, na ausência de um critério de seleção deste tipo, através do estabelecimento de uma lista de critérios culturais relativamente aos quais cada obra audiovisual será verificada.

(2) Se a obra audiovisual objeto de auxílio é uma obra europeia18, a intensidade do auxílio deve, em princípio, ser limitada a 50 % do orçamento de produção, a fim de incentivar iniciativas comerciais normais. Quando são aplicados vários regimes de auxílio às mesmas despesas, é a intensidade de auxílio cumulada que deve ser limitada a 50 %. Tendo em conta a importância da cooperação de produtores de diferentes Estados-Membros para a produção de obras europeias que são projetadas em vários Estados-Membros e em conformidade com o disposto no artigo 167.º, n.º 2, do TFUE, a intensidade de auxílio para produções transfronteiras financiadas por mais de um Estado-Membro e que envolvam produtores de mais de um Estado-Membro pode atingir 60 %. As obras audiovisuais difíceis19 e as coproduções que envolvem países da lista DAC da OCDE20 são isentas destes limites. Os filmes cuja única versão original é na língua

18 Tal como definida no Anexo da presente comunicação.19 Tais como curtas metragens, primeiros e segundos filmes de realizadores, documentários, obras de

orçamento reduzido ou de outra forma comercialmente difíceis.20 A lista CAD enumera todos os países e territórios elegíveis para beneficiar de ajuda ao

desenvolvimento. Tal lista é constituída por todos os países que registam rendimentos baixos ou médios

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nacional de Estados-Membros com um território, uma população ou uma área linguística limitados, podem, em qualquer caso, ser considerados filmes difíceis.

(3) Em princípio, não existe um limite para os auxílios à redação de argumentos ou ao desenvolvimento. No entanto, se o argumento ou o projeto resultantes do desenvolvimento for concretizado num filme, os custos de redação do argumento e do desenvolvimento são subsequentemente incluídos no orçamento da produção e tidos em conta para o cálculo da intensidade máxima dos auxílios relativos às obras audiovisuais, tal como definido no ponto 2.

(4) Os custos da distribuição e da promoção de obras audiovisuais europeias elegíveis para um apoio à produção podem ser financiados com a mesma intensidade de auxílio, como se se tratasse ou se pudesse tratar da sua produção.

(5) No entanto, se a obra audiovisual objeto de auxílio não for uma obra europeia 21, o auxílio deve ser limitado às seguintes intensidades máximas decrescentes de auxílio, relacionadas com o orçamento da produção:

(6)

Parte do orçamento da produção Intensidade máxima de auxílio

Menos de 10 milhões de EUR 50,00%

10 milhões de EUR - 20 milhões de EUR

30,00%

Mais de 20 milhões de EUR 10,00%

(7) Com exceção dos auxílios à redação de argumentos e ao desenvolvimento, os auxílios concedidos a atividades de produção específicas (por exemplo, a pós-produção ou a filmagem) não são autorizados, a fim de garantir que o auxílio tenha um efeito de incentivo neutro e, por conseguinte, não resulte numa proteção/atração destas atividades específicas no Estado-Membro que concede o auxílio.

45. Para determinar se a intensidade máxima de auxílio é respeitada, o montante total das medidas de apoio público dos Estados-Membros à atividade ou projeto objeto de auxílio deve ser tido em conta, independentemente de esse apoio ser financiado a partir de recursos locais, regionais, nacionais ou da União. Todavia, os fundos disponibilizados diretamente pelos programas da UE, como MEDIA, sem o envolvimento de Estados-Membros na decisão de concessão do auxílio, não são considerados recursos estatais.

com base no rendimento nacional bruto (RNB) per capita, tal como publicada pelo Banco Mundial, com exceção dos membros do G8, dos membros da UE e dos países com data fixada para aderir à UE. A lista inclui igualmente todos os países menos avançados (PMA), tal como definidos pelas Nações Unidas. Ver http://www.oecd.org/document/45/0,3746,en_2649_34447_2093101_1_1_1_1,00.html.

21 Tal como definida no Anexo da presente comunicação.

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Por conseguinte, esta assistência não é tomada em consideração para efeitos do respeito dos limites máximos de auxílio.

7. MEDIDAS ADEQUADAS

46. A Comissão propõe como medidas adequadas, para efeitos do artigo 108.º, n.º 1, do TFUE, que os Estados-Membros adaptem os seus regimes existentes relativos ao financiamento de filmes à presente comunicação, no prazo de 12 meses após a sua publicação no Jornal Oficial. Os Estados-Membros devem confirmar à Comissão, num prazo de um mês a contar da publicação da presente comunicação no Jornal Oficial, que aceitam as medidas adequadas propostas. Em caso de ausência de resposta, a Comissão considerará que o Estado-Membro em causa não está de acordo com a proposta.

8. APLICAÇÃO

47. A presente comunicação será aplicada a partir do primeiro dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. Substituirá as disposições relativas a auxílios estatais da Comunicação de 2001 sobre cinema.

48. A Comissão aplicará a presente comunicação a todas as medidas de auxílio notificadas relativamente às quais deve tomar uma decisão após a data de publicação da comunicação no Jornal Oficial, ainda que tais medidas de auxílio tenham sido notificadas antes dessa data.

49. Em conformidade com a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente22, a Comissão aplicará, no caso de auxílios não notificados:

(a) A presente comunicação, se o auxílio for concedido após a sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia;

(b) A Comunicação de 2001 sobre cinema em todos os outros casos.

22 JO C 119 de 22.5.2002, p. 22.

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Anexo

É considerada uma obra audiovisual europeia qualquer obra que satisfaça as seguintes condições:

- Tenha sido produzida, na sua maior parte, por um produtor ou produtores estabelecidos na União Europeia/no EEE. Para serem efetivamente considerados produtores, as empresas de produção devem estar acreditadas como tal. Para determinar o produtor real, podem igualmente ser tidos em conta outros elementos, como o controlo criativo, a propriedade dos direitos de exploração e a parte nos lucros;

e

- A obra deve ser produzida com uma participação significativa de profissionais que sejam nacionais/residentes de Estados-Membros da União Europeia/do EEE. Por «participação significativa» entende-se ter mais de 50 % dos pontos do quadro seguinte (por exemplo, ter 10 ou mais pontos no caso de uma obra de ficção ou a maior parte dos pontos se o total for inferior a 19, como é normalmente o caso dos documentários ou filmes de animação, em que nem todas as categorias estão incluídas nos créditos):

Elementos europeus PontosDiretor 3Argumentista 3Compositor 1Ator 1 2Ator 2 2Ator 3 2Diretor artístico/Conceção da produção

1

Diretor de Fotografia 1Editor 1Som 1Local de filmagens 1Laboratório 1Total 19

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