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IX ENCONTRO DA ABCP

Estado e Políticas Públicas

O IMPACTO SOCIAL DAS REFORMAS DA GESTÃO PÚBLICA NO

NORDESTE: ALAGOAS, PERNAMBUCO E SERGIPE EM PERSPECTIVA

COMPARADA (2007-2013).

Lorena Madruga Monteiro (ITP-FITS)

Brasília, DF

04 a 07 de agosto de 2014

O IMPACTO SOCIAL DAS REFORMAS DA GESTÃO PÚBLICA NO

NORDESTE: ALAGOAS, PERNAMBUCO E SERGIPE EM PERSPECTIVA

COMPARADA (2007-2013).

Lorena Madruga Monteiro

O artigo analisa a gestão pública nos Estados de Alagoas, de Pernambuco e de

Sergipe. Objetiva investigar o impacto das recentes reestruturações na administração

pública nos gastos públicos, nos indicadores sociais, na oferta de serviços públicos e na

promoção de políticas públicas nestes Estados do nordeste brasileiro. Para tanto,

através de fontes variadas, analisou-se, não apenas o perfil e a formação dos quadros

da administração pública, mas também a oferta de serviços públicos básicos, os

indicadores sociais e os gastos públicos antes e depois das reestruturações

administrativas em ambos os Estados Federativos. Acredita-se que tal empenho possa

trazer dados novos para á área de administração pública no Brasil, e no nordeste em

particular, demonstrando, assim, a importância desta esfera governamental para a

promoção e implementação de políticas públicas.

Palavras-chave: Reforma da gestão Pública, Alagoas, Sergipe, Pernambuco,

indicadores sociais.

O impacto social das reformas da gestão pública no nordeste: Alagoas,

Pernambuco e Sergipe em perspectiva comparada (2007-2013)

Lorena Madruga Monteiro

A despeito das análises que centralizam a discussão em torno da dicotomia

administração pública versus política, ou da livre-nomeação como forma de controle

governamental nas democracias sustentadas pelo presidencialismo de coalizão

(LOUREIRO & ABRUCIO, 1998, 1999; D’ARAÚJO, 2009) busca-se compreende

como a reforma da gestão pública foi e tem sido progressivamente imposta às

administrações públicas estaduais, e os efeitos dessas mudanças em termos de gastos

públicos, de indicadores sociais e políticos.

O tema da profissionalização e da reforma da gestão pública, dentro desse debate

amplo, ganhou corpo na primeira década dos anos 2000. Em parte em função das

denúncias de corrupção na administração pública direta durante o governo Lula em

2005, que revelou o patrimonialismo em vários órgãos públicos e estatais, e pela

implantação, também durante o governo Lula, do Programa Nacional de Apoio à

Modernização da gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE),

e do Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios

Brasileiros (PROMEX) (ABRÚCIO, 2007).

Se por um lado a criação e o desenvolvimento desses programas federais

impulsionou as subunidades nacionais a reformarem suas administrações públicas e

seus modelos de gestão, por outro, a ideia de reforma e o modelo a ser implantado

advém do Movimento Brasil Competitivo (MBC). Este movimento, liderado pelo

empresário Jorge Gerdau, assessorado pela consultoria de Vicente Falconi, reuniu, num

primeiro momento, uma ´serie de empresários da Natura, Petrobrás e Gerdau, por

exemplo, juntamente com lideranças do executivo, para influir nas gestões públicas

locais e regionais visando a melhora dos gastos públicos e, consequentemente, a

redução tributária para as empresas brasileiras.

Num segundo momento, em 2012, o Movimento Brasil Competitivo (MBC) reuniu o

poder Executivo, o judiciário e o legislativo na “Frente parlamentar Mista para o

Fortalecimento da Gestão Pública”, visando disseminar a ideia da gestão por resultados

nas várias esferas da política brasileira. Sabe-se que o modelo proposto pelo Movimento

Brasil Competitivo (MBC) disseminou-se na gestões públicas locais e regionais após a

experiência do choque de gestão de Minas Gerais, liderado pelo então governador Aécio

Neves, em 2003, e desde lá, tem sido implantado em vários governos estaduais e

municipais, dentre eles Alagoas, Pernambuco e Sergipe.

Estes Estados do Nordeste Brasileiro, optaram, em diferentes momentos, e

independente da filiação partidária de seus governantes, pelo modelo de gestão proposto

pelo MBC. Houve, deste modo uma opção comum – a gestão por resultados, similar ao

que foi implantado, no ano de 2003, em Minas Gerais, pelo governo de Aécio Neves.

Assim como, de modo similar a experiência de Minas Gerais, optaram por uma

consultoria privada, o antigo Instituto Nacional de Desenvolvimento Gerencial (INDG),

atualmente Falconi consultores de resultados.

Frente a estas conjunturas analisou-se, de modo preliminar, através de pesquisa

com fontes variadas, o impacto dessas reestruturações na administração pública nos

indicadores sociais, e nos gastos públicos em Alagoas, Pernambuco e Sergipe. A

questão é saber se esse modelo de gestão, baseado na racionalização dos gastos

públicos, e na estipulação de metas a serem cumpridas, tem o mesmo efeito nos Estados

de Alagoas, Sergipe e Pernambuco, ou outros aspectos são mais significativos na

melhor promoção de serviços públicos e na melhora dos indicadores sociais.

Os objetivos e os resultados alcançados pela “Nova gestão pública” em Alagoas, Sergipe e Pernambuco

A “Nova Gestão pública” ou reforma gerencial, como ficou conhecida no Brasil,

remete a um conjunto de ideias baseadas no racionalismo econômico que objetivaram

produzir um governo que “funcionasse melhor e custasse menos” (DENHARDT, 2012).

Estas ideias surgiram como resposta à crise fiscal dos anos 1970 que levou diversos países a

adotarem medidas de austeridade fiscal, de contenção de gastos públicos e de incentivo a

produtividade pública.

Dentre os países que reformularam sua administração pública, a partir de parâmetros de

eficiência, o caso mais notório foi o da Nova Zelândia. A partir dessa experiência, considerada

bem sucedida, uma série de países adotaram o modelo proposto pela “Nova Gestão Pública”,

como o Canadá, os Estados Unidos, Grã-Bretanha, e na década de 1990, o Brasil.

Dentre os princípios das reformas efetuadas na gestão pública, destacam-se, dentre outros,

conforme David Osbourne e Ted Gaebler (1992): 1. A necessidade de um equilíbrio calculado

sobre recursos e gastos; 2. Impulsionar a competição entre os prestadores de serviços; 3.

Estabelecimento de metas a alcançar; 4. Financiar resultados, atingir objetivos públicos

substanciais; 5. Satisfazer as necessidades do consumidor (cidadão); 6. Gerar receitas; 7.

Descentralizar as atividades; 8. Orientação do governo para o mercado.

Estes princípios, conforme identificou Christopher Polit (1990), derivam da crença de o

caminho para o progresso social depende do aumento de produtividade em termos econômicos.

Para tanto é necessário ver a produtividade associada a tecnologia, ter uma força de trabalho

conectada com o ideal de produtividade, e de uma administração eficiente.

Portanto, a nova gestão pública atua através de parâmetros do mercado econômico, como

mensuração de desempenho, planejamento estratégico, competição no interior das unidades de

governo, contratação baseada em desempenho, serviços ao consumidor, incentivos de mercado e

desregulamentação.

As questões que orientam as ações da Nova Gestão Pública e determinam sua agenda podem

ser resumidas a seis preocupações, conforme Donaldo Kettl (2005)

1. De que modo os governos podem encontrar formas de extrair mais serviços a partir de

uma mesma base de receita ou até de uma base ainda menor?

2. Como podem os governos usar incentivos típicos de mercado para eliminar as

patologias da burocracia? De que forma é possível substituir os tradicionais

mecanismos burocráticos de comando e controle por estratégias de mercado que mudem

o comportamento dos gestores de programas?

3. Como podem os governos empregar mecanismos de mercado para oferecer aos

cidadãos (consumidores) um leque mais de serviços-ou, pelo menos, encorajar a equipe

a servir melhor os consumidores?

4. De que forma podem os governos tornar os programas mais responsivos? Como podem

descentralizar a responsabilidade, com o intuito de dar aos gestores da linha de frente

maiores incentivos para servir?

5. Como o governo pode melhorar sua capacidade de criar e acompanhar política pública?

De que forma ele pode separar seu papel de comprador de serviços (contratante) de seu

papel efetivo de prestador de serviços?

6. De que modo os governos podem enfocar produtos e resultados, em vez de processos e

estruturas? Como eles podem substituir sistemas hierárquicos, movidos de cima para

baixo, por sistemas movidos de baixo-para-cima visando resultados?

Estas preocupações impulsionaram a reforma da administração pública implantada no nível

federal na década de 1990 no Brasil. Desde então, especialmente a partir da década de 2000, as

unidades subnacionais e locais brasileiras, em menor ou maior grau, vem adotando esses

princípios em suas administrações públicas, como o Estado de Alagoas, Pernambuco e Sergipe,

dentre outros.

Verifica-se, portanto, estes princípios nas propostas dos programas de reforma da gestão

pública efetuadas nestes Estados federativos. O Programa Alagoas tem Pressa, quando

implantado, em 2007, visava, por exemplo, erradicar a pobreza no Estado, através de ações

coordenadas e projetos estruturantes de suas secretarias baseados no planejamento estratégico,

na programação e na execução orçamentária e num sistema informatizado de monitoramento e

gerenciamento dos projetos. O objetivo seria, a partir desse trabalho de monitoramento das

metas estabelecidas para cada secretaria, melhorar os indicadores sociais do Estado de Alagoas.

O programa Todos por Pernambuco, implantado no governo Eduardo Campos,

também adotou um sistema de monitoramento dos indicadores sociais nas regiões em

que foram estabelecidas metas pelo programa. As principais metas estipuladas referiam-

se a segurança pública, superação do défit habitacional e de saneamento, educação e

renda. Portanto, também teve como objetivo a erradicação da pobreza, através de

programas regionalizados visando a melhoria dos indicadores socioeconômicos.

O programa Modernizando a Gestão Pública de Sergipe, assim como os implantados

em Alagoas e Pernambuco, adotou uma série de metas objetivando a melhora dos

indicadores sociais e a erradicação da miséria. Áreas como saúde, educação, segurança

pública, gestão e infraestrutura foram privilegiadas.

Portanto, a melhora dos indicadores socioeconomicos é o resultado esperado dos

três projetos de modernização da gestão pública implantados nestes Estados. Entretanto,

embora os três Estados tenham elevado minimamente seu indice de desenvolvimento

humano, continuaram, dentre todos os Estados da federação brasileira, ocupando as

piores posições, conforme o ranking da Organização das Nações Unidas (ONU).

GRÁFICO I: Índice de Desenvolvimento Humano estadual 2000

Fonte: Elaboração própria a partir de IPEA/DATA

Sergipe, embora tenha aumentado seu índice, permaneceu na vigésima posição

dentre os Estados Brasileiros. Pernambuco que ocupava a décima

passou para a décima-nona, caindo quatro posições. Alagoas, mesmo com certo

aumento no índice, perman

vigésimo sétimo. Portanto, em relação ao índice de desenvolvimento humano, realizado

pela Organização das Nações Unidas (ONU), composto de três indicadores

longevidade e renda- Alagoas, Se

na mesma posição que se encontravam em 2000, ou caíram algumas posições em

comparação com os outros Estados federativos brasileiros.

A educação é uma das áreas prioritárias nos projetos de reforma da

implementados em Alagoas, Pernambuco e Sergipe. É um dos indicadores

determinantes da posição que estes Estados ocupam no ranking brasileiro medido pelo

índice de desenvolvimento humano estadual (IDH), como analisado acima. Um dos

indicadores que sugerem alguma mudança nessa área é o percentual de analfabetismo,

em especial na faixa etário de 10 a 14 anos. Durante o período das reformas de gestão

empreendidas por estes Estados federativos os resultados foram estes, conforme quadro

abaixo:

QUADRO I: % de analfabetismo em indivíduos de 10 a 14 anos 2006

GRÁFICO I: Índice de Desenvolvimento Humano estadual 2000-2010 (AL, SE, PE)



dentre os Estados Brasileiros. Pernambuco que ocupava a décima

nona, caindo quatro posições. Alagoas, mesmo com certo

aumento no índice, permaneceu na última posição dentre os Estados Brasileiros, em


pela Organização das Nações Unidas (ONU), composto de três indicadores

Alagoas, Sergipe e Pernambuco não avançaram, ou se mantiveram


comparação com os outros Estados federativos brasileiros.

A educação é uma das áreas prioritárias nos projetos de reforma da




s que sugerem alguma mudança nessa área é o percentual de analfabetismo,



DRO I: % de analfabetismo em indivíduos de 10 a 14 anos2007 2008 2009 2011

2010 (AL, SE, PE)


dentre os Estados Brasileiros. Pernambuco que ocupava a décima –quinta posição

nona, caindo quatro posições. Alagoas, mesmo com certo

eceu na última posição dentre os Estados Brasileiros, em


pela Organização das Nações Unidas (ONU), composto de três indicadores- educação,

rgipe e Pernambuco não avançaram, ou se mantiveram


A educação é uma das áreas prioritárias nos projetos de reforma da gestão pública




s que sugerem alguma mudança nessa área é o percentual de analfabetismo,



DRO I: % de analfabetismo em indivíduos de 10 a 14 anos 2012

Alagoas 7,98 8,86 7,89 5,27 5,0 4,59

Pernambuco 6,10 5,92 5,78 5,71 3,61 3,27

Sergipe 5,54 2,54 4,62 4,14 5,44 3,23


Conforme dados do quadro acima, em relação a Alagoas e Sergipe, Pernambuco, desde

a implementação da reforma de sua gestão pública, vem reduzindo progressivamente o

percentual de analfabetismo entre a população de 10 a 14 anos de idade. Alagoas e

Sergipe também apresentam certa redução, em relação ao intervalo de seis anos, mas,

esta redução apresentou oscilações anualmente.

Os três programas de reforma da gestão pública visavam, conforme exposto acima, a

erradicação da pobreza. Este objetivo está em consonância com os programas e projetos

do executivo federal em curso com tal intuito. Conforme dados do Ipea de 2000 a 2010

o Estado de Alagoas, em 2010, reduziu aproximadamente 22,5 % daqueles considerados

pobres, 16,48% daqueles em situação de vulnerabilidade e reduziu em 15,29 a extrema

pobreza. No Estado de Pernambuco de 2000 à 2010 reduziu-se aproximadamente 19%

daqueles considerados pobres, 17% daqueles em situação de vulnerabilidade e 10% dos

extremamente pobres. O Estado de Sergipe diminuiu, em 2010, em torno de 21% do

número de pessoas pobres, 18,64% do número de pessoas vulneráveis à pobreza e

12,82% daquelas que estavam em situação de extrema pobreza em 2000, conforme os

quadros abaixo:

Quadro II: Percentual de pobreza em 2000 Estado % de pobres % de vulneráveis à pobreza % de extremamente

pobres

Alagoas 56,80 76,24 31,95

Pernambuco 45,27 67,83 22,30

Sergipe 48,84 70,77 24,52

Fonte: Elaboração própria a partir de IPEA/DATA Quadro III: Percentual da pobreza em 2010 Estado % de pobres % de vulneráveis à pobreza % de extremamente

pobres

Alagoas 34,29 59,76 16,66

Pernambuco 27,17 51,86 12,32

Sergipe 27,89 52,13 11,70


Possivelmente essa sensível melhora nos indicadores que medem a pobreza tenha

relação com os projetos e sistemas integrativos do executivo federal, como o Programa

Bolsa Família. Claro que uma gestão apta a implementar programas sociais, sejam com

repasses do executivo federal, ou de caráter estadual, facilita o monitoramento e a

eficiência da aplicação dos recursos e na melhora nos indicadores sociais. Resta saber se

essa melhora nos índices de pobreza tem relação apenas com a alocação eficiente dos

recursos federais, ou se a imposição de uma gestão pública estadual baseada em

resultados fez a diferença.

Outra área considerada importante nestes programas de reforma da gestão pública é a

da segurança pública. Consta, tanto no programa de Pernambuco, quanto no de Alagoas

e no de Sergipe, a área de segurança pública como tema primordial para o êxito das

reformas de gestão implantadas. Buscam, através do monitoramento, do

estabelecimento de metas e do incremento e incentivo ao pessoal, reduzir os índices de

criminalidade e homicídios, por exemplo. Entretanto, desde a implantação desses

Programas, em meados de 2006, os resultados obtidos nem sempre corresponderam ao

esperado, como demonstra o quadro abaixo em relação a evolução das taxas de

homicídios

QUADRO IV: Taxa de homicídios na população total (por 100 mil) por UF (2005-2011) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Alagoas 40,2 53,0 59,6 60,3 59,3 66,8 72,2

Pernambuco 51,2 52,7 53,1 50,7 44,9 39,3 39,1

Sergipe 25,0 29,8 25,9 28,7 32,8 33,9 35,4

Fonte: Elaboração própria a partir do Sistema de informação sobre mortalidade (SIM)

Conforme a Mapa da Violência no Brasil, publicado em 2013, as taxas de

homicídios, dentre todos os Estados federativos brasileiros, subiram de modo acentuado

e desordenado no Estado de Alagoas. Este Estado passou, em relação ao ranking de

homicídios no Brasil, da 12º posição em 2001, para a 1º em 2011. Inclusive, conforme

quadro acima, após a implementação do programa de reforma da gestão pública em

Alagoas não verificou-se nenhum recuo substantivo no percentual de homicídios, pelo

contrário, ano a ano vêm aumentando o número de homicídios neste Estado federativo.

O Estado de Pernambuco, ao contrário da situação do de Alagoas, apresenta um

panorama um pouco distinto em relação as taxas de homicídios após a implementação

da reforma de sua gestão pública. Embora não possa ser considerado um avanço

substancial, porque ainda é considerado um Estado com taxas altas de mortalidade,

passou da 1º posição no ranking de homicídios no Brasil mensurado em 2001 para a 5º

posição em 2011. Desde 2007, ano de estruturação e implementação da reforma de sua

gestão, conforme dados do sistema de informação sobre mortalidade agregados no

quadro acima, vem reduzindo progressivamente suas taxas de homicídios.

O Estado de Sergipe apresenta um quadro um pouco diferente de Pernambuco, mas

com certa similaridade com o de Alagoas em relação a evolução das taxas de

homicídios. Apesar de certa oscilação nas taxas entre 2005 a 2007, a partir de 2008, ano

de implementação da reforma de sua gestão, verifica-se crescente elevação nas taxas de

homicídios. Entretanto, conforme o mapa da violência no Brasil, de 2001 a 2011, subiu

apenas uma posição, sendo considerado em 2011, com base nas taxas de homicídios, o

décimo Estado mais violento do Brasil.

Outra área importante nos programas de reforma da gestão pública implantados

nestes Estados federativos, além da de segurança pública, é a da saúde. A ideia básica é

que ajustando as contas estaduais, entre os gastos e a arrecadação, permitirá um maior

investimento em áreas consideradas primordiais, como a saúde e a segurança pública,

melhorando, assim, os indicadores sociais dos Estados. Portanto, a opção destes Estados

em reformarem sua gestão pública, através de consultoria privada, objetivou, num

primeiro momento, a questão da contenção dos gastos, para poderem investir em áreas

como a da saúde. Normalmente uma das primeiras ações governamentais nesse sentido

é a contenção dos gastos de custeio da gestão púbica. Em relação aos gastos de custeio

no Estado de Alagoas, Sergipe e Pernambuco o gráfico abaixo ilustra o gasto anual, de

2006 a 2010

GRAFICO II: Gastos de Custeio (AL, SE, PE)

Fonte: Elaborado a partir de IPEA/DATA

Conforme o gráfico acima

gasto com custeio na gestão pública, o de Sergipe manteve certa retração nos gastos,

tendo leve aumento no ano de 2010, e o de Alagoas manteve num certo patamar, sem

grandes picos de gastos de custeio

custeio com o de áreas consideradas primordiais pelos programas de reforma da gestão

pública, como a saúde, por exemplo.

O quadro abaixo demonstra a proporção em relação ao PIB do gasto estadual co

ações e serviços de saúde por ano. O Estado de Pernambuco que não reduziu os gastos

com custeio, pelo contrário, aumentou anualmente, apresenta um crescente gasto em

saúde, ainda que insuficiente quando comparado a outros Estados da Federação

brasileira. Alagoas, por sua vez, que conteve seus gastos de custeio na gestão pública,

não apresenta avanços significativos em relação aos gastos com a saúde pública. Essa

relação entre gastos de custeio com investimentos na saúde pública só apresenta alguma

correlação, ainda que mínima, quando comparamos os dados do Estado de Sergipe. O

ano que Sergipe eleva seus gastos de custeio é o mesmo que reduz um pouco a

proporção do gasto estadual com ações e serviços de saúde.

GRAFICO II: Gastos de Custeio (AL, SE, PE)

Elaborado a partir de IPEA/DATA

acima, o Estado de Pernambuco incrementou ano a ano seu



grandes picos de gastos de custeio. A questão é saber qual a relação dos gastos de


pública, como a saúde, por exemplo.

O quadro abaixo demonstra a proporção em relação ao PIB do gasto estadual co




Alagoas, por sua vez, que conteve seus gastos de custeio na gestão pública,



ção, ainda que mínima, quando comparamos os dados do Estado de Sergipe. O


proporção do gasto estadual com ações e serviços de saúde.

, o Estado de Pernambuco incrementou ano a ano seu



. A questão é saber qual a relação dos gastos de


O quadro abaixo demonstra a proporção em relação ao PIB do gasto estadual com




Alagoas, por sua vez, que conteve seus gastos de custeio na gestão pública,



ção, ainda que mínima, quando comparamos os dados do Estado de Sergipe. O


QUADRO V: Proporção do gasto estadual/ PIB (%) com ações e serviços públicos de saúde por ano 2007 2008 2009 2010

Alagoas 1,90 2,11 1,92 1,91

Pernambuco 1,64 1,80 1,80 1,94

Sergipe 1,96 2,06 2,06 1,92

Fonte: Elaboração própria a partir de Indicadores e dados básicos (IDB-2012)

Entretanto tal relação não se confirma quando analisa-se o gasto estadual per capita

com ações e serviços públicos de saúde por ano. Tanto Pernambuco que elevou seus

gastos com custeio, quanto Sergipe que apresentou um gasto moderado de custeio,

aumentaram o valor per capita investido por ano na saúde, conforme quadro abaixo:

QUADRO VI: Gasto estadual per capita com ações e serviços públicos de saúde por ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Alagoas 109,76 131,43 129,39 150,57 149,48 148,43

Pernambuco 118,66 145,03 160,29 209,83 221,96 233,70

Sergipe 169,19 201,60 201,32 222,20 264,81 279,20

Fonte: Elaboração própria a partir de Indicadores e dados básicos (IDB-2012)

Todos esses dados, referentes à educação, saúde e segurança pública, demonstram

uma fraca associação entre a implantação das reformas baseadas em resultados na

gestão pública com a melhora dos indicadores sociais nestes Estados.

Considerações Finais

Esta breve análise, ainda preliminar, estrutura um projeto de pesquisa mais amplo,

que investiga o desempenho dos indicadores sociais em Alagoas, Sergipe e Pernambuco

nas recentes reestruturações da gestão pública. Neste projeto mais amplo investiga-se

essa questão em termos de políticas públicas e de serviços públicos oferecidos, cujos

dados e conclusões ainda estão sendo analisados.

Em relação ao exposto neste artigo cabe destacar a necessidade de uma análise

substantiva do impacto da captação, alocação e execução dos programas sociais

federais, a exemplo do programa Bolsa Família, nos indicadores sociais destes Estados

federativos. Percebe-se, mesmo sem realizar um teste específico, nos dados

apresentados, uma correlação entre a implantação dos recursos federais e sensível

melhora nos indicadores sociais nestes Estados. Portanto, nesse sentido, a reforma nas

gestões públicas não impacta significadamente o desempenho dos indicadores sociais

nestes Estados federativos, mas a implantação dos programas sociais do executivo

federal.

Destaca-se, ainda, que ao contrário do que legitima e justifica a implantação dessas

reformas da gestão pública baseadas em resultados, no caso, a questão do ajuste fiscal,

não impacta positivamente os indicadores sociais, pelo contrário. Verifica-se que os

Estados que não cortaram gastos substanciais na gestão pública investiram mais em

serviços de saúde, por exemplo, e tiveram certa melhora em seus indicadores sociais.

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