JPV_Fragmentacao Partidária e Cláusula de Barreira

8/8/2019 JPV_Fragmentacao Partidria e Clusula de Barreira

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125Pensar, Fortaleza, v. 13, n. 1, p. 125-135, jan./jun. 2008.

Fragmentao partidria e a clusula de barreira: dilemas do sistema poltico brasileiro

Introduo

Tivemos o sepultamento do modelo e dasinstituies polticas da ditadura militar. Com aformao da Nova Repblica, Isso ao mesmo tempolevantou esperanas e expectativas por parte da

Fragmentao partidria e a clusula de barreira:

dilemas do sistema poltico brasileiro*

Political party fragmentation and the barrier clause:

dilemmas of the Brazilian political system

Joo Paulo Saraiva Leo Viana**

Resumo

O texto aborda a questo da fragmentao partidria no sistema poltico brasileiro, a partir da formao daNova Repblica com a Assemblia Constituinte de 1988, tendo em conta a extrema permissividade da CartaMagna em relao criao de um partido poltico. Realiza a partir da uma discusso entre alguns dosprincipais estudiosos da cincia poltica brasileira sobre o assunto. Num segundo momento, traz a discussopara a implementao da clusula de barreira de 5% em nosso sistema eleitoral, com os argumentos dosestudiosos sobre o tema. Por m, analisa com base nas eleies de 2002, as possveis conseqncias daClusula de Desempenho na composio da Cmara dos Deputados.

Palavras-chave: Fragmentao Partidria. Clusula de Barreira. Sistema Poltico Brasileiro.

Abstract

The essay approaches the matter of political party fragmentation in the Brazilian political system brought along

by the New Republic formed by the 1988 Constitutional Assembly, considering the extremely easy process of

political party creation. The ideas toward the topic from major scholars are discussed. The implementation of

the barrier clause of 5% in Brazil is discussed as well, including its possible consequences in the formation of

the Brazilian Congress after the 2006 election, compared to the Congress resulted from the 2002 election.

Keywords: Political Party Fragmentation. Barrier Clause. Brazilian Political System.

populao que acabara de viver 21 anos de regimeautoritrio. A assemblia constituinte de 1988 surgiunessa perspectiva, suscitando a esperana demudanas e abrindo caminho para uma nova ordeminstitucional. A carta magna de 1988 preservou oselementos tradicionais de nosso regime republicano:

* Este artigo a adaptao do captulo brasileiro do livro: Reforma Poltica - Clusula de Barreira na Alemanha e no Brasil, de minha autoria,editado pela Editora da Universidade Federal de Rondnia - EDUFRO, em 2006. A pesquisa foi apresentada na Universidade Federal do Cearem 2005, como ltimo requisito para a obteno do grau de Bacharel em Cincias Sociais.

** Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Cear. Mestrando em Relaes Internacionais na Amrica do Sul, pelo Centro Bra-sileiro de Estudos Latino-Americanos - CEBELA. Professor de Cincia Poltica da Escola do Legislativo da Assemblia Legislativa de Rondnia,professor das Faculdades Integradas Aparcio Carvalho e da Faculdade de Cincias Humanas, Exatas e Letras de Rondnia - FARO.


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Joo Paulo Saraiva Leo Viana

o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo,o multipartidarismo e a representao proporcional.O ponto referente forma republicana e o sistemapresidencialista de governo foram temas polmicos,cando acertado, entre os constituintes, um plebiscitonacional em 1993, que decidiria sobre a forma esistema de governo.

Como avanos democrticos enumera-sea expanso do direito poltico ao analfabeto, quepoderia votar e ser votado, o direito ao voto estendidoaos menores de idade de 16 a 18 anos e a inclusode mecanismos de democracia participativa comoplebiscito e referendo. Estabeleceu-se o mandatopresidencial de quatro anos e tambm um nmeromnimo de representao de 8 deputados nosmenores Estados e o mximo de 70 nos maiores.Porm, nenhuma regulamentao fazia referncia formao e representao dos partidos noparlamento, nem delidade partidria.

Nas eleies de 1989, a fragmentaopartidria estava evidenciada com as vinte eduas candidaturas presidncia da repblica. Oscandidatos da esquerda, Lus Incio Lula da Silvado PT e Leonel Brizola do PDT, foram surpreendidospelo desconhecido Fernando Collor de Melo, ex-governador de Alagoas e candidato presidnciapelo recm-criado e inexpressivo PRN. Com avitria de Collor, caria comprovada a fragilidadedos partidos brasileiros. As duas maiores legendasno congresso, PMDB e PFL, colheram um resultado

po com as candidaturas de Ulisses Guimarese Aureliano Chaves, alcanando menos de 5% depreferncia do eleitorado. Nas eleies estaduais de1990 o nmero de partidos no congresso aumentariade 13 em 1986 para 19. O PRN, do presidente Collor,que possua uma bancada inferior a 3% da Cmarados Deputados aumentaria consideravelmente apso pleito de 1990.

Com o impeachmentde Fernando Collor, nonal de 1992, o vice-presidente Itamar Franco as-sumiria o cargo. Aps 30 anos, em abril de 1993 realizado novo plebiscito que decidiria sobre a forma

e sistema de governo. O modelo de Repblica pre-sidencialista novamente vitorioso. Com o sucessodo plano real o ento ministro da fazenda FernandoHenrique Cardoso anuncia sua candidatura presi-dncia da repblica pela coligao PSDB-PFL-PTB,tendo o senador Marco Maciel como vice. FHC ven-ce Lula, j no 1o turno, por maioria absoluta de votos.Em 1997, o congresso nacional aprova a emendada reeleio, dando direito a polticos dos cargosdo executivo a concorrem novamente. Em 1998, acena se repetiria com a unio PSDB-PFL-PTB e oPMDB, com FHC e Marco Maciel, contra a aliana

de esquerda encabeada por PT-PDT-PSB-PC doB, com Lula e Brizola formando a chapa. Nova vi-tria da situao. Nas eleies de 1998, 18 partidosconseguiram representao no parlamento.

Em 2002, a verticalizao congurou-se como

a mudana mais signicativa nas regras eleitorais.O Tribunal Superior Eleitoral determinou que ascoligaes em nvel federal deveriam tambm se darno mbito estadual. As alianas, tanto nos Estados,quanto na eleio para presidente, deveriam seras mesmas. Essa regra impediu uma prtica muitocomum na poltica brasileira, que so as alianasfeitas pelos partidos, seguindo conveninciasregionais. Tanto foi o desagrado com a medida que,hoje, o m da verticalizao representa opinioquase unnime entre os partidos.

No pleito de 2002, Luis Incio da Silva novamente candidato numa aliana mais ampla,tendo como vice, o senador Jos Alencar do PartidoLiberal. Jos Serra, Ministro da Sade do governoFHC o candidato governista. Anthony Garotinho,ento governador do Rio de Janeiro, sai candidatopelo PSB. O PPS e o PDT lanam o ex-governadordo Cear e ex-Ministro da Fazenda Ciro Gomes.Lula e Serra vo para o segundo turno, com Lulavitorioso, recebendo o apoio de Ciro e Garotinho.

A vitria de Lula representou, para a esquerdabrasileira, a volta ao poder aps 38 anos. Suscitandograndes esperanas de mudanas, o PT consolidava-se como nova alternativa de poder. Era o grandevitorioso das eleies aumentando sua bancadade 58 para 91 deputados. O PFL, representando adireita conservadora, o partido com maior queda,passando de 105 para 84 deputados. Com exceo doPDT, todos os partidos que integraram a candidaturade Lula no 2o turno apresentaram crescimentode suas bancadas na cmara dos Deputados. Jos partidos que formavam a base governista deFHC, PSDB, PFL, PTB e PPB tiveram uma quedaconsidervel no nmero de parlamentares. Mais umavez, apresentado um alto nmero de legendas noparlamento, nada mais nada menos que 19 partidos

iniciaram os trabalhos legislativos em 2003.Com a volta das eleies e a retomada da

democracia, de 1985 aos dias atuais, quase 80partidos j participaram de eleies. Atualmente,conforme a lei dos partidos n 9096 de 1995, para queseja criado um novo partido necessrio a obtenode assinaturas de no mnimo 0,5 % dos eleitores quevotaram a deputado federal nas ltimas eleies, empelo 1/3 dos Estados brasileiros.

De certo, a instabilidade algo marcante natrajetria de partidos e eleies no Brasil. Numestudo sobre a institucionalizao do PT no Estado


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Cear, o cientista poltico Josnio Parente (1995,p.8) apresenta a idia de que o Brasil no conheceualguns dos processos que levaram sedimentaoos sistemas partidrios bem sucedidos e completaa armao citando Lamounier e Meneguello quearmam que em perspectiva comparada, o Brasil um caso notrio do subdesenvolvimento partidri.(PARENTE, 1995, p.9).

Na constituinte de 1988, os legisladoresbrasileiros no demonstraram interesse pelasquestes e regras que regulam as eleies paraa cmara de deputados, assemblias e cmarasmunicipais. Em seu artigo intitulado De comopensando que se vai para a Alemanha e chega-se Bolvia, o professor do IUPERJ, Jairo Nicolau(1999, p.23) ponta para uma total insatisfaocom o desempenho de nossas instituies: Asregras que regulam a escolha de representantes,partidos, funcionamento do legislativo e executivo,so alvos de permanentes manifestaes dedescontentamento. Prova disso, que foramfreqentemente editadas emendas constitucionaise comisses, editoriais e plebiscitos. Ele arma,tambm, que a prpria constituio de 1988, teriacontribudo para tal insatisfao institucional.O professor cita o ex-presidente FHC que, numdepoimento ao Jornal do Brasil, expressou suaopinio quanto ao subdesenvolvimento de nossosistema eleitoral. Segundo FHC, o problema existeporque nossa sociedade teria avanado mais que o

sistema poltico.A histria republicana recente que foi marcada

por golpes, suicdio, renncia e impeachment,conrma essa instabilidade e fragilidade de nossosistema eleitoral. A partir do plebiscito de 1993,referente forma e sistema de governo, comearama aparecer, com mais freqncia, propostas dereforma poltica. Porm, difcil se encontrarunanimidade entre parlamentares, estudiosos epartidos polticos. Costuma-se divergir sobre tudo.H estudiosos, por exemplo, que apontam parauma reforma total, outros preferem falar apenas

em ajustes no atual sistema. No entanto, um pontocomum entre todos que precisamos de partidosfortes, partidos que representem bem os interessesda sociedade, com um sistema partidrio slido eno temporal. exatamente a que entram pontoscomo a clusula de barreira, delidade partidria,m das coligaes nas eleies proporcionais enanciamento pblico de campanhas.

O objetivo deste trabalho retomar a discussosobre o tema da fragmentao partidria brasileira ea implementao da clusula de barreira no sistemaeleitoral brasileiro. Em primeiro lugar, contraponho

de um lado os cientistas polticos Bolvar Lamounier(1992) e Walder de Ges (1992), que defendemcom veemncia uma mudana em nosso quadropartidrio, em prol de melhores condies degovernabilidade, com um legislativo eciente capazde tomar decises. Do outro lado, estudiosos comoSrgio Abranches (2003), autor do estudo clssico Opresidencialismo de coalizo: o dilema institucionalbrasileiro e o professor do IUPERJ, Fabiano Santos(2003), defensores de nosso multipartidarismoexacerbado, o que segundo eles seria a viga desustentao em nossa democracia representativa.

Em segundo lugar, levo o debate paraa implementao da clusula de 5% com osargumentos de analistas polticos como AntnioOtvio Cintra, Francisco Weffort, FHC, Maria DAlvaKinzo, Rogrio Schimitt, Lencio Martins Rodrigues,Jairo Nicolau, Giusti Tavares, Renato Lessa, MarcusIanoni, Ktia de Carvalho, Ives Gandra Martins ePaulo Costa Leite. Analisando, a partir da os pontose contrapontos da implementao da clusula debarreira nas eleies de 2006 para a Cmara dosDeputados.

2 O sistema poltico brasileiro e a

questo da fragmentao partidria

um ponto crucial no sistema polticobrasileiro: a existncia de um grande nmero

de partidos. Na eleio de 2002, 19 partidosconseguiram representao na Cmara dosDeputados. Essa fragmentao partidria vista pormuitos estudiosos como um empecilho formaode governos slidos, com maiorias capazes defomentar decises. Esta pulverizao impede, assim,um melhor funcionamento do legislativo. Por outrolado, h estudiosos que recorrem ao nosso histricode sociedade estruturalmente heterognea e anecessidade de uma certa pluralidade de interesses,para justicar e explicar nosso multipartidarismoexacerbado.

Desde o imprio, houve um certo cuidadoquanto ao problema da representao das minorias.A Lei do Tero de 1876 representou alguma dastentativas dos nossos legisladores em resolver oproblema das minorias polticas. Com a adoodo sistema totalmente proporcional em 1945 e osurgimento das coligaes partidrias no iniciodos anos 50, aumentou-se consideravelmente aschances de representao dos pequenos partidos.Na tentativa de ampliarmos o debate sobre afragmentao partidria do nosso sistema poltico,analisaremos seus pontos e contrapontos, expondo


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os conceitos de alguns estudiosos da cincia polticabrasileira.

O cientista poltico Bolvar Lamounier (1992,p.23-47) em seu estudo Estrutura institucionale governabilidade na dcada de 1990, analisa

a existncia, no Brasil, de uma democraciaconsociativa, como a que ocorre em alguns pasesdesenvolvidos da Europa, como Blgica, Holandae Sua, onde a importncia de representaodas minorias, para equilibrar-se s maiorias, estassentada na existncia de clivagens tnicas,lingsticas e religiosas. Para Lamounier (1992),nossa democracia esta muito mais voltada aobloqueio do que para a implementao de decises.Alm disso, no h, no Brasil, o problema declivagens de democracias consociativas do tipolingstico, tnico e religioso, existente nos paseseuropeus. No nosso caso, trata-se mais de umasituao consociativa, do que de uma estrutura jestabelecida.

Tal situao, segundo o autor, seria aconseqncia de um longo processo iniciado a partirde 1930 e consolidado na constituinte de 1988. Arepresentao proporcional e o multipartidarismocom a facilidade na criao de partidos, fortalecidospelo acesso cadeia de rdio e TV, alm dadistribuio de ministrios entre as legendas,permitiram a conquista do poder pelas minorias.Aidia, latente na carta magna de 1988, era facilitarao mximo a criao de novos partidos e o acesso

deles ao parlamento. Isso era explicado com oargumento de que a transio do regime militar paraa democracia deveria adotar regras exveis, queno colocassem em dvida a nova democracia queestava nascendo. Dessa forma, a constituio de1988 e sua permissividade em relao criao departidos contribuiria para o aoramento do modeloconsociativo.

O cientista poltico e professor da Universidadede Braslia, Walder de Ges (1992, p.102), em seuartigo intitulado Em Busca de um novo sistemapoltico, arma que a fragmentao a grande

doena do sistema poltico brasileiro. Alm disso,ele se encontra numa sociedade complexa efragmentada o que ocasionaria um dilogo deloucos. Segundo Ges (1992), o problema aindamaior pela existncia de mais de trinta partidos, commais da metade deles representados no parlamento.Isso porque na realidade existem mais de cempartidos, pois eles no possuem coeso interna evrios grupos atuam na representao dos maisdiversos interesses. Na forma atual, qualquer 10%da Cmara dos Deputados suciente para bloquearqualquer votao. Conforme o professor, no problema

brasileiro, no h porque valorizar as minorias emdetrimento das maiorias aptas a governar, porquediferentemente de pases onde acontece essavalorizao, no existem, no Brasil, conitos tnicos,lingsticos e religiosos que se possam comparar. Asoluo, para ele, seria a implementao, aqui, de umsistema eleitoral como o sistema misto alemo, commetade dos candidatos eleitos majoritariamente pordistritos e outra pelo sistema proporcional com listas,onde o partido determina a ordem dos candidatos.Alm da introduo de uma clusula de barreira euma clusula que puna a indelidade partidria.

O cientista poltico Srgio Abranches (2003,p.21-73), em seu estudo clssico, intitulado Opresidencialismo de coalizo: o dilema institucionalbrasileiro apresenta idia oposta sobre afragmentao poltica brasileira. Abranches (2003)parte do pressuposto que a heterogeneidadeestrutural e um ntido pluralismo de valores nopatamar social, cultural e regional aliado ao fato deconstituirmos o caso nico mundial de democraciacom representao proporcional, multipartidarismoe presidencialismo, justicariam tal necessidade deformao de coalizes de governos, capazes deconstituir bases de sustentao poltica. Segundo ele,o fato de possuirmos uma sociedade com unidadelingstica, uma religio catlica hegemnica, juntamente com a recusa em reconhecermosnossas diversidades e desigualdades raciais, temobscurecido o que somos. Somos, na realidade,

uma sociedade plural marcada por clivagens sociaisque vo alm de uma diviso econmica de classessociais.

Conforme Abranches (2003), o que existe uma preocupao exagerada no que se refere proliferao excessiva de partidos. Exagerada,porque o sistema eleitoral seria o prprio agenteregulador desse processo, tendo na frmula docociente partidrio e na distribuio de sobras osprincipais reguladores. Outro fator que comprovariatal preocupao exagerada seria que a garantiade representao de minorias signicativas no

implicaria, necessariamente, uma barreira formao de maiorias capazes de formar governosestveis. No entanto, enfatiza o cientista poltico,continuaria a necessidade de formao de coalizesgovernamentais. As tentativas de controle dapluralidade partidria podem ocasionar danos democracia, deslegitimando e desestabilizandoa ordem poltica. Portanto, o determinante bsicode nosso fracionamento partidrio seria a prpriapluralidade social, regional e cultural.

O cientista poltico do IUPERJ, Fabiano Santos(2003, p.19-37), em seu estudo Em defesa do


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presidencialismo de coalizo, aponta que o nossomultipartidarismo, aliado ao sistema proporcionalcom listas abertas, o principal responsvel pelaprtica de freios e contrapesos em nossa democracia.Nosso modelo de presidencialismo de coalizo profundamente democrtico, porm complexo edifcil de ser manejado. Ele aumenta a capacidadede representatividade porque, alm da separaode poderes, aliada ao pluripartidarismo oriundodo sistema proporcional, faz com que o executivonegocie permanentemente em busca da aprovaode seus projetos polticos. Entretanto aumenta oaccountability porque as eleies presidenciaisevidenciam que o responsvel pela administraodo pas.

Santos (2003) alerta para o perigo no quese refere s propostas de aperfeioamentoinstitucional. Uma reforma poltica nos sistemaseleitorais e partidrios pode levar ao risco de umverdadeiro mergulho no desconhecido. O modelodo presidencialismo de coalizo j demonstrou, pelahistria poltica, que est bem assentado em nossademocracia.

Na ltima eleio presidencial, aps o 2o turno,a base aliada do governo Lula era composta peloPT, PL, PC do B, PPS, PDT, PSB, PTB e PV, o querepresentava 42,5% dos assentos no parlamento.Aps seis meses, o ingresso do PMDB e do PP nogoverno, alm do incentivo por parte do governos migraes parlamentares para a base aliada,

representaram a rota tradicional pela qual guiadoo nosso presidencialismo de coalizo. Com 62%da Cmara aps seis meses do governo Lula, oPT e seus aliados representavam ampla maioriaem relao a PSDB e PFL, principais partidos daoposio.

Entretanto, como analisou Srgio Abranches(2003), o alto fracionamento do governo como umacoalizo concentrada pode signicar uma faca dedois gumes. No que se refere ao fracionamentoatual, ele pode representar liberdade para manobrasinternas do presidente, quanto s posies e os

interesses dos partidos da aliana, mas ao mesmotempo se o partido do presidente no detm maioriaparlamentar ou do governo, ele pode tornar-se refmdos interesses mltiplos, partidrios e regionais e terseu poder confrontado pelos partidos e lideranasregionais, como os governadores. importantesalientar, no pensamento de Abranches (2003),que o presidencialismo de coalizo um sistemade risco, marcado pela instabilidade e seu sucessodepende basicamente da capacidade do governoem respeitar os pontos ideolgicos ou programticos

inegociveis, que nem sempre so acertados durantea formao de coalizes.

Talvez seja essa a situao atual pela qualpassa o nosso presidencialismo de coalizo. Provadisso, seria a eleio de Severino Cavalcanti para

presidncia da Cmara dos Deputados, quandoo partido do governo, que responde pela maiorbancada na Cmara, foi derrotado por um partidoque possui menos de 10% dos assentos da casae compe a base aliada do prprio governo. Essa a atual dinmica do nosso presidencialismo decoalizo.

3 O surgimento da clusula de barreira

no sistema eleitoral brasileiro

A clusula de barreira, clusula de 5%, ou

clusula de excluso, ou at mesmo clusula dedesempenho, tem como modelo inspirador o sistemaeleitoral da Repblica Federal da Alemanha. Vriasforam as tentativas de sua implementao em nossosistema eleitoral. Porm, sempre sem sucesso, pelofato de sempre estarem previstas para as eleiesseguintes ou por proporem alteraes em seucontedo.

A clusula de excluso foi inserida pela primeiravez em nosso ordenamento atravs do Decreto-Lein 8.835/56, art 5o e atravs do cdigo eleitoral de1950, cujo art. 148 previa o cancelamento do registro

do partido que no conseguisse eleger ao menosum representante para o congresso nacional, ou noobtivesse ao menos cinqenta mil votos. (CARVALHO,2003, p.03). A constituio de 1967 estabelecia queo partido para existir deveria ter dez por cento doeleitorado que houvesse votado na ltima eleiogeral para a cmara dos deputados, distribudos emdois teros dos Estados, com um mnimo de setepor cento em cada um deles, bem como dez porcento dos deputados, em, pelo menos, um tero dosEstados, e dez por cento dos senadores. Em 1969,a emenda constitucional n 1 reduziu as exigncias

para formao e funcionamento parlamentar deum partido a 5% do eleitorado que votou na ltimaeleio para a Cmara dos Deputados em pelomenos sete Estados, com um percentual mnimo desete por cento em cada.

Em 1978, a Emenda Constitucional n 11limitou-as para cinco por cento do eleitorado quehouvesse votado para a cmara dos deputados,com um mnimo de trs por cento em pelo menosnove Estados. A Emenda Constitucional de n 25de 1985 exigiu que o partido para ter direito de


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representao no Senado Federal e na Cmara dosDeputados deveria obter os votos de trs por centodo eleitorado, a nvel nacional para a Cmara em, nomnimo, cinco Estados, com o mnimo de cinco porcento em cada um deles. No entanto, o parlamentareleito por um partido que no alcanasse talexigncia, preservaria seu mandato, com a condiode mudana, em sessenta dias, para qualquer umdos partidos remanescentes.

Na constituinte de 1988, os parlamentaresno consideraram nenhuma exigncia quanto formao e representao dos partidos nas casaslegislativas. Segundo o consultor legislativo daCmara dos Deputados, Ricardo Rodrigues (2003,p.4), No nal da Carta Magna os constituintes,deixaram claro sua opo contrria a tal insero(clusula de barreira), com a omisso deliberadade tais exigncias. O tema voltou a ser discutidona reviso constitucional de 1993, quando o entodeputado Nelson Jobim apresentou o parecer n 36,que estabelecia o direito representao na cmarasomente se o partido alcanasse cinco por cento dosvotos vlidos, exceto brancos e nulos distribudosem pelo menos nove Estados, com o mnimo de doispor cento em cada. Porm o parecer no foi votadopelo congresso revisor.

Com a edio da Lei dos Partidos n 9096, de19/09/95, cava estabelecido, pelo art.13, a exignciade cinco por cento dos votos, em pelo menos umtero dos Estados, para que um partido tivesse

direito a funcionamento parlamentar. Contudo, oslegisladores estabeleceram tambm um prazo deonze anos para que parlamentares e polticos seadaptassem a tal nova regra. Assim cava previstaa entrada em vigor da clusula de barreira para aseleies de 2006. O artigo13 da Lei dos Partidos de19/09/95 determinava:

Tem direito a funcionamento parlamentar, emtodas as casas legislativas para as quais tenhaelegido representante o partido que em cada eleiopara a Cmara dos Deputados obtenha o apoio deno mnimo, cinco por cento dos votos apurados,

no computados os brancos e os nulos, distribudosem pelo menos, um tero dos Estados, com omnimo de dois por cento do total de cada um deles.(CARVALHO, 2003, p.4).

A Lei dos Partidos 9096/95 garante plenaliberdade para a criao de partidos, asseguradana constituio de 1988. No entanto, vedado aospartidos polticos, que no atinjam o percentualmnimo de votos exigidos, o direito ao funcionamentoparlamentar, o que signica a formao de bancadase lideranas, com dezenas de cargos e salas. Sos partidos que tm lder podem pedir a palavra

durante as sesses no Congresso. Os partidos queno atingirem a barreira mnima perdero, tambm,o direito de presidir as comisses de trabalho. Nocaso de vitria de candidato em que o partido noalcance o percentual mnimo de votos exigidos, caassegurado o direito diplomao do mesmo.

Em 1998, a proposta do ento senador SrgioMachado apresentava a antecipao de vignciada clusula de barreira j para as eleies de 2002.Alm de antecipar a vigncia da clusula de barreira,o senador previa alteraes do art. 13 da Lei dosPartidos. Pelas alteraes, os partidos que nosuperassem a barreira dos cinco por cento, almda perda do funcionamento parlamentar, no teriamacesso aos recursos do fundo partidrio e ao horriogratuito de rdio e televiso.

Na proposta de reforma poltica, que tem comorelator o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO), aproposta de Machado mantida. Alm de perderemo acesso ao funcionamento parlamentar, as siglasque no alcanarem a clusula de barreira terodireito apenas a um programa semestral de rdio etv com durao de 2 minutos e dividiro juntas 1%do fundo partidrio. Apesar de no car proibido quedeputados dos partidos nanicos sejam diplomados,esses parlamentares iro ter vida difcil no congresso,pois perdero o acesso burocracia oferecido pelamesa diretora da Cmara dos Deputados.

No substitutivo da reforma poltica, apresentadopelo deputado Rubens Otoni (PT-GO), haveria umareduo de 5% para 2% na clusula de barreira.Otoni props tambm a retirada da exigncia defuncionamento parlamentar, permanecendo apenasa proibio de acesso ao fundo partidrio e aohorrio eleitoral gratuito de rdio e TV. Contudo, os5% foram mantidos e a clusula entrar em vigor naseleies de 2006 para a Cmara dos Deputados.

4 A discusso poltica da clusula de

barreira no sistema eleitoral brasileiro

A Implementao da clusula de barreiratem apresentado divergncias pelos mais diversosmotivos. Torna-se necessrio, para um melhorentendimento dos argumentos a favor e contra suaimplementao, uma anlise acerca do pensamentode estudiosos da reforma poltica no Brasil.

4.1 Analistas polticos a favor

Os estudiosos brasileiros costumam a divergirquanto implementao da barreira em nossosistema partidrio. O estudioso Jawdat Abu-El-


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Haj (In: HERMANNS; MORAES, 2003, p.70) fazreferncia ao socilogo Francisco Weffort, quenum seminrio na UNICAMP, em 1992, apresentouidia de reforma poltica, com modicaes nomecanismo do sistema eleitoral, na redenio doquadro partidrio e na reorganizao do federalismo.Segundo Weffort, o sistema eleitoral seria corrigidocom a adoo do sistema distrital misto e aredenio do sistema partidrio, tendo a clusulade barreira como elemento principal, para aglutinaros partidos em grandes blocos ideolgicos.

Conforme Abu-El-Haj (In: HERMANNS;MORAES, 2003, p.72), o tambm socilogo eex-presidente da Repblica Fernando HenriqueCardoso, segue a mesma linha de Francisco Weffort.Para Cardoso, o voto proporcional fragmenta ospartidos, incentivando a competio interna. Paraele, o tipo ideal seria a juno de dois modelos. Ovoto distrital misto e uma clusula de barreira pararestringir o nmero de partidos e exigir a aglutinaode interesses sociais.

O cientista poltico Antonio Otvio Cintra (1999)apresenta entendimento favorvel implementao.Com o fortalecimento dos partidos, o enxugamentoprovocaria, tambm, uma melhor relao entre eleitore representantes. Na opinio dele, o Brasil tem umquadro ideolgico confuso e seria o campeo dasideologias fragmentadas e das legendas de aluguel.Cintra completa armando que a clusula de barreirano impediria os partidos de continuarem a existir,

porm eles teriam que se mostrar competentes paraobter representao parlamentar.

Paulo Costa Leite (2003, p.467), ex-presidentedo Tribunal Superior de Justia, condena totalmenteo dispositivo das coligaes proporcionais e defendea implementao de uma clusula de barreira. Abarreira provocaria um espectro menor de partidospolticos. O nmero remanescente de legendasno precisaria de coligaes. Segundo Costa Leite,o enxugamento partidrio acabaria de vez com anecessidade de coligaes proporcionais.

Antnio Giusti Tavares (2003, p.351) concordacom a implementao da barreira porque, segundoele, ela afastaria do sistema representativo ospartidos minsculos e eleitoralmente irrelevantes,reduzindo os riscos de fragmentao parlamentar.Porm, na tica de Tavares, os 5% propostosproduzem excluses arbitrrias. O cientista polticoprope uma clusula de excluso de 3% dos votosnacionais, distribudos em um tero dos Estados,com 2% em cada, sendo suciente para um melhorfuncionamento do parlamento.

A cientista poltica da USP, Maria DAlva Kinzo(1995, p.83-87), critica com veemncia, nosso

extenso nmero de partidos, que alm de transitrio demasiadamente fragmentado. Para DAlva Kinzo,um sistema partidrio fragmentado apresenta amesma insignicncia por ser um subsistema,do que uma situao de partido nico. Segundoa cientista poltica, a introduo da clusula debarreira apresenta-se como medida signicativapara a mudana desse quadro.

O jurista Ives Gandra Martins (1995, p.104)coloca-se a favor da insero da barreira deexcluso. Na opinio de Gandra Martins, os quase300 partidos ao longo de nossa histria republicanaservem como resposta ao argumento de que nopossuirmos partidos, somente legendas. O que dariamargem a um processo natural de criao de tantasoutras, dada a fragilidade da base partidria.

4.2 Analistas polticos contra

O professor Jairo Nicolau (2003, p.17) apresentaentendimento contrrio implementao. Ele alertapara a possibilidade de que a clusula de 5% possaacabar levando partidos extremistas, que possuemmnima representao, a atuar estritamente ematividades extra-parlamentares. Esses partidos, queno teriam representatividade no congresso nacional,acabariam por assumir um papel diferente na vidapoltica do pas, com uma atuao intensa, mas forado parlamento. Alm disso, segundo Nicolau, ospartidos brasileiros sempre se apresentaram com

uma distribuio desigual nos Estados da federao. comum que um partido seja forte em um Estado efraco no outro. Exemplos disso so: o PDT, forte noRio de Janeiro e Rio Grande do Sul e fraco noutrosEstados; O PFL, forte no nordeste e fraco em SoPaulo. Na opinio do professor, o m das coligaesem eleies proporcionais, como ocorre na maioriados paises de representao proporcional, jresolveria bastante o problema.

A consultora legislativa Ktia de Carvalho(2003, p.10) condena totalmente a entrada em vigorda clusula. Em seu estudo denominado Clusula

de Barreira e Funcionamento Parlamentar ela aconsidera nefasta ao sistema partidrio e, segundoela, se chocaria com a constituio no que dizrespeito ao pluripartidarismo poltico, que um doscinco princpios fundamentais esculpidos no art. 1da Constituio Federal. Isso levaria tambm aodesaparecimento de legendas histricas, como ospartidos socialistas, comunistas e o partido verde que,apesar de novo, possui contedo programtico e deprojeo internacional. Para a consultora legislativa,a medida ao invs de ser instrumento saneadorrepresenta uma verdadeira clusula de extermnio,

levando partidos histricos ao dilema de se fundirem


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a outros, abandonado assim sua identidade ouperderem sua expresso parlamentar.

O cientista poltico da USP, Rogrio Schmitt(1999), contra a implementao da barreira dos5%. Para ele, j existe hoje em nosso sistema

eleitoral uma clusula de barreira estadual, que o cociente eleitoral. Porm com a existncia dascoligaes proporcionais, acontece a deturpaodesse dispositivo. Com a proibio de tais coligaes,teramos, de fato, o funcionamento de tal barreira,tornando-se desnecessria a introduo de umaclusula de excluso.

No seminrio Brasil-Alemanha, realizadona Cmara dos Deputados em 1995, o cientistapoltico e professor da UNICAMP, Lencio MartinsRodrigues (1995, p.3), manifestou-se totalmentecontrrio proposta de implementao. SegundoMartins Rodrigues, no h sentido algum numaclusula de excluso, num modelo proporcionalcomo o nosso. Dessa forma, aponta ele, teramosminorias incapazes de representao, num sistemacriado com a nalidade de incentiv-las. Almdisso, a clusula seria intil no ponto de vista daecincia. Esses pequenos partidos, fadados aodesaparecimento, no teriam qualquer poder debarganha, a fragmentao continuaria por partedos partidos que sobreviveriam, provavelmente oitopartidos. Martins Rodrigues caracteriza a clusulade barreira como intil ecincia do sistema eprejudicial para a legitimidade.

O cientista poltico Renato Lessa (1999, p.33)critica a proposta de introduo da barreira dos 5% ea classica como teoria da representao mnima.Lessa analisa que se a idia for um sistema bi-partidrio, tais legisladores (minimalistas), deveriampropor 17%, se a inteno for um regime de trspartidos, o ideal seria 12% para quatro partidos,como na Alemanha 9,5%. Num sistema de cincopartidos, no parlamento o ideal seria 7%. Enm,para ele, qualquer barreira imposta daria quele queo adotasse o ttulo de campeo mundial de bizarriasinstitucionais.

O cientista poltico Marcus Ianoni (1999, p.33)classica a adoo da clusula de 5% como exclusode minorias, ferindo assim o sistema representativoe a prpria democracia. Comentando a proposta doex-senador Srgio Machado, a qual classica comoa reforma poltica liberal conservadora, Ianoniexpressa-se contrariamente e prope a supressoimediata da clusula de barreira na lei dos partidos,no propsito de um livre funcionamento do sistemapoltico eleitoral. (DIRCEU; IANONI, 1999).

6 Principais argumentos dos estudiosos

brasileiros (a favor e contra) sobre a

clusula de barreira

Argumentos a favor:

1 - Multipartidarismo exacerbado, com umaextrema facilidade para a criao de legendaspartidrias;

2 - Fragmentao poltico-ideolgica comoempecilho na formao maiorias aptas agovernar;

3 - Excessivo poder de barganha a legendaseleitoreiras, que servem apenas ao interessede poucos polticos;

4 - Nmero elevado de partidos confunde o eleitor,

alm de provocar o descrdito dos mesmos;5 - Inexistncia no Brasil de clivagens tnicas,

lingsticas e religiosas, sendo dessa formadesnecessrio um sistema poltico voltado representao de minorias;

6 - Poucos partidos como suciente para aglutinartodas as ideologias.

Argumentos contra:

1 - Multipartidarismo com direito a representaodas minorias como essncia do nosso sistemapoltico;

2 - A exigncia de uma clusula de barreirafecharia nosso sistema poltico em favor dosgrandes, expulsando partidos histricos eideolgicos;

3 - Fim das coligaes em eleies proporcionaiscomo medida suciente para expulsar dosistema poltico legendas de aluguel;

4 - Partidos historicamente fortes em algunsestados e fracos em outros;

5 - Existncia de na realidade cerca de oitolegendas efetivas na Cmara dos Deputados,

no possuindo as demais poder algum dedeciso;

6 - A introduo de uma clusula de barreiracomprometeria a representatividade emdetrimento de uma proposta de melhorias nagovernabilidade.

7 Balano em forma de concluso

O sistema eleitoral e partidrio brasileironecessita de mudanas. Ao longo de nossa histria


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republicana mais de uma centena de partidos surgirame desapareceram. O excessivo nmero de partidosrepresentados atualmente no congresso nacionale a fragilidade deles so o principal argumento deque precisamos de uma reforma poltico-partidria.Nesse contexto, a clusula de barreira torna-se umdos pontos principais da reforma poltica, mesmoque no seja o mais relevante e que traga maiorestransformaes imediatas.

O tema bastante polmico tanto entre osestudiosos como entre parlamentares e partidos. Paraos analistas polticos, os argumentos a favor e contraseguem cada um uma linha nica de pensamento.Os estudiosos contrrios barreira dos 5% alertampara o comprometimento da representatividadeem detrimento de uma proposta na melhoria dascondies da governabilidade. Estes consideramo multipartidarismo a essncia de nosso sistemapoltico e com isso a garantia de preservao dodireito das minorias ideolgicas e histricas. Almdisso, os analistas contrrios clusula de exclusoapontam que apesar do elevado numero de partidosrepresentados na cmara dos deputados, o nmerode legendas efetivas, com verdadeiro poder debarganha, varia em torno de 8 a 10. O m dascoligaes proporcionais, esse um tema quaseunnime entre eles, j seria o suciente para afastardo sistema poltico, partidos eleitoreiros.

Os estudiosos a favor apontam a fragilidadede nosso sistema poltico como conseqncia de

nosso multipartidarismo exacerbado. Segundo eles,a fragmentao poltico ideolgica seria o principalempecilho na formao de governos estveis.Essa proliferao de partidos, dada a extremafacilidade para a criao dos mesmos, contribuiuconsideravelmente para a formao das legendasde aluguel. A implementao da clusula debarreira teria como objetivos principais a formaode maiorias aptas a governar e a excluso de nossosistema poltico de siglas eleitoreiras, que servemapenas ao interesse de dois ou trs polticos.

No mbito poltico-partidrio, a discusso sobre

a implementao da clusula de barreira seguea linha da convenincia poltica. A sobrevivnciaeleitoral o fator determinante nas discussessobre o tema. De um lado, os grandes - PT, PSDB,PMDB, PFL - colocam-se a favor. De outro lado, oschamados partidos histricos e ideolgicos comoPC do B, PPS, PDT, PSB e PV, juntamente comlegendas nanicas, os chamados partidos de aluguel,postados contrariamente a proposta. Os partidosgrandes argumentam para o fortalecimento dosistema partidrio e melhorias na governabilidade.Enquanto os ideolgicos enfocam a tradio poltica

e o respeito representatividade poltica dasminorias. A acusao dos partidos menores aosgrandes que esses pretendem, com a clusula debarreira, a oligarquizao do sistema partidrio e acooptao de deputados de partidos menores.

Se a clusula de 5% estivesse em vigor naseleies de 2002, apenas PT, PMDB, PSDB, PFL, PP,PDT e PSB estariam representados no parlamento.H um conjunto de pontos e contrapontos sobre aimplementao da clusula de barreira que nosajuda a reetir melhor.

O nosso sistema proporcional incentiva aexistncia de um nmero elevado de partidos. Aaplicao de uma clusula de barreira dicultariao surgimento de partidos com idias inovadoras econtedos programticos relevantes, porque aocontrrio do que acontecesse na Alemanha, ondeos partidos com 0,5% da votao possuem acessoao fundo partidrio e no h exigncia para obterparticipao no horrio eleitoral gratuito, no Brasilesses partidos no contariam com tais benefcios.Assim, seria difcil que um partido que disputassepela primeira vez uma eleio conseguisse superaro percentual mnimo dos 5%. Por outro lado, oacesso cadeia de rdio e televiso representagastos pblicos e, quando mal empregados, geramdesperdcio do errio. Tal como o fundo partidrio,pois com a existncia de muitos partidos, as legendasde aluguel, que servem de interesse para polticosdemagogos, acabam-se beneciando de dinheiro

pblico.O nmero elevado de partidos gera confuso

e descrdito por parte do eleitor. O argumento decientistas polticos de que h exagero quanto fragmentao partidria embasado no fato de amaioria de pequenas legendas no possuir pesoparlamentar. Contudo, a formao de maiorias tantono governo como na oposio requer negociaoe acaba fornecendo aos partidos inexpressivos,grande poder de inuncia. Na realidade, no hcomprovao de que a fragmentao partidriaacabe levando a uma crise institucional. Tanto que

os defensores do pluripartidarismo sem barreirascostumam a apont-lo como viga de sustentaoem nossa democracia parlamentar. Porm, decerto acontece um comprometimento nas relaesexecutivo-legislativo e o relacionamento institucionalacaba dando espao a cooptao de parlamentaresde siglas nanicas, por parte dos partidos grandes.

Como argumenta o socilogo Andr Haguette(1992, p.3) no adianta transplantar modelos que,por razes especcas, tiveram sucesso em outrasnaes. A mudana depende do humo, da culturalocal. Embora necessitemos de uma clusula de


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barreira que garanta o direito representao pelasminorias signicativas, a clusula de 5%, inspirada nomodelo alemo, por si s, no resolver o problemados partidos no Brasil. Nada impedir, por exemplo,que ao ser eleito por um partido que no atinja os5%, o parlamentar mude para um grande partido,onde tenha acesso s regalias do funcionamentoparlamentar. Porm, um ano antes da eleioseguinte, o mesmo deputado retornaria ao partidonanico por questes eleitoreiras. Dada a facilidadede alcanar o coeciente eleitoral, sua candidaturatorna-se mais vivel por uma legenda eleitoreira, doque por um partido grande.

Dessa forma a clusula de 5% no contribuirsozinha para o desenvolvimento do sistema poltico-partidrio brasileiro. Ela pode ser considerada comoum percentual alto, pois, como salientou o cientistapoltico Jairo Nicolau (2003, p.17), possumospartidos fortes em alguns Estados e fracos emoutros.

Alm disso, se no for aliada a outras medidas,no ocasionar o melhor funcionamento dosistema poltico brasileiro. Torna-se imprescindvelque sua implementao venha acompanhadade outros mecanismos reguladores que tambmso pontos da proposta de reforma poltica atual,como delidade partidria, m das coligaes emeleies proporcionais e nanciamento pblico decampanhas. Esses, porm, so temas de estudopara uma outra oportunidade.

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JPV_Fragmentacao Partidária e Cláusula de Barreira