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ATA DA SEGUNDA SESSÃO ADMINISTRATIVA DE 2017, REALIZADA EM 29 DE

NOVEMBRO DE 2017. Às 17:30. reuniu-se o Supremo Tribunal Federal em Sessão

Administrativa, presentes a Senhora Presidente, Ministra Cármen Lúcia, e os

Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Luiz

Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes. Ausente,

justificadamente, o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski 1. Eleição para o

Conselho Nacional do Ministério Público - O Colegiado decidiu, por unanimidade,

reconduzir o Juiz Federal Valter Shuenquener de Araújo, do Tribunal Regional

Federal da 2a Região, ao cargo de Conselheiro do Conselho Nacional do Ministério

Público no biênio 2017/2019. O Ministro Ricardo Lewandowski encaminhou voto

escrito acompanhando o voto da Senhora Presidente. 2. Reforço das equipes dos

gabinetes - Considerando o acúmulo de processos criminais nos gabinetes e com

fundamento no art. 24, caput e parágrafo único, da Lei 11.416/2006, a Ministra

Presidente apresentou medida de transformação de cargos comissionados do

quadro de servidores do Tribunal, utilizando-se da diferença resultante da aplicação

do art. 18, § 2o, da mesma lei, de modo a criar, na estrutura da Presidência, núcleo

formado por vinte e quatro cargos comissionados (doze nível CJ-3 e doze nível CJ-

1) e doze funções comissionadas nível FC-03, estas últimas resultantes de ,

remanejamento interno, todos disponibilizados aos gabinetes. A Ministra Presidente

destacou que o preenchimento dos cargos comissionados nível CJ-1 deverá ser feito

exclusivamente com servidores do quadro de servidores do Supremo Tribuna(f- /

U A

Federal, de modo a observar o art. 5o, § 7o, da Lei 11.416/2006 e a reduzir o impacto

orçamentário. A designação será feita por prazo certo e prorrogável, não podendo,

entretanto, ultrapassar o mandato do Presidente e a continuidade dependerá de

ratificação quando houver mudança na Presidência. O quantitativo disponível poderá

ser reduzido caso haja aumento significativo da despesa orçamentária com

ocupantes de cargos comissionados que não tenham vínculo com a Administração

Pública ou que não optem pela remuneração do cargo efetivo. 3. Pedido de mais

um juiz pelos Ministros - Os Ministros aprovaram, por maioria, a proposta de

designar um segundo juiz instrutor para trabalhar nos gabinetes dos Ministros, pelo

prazo máximo de um ano, ao fim do qual será deliberada a continuidade, ou não, da

designação. E ficou definido que o Gabinete do Ministro Edson Fachin também será

contemplado com a possibilidade de designação de mais um juiz instrutor,

totalizando três juizes instrutores em seu Gabinete. O Ministro Lewandowski

encaminhou voto escrito acompanhando a maioria. Vencido o Ministro Marco

Aurélio, que manifestou-se contrariamente à inclusão de mais um juiz instrutor nos

gabinetes. 4. Processos prejudicados - Os Ministros, por unanimidade, julgaram

prejudicados os processos 345.457, 339.950 e 344.781. O Ministro Ricardo

Lewandowski encaminhou voto escrito no mesmo sentido. 5. Processo

Administrativo SEI 09830/2016 - A Presidente apresentou proposta de alteração do

regulamento da FUNPRESP-Jud aos Senhores Ministros para análise e deliberação

em futura sessão administrativa. 6. Processo Administrativo SEI 012129/2016 - O

Colegiado aprovou, por unanimidade, a proposta de envio de ofício aos Presidentes

da Câmara dos Deputados e do Senado Federal com o objetivo de credenciar os '

oficiais de justiça do Supremo Tribunal Federal para a livre entrada e circulação para

fins de execução de mandados judiciais dirigidos a parlamentares de ambas [as,.

Zóf/^é^/w K_y^âíMza^> x^eaíepv&t

Casas Legislativas. O Ministro Ricardo Lewandowski encaminhou voto pela

aprovação da proposta. 7. Referendo - O Tribunal referendou a Portaria 60/2017.

editada pela Ministra Presidente de modo a permitir que o segundo juiz instrutor

anteriormente designado para auxiliar os trabalhos do Ministro Teori Zavascki

pudesse exercer suas funções no gabinete do Ministro Edson Fachin. O Ministro

Marco Aurélio reiterou ser contrário ao acréscimo de mais juizes nos gabinetes dos

Ministros, mas não se opôs à permanência do juiz instrutor objeto da referida

Portaria até o término do período para o qual está designado. O Ministro Ricardo

Lewandowski encaminhou voto pelo referendo da Portaria. 8. Processo

Administrativo 353.844 - Os Ministros, por maioria, acompanharam o voto do

Relator, Ministro Dias Toffoli, no sentido da possibilidade de manutenção do regime

previdenciário dos servidores oriundos dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios que, sem interrupção, ingressaram no Supremo Tribunal Federal após a

criação da FUNPRESP-JUD. Ficou vencido o Ministro Marco Aurélio, que votou pela

impossibilidade da continuidade dos referidos servidores no regime previdenciário

anterior, tendo em vista a interrupção do vínculo estatutário pela exoneração. O

Ministro Lewandowski encaminhou voto acompanhando a maioria. 9. Processo

Administrativo 338.719 - Os Ministros, por maioria, acompanharam o voto do

Relator, Ministro Dias Toffoli, no sentido de não autorizar a compensação das faltas

de servidores em razão de greve, mantendo a decisão do então Presidente, Ministro

Gilmar Mendes. Vencidos os Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski (que

encaminou voto pela possibilidade da compensação). 10. Assuntos Gerais - A \UNMinistra Presidente apresentou proposta de alteração da Resolução 456, de 17 de

fevereiro de 2011, para adequá-la ao Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015).

Os Ministros votaram, por unanimidade, pela aprovação da proposta. Nada maisi í\

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havendo a tratar, foi encerrada a Sessão, e eu. Eduardo S.

Toledo (P&fc^ , Diretor-Geral da Secretaria, lavrei a presente ata,Ü

que vai assinada pelos Senhores Ministros.

Ministra Cármen Lúcia

Ministro Celso de Mello

(y

IMinistro Gilmar Mendes

•/ \, /Ministro Luiz Fux

Ministro Alexandre de Moraesy

Marco Auréliolinistro

Ministra Rosa Weber

Ministro Edson Fachin

cflftjvJrc-nw c;;i};rtumal cf7ecle.Jcal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

Processo Administrativo n" 353.844

1

Ref. Regime de previdência - Servidores de outros entes federativos que, sem interrupção, ingressaram no Supremo Tribunal Federal após a instituição e o funcionamento do FUNPRESP-JUD.

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Inicialmente, adoto como relatório o detalhado resumo do caso elaborado pelo saudoso Ministro Teori Zavascki, que apresentou manifestação nos autos na condição de membro da Comissão de Regimento Interno deste Supremo Tribunal Federal (fls. 304 a 308), in verbis:

"Trata-se de processo administrativo que veicula consulta da Secretaria de Gestão de Pessoas a respeito do regime de previdência aplicável aos servidores oriundos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que, sem interrupção, ingressarem no Supremo Tribunal Federal após o início efetivo das atividades da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Judiciário- FUNPRESP-JUD. Discute-se, em suma, a amplitude da expressão 'ingresso no serviço público' e, consequentemente, se esses servidores podem permanecer vinculados ao regime anterior ou é obrigatória a adesão ao novo regime, sem a opção prevista no parágrafo 16, do art. 40, da Constituição Federal.

Sobre o tema, a Seção de Legislação e Jurisprudência do STJ, com base no entendimento do TCU, concluiu que 'todos os servidores que ocupavam cargo público federal, estadual, distrital ou municipal até a data anterior à instituição do Regime de Previdência Complementar da União encontram-se amparados

cfl!tjuce-mo c;fl;:dtMial (}!ftedeJCal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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pelo RPPS não limitado ao teto do RGPS, mas poderão exercer o direito de opção a que se refere o parágrafo 16 do art. 40 da CF/88' (fl. 10).

A Assessoria Jurídica do MPF, no parecer de fls. 30-43, também defendeu a interpretação ampla da expressão 'serviço público', esclarecendo que os ocupantes de cargos efetivos egressos dos demais entes federativos podem permanecer vinculados ao RPPS antigo, com a faculdade de opção prevista no art. 40, parágrafo 16, da Constituição Federal.

O Conselho Nacional de Justiça, por sua vez, apresentou parecer no sentido de que apenas o servidor que já possuía vínculo efetivo com a União e que ingressou antes do novo regime poderá ser enquadrado no antigo, concluindo pela vinculação do servidor estatutário proveniente de ente federativo diverso da União no novo regime previdenciário complementar (fls. 14-26).

Às fls. 180-189, a Funpresp-Jud, por meio da Nota Técnica 3, de 31 de março de 2014, elabora consulta e solicita orientação sobre a interpretação do art. 40, parágrafo 16, da Constituição Federal quanto ao enquadramento previdenciário dos servidores oriundos dos entes federativos.

Na referida nota, à fl. 183, registra-se a expedição pela Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Orientação Nonnativa 17, de 23 de dezembro de 2013, no sentido de que 'os servidores egressos de outros entes federativos sujeitam-se aos ditames da Lei n° 12.168, de 30 de abril de 2012, reputando prejudicada a opção pelo novo regime (RPC), que resultaria na limitação ao teto do RGPS, aplicado automaticamente, em decorrência da posse no cargo efetivo, posicionamento que é seguido pela Funpresp-Exe'.

Relata-se, ainda, no mesmo documento, a expedição da Orientação Normativa 2, de 2009 (DOU de 2/4/2009) pelo Ministério da Previdência Social que 'ao tratar da fixação da data

c;flftft;~nw c;iJ;;úvnal o#edmral Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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de ingresso no serviço para fins de enquadramento nas regras de aposentadoria, também não fez qualquer distinção entre os entes federativos aos quais o servidor pudesse estar vinculado' (fl. 186).

Às fls. 235-248, no Parecer 138/2014, o Ministério Público Federal esboça o entendimento e conclui argumentando que 'o termo 'serviço público' deve ser interpretado de forma ampla, permitindo que o servidor público titular de cargo efetivo que tenha tomado posse antes do início de funcionamento do RPC, ao ingressar no serviço público federal depois do início de funcionamento do respectivo regime previdenciário, possa permanecer vinculado ao RPPS antigo'. O entendimento está sendo aplicado no âmbito do Ministério Público da União, conforme determinação da Procuradoria-Geral da República juntada à fl. 252.

Em parecer de fls. 253-266, analisando caso concreto, o Conselho da Justiça Federal asseverou que a interpretação restritiva exarada pela AGU não deveria prosperar.

( ... )

2. Cinge-se a controvérsia em definir a amplitude da expressão 'serviço público' prevista na Constituição Federal, bem como na Lei 12.618112, uma vez que o ingresso nessa condição é o marco temporal para aplicação do novo regime de previdência.

O tema é objeto de questionamento em quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade ajuizadas no STF (ADis 4863, 4885, 4893 e 4946 - Relataria Ministro Marco Aurélio), ainda pendentes de julgamento" (fls.304/305).

O Ministro Teori Zavascki concluiu a citada manifestação

adotando o entendimento firmado no âmbito do Ministério Público Federal no sentido de que os servidores ocupantes de cargo efetivo da União

BujNce-mo c;i7;t'ttbnal @ede.nrl Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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egressos dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios que ingressaram no serviço público federal, sem solução de continuidade, depois do início das atividades da Funpresp-Jud sejam mantidos no Regime Próprio de

Previdência Social, sem limitação ao teto do Regime Geral de Previdência Social, podendo, contudo, optar pelo Regime de Previdência Complementar, nos termos do art. 40, § 16, da Constituição FederaL

Do parecer da Assessoria Jurídica Administrativa do Ministério Público da União que embasa a orientação adotada pelo Ministério Público Federal, o Ministro Teori Zavascki destacou a seguinte fundamentação:

"Em interpretação sistemática dos dispositivos legais transcritos acima, extrai-se, na verdade, que a intenção do legislador, desde o início, foi de utilizar conceituação mais ampla ao termo serviço público, considerando a atividade estatal nos diversos entes da Federação.

A afirmação se coaduna ao disposto no mi. 40, § 16, da Constituição Federal e à instituição do RPPS aos servidores da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Isso porque, desde a previsão inicial do RPC, com o advento da Emenda Constitucional n9 20/1998, a Constituição se refere ao termo serviço público de forma genérica, não restringindo a aplicação a determinado ente político.

Não se trata de interpretação para incluir texto não previsto inicialmente pelo Legislador. Na verdade, é a natural leitura literal daquilo estipulado pela norma. Ora, se não há menção a qual ente federativo o Constituinte se referiu, por cetio que o conceito deve ser analisado de forma ampla.

( ... )

Potianto, deve-se afastar a incidência do novo regime aos servidores vinculados ao RPPS e oriundos dos Estados,

cflftjv;ce-mo c;ff;~ai @ede,nzl Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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Distrito Federal e Municípios, porquanto já haviam ingressado no serviço público em momento anterior à instituição do RPC, muito embora proveniente de ente federativo diverso,

O Constituinte utilizou a expressão servidores públicos de forma a abranger os diversos entes políticos, inclusive ao determinar que o tempo de serviço será contado de forma recíproca para efeitos de aposentadoria, conforme artigo 40, §§ 39 e 99, da Constituição Federal.

Dessa forma, para demonstrar ainda mais a ce1ieza da tese, a exposição de motivos da Lei n° 12,618/2012 também não fez distinção de [qual] ente federativo, revelando, novamente, a intenção de aplicar conceituação mais ampla ao termo serviço público.

[F]ica autorizado, de acordo com o art. 39, a aplicação do limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral da Previdência Social -RGPS às aposentadorias e pensões concedidas pelo Regime de Previdência Próprio dos Servidores Públicos - RPPS, previsto no art. 40 da Constituição, O limite apenas se aplica aos servidores que ingressarem no serviço público após início do funcionamento do fundo de pensão previsto no mi. 49 do Projeto de Lei, Aos demais servidores, conforme determina o § 16 do art. 40 da Constituição, fica abe1ia a possibilidade de aderirem a qualquer tempo ao regime de previdência complementar, submetendo-se, assim, ao referido limite.

Vale apenas ressaltar que o servidor egresso do Estado, Distrito Federal ou Município deve ser necessariamente vinculado ao RPPS no ente de origem e a posse no serviço público federal deve ser realizada sem quebra de continuidade com o cargo titularizado na origem,

6lftjwremo c;;ff';i/tumai Qfoec!mcal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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Portanto, a posse e a exoneração, referentes a cargos insuscetíveis de acumulação, que envolvem unidades federativas diversas, não afastam a condição de servidor público para os fins legais, desde que a vacância e a posse no serviço público federal tenham ocorrido sem solução de continuidade, ou seja, que os efeitos decorrentes dos atos vigorem a partir da mesma data."

Essa também foi a conclusão da manifestação subscrita pelo Ministro Luiz Fux, igualmente juntada aos autos (fls. 312/351 ).

Por fim, houve manifestação do Ministro Marco Aurélio, que opinou de forma divergente das manifestações anteriores, concluindo que "a saída voluntária de cargo efetivo, seguida da investidura, mediante concurso, no serviço público federal, inviabiliza a faculdade prevista no §

16 do art. 40 da Carta de 1988".

Para Sua Excelência:

"Nos casos de provimento originário, guarda-se total autonomia no tocante ao anterior regime. A aprovação em concurso público promovido por estrutura federativa diversa acarreta, de modo incontornável, a extinção do antigo vínculo. A investidura em diferente cargo, ainda que sem solução de continuidade, implica a formação de nova relação jurídica, a ser disciplinada por regras próprias.

A orientação acima decorre do próprio § 16 do artigo 40 da Lei Básica da República, ante a conjugação dos trechos 'ingressado no serviço público' e 'correspondente regime de previdência complementar'. O 'regime correspondente' só pode ser o da esfera federativa na qual tenha ocorrido o mgresso no serviço público, desconsiderado o vínculo anterior.

O artigo 22 da Lei n° 12.618/2012, ao ílxar modalidade de beneficio especial complementar aos egressos de Estados,

cflft;v}~}'JW r;;;;J;q;6umal Ci#edmral Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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Municípios e Distrito Federal, também revela o acerto da conclusão. O regime pertinente há de ser o vigente quando do preenchimento da vaga."

Após a manifestação dos membros da comissão de regimento, o então Presidente desta Corte, Ministro Ricardo Lewandowski, decidiu trazer a questão para análise em sessão administrativa, tendo o feito sido a mim distribuído.

Feito esse breve relato, passo ao exame da controvérsia e a meu voto.

Tomo a liberdade de, para fins de contextualização, reproduzir excerto do Parecer n° 138/2014, exarado pela Assessoria Jurídica do Ministério Público Federal:

"6. O art. 40 da Constituição da República estabelece que é garantido o regime de previdência social de caráter contributivo e solidário aos servidores titulares de cargos efetivos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

( ... )

7. Trata-se do regime próprio de previdência social -RPPS, destinado apenas aos servidores ocupantes de cargo efetivo da Administracão Pública. Potianto, a Carta considerou obrigatório o regime próprio para os servidores ocupantes de cargo efetivo tanto da União, quanto dos Estados, Distrito Federal e municípios

8. Ademais, o regime geral de previdência social (RGPS) é aplicado aos trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, previsto no ati. 201 da Constituição/1988.

dlftjMcemo Q:i;ctba-nal ~ck;cal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

( ... )

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10. Os §§ 14, 15 e 16 do mi. 40 da Constituição Federal, incluídos pela Emenda Constitucional n° 20/1998, estabelecem, por sua vez, que a União, Estados, Distrito Federal e os Municípios também poderão instituir regime de previdência complementar aos respectivos servidores titulares de cargo de provimento efetivo, limitando, contudo, o valor da aposentadoria do RPPS ao teto aplicado no RGPS.

( ... )

14. Trata-se do regime de previdência complementar­RPC, previsto pelo legislador na reforma da previdência social, carecendo, contudo, de regulamentação para sua efetiva aplicação.

12. Portanto, com o advento da Emenda Constitucional n° 20/98, o sistema previdenciário pátrio passou a prever três institutos distintos, quais sejam:

a) Regime Gemi de Previdência Social - RGPS: dirigido pelo INSS e aplicável a todos os trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho e aos servidores públicos vinculados a ente federativo que não tenha RPPS instituído.

b) Regime Próprio de Previdência Social - RPPS: aplicável apenas aos servidores públicos titulares de cargo de provimento efetivo da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

c) Regime de Previdência Complementar - RPC: previsto pela Emenda Constitucional n° 20/98, facultativa e privada. O regime em questão, aplicável aos servidores que ingressarem no serviço público depois da instituição do regime, impõe que o valor do benefício de aposentadoria do servidor será limitado ao teto do RGPS.

li

~fi;remo c;;Pl;,;6umal C2#ede-;,af Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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13. Com o fito de regulamentar a previsão constitucional e estabelecer o regime de previdência complementar, o Legislador editou a Lei n° 12,618/2012, que instituiu o regime de previdência complementar dos servidores públicos federais titulares de cargo efetivo.

( ... )

14. A norma, por sua vez, determinou a aplicação do regime complementar aos servidores titulares de cargo de provimento efetivo da União, facultando, contudo, a manutenção no regime antigo aqueles que ingressaram no serviço público até a data anterior ao início da vigência do RPC.

15. Portanto, preservou-se o reg1me jurídico previdenciário daqueles que Ja eram servidores públicos ocupantes de cargo de provimento efetivo, permitindo, contudo, a opção prevista no§ 16 do mi. 40 da Constituição Federal.

16, Já [para] aqueles que ingressaram no serviço público em momento posterior, o novo regime previdenciário será obrigatório, limitando o valor máximo da aposentadoria, facultando-se, por outro lado, a adesão ao plano complementar.

1 7 .Ademais, o texto legal autorizou a criação de três fundações distintas para reger a nova previdência complementar: Funpresp-Jud, Funpresp-Exe e Funpresp-Leg. Contudo, somente as duas primeiras foram efetivamente criadas, pois foi celebrado convênio entre o Legislativo e o Executivo para que os servidores daquele órgão integrassem o Funpresp-Exe.

18, Portanto, atualmente e desde que tenham aderido ao novo sistema, estão vinculados ao Funpresp-Jud os servidores público federais do Poder Judiciário da União e do Ministério Público da União e ao Funpresp-Exe os servidores públicos federais do Poder Executivo e do Poder Legislativo.

cflftjt-Jtemo c:t/;cdanal #ede-Jtal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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19. Em resumo, com o início da vigência do RPC, temos o seguinte quadro:

a) O servidores titulares de cargo efetivo que ingressaram no serviço público antes do início da vigência do RPC continuarão vinculados ao RPPS, podendo, contudo, manifestar opção pelo novo regime;

b) Os servidores que ingressarem no serviço público após o início da vigência do RPC, embora vinculados ao RPPS, terão as aposentadorias limitadas ao teto do RGPS. Caso desejem, poderão aderir ao RPC complementar o valor a ser futuramente percebido.

20.0 Funpresp-Jud, por sua vez, entrou efetivamente em funcionamento em 14/10/2013, com a publicação da Portaria DITEC/PREVIC n° 559/2013 do Ministério da Previdência Social que aprovou o plano de benefício da entidade,"

A situação, em suma, é a seguinte: (i) o indivíduo que tenha tomado posse em cargo no Supremo Tribunal Federal após o início da vigência do RPC e que não conte com qualquer espécie de vínculo estatutário prévio, embora vinculado ao RPPS, tem a aposentadoria limitada ao teto do RGPS; (ii) o indivíduo que já era servidor público federal antes do início da vigência do RPC e tenha tomado posse em cargo no Supremo Tribunal Federal de 14/10/2013 em diante permanece vinculado ao Regime Próprio de Previdência Social - RPPS no modelo antigo, sendo-lhes facultada, contudo, a opção pelo Regime de Previdência

Complementar- RPC. Isso é incontroverso.

A controvérsia reside na correta interpretação das normas presentes no caput e nos§§ 14, 15 e 16 do art. 40 da Constituição Federal, de modo a se definir se os servidores titulares de cargo efetivo neste Supremo Tribunal Federal que ocupavam cargo público efetivo nos

6/ujt4remo c;;fJ;dtbJ1al çf}Çdmral Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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estados, no Distrito Federal e nos municípios e que, sem interrupção, ingressaram na Cmie após o início da vigência da Funpresp-Jud podem permanecer vinculados ao regime próprio de previdência dos servidores públicos ou se estão sujeitos ao novo regime de aposentadoria, com limitação do benefício ao teto do Regime Geral de Previdência Social.

seguinte: O teor dos dispositivos constitucionais a serem examinados é o

"Ali. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste aliigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 41, 19.12.2003.)

§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este aliigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o ali. 201 (Incluído pela Emenda Constitucional n° 20, de 15112/98.)

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no ali. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de beneficios somente na modalidade de contribuição definida. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 41, 19.12.2003.)

c!ilftJtd~nw çfl;dwnal Cifoede-Jtal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 20, de 15/12/98),"

Conforme facilmente se nota, o problema posto não pode ser elucidado sem que se indague acerca do alcance da expressão "servidor público" à luz da Constituição FederaL

É certo que, na Carta Política, esse tenno é associado indistintamente aos serviços públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, considerados de fonna conjunta ou isolada, não sendo possível, em meu entender, a fixação de um entendimento que defira sentido único e imutável para o alcance da referida locução no âmbito das disposições constitucionais.

Adotando-se esse pressuposto e partindo-se da premissa de que a Lei Fundamental é harmônica e não possui lacunas, imperioso se faz inferir que o problema seja compreendido com base não apenas nas normas diretamente apontadas, mas também em outros dispositivos e princípios constitucionais igualmente aplicáveis à questão, não se podendo abrir mão, ainda, de regras gerais de hermenêutica.

A redação do caput do art. 40 da Carta Política constitui um norte interpretativo iniciaL Um topos dentro do sistema jurídico argumentativo.

Referido dispositivo, ao instituir, para os servidores titulares de cargos efetivos, um regime de previdência de caráter contributivo e solidário mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, o faz, de maneira indistinta, para os

c§f;jv;<enw c;fl';r:6umal #ede-Jral Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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integrantes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. E, em nenhum de seus vinte e um parágrafos, se indica, de forma veemente, que esses servidores deverão ser tratados diferenciadamente a depender do ente federativo a que se encontrem vinculados.

Pelo contrário. Após indicar, na cabeça do art. 40, que estava a se referir aos servidores da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, o texto constitucional somente volta a se referir aos indivíduos atingidos pela nmma como "servidores públicos", o que permite compreender que em momento algum o legislador pretendeu fazer distinção entre entes da Federação para esse fim. Corroborando os fundamentos de minha convicção, transcrevo abalizada doutrina:

"Servidores públicos são todos os agentes que, exercendo com caráter de permanência uma função pública em decorrência de relação de trabalho, integram quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das fundações públicas de natureza autárquica" (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2014, p. 598),

"Servidor público, como se pode depreender da Lei Maior, é a designação genérica ali utilizada para englobar, de modo abrangente, todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público. Em suma, são os que entretêm com o Estado e com as pessoas de Direito Público da Administração indireta relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência" (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 253 e 254).

67ujv;renw c;fl';~umal @ede-;cal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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A simples interpretação literal do art. 40, cabeça e parágrafos, da Carta Política parece nos conduzir à compreensão de que a Lei Fundamental pretendeu abarcar, sem diferenciações, os servidores estatutários de todos os entes federados. Nesse ponto, vale lembrar que ao intérprete não é dado criar limitações ou exceções que a lei não cria. Qualquer restrição a direito fundamental - hipótese de que se trata -, a sua instituição ou a sua interpretação há de ser feita sempre de forma restrita.

Se o já apontado art. 40, § 16, dispôs que "somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar" e se, conforme salientado, o art. 40, caput estipula expressamente que está a cuidar do regime previdenciário dos servidores efetivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, penso que a conclusão, forçosamente, deve orientar-se no sentido de conferir às normas em questão o âmbito de aplicação mais alargado possível.

Até mesmo porque - não se pode olvidar - o que está em análise aqui é a limitação do exercício de um direito - qual seja, a limitação do direito de opção dos servidores titulares de cargos efetivos de outras esferas

de governo que não a União vinculados ao regime próprio (RPPS) no ente de origem que tenham tomado posse em cargo no Supremo Tribunal Federal após o início da vigência do regime de previdência complementar (RPC), em 14110/2013. Penso que, onde o texto constitucional se limitou a dizer "serviço público" não se pode, deliberadamente, ler "serviço público federal".

Não bastasse o conteúdo cristalino das disposições constitucionais, mostra-se possível extrair da Catia Magna outros elementos que robustecem o entendimento segundo o qual, ao estabelecer

cl0ft;rc-mo cf}";t'ttvna! @ec/mral Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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os contornos da previdência dos servidores públicos e instituir o RPC, estava-se a falar, indistintamente, de servidores estatutários de todas as esferas da federação.

Pesa, para isso, o fato de que, por exemplo, embora caiba a cada ente a administração de seu regime de previdência, o regime próprio é, por definição constitucional, único. Assim, independente de sua origem, os servidores titulares de cargo efetivo, estejam eles ligados à União, a estado, ao Distrito Federal ou a município, submetem-se, todos eles, de igual maneira, às previsões do art. 40 da Carta Política. Confira-se o que sustenta o administrativista José dos Santos Carvalho Filho:

"A regulamentação desse regime foi fixada pela Lei n° 9.717, de 27111/1998, que a ele se referiu como regime próprio de previdência social dos servidores públicos, denominação que substituímos pela expressão regime previdenciário especial, que nos parece mais apropriada, para distingui-lo do regime geral de previdência social, tal como está assentado na Constituição. O

referido diploma estabelece as regras básicas do regime abrange os servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e, ainda, os militares dos Estados e do Distrito Federal. Em relação à citada lei, é importante destacar que,

embora federal, se constitui de normas gerais de aplicabilidade a todas as pessoas federativas por força do que dispõe a Constituição a respeito. Por conseguinte, todas deverão observar

suas regras e estarão impedidas de criar outras normas em desacordo com os parâmetros gerais que estabelece; sua atuação visará apenas a suplementar as regras expressas na lei federal para atender a suas peculiaridades específicas" (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011).

dluft;conw c;f};dt?Jwl C1#edeFal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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Reforçando tal unicidade e a impossibilidade de separação,

lembro o conteúdo do art. 40, § 20, da Lei Fundamental, que veda a

existência de mais de um regime próprio de previdência para os servidores

estatutários, bem como de mais de uma unidade gestora do respectivo

regime em cada estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3°, inciso X, da

CF.

Não fosse o suficiente, conforme já reconheceu esta Corte em

precedente no qual declarou a inconstitucionalidade de lei que exigia tempo

mínimo de serviço público para admissão da compensação entre regimes

previdenciários distintos, a contagem recíproca do tempo de contribuição

entre entes da Federação não pode ser afastada. Confonne exsurge do art.

40, § 9°, da Carta da República, o tempo de contribuição federal, estadual,

distrital ou municipal será contabilizado indistintamente para fins de

aposentadoria e tempo de serv1ço correspondente para efeito de

disponibilidade.

Indispensável atentar-se, ainda, para a solidariedade federativa

insculpida no mi. 201, § 9°, da Carta Maior, donde se extrai, de maneira

cristalina, o dever de compensação financeira entre os regimes de

previdência da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

A própria Lei n° 12.618112, elaborada sob os fundamentos

mencionados - normativo formal e axiológico constitucional - cuidou de

instituir um sistema de compensação financeira para as situações em que

houver migração de um ente para outro, prevendo o pagamento de um

benefício especial àqueles que, embora já atuantes no serviço público de

outras esferas, tenham ingressado no serviço público federal após a

instituição do novo regime público de previdência complementar (cf. mi.

3°, incisos I e II e § 7°); referido benetlcio será calculado tendo por base as

contribuições recolhidas ao regime de previdência do ente do qual advém o

Bujwce-mo c;;fi;t6tvnal ~dc-J'<:tl Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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servidor, observado o direito à compensação financeira sobre o qual versa o art 201, § 9° da Constituição.

Nem poderia ser diferente, dado que, se assim não fosse, ao passar o servidor estatutário de uma esfera govemamental para outra, perdendo esse último o direito de permanecer no regime próprio de

previdência ao qual se encontrava ligado por força do vínculo anterior, o ente relativamente ao qual se efetuaria o desligamento estaria inevitavelmente a locupletar-se, uma vez que, tendo o trabalhador contribuído ao longo do tempo para o RPPS com 11% do seu rendimento, ao deslocar-se para o ente com regime complementar, quando de sua aposentação, veria seu benefício limitado ao teto do regime geral de previdência. A lesão financeira imposta ao beneficiário e ao segundo ente é evidente e flagrantemente rechaçada pelo texto constitucionaL

Conforme se vê, as demonstrações de que o legislador, ao cuidar da previdência dos servidores públicos estatutários, pretendeu dar a esta categoria um tratamento único, sejam eles federais, distritais, estaduais ou municipais são várias; e essa constatação, consoante já foi lembrado, combinada à necessidade de se interpretar o direito de forma sempre ampliativa e à inviabilidade de o intérprete ctiar restrições que a lei não criou, leva, forçosamente, à conclusão de que o direito à opção ou não pelo RPC estende-se também aos servidores vinculados ao RPPS oriundos dos estados, do Distrito Federal e dos municípios que tenham instituído seu regime próprio, ainda que o ingresso no Supremo Tribunal Federal tenha se dado após o início da vigência do Funpresp-Jud. Isso porque a redação do at1. 40, § 16, da Lei Fundamental, tal qual a dicção do at1. 3° da Lei n°

12.618112, não traz qualquer limitação expressa. Vide:

"Artigo 40. ( ... )

cflftjwemo c;fl;t6tvnal QJteckFct! Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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§ 16. Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos§§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição coiTespondente regime de previdência complementar."

"Art. 3° Aplica-se o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social às aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de previdência da União de que trata o mt. 40 da Constituição Federal, observado o disposto na_Lei n°_10.887, de 18 de junho de 2004, aos servidores e membros referidos no caput do mt. 112

desta Lei que tiverem ingressado no serviço público:

I - a pmtir do início da vigência do regime de previdência complementar de que trata o art. 1 º desta Lei, independentemente de sua adesão ao plano de benefícios; e

II - até a data anterior ao início da vigência do regime de previdência complementar de que trata o mt. 1 º desta Lei, e nele tenham permanecido sem perda do vínculo efetivo, e que exerçam a opção prevista no § 16 do art. 40 da Constituição Federal."

Conforme se vê, o termo "serviço público" é empregado, tanto por um como por outro, de forma genérica, donde se tira que, inexistindo restrição clara ou específica exigência de vinculação a detenninado ente federativo, o sentido a ser conferido à expressão em comento deverá ser o mais largo possível.

Destaco, ainda, que, assentada a abrangência ampla não só do art. 40 e parágrafos da Constituição Federal, como também do art. 3° da Lei n° 12.618/12, ignorar que o direito de opção ou não pelo regime complementar serve também aos servidores estatutários oriundos dos estados, do Distrito Federal e dos municípios que possuam regime próprio

Bujwcemo c;;fl;du-nal dFedeJcal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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de previdência implica violência ao pacto federativo, à isonomia e à segurança jurídica.

A inobservância do pacto federativo, como outrora anotado, adviria não só da inobservância do regramento constitucional que estabelece a unidade do regime próprio de previdência, como também do desequilíbrio financeiro gerado pela inobservância não só da solidariedade contributiva, mas também do dever de compensação financeira entre as unidades federadas envolvidas.

A violação da isonomia, por sua vez, origina-se do fato de que, ao negar-se aos servidores vinculados ao regime próprio não submetidos ao teto do regime geral (RGPS) vindos da estrutura dos estados, do Distrito Federal e dos municípios a mesma disciplina e a mesma oportunidade conferida aos servidores federais ligados a idêntico regime de contribuição e aposentadoria, está-se inequivocamente não apenas a tratar de forma desigual indivíduos que o legislador constituinte, seja ele originário ou derivado, tratou como uma só categoria ("a dos servidores públicos"), como também a penalizar financeiramente um grupo que participou de maneira idêntica aos servidores públicos federais para a composição do fundo previdenciário.

Por fim, é inegável, também, o prejuízo à segurança jurídica, à previsibilidade, à certeza e à legítima confiança na Administração. Não se

afigura nada razoável que, após diversos recolhimentos em porcentagem sobre seu vencimento para o regime próprio (RPPS) do ente de origem, o servidor dos estados, do Distrito Federal ou elos municípios que venha a

tomar posse em cargo público no Supremo Tribunal Federal, em que pese o regramento previsto na Constituição, veja seus proventos de aposentadoria limitados ao teto do regime geral.

O provimento originário em cargo submetido ao regime do art. 40 da Carta Maior e sem limitação ao teto do regime geral de previdência

c!il'ujv;ronw d}';t6tbnal @eclm,al Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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gera a legítima expectativa de que, ao se aposentar, o servidor perceberá

valor condizente com aquilo que pagou. Não à toa, a própria Lei n°

12.618/12, em seu art. 3°, § 1°, trouxe, para os casos de adesão ao Regime

de Previdência Complementar, o direito a um beneficio especial calculado

com espeque nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da

União, dos estados, do Distrito Federal ou dos municípios de que trata o

art. 40 da Constituição Federal.

A respeito deste tópico, adoto as considerações exaradas pelo Ministro Luiz Fux neste mesmo processo administrativo:

"O ponto a ser debatido é outro, ou seja, o que está em jogo é o respeito [à] segurança jurídica, já que os agentes públicos oriundos de outras unidades federativas contribuem da mesma forma, são regidos por estatuto próprio, assim como ocorre na esfera federal.

Nesse sentido, é salutar que haja, para evitar desrespeito a direitos mínimos, a adoção de regras transição, permitindo que os indivíduos possam se planejar, não sendo pegos de surpresa por mudanças abruptas.

( ... )

Portanto, a situação dos que já possuem vínculo anterior com a Administração Pública, mesmo que de outras unidades federativas, devem ser resguardados, já que o próprio Texto Constitucional utiliza, consoante afirmado anteriormente, o termo 'serviço público', sem fazer distinção, refutando outro ponto negado pelo Parecer.

Dessa forma, o agente público não pode ser surpreendido para não ferir o princípio da legítima confiança, restabelecendo a segurança jurídica desse grupo que se encontra subsumido a situação descrita" (fls. 336 e 337).

c::M;jwcemo c;fJ';dtwtal cf7edmcal Gabinete do Ministro Dias Toffoli

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hTetocáveis, no que diz respeito aos valores e princípios constitucionais invocados, as ponderações tecidas pelo eminente colega.

Ante todo o exposto, alinho-me à manifestação lançada inicialmente nos autos pelo saudoso Ministro Teori Zavascki para assentar que os servidores ocupantes de cargo efetivo egressos de outros entes da Federação - estados, Distrito Federal e municípios - que ingressarem no Supremo Tribunal Federal, sem solução de continuidade, depois de implantado o Funpresp-Jud, cujo marco temporal é a publicação da Pmim·ia PREVIC n° 559 (DOU de 14/10/2013), que regulamenta o Plano de Benefícios do Judiciário da União, do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público, devem ser mantidos no Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) sem limitação ao teto do regime geral, sendo-lhes facultado, entretanto, exercer a opção do mi. 40, § 16, da Constituição Federal para aderir ao regime de previdência complementar.

Ministro DIAS TOFFOLI

RELATOR