La Reforma Del Estado--Estudios Com Para Dos

LA REFORMA DEL ESTADOEstudios comparados

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASSerie B. ESTUDIOS COMPARATIVOS. b) Estudios Especiales, Núm. 30

Ciudado de la edición y formación en computadora: María Bono López

LA REFORMA DEL ESTADOEstudios comparados

PONENTES:

Luis F. AGUILAR, Ramón de la CRUZ, Elías DÍAZ , Domingo GARCÍA

BELAÚNDE, Arturo GONZÁLEZ COSÍO, Bolívar LAMOUNIER, Roberto G.MAC LEAN, Scott MAINWARING, Waleed H. MALIK , Franck MODERNE,Dieter NOHLEN, Bruce PARROT, Humberto QUIROGA LAVIÉ , UlisesSCHMILL , Jesús SILVA -HERZOG MÁRQUEZ, Diego VALADÉS, Pedro de VEGA,

Thomas WÜRTENBERGER

COMENTARISTAS:

Jaime F. Cárdenas, Hugo A. Concha, Mauricio Farah, Héctor Fix Fierro,Raúl González Schmall, Omar Guerrero, María del Pilar Hernández, SergioLópez Ayllón, Alonso Lujambio, Jorge Moreno Collado, Susana Pedroza,Juan José Ríos, Amador Rodríguez, José María Serna, Laura Trigueros, José

Luis Vázquez, José Woldenberg

EDITORES:

José Luis SOBERANES, Diego VALADÉS, Hugo A. CONCHA

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICODIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS

DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

MÉXICO, 1996

Primera edición: 1996

DR © 1996, Universidad Nacional Autónoma de MéxicoCiudad Universitaria, México, D. F., C. P. 04510

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Impreso y hecho en México

ISBN 968-36-4998-X

ÍNDICE

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

José Luis SOBERANES FERNÁNDEZ

Germán FERNÁNDEZ A.

En torno a la crisis de las ideas de representación y legitimidad enla democracia actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Pedro de VEGA GARCÍA

Comentario de Hugo A. CONCHA CANTÚ . . . . . . . . . . . . . . 47

Comentario de Amador RODRÍGUEZ LOZANO . . . . . . . . . . . . 57

Sistemas electorales y reforma electoral. Una introducción . . . . 69

Dieter NOHLEN

Comentario de Alonso LUJAMBIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Comentario de José WOLDENBERG . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

El presidencialismo y los sistemas de partido en Latinoamérica . . 125

Scott MAINWARING

Matthew Soberg SHUGART

Comentario de Jaime F. CÁRDENAS GRACIA . . . . . . . . . . . . 177

Comentario de Susana Thalía PEDROZA DE LA LLAVE . . . . . . . 188

Comentario de José María SERNA DE LA GARZA . . . . . . . . . . 197

El sistema semipresidencial francés . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Franck MODERNE

619

Comentario de Juan José RÍOS ESTAVILLO . . . . . . . . . . . . . 229

La cultura en la oposición. La cultura en la transición . . . . . . . 235

Elías DÍAZ

Las ideologías de (sobre) la transición . . . . . . . . . . . . . . . 251

Elías DÍAZ

Comentario de Mauricio FARAH GEBARA . . . . . . . . . . . . . . 277

Comentario de José Luis VÁZQUEZ ALFARO . . . . . . . . . . . . 288

Breve informe sobre la reforma de la Constitución argentina de1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Humberto QUIROGA LAVIÉ

Comentario de Raúl GONZÁLEZ SCHMALL . . . . . . . . . . . . . 359

La reforma del Estado en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

Domingo GARCÍA BELAÚNDE

Comentario de María del Pilar HERNÁNDEZ . . . . . . . . . . . . 407

Comentario de Sergio LÓPEZ AYLLÓN . . . . . . . . . . . . . . . 418

Comentario de Laura TRIGUEROS GAISMAN . . . . . . . . . . . . . 425

Las reformas del Estado en Alemania desde 1989 . . . . . . . . . 431


Comentario de Héctor FIX FIERRO . . . . . . . . . . . . . . . . . 464

Comentario de Omar GUERRERO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472

Comentario de Jorge MORENO COLLADO . . . . . . . . . . . . . . 477

Reforma del Estado en Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

Ramón de la CRUZ OCHOA

620 ÍNDICE

De la transición al posplebiscito: origen, proceso y resultados de lastentativas de reforma institucional hechas en Brasil entre 1985 y1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501

Bolívar LAMOUNIER

Algunas consideraciones sobre los efectos de la administración dejusticia en la propiedad y los contratos . . . . . . . . . . . . . . 527

Roberto G. MAC LEAN

El desarrollo económico y la reforma judicial: experiencias interna-cionales e ideas para América Latina . . . . . . . . . . . . . . . 539

Waleed Haider MALIK

Cambio político y democratización en Rusia . . . . . . . . . . . . 551

Bruce PARROT

MESA REDONDA

EL DEBATE ACERCA DEL ESTADO

El debate acerca del Estado: Carl Schmitt . . . . . . . . . . . . . 571

Luis F. AGUILAR

Notas para un debate sobre el Estado . . . . . . . . . . . . . . . . 583

Arturo GONZÁLEZ COSÍO

La teoría de la identidad del derecho y del Estado de Hans Kelsen 587

Ulises SCHMILL ORDÓÑEZ

Sismología política. Un apunte sobre Carl Schmitt . . . . . . . . . 599

Jesús J. SILVA -HERZOG MÁRQUEZ

ÍNDICE 621

A manera de conclusión: Estado reformado y Estado reformable . 607

Diego VALADÉS

Lista de colaboradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615

622 ÍNDICE

La reforma del Estado. Estudios comparados,editado por el Instituto de Investigaciones Jurí-dicas de la UNAM y por la Dirección Generalde Asuntos Jurídicos de la Presidencia de laRepública, se terminó de imprimir el 3 de mayode 1996 en PROGRAMAS EDUCATIVOS, S. A. deC. V. En esta edición se empleó papel cultural70 x 95 de 50 kg. para las páginas interiores ycartulina couché de 162 kg. para los forros. La

edición consta de 1,000 ejemplares.

Desde los últimos años de la década de los ochenta, el Estado me-xicano emprendió un complicado proceso de transformaciones, aefecto de poder hacer frente a las nuevas demandas sociales y pre-siones económicas que surgían tanto en el interior de la sociedad me-xicana, como en el escenario internacional que se configuraba al finde la guerra fría.

Los ajustes comenzados fueron de tal profundidad, que en realidadmodificaban el modelo económico y de desarrollo que por más decinco décadas había estado vigente en México. Para 1990, el conjun-to de dichos cambios jurídicos y administrativos fueron reconocidoscomo un proceso de “ cambio o reforma” del Estado y llevados a lapráctica bajo una política de modernización integral de sus estructu-ras, instituciones y relaciones. Así, se configuraba una “ reforma delEstado” en la cual la sociedad, el gobierno y sus instituciones re-planteaban sus objetivos generales y las rutas para llegar a ellos.

De esta manera, el proceso de reforma del Estado mexicano se de-senvolvió, fundamentalmente, en su aspecto económico, y formal-mente jurídico, reduciendo el tamaño del Estado y de su participa-ción en el proceso de desarrollo mediante una intensa política deprivatizaciones, y mediante la drástica sustitución de una economíatradicionalmente cerrada, a una economía abierta y muy activa en elcomercio internacional, con múltiples repercusiones y efectos.

Tan complicado proceso iniciado tán sólo hace unos años no haconcluido. Ni aun la vertiente económica de dichas transformacionespuede considerarse plenamente finalizada, sin mencionar las vertien-tes de cambios sociales y políticos que continúan llevándose a cabo.De manera consecuente, continúa el debate sobre la reforma del Es-tado en México.

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Dentro de este contexto, dos investigadores y constitucionalistasdel Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad NacionalAutónoma de México, Diego Valadés y Hugo Alejandro Concha, tu-vieron a su cargo organizar un Seminario Internacional en el que ex-ponentes de la más alta calidad académica examinaron, a la luz deuna perspectiva teórica-temática y una perspectiva comparativa, losprocesos de reforma estatales llevados a cabo en diversas partes delmundo.

El “Seminario Internacional sobre la Reforma del Estado” se de-sarrolló exitosamente durante dos etapas, gracias a los auspicios delpropio Instituto de Investigaciones Jurídicas y de la Dirección Gene-ral de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República. La pri-mera sesión tuvo lugar del 22 al 24 de noviembre de 1995 y la se-gunda del 29 de enero al 2 de febrero de 1996. En ellas, los trabajosse desarrollaron principalmente bajo la forma de ponencias con co-mentaristas, de las cuales hubo un total de ocho, aunque también sedieron cuatro conferencias y una mesa redonda, contando en total conla participación de dieciséis ponentes y veinticuatro comentaristas.

Hoy, el Instituto de Investigaciones Jurídicas y la Dirección Ge-neral de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República vuelvena reunir sus esfuerzos para publicar y poner al alcance del públicoen general los trabajos presentados durante el prestigiado evento,como una manera de contribuir en tan importante debate, que con-cierne, en última instancia, a toda la sociedad mexicana.

José Luis Soberanes F.Director del Instituto

de InvestigacionesJurídicas de la UNAM

Germán Fernández A.Director general

de la Dirección Generalde Asuntos Jurídicos

de la Presidencia de la República

10 PRESENTACIÓN

EN TORNO A LA CRISIS DE LAS IDEASDE REPRESENTACIÓN Y DE LEGITIMIDAD

EN LA DEMOCRACIA ACTUAL

Pedro de VEGA GARCÍA

SUMARIO: I. La crisis histórica como punto de partida. II. Unacuestión metodológica. III. La doctrina de la representación bur-guesa. IV. Contradicciones y problemas en la formulación de ladoctrina burguesa de la representación. V. La crisis histórica ypolítica de la idea de la representación burguesa: el problemade los partidos políticos. VI. Las posiciones ante la crisis de larepresentación. VII. Legitimidad de origen y legitimidad de ejer-cicio en la democracia representativa actual: el problema de laeficacia como criterio de legitimación. VIII. Crisis de legitimi-dad y crisis de Estado. IX. El mito de la democracia parcitipativa.

I. LA CRISIS HISTÓRICA COMO PUNTO DE PARTIDA

En el meritorio ensayo sobre Esquema de la crisis, señalaba Ortegay Gasset que en las grandes crisis históricas “no sabemos lo que nospasa, y esto es precisamente lo que nos pasa, no saber lo que nos pasa.El hombre se siente en ellas desorientado respecto a sí mismo, dé-paysé, está fuera de su país, arrojado a una circunstancia nueva quees como una tierra incógnita” . No me atrevería a juzgar si estas pa-labras de Ortega, escritas en 1933, representaban una exageración no-table, o, por el contrario, constituían un feliz diagnóstico para inter-pretar y comprender la atmósfera espiritual que envolvía losacontecimientos de aquellos años convulsos de la Europa de entre-guerras. En cualquier caso, me permito la osadía de recordarlas aho-

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ra, en el momento en que nos disponemos a enjuiciar la realidad so-cial y política del presente, habida cuenta de que si en los años trein-ta el juicio orteguiano pudo interpretarse por algunos como una co-losal desmesura, en la actualidad no constituye desatino de ningúntipo. Nos guste o no nos guste, nuestro punto de partida no puedeser otro que el que viene determinado por la situación de crisis his-tórica que nos toca vivir.

Por fortuna o por desgracia, somos testigos de una serie de cam-bios en el rumbo de la historia de notable envergadura. Asistimos,por un lado, como consecuencia de la revolución tecnológica y de lamundialización de la economía, a un proceso de cosmopolitizacióninevitable de la vida política, cultural y social. Queramos o no, enla época de las autopistas de la comunicación, nos vemos todos for-zados a convertirnos en ciudadanos del mundo. Leemos los mismoslibros, gozamos de iguales espectáculos, participamos y sufrimos enidénticos acontecimientos. Los avatares económicos y financieros deTokio repercuten inmediatamente en las Bolsas de América y Europa,y los conflictos bélicos de los Balcanes o de los países asiáticos seproyectan en Nueva York con similar o mayor intensidad que enBonn, París o Londres.

Por otro lado, sin embargo, contemplamos igualmente, acaso comológica y comprensible reacción, procesos de descentralización a to-dos los niveles que permiten hablar ya a algunos teóricos, de unavuelta a la Edad Media. El reciente libro de Alin Minc, Le nouveauMoyen Age, constituye a este respecto todo un símbolo y un mag-nífico testimonio. La necesidad de encontrar ámbitos más reducidosen los que el hombre pueda dominar y controlar mínimamente supropio espacio vital, potencia el resurgimiento cada vez con másfuerza de los valores de lo particular y lo concreto. Por doquier pro-liferan nacionalismos beligerantes, y aparecen extravagantes construc-ciones ideológicas de un localismo y un municipalismo, que si en elmundo feudal pudieron tener alguna justificación, no pasan de serahora anacrónicos fenómenos de un tiempo definitivamente periclitado.

Diríase que nos hallamos condenados a desarrollar nuestra existenciaen la esquizofrenia de dos utopía antagónicas (la utopía de la cos-mopolitización y la utopía del localismo) que terminan generando dosrealidades contradictorias y excluyentes: la realidad del uniformismo

12 PEDRO DE VEGA GARCÍA

y la homogeneidad, propia del universalismo, y la realidad de la di-ferenciación y la diversidad propia del localismo y la refeudalización.

Paralelamente presenciamos, como espectadores de excepción, elsingular cataclismo de las grandes concepciones del mundo que hastahace todavía pocos años sirvieron para organizar política e ideológi-camente la convivencia de millones de hombres. La crisis irremedia-ble y definitiva de los países del llamado socialismo real se ha vistoacompañada de la crisis del Tercer Mundo, en el que el colosal fra-caso del proceso de descolonización permite seguir hablando de él,como lo hiciera Fanon, hace ya cuarenta años, como el mundo de losCondenados de la tierra. Lo que significa que si la utopía socialistaha fracasado, la vieja utopía liberal, por mucho que se empeñen losHayeck, Friedman, Kristal o Fukuyama, tampoco nos ha redimido.

Es en estas circunstancias en las que, como acabo de indicar, mepermito apelar a las palabras de Ortega y hablar de una situación ge-neralizada de crisis. Máxime cuando es el propio Ortega quien, conindiscutible talento, nos recuerda que en esos momentos difíciles enlos que no sabemos lo que nos pasa, el tomar conciencia de la si-tuación real, es justamente la primera providencia y el mejor síntomade que comenzamos a estar en disposición de poder orientarnos in-telectualmente con solvencia.

No es mi deseo, por supuesto, incurrir en esta exposición en lapretensión banal de ofrecer diagnósticos definitivos y soluciones deurgencia a una problemática de abigarrada complejidad. En el vastocampo de las ciencias sociales se genera con frecuencia el singularfenómeno de la simplificación arbitraria de lo complejo, para proce-der luego, desde esa simplificación, que no pasa de ser una formamás de falsificar y enmascarar la realidad, a ofrecer remedios y so-luciones falaces a los males que nos afligen. Por todas partes surgenperiodistas, analistas y comentaristas políticos con vocación de reden-tores que, por ignorar la magnitud y el alcance de muchas de lascuestiones y problemas que discuten, encuentran infantil y fácilmenterecetas milagrosas y fórmulas salvadoras.

Ahora bien, el hecho de evitar incurrir en error de simplificar ar-bitrariamente lo complejo, no debe conducirnos al disparate contrariode complicar improcedentemente lo simple. Lo cual, constituye siem-pre la última argucia en la que el político profesional se refugia para

EN TORNO A LAS IDEAS DE REPRESENTACIÓN Y DE LEGITIMIDAD 13

ocultar sus desmanes o encubrir sus incompetencias, convirtiendo lapolítica en el mundo ignoto e incomprensible de los viejos Arcana,donde siempre se pueden encontrar justificaciones a conductas oscu-ras y comportamientos repudiables.

Precisamente porque de lo que se trata no es de simplificar locomplejo ni de complicar arbitrariamente lo simple, es mi intenciónlimitarme a clarificar en la medida de lo posible la incidencia queel abigarrado conjunto de transformaciones históricas a las que esta-mos asistiendo, determina en los clásicos conceptos de representacióny legitimidad democrática. Lo que dicho en otros términos equivalea indicar que mi pretensión se reduce a clarificar, con el rigor quemis conocimientos me permitan, las causas, el sentido y el alcancede la crisis en el presente de las ideas de representación y legitimidad.

II. UNA CUESTIÓN METODOLÓGICA

Ante todo, acaso se haga necesario comenzar mi intervención ha-ciendo referencia a una cuestión que bien pudiéramos calificar demetodológica. No se me oculta que las palabras legitimidad y legi-timación cobran significados diferentes según los contextos y el usoque de las mismas realizan los filosóficos políticos y los politicólo-gos. Aunque no sea ésta la ocasión de entrar en la discusión del sig-nificado y el contenido de la palabra legitimidad, sí quisiera cuandomenos expresar el alcance que yo pretendo concederle. Decía yaStuart Mill, en su System of Logic que “el significado de una palabrabien puede ser aquél que conlleva una común aceptación o aquél queel escritor o el orador intenta darle” . Anticipaba de este modo elgran liberal inglés, la distinción llevada a cabo por los modernos fi-lósofos del lenguaje entre definiciones estipulativas y definiciones le-xicográficas. Por definiciones estipulativas, dirá por ejemplo Robin-son, entenderemos aquellas en las que el autor asigna un contenidoy un significado deliberado y concreto a lo que intenta definir. Porel contrario, las definiciones lexicográficas recogen el significado ge-neral y comúnmente aceptado de las palabras o de los conceptos.

Pues bien, aun a riesgo de incurrir en una generalización excesiva,me parece más conveniente recurrir al entendimiento de la palabra le-gitimidad en su versión más clásica y globalizadora, esto es, desde


su consideración lexicográfica, y no desde las versiones estipulativascada vez más al uso en la teoría política y sociológica. Lo que sig-nifica que voy a referirme a la legitimidad desde el contexto que lohiciera un Max Weber; al construir su famosa tipología de la legi-timidad racional, tradicional y carismática, o desde el significado queotro importante y definitivo teórico como Giuglelmo Ferrero diera alvocablo cuando, en su gran obra sobre El poder, los genios invisiblesde la Ciudad, escribió aquellas definitivas palabras de “el día quecomprendí el significado de la legitimidad empecé a ver claro en lahistoria” .

Ni que decir tiene que, cuando la palabra legitimidad se utiliza le-xicográficamente en su versión más clásica y globalizadora, nos re-ferimos a la legitimidad política en general. Lo que, sensu contrario,equivale a indicar que hasta un cierto punto carece de fundamentohablar de procesos de legitimación concretos. Cabe perfectamenteimaginar la posibilidad de que coexistan instituciones sin legitima-ción alguna, en una situación política global con un índice de legi-timidad muy elevado, como a la inversa, son imaginales situacionesglobales sin legitimidad alguna, con un sistema de instituciones concriterios de legitimación bastante aceptables.

No deja de ser significativo el hecho de que las repercusiones no-civas en la legitimidad democrática global, como consecuencia de lacrisis de la noción de representación, se hayan pretendido compensarpor un significativo número de teóricos (Majone, Lindblon, Selznick,Barzelay, etcétera) con la apelación a procesos de legitimación con-cretos de ciertas instituciones, y con la descomposición y fragmen-tación de la noción de acción política clásica (politics) en múltiplespolíticas públicas (policys), para cada una de las cuales se intentaprocurar su propia estructura legitimadora, desde los aparentes ele-mentos participativos y los falaces componentes democráticos del lla-mado policy procces, que a fin de cuentas, no pasa de ser el conjuntode técnicas y estrategias que definen la gestión de las políticas pú-blicas. Hablar, en estas circunstancias, de procesos de legitimaciónconcretos y fragmentar la noción de legitimidad, equivale, a mi jui-cio, a errar en la lógica del razonamiento, y a eludir la problemáticaen torno a la idea de legitimidad democrática, que es precisamentelo que se trata de plantear y discutir.


Cuando, en su tipología de la legitimidad, Max Weber contraponea la legitimidad histórica o tradicional y a la legitimidad democrática,no durará en añadir a esta última la característica de ser la única for-ma de legitimidad racional. El argumento de Weber es contundentey claro. “Hablamos de una legitimidad racional —nos dirá— porquedescansa en la creencia en la legalidad y los valores de la legalidad” .Ahora bien, como esa creencia en la legalidad y en los valores dela legalidad a su vez se apoya en “que todo el derecho es estatuidode forma racional” , aunque Weber no lo formule expresamente, enla base de su razonamiento no puede existir otro punto de partidaque la vieja afirmación rousseauniana de la ley como expresión dela voluntad general. Por eso, legitimidad democrática, legitimidad ra-cional y legitimidad legal tendrían, por fuerza, que terminar resultan-do términos intercambiables.

Sucede, no obstante, que en el plano histórico real, la construcciónde la voluntad general se ha hecho siempre más problemática y com-pleja que su fundamentación teórica. Ya en el propio Rousseauaparece la contraposición evidente entre democracia directa y demo-cracia indirecta, entre democracia de la identidad y democracia repre-sentativa. Nada tiene de particular que el gran pensador ginebrino,fuera también consciente de los problemas y embrollos que para lalegitimidad democrática suponía la obligada introducción en su senode los esquemas de la democracia representativa. “Los ingleses secreen libres —escribió en El contrato social— porque eligen a susrepresentantes. Se equivocan. Sólo lo son en el momento de la elec-ción. Después de ella no son nada” . Lo que equivaldría a indicar queen la democracia representativa la ley deja de ser expresión de la vo-luntad general para convertirse en la pura expresión de la voluntadde los representantes.

Aunque Rousseau no lo formulara expresamente, es obvio que suscríticas y recelos a los principios y esquemas de la democracia repre-sentativa, lo que en realidad implican es la contraposición entre lostérminos de legitimidad y representación, estableciendo la más formi-dable denuncia de una forma de legitimidad democrática que teóri-camente se asienta en el principio de la voluntad general, pero queprácticamente se convierte, a través del mecanismo representativo, encriterio legitimador de la voluntad particular de los representantes.


III. L A DOCTRINA DE LA REPRESENTACIÓN BURGUESA

Fue precisamente ante ese enfrentamiento rousseauniano entre le-gitimidad y representación, entre representantes y representados, anteel que la concepción liberal del mundo utilizó un concepto de repre-sentación montado sobre unos presupuestos distintos a los que sirvie-ron de base al pensamiento de Rousseau. Arrancando de la vieja con-cepción ilustrada de que existe una razón inmanente en el ámbitoeconómico y social, la concepción liberal del mundo haría suya ladoctrina del orden natural de los fisiócratas. Existe un orden natural,habían dicho los fisiócratas, que se expresa inmediatamente en elmercado, donde el libre juego de la oferta y la demanda racionalizapor sí mismo el proceso productivo. De lo que se trataba entoncesera de dejar que esa “mano invisible” del mercado de la que hablabaAdam Smith, actuara autónomamente y sin interferencia alguna. Deahí el sentido del lema clásico: “laissez faire, laissez passer, le mon-de va de lui-mêmê” .

A su vez, en el plano político y social existirá también un ordennatural. Y de igual manera que el mercado racionaliza el procesoproductivo, la fisiocracia enarbolará un nuevo concepto de opiniónpública como criterio racionalizador del proceso social y político(Habermas). La libre expresión de pensamientos individuales y el in-tercambio de pareceres en una especie de mercado social de las ideasllevarían a crear unas verdades sociales colectivas en cuya gestacióntodos participan libremente y cuya aceptación todos comparten. Secrea así la noción de opinión pública burguesa como opinión general,racional y libre generada espontáneamente en el seno de la sociedad(Töennies). Con razón escribirá Habermas que la opinión pública eslo público de lo privado, o lo que es lo mismo, la racionalidad in-dividual y particular articulada socialmente.

Desde estas premisas, la representación política no aparecerá tantocomo la contempla Rousseau, esto es, como mecanismo jurídico através del cual el representado comisiona al representante para queactúe en su nombre y se limite a expresar su voluntad, sino que, porel contrario, la representación se mostrará ante todo como un meca-nismo político a cuyo través se asigna a los representantes la funciónde ser expresión y ritualización (Vergegenwärtingun) de esas verdadessociales, de esos valores e intereses en que se plasma la opinión pú-


blica. El representante, pues, no traduce la voluntad concreta del re-presentado —como han descrito con acierto Schmitt y Leibholz—sino que expresa la voluntad política ideal de la nación o del pueblo.La idea de representación se reconcilia y se confunde así con la ideade legitimidad, en la medida en que la representación no traduce yauna voluntad general artificialmente construida sobre la suma de vo-luntades individuales, sino que aparece como expresión directa delorden natural que opera en el seno de la sociedad y que se manifiestaen el concepto de opinión pública.

A efectos de otorgar a nuestro razonamiento la mayor claridad po-sible quizá convenga recordar una circunstancia en la que no se hainsistido suficientemente. Partió la concepción liberal no sólo de laseparación tajante entre el Estado y la sociedad, sino del reconoci-miento expreso de la supremacía que, en esa confrontación entre Es-tado y sociedad, adquiría el fenómeno societario. El Estado, diría,por ejemplo, Dupont de Nemours, es “ la fuente de todos los malesdel hombre sobre la tierra” . La sociedad, por el contrario, es el lu-gar donde, siguiendo las leyes del orden natural, el hombre podrá en-contrar la felicidad en el mundo. Como es lógico, porque el Estadose concibe como la expresión del mal y la sociedad como el ámbitodel bien, donde los vicios privados se convierten en beneficios pú-blicos (Mandeville), el Estado debe ser reducido a su mínima expre-sión. Se crea así la imagen del Estado abstencionista liberal clásico,consagrada por Lasalle en su conocida frase del Estado guardián noc-turno y mero vigilante del orden.

Obvio es indicar que, desde esta óptica, y por extraño que puedaresultar, el problema de la legitimidad política no se centra tanto enla legitimidad del Estado, como en la legitimidad de la propia socie-dad. Se ha podido sostener, y con razón, que en la gran querella his-tórica que preside el conflicto de legitimidades en el siglo XIX, entreel principio democrático y el principio monárquico, lo que natural-mente late es la tensión primera y elemental entre la sociedad y elEstado. La sociedad se vincula a la racionalidad democrática, mien-tras que el Estado se seguirá concibiendo como la expresión vivientede la irracionalidad absolutista.

En consonancia con este planteamiento, el único criterio legitima-dor posible del Estado será el que se obtenga de las reglas y prin-


cipios que conforman la racionalidad que preside el funcionamientode la sociedad. Aparece de este modo el parlamento configuradocomo única y definitiva instancia legitimadora del orden político li-beral, no tanto por el hecho de que a través de la representación enlas Asambleas la burguesía encuentre el camino para proyectar su ac-tuación en el ámbito del Estado, como por la circunstancia de queel Parlamento se concibe, ante todo, como un órgano de la sociedad,que traduce y expresa en su estructura y funcionamiento los crite-rios que definen la racionalidad social. Todavía Jellinek seguiría de-finiendo al Parlamento, en su Teoría general del Estado, como un ór-gano de la sociedad.

Así las cosas, las mismas reglas y principios sobre las que la so-ciedad burguesa aspiraba a asentar su supremacía sobre el Estadoaristocrático y monárquico tendrían que ser las reglas y principiosque conformaran la legitimidad parlamentaria. Lo que explica que laverdad social que se expresa en la opinión pública, y que se obtieneen la confrontación libre de las opiniones de los particulares en losclubes, en los periódicos, en los ateneos, etcétera, se transforme enla verdad política, siguiendo idénticos mecanismos y procedimientos(discusión y deliberación) en los parlamentos. No constituye por ellouna simple frase, sino una síntesis feliz y un resumen acertado delo que en la concepción liberal burguesa significaba el Parlamento,la afirmación de Paine al definirlo como “el primer club de Londres” .

El entendimiento del parlamento como órgano deliberante, y delparlamentarismo como government by discussion, constituye de estemodo el lógico correlato a nivel político del concepto de opinión pú-blica elaborado a nivel social. Si la opinión pública burguesa, creadaa través de la discusión espontánea y libre de los particulares, es laque traduce y expresa la interna racionalidad y el orden natural dela sociedad, el Parlamento, en cuanto prolongación de esa opiniónpública, tendrá que ser por fuerza un órgano donde también se dis-cuta espontánea y libremente. La identificación social entre discusióny verdad se manifestará en el plano parlamentario en la identificaciónde la ley, obtenida por deliberación, con el momento de la justicia.Frente al entendimiento absolutista de la ley, concebida como volun-tad y mandato, y que Hobbes consagra en el Leviathan en la fórmulaclásica: Auctoritas, non veritas facit legem, la burguesía presentará


ahora un concepto racional de ley —resucitando la vieja expresión dela ley como ordinatio rationis— y que bien permite invertir los tér-minos del lema hobbessiano en el sentido de que veritas, no aucto-ritas facit legem.

IV. CONTRADICCIONES Y PROBLEMAS EN LA FORMULACIÓN

DE LA DOCTRINA BURGUESA DE LA REPRESENTACIÓN

Sin embargo, la conversión de la argumentación social en argu-mentación política, y la transformación de la voluntad social en vo-luntad estatal a través del Parlamento encerraba para la burguesíauna grave dificultad. Como es bien sabido, la sociedad que el mundoliberal enfrenta al Estado no es la sociedad global de todos los in-dividuos que dentro de ella desarrollan su existencia, sino una socie-dad acotada y delimitada previamente. Dicho con más claridad: elmomento —como recordaba Sartre en la presentación de Les TempsModernes— de mayor coherencia y grandeza histórica de la conce-sión burguesa, en el que la burguesía se hace portadora de los in-tereses de la humanidad, pronto se olvida. Cuando Sieyès formula lapregunta “Qu’est-ce que le Tiers Etat?” , y responde diciendo que eltercer estado es todo, no hace otra cosa que expresar con claridadrotunda ese momento universalizador burgués, en el que la sociedadaparece integrada realmente por todos sus componentes. Sin embargo,con la contraposición realizada por el propio Sièyes, al consagrar lasoberanía nacional frente a la soberanía popular de Rousseau, elmensaje universalizador y progresista comienza a descomponerse. Lasociedad deja de ser una entidad integrada por todos para convertirsepolíticamente en una ficción en la que sólo unos pocos asumen a tra-vés del sufragio restringido la representación ideal de la nación.

La imposibilidad de basar realmente la institución parlamentaria enla voluntad de todos, en una democracia de sufragio restringido en laque el derecho al voto se convierte en una simple función, conduciráentonces a sustituir la idea de soberanía democrática por la idea deuna soberanía de la razón, de la justicia y de la verdad, en un pro-digioso rapto, en nombre de grandes principios, del único principiodemocrático fehaciente que es el de la voluntad popular. El repre-sentante deja de representar al representado para transformarse en un


mandatario de la verdad y la justicia. Y el Parlamento —como dijeraGuizot— pasará a ser el órgano en el que a través de la discusiónse llegue a ese momento supremo de la justicia y la verdad.

Ahora bien, como el propio Guizot reconociera, “el hecho de queningún hombre, ninguna reunión de hombres, conozcan o practiquenplenamente la razón, la justicia y la verdad” , pero “que todos tenganla facultad de descubrirlas” , condiciona el que nadie pueda ser eli-minado para participar en ese descubrimiento. Lo que implica que larepresentación deba ser entendida simbólicamente como una repre-sentación de todos. Se trata ciertamente de una evidente ficción peroque, en cualquier caso, se convierte en una ficción necesaria, desdela cual, sin mayores dificultades, la democracia parlamentaria podráexplicarse, histórica y teóricamente, como transposición de la ideadel proceso judicial al proceso político de la legislación. Y del mis-mo modo que es consustancial al ethos jurídico el principio audiaturet altera pars, conforme al cual todos los que participan en un asuntodeben ser oídos, en el proceso político de la legislación, porque a to-dos afecta, todos también deben ser escuchados.

El hecho, no obstante, de que la discusión y decisión del procesopolítico queden marginados la mayoría de los ciudadanos, como con-secuencia de la propia mecánica del fenómeno representativo, planteaun dilema de notables e importantes consecuencias. Por una parte, lalógica de la discusión y el descubrimiento de la verdad contrastandoopiniones ajenas exige la libertad de quien discute. De ahí la justi-ficación del mandato representativo en el parlamentarismo moderno.Si la esencia de la política parlamentaria es la deliberación, y habidacuenta de que la deliberación no es posible bajo la forma del man-dato imperativo, el mandato representativo constituye una exigenciaineludible del sistema.

Pero, por otro lado, en la medida en que el mandato representativoimpone un distanciamiento y una separación obligada entre repre-sentante y representado, de la discusión parlamentaria quedarán mar-ginados la práctica totalidad de los ciudadanos del Estado. Así lascosas, ¿cómo compaginar el principio auditautr et altera pars con laexclusión en el proceso de discusión y decisión parlamentaria de la ge-neralidad de los individuos a los que esas decisiones han de afectardirectamente?


Ha sido este el gran interrogante que, más allá de las limitacionesen el ejercicio del derecho de sufragio, gravitó siempre sobre la de-mocracia representativa, sometida por definición al riesgo continuo yal evidente peligro de que, como dijera G. Berlia, los representantesdel pueblo soberano se conviertan en los soberanos representantes delpueblo.

Para evitar el hiatus entre gobernantes y gobernadores, entre repre-sentantes y representandos; para impedir que pueda surgir, la que seha dado en llamar una democracia gobernante frente a una democra-cia gobernada, Rousseau no encontró otra salida que la de aferrarsea los esquemas y principios de la democracia directa. En cuanto elpueblo delega su poder efectivo, nos dirá, deja definitivamente de sersoberano.

Rousseau partía de una convicción que desarrolló luego amplia-mente Hegel en sus comentarios críticos a los planes de eforato ima-ginados por Fichte. A saber: que el poder que se entrega al gober-nante se convierte siempre en un poder real cuyo control se haceprácticamente inviable. Distinguía Hegel entre el poder efectivo quese expresa en la voluntad concreta y particular del gobierno, y el po-der posible y total que se manifiesta abstractamente en la idea de-mocrática de la voluntad general. En la confrontación entre esas dosvoluntades, la única manera de dar una dimensión práctica y real ala voluntad abstracta del pueblo frente a la voluntad concreta del go-bernante para poder controlarle no puede ser otra que la de establecerórganos de garantía, distintos del gobierno, y que, a su vez, aparecencomo representación de la voluntad general. Ahora bien, al gobierno,en cuanto poder efectivo, no le resultará difícil imponerse a sus ins-tancias controladoras,

habida cuenta —concluirá Hegel— que al manifestarse éstas en volun-tades particulares y privadas, como la del propio gobierno, el gobiernosiempre podrá juzgar con el mismo derecho que el órgano de controlacerca de si es su voluntad particular, o la voluntad particular de lainstitución controladora, la que se ha distanciado o no de la voluntadgeneral.

Por eso, todos los intentos, proyectos e instituciones que se dieronen la historia —éforos, tribunos, censores, síndicos, etcétera—, por


controlar el poder efectivo resultaron siempre fallidos. A fin de cuen-tas, se trata de la misma lógica que condujo a Rousseau a sostenerque la única manera de controlar al representante por parte del repre-sentado no puede ser otra que la de no efectuar por éste una dele-gación definitiva de soberanía.

Es verdad que el propio Rousseau se da cuenta de que, en el Es-tado moderno, la democracia directa es imposible, y la elección derepresentantes se convierte en un mal necesario, y que, como tal, hayque aceptar: Pero no es menos cierto que, para proteger la parcelade soberanía irrenunciable de cada ciudadano, Rousseau somete la ac-tuación de los representantes a dos condiciones inexcusables; 1ª) Enprimer lugar, que los elegidos no tengan un poder propio, de suerteque sólo puedan hacer lo que expresamente el pueblo les permita(mandato imperativo). “ Los diputados del pueblo —dice Rousseau—no son sus representantes; sólo son sus comisarios” , 2ª) En segundo tér-mino, que lo que los elegidos decidan, debe ser siempre ratificadopor el pueblo. “Toda ley —escribe en el Contrato Social— que nohaya sido ratificada por el pueblo en persona es nula: no es una ley” .Con lo cual, al quedar destrozado el concepto de representación, sufunción legitimadora sufrirá también una conmoción notable. El úni-co criterio de legitimidad en el sistema democrático sería entonces elque tiene su base en la soberanía popular, de la que cada individuoparticipa en la parte alícuota correspondiente, y de la que, en ningúncaso, puede renunciar.

El establecimiento de un adecuado sistema de legitimación de lademocracia representativa, frente a la más perfecta forma de demo-cracia directa (como reconocieran Montesquieu y el propio Sieyès),aparece de este modo como el gran reto histórico y político que laconcepción liberal del mundo estaba llamada a solucionar. Hemosvisto algunas de las dificultades con las que la Weltanssaung liberaltopara a la hora de integrar la sociedad en el Estado. En su esfuerzolegitimador de la sociedad, y en el deseo de pretender encontrar unaverdad social que, a través de la discusión espontánea y libre de losciudadanos se transformase en la opinión pública racional y general,aspiró la burguesía a trasmutar instantáneamente la verdad social enverdad política. Esto y no otra cosa es lo que se quiere indicar cuan-do se afirma, por ejemplo, por Carl Schmitt, que el Parlamento se


incardina en la estructura de la publicidad burguesa. Nada tiene deextraño que la supeditación de la verdad política a la verdad socialllevara a considerar la mecánica de la representación como un pro-blema menor. Puesto que de lo que se trataba era de traducir polí-ticamente la voluntad general de la nación, lo que importaba era en-contrar a los hombres esclarecidos y los varones preclaros —comodijera Sieyès— capaces por su inteligencia y virtud de cumplir tannoble y digna misión. Por ello, lejos de interpretar el sufragio res-tringido como un defecto, esa escandalosa limitación de la repre-sentación se entenderá como la gran virtud de toda la construcción,habida cuenta de que la amputación sorprendente del concepto derepresentación, desde el punto de vista de la participación democrá-tica, podrá presentarse entonces como el mecanismo más idóneo parasalvar el concepto de legitimidad, asentado en la realización de losgrandes principios de la verdad y la justicia, que terminarán actuandocomo únicos criterios fundamentadores del sistema.

V. LA CRISIS HISTÓRICA Y POLÍTICA DE LA IDEA

DE LA REPRESENTACIÓN BURGUESA:

EL PROBLEMA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

El problema surge cuando la existencia de una verdad social únicase pone en duda y cuando la propia noción de opinión pública semuestra como una invención ideológica a que los ingleses denomi-naron civil society, y que la concepción liberal del mundo intenta le-gitimar bajo los auspicios de la doctrina del orden natural, como ex-presión de la racionalidad de la convivencia humana, en vez deaparecer como el lugar donde los hombres desarrollan armónicamentesu existencia, no tarda en presentarse como un ámbito de competen-cia, luchas y tensiones que nada tienen que ver con sus formulacio-nes teóricas. La Bürgerliche Gesellschaft, la sociedad burguesa queel mismo Hegel describiera, en nada se corresponde con la definidapor el primer liberalismo. Y, como es natural, en una sociedad frag-mentada, dividida y recorrida por intereses distintos e irreconcilia-bles, hablar de una opinión pública común, y unánimemente compar-tida como criterio fundamental de legitimación, no pasará de ser,como apuntara Habermas, una ficción irritante. Existirán, cuando me-


nos, tantas opiniones como grupos e intereses operan contradictoria-mente en el seno de la sociedad. Pretender, además limitar el derechode sufragio en nombre de esa opinión pública cuya justificación sehace históricamente cada vez más difícil, en la medida en que lascontradicciones sociales se acentúan, tenía que resultar por fuerzauna operación imposible. Es entonces cuando en la historia modernade la democracia representativa, la lucha por la realización de la de-mocracia se convierte en la lucha por la conversión del sufragio res-tringido en sufragio universal, y el momento representativo, esto es,la participación de todos en el proceso político, pasa a ocupar, desde laóptica de la legitimidad del sistema, el lugar preeminente que antesse había conferido al momento ideológico de la verdad, la justicia yla razón, que la burguesía articulara en torno al concepto de opiniónpública.

Como es de sobra desconocido fueron los partidos políticos prin-cipales protagonistas en la ampliación primero, y en la generalización,después, del derecho de sufragio, transformando el sufragio entendidocomo función, en el sufragio concebido ya como derecho políticofundamental. Negar ese importante y meritorio papel de los partidossería más que una injusticia histórica una solemne necedad.

No obstante, el protagonismo adquirido por ellos en el seno de lademocracia representativa no podía dejar de producir sus consecuen-cias. No es ésta la ocasión de traer a colación el conjunto de dis-torsiones que ese protagonismo ha provocado en la estructura del Es-tado moderno al que, con fundamento pleno, designamos ya comoEstado de partidos. Baste recordar el curioso y paradójico fenómenoal que algunos teóricos han dado en denominar “descolocación de lapolítica” , y con el que no se quiere significar otra cosa que la sus-titución en el Estado actual de los parlamentos y los gobiernos, comocentros y lugares de decisión, por los comités y los ejecutivos de lospartidos. Con notable plasticidad semántica Trotta ha descrito esta si-tuación con las siguientes palabras:

Repetimos ciertas fórmulas por costumbre y tradición, sin darnos cuen-ta del engaño en que incurrimos. Hablamos de soberanía del Parlamen-to, y sabemos perfectamente que ésta ya no existe. Hablamos de di-visión de poderes y sabemos que ésta ha desaparecido desde elmomento en que los gobiernos se han convertido en Comités de acción


de las mayorías parlamentarias, y más aún, desde que aquéllos y éstas de-penden de las Secretarías y Comisiones Ejecutivas de los partidos.

Por lo que a nuestra argumentación hace referencia, más importan-te me parece insistir en una circunstancia a la que comúnmente nose presta la atención debida. Es verdad que los partidos políticos handado al traste con los presupuestos y principios sobre los que la bur-guesía construyó la noción de representación. Seguir hablando, porejemplo, de mandato representativo, cuando todos sabemos que los di-putados obedecen las órdenes de los partidos, o continuar sosteniendoque estos representan a toda la nación y no intereses particulares y con-cretos equivaldría a seguir manteniendo un concepto de repre-sentación y de democracia representativa que, en frase de Morstein-Marx, hace ya tiempo que forma parte del arqueología constitucional.

Sin embargo, constituiría una distorsión radical de la realidad y dela historia el inculpar a los partidos de la destrucción de los esque-mas jurídicos y políticos sobre los que se edificó la estructura delEstado liberal. Dicho con toda contundencia, no son los partidos losque aniquilan la noción de representación clásica, sino que es la cri-sis anterior y más profunda de los supuestos en los que esa nociónse fundamentaba, la que determina la presencia de los partidos. Porello, lejos de contemplar al Estado de partidos como el gran causantede la destrucción del orden liberal, acaso tengamos que empezar aentenderlo como la manifestación más fehaciente y la consecuenciamás clara de las contradicciones internas de un sistema llamado his-tóricamente a periclitar. Al fin y al cabo, lo que los partidos políticosrealizan es reflejar en el plano político y estatal la contradicción yla fragmentación producida previamente en el ámbito social. No serompe la coherencia interna de la concepción liberal del mundo por-que aparezcan los partidos, sino que los partidos surgen como unanecesidad histórico-política porque esa concepción libreal, cuya gran-deza y empaque doctrinal nadie puede negar, empieza a mostrar suslimitaciones y debilidades. Lo que no obsta para que se haga recaersobre los partidos culpabilidades que no tienen, y se les convierta endestructores del sistema de principios y creencias en las que el Estadoliberal cimentó la legitimidad política de la democracia representativa.

Ahora bien, que los partidos políticos no sean causantes ni culpa-bles de la destrucción del orden liberal, sino una mera consecuencia


de esa destrucción, no significa que su actuación política deje de serpor ello un elemento decisivo que colabora a la aceleración de la cri-sis, y el epifenómeno más significativo y gráfico en que la propiacrisis se manifiesta. Las contradicciones entre las grandes formulacio-nes teóricas y la práctica política que fueron, en definitiva, las queprovocaron el aniquilamiento de la concepción liberal, acabaron con-virtiendo a los partidos en los primeros protagonistas y en los centrosbásicos de referencia en los que aquellas contradicciones se hacíanmás palpables y evidentes. Con un ejemplo se entenderá con claridadlo que quiero decir.

Asisten los juristas al singular espectáculo del mantenimiento a ni-vel constitucional de dogmas y de principios del constitucionalismoclásico. La proclamación solemne del mandato representativo es unode ellos. Todos sabemos, sin embargo, que esta proclamación teóricaaparece contradicha en la práctica política donde a diario se impone,conforme a la lógica y a las exigencias de los partidos, la figura con-traria del mandato imperativo. Nada tiene de sorprendente que, en es-tas circunstancias, se hagan recaer todas las responsabilidades sobreel comportamiento partidista, olvidando que cuando el mandato repre-sentativo sufre su principal deterioro, no es cuando los partidos hacenvaler frente a él el mandato imperativo, sino cuando la lógica políticaque lo fundamentaba (derivada de la noción burguesa de la opiniónpública) pierde toda su legitimidad y deja de tener sentido.

La necesidad de encontrar, no obstante, una salida en una atmós-fera contradictoria, enrarecida y confusa que permita salvar el pro-blema de la legitimidad, al margen del recurso fácil al dicterio y lacondena contra los partidos políticos, ha dado lugar a que surjan pro-testas y posiciones encontradas frente al statu quo, y a las que bienmerece que hagamos una rápida referencia.

VI. LAS POSICIONES ANTE LA CRISIS DE LA REPRESENTACIÓN

Aparecen, en primer lugar, aquellos que apelando a un democra-ticismo radical de origen rousseauniano, y ante la crisis de legitimi-dad de la democracia representativa, preconizan la vuelta a la demo-cracia directa, como única forma de democracia posible. Todossabemos a lo que, en definitiva, conduce la condena de la democracia


representativa y de los partidos en nombre de la democracia supremade la identidad, y las nefastas consecuencias que este tipo de demo-cracia tiene para la libertad de los ciudadanos. Con razón, Talmonpudo sostener la tesis, en su importante trabajo sobre Los orígenesde las democracias totalitarias, de que las más recientes dictadurastienen su justificación en algunas de las ideas defendidas por Rousseau.A la postre, lo que la experiencia enseña es que la crítica a la de-mocracia representativa y la defensa de la democracia directa comoúnico mecanismo de legitimidad, para lo que ha terminado sirviendosiempre ha sido para justificar la democracia plebiscitaria, y parasustituir el Estado de partidos por la organización totalitaria del Es-tado-partido. La obra de Schmitt sobre La atmósfera espiritual delparlamentarismo constituye probablemente el símbolo más inteligen-te, más relevante y más patético de cuantos preconizan esta posición,en la medida en que su crítica a la democracia liberal acabó encau-zando la ideología nacional-socialista.

En segundo lugar, se presentan aquellos que, en el deseo de re-cuperar las legitimidades perdidas, reclaman la vuelta a los esquemasy principios del liberalismo clásico. El libro de Mayer sobre La re-construcción de la Europa burguesa representa un testimonio nota-ble. Es ésta la posición defendida por esa enorme ola neoliberal quenos invade y que, si ha tenido eficaces propagandistas en teóricosmediocres como Fukuyama, con su ensayo sobre El fin de la histo-ria, ha encontrado también inteligentes expositores como Hayek,Friedman o Nozick.

En un prodigioso ejercicio de prestidigitación histórica, política ysocial, pretende el neoliberalismo reconstruir la legitimidad democrá-tica colocando, como el liberalismo inicial, la problemática de la le-gitimidad política, no en el ámbito del Estado, sino en la órbita dela sociedad. Nada proclive a buscar criterios para legitimar al Estado,lo que se hace entonces es abominar de él y condenarlo. Van Hayek,que no duda en proclamar que la acción del Estado “es el mejor ca-mino hacia la esclavitud” , añadirá inmediatamente que no es el mer-cado el que se justifica desde el Estado, sino que, a la inversa, sonel Estado, la libertad y la democracia —en una asombrosa confusiónde planos y categorías— los que adquieren su explicación y legiti-midad desde el mercado.


El retorno al esquema de un Estado abstencionista y de raquíticaestructura no se realiza, sin embargo, desde la ingenuidad y la ino-cencia. Hoy sabemos que la imagen del Estado liberal débil fue unapura construcción ideológica y una perfecta falsedad. El Estado libe-ral hizo guerras, construyó imperios y tuvo el suficiente poder parareprimir sin piedad las protestas que se generaron en su seno. Co-nocemos igualmente que la idílica sociedad liberal tampoco existió,y que la doctrina del orden natural no se tradujo en unas formas deconvivencia sin conflictos ni tensiones. Pretender reconstruir la legi-timidad de un sistema apelando a unas premisas y unos supuestosque históricamente demostraron su insuficiencia y su incapacidad nopasa de ser por ello, en cierta medida, un sarcasmo. Hegel decía quelos grandes acontecimientos históricos se suelen repetir dos veces.Apostillando esta afirmación de Hegel, alguno de sus discípulos nodudó en señalar que, en efecto, esa repetición a veces se produce,pero añadiendo que, si la primera vez aparecen como tragedia, la se-gunda se presentan como farsa.

No deja de ser significativo que la condena del Estado por partedel neoliberalismo, y la consiguiente divinización del mercado y dela sociedad se haya visto acompañada en la actualidad de ese sin-gular fenómeno enmarcado en la aparición de grupos y poderes pri-vados, que han permitido a los sociólogos —Schmitter, Panitch, Jes-sup, Winker, etcétera— designar a la sociedad del presente como unasociedad corporatista. Lo que supone que la preeminencia que el neo-liberalismo confiere a la sociedad frente al Estado y al mercado so-bre la política, en términos realistas, en lo que efectivamente se tra-duce es en la consagración de las corporaciones y los grupos depresión. La pretensión de reconstruir un orden liberal en el que lasinstancias políticas (y entre ellas los partidos ocupan un lugar preemi-nente) cedan su puesto a las instancias sociales terminará convirtién-dose de esta forma en una crítica directa e injusta de los partidos po-líticos, de los que sin pudor alguno se denunciaran sus males, y enuna apologética indirecta, pero no por ello menos decidida, de losgrupos de presión. Se condena a los partidos y se critica su acción,para que en su lugar se desarrolle la actividad de los grupos y delos poderes privados. La realidad nos muestra cómo es un hecho per-fectamente verificable que en aquellas democracias donde los parti-


dos todavía gozan de un mínimo prestigio, los grupos de presión tie-nen una acción mucho más limitada que en aquellas otras donde hanperdido definitivamente su legitimidad. Hablar, en estas circunstan-cias, de una reconstrucción de la sociedad liberal, dando por buenala hipótesis de que nos enfrentamos a una sociedad presidida por laacción de los grupos de presión, obliga a conferir la razón a aqueldiscípulo de Hegel que decía que los grandes acontecimientos histó-ricos se repiten siempre como farsas.

En tercer lugar, y por último, habría que recordar la posición deaquellos que, conscientes de los peligros que para la libertad encierrael radicalismo de la democracia de la identidad, y sabedores de lafalsedad que implica la sacralización del mercado y los intentos derecuperación del orden liberal, se enfrentan a la situación actual des-de el sano y juicioso relativismo en el que Kelsen encuadraba lasmás honestas y verdaderas posturas democráticas. Es ese relativismoel que permite ahorrar las acerbas críticas a los partidos, y el quepermite situar con corrección la problemática de la democracia repre-sentativa en el presente. No me resisto a dejar de transcribir a esterespecto las palabras de Leibholz en su brillante ensayo El cambioestructural de la democracia en el siglo XX:

Hoy se habla de los partidos —escribe Leibholz— como el gran pe-ligro de la verdadera democracia, en la medida en que se contemplancomo grupos oligárquicos que actúan de muros de contención entre elciudadano y el Estado. Se ha creado así un nuevo romanticismo po-lítico, extraordinariamente peligroso, ya que, tras formulaciones más omenos impactantes, lo que en realidad se esconde es una situación muycompleja. Es un romanticismo peligroso porque, enarbolando objetivosy finalidades confusas, logra unificar, en una común oposición al sis-tema, a elementos bastante heterogéneos: en primer lugar, a liberalesingenuos que, desde ideas del siglo XIX, desearían frenar al Estadode partidos. En segundo término, a conservadores más sagaces, pro-clives a entendimientos autoritarios del Estado. Y, por fin, a los ene-migos declarados del Estado liberal-democrático, que, en nombre deeste neorromanticismo, quieren abrir el paso al nuevo Estado totalita-rio. Son estos últimos -concluye Leibholz- sin duda los más peligrosos,habida cuenta de que no existe posibilidad alguna de un retorno delEstado de partidos al parlamentarismo representativo de tipo liberal, oa un Estado autoritario conservador. Y como estas posibilidades no


existen, la única alternativa que se ofrece a la forma democrática delEstado de partidos, es la del Estado-partido, o sea, el Estado dictatorialde partido único, en sus versiones fascistas o comunistas.

Constituiría una manifiesta ingenuidad pretender ahora seguir ha-blando de la representación política en los mismos términos, y desdelos mismos criterios, en los que lo hicieran, por ejemplo, un Sieyès,un Burke o Guizot. Con su habitual brillantez para constatar lo ob-vio, preconiza Duverger, en una trabajo titulado Esquisse d’une théo-rie de la reprrésentation politique, la necesidad en que nos encon-tramos de operar al tránsito de una concepción individualista a unaconcepción comunitaria de la representación. Forzosamente hemos deadmitir que en la democracia del presente la representación sólo pue-de canalizarse a través de los partidos. La experiencia nos enseña quecuando los partidos desaparecen, los que les sustituyen son los gru-pos de presión, los magnates de las finanzas o los demagogos convocación de dictadores.

En cualquier caso, bueno será recordar que a pesar de las incon-veniencias y distorsiones que para la teoría de la representación su-pone el establecimiento de mecanismos intermedios entre la sociedady el Estado, entre el representado y el representante, la democraciaactual siempre podrá alegar, frente a la democracia individualista li-beral clásica, a efectos de su legitimidad política, el hecho de quecon la generalización del derecho de sufragio, ya nadie queda exclui-do del proceso democrático. El problema comienza cuando los par-tidos políticos, en lugar de simples intermediarios que traducen a ni-vel estatal la voluntad política de la sociedad, se convierten en murosde separación entre los electores y los elegidos, haciendo buena laley de hierro de las oligarquías formulada por Michel, y dando plenosentido a aquella vieja afirmación de James Bryce de que “ la orga-nización traiciona siempre la voluntad del pueblo” .

Es entonces cuando la cuestión de la legitimidad de origen de larepresentación democrática que, en el fondo, nadie ya debate, setransforma en la cuestión de la legitimidad de ejercicio. Con lo cualnos enfrentamos de nuevo al viejo interrogante formulado porRousseau, y recordado por Hegel de, ¿cómo controlar al poder con-creto por el poder simplemente posible encarnado en la voluntad ge-


neral? ¿Cómo impedir la separación y el hiatus entre gobernantes ygobernados, entre el poder efectivo y el poder posible?

VII. L A LEGITIMIDAD DE ORIGEN Y LEGITIMIDAD DE EJERCICIO

EN LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA ACTUAL: EL PROBLEMA

DE LA EFICACIA COMO CRITERIO DE LEGITIMACIÓN

Lawrence Lowell, en una obra clásica titulada El gobierno populary la opinión pública, afrontó el problema con notable precisión.Puesto que la legitimidad de origen en la democracia ya no se dis-cute, de lo que se trataría sería de arbitrar los mecanismos para sol-ventar los problemas afectos a la legitimidad de ejercicio. Ahorabien, habida cuenta de que esa legitimidad de ejercicio no puede fun-damentarse, como quería Rousseau, a través del mandato imperativo,por la aniquilación que éste implica del propio concepto de repre-sentación política, se hará necesario apelar otra vez a la noción deopinión pública. De esta forma, sometiendo la acción política delrepresentante a ese definitivo control y supremo tribunal de la opi-nión, del que hablara Burke, la legitimidad de la representación que-daría definitivamente satisfecha.

En el enfrentamiento inexorable que desde este planteamiento segenera entre representación y opinión surge, no obstante, una gravedificultad nada fácil de superar. Es verdad que mientras ya nadie cues-tiona la legitimidad de origen de la representación, como consecuen-cia de la ampliación del derecho de sufragio y la pulcritud formal delos procesos electorales, en los que los abusos caciquiles tienden adesaparecer en el mundo entero no lo es menos que la legitimidad deejercicio se hace cada vez más confusa y problemática. A fin de cuen-tas, el interrogante sin resolver en el ejercicio del poder democráticoes el que se plantea en los siguientes términos: ¿Qué valor se puedeconferir como criterio y supuesto de legitimación a una opinión de laque se sospecha que ha perdido las notas de racionalidad, generalidady libertad, que fueron precisamente, como advierte Habermas, las ca-racterísticas sobre las que la burguesía pretendió dar sentido y gran-deza al concepto de opinión pública?

Dijimos antes que en un mundo fragmentado en grupos e interesescontrapuestos, la opinión pública en cuanto opinión general y común


se convierte en una ficción irritante. Habrá por lo menos tantas opi-niones como grupos o sectores se definen en el seno de la sociedad.Deberemos añadir ahora que esa opinión pública que ha dejado deser general pierde también sus caracteres de libertad y racionalidad.A nadie se oculta que el proceso de mundialización del mercado yde cosmopolitización de la vida social y política se ha visto acom-pañado por la aparición de los grandes monopolios de la comunica-ción y la información, capaces no sólo de crear las llamadas culturasdel uniformismo, sino de generar una opinión pública también uni-forme, manipulada e impuesta, y que nada tienen que ver con la opi-nión libre y racional con la que soñara el primer liberalismo.

Vivimos en un mundo en el que los comunicólogos podrán sos-tener con razón que la agenda, esto es, el conjunto de informacionesque se ponen en circulación en la sociedad (agenda-setting), ya noviene determinada por los hechos y las circunstancias que realmenteacaecen, sino por los criterios, intereses y conveniencias de esos mo-nopolios, dueños de los centros generales de información. Bien sepuede mantener que lo que no está en esos centros, no está en elmundo.

Por otro lado, son los mismos comunicólogos quienes advierten deque el peligro no reside ya sólo en el hecho de la fijación arbitrariadel contenido de la agenda, sino en la circunstancia de que el pesoy la influencia de los grandes medios de comunicación termina sien-do tan importante y tremendo, que la interpretación y el sentido delos contenidos informativos (priming) no puede ser otro que el que losmismos medios les confieren. Cualquier interpretación disidente esconsiderada subversiva.

Lo que significa, llevando el razonamiento hasta sus últimas con-secuencias, que los intentos por situar, en lo que hoy en día impro-piamente denominamos opinión pública, el último reducto legitima-dor del ejercicio del poder democrático, quedan definitivamentecontradichos por la propia praxis político-social. No es la opinión pú-blica el gran tribunal social capaz de controlar y legitimar el ejer-cicio del poder, sino que son los grupos y grandes monopolios quegeneran en la sociedad mediática del presente una opinión públicamanipulada, los que terminan estableciendo sus propios principios ycriterios legitimadores. Con lo cual, el enfrentamiento entre repre-


sentación y opinión, que teóricamente expresa el posible conflicto en-tre la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio en la de-mocracia contemporánea, lo que realmente oculta es la confrontaciónentre poderes públicos (surgidos de la representación democrática delos ciudadanos) y poderes privados (creados en la competencia delmercado). Tendrá que ser, por lo tanto, a esa confrontación entre po-der público y poder privado a la que habrá que terminar por nece-sidad recurriendo para plantear y resolver con rigor la discusión so-bre la problemática de la legitimidad.

Hemos recalcado que, como consecuencia de la acción de los po-deres privados y de los grandes medios de comunicación social, elconcepto burgués de opinión pública ha quedado definitivamente des-trozado. Ni la opinión pública es general, en cuanto opinión que todos,sin exclusión, contribuyen a crear; ni la opinión pública es racional,en cuanto opinión en la que prevalecen los criterios e intereses co-munes sobre los criterios e intereses concretos, particulares y egoís-tas. En estas circunstancias, es claro que las opciones valorativas dela sociedad, considerada globalmente, desde las que cupiera contem-plar y enjuiciar la legitimidad e ejercicio de poder, dejan de tenersentido. La única valoración posible es la que, impuesta por la lógicadel mercado y de la competencia, se manifiesta en términos de efi-cacia. Dicho en otras palabras y con toda contundencia: el poder selegitima si es eficaz.

No merece la pena recordar ahora las argumentaciones teóricasdesde las que se han pretendido justificar este asombroso proceso desustitución de la idea de legitimidad por la idea de eficacia. Directao indirectamente, en ellas habría que encuadrar desde las ensoñacio-nes del doctrinarismo tecnocrático, iniciadas por Burham con la pu-blicación de La Revolución de los técnicos, hace medio siglo, o lasapocalípticas declaraciones de El fin de las ideologías, con Bell a lacabeza, hasta las más recientes proclamas que, a partir de Fukuyama,decretan el Fin de la historia. Más significativo e importante queproceder al análisis del pensamiento de ese amplio elenco de servi-dores de la razón instrumental y tecnocrática, que desde una filo-sofía ruin anuncian la ruina de la filosofía y desde la negación delas ideologías y las valoraciones morales en la política, construyen supropio sistema de valoraciones ideológicas, es descubrir el conjunto


de supuestos reales, intereses concretos y motivaciones subyacentesque se ocultan en sus aparatosas y espectaculares formulaciones doc-trinales.

Para empezar existe un dato que no se puede ni se debe desco-nocer. No hace al caso detenerse ahora, e insistir una vez más, enla incongruencia a la que inevitablemente conduce el sometimientotecnocrático a las leyes de la racionalidad instrumental, que tienenque terminar limitando la actividad gubernamental de los poderes pú-blicos a un conjunto de decisiones y cuestiones técnicas, en el quelas opciones y valoraciones políticas dejan de tener sentido, y en elque la única política posible es la que la lógica del sistema econó-mico proporciona. De lo que se trata es de poner de manifiesto elhecho de que esa eliminación de las valoraciones políticas en el ejer-cicio del poder, o lo que es lo mismo, la sustitución de la idea delegitimidad por la idea de eficacia en el ámbito de la denominada le-gitimidad de ejercicio, forzosamente tendrá que repercutir en la es-fera de la llamada legitimidad de origen.

En las democracias con sufragio universal, con elecciones libres yefectivamente competitivas, y con niveles de participación aceptables,en las que la representación consagra la legitimidad de origen del po-der, difícilmente se podrá decretar el fin de la política, en aras dela racionalidad tecnocrática, sin dar previamente al traste con el pro-pio concepto de representación. A fin de cuentas, el conflicto tradi-cional entre legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio conti-nuará subsistiendo, aunque la colisión entre representación y opinión,como antes recordaba, se presente ahora como una confrontación en-tre representación y eficacia, entre poderes públicos (surgidos de larepresentación) y poderes privados (creados en las reglas y la lógicadel mercado).

En el deseo de acabar definitivamente imponiendo la lógica delpoder privado, y para resolver el dilema planteado entre repre-sentación y eficacia, no han faltado los juristas que, en un ejerciciode ingenio digno de mejor causa, entienden que, en la democracia ac-tual de la posmodernidad, la distinción entre legitimidad de origen ylegitimidad de ejercicio carece absolutamente de sentido. Apelando,en el fondo, a la vieja consideración weberiana, según la cual en elEstado constitucional y democrático de derecho los términos legali-


dad y legitimidad terminan siendo expresiones coincidentes, en lamedida en que el cumplimiento de la legalidad otorga por sí mismolegitimidad a la acción del gobernante, se acabará concluyendo quede la única forma de legitimidad posible de la que cabe hablar enla democracia posmoderna es de la legitimidad por el ejercicio. Deesta suerte, la tensión entre representación y eficacia quedará resueltapor la desaparición, tan milagrosa como arbitraria, de uno de los tér-minos del dilema.

No son, sin embargo, estas conquistas banales de una lógica ju-rídica pacata y pobre, las que, en la confrontación entre repre-sentación y eficacia, ponen en peligro y determinan la crisis de lanoción de representación. En el enfrentamiento entre poderes priva-dos y poder público, si la tensión se está resolviendo a favor de lospoderes privados, no es precisamente por la grandeza y solidez de lasargumentaciones teóricas, sino por sus logros en el terreno de la prác-tica. A este respecto, acaso convenga recordar dos circunstancias queafectan de una manera directa, grave y preocupante al fenómeno re-presentativo en la democracia del presente.

Me refiero, en primer ligar, a la reducción, cada vez más notoria,de los ámbitos representativos en el Estado actual. De todos es co-nocida la proliferación de las llamadas administraciones inde-pendientes que, por el grado de especialización de sus servicios, seconsideran ajenas en su actuación a cualquier tipo de motivacionesprocedentes de la mecánica representativa y responden únicamente alas reglas de la racionalidad instrumental. Piénsese en los centros es-tatales de energía nuclear, en los bancos centrales, en las adminis-traciones bursátiles, en la propia administración sanitaria, etcétera,donde los criterios de neutralidad técnica se hacen prevalecer, parabien o para mal, sobre las motivaciones políticas. En el mismo sen-tido, la propia fragmentación de la acción política del Estado (poli-tics) en múltiples políticas públicas (policys) constituye la expresiónmás patente de un proceso en el que el debilitamiento de la repre-sentación y la sustitución de la razón política por la razón técnica co-mienza a adquirir proporciones alarmantes.

Paralelamente, y en segundo lugar, la incidencia de los medios decomunicación en el funcionamiento de la democracia actual determi-na la configuración de una representación sin contenidos que, en el


mejor de los supuestos, adquiere solamente proyecciones simbólicas.Según el modelo libreral-burgués clásico de representación, corres-pondía al representante, aunque no estuviera sometido a mandato im-perativo alguno, atender a las reclamaciones, peticiones y solicitudesde los representados que, en cualquier caso, se veían genéricamenteexpresadas en el concepto burgués de opinión pública, y que eran lasque daban contenido a los mensajes de la campañas electorales, y,teóricamente al menos, orientaban luego la acción del gobierno. Fren-te a ese modelo clásico, lo que los medios de comunicación social,y singularmente la televisión, imponen es un sistema de relacionesentre representantes y representados en el que los contenidos políti-cos, las formulaciones ideológicas, los programas de acción pierdentoda relevancia, para ser sustituidos por mensajes en los que se hacenvaler, ante todo, las cualidades personales de los hombres públicos.De esta forma, la adaptación escandalosa de la propaganda políticaa los más estrictos moldes de las técnicas publicitarias del mercado,termina convirtiendo a la representación en un simple mecanismo deselección de líderes con connotaciones carismáticas en el que las va-loraciones políticas sencillamente desaparecen. Como ha escrito J.Baudrillard, en A la sombra de las minorías silenciosas, “ la relaciónpolítica no pasa de ser una relación de fascinación y manipulación” ,que acaba haciendo operar a la representación como un efecto pla-cebo, en el que cuentan más las proyecciones simbólicas que las fun-ciones políticas y legitimadoras que realmente estaba llamada a de-sempeñar.

Ni que decir tiene que cuando, por un lado, en el Estado se pro-duce la reducción cada vez más notoria de los ámbitos repre-sentativos, y, por otro, la selección y actuación de los representantesse desarrolla conforme a las reglas del marketing comercial, es cuan-do —al margen de las disquisiciones teóricas y doctrinales— bienpuede comenzarse a proclamar que, en la tensión entre poderes pú-blicos y poderes privados, los poderes privados están logrando la vic-toria. Pero es entonces cuando la crisis de la representación y los vacíosde legitimidad política que esa crisis provoca terminan generando unacrisis aún más alarmante y de mayor envergadura como es la crisisdel mismo concepto de Estado.


VIII. CRISIS DE LEGITIMIDAD Y CRISIS DE ESTADO

Al hablar de crisis del Estado bueno será comenzar procediendocon cautela. Difícilmente se puede calificar como crítica la situaciónde unas organizaciones con la capacidad destructora y absorbentecomo la que presentan los Estados modernos. Lo que sucede, sim-plemente, es que en la integración de las fuerzas que fundamentansu estructura, determinan su funcionamiento y establecen sus finesse están produciendo cambios y alteraciones notables. Con razón hapodido sostener Schmitter —el gran teórico del corporatismo— queen la sociedad corporativa del presente, presidida por la acción de lospoderes privados y de las corporaciones, el Estado, como el tiempoatmosférico, está sometido a vaivenes incontrolables.

En la confrontación normal entre poderes públicos y poderes pri-vados, aprovechan estos últimos con esmero las disfuncionalidades yproblemas que encierra la representación democrática para establecersus criterios e imponer su voluntad. La crisis de la representación ylos vacíos de legitimidad política que esa crisis provoca, y que ellosmismos contribuyen a crear constituyen argumentos basantes y pla-taformas suficientes para que el poder privado colme sin traumas susaspiraciones.

Otra cosa muy distinta sucede cuando el conflicto entre poder pú-blico y poder privado estalla en términos beligerante de abierta y de-cidida incompatibilidad. La supeditación en esas circunstancias, delpoder privado a las exigencias del poder estatal, como no podía su-ceder de otra manera, no hace más que poner de manifiesto la per-vivencia y la importancia de la propia noción del poder del Estado.Es entonces cuando la crítica deslegitimadora de la representacióndeja de ser operativa y el poder privado se lanza al asalto del últimoreducto del poder público, transformando la crítica de la repre-sentación en crítica deslegitimadora de la propia entidad etatal. Fra-ses como la de Hayek, quien no duda en proclamar “que la accióndel Estado es el mejor camino hacia la esclavitud” , o la de Benetonal afirmar que, para librarnos de los males y miserias del presente,lo que tenemos que hacer es librarnos de “esa plaga del bien” quees el Estado del bienestar, constituyen testimonios elocuentes de unaactitud cada vez más generalizada y hostil.


No es, por supuesto, ésta la ocasión más propicia para realizar unanálisis pormenorizado y a fondo de la polémica abierta contra el Es-tado. Interesa, no obstante, establecer dos precisiones sobre la mismaa fin de comprender debidamente su alcance y su auténtica signifi-cación.

En primer lugar, es claro que se trata de una polémica ideológicay que, por consiguiente, como todas las diatribas ideológicas, aparececargada de falsedad. Los argumentos teóricos que se brindan en ella,para lo que en realidad se utilizan es para ocultar los supuestos realesy los motivos efectivos que los determinan.

En segundo lugar, habrá que añadir inmediatamente, que se tratade una polémica presidida en su razonamiento interno por una no-table contradicción, de suerte que al mismo tiempo que se niega alEstado, se está recurriendo a él como a una especie de necesidadinexorable.

Dejando al margen el abigarrado conjunto de protestas románticascontra el Estado que, anacrónicamente, repiten la vieja utopía anar-quista, lo cierto es que la argumentación crítica contra la realidad es-tatal teóricamente más relevante, y con implantación social más efec-tiva, es la que, acudiendo a los esquemas del liberalismo clásico,pretende hacer valer las virtudes y logros del mercado frente a losriesgos y peligros que encierra el Estado. Sobre dos presupuestosfundamentales se hará girar toda la argumentación neoliberal. Con-forme al primero, de naturaleza político-moral, se entenderá que lasociedad es el ámbito de la libertad, mientras el Estado se presentacomo su mayor y única amenaza. Conforme al segundo, de caráctertécnico-económico, se ensalzarán las ventajas y rendimientos de la li-bre empresa y el mercado, frente a los desastres y desmanes que pro-picia la intervención estatal en la economía.

Aunque, como señalé hace un instante, no sea ahora la ocasiónmás propicia de discutir el rigor y el fundamento de estos dos gran-des principios de la concepción neoliberal, sí conviene señalar al me-nos, con relación a la condena del Estado como el gran peligro dela libertad, que se trata de una condena interesada en la que la pa-labra libertad se utiliza con unas connotaciones ideológico-políticasevidentes. Es verdad que el Estado, el poder político, es el gran ries-go para la libertad. Lo ha sido siempre. No obstante, no deja de ser


sorprendente y contradictorio que cuando el Estado constitucionalmoderno cimenta su estructura en unos mecanismos limitadores ycontroladores del poder, establece un sistema de derechos del ciuda-dano y crea unas garantías jurídicas de la libertad sin precedentes enla historia, sea cuando, precisamente en nombre de esa libertad queel mismo Estado quiere garantizar, se pronuncie su irremediable con-dena.

El hecho resulta tanto o más paradójico y extraño cuando se pien-sa que ese Estado, al que se le quiere enfrentar con una sociedad ra-dicalmente libre, sobre la sociedad en la que en realidad opera es,como ya hemos advertido, la sociedad corporatista del presente, pre-sidida por la acción de unos poderes privados que, como cualquierotro tipo de poder, constituyen una amenaza para la libertad, tan gra-ve y peligrosa como la que representa el propio Estado. Con su ha-bitual lucidez, ha descrito Norberto Bobbio esta situación con las si-guientes palabras:

No importa que el individuo sea libre políticamente si después no eslibre socialmente. Por debajo de la “no-libertad” , como sujeción al po-der del príncipe, hay una “no-libertad” más profunda y [...] más di-fícilmente extirpable: la “no-libertad” como sumisión al aparato pro-ductivo y a las grandes organizaciones del consenso y del disenso quela sociedad corporativa inevitablemente genera en su seno. El problemaactual de la libertad no puede restringirse ya al problema de la libertaddel Estado y en el Estado, sino que afecta a la misma organización dela sociedad civil, afecta no al ciudadano en cuanto tal, esto es, al hom-bre público, sino al hombre entero en cuanto ser social.

Preconizar en una situación como ésta la eliminación del Estadocomo único medio de defensa de la libertad, olvidando —en términosde Bobbio— la “no-libertad” que la sociedad corporatista genera ensu seno, constituye al menos —como antes indicaba— una utilizacióninteresada de la palabra liberad, con evidente significación ideológi-ca, por no decir que se trata de un auténtico sarcasmo.

Otro tanto cabría aducir con relación al segundo presupuesto de laargumentación neoliberal. Cuando se diviniza el mercado y la librecompetencia, como criterios racionalizadores de la vida productiva, yfrente a ellos se sitúan los desastres y desmanes que genera la in-


tervención estatal en la economía, lo que intencionalmente se olvidaes que el mercado no funcionó nunca sin los correctivos y los apoyosdel Estado. En la pasada centuria, al tiempo que se creaba la ima-gen del Estado abstencionista y raquítica estructura, se potenciaba sufuerza para crear imperios que asegurasen la expansión económica.La idea de un Estado comercial cerrado, tal y como List lo conci-biera no pasó de ser una romántica ensoñación frustrada. Y ahora,cuando como consecuencia de la crisis fiscal del Estado, denunciadapor O’Connor en 1973, se comienza a hablar de la crisis generalizadadel Welfare State, y el Estado se bate en retirada (Ronald Reagan,Margaret Thatcher), disminuyendo los impuestos y la acción asisten-cial, no por ello se renuncia a que deje de prestar su auxilio a em-presas en bancarrota destrozadas por el propio sistema de mercado.

Son muchos y variopintos los ejemplos que podrán traerse a co-lación para poner de manifiesto el carácter contradictorio y ambiguode la argumentación liberal respecto a la confrontación Estado-mer-cado. De todos modos, la contradicción más notoria, y de la que, si-guiendo la lógica de nuestro razonamiento, más nos interesa dejarconstancia, es la que viene determinada por la necesidad que al mer-cado y a los poderes privados se les presenta de apelar in extremisal Estado como instancia legitimadora para poder asegurar así su pro-pia supervivencia estructural.

En la tensión entre legitimidad y eficacia, poder público y poderprivado, Estado y mercado, en la medida en que las opciones de larazón instrumental de los poderes privados se imponen a las opcionesvalorativas de la razón política, el alejamiento de los ciudadanos delos quehaceres públicos se convierte en un corolario inevitable. Conindiscutible acierto ha escrito Habermas en este sentido “que la ausen-cia de opciones valorativas para la sociedad, implica también la eli-minación real de los ciudadanos del proceso político, con la consi-guiente pérdida de legitimidad” . La única legitimidad imaginable esla que la razón instrumental, a través de la eficacia, puede propor-cionar: Lo que no crearía mayores problemas si el mercado, funcio-nando como una máquina perfecta, no generara tensiones y desastres.

Pero si la protesta y el conflicto social estallan, el criterio legiti-mador de la eficacia muestra su perfecta inoperatividad como con-cepto político. Se ha dicho, y con razón, que el mercado, que ha de-


mostrado siempre enormes capacidades para producir conflictos a ni-vel social, ha demostrado también sobradamente su notable incapa-cidad para resolverlos.

Ante la amenaza de un conflicto social sin solución política, yante el riesgo permanente del caso nada tiene de particular que lamisma lógica del mercado imponga recurrir al Estado que, como me-canismo de regulación y control, es el que únicamente permite crearlas condiciones para que el sistema económico obtenga la necesaria“ lealtad de las masas” (Öffe), sin la que su funcionamiento resultaríaimposible. Es entones cuando el neoliberalismo emprende la granoperación de taumaturgia política de recuperar al Estado, no sólocomo aparato represor que resuelva los conflictos y tensiones socialesque el mercado inexorablemente produce, sino, además, como instru-mento de legitimidad y de consenso que los evite. Y he aquí el pro-blema: ¿Cómo reconstruir la legitimidad del Estado, sin recuperar lalegitimidad de la representación que es, precisamente, la que sirve defundamento en el Estado democrático a la legitimidad estatal?

Sobrepasa los límites de nuestra exposición el recorrer ahora elconjunto de artificios y mitos con los que el pensamiento neoliberalha pretendido resolver la cuestión de la legitimidad. No obstante porsu notable aceptación, por su erróneo entendimiento y su incompren-sible defensa, acaso sea conveniente hacer una mínima referencia finala uno de esos mitos. Me refiero, claro es, a la democracia participativa.

IX. EL MITO DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Se ha dicho, y con razón, que la democracia participativa es el re-sultado inconsecuente y procaz de dos grandes frustraciones históri-cas: por un lado, la pérdida de legitimidad de la democracia repre-sentativa, y, por otra parte, la incapacidad del mercado para crear porsí solo unos niveles mínimos de integración social. Con extraordina-ria plasticidad semántica plantea Burdeau el problema con las si-guientes palabras, que bien merece la pena transcribir:

La exigencia de participación —escribe Burdeau— aparece, desde elpunto de vista negativo, con un noble objetivo: el primero, dirigidocontra la representación política; el segundo, contra el reino de los tec-nócratas, contra la tecnocracia. A todo ello, habría que añadir la actitud


mental de los grupos dirigentes del neo-capitalismo, que contemplanla participación como el instrumento ideal para realizar la integraciónsocial y, por ello, para lograr la paz en las relaciones laborales. Des-politizando los problemas y desmovilizando las ideologías, la partici-pación sería, al fin, el instrumento ideal para consolidar el orden eco-nómico social existente.

Es verdad que, como consecuencia de los múltiples problemas ydisfunciones que han recorrido la historia de la democracia repre-sentativa, se ha visto ésta sometida a crisis de legitimidad impor-tantes, que determinaron el alejamiento de los ciudadanos de losasuntos públicos. También es cierto que cuando se pretendió, ennombre de la eficacia tecnocrática, eliminar cualquier tipo de valo-raciones ideológicas, el distanciamiento masivo de la política adqui-rió proporciones alarmantes. Nada habría que objetar, desde la máselemental lógica democrática, que ante el desolador espectáculo deuna ciudadanía en fuga del cumplimiento de sus deberes políticos, sepondere y se estimule la participación. Es más, en contra de aquellosque, con Lipset a la cabeza, han llegado a sostener que una desme-dida participación puede resultar disfuncional para la democracia,quizá convenga recordar aquella otra afirmación del clásico según lacual “ la participación en la democracia nunca será excesiva” .

Ocurre, sin embargo, que cuando se alude a la democracia parti-cipativa no se está haciendo referencia al hecho o al valor de quelos ciudadanos cumplan en mayor o menor medida sus deberes de-mocráticos, sino al establecimiento de unos cauces de participacióndiferentes a los tradicionalmente establecidos por la democracia repre-sentativa clásica, y desde los que se piensa que los ciudadanos pue-den hacer valer mejor sus intereses, satisfacer sus aspiraciones y, sobretodo, generar las adhesiones y alimentar los entusiasmos que, comoconsecuencia de la pérdida de legitimidad de ciertas institucionesrepresentativas, se comienzan a dar definitivamente por perdidos.

No hace al caso recordar los múltiples y extravagantes cauces departicipación que se proponen, y que van desde la gestión directa porlos administrados de ciertos servicios públicos, a la creación y exal-tación de asociaciones vecinales, profesionales, laborales, etcétera. Lacuestión a resolver hay que plantearla desde otra perspectiva. El in-terrogante es éste: ¿hasta qué punto esos cauces de participación nue-


vos no implican la reinvención de un tipo de democracia diferente,absolutamente contrapuesta y, a fin de cuentas, negadora de la de-mocracia, tal y como hasta ahora la entendemos?

Cuando en la Asamblea General de 1791, en pleno fervor revolu-cionario francés, se discutía el problema del derecho al voto, el di-putado Touret pronunció la famosa frase con la que se asentaron lasbases de la democracia representativa. “Que todos —dijo Touret en-tonces— militares, nobles, agricultores, artesanos, depongan los inte-reses y hábitos que les diferencian en su vida cotidiana, para no sermás que ciudadanos” . Sólo así —entendía Touret— la Asamblea Ge-neral podría desarrollar y expresar una voluntad común. Y es, pre-cisamente, sobre ese presupuesto, de poder obtener del cuerpo nacionaluna voluntad única, sobre el que se ha erigido el régimen democrático.

Ni que decir tiene que cuando Touret pronunció aquellas memo-rables palabras era consciente de que resultaba más fácil movilizarpolíticamente a los hombres en defensa de sus más inmediatos inte-reses como militares, nobles, agricultores o artesanos, que como ciu-dadanos. Sin embargo, también lo era de que a través de una mo-vilización desde los intereses e inquietudes inmediatas de la vidacotidiana, lo único que jamas podría lograrse era la vertebración deun interés común y de una voluntad general, que es donde fundamen-ta su legitimidad el régimen democrático representativo y el mismoEstado constitucional.

Se reconozca o no abiertamente, a nadie se oculta que cuando losdefensores de la democracia participativa se disponen a idear nuevoscauces de integración de los ciudadanos en los asuntos públicos, ala postre, todos esos cauces terminan apareciendo, cuando se les ana-liza con detenimiento, como instrumentos de solución política paralos intereses más inmediatos y concretos, y desde los cuales, la ideade un interés general se pierde de perspectiva. Incluso cuando, porejemplo, se habla de la participación directa en la gestión de las po-líticas públicas (policys), no se está haciendo otra cosa que convertira cada una de esas políticas en expresión sectorial de unos interesesparticulares, en la medida en que la propia noción de políticas pú-blicas (policys) aparece construida sobre la destrucción y descompo-sición del concepto de política (politic), que es la que precisamentetiene en cuenta y se define desde la idea de voluntad general.


No han faltado los apologetas de la democracia participativa que,conscientes de los riesgos que para la forja del interés común implicala fragmentación de la vida social en un abigarrado complejo de in-tereses sectoriales distintos y, la mayoría de las veces, contradicto-rios, han querido presentarla, no como una forma de democracia con-trapuesta a la democracia representativa, sino como una especie dedemocracia complementaria. La introducción de cauces de participa-ción en donde se expresaran los distintos tipos de intereses de losciudadanos (como vecinos de barrio, como profesionales, como admi-nistrados, etcétera) serviría al menos para que, sin negar los esque-mas de la democracia representativa, los ciudadanos pudieran, en primerlugar, dejar constancia de sus efectivos problemas y aspiraciones, y,en segundo término, vincularse al siempre encomiable ejercicio de lasprácticas democráticas. Se ha llegado, de esta suerte, a hablar de la de-mocracia participativa, como una “democracia de entrenamiento” o“ una escuela colectiva de pedagogía política” .

Compartiendo el entendimiento de la democracia participativacomo una forma de democracia complementaria aparecen, incluso, al-gunos modernos ordenamientos constitucionales que no han dudadoen introducir en su articulado, junto a los cauces e instituciones pro-pios de la democracia representativa, instituciones y cauces de larepresentación de intereses propios de la democracia participativa. Esa esta luz como habría que entender, por ejemplo, los consejos eco-nómicos y sociales que, como terceras cámaras, se establecen en va-rias constituciones, entre ellas la española.

Ha sido la experiencia la que, por fortuna, se ha encargado de de-mostrar que los intentos por poner en práctica nuevos cauces de re-presentación de intereses, en países con una mínima consolidacióndemocrática, terminaron siempre convirtiéndose en ensayos morteci-nos y frustrantes. La democracia participativa, lejos de aparecer como“ una escuela colectiva de pedagogía política” o como una “demo-cracia de entrenamiento” , no pasó de ser una perfecta inanidad.

De todos es sabido, por el contrario, que los únicos regímenes quehicieron suyo y explotaron al máximo el concepto de representaciónde intereses fueron los regímenes fascistas, mucho más conscientesy expertos que algunos demócratas de buena fe, de los efectos nocivospara la concepción y la vida democrática, que ese tipo de repre-


sentación produce cuando se le explota políticamente hasta sus últi-mas consecuencias.

A fin de cuentas, la representación de intereses no significa otracosa que la consagración e institucionalización a nivel político delstatu quo. Se comprenden por ello las palabras que antes transcribíade Burdeau cuando afirmaba que “ el neocapitalismo contempla laparticipación como el instrumento ideal para realizar la integraciónsocial y, por ello, para lograr la paz en las relaciones laborales. Des-politizando los problemas y desmovilizando las ideologías, la parti-cipación sería, al fin, el instrumento ideal para consolidar el ordeneconómico existente” . Lo que no se comprende, sin embargo, es queamplios sectores del progresismo puedan contemplarla con el mismoentusiasmo.

Como pura construcción artificiosa y mítica, y como a todos losmitos que se introducen en el mundo de la política, quizá lo mejorque se puede hacer con la idea de democracia participativa es no ha-blar siquiera de ella, y aplicarle aquellas palabras del Virgilio dan-tesco: “non ragionam di lor, ma guarda e passa” .


COMENTARIO DE HUGO ALEJANDRO CONCHA CANTÚ

Sin duda alguna, el mundo que nos ha tocado vivir ha cambiado dra-máticamente desde la década de los treinta a esta turbulenta década defin de siglo. Pero llama la atención la profundidad de la reflexión de Or-tega y Gasset, con la que el doctor De Vega García introduce su po-nencia, respecto a la manera en que una “crisis histórica” es apre-ciada por los individuos.

Por ello, resulta por demás interesante, así como estimulante, to-parse con la lucidez en medio de una crisis de orientación y reco-nocimiento de los problemas que nos rodean. Celebro la oportunidadde poder trazar algunas líneas de análisis sobre el brillante trabajo deldoctor De Vega.

De manera por demás clara, el destacado ponente nos ofrece unpanorama del complejo de fuerzas en la que los ciudadanos de finde siglo nos encontramos atrapados, en lo que el llama la “esquizo-frenia de dos utopías antagónicas” , que, como también se refiriera elsecretario general de la Organización General de las Naciones Uni-das, el señor Boutros Ghali, el pasado 22 de octubre, al inaugurar losfestejos del quincuagésimo aniversario de dicho organismo, se mate-rializan en dos grandes fuerzas o tendencias que caracterizan al es-cenario internacional de finales de siglo: la cosmopolitización y el lo-calismo, es decir, las tendencias centrípetas, fuerzas de la integración,frente a las tendencias centrífugas o fuerzas de la fragmentación.

Ambas fuerzas o tendencias tienen su vertiente, e incluso pro-bablemente su origen, en el interior de los Estados contemporáneos,y se pelean el establecimiento de diversos esquemas organizativos devida política. Por una parte, las fuerzas centralizadas, que privilegianel control y la dirección unitaria, sobre bases comunes como son lasformas de representación homogéneas, argumentando necesidades ypresupuestos legitimadores para toda la comunidad política, privile-giando lo nacional sobre lo local, o incluso lo global sobre lo na-cional y, por otra parte, las fuerzas descentralizadoras, que asignansus prioridades a la participación y cooperación de los entes integra-dores de la unidad estatal, sobre bases diversas, como son la parti-cipación plural, que privilegian lo local, como base indispensable delo nacional.

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En gran medida, podríamos decir que este dilema no es sino la ac-tualización de un viejo antagonismo político en México, en dondepor más de un siglo, la forma organizativa del Estado constituyó laprincipal bandera de lucha de las principales facciones políticasopuestas, los centralistas y los federalistas.

Lo que para los mexicanos hoy queda claro, sin embargo, es queambas tendencias se sostienen sobre argumentos y presupuestosigualmente válidos que ponen de manifiesto la necesidad de actua-lizar los esquemas de equilibrio y legitimación de estas fuerzas, que,aunque antagónicas, curiosamente también son complementarias yque en su complicado interactuar, dan vida y forma al complejo deestructuras y relaciones que conocemos como Estado contemporáneoy a la propia comunidad internacional. Estudiar a la representaciónpolítica así como a los principios mismos de legitimidad cumple conesta necesidad.

Cuánta razón tiene el doctor De Vega, al sostener que los juristasasisten al singular espectáculo de mantenimiento a nivel constitucio-nal de dogmas y principios del constitucionalismo clásico. Peromientas que los valores fundamentales sobre los cuales giró la edi-ficación del modelo liberal de organización económica, política y so-cial sigan siendo vigentes en el mundo occidental, difícilmente po-dremos hablar de una auténtica revolución científica integral, y laconsecuente construcción de nuevos paradigmas teóricos.

De ahí, que analizar con rigor las instituciones y los principiosconstitucionales sobre los cuales funciona el Estado contemporáneo,es mucho más que un mero capricho academicista y se convierte enuna prioridad de nuestras sociedades. En México, la reforma del Es-tado y el estudio de los numerosos aspectos que la conforman vuelvea surgir como el tema aglutinador de preocupaciones y necesidades dedefinición colectiva, como una nueva forma de superar la desorienta-ción histórica que nos ha tocado vivir.

Pero antes de entrar de lleno a los temas abordados por el trabajodel doctor De Vega, las advertencias metodológicas que formula a lolargo de su exposición son también dignas de repetirse por su im-portancia y oportunidad. La primera, el peligro de establecer o uti-lizar definiciones estipulativas, a través de las cuales comprobamostendenciosamente nuestras hipótesis. La segunda, muy natural al ana-

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lizar estructuras tan amplias y complejas, es el peligro de cambiar decategorías y niveles de análisis indiscriminadamente, para crear unasupuesta articulación en las explicaciones que se ofrecen. Conscientede dichas advertencias, intento esbozar algunos comentarios, muy es-pecíficos, desde la perspectiva de los problemas del caso mexicano.

El trabajo del doctor De Vega expone por una parte la génesis yproblemas actuales del principio representativo y su vinculación conel problema de la legitimidad, que es desarrollado en una segundaparte, para finalmente presentarlos como una parte sustantiva de lacrisis general del Estado contemporáneo.

Por lo que respecta al primero de estos temas, la representaciónpolítica, llama la atención la importancia que se le asigna a la opi-nión pública, desde el momento de su concepción original en el senodel Estado burgués, con la fisiocracia, de acuerdo con el autor, comonuevo criterio racionalizador del proceso social y político, pero queél no la concibe como uno de los procesos de participación básicosde los ciudadanos dentro de este Estado liberal, que articula, final-mente, el derecho fundamental de libre expresión de las ideas. Estalibertad, junto con otras consagradas por el Estado liberal son final-mente los verdaderos ejes legitimadores del Estado, o efectivamente,como diría Habermas, la opinión pública es lo público de lo privado,o la racionalidad individual y particular articulada socialmente, loque no es otra cosa que decir, que se trata de uno de los presupues-tos básicos de la participación política.

La representación política del Estado liberal se convirtió en unmecanismo político de expresión y ritualización de ciertos valores, yno en un simple mandato entre representante y representado, pero elpropio autor afirma que los valores e intereses que expresa son losplasmados por la opinión pública, lo que considero que no es otracosa que la articulación de una forma de participación en los proce-sos políticos. Como puede deducirse, en ese punto difiero su expo-sición, ya que la democracia participativa es, en gran medida, prin-cipio legitimador y no sólo complementario de la democraciarepresentativa, como intentaré exponer más adelante.

Pero, para no perder el hilo de la presentación, habría que añadirque el principio de representación ha sido en numerosas ocasionesel crisol de las transformaciones sociales, y ha reflejado serias con-

COMENTARIO 49

tradicciones en su propia naturaleza y conformación. El desarrollo delos sistemas de representatividad en efecto acabó por convertirlos ensistemas perfeccionados de discusión y deliberación, donde una legi-timidad de tipo legal se producía, es decir, dentro de los órganos par-lamentarios, pero no por ello se puede suponer que, en todos los ca-sos, la existencia de estos órganos suplantaron toda forma departicipación y mucho menos que se conformaron como únicos crite-rios legitimadores del Estado. Sin duda, que este fenómeno acontecióen numerosos casos donde sistemas parlamentarios se configuraronposteriormente en sistemas democráticos muy desarrollados, pero enlos Estados latinoamericanos, por ejemplo, la racionalidad que presi-dió el funcionamiento de la sociedad frecuentemente provenía de es-tructuras semi-democráticas, semi-legales y fuera de los espacios dediscusión legislativa o parlamentaria.

Al romper así la idea de la representación, como primer o únicoeslabón legitimador del Estado, cabe preguntarse entonces por losvínculos o la relación existente entre la legitimidad y los sistemaspolíticos. Y al entrar de esta forma al análisis de la legitimidad, suorigen y composición, me refiero a una de esas joyas bibliográficasde curiosa, pero muy afortunada existencia, que me permito citar, yaque el doctor De Vega también hace alusión a ella en su trabajo. Setrata de la obra de Guglielmo Ferrero El poder, los genios invisiblesde la ciudad, escrita en los difíciles años de la segunda Guerra Mun-dial, en donde el autor se cuestionó sobre las fuerzas que finalmentedeterminan la sobrevivencia o caída de los regímenes políticos.

Ferrero nos ilustra al explicar el origen de los principios llamadosde legitimidad, al sostener que son creaciones del más alto nivel delraciocinio humano. Son simples, pero al mismo tiempo delicadasjustificaciones racionales que el ser humano se da a sí mismo yposteriormente los comparte con los otros miembros de su comu-nidad, a través de los cuales se explica la existencia de relaciones depoder.

En teoría, no habría razón alguna por la que un individuo aceptaraque otro lo mandara, o le ordenara comportarse de cierta manera, ymucho menos, no habría razones por las cuales este mismo individuoaceptara, además, obedecer y acatar las órdenes. Sin embargo, desdelas comunidades más primitivas, el ser humano acepta dichas relacio-


nes de poder, en donde existirán los que ordenan y los que obedecenpor una simple y muy natural razón: el miedo.

Es el miedo, un sentimiento tan natural a los animales, el que dis-paró en el ser humano la necesidad de crear mecanismos de organi-zación para combatirlo. Mecanismos de organización, pues el hombrey la mujer primitivos aceptaron las relaciones de poder, a efecto depoder vivir con cierta tranquilidad y paz. Al aceptar que existieranciertos individuos con poder de mando y someterse a ellos, los in-dividuos saben que serán protegidos por ese mismo grupo o colec-tividad y que no vivirán en un estado permanente de lucha y rivalidad.1

De esta manera, a través de la historia, el hombre aceptó las re-laciones de poder, pero además creó finos argumentos para justificarlas,dependiendo del tipo de relaciones de que se trata. La legitimidad ad-quiere o se convierte en valor político, cuando efectivamente, me-diante numerosos mecanismos relacionados con la psicología colec-tiva, se convierte en un valor compartido, común a una sociedad,sobre el cual descansarán las numerosas instituciones políticas.

El poder, a final de cuentas, es quizá la mayor y más directa ma-nifestación de desigualdad, que por lo mismo requiere de justifica-ciones para explicar su existencia frente a la razón humana.

Los principios de legitimidad, como Ferrero y muchos otros auto-res han explicado, han sido numerosos a través de la historia de lahumanidad, y dentro de éstos existen los más desarrollados o corres-pondientes a las formas actuales de organización política contempo-ránea. Finalmente, todo sistema de poder y de gobierno requiere seraceptado y justificado por los miembros de su comunidad, o al me-nos por la mayoría de ésta, tal y como acepta claramente el sistemademocrático, pero me cuesta trabajo aceptar que dicha justificaciónarticulada; es decir, que dicha legitimación en su fase de ejercicio seproduce exclusivamente en los mecanismos de representación políti-ca, ya sea formalmente, conforme lo reconoce la propia Constitución,o bien en la práctica política real, que como todos sabemos no siem-pre se ajusta al texto constitucional.

En casos como el mexicano, estas afirmaciones requieren de unanálisis mucho más profundo ya que, a nadie escapa, en lo concer-

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1 Ver Ferrero, así como también la sugerente obra de Bertrand Russell, Autoridad e indi-viduo, México, Fondo de Cultura Económica, 1992.

niente a la práctica política, la representación existe, pero no cumplecabalmente su función legitimadora, puesto que difícilmente podría-mos afirmar que nuestro órgano legislativo, por muchos años, ha sidoun auténtico órgano de deliberación o de expresión de la opinión pú-blica, atendiendo a lo explicado por el doctor De Vega. Por el con-trario, y con mero afán analítico del problema que nos ocupa, el ór-gano o los órganos legislativos en México, han sido el resultado deun régimen político de particular naturaleza, donde el valor que seha querido conservar es el predominio de un partido político, bajo laconsigna, desde 1977 a la fecha, de mantener o establecer un sistemade representación proporcional con dominante mayoritario.

Si bien esta regla no tendría, en principio, nada de extraordinarioya sea en un régimen parlamentario o presidencialista, en el caso deMéxico es peculiar, ya que la fórmula ha significado la apertura de es-pacios a las minorías, bajo la condición de que permanezcan siendominoría. Esta condición rompe de tajo un esquema representativo de-mocrático, en donde la alternancia, o la posibilidad real de alternan-cia política, legitima el ejercicio del poder político. Ahora, bien, siesto es así, fácil sería afirmar que por ende, el sistema político me-xicano ha carecido de legitimidad. Afirmación que parecería dema-siado aventurada, en un análisis objetivo que comprendiera la historiamoderna del país, desde la década de los treinta.

Es el propio Ferrero el que menciona otros elementos como legi-timadores dentro de una democracia, diferentes a la mera existenciade una sistema de representación. Para él, la legitimidad de un sis-tema democrático depende de la existencia de mayorías, pero tambiénde minorías, cuya participación sea protegida por el propio orden ju-rídico. Son tres principios que deben existir de acuerdo con esta idea:

1) Hace falta, ante todo, que la mayoría no sea una minoría dis-frazada de mayoría por la violencia y el fraude, sino una mayoríareal, y que la minoría esté en condiciones de ejercer una oposiciónseria y fecunda.

Los dos elementos son interdependientes y no pueden existir másque en forma coexistente. Para que una minoría pueda llevar a efectouna oposición seria y fecunda le hace falta un sistema sólidamenteestablecido de libertades públicas: prensa, palabra y asociación, asícomo la garantía de sufragio, o sea que la voluntad del pueblo no


sea falseada por la coerción, intimación y corrupción. Pero una ma-yoría falsa, que no es otra cosa que una minoría disfrazada, tendrásiempre demasiado miedo a la oposición para permitirle lealmenteque utilice las libertades políticas de las cuales tiene necesidad ypara respetar sinceramente la libertad de sufragio.2

2) Otra condición es que la mayoría no sea solamente real, sinoque sepa que lo es por su naturaleza móvil y renuncie a servirsedel poder para eternizarse, para impedir, por medio de la violenciay el fraude que la minoría alcance a ser mayoría. No hay nada querepugne más al poder que saberse perdido, saber que tendrá que dejarel poder. Una democracia no alcanza a ser legítima, más que si con-sigue colocarse en ese estado de renunciación preventiva, casi subli-me, y aceptar lealmente, sin segunda intención, la ley de subordina-ción a la voluntad soberana del pueblo, expresada libremente y porprocedimientos iguales para todos los partidos. Sólo una mayoría reales capaz de respetar con una lealtad tan admirable el derecho de laminoría a convertirse en mayoría.

3) Una tercera condición para que los derechos de la mayoría yminoría sean efectivos y eficientes es que la minoría debe ejercer laoposición respetando también ella a su vez, y no sólo en la letra, elderecho de mandar de la mayoría. El derecho a criticar puede serejercido con un rigor, una injusticia y mala fe capaces de paralizarel poder y de comprometer su legitimidad tanto como las manipula-ciones y los fraudes electorales más graves de la mayoría. La mino-ría, al igual que la mayoría, debe expresar una corriente amplia yprofunda de opinión y poder, a cada instante o en cualquier momen-to, convertirse en mayoría del régimen, ya sea por transacción o pormultiplicación. Nada hay más peligroso para una democracia que lospequeños grupos exasperados con posiciones irreconciliables, que noaceptan el régimen y cuya oposición no puede llegar a otro resultadoque al de subversión total de la legalidad.3

Sólo bajo este esquema es posible pensar en el esquema repre-sentativo dentro de una sociedad fragmentada en numerosísimos gruposcon intereses y valores divergentes y bajo un esquema de desgastede la representatividad aún en los mecanismos sociales intermedios

COMENTARIO 53

2 Ibidem.3 Idem, p. 200.

que en su origen surgieron para dar forma a la fragmentación social,es decir, los partidos políticos, como de manera brillante nos describeel doctor De Vega. En un esquema de este tipo, es que la posiciónrelativista se materializa, y se hace efectiva una concepción comu-nitaria de la representación. Pero esta concepción comunitaria nopuede subsistir como un oasis, únicamente con su propia lógica. Enla sociedad contemporánea, es claro que no puede concebirse unmundo sin representados, pero tampoco un mundo sólo de repre-sentantes.

Coincido plenamente con la idea de que el problema de la legi-timidad se presenta hoy en día, con la mayor claridad, en la confron-tación que se da entre lo que podríamos llamar poderes privados ypoderes públicos, y cómo de esta pugna, los valores, tradicionalmenteconformadores de la ética privada, predominan en el actuar estatal,dando origen al “ doctrinarismo tecnocrático” , y a la exaltación de la“ eficacia” como único criterio valorativo. Pero como el expositorbien nos explica, dicho reduccionismo no es sino una circunstanciacoyuntural que, por su propia naturaleza, está irremediablemente con-denada a desaparecer, tarde o temprano, ya que se basa en dicoto-mías falsas.

En primer lugar, la libertad, lejos de estar amenazada por los poderespúblicos, existe gracias a los poderes públicos. Es el Estado de de-recho contemporáneo el que materializa la libertad en derechos fun-damentales específicos dotándolos de sistemas de protección, para ga-rantizar su existencia. En un esquema anárquico, o donde el derechono cumple con estas funciones, el ciudadano se ve realmente ame-nazado por entidades ante las cuales no tiene formas de protección,como podría ser el caso de sistemas corporativistas o bien el ciudadanoindefenso ante las grandes empresas o monopolios.

En segundo lugar, la dicotomía del mercado y el Estado se nutrede las mismas premisas falsas, pues si bien es cierto que la acciónestatal exagerada o desmedida inhibe o impide el desarrollo de lasfuerzas de mercado, no menos cierto es el hecho de que no se puedesiquiera concebir la existencia del mercado fuera de las estructurasestatales, por no repetir la aseveración del doctor De Vega al sos-tener que se trata de un concepto inoperante políticamente. El mer-cado, la tecnocracia y las técnicas administrativas suelen aportar muy


poco cuando se presentan estallidos de tipo social, o cuando se tratade proveer de sistemas asistenciales.

Así pues, el problema del Estado contemporáneo, aunque redun-dante, radica precisamente en la recuperación de los espacios de ac-ción estatal, siendo en realidad un problema de redefiniciones y deredimensionamiento de las instituciones políticas, sobre las cualesgira la convivencia social contemporánea.

Y finalmente, es aquí donde me coloco en una posición difícil. Nopodré justificar mi osadía ya que bajo el lema de “sobre advertenciano hay engaño” , me transformaré, a los ojos del expositor en una fi-gura dantesca, al sostener una defensa de la democracia participativa.

Me consuela el hecho de que no me uniré a los defensores a losque él se refiere, pues en mi concepción, la democracia participativaes parte de la legitimidad fundamental del Estado contemporáneo,tanto como lo es la democracia representativa. No puedo concebir laexistencia de las estructuras estatales contemporáneas sin la existenciade uno u otro mecanismo. Pero para terminar mi osadía, debo de ex-plicar a lo que me refiero al hablar de mecanismos de participación.

La participación efectivamente puede ser el instrumento destructi-vo de la representación, así como de la tecnocracia, pero eso sucedesólo mediante la conceptualización extrema de dicha participación. ElEstado de derecho se articula fundamentalmente en la libertad del in-dividuo. Es esa libertad la que da vida al funcionamiento de la“mano invisible” en el mercado, así como también a los mecanismosde funcionamiento político. Todo el mundo sabe los problemas a losque uno se enfrentaría al tratar de defender el principio de la sobe-ranía popular. Sin embargo, el funcionamiento de las estructuras esta-tales liberales está basado en la existencia y articulación de libertadesbásicas, que como ya afirmamos, en teoría están protegidas por elpropio orden jurídico. Es ahí donde se da lo que yo he llamado laprimera esfera de participación política, en el ejercicio directo ypuro de los derechos del ciudadano, es decir, de los derechos po-líticos.

No hay tiempo para profundizar, pero no sobra decir que el ejer-cicio de dichos derechos en un Estado como el mexicano, aún estáen condiciones precarias, ya que como bien expone en un magníficotrabajo Héctor Fix Fierro, colega de este Instituto, los mecanismos de

COMENTARIO 55

protección de dichos derechos, aun cuando reconocidos, no han sidodesarrollados cabalmente.

El doctor De Vega tiene mucha razón cuando sostiene que los me-canismos de participación pueden acarrear numerosos riesgos, comolos señalados hace algunos años por Carl Schmitt, pero de igual ma-nera se han presentado problemas serios en los sistemas de repre-sentación política, como los apuntados por el mismo. El esquemaconstitucional democrático, finalmente, establece tanto un mecanis-mo como el otro, no como complementos, sino como principios le-gitimadores.


COMENTARIO DE AMADOR RODRÍGUEZ LOZANO

SUMARIO: I. Los límites de la política bajo la forma estatal mo-derna. II. Los nuevos retos de la representación política. III. Las

prespectivas de la representación política.

La trayectoria de la representación se encuentra cruzada por críticasacerbas, apasionadas defensas y realidades histórico-sociales que ex-plican su importancia en el desarrollo histórico de los Estados con-temporáneos.

La discusión sobre la representación política es a la vez de fun-damentación jurídica, de constatación sociológica y politológica, almismo tiempo que de diseño institucional y constitucional. El trata-miento especializado de estos problemas demanda dosis significativasde capacidad argumental, de disposición científica y de imaginación his-tórica. Me congratulo de compartir esta mesa de reflexión y debate conel profesor Pedro de Vega, quien ha dedicado su energía intelectual ysu entusiasmo a este tema. Por mi parte, voy a desarrollar un conjuntode reflexiones en torno a la representación política en la actualidad, que—así lo espero— contribuyan a los propósitos de este seminario.

Dividiré mi participación en tres grandes apartados. Primero, plan-tearé algunas reflexiones sobre los problemas que enfrenta la activi-dad política en este final de siglo, por los efectos que esta actividadgenera en el fenómeno representativo. Segundo, en el marco confe-rido por lo anterior, el núcleo de esta reflexión se centrará en lo quellamaré los nuevos retos de la representación política. Consideroque existe un campo muy importante de cuestiones que quedan co-locadas como problemas teóricos y prácticos en la actualidad. Final-mente, en tercer lugar, me parece que habrá elementos suficientespara afrontar un análisis de perspectivas, que será menos que un ejer-cicio de prospección histórica, pero más que una mera enunciaciónde retos o de deseos.

I. LOS LÍMITES DE LA POLÍTICA

BAJO LA FORMA ESTATAL MODERNA

Hoy estamos lejos del optimismo y las ilusiones con las que sur-gió el Estado moderno. En la visión de los modernos, el Estado era

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pensado como el ámbito no sólo de la libertad humana, sino másaún, en el que se abría paso la racionalidad estatal, esto es, la con-ducción de la vida pública alejada de caprichos y desvaríos de go-bernantes y grupos privilegiados. Sus instrumentos eran, en esta visión,la presencia permanente e inalterable de la ley y la representaciónpolítica de carácter democrático.

Desde esta perspectiva, se asumía a la representación políticacomo una institución de derecho público, lo que implicaba su sepa-ración dicotómica con el privado. En efecto, la representación polí-tica ocurre en el seno del Estado. Por el contrario, el ámbito de loprivado ha estado referido históricamente a la búsqueda de los inte-reses particulares de los integrantes de una comunidad. Lo privadoha quedado referido al terreno de la familia y del mercado. Hoy endía, la dicotomía de las sociedades modernas se expresa así: Estadoo mercado.

Los problemas de la racionalidad del Estado y de la dicotomía pú-blico-privado constituyen dos tenazas, entre las cuales se encuentraatrapada la representación política.

En la actualidad, en el seno de la gestión estatal, tienden a im-ponerse los intereses privados, poniendo en entredicho la idea de ladicotomía indicada arriba. Esta cuestión ha sido invocada correctamentecomo síntoma de la crisis de la política y, por ende, de la repre-sentación.

En una discusión sobre la crisis de las democracias, Bobbio apun-taba, hace algunos años, tres problemas vigentes.1 En primer lugar,el problema de la ingobernabilidad, producto de la proclividad de losdiversos grupos sociales a presentar en la esfera política del Estadosus problemas grupales, generando una dinámica gubernamental cre-ciente de atención de demandas, lo que termina por multiplicarlas. Eneste esquema, el Estado y la representación política se vuelven ine-ficaces y, en consecuencia, se debilitan. La ingobernabilidad en lasdemocracias modernas proviene de esta invasión multitudinaria de losintereses privados en la esfera de lo público.2

58 AMADOR RODRÍGUEZ LOZANO

1 Véase esta importante participación de Bobbio en Bobbio, Pontara y Veca, 1985.2 Entender la crisis de la democracia como resultado de este problema de la ingobernabi-

lidad ha sido un tema recuperado vigorosamente por la postura neoconservadora. Para una pre-sentación clara de este diagnóstico, véase Crozier, Huntington y Watanuki, 1975.

El segundo problema es “ la privatización de lo público” . En pa-labras de Bobbio: “ [...] la relación de clientela, relación típicamenteprivada, [...] ocupa en muchos casos el lugar de la relación públicaentre representante y representado” . Esta relación se considera como“una degeneración del Estado representativo: se disponen de los re-cursos públicos, para fines privados; se consiguen mejor los objetivospolíticos a través de favores privados.

El tercer problema es la propensión de los actores políticos a realizardiversas actividades sin ser observados por los ciudadanos. Aquí, lopúblico se transforma en privado, en el sentido de que se vuelve“oculto” a la mirada “ indiscreta” de la ciudadanía.

Pues bien, estos tres problemas están poniendo en serias dificul-tades la integridad misma de la actividad política actual. No sólo estáen la mira la representación política, sino todo lo que representa hoyla vida política. ¿Es esto una exageración? Yo creo que no, pues lapreponderancia de los intereses privados en la esfera pública produceun resquebrajamiento en la consistencia misma del orden político y,en el caso de la representación, se desvanece su carácter público.

Hoy en día, la tensión entre lo público y lo privado puede visua-lizarse como el síntoma predominante de la crisis de la política, a laque se refiere Bobbio. La representación política, así como su carác-ter exclusivamente público, se encuentran en medio del debate.

Mientras la concepción liberal de la política es la de un puente en-tre el individuo y el Estado, las nuevas realidades presentan eviden-cia de la precariedad de esta concepción. En primer lugar, se presu-me que las instituciones liberal-democráticas cumplen dos papelesfundamentales: articulan el conflicto admisible y establecen las víasde su resolución. En las condiciones de las sociedades contemporá-neas, el efecto de los tres problemas mencionados significa que lasorganizaciones estatales reducen su capacidad en los dos papeles: niarticulan todos los conflictos posibles ni garantizan todas sus reso-luciones.

Lo anterior genera dos grupos de efectos: en primer lugar, se de-sarrollan canales alternativos de conflicto y estos absorben las ener-gías políticas de los ciudadanos. Así lo muestran las diversas movi-lizaciones ciudadanas respecto a temas específicos, que no siempretienen cabida en las instituciones representativas.

COMENTARIO 59

Como respuesta a lo anterior, y éste es el segundo grupo de efec-tos, los gobiernos tienden a responder a estos nuevos conflictos, so-bre la base de criterios derivados de fuentes distintas del proceso de-mocrático-representativo. Esto no significa que las institucionesrepresentativas de derecho público se hayan vuelto obsoletas pero sí,que hay al menos un problema de insuficiencia en su funcionamiento.En este proceso de negociación alternativo, altamente informal, par-ticipan representantes de grupos estratégicos de los sectores públicoy privado. Éste es el sistema que se ha dado en llamar neocorpora-tivista.3

Por otra parte, las nuevas condiciones de especialización de las de-mandas sociales postmaterialistas, a las que se refiere el profesoralemán Öffe (la paz, la ecología, preferencias sexuales, etcétera) ylas negociaciones alternativas antes señaladas, plantean problemas real-mente espinosos a los partidos y a los representantes. Pensemos enuna sociedad donde las preferencias no están claramente distribuidassegún la clase social. ¿Qué propuesta política deberá presentar unpartido? El carácter competitivo de la representación, conduce a losactores políticos a especializarse cada vez más y, los partidos, encontraste, con el fin de lograr el mayor número de votos, buscan pro-gramas políticos que identifiquen al “elector medio” .

La dificultad de la coherencia estriba en el riesgo de perder votospor exceso de pragmatismo; su opuesto, es dejar escapar votos por po-siciones demasiado apegadas a principios ideológicos. Los partidos y loscandidatos tendrán que conocer no sólo la distribución de preferen-cias, sino su intensidad,4 de modo que se pueda saber de qué manerase podrá armar una propuesta coherente que capte mayorías por temas.

Pero ante esta realidad sociológica, nos encontramos también conotra realidad política: los partidos han desterrado en gran medida susposiciones radicales, para buscar desesperadamente “el centro” . Estanecesidad de ser aceptados por todos, los lleva a planteamientos cadavez más generales, que chocan con las demandas de los nuevos gru-pos sociales, que buscan compromisos más concretos y específicos.


3 Schmitter, Streeck, Lehmbruch, 1992.4 Nótese que para este tipo de situación es irrelevante que el sistema electoral no contenga

una regla que permita votar la intensidad, aunque ello requeriría un análisis ligeramente dife-rente. Lo que interesa aquí es el peso que tiene la intensidad de cada tema en la elección delvotante por un partido.

Como vemos, los límites de la política, en el mundo estatal mo-derno, son escabrosos y nada fáciles de conciliar por la compleja red deintereses en la que se generan.

II. LOS NUEVOS RETOS DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

Las sociedades contemporáneas, dada su complejidad, presentanuna nueva articulación de racionalidad y legitimidad. ¿Qué implica-ciones tiene ello para la institución representativa? Desarrollaré algu-nas respuestas tentativas en este apartado.

1. Representación y complejidad

En nuestro tiempo, la complejidad en la vida política de los Es-tados representativos tiene varios referentes. Uno de ellos se ubica enla diferenciación de áreas de decisión en el seno de la vida estatal,según sean tomadas por políticos o burócratas. La diferencia entre losdos ámbitos se suele referir al intercambio público con el electorado;así, los políticos interactúan con la ciudadanía, en un contexto com-petitivo por obtener su apoyo, a diferencia de las burocracias, quetambién intercambian, aunque no ni con el público, ni “en público” .

También la complejidad de la vida estatal repercute en la institu-ción de la representación política de manera diversa (hoy está abiertala discusión acerca de que si las decisiones estatales son el productode la representación política). Aunque es cierto que la representaciónse pensó, en los orígenes, como un dispositivo para generar decisio-nes estatales, hoy nos acosan al menos dos dudas: 1) si todas las de-cisiones se producen por medio de procedimientos representativos, y2) si las decisiones tomadas por medio de la representación políticason decisiones genuinamente representativas.

La primera duda se relaciona con nuestra discusión sobre la com-plejidad. Una gestión estatal como la que reclama nuestra modernasociedad de masas y ultraorganizada no puede descansar, exclusiva-mente, en decisiones representativas. La especialización y el creci-miento, en ocasiones desproporcionado, de los aparatos administrati-vos nos descubre que los órganos de representación, los congresos,se encargan de producir una “ franja” de decisiones estatales que no

COMENTARIO 61

cubren el total de la gestión pública. El que nos hayamos acostum-brado a convivir con este tipo de situación no debería hacernos ol-vidar su importancia.

La complejidad del Estado contemporáneo le plantea una dificultadespecial a la representación: la tensión que existe entre la responsa-bilidad, derivada de las elecciones, y la que proviene de la eficaciaadministrativa. Cada vez más, la responsabilidad, entendida como“hacerse responsable mediante un desempeño eficiente” , cobra másimportancia, de ahí se sigue que la responsabilidad derivada electo-ralmente tenga que ceder al impulso de la eficacia.

La segunda duda también se relaciona con la moderna compleji-dad. Debido a la intervención de los partidos políticos en el hechorepresentativo, no está del todo claro si las decisiones son efectiva-mente representativas de las preferencias ciudadanas o de las dirigen-cias de los partidos. Aun cuando no necesariamente exista un decla-rado divorcio entre preferencias ciudadanas y decisiones estatales, esclaro que el papel decisional de la representación política no ocupael lugar privilegiado que se le había asignado. ¿Por qué sucede estefenómeno?

En su forma —por decirlo así— “natural” , las preferencias ciuda-danas, es decir, el conjunto de temas, problemas, urgencias, priori-dades que las personas consideran, esto es, lo que podemos tambiénllamar la “agenda social” , son más bien centrífugas y caóticas. Laagenda social es voluble, errática, incoherente; sobre todo, es incapazde ser adecuadamente colocada y organizada en un planteamiento sis-temático. En términos prácticos y funcionales, dotar de coherencia ysistematicidad a tales preferencias, asunto especialmente relevante enuna democracia, requiere de un trabajo específico y profesional. Re-quiere, pues, de partidos políticos.

Sin embargo, en el proceso normal de comunicación entre la agen-da social y la agenda política o gubernamental existen desviacionesinevitables, generadas por la necesaria interpretación subjetiva entodo mensaje. Aun y cuando las elites políticas de los partidos tu-vieran la firme pretensión de llevar ante la autoridad política las de-mandas ciudadanas con toda exactitud, el problema de la interpreta-ción persistiría, por lo cual, necesariamente la agenda de los partidosy la agenda de gobierno difiere de la agenda social, independientemen-


te de que los partidos políticos y el gobierno tienen sus propios te-mas e intereses políticos.

En este orden de ideas, hemos de preguntarnos si la representaciónpolítica, en las condiciones de la complejidad de la época, ha limi-tado su papel en la producción de decisiones estatales. ¿Cuál es elsentido de su existencia? ¿Debemos seguir considerando a esta ins-titución como una pieza clave dentro del entramado del Estado con-temporáneo de modernidad política, o nos acercamos a la hora depensar en un sustituto?

Yo creo que esto no es así, porque si su papel en la toma de de-cisiones ha disminuido notablemente, podemos de todos modos acce-der a los estados de las preferencias ciudadanas, por medio de losprocedimientos electorales, que nos arrojan un “mapa” , indiscutible-mente aproximado, de las preferencias ciudadanas ante ciertos temas.Por ello, no me parece arriesgado afirmar que los sistemas repre-sentativos contemporáneos cumplen este papel. Sin embargo, quedaen pie la duda de si su cumplimiento resulta relevante para el de-sempeño global del Estado.

Por ello, debemos ahora insistir en la capacidad de los sistemasrepresentativos para controlar las acciones de la autoridad. En estepunto es donde cobra toda su fuerza la institución electoral. Creemos,con Sartori (1992), que la representación política en la actualidadestá exigida a tener un fundamento electoral, porque ello es lo únicoque convierte a la representación en un sistema dotado de compor-tamientos responsables.

La responsabilidad que se genera por el procedimiento electoral,del cual emanan los representantes, es el componente que por exce-lencia facilita el control de los poderes públicos. Nuestra época havenido mostrando que si la representación política tiene algún sen-tido, éste es el de controlar y poner límites al poder estatal y, laselecciones, a su vez, sirven para colocar a los representantes en uncontexto en el que no puedan comportarse sin responsabilidad, a ries-go de poner en entredicho su carrera política.

Esta visión descarnada de la representación política tiene enormes re-percusiones. Nos interesa concentrarnos en un punto, quizá el más evi-dente: si esto es así, ¿en dónde queda entonces la representación po-lítica en tanto dispositivo de legitimación del orden político existente?

COMENTARIO 63

2. Representación: la tensión entre racionalidad y legitimidad

La legitimación de los Estados modernos no consiste en que lagente crea que está representada ni tiene que incluir esa idea. Si lossistemas representativos aspiran a ser legítimos, ello se debe, cadavez más, a que la sociedad los perciba como eficaces; es decir, comosistemas competentes para enfrentar los retos de nuestro tiempo.

El tema de la legitimidad y la eficiencia estatal es fundamental ennuestro tiempo.5 Para nuestros intereses, resulta pertinente su cone-xión con el tema de la representación, y ello ha sido planteado re-cientemente por Sartori (1992). Este autor establece la diferencia en-tre “ responsabilidad como dar cuentas” y “ responsabilidad comodesempeño competente” . El punto interesante es que la primera mo-dalidad es fuente importante de legitimidad; y la segunda, fuente deeficiencia y racionalidad.

Todos los sistemas representativos intentan combinar estas dos di-mensiones. Pero, señala Sartori, tarde o temprano se debe enfrentarun dilema fundamental: a qué se debe dar prioridad.

La responsabilidad como dar cuentas empuja a una representaciónsintonizada con la ciudadanía; la responsabilidad como desempeñocompetente empuja, por su parte, a una representación del interés pú-blico técnicamente esclarecido. Se trata de una tensión que reprodu-ce, en el plano de la representación política, un rasgo de la vida es-tatal moderna: racionalidad o legitimidad; éstas no siempre vanjuntas y eso produce colisiones profundas en los procesos de la po-lítica moderna.

Esta tensión alimenta las más diversas estrategias de los partidosy de los actores políticos, con el fin de reconciliar los dos aspectos.Las estrategias comunicativas poseen, en este contexto, una importan-cia especial. Los programas de los partidos deberán tender inevita-blemente a combinar la invocación del “ interés público” , para en-frentar la demanda de racionalidad y se idearán sistemas decomunicación social que resalten la sensibilidad de los representantesy los partidos, para enfrentar la exigencia de la responsabilidad comodar cuentas.


5 El tema ha sido tratado desde diversos enfoques, entre los que cabe señalar Lipset (1981),Öffe (1990), Habermas (1974), Huntington (1992), entre otros.

Si el problema de la legitimidad es una parte esencial de la com-plejidad moderna, el de la eficiencia le va a la par. Si el fenómenode la representación se encuentra sitiado ante los imperativos moder-nos de legitimidad, no pasa otra cosa con el imperativo de eficiencia,a la que quisiera llamar de aquí en adelante de racionalidad.

La racionalidad es el imperativo al que están exigidas todas las or-ganizaciones estatales contemporáneas. Dotar de racionalidad a lagestión de la vida pública no es un asunto sobre el cual se puedadiscutir si se hace o no: simplemente se tiene que conseguir. Todaslas sociedades enfrentan esta exigencia, y se puede argumentar que lasdiferencias entre las sociedades se irá estableciendo, entre otras co-sas, por la manera como enfrenten su imperativo de racionalidad.

III. L AS PERSPECTIVAS DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

La representación se ha convertido claramente en un asunto de res-ponsabilidad, como lo hemos sostenido arriba. En el marco del de-sencanto producido por las realidades políticas contemporáneas, mu-chas cuestiones se juegan en el ámbito de la opinión pública. Si algopuede considerarse característico de nuestro tiempo, es el carácter“global” que han adquirido las comunicaciones. Al influjo de estarealidad no ha escapado, como cabía esperarlo, el fenómeno repre-sentativo. Así, si la representación es de un tamaño inmanejable, sila complejidad estatal, dentro de la que se ubica, es reciente, y si laopinión pública tiene el peso que hoy universalmente se le reconoce,es pertinente preguntar por el papel de la opinión pública en los pro-cesos de la representación política contemporánea.

Muchas cosas se juegan en el marco de la opinión pública. Si unrepresentante ha de obtener el apoyo del electorado, tendrá que pre-sentarse ante la opinión pública, polemizar con otras propuestas, cap-tar, en fin, las preferencias del votante promedio. Si una propuestaespecífica ha de gozar de aceptación entre la ciudadanía, tendrá quedifundirse, discutirse y sopesarse en los medios de comunicación. Lapublicitación de los candidatos a la representación política marcha enparalelo con las formas de la política contemporánea.

La opinión pública, a través de los medios, coloca a la actividadpolítica de nuestro tiempo en el centro de un dilema: ¿qué se debe

COMENTARIO 65

difundir?, ¿profundidad en el análisis de las propuestas o la imagende sensibilidad y carisma que cada vez se vuelven más indispensa-bles? Éste no es un asunto que pueda ser eludido. La profundidad enel análisis está claramente relacionada con lo que antes hemos lla-mado responsabilidad como competencia; la búsqueda de imagen, porsu parte, con la responsabilidad como sensibilidad.

Los medios electrónicos, de manera evidente, son incompatiblescon las estrategias de profundidad en el análisis y el debate; los me-dios impresos resultan cada vez menos apropiados para destacar lasaptitudes personales del político. El consumidor de información denuestra era electrónica es, cada vez más, un consumidor de imágenes vi-suales; ello apura la lucha por captar más público de acuerdo con el cri-terio de las aptitudes personales y el carisma individual, pero pone enaprietos la exigencia de racionalidad y de responsabilidad competente.

En fin, parecería que una de las perspectivas de la representaciónpolítica es que los representantes se apoyen, cada vez más, en las ap-titudes que reclaman los medios electrónicos y profundicen más enlos espacios de la opinión pública, que están reservados para segmen-tos del público interesados en temas específicos.

La ingobernabilidad, la “privatización de lo público” , la tendenciaa la ocultación de las actividades gubernamentales, el consenso ideo-lógico de las políticas y la pragmatización de las posturas partidistaspara incrementar el número de sus adeptos, la tensión entre la legi-timidad y la racionalidad, las distorsiones entre agenda social y agen-da política, así como la complejidad de la vida estatal contemporáneamuestran un panorama poco animado para el desarrollo ulterior de lainstitución de la representación política. Paradójicamente, la identifi-cación de sus principales obstáculos nos permiten realizar una pers-pectiva analítica para su adecuación y mejoramiento.

Nuestra época está signada por la pregunta acerca de la repre-sentatividad. No hay política sin representación. Y, sin embargo, larepresentación política hoy se encuentra cuestionada universalmente.Existe la demanda de la racionalidad, de la legitimidad, de la sen-sibilidad y, sobre todo, de una oxigenación completa de nuestras for-mas de conformar la vida pública.

Nuestra reflexión en la actualidad está concernida a los problemasque he reseñado, aunque no sólo a ellos. Esa historia particular, es-


pecializada, de la representación política, en tanto idea y en tantopráctica, hoy se entreteje con una historia de la que estamos presen-ciando apenas sus inicios: la historia de la transformación de la po-lítica.

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COMENTARIO 67

SISTEMAS ELECTORALES Y REFORMA ELECTORAL.UNA INTRODUCCIÓN

Dieter NOHLEN

SUMARIO. I . Concepto, elementos y tipología de los sistemaselectorales. II. Acerca de la valoración de los sistemas electo-

rales. III. Sistemas electorales y su contexto. Bibliografía.

Mediante el siguiente estudio se quiere introducir en el campo espe-cíficamente politológico de los sistemas electorales y de las opcionesque se ofrecen respecto a su reforma. Esto significa que se intentaráabarcar toda la gama de cuestiones vinculadas con los distintos en-foques normativos y empíricos, teórico-analíticos e histórico-contex-tuales, concepcionales y prácticos (o de ingeniería política), etcétera.Al mismo tiempo, se buscará transmitir de manera compacta el es-tado actual de conocimientos, tal y como se le presenta al especia-lista en la materia. Ante los candentes debates sobre el tema de lareforma electoral en un gran número de países, el carácter instructivoy la renuncia a confrontaciones científicas se corresponden con unobjetivo adicional de esta introducción, cual es el satisfacer la de-manda respectiva de una amplio público en la ciencia y en la política.

I. CONCEPTO, ELEMENTOS Y TIPOLOGÍA

DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

1. Concepto e importancia de los sistemas electorales

En términos generales, los sistemas electorales pueden conceptua-lizarse en un sentido restringido y en un sentido amplio. En el debate

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político sobre sistemas electorales —especialmente en aquellos paísesque no cuentan con una gran experiencia electoral— se tiende a ex-pander el concepto en extremo, hasta abarcar todo lo relacionado conel proceso electoral, partiendo del derecho de sufragio, pasando porla administración electoral hasta llegar al contencioso electoral. Por ra-zones analíticas, aquí se prefiere, sin embargo, una definición restrin-gida. Según esta definición restringida, los sistemas electorales deter-minan las reglas a través de las cuales los electores pueden expresarsus preferencias políticas y a través de las cuales es posible convertirvotos en escaños parlamentarios (en caso de elecciones parlamenta-rias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones de presidente,gobernador, alcalde, etcétera). Este concepto restringido se presentacomo más ventajoso tanto en lo que se refiere al estudio de las con-secuencias políticas de los sistemas electorales como también encuanto al debate político en torno a la introducción o la reforma desistemas electorales.

La importancia del sistema electoral para el desarrollo del sistemapolítico, en general y del sistema de partidos, en particular es un temasobre el cual discrepan tanto los politólogos como los políticos. Co-existen enfrentadas posiciones totalmente contrarias: mientras por unlado se asocia el destino de la democracia con la cuestión del sistemaelectoral, por el otro se le atribuye al sistema electoral una impor-tancia política solamente menor, incluso casi despreciable. Ambasposiciones son insostenibles: la primera desconoce que los desarro-llos políticos por lo general no pueden explicarse de forma monoca-sual, sino que están determinados por varios factores de distinta pro-cedencia. Asimismo, en contra de la segunda posición pueden traersea colación un gran número de pruebas empíricas: los sistemas elec-torales tienen por cierto consecuencias sobre el comportamiento electo-ral y los resultados electorales, influyen sobre la conformación delsistema de partidos y así sobre la distribución del poder en un país,y pueden tener también gran importancia para la estabilidad política.

Tomando en cuenta las acertadas afirmaciones de prominentes po-litólogos expertos en sistemas electorales no hay duda acerca del papelfundamental desempeñado por los sistemas electorales. De acuerdo aGiovanni Sartori (1994: IX), el sistema electoral es “a most essentialpart of the working of political systems. Not only are electoral

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systems the most manipulative instrument of politics; they also shapethe party system and affect the spectrum of representation”. ArendLijphart (1994: 1) va incluso más lejos al sostener que “the electoralsystem is the most fundamental element of representative demo-cracy”.

Por el contrario, en las jóvenes democracias que luchan por suconsolidación o mantenimiento suele prevalecer la opinión entre losinteresados por cuestiones políticas de que los asuntos relativos alos sistemas electorales no son importantes. La calidad democráticadel sistema político vigente dependería en mucha mayor medida deotras condiciones y factores, como por ejemplo del nivel de desarro-llo y de la estructura de la sociedad, de los clivajes sociales, de lacultura política, de las relaciones de poder sociopolíticas, de los par-tidos y su constitución interna, de las falencias del proceso electoral(por ejemplo, corrupción electoral) y de prácticas corruptas, que pe-netran todo el proceso político. Frente a tales argumentos, se sostienea menudo que sería más importante ocuparse de aquellos problemasque pervierten la democracia, dado además que una reforma del sis-tema electoral no cambiaría nada respecto a los fenómenos políticoscriticados.

En efecto, problemas básicos del desarrollo y la estructura social, lacultura política, las relaciones de poder existentes en una sociedad, elpatrón de comportamiento de las elites políticas, etcétera, relativizanel peso del factor sistema electoral. Esto ya se evidencia claramenteen el campo puramente político-institucional: si no se garantizan elec-ciones honestas, si los resultados electorales son susceptibles de fal-seamiento, el sistema electoral queda reducido a un papel insignifi-cante. Su relevancia se ve asimismo severamente coartada si grupossociales poderosos determinan en última instancia quién gana laselecciones, si el capital y la corrupción determinan el comportamien-to político de los representantes del pueblo, etcétera.

En términos muy generales puede no obstante decirse que con eldesarrollo de la democracia en el sentido del Estado de derecho y dela participación efectiva de los ciudadanos crece la importancia delsistema electoral para la democracia. Y los mismos sistemas electo-rales pueden brindar una contribución importante para este desarrollo.Así lo sostiene el enfoque institucionalista del cambio político, base

SISTEMAS ELECTORALES Y REFORMA ELECTORAL 71

de una consultoría política prudente. Por el contrario, una posiciónmaximilista que afirme que todo depende de los sistemas electoraleso que con una reforma del sistema electoral se puede cambiar todoy para bien, es muy poco creíble, obstaculizando incluso la tarea deuna ingeniería política efectiva; conlleva el peligro de ignorar las po-sibilidades que ofrecen las reformas de los sistemas electorales (auncuando sean limitadas) en el sentido, por ejemplo, de aumentar la le-gitimidad y eficiencia del sistema político o de fortalecer la gober-nabilidad de un país.

2. Los dos principios de representación: la representación por mayoría y la representación proporcional

La primera distinción básica entre sistemas electorales se derivadel principio de representación. Éste expresa una determinada com-prensión social y/o funcional de la representación política, la cual enalgunos países tiene una tradición histórica y que con frecuencia seencuentra plasmada en el texto constitucional.

Existen dos principios de representación política, que a su vez evi-dencian objetivos propios. En el caso del principio de representaciónpor mayoría, el objetivo consiste en producir el gobierno de un par-tido o de una coalición de partidos basado en una mayoría parlamen-taria; en el caso de la representación proporcional, se trata por elcontrario de reproducir lo más fielmente posible en el Parlamento lasfuerzas sociales y los grupos políticos existentes en la población.Ambos principios de representación están enfrentados antitéticamente—y por cierto en un sentido histórico-ideológico, político y sistemá-tico—:

Histórico-ideológico: porque el gran debate teórico sobre la repre-sentación desde mediados del siglo diecinueve, como por ejemploen Inglaterra entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, se orienta enla alternativa representación por mayoría vs. representación propor-cional;Político: porque la lucha por la representación política de los tra-bajadores, de las minorías y de los pequeños partidos estuvo aso-ciada en muchas ocasiones con la demanda de representación pro-porcional y contra la representación por mayoría vigente; esta

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lucha llegó a su fin en un gran número de países tan sólo con laintroducción de un sistema de representación proporcional;Sistemático: porque la mejor forma de clasificar a los sistemaselectorales es a través de los principios de representación; la repre-sentación por mayoría y la representación proporcional constituyenlas clases básicas en la tipología de los sistemas electorales.

Sin embargo, dado que en el nivel de los sistemas electorales con-cretos predominan las combinaciones, cuyos efectos ya no apuntantan claramente en una dirección, como en el caso de los clásicos sis-temas electorales mayoritarios y proporcionales, hoy día ya no pode-mos imaginar una clasificación de los sistemas electorales en térmi-nos excluyentes como una cuestión de todo o nada, sino por elcontrario en términos excluyentes como una cuestión gradual. Paraexpresar esta idea, en la teoría de los sistemas electorales suele ha-blarse de un continuum, cuyos extremos serían, por un lado, la repre-sentación proporcional (pura) y, por el otro, la representación mayo-ritaria (relativa). Los sistemas electorales mayoritarios son asíaquellos sistemas que en su efecto conjunto se aproximan más alpolo de la representación por mayoría, mientras los sistemas propor-cionales se ubican más cerca del polo de la representación proporcional.Los sistemas electorales combinados, i.e. aquellos sistemas electora-les en los que se mezclan los elementos mayoritarios y proporcio-nales, han dificultado ciertamente la clasificación de los sistemaselectorales concretos en términos de representación por mayoría orepresentación proporcional, pero de ninguna manera la han tornadoobsoleta. Pues en lo que concierne a la solución de las cuestiones bá-sicas de la representación política, como por ejemplo la repre-sentación de minorías o la formación de mayorías para gobiernos es-tables, etcétera. Los principios de representación son y seguiránsiendo los parámetros básicos de orientación en el debate político ycientífico.

Así, todos los sistemas electorales, pese a sus diferencias particu-lares, pueden ser ordenados con base en uno de los principios derepresentación básicos. Por lo tanto, en el nivel de los principios de re-presentación no existen los “sistemas mixtos” . Aun cuando los sis-temas electorales combinen elementos técnicos que normalmente se


encuentran en sistemas mayoritarios (por ejemplo, circunscripcionesuninominales, candidaturas uninominales, regla o fórmula de decisiónmayoritaria) con elementos técnicos que suelen hallarse en sistemasproporcionales (circunscripciones plurinominales, candidaturas porlista, regla o fórmula de decisión proporcional), el sistema electoralen su conjunto sólo puede asignarse a uno de los principios de repre-sentación: la representación por mayoría o la representación propor-cional. Por supuesto, para la clasificación se precisa contar con su-ficientes conocimientos sobre los efectos políticos de los elementosparticulares de los sistemas electorales y su efecto conjunto (vid. in-fra, inciso 3).

Empíricamente, el efecto definitorio de ambos sistemas de repre-sentación —en un caso, la formación de una mayoría para un partidoo coalición de partidos; en el otro, la representación más exacta po-sible de todas las fuerzas sociales y políticas— puede desprendersefundamentalmente de la relación entre votos y escaños. Cuando seemplea un sistema de representación por mayoría, la desproporciónentre votos y escaños de los respectivos partidos es típicamente alta.Por el contrario, cuando se utiliza un sistema de representación pro-porcional, el efecto desproporcional es típicamente reducido y, con-secuentemente, partidos relativamente pequeños pueden obtener esca-ños parlamentarios. Normalmente, el efecto definitorio de ambossistemas es lo que conduce a un grupo de científicos y políticos apreferir o postular la representación por mayoría y a otro grupo, larepresentación proporcional como el sistema de representación ideal.

Partiendo de las consecuencias directas de los distintos sistemaselectorales sobre la relación entre votos y escaños, en el debate sesostiene una serie de supuestos sobre los efectos políticos de la repre-sentación por mayoría y de la representación proporcional —que sonevaluados como positivos correspondientemente por los respectivosbandos— supuestos que tocan los temas de la formación de la vo-luntad política, la estructura de la competencia partidaria, el sistemade partidos y/o el sistema político en general.

En principio, no se puede decir nada en contra de esta evaluacióndivergente, ya que varían los parámetros según los cuales se juzgaa los sistemas electorales. Desde un punto de vista teórico, los pa-rámetros más importantes tienen su fundamento en posiciones diver-

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gentes en la teoría de la democracia; desde un punto de vista prác-tico, los criterios de primer orden son las condiciones sociales y po-líticas de países individuales o de grupos de países.

A la representación por mayoría se le atribuyen las siguientes ven-tajas:

– Prevención de la fragmentación partidaria. Las oportunidades deobtener escaños parlamentarios para los partidos pequeños sonreducidas;

– Fomento de la concentración partidaria en el sentido de la for-mación de un sistema bipartidario;

– Fomento de gobiernos estables bajo la forma de mayorías degobierno unipartidarias;

– Fomento de la moderación política, puesto que los partidos po-líticos más grandes luchan por el electorado moderado del cen-tro y tienen que tomar la responsabilidad política en el caso deuna victoria electoral. Así, los partidos tienen que dirigir su pro-grama al electorado moderado y limitarlo a lo realizable;

– Fomento de la alternancia en el ejercicio del poder, ya que va-riaciones pequeñas en las relaciones de fuerza de los partidos entérminos de votos pueden resultar en grandes variaciones en tér-minos de escaños;

– Facultamiento de una decisión directa del gobierno a través delos votantes y no a través de los partidos mediante negociacio-nes de coalición poselectorales.

Contrariamente, a la representación proporcional se le atribuyenlas siguientes ventajas:

– Representación lo más fiel posible de todas las opiniones e in-tereses en el parlamento en relación a su fuerza en el electorado;

– Impedimento de mayorías políticas excesivamente artificialesque no reflejan una mayoría real en el electorado y que sólo re-sultan de inmiscusiones institucionales en el proceso de forma-ción de la voluntad política;

– Fomento de mayorías acordadas a través de negociaciones ycompromisos, en las que participan distintas fuerzas socialesy grupos étnicos/religiosos;


– Impedimento de oscilaciones políticas extremas que tienen me-nos que ver con variaciones fundamentales en las actitudes po-líticas del electorado que con el “efecto distorsionante” del sis-tema electoral;

– Consideración de evoluciones sociales y del surgimiento de nue-vas corrientes políticas en la conversión de votos en escaños;

– Impedimento de la formación de un cartel de los partidos es-tablecidos o de los así llamados sistemas de partido dominante,en los que un partido debe su posición dominante esencialmenteal sistema electoral, dificultando o incluso impidiendo una alter-nancia democrática en el poder.

Tales supuestos teóricos sobre los efectos de los sistemas electo-rales suelen jugar un gran papel en los debates sobre la materia. Sinembargo, empíricamente estos son sólo ciertos bajo determinadascondiciones sociales y políticas. De este modo, se pueden citar cier-tamente muchas pruebas históricas que muestren que la repre-sentación por mayoría y la representación proporcional manifiestantendencialmente los efectos que les fueron atribuidos arriba, perotambién abundan los ejemplos históricos opuestos. La representaciónpor mayoría también puede conducir a sistemas pluripartidistas y ala inestabilidad política, y la representación proporcional a la concen-tración partidaria y a la estabilidad política. Ésto no desautoriza to-talmente a los supuestos citados arriba, pero muestra con claridadque los efectos políticos de la representación por mayoría y de larepresentación proporcional dependen en gran medida de las condi-ciones sociales y políticas del país en cuestión, o de su correspon-diente estructura sociopolítica. A esto se le suma el hecho de que, deacuerdo a la combinación de los distintos elementos técnicos, los dis-tintos efectos políticos. Por consiguiente, la determinación (y evalua-ción) de las consecuencias políticas de los sistemas electorales nodebe realizarse únicamente en el nivel general de los principios derepresentación. En resumen, existen dos instancias que restringen lacorrespondencia de los supuestos teóricos con los efectos reales delos sistemas electorales individuales y los diferentes tipos de sistemaselectorales y, por otro lado, el contexto social y político en el queestos operan.

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3. La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias

Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componende diferentes elementos técnicos que pueden agruparse en cuatroáreas: la distribución de las circunscripciones electorales, la forma dela candidatura y la votación, y la transformación de votos en escaños.

Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectosmuy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultadode una elección. Los efectos políticos de un sistema electoral en suconjunto dependen de la combinación de los distintos elementos par-ticulares, los cuales pueden ser reforzados, eliminados o neutralizadosa través de su combinación. A continuación, nos ocuparemos de losefectos de los elementos particulares siempre bajo las condiciones dela cláusula ceteris paribus.

A. La distribución de las circunscripciones electorales

La distribución de las circunscripciones electorales se refiere alproceso de determinación del número y tamaño de las circunscripcio-nes electorales. El tamaño de la circunscripción electoral no aludepor lo tanto a su extensión territorial, sino al número de escaños quese adjudican en la circunscripción. La distinción básica radica aquíentre las circunscripciones uninominales (single-member districts) ylas plurinominales (multi-member district). Las últimas pueden dife-renciarse a su vez en circunscripciones plurinominales pequeñas (dedos a cinco escaños), medianas (de seis a diez) y grandes (por arribade diez).

El tamaño de la circunscripción es de gran importancia para losefectos del sistema electoral; primero, para la relación entre votos yescaños y, segundo, para las oportunidades electorales de los partidospolíticos. Si se observa el tamaño de las circunscripciones en sí, esválida la siguiente regla (utilizando la regla de decisión proporcio-nal): cuanto más pequeña la circunscripción electoral, menor el efectoproporcional del sistema electoral y generalmente también las opor-tunidades de que partidos pequeños accedan al Parlamento. Esta regla


se apoya exclusivamente en la matemática: el porcentaje de votosque necesita un partido para obtener un escaño es matemáticamentetanto mayor, cuanto menor sea el número de escaños que se adju-diquen en la circunscripción. Esta simple regla tiene empero una granimportancia política. Mediante el tamaño de la circunscripción puedeejercerse influencia sobre la representación política, la estructura delsistema de partidos y las relaciones de poder. Por este motivo, la dis-tribución de las circunscripciones electorales suele ser el origen dedebates políticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterarlas oportunidades electorales de los candidatos a través de la delimi-tación de las circunscripciones de acuerdo a criterios políticos, de-muestra que la distribución de las circunscripciones puede ser objetode manipulaciones.

Además, el tamaño de las circunscripciones influye también la re-lación entre elector y elegido. Se puede suponer que en una circuns-cripción uninominal es más factible la información de una relaciónentre elector y candidato o diputado basada en el conocimiento delcandidato, la confianza y la responsabilidad que en una circunscrip-ción plurinominal. Mientras en las circunscripciones plurinominalesel elector otorga su voto por lo general a una lista de partido, en lascircunscripciones uninominales elige entre candidatos individuales(que normalmente representan a la lista de un determinado partido).Sin embargo, se pasa a menudo por alto que también en circunscrip-ciones plurinominales existe la posibilidad de instrumentar formas decandidatura y votación que le permiten al votante hacer una selecciónprecisa en términos personales.

B. Formas de candidatura y de votación

En el caso de la candidatura, la distinción básica es entre la can-didatura individual y la lista. Respecto a la lista se pueden diferen-ciar tres formas distintas: a) la lista bloqueada le permite al votantedar su voto a una lista en bloque. El elector tiene que ceñirse al or-den de aparición de los candidatos en la lista —tal y como fue dis-puesto por los gremios partidarios—; no puede alterarlo; b) la listacerrada y no bloqueada le brinda al elector la oportunidad de alterarla disposición de los candidatos en la lista del partido, dejando ensus manos la decisión de quién debe representar al partido. Los gre-

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mios partidarios sólo preestructuran dicha decisión; c) la lista abierta(es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofrece al elector la oportu-nidad de ir más allá de los límites partidarios y elegir candidatos delistas diferentes, conformando así su propia lista. Las listas de lospartidos sólo constituyen aquí una propuesta.

La forma de votación está relacionada estrechamente con la formade la candidatura. Consecuentemente, la distinción básica consiste enel voto por un candidato individual y el voto por una lista de partido.En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone úni-camente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto.En el caso de las otras formas de listas, el elector tiene varios votosmediante los cuales expresa sus preferencias por un candidato: en elcaso de la lista cerrada y no bloqueada, tiene por lo menos dos votos(uno para la lista y otro para el candidato) o tantos votos como di-putados a elegir en la circunscripción. En algunos casos, puede darincluso varios votos a un mismo candidato (acumulación). En el casode la lista abierta puede confeccionar “ su” propia lista a partir delas propuestas de los partidos (panachage). Formas especiales de vo-tación son la votación limitada a un número variable de votos, endonde el elector tiene menos votos que los cargos que se eligen en lacircunscripción, así como la votación alternativa en la cual el electorpuede manifestar segundas, cuartas y sucesivas preferencias.

Las formas de candidatura y de votación tienen una gran impor-tancia, especialmente en tres sentidos:

a) Para la relación entre elector y candidato/diputado. Es obvioque en el caso de candidaturas individuales la persona juega un papelimportante, aun cuando en sistemas de partidos bien estructurados elcandidato sea mucho menos determinante que el partido al que repre-senta en el voto. Pero desde que esta relación ganara importancia enlas concepciones de la representación política (como consecuencia de lacrítica a las anónimas listas cerradas y bloqueadas en sistemas elec-torales proporcionales), se han tornado más atractivos los sistemaselectorales en los que la candidatura individual se combina con larepresentación proporcional como principio de representación. Así,la circunscripción uninominal se introdujo en sistemas de repre-sentación proporcional, eliminando el efecto que ésta tiene en los sis-temas electorales mayoritarios, i.e. producir una desproporción entre


votos y escaños a favor del partido más fuerte. Sólo permanece elefecto de una relación estrecha entre electores y elegidos;

b) Para la relación entre los candidatos/diputados y su respectivopartido. Las distintas formas de candidatura y votación le permitenal elector ejercer una mayor o menor influencia sobre la selección decandidatos dentro del partido. Las candidaturas individuales fomentanen cierta forma la independencia del candidato frente al partido. Enel caso de las listas de partidos, según sea su forma, puede fortale-cerse (lista cerrada y bloqueada) o debilitarse (lista cerrada y no blo-queada, lista abierta) la dependencia del candidato frente a su par-tido. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato estáatado a la nominación del partido; pero no así en el caso de las listascerradas y no bloqueadas y de las listas abiertas, como hemos apun-tado anteriormente;

c) En cuanto a la posibilidad de los partidos de planear la com-posición de los grupos políticos en el Parlamento. Sobre todo con lis-tas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar por ejemploa especialistas, mujeres o representantes de determinados grupos so-ciales en lugares “seguros” en la lista. Esta estructuración de la re-presentación política según criterios sociales y/o funcionales es más di-fícil en el caso de candidaturas individuales y otras formas de listas.

Las distintas formas de candidatura y votación pueden ser emplea-das para mejorar la representación política. Si se critica por ejemplola debilidad de los partidos y la frecuente excesiva independencia delos diputados bajo el sistema de mayoría relativa en circunscripcionesuninominales, entonces parece recomendable pensar en la introduc-ción de la elección por lista y, en particular, la lista cerrada y blo-queada. En otros países, se critica, por el contrario, la partidocracia,la frecuente gran concentración de poder de los partidos y en los par-tidos a menudo como probable efecto de la lista cerrada y bloqueada.En este caso, es recomendable encarar una reforma en dirección deintroducir las circunscripciones uninominales o listas no bloquea-das. Sin embargo, es bien posible contrarrestar las falencias seña-ladas en la representación política con la ayuda de los sistemaselectorales. Vale recordar aquí nuestra advertencia de no alentarexpectativas de tipo maximalista, como si fuera posible superar to-dos los déficit de la representación política criticados mediante los

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medios de la sistemática electoral, independientemente de las circuns-tancias reinantes.

Respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formas decandidatura y votación son menos importantes. Las ventajas y des-ventajas de las diferentes formas se reparten en principio de maneraigual entre los partidos —sin importar su tamaño—. Al menos, esposible realizar las reformas de tal forma que se comparten de ma-nera neutral con respecto a la competencia de los partidos por el poder.

C. La conversión de votos en escaños

En lo referido a la conversión de votos en escaños es de impor-tancia, en primer lugar, la fórmula o regla de decisión, es decir, elmétodo según el cual se decide quiénes son los vencedores y los ven-cidos en una elección. Respecto a la fórmula de decisión, hay quedistinguir entre la fórmula mayoritaria (majority formula) y la pro-porcional (proportional formula).

En el caso de la fórmula mayoritaria, la adjudicación de los es-caños depende de que un candidato pueda reunir la mayoría exigida—relativa o absoluta— de los votos. De acuerdo a esta fórmula, sólose toma en cuenta en la adjudicación de los escaños a los vencedoresen las circunscripciones respectivas. Se considera como una ventajade la fórmula mayoritaria como fórmula de decisión el hecho de queel elector enfrenta una decisión clara y está en condiciones de com-prender qué sucede con su voto. Esto es así debido a que, de acuerdoa la fórmula mayoritaria, los votos depositados a favor de un candi-dato conducen al éxito, mientras que los votos para el perdedor sim-plemente se pierden. Esto puede no obstante tener como consecuenciaque en las circunscripciones, en las que un partido es decididamentedominante, la utilización de la fórmula mayoritaria lleve a que laoposición política se vea desalentada —completamente o al menos enparte— a presentar candidatos. En el caso de los baluartes partidariosse presenta, por lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje par-tidario y de una disminución de la participación electoral. Por otraparte, también se derrochan aquellos votos para el candidato ganadorque van más allá de la mayoría requerida en la circunscripción, locual puede resultar una desventaja para aquellos partidos que tienenconcentrado su electorado en unos pocos baluartes electorales.


El requerimiento de la mayoría absoluta puede conllevar un efectopolítico particular, dado que conduce a una segunda vuelta electoralsi ningún candidato alcanza la mayoría absoluta en la primera. Lasconsecuencias políticas de la segunda vuelta radican en la importan-cia que adquieren los partidos pequeños. Estos pueden tornarse inte-resantes para los partidos grandes que compiten por la mayoría en lacircunscripción e intentar obtener a través de alianzas electorales al-gunos mandatos uninominales a cambio del apoyo de los candidatosde uno de los partidos grandes en otras circunscripciones.

En el caso de la fórmula proporcional, la adjudicación de escañosresulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candidatoso partidos. A diferencia de la fórmula mayoritaria, aquí se da —almenos de manera aproximada— un mismo valor de éxito a cadavoto. Una proporción mucho mayor del electorado ve su participa-ción coronada con el éxito, puesto que sus votos contribuyeron a laobtención de escaños por parte de un partido. Para los candidatos ysimpatizantes de los partidos políticos vale la pena luchar por cadavoto, lo cual puede significar además una mayor vitalidad en la com-petencia partidaria y la participación electoral.

En cuanto a la conversión de los votos en escaños, en el caso deaplicar la fórmula proporcional existe una multiplicidad de procedi-mientos que en parte son verdaderamente complicados y que le hacenmuy difícil al elector saber qué sucede realmente con su voto.

Los dos tipos más importantes de procedimientos de conversión devotos en escaños son los procedimientos de divisor y los procedi-mientos de cociente. Los procedimientos de divisor se conocen asi-mismo como fórmulas del promedio mayor. Estos se caracterizan pordividir a través de distintos divisores los totales de los votos obte-nidos por los diferentes partidos (por ejemplo en el caso del métodod’Hondt: 1, 2, 3, 4, 5, etcétera), lo cual produce secuencias de co-cientes decrecientes para cada partido. Los escaños se asignan enton-ces a los promedios más altos. En los procedimientos de cociente seestablece un cociente electoral o cuota mínima de votos para obtenerun escaño (que resulta por ejemplo en el caso del método del cocien-te simple de la división de los votos válidos emitidos por el númerode escaños en la circunscripción). Los partidos obtienen tantos esca-ños como veces quepa el cociente en el número de votos obtenidos.

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Dado que los procedimientos de cocientes se caracterizan por el he-cho de que, en general, no todos los escaños disponibles se puedenasignar en una única operación, los escaños restantes deben ser asig-nados en una segunda operación. Los escaños restantes ofrecen laoportunidad de mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos yescaños. Los procedimientos de cociente se emplean en general ensistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastanteexacta entre votos y escaños.

Hay que tener en cuenta que los escaños se pueden adjudicar envarios niveles: en el nivel de la circunscripción, en el de agrupacio-nes de circunscripciones y/o en el nivel nacional. Así es posible queun sistema electoral combine distintos procedimientos de conversiónde votos en escaños —por ejemplo, la adjudicación de escaños directosen circunscripciones uninominales— según la fórmula de decisiónmayoritaria y la adjudicación de escaños adicionales o compensato-rios en el nivel regional o nacional según la fórmula proporcional.Los diferentes procedimientos de conversión en los respectivos nive-les exhiben a su vez efectos políticos que pueden reforzarse o debi-litarse en su juego conjunto, y generalmente se le combina de tal for-ma que en su conjunto se mantengan dentro del principio derepresentación política buscado.

Las así llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importan-cia especial en la conversión de votos en escaños. Se habla de ba-rreras legales cuando los partidos tienen que alcanzar un determinadoporcentaje de votos o un determinado número de mandatos (directos)para ser tomados en cuenta en la distribución de escaños en el nivelde la circunscripción plurinominal o nacional. Las barreras legales serefieren solamente al partido en cuestión, no al candidato individual(de un partido), que en el caso de una victoria en su circunscripciónelectoral (por ejemplo, en el caso de la adjudicación de un determi-nado número de escaños directos según el método de mayoría rela-tiva en circunscripciones uninominales) conserva su banca, inde-pendientemente de que su partido en conjunto haya podido superarla barrera legal.

A diferencia de las barreras fácticas naturales que surgen y varíansegún el tamaño de las circunscripciones, las barreras legales se es-tablecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo al área de


utilización y a su altura. Las barreras legales pueden referirse a todoel territorio nacional, a agrupaciones de circunscripciones o a circuns-cripciones individuales.

Además, pueden ser aplicadas en la primera o en la segunda fasede la conversión de votos en escaños. Y finalmente, pueden variarmucho en su altura. En la práctica, existen barreras legales de 1%hasta 5% a nivel nacional y de hasta 12.5% a nivel de la circuns-cripción. Mientras que hasta no hace demasiado tiempo únicamenteunos pocos países empleaban barreras legales, éstas han sido intro-ducidas en varios países al cabo de reformas electorales recientes(por ejemplo Italia, Japón, Mozambique, Nueva Zelanda).

La única función de las barreras legales consiste en excluir a pe-queños partidos políticos de la distribución de escaños y, por consi-guiente, de la representación parlamentaria con el fin de ejercer unefecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta qué punto secumple esta función depende naturalmente de forma decisiva del ám-bito de aplicación y de la altura de la barrera legal así como del con-texto sociopolítico del país en cuestión.

4. Tipología de sistemas electorales

Los distintos elementos técnicos —distribución de las circunscrip-ciones electorales, forma de la candidatura, votación y procedimientode conversión de votos en escaños— se pueden, como se dijo ante-riormente, combinar de múltiples formas entre sí. Según se combinenlos elementos y según sean los efectos políticos así producidos, pue-den construirse tipos muy distintos de sistemas electorales al interiorde los dos principios de representación con base en los efectos de lossistemas electorales sobre la relación entre votos y escaños y, ade-más, con base en determinados aspectos de su composición (porejemplo, tamaño de las circunscripciones, barrera legal) pueden dis-tinguirse diez tipos de sistemas electorales:

A. Tipos de sistemas electorales mayoritarios

Dentro del principio de representación por mayoría distinguimos:a) El sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninomina-

les. Se trata del “ sistema clásico” correspondiente al principio de

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representación por mayoría. Se aplica en Gran Bretaña y en el mun-do de influencia político-cultural anglosajona, por ejemplo en variospaíses africanos, en la India y en Paquistán. Su efecto desproporcio-nal favorece por lo general al partido más votado.

b) El sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninomi-nales (con segunda vuelta). Se trata de un sistema electoral con mu-cha historia, que en la actualidad se emplea en Francia (con voto al-ternativo también en Australia). Su efecto desproporcional favoreceal partido o alianza de partidos con más votos.

c) El sistema mayoritario en circunscripciones patrimoniales conrepresentación de minorías. El ejemplo clásico es aquí el sistema devoto limitado en el que, en circunscripciones plurinominales, el elec-tor dispone de menos votos que diputados a elegir en la circuns-cripción.

d) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales pe-queñas: se trata de sistemas electorales que emplean la fórmula dedecisión proporcional en circunscripciones de hasta cinco escaños.Este tipo se denomina sistema formador de mayorías, debido a losefectos desproporcionales de las circunscripciones pequeñas.

e) El sistema mayoritario con lista proporcional adicional. En estesistema se adjudica una gran parte de los escaños en circunscripcio-nes uninominales y en forma separada un determinado número de es-caños adicionales en varias circunscripciones plurinominales o en unaúnica circunscripción plurinominal (es decir, nacional) a través de lis-tas de partido según la fórmula de decisión proporcional. Este sistemapuede cumplir funciones como la de dar representación a los partidosde la oposición (por sobre todo, en sistemas de partido dominante)o la de contrabalancear el efecto de la uninominalidad (independenciadel diputado frente al partido) y fortalecer a los partidos políticos através de la lista.

B. Tipos de sistemas electorales proporcionales

En el ámbito de los sistemas de representación proporcional dis-tinguimos:

a) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales. Se-gún sea el tamaño de las circunscripciones, es decir, la altura de la


barrera natural, este sistema puede producir una considerable despro-porcionalidad entre votos y escaños.

b) El sistema proporcional compensatorio, en ocasiones con barre-ra legal. En este sistema electoral se adjudica, en una primera fasede la conversión de votos en escaños, una determinada cantidad deescaños (directos) en circunscripciones uninominales según una de lasfórmulas mayoritarias. En una segunda (o tercera) fase de la conver-sión de votos, se compensa, al menos aproximadamente, el efectodesproporcional resultante de las circunscripciones uninominales através de la adjudicación de escaños de lista según la fórmula pro-porcional. Para este fin, por lo general se desfavorece o excluye di-rectamente de la distribución de escaños, en las fases siguientes dela conversión de votos en escaños, a los partidos (grandes) que re-sultaron exitosos en las circunscripciones uninominales. Además, labarrera legal dificulta o impide que partidos demasiado pequeños ac-cedan a escaños parlamentarios.

c) El sistema proporcional personalizado con barrera legal. Secombina la adjudicación de un determinado número de escaños (di-rectos) en circunscripciones uninominales con el principio de repre-sentación proporcional. El porcentaje de escaños de cada partido sedetermina exclusivamente (a excepción de algunos “escaños exceden-tes” vid. infra) según el porcentaje de votos proporcional en el nivelnacional (o en el nivel de la agrupación de circunscripciones). El nú-mero de escaños alcanzados en la circunscripción uninominal por elpartido en cuestión se sustrae del porcentaje de escaños que le co-rresponden según la fórmula proporcional (si un partido recibe másescaños que lo que le corresponde proporcionalmente, surgen los asíllamados escaños excedentes). La proporcionalidad entre votos y es-caños es —tras dejar afuera de la adjudicación de escaños a aquellospequeños partidos que no han superado la barrera legal— muy elevado.

d) El single transferable vote (el sistema del voto transferible). Setrata aquí del sistema proporcional clásico en el mundo anglosajón.Dado que este sistema —no por último debido a su complejidad—se utiliza mayormente en circunscripciones pequeñas, su grado dedesproporcionalidad en comparación con otros sistemas proporciona-les debería resultar relativamente elevado. En general, el voto trans-ferible opera sin embargo en la dirección opuesta.

86 DIETER NOHLEN

e) La representación proporcional pura. Este sistema aspira a unaproporcionalidad muy alta y lo más exacta posible, excluyendo el usode barreras naturales o legales de una altura que pueda impedir al-canzar tal grado de proporcionalidad.

Cuadro 1:TIPOLOGÍA DE SISTEMAS ELECTORALES

Sistemas mayoritarios Sistemas proporcionales

1. de pluralidad en circunscrip-

ciones uninominales

6. proporcional en circunscripciones

plurinominales variables

2. de mayoría absoluta

en circunscripciones uninominales

7. proporcional compensatorio

3. de mayoría en circunscrip-

ciones plurinominales

con representación de minorías

8. personalizado con barrera legal

4. mayoritario en circunscripciones

plurinominales pequeñas

9. single transferable yote

5. mayoritorio con lista adicional

o sistema segmentado

10. proporcional puro

Cuadro 2:CARACTERÍSTICAS DE COMPOSICIÓN DE LOS TIPOS

DE SISTEMAS ELECTORALES

Tipos Circunscripción Candidatura/

votación

Principio de

decisión

Tipo de

barrera

1 uninominal individual/

personal

mayoría

relativa

natural

2 uninominal individual/

personal

mayoría

absoluta

natural

3 plurinominal lista/

personal

mayoritario natural

limitado


4 plurinominal individual/

personal

proporcional natural

5 uni y

plurinominal

individual/

personal y de lista

mayoritario y

proporcional

natural y

artificial

6 plurinominal de lista separados

proporcional

natural

7 uni y

plurinominal

individual/

personal y de lista

mayoritario y

proporcional

combinados

natural y

artificial

8 uni y

plurinominal

individual y de

lista

mayoritario y

proporcional

combinados

artificial

9 plurinominal individual/

personal-

preferencial

proporcional natural

10 plurinominal de lista proporcional sin barrera

C. Sistemas electorales personalizados

A continuación nos referiremos a la forma de combinación de loselementos de los sistemas electorales tal como se dio por primera vezen la República Federal de Alemania, i.e. la combinación de la cir-cunscripción uninominal con la fórmula proporcional. Ésta puede en-cararse de distintas maneras, algo que no está libre de controversiasen la literatura sobre la materia.

Como muestra la tipología presentada arriba, existen en términossistemáticos esencialmente tres posibilidades de asociar las circuns-cripciones uninominales, que tradicionalmente se presentaban en larepresentación por mayoría, con la representación proporcional: 1.bajo la forma de la representación por mayoría con una lista adicio-nal proporcional (o “sistemas segmentados” ), o incluso con el prin-cipio de representación proporcional bajo la forma de 2. la repre-sentación proporcional compensatoria, o 3. la representaciónproporcional personalizada (con barrera legal respectivamente). Todosestos sistemas electorales, que se pueden abarcar con el concepto de“sistemas electorales personalizados” , cumplen de igual modo con el

88 DIETER NOHLEN

objetivo de fortalecer la relación entre electores y candidatos/diputa-dos, aunque se distinguen entre sí por el grado de proporcionalidado desproporcionalidad entre votos y escaños.

En el caso de la representación proporcional personalizada con ba-rrera legal no se produce —al menos tras la eliminación de los pe-queños partidos— ninguna distorsión significativa entre el porcentajede votos y escaños. El sistema es altamente proporcional.

En el caso de la representación proporcional compensatoria (conbarrera legal), el efecto desproporcional resultante de las circunscrip-ciones uninominales se ve al menos compensado aproximadamente.El sistema tiende también por tanto a producir resultados proporcio-nales. El grado de proporcionalidad puede ser aquí más alto que enel caso de la representación proporcional en circunscripciones pluri-nominales de tamaño mediano y grande.

En el caso de la representación por mayoría con lista adicionalproporcional o sistema segmentado, el resultado total de la elecciónse conforma a partir de dos resultados parciales separados —uno des-proporcional y otro proporcional—. Los sistemas segmentados se ubi-can en una zona gris entre la representación por mayoría y la repre-sentación proporcional. El efecto desproporcional depende aquí demanera decisiva de la relación numérica entre los escaños adjudica-dos según la fórmula mayoritaria en circunscripciones uninominalesy los escaños adjudicados mediante una lista de partido según la fór-mula proporcional (mitad-mitad; dos tercios-un tercio; etcétera). Lossistemas segmentados muestran ciertamente un efecto desproporcionalmenor que los sistemas mayoritarios clásicos. Pero dado que respectoa sus consecuencias sobre la proporcionalidad entre votos y escañosse acercan más a la representación por mayoría que a la proporcio-nal, pueden ser generalmente ordenados dentro del principio de repre-sentación por mayoría. En el cuadro 3 se presentan algunos sistemaselectorales combinados.


Cuadro 3:FORMAS DE COMBINACIÓN

DE LOS SISTEMAS ELECTORALES PERSONALIZADOS

Total

escaños

Uninom

inales

Por

lista

Lista

nacional

Barrera

legal

Tipo

básico de

sistema

electoral

Alemania 656 328 328 656* 5% proporcio-

nal

Bolivia 130 65 65 130* —- proporcio-

nal

Nueva

Zelanda

120 64 56 120* 5% proporcio-

nal

Venezuela 182 92 90 —- —- proporcio-

nal

Italia 630 475 155 155 4% compensa-

torio

Hungría 386 176 210 58 5% compensa-

torio

México 500 300 200 —- 1.5% segmentado

Japón 500 300 200 200 3% segmentado* Todos los escaños disponibles se adjudican en una primera instancia a los partidos políticos.

Recién en el transcurso del procedimiento de adjudicación se toman en cuenta los escaños di-rectos obtenidos por los partidos políticos en las circunscripciones y se los suma a los escañosproporcionales que le corresponden a los partidos.

II. ACERCA DE LA VALORACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

1. Reflexiones introductorias

Décadas atrás, el debate sobre la representación por mayoría y larepresentación proporcional se llevaba a cabo con base en argumen-tos teórico-normativos generales sobre el buen gobierno y se orien-taba en el modelo de la forma de gobierno parlamentario. Hoy día,

90 DIETER NOHLEN

fluyen en la discusión crecientemente las experiencias empíricas con-cretas con los sistemas electorales, las cuales constituyen instanciasde control obligatorias para la evaluación de los sistemas electorales.Desde el punto de vista científico, la opción por un sistema electoralse basa en un conocimiento empírico fundado en el campo de los sis-temas electorales comparados.

A partir de una visión conjunta de la teoría y la práctica se des-prenden ciertas reflexiones sistemáticas que tienen que ser conside-radas para una valoración adecuada de los sistemas electorales:

a) No existe ningún sistema electoral ideal. Los parámetros de op-ción son, sin lugar a duda, los supuestos o probables efectos de lossistemas electorales. Estos, sin embargo, dependen de diferentes fac-tores histórico-contingentes. Debido a esta dependencia, tiempo y es-pacio tienen que ser sistemáticamente considerados en el proceso deopción por un sistema electoral. Se trata de encontrar o diseñar el sis-tema electoral que mejor se adapte a las circunstancias concretas.

b) A los sistemas electorales se les plantean distintas demandasfuncionales. En el debate sobre los pros y los contras de los dife-rentes sistemas electorales los participantes a menudo se limitan aconsiderar o enfatizar un sólo objetivo, una única función, por ejem-plo, la función de la representación justa o la de la estabilidad po-lítica. Una teoría u opción que sólo se base en una única demandano va, generalmente, lo suficientemente lejos como para concebir unsistema electoral que satisfaga las expectativas funcionales del siste-ma democrático-representativo.

c) La existencia de varias y distintas demandas funcionales exigeque se haga una evaluación y establezcan prioridades (por ejemplo,prioridad de la participación por sobre la estabilidad política). La op-ción por una de las distintas demandas o su priorización depende engran medida de consideraciones que se basan en posiciones ancladasen teorías de la democracia y, por supuesto, en cálculos de poder.Dependen también —y tendrían que depender más— de consideracio-nes que tomen en cuenta las circunstancias de contingencia histórica,especialmente las condiciones societales. De hecho, esta última de-pendencia crece y se refleja más que nunca en el debate sobre re-forma electoral de igual modo que los intentos de equilibrar distintasdemandas y de percibirlas como coincidentes en el tiempo.


d) Sin embargo, es difícil que los sistemas electorales satisfagansimultáneamente y en forma completa las distintas demandas funcio-nales. Ningún sistema electoral rinde óptimamente en todos y cadauno de los aspectos a tomarse en cuenta. Además, los conflictos encuanto a los objetivos constituyen la regla, por ejemplo entre másparticipación y mayor estabilidad. Un aumento de la capacidad fun-cional de un sistema electoral en un respecto significa obligatoria-mente la pérdida de capacidad funcional en otro. Por tanto, los sis-temas electorales satisfacen algunas demandas mejor que otras.

e) Las opciones entre sistemas electorales casi siempre expresancuáles demandas se consideran como importantes y cuáles como me-nos importantes. Naturalmente, determinadas opciones testimonianuna falta de conocimiento en la materia. O son la expresión de visionesingenuas que suponen que el aumento de la capacidad de un sistemaelectoral en una dirección puede realizarse sin costos en otras direc-ciones.

f) Vale recalcar que existe manera de establecer un cierto equili-brio entre los diversos objetivos. Sin embargo, los sistemas electo-rales que intentan cumplir al mismo tiempo con distintas funcionesde forma equilibrada son en general complejos. Esto significa que secomponen de varios elementos técnicos, en parte contradictorios, queactúan complejamente en su conjunto. En muchos casos no es fácilcomprender su forma de funcionamiento y sus consecuencias.

El último punto pone en claro cuán difícil puede ser cumplir conlas demandas funcionales que se les plantean a los sistemas electo-rales. Tomemos un ejemplo: a menudo se espera que un sistema elec-toral fomente un alto grado de participación y garantice, al mismotiempo, la estabilidad del sistema político; una exigencia que de porsí es difícil de satisfacer. Si además se exige que el sistema electoralno sea demasiado complicado y que sea posible comprender fácil-mente su funcionamiento, casi ningún sistema electoral podrá cumplircon todas estas demandas. Tales conflictos sobre los objetivos sonmuy frecuentes. Los sistemas electorales más simples cumplen prác-ticamente sólo una función de manera adecuada. Los sistemas elec-torales que satisfacen múltiples demandas son de naturaleza compleja.Una reforma que le agregue una lista proporcional a la representaciónpor mayoría relativa en circunscripciones uninominales (sistema seg-

92 DIETER NOHLEN

mentado), sigue siendo fácil de comprender. Entre los sistemas elec-torales personalizados, los más complicados son generalmente los sis-temas electorales compensatorios (vid. infra).

2. Criterios de valoración

Si nos preguntamos sobre las demandas funcionales que se lesplantean generalmente a los sistemas electorales y dejamos de ladoexpectativas irrealistas así como puras consideraciones de poder, te-nemos esencialmente cinco demandas funcionales que juegan un pa-pel importante en los debates sobre sistemas electorales en el nivelinternacional:

a) Representación: este criterio se entiende en un doble sentido:por un lado, representación para todos en términos de que se veanrepresentados los distintos grupos de personas, fundamentalmente, lasminorías y las mujeres; por otro lado, representación justa, es decir,una representación más o menos proporcional de las fuerzas socialesy políticas, equivalente a una relación equilibrada entre votos y escaños.El parámetro de medición empírica de una representación adecuadaen el grado de proporcionalidad entre votos y escaños. Desviacionesdemasiado pronunciadas de la proporcionalidad suelen considerarseproblemáticas.

b) Concentración y efectividad: en el proceso electoral se trata dela agregación de intereses sociales y opiniones políticas de tal ma-nera que de ellas resulten decisiones políticas y que la colectividadadquiera capacidad de acción política. Las elecciones son compren-didas como un acto de formación de la voluntad política —y no sólocomo una forma de copiar o de medir las opiniones presentes en lapoblación—. Los parámetros de la adecuada capacidad de concentra-ción de un sistema electoral son: a) el número o, mejor dicho, la re-ducción del número de los partidos que obtienen mandatos en el par-lamento; b) la formación de una mayoría partidaria o de unacoalición que tengan carácter estable en el Parlamento, base de ungobierno estable. Los sistemas multipartidistas que a menudo coinci-den con gobiernos inestables, son vistos normalmente como proble-máticos. Por consiguiente, este criterio abarca asimismo el de la efec-tividad del sistema electoral. El parámetro de la efectividad de unsistema electoral es si éste contribuye a generar estabilidad en el fun-


cionamiento del sistema político. A menudo se teme que una reformadel sistema electoral en dirección de la representación proporcionalconlleve inestabilidad política. Esto no sucede necesariamente. La in-troducción de elementos proporcionales en el sistema electoral exis-tente puede instrumentarse de tal forma que no sólo se reduzca la es-tabilidad gubernamental, sino que se incremente a través suyo lalegitimidad de la representación política y así la estabilidad políticadel sistema democrático. En todo caso, la estabilidad gubernamentales un valor en sí. Por supuesto, no todo gobierno estable es un buengobierno, pero es altamente improbable que la inestabilidad política ge-nere un buen gobierno.

c) Participación: aquí no se trata de la participación en el sentidocomún del término —pues las elecciones son en sí un acto de par-ticipación política—, sino de un más o un menos en la posibilidadde expresar la voluntad política por parte del elector y, por cierto,en el marco de la alternativa voto personalizado —voto de partidoo de lista—. Esta alternativa se asocia con un más o un menos enrelación, en conocimiento, en responsabilidad y en identificación entreelectores y elegidos. El parámetro para medir una adecuada partici-pación (en el sentido restringido) permitida por un sistema electorales la forma de votación personalizada. Si ésta se halla totalmentedescartada, como por ejemplo bajo la forma de la lista cerrada y blo-queada, ello es interpretado como problemático.

d) Simplicidad: esta demanda constituye más bien un requisitoorientativo, ya que todo intento de cumplir simultáneamente con loscriterios de representación, efectividad y participación conduce inevi-tablemente a un sistema electoral más complicado que el del tipo queresultaría si uno tratara de satisfacer sólo uno de los criterios. Sinembargo, es válido el criterio de que el electorado pueda comprendercómo opera el sistema electoral y pueda hasta cierto punto prevercuáles serán los efectos de su voto.

e) Legitimidad: este último criterio engloba a todos los demás, en elsentido de que se refiere a la aceptación general del resultado de laselecciones y del sistema electoral; aun más: a la legitimidad de las reglasde juego de la democracia. Un parámetro para juzgar el sistema elec-toral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistemaelectoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir a una sociedad.

94 DIETER NOHLEN

3. La comparación de los seis tipos de sistemas electorales

A continuación se compararán solamente algunos de los sistemaselectorales mencionados, sobre todo en cuanto a las tres primeras de-mandas funcionales —la representación, la concentración y la parti-cipación—.

a) El sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninomina-les cumple bien y mejor que todos los demás con la exigencia deconcentración. Facilita la formación de mayorías absolutas monoco-lores en el Parlamento. Este efecto no sólo es un supuesto teórico,sino que es un efecto empíricamente comprobado. Más de la mitadde todas las mayorías absolutas son el resultado del efecto formador demayorías del sistema de mayoría relativa en circunscripciones unino-minales. El otro lado de la medalla es que cumple pésimo (y peorque todos los demás) con la exigencia de una representación justa.Efectivamente, los partidos pequeños no tienen posibilidades de repre-sentación. Incluso un partido que alcance el 20% de los votos puedequedar, en los hechos, fuera del Parlamento. En cuanto al criterioparticipación, la uninominalidad es uno de los elementos claves enlo que se percibe como las ventajas del sistema. El voto es personal,pese a que, en términos sociológicos, el voto es primordialmente unvoto de partido. El sistema es de fácil comprensión; su legitimidadestá basada en su vinculación con una determinada tradición políticay en la teoría democrática que se funda especialmente en el caso clá-sico del parlamentarismo inglés. La opinión que se transmite sobreel sistema de mayoría relativa a menudo no refleja la crítica que searticula en los países donde se aplica este sistema y que se refierea la falta de representación. Surgen dudas respecto a si el sistemade mayoría relativa en circunscripciones uninominales, “ importado” dela antigua potencia colonial, Gran Bretaña, a varios países de Áfricay Asia seguirá gozando de real aceptación en la opinión pública, sise presentara la oportunidad de disponer de información sobre siste-mas electorales alternativos con efectos distintos y se pudiera elegirentre éstos.

b) El sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninomi-nales comparte algunas características con el primer tipo de sistemamayoritario, pero difiere en otras. La desproporcionalidad puede ser


alta, pero no tanto en función de la mayoría absoluta de un partido,sino más bien de una alianza de partidos que se forma para ganarel ballotage. Este sistema no reduce tanto la cantidad de partidos, yaque los pequeños partidos se hallan protegidos por su importancia enla conformación de alianzas. El sistema es de fácil comprensión, sinembargo, requiere dos elecciones en caso de ballotage. En la primeravuelta, permite medir las fuerzas de todos los partidos políticos, demodo que el voto para los pequeños partidos puede contar en el pro-ceso de formación de alianzas en función del ballotage. En la medidaen que estas alianzas sean no sólo electoralistas, sino de posteriorcooperación parlamentaria, el sistema electoral de mayoría absolutapuede contribuir también a la concentración. Vale considerar que estesistema no tiene mucha aplicación en el ámbito de las elecciones par-lamentarias, lo que es un indicador válido que permite efectuar unavaloración más bien negativa.

c) El sistema electoral que combina la fórmula proporcional conla circunscripción pequeña tampoco es muy frecuente. La mayor di-ferencia con los dos tipos anteriores reside en que la circunscripciónelectoral está representada por diputados de diferentes partidos, de lamayoría y de la minoría. En esta misma línea de comparación, puederesultar menor el grado de desproporcionalidad, lo que dependeráde factores particulares, como por ejemplo de la cantidad de los es-caños por circunscripción, si el tamaño es estable o variable, par oimpar, etcétera. El funcionamiento del sistema es simple, salvo quese introduzcan complicados sistemas de votación y adjudicación deescaños. El sistema cumple muy bien con la exigencia de un votopersonal, o incluso de un voto preferencial.

d) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales va-riables es un sistema usado muy a menudo. En general, no consigueuna representación justa en términos de altos grados de proporciona-lidad. Puede ejercer un efecto concentrador como consecuencia de labarrera natural que constituyen las circunscripciones para los partidospequeños. Normalmente, las circunscripciones tienen como base ladivisión político-administrativa del país, y es por lo tanto menos con-flictivo que el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uni-nominales, que requiere constante redelimitación de las circunscrip-ciones, dejando así un margen para la manipulación política en su

96 DIETER NOHLEN

trazado (gerrymandering). Sin embargo, la relación entre pobla-ción/electores y diputados puede ser sesgada en favor de las peque-ñas circunscripciones, lo que constituye el blanco de críticas. Las lis-tas de partido en el nivel de la circunscripción son por regla generalcerradas y bloqueadas lo que motiva también críticas y continuaspropuestas de abrirlas, pese a las desventajas funcionales implicadas enesta última medida en términos de no fomentar partidos políticosbien estructurados. El método de conversión de los votos en escañospuede influir en el grado de proporcionalidad de los resultados, demodo que puede asimismo suscitar críticas. En términos generales, elsistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables esun sistema que en general funciona bien, pese a no cumplir ni conla exigencia de representación ni con la de participación. Por esto,ciertos malentendidos y la incomprensión de buena parte de sus crí-ticos, este sistema se ve enfrentado frecuentemente con cuestiona-mientos deslegitimadores.

e) El sistema de representación proporcional pura es el que mejorcumple con la exigencia de representación justa, pero claramente endetrimento de las exigencias de concentración y también de partici-pación, dado que generalmente está acompañado de listas cerradas ybloqueadas. La crítica se centra en estos déficit, y en sus respectivosefectos: fragmentación del sistema de partidos políticos, carácter anó-nimo del voto. Sin embargo, vale destacar que la lista cerrada y blo-queada es, por razones de funcionalidad mínima del sistema en el ni-vel de las elecciones nacionales, un corolario imprescindible de larepresentación proporcional pura. La legitimidad del sistema propor-cional puro está muy cuestionada por las experiencias históricas dederrumbe o mal funcionamiento de las democracias en Europa; notanto así en otros lugares, donde la exigencia primordial radica en larepresentación y donde la unidimensionalidad del enfoque se imponepor la alta heterogenidad de la sociedad y la alta conflictividad desus diferentes segmentos.

f) El sistema proporcional personalizado con barrera legal de repre-sentación en el nivel nacional es un sistema intermedio: cumple conla exigencia de representación en la parte que se refiere a la repre-sentación proporcional entre los partidos políticos que superaron estabarrera, la cual, al mismo tiempo, no es tan alta como para lesionar


el principio de representación proporcional. De este modo, la barreraes defendible frente a críticas que se articulan repetidamente en sucontra. El sistema cumple también con la exigencia de concentraciónen la parte que se refiere a la exclusión de los partidos pequeños delParlamento, los cuales podrían complicar la formación de una mayo-ría parlamentaria, base de un gobierno estable en el régimen parla-mentario. Pero este sistema no contribuye a constituir mayorías uni-colores. En cuanto a la exigencia de participación, vale considerar laforma en que se vincula el principio proporcional con la uninomina-lidad. Si tomamos como ejemplo el sistema alemán, esta exigenciase cumple con el voto personal para la mitad de los escaños parla-mentarios. En referencia al mismo caso alemán, podemos afirmar queel sistema es más complicado que los demás tipos de sistemas bá-sicos; sin embargo, permanece dentro de márgenes comprensibles. Lamayor complejidad del sistema es el resultado del intento de cumplircon las tres primeras exigencias de forma equilibrada y simultánea-mente. El alto grado de satisfacción con el sistema electoral en Ale-mania y su función de modelo en el debate internacional sobre re-formas electorales representan buenos indicadores de la legitimidaddel sistema proporcional personalizado con barrera legal.

El cuadro 4 resume los resultados de la comparación de los seistipos de sistemas electorales en virtud de las tres primeras expectativassobre su funcionamiento y sus efectos:

Cuadro 4:EL CUMPLIMIENTO DE LAS DEMANDAS

EN DISTINTOS TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES

Sistema electoral Representación Concentración Participación

sistema de mayoría

relativa

negativa positiva positiva

sistema de mayoría

absoluta


sistema de fórmula

proporcional en

circunscripciones

pequeñas


98 DIETER NOHLEN

sistema

proporcional en

circunscripciones

plurinominales

negativa positiva negativa*

sistema

proporcional puro

positiva negativa negativa*

sistema

proporcional

personalizado

positiva positiva positiva

* En caso de listas bloqueadas y cerradas.

Significativamente, en el debate internacional sobre el desarrollode los sistemas electorales es posible observar una tendencia que sealeja de los extremos sistemas electorales “clásicos” , basados funda-mentalmente en una única función (descuidando otras), y va en di-rección de sistemas electorales (personalizados) combinados que in-tentan producir una relación más equilibrada entre las distintasfunciones. Precisamente la representación proporcional personalizada,tal como se la aplica en Alemania, transita un camino intermedio en-tre las distintas demandas funcionales. Allí radica su carácter modelo.En efecto, en una serie de países se ha introducido la representaciónproporcional personalizada en el marco de recientes reformas de lossistemas electorales —por ejemplo en Nueva Zelanda, y con modi-ficaciones Venezuela y Bolivia—. En otros países, se introdujeronsistemas electorales emparentados con la representación proporcionalpersonalizada, como la representación proporcional compensatoriacon barrera legal (Italia) o también sistemas segmentados que en ge-neral rompen, sin embargo, con el principio de representación pro-porcional (por ejemplo Japón, México, Rusia). La amplia paleta decombinaciones entre la elección de personas en circunscripciones uni-nominales, por un lado, y la elección por listas según la fórmula pro-porcional, por otro, posibilita que estos tipos de sistemas electoralescombinados se puedan emplear en países con condiciones sociopolí-ticas harto diferentes. Algo que se comprueba por la “atractividad”de los sistemas electorales personalizados en el marco de los debatesrecientes sobre reformas en diferentes partes del mundo.


Los ejemplos de Alemania y Nueva Zelanda ponen así de mani-fiesto que el desarrollo hacia sistemas electorales personalizados (enestos casos concretamente hacia la representación proporcional perso-nalizada) puede tener distintos puntos de partida. En Alemania (comotambién en otros países de Europa occidental), la representación pro-porcional pura era vista como el ideal de una representación justa.Tras las primeras experiencias con este sistema que habían favoreci-do la fragmentación partidaria, y tras ser relacionado con la quiebrade la República de Weimar y otras democracias, la idea de una repre-sentación lo más exacta posible perdió importancia para la elabora-ción de sistemas electorales en Europa occidental. Basándose en losrequisitos funcionales del gobierno parlamentario, en muchos paísesse hicieron “ correcciones” en los sistemas proporcionales en el sen-tido de aumentar los efectos concentradores. De este modo, tras ladictadura nacionalsocialista en Alemania, no se volvió a la repre-sentación proporcional pura, sino que se introdujo la representaciónproporcional personalizada con una barrera legal relativamentealta.

Nueva Zelanda transitó en la dirección opuesta. Durante más decien años, se empleó el sistema de mayoría relativa en circunscripcionesuninominales. A mediados de los años ochenta, el gobierno conformóla Royal Commission on the Electoral Reform of New Zeland, unacomisión independiente que, tras evaluar distintas alternativas, llegóunánimemente a la recomendación de introducir el sistema propor-cional personalizado. Con la ayuda de dos referendos se instauróen 1993 la representación proporcional personalizada según el mo-delo alemán, bajo la denominación de mixed-member-proportionalsystem.

III. SISTEMAS ELECTORALES Y SU CONTEXTO

Los sistemas electorales actúan en una compleja constelación dedistintas condiciones sociales, culturales, políticas, etcétera, que varíasegún el tiempo y lugar. Ante su dependencia contextual, las conse-cuencias de los sistemas electorales así como las ventajas y desven-tajas de las diferentes alternativas tienen que investigarse y evaluarsesiempre en relación a las respectivas condiciones sociopolíticas. Las

100 DIETER NOHLEN

condiciones socio-estructurales y las experiencias histórico-políticasde los países o grupos de países determinan el perfil de exigenciasconcretas que se le plantea a un sistema electoral, y son de crucialimportancia para tomar una opción concreta tanto en el nivel de losprincipios de representación como en el de la elaboración concreta delos sistemas electorales. Consecuentemente, respecto a la asesoría po-lítica no parece tener sentido propagar la opción por o la transferen-cia de un sistema electoral de un país a otro sin considerar las con-diciones sociopolíticas específicas.

1. Estructura de la sociedad

La estructura de la sociedad respectiva constituye una variablecentral en esta relación; esta variable determina a menudo la opciónpor las consecuencias y la valoración de un sistema electoral.

Respecto al necesario análisis de la sociedad para la cual se piensael sistema electoral apropiado, el tipo y la profundidad de las esci-siones y de los conflictos societales son de particular interés. En so-ciedades heterogéneas, escindidas por líneas de conflicto (clivajes) ét-nicos, religiosos, lingüísticos, culturales, etcétera, los sistemaselectorales exhiben otras consecuencias y tienen que satisfacer, por lotanto, otras exigencias que en sociedades (relativamente) homogé-neas. Esto es aún más válido cuando estos conflictos se encuentranpolitizados.

La importancia de las variables socioestructurales se muestra cla-ramente en aquellos países y regiones caracterizados por la hetero-geneidad étnica. El factor étnico desempeña por ejemplo un papel deprimera línea en el marco de los procesos de democratización enÁfrica. Algunos expertos ven en la etnicidad o en la politización dela etnicidad incluso un factor que puede impedir el desarrollo de laforma de gobierno democrática en sociedades muy heterogéneas ét-nicamente. Este escepticismo se basa tanto en las experiencias pre-vias con el derrumbe de formas de gobierno democráticas en paísesdonde los problemas y conflictos étnicos tenían una gran importanciacomo en el carácter preponderantemente étnico de los regímenes au-toritarios en el continente africano. Ante este trasfondo, se teme asi-mismo que la liberalización o democratización política en estos paí-


ses podría abrir las puertas a una lucha política basada en categoríasétnicas, la cual es poco compatible con la democracia pluralista.

Bajo las condiciones de sociedades étnicamente heterogéneas, lamayoría relativa en circunscripciones uninominales, que es empleadaen varios países africanos y asiáticos, tiene otras consecuencias queaquéllas que se desprenden del modelo desarrollado con base en elparlamentarismo británico. Sobre todo, las experiencias africanasprueban la hipótesis originalmente planteada por Alexis de Tocquevi-lle de que la representación por mayoría requiere sociedades relati-vamente homogéneas para su adecuado funcionamiento. Los proble-mas más graves con la mayoría relativa en sociedades étnicamenteheterogéneas son:

– La insuficiente representación de aquellas minorías étnicas queno disponen de baluartes electorales regionales;

– La acentuación de hegemonías regionales en el caso del domi-nio de grupos étnicos en las respectivas regiones —y así latransformación de los baluartes electorales regionales de los par-tidos políticos en conflictos con base político-territorial—;

– La formación de mayorías parlamentarias sobredimensionadasen relación con la repartición de los votos, con la consecuenciaque los partidos de la oposición son prácticamente eliminadosy se fortalece el dominio étnico en el plano político nacional;

– El fomento del desarrollo de sistemas de partido dominante de-bido a las mayorías sobredimensionadas, sin posibilidad de uncambio de gobierno o siquiera de una oposición política efectiva.

La aparición frecuente de un sistema de partidos dominado por unúnico partido político en África y Asia constituye un factor que fa-vorece distorsiones extremas en la representación política, minandoasí la capacidad del sistema de partidos correspondiente de llevaradelante el proceso de construcción nacional (nation-building). Al finy al cabo, la representación por mayoría no sólo fomentó una acen-tuación de los conflictos étnicos, sino que incentivó también la po-larización étnico-regional. Los siguientes son resultados típicos de lautilización de la mayoría relativa en sociedades segmentadas: un par-tido gana todos los escaños; un partido gana más de dos tercios de

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los escaños; o los distintos partidos ganan en sus baluartes respec-tivos de tal forma que las minorías étnicas se quedan sin repre-sentación política en algunas o en la totalidad de las regiones logran-do imponerse únicamente allí donde representan una mayoría debidoa su concentración regional.

Retomando una vez más las reflexiones sobre las exigencias fun-cionales puestas en los sistemas electorales es preciso recalcar que lavaloración de las exigencias particulares tiene que realizarse en fun-ción de las condiciones sociopolíticas del caso en cuestión. Claro estáque, en la práctica, el establecimiento de prioridades; por ejemplo,más participación o más concentración en el sistema de partidos,obedece en última instancia a criterios políticos. Y en la valoraciónde las distintas exigencias confluyen asimismo, sin duda, puntos devista teórico-democráticos generales. Según sean los cálculos de po-der político y la posición teórica-democrática se evaluará consiguien-temente como más importante ya sea la formación de mayorías par-tidarias claras en el Parlamento o la representación política de lamayor cantidad posible de fuerzas políticas relevantes. Así, siemprehabrá partidarios tanto de la función de concentración como de larepresentación. No obstante, es aconsejable no dejar librado el esta-blecimiento de prioridades únicamente al cálculo político partidistay/o a abstractas reflexiones teóricas. En la valoración tienen que con-fluir también las condiciones sociopolíticas, en especial la cuestiónde si se trata de sociedades más bien homogéneas o heterogéneas.

Aquí es necesario subrayar que, en sociedades segmentadas, la fun-ción de representación adquiere una importancia crucial. Los diferen-tes grupos sociales tienen que obtener representación y de formaaproximadamente proporcional. Esto se relaciona con la exigenciamuy importante de integración política en sociedades segmentadas,función a la cual también tendría que responder el sistema electoral.En este sentido, el sistema electoral no debe excluir de ningún modoa las minorías sociales y políticas de la representación parlamentaria.La legitimidad del sistema político en sociedades segmentadas sefunda en gran medida en la representación y en la integración po-lítica de las minorías.

El catálogo siguiente presenta algunos criterios e instancias decontrol que juegan un papel importante en la opción por y en la va-


loración de un sistema electoral respecto de sociedades segmentadas,tal como se observan sobre todo en África:

– Legitimidad: ¿Se acepta en los diversos grupos societales al sis-tema electoral como un medio institucional adecuado para el go-bierno representativo? ¿Aceptan los grupos o partidos políticosminoritarios perdedores los resultados de las elecciones?

– Integración política: ¿El sistema electoral une o desune al país?¿Aumenta la polarización política o la reduce? ¿Canaliza losconflictos políticos en procedimientos que sirvan para su reso-lución pacífica o promueve las soluciones por la fuerza?

– Representación: ¿Permite el sistema electoral la representaciónde minorías étnicas? ¿Qué tan bien representados se pueden sen-tir estos grupos? ¿Permite el sistema electoral que los partidos po-líticos alcancen una proporción de escaños similar a su propor-ción de votos?

– Partidos políticos: ¿Puede ayudar el sistema electoral a superarla politización de las diferencias étnicas, expresadas bajo la for-ma de sistemas de partidos de base étnica?

– Gobierno representativo: ¿Puede un gobierno elegido a través deun sistema electoral particular ser representativo en el sentidode reflejar los intereses de los diferentes grupos étnicos y es-pecialmente de las minorías étnicas? ¿Promueve el sistema elec-toral formas de gobierno consociacionales, de tal forma que lasminorías tomen parte del proceso de decisión?

– Oposición política: ¿Evita el sistema electoral las mayorías exa-geradas, de tal forma que la oposición política pueda desempe-ñar un papel efectivo en el proceso político? ¿Puede el Parla-mento ser efectivo vis-à-vis del Ejecutivo?

Desde la perspectiva de la sistemática electoral, los sistemas elec-torales proporcionales cumplen individualmente mejor con las exigen-cias funcionales específicas en sociedades segmentadas. Esto resultaaún más válido si se considera que en sociedades heterogéneas lossistemas electorales mayoritarios no producen la misma integraciónpolítica ni exhiben las mismas consecuencias para la estabilidad delsistema político que en sociedades homogéneas. El empleo de la re-

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presentación por mayoría en sociedades heterogéneas significa másbien exclusión y polarización.

La superioridad de la representación proporcional frente a la repre-sentación por mayoría en sociedades heterogéneas se desprende en-tonces de distintas reflexiones: primero, la representación por mayo-ría no puede cumplir con importantes exigencias funcionales puestasen los sistemas electorales. Segundo, sus consecuencias naturales res-pecto a la formación de mayorías parlamentarias conducen al domi-nio político de grupos étnicos particulares y favorecen de este modola inestabilidad política. Tercero, la representación proporcional cum-ple con la exigencia de una representación justa de las minorías, ala cual debe dársele prioridad en sociedades heterogéneas. Otro argu-mento es de naturaleza política: la representación por mayoría sólo pue-de introducirse en contra de la voluntad de las minorías étnicas, puesexpresa siempre el dominio político de una mayoría étnica. Dado quela representación proporcional constituye el único camino para posi-bilitar una representación justa de las minorías, es algo obvio que laintroducción de un sistema electoral proporcional refleja el interéspolítico de las minorías que son excluidas de la representación po-lítica bajo las condiciones de la representación por mayoría.

No obstante, pese a lo razonable que sería la introducción de larepresentación proporcional en términos sistemático-electorales enaquellas sociedades segmentadas que emplean la representación pormayoría; en la realidad política, las reformas de los sistemas electo-rales tienen que tomar en cuenta las relaciones de poder político yla tradición política del caso en cuestión. La introducción de la repre-sentación proporcional en lugar de la representación por mayoría noes, en la mayor parte de los casos, una opción política viable, ya queuna reforma tan ambiciosa precisa del apoyo de los partidos políticosmás importantes, especialmente del o los partidos de gobierno. Engeneral, estos no están interesados en debilitar su poder político.Además, en varios países africanos y asiáticos, las circunscripcionesuninominales forman parte de la cultura política. Ante este trasfondoson recomendables reformas limitadas e incrementalistas y sistemaselectorales combinados en términos de las metas perseguidas, dadoque, además, las circunscripciones uninominales cumplen funcionespositivas en dichos sistemas electorales. Se puede entender la refor-


ma del sistema electoral también como un proceso de adaptación delsistema electoral a las exigencias funcionales, el cual puede ser di-rigido de acuerdo a las experiencias hechas con reformas puntuales,no excluyéndose en principio el pasaje de la representación por ma-yoría a la proporcional. Un primer paso en el marco de esta estra-tegia podría ser la distribución de escaños adicionales por una listaproporcional junto a la vigente representación por mayoría en cir-cunscripciones uninominales (representación por mayoría con listaadicional proporcional). Mediante esta reforma se mantiene la culturapolítica del país, estrechamente relacionada con las circunscripcionesuninominales, y no obstante se habría mejorado por lo menos en par-te la función de la representación.

De no alcanzar esta reforma para eliminar los déficit de la repre-sentación política, se podría, a través de reformas posteriores, elevarentonces sucesivamente el número de los escaños distribuidos propor-cionalmente a través de la lista proporcional (en lugar de un tercio,la mitad de los mandatos proporcionales). O se podrían producir fi-nalmente otras formas de combinación de circunscripciones uninomi-nales con elementos proporcionales, como fue expuesto arriba (repre-sentación proporcional compensatoria, representación proporcionalpersonalizada). El espectro de las posibilidades de combinación dejamargen suficiente para la consideración de diferentes condiciones so-ciopolíticas y socioculturales, y para distintas constelaciones de poderpolítico.

2. Variables políticas

Las reflexiones hechas arriba ya se han referido a la importancia delas variables genuinamente políticas para la selección y la reformade los sistemas electorales. En última instancia, son los actores po-líticos quienes deciden si las condiciones socioculturales jugarán al-gún papel en la elaboración de un sistema electoral. En los esfuerzosdedicados a introducir un nuevo sistema electoral o a reformar elexistente siempre confluyen los intereses políticos y las aspiracionesde poder de los actores políticos. Ellos suelen presentar las propues-tas de reformas, y son siempre quienes tienen en sus manos el poderde aprobarlas. Los políticos tienen una visión de estas cuestiones más

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bien pragmática, guiada por criterios de poder. Con suma frecuencia,las propuestas de reforma son analizadas por los actores políticos entérminos de ventajas y desventajas. Sin embargo, dicha valoración nosiempre se basa en una comprensión adecuada de la forma de fun-cionamiento y de las consecuencias de los tipos particulares de sis-temas electorales o de sus elementos competentes. Esto significa quedado que los sistemas electorales influyen sobre la distribución delpoder político en un país, las cuestiones de los sistemas electoralessiempre son cuestiones de poder político. Por consiguiente, el temase halla a menudo sumamente politizado. La introducción o la refor-ma de los sistemas electorales refleja por lo general las relaciones depoder político en el momento de la reforma del sistema electoral. Lasmodificaciones de los sistemas electorales se imponen en la mayorparte de los casos “desde arriba” o se negocian entre el gobierno yla oposición. Los compromisos no son algo raro, lo que, entre otrascosas, lleva a la conformación de sistemas electorales que —desdeun punto de vista sociotecnológico— se muestran incoherentes y po-bremente diseñados.

La politización de las cuestiones relacionadas con los sistemaselectorales establece por lo tanto límites a la ingeniería política. Larealidad histórico-política está marcada por una libertad de opciónmucho más reducida que lo que dejan translucir los debates acadé-micos. En muchos de los debates sobre reformas políticas a los sis-temas electorales ya no se plantea la opción básica entre repre-sentación por mayoría y representación proporcional. A menudo se leha dado solución a esta decisión históricamente y/o constitucional-mente. Empíricamente, la mayoría de las reformas a los sistemaselectorales se limitan a hacer cambios dentro del principio de repre-sentación vigente. Sólo en pocas ocasiones, generalmente en tiemposde crisis política o de cambios de gran magnitud, las elites políticastratan la cuestión del sistema electoral empezando de cero, aunquenaturalmente de tales debates reformistas no siempre surge una refor-ma fundamental del sistema electoral en cuestión. El gran cambio esraro. Las reformas pequeñas e incrementalistas, concebidas en ade-cuación al contexto histórico-político, son más capaces de imponerse.Por el contrario, las discusiones abstractas en términos de la gran al-


ternativa entre la representación por mayoría y la representación pro-porcional no suelen conducir a una reforma concreta.

3. Requisitos estratégicos de un debate de reforma

A continuación se presentan finalmente algunos requisitos estraté-gicos de importancia para un debate serio —políticamente viable—sobre reformas a los sistemas electorales:

a) El primer requisito estratégico es de tipo analítico y reside enun buen diagnóstico integral del sistema electoral vigente ¿Cómo fun-ciona? ¿Cuáles son sus elementos? ¿Qué efectos tiene? ¿Cómo cumplecon las exigencias funcionales que se les plantean? ¿En qué medidase adapta al contexto sociocultural y político-institucional? Tras esteprimer paso, el análisis arrojaría una primera pista respecto de si hayrazones fundadas para entrar en un debate de reforma electoral. Ental sentido resulta importante comprobar si los supuestos déficit fun-cionales del sistema electoral existen tal y como son sostenidos encírculos académicos, sectores políticos y/o en la opinión pública, es-tán conectados casualmente. El método más apropiado para determi-nar la relevancia o contribución del sistema electoral respecto de losfenómenos en discusión es el método comparado, aplicado de acuer-do a tiempo y lugar.

Una indagación de tipo comparativo podría arrojar, por ejemplo,algunos de los siguientes resultados que invalidan ciertas críticas alsistema electoral vigente: primero, el fenómeno criticado es univer-sal, es decir, aparece en democracias, en lugares y tiempos diferen-tes, independientemente del tipo de sistema electoral, segundo, el fe-nómeno criticado tiene varias causas, y, entre ellas, la importanciadel sistema electoral es reducida; tercero, el fenómeno criticado es denaturaleza conyuntural y no estructural. Naturalmente, a través delmétodo comparado se puede llegar al resultado de que el sistemaelectoral es el causante principal del fenómeno criticado. En estecaso, se puede comprobar con la ayuda del método comparado hastaqué punto (y con qué “ costos” ) los sistemas electorales alternativoso las reformas avanzadas pueden eliminar los déficit funcionales delviejo sistema electoral.

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b) El segundo requisito estratégico en el debate sobre la reformaelectoral consiste en determinar con exactitud los objetivos de dichareforma. Normalmente, la crítica al sistema vigente consta de más deun punto. Muchas veces, se presenta como la enumeración de una se-rie de cuestiones específicas sometidas a la crítica. Sin embargo, raravez se toma en cuenta si las cuestiones criticadas están interrelacio-nadas, o si, en términos sistemáticos, existe una relación lógica entreellas, o si son mutuamente excluyentes. El supuesto implícito, mu-chas veces, es el de una coherencia interna entre los aspectos criti-cados, cuando ésta en la práctica no existe. Puede llegar a haber an-tagonismos, lo que significaría —en el nivel de las propuestas dereforma— que una determinada modificación no lograría cambiar lasituación criticada en su totalidad y tendría efecto sólo en algunospuntos, comportándose neutralmente respecto a otros o, incluso, em-peorando otros tantos.

Una vez percibida la complejidad del tema, es imprescindible de-finir primero los objetivos de la reforma y luego lograr consenso alrespecto. ¿Qué se quiere mejorar? Ésta tiene que ser la preguntaorientadora en el debate sobre la reforma de un sistema electoral. Elcamino opuesto —i.e., que políticos y expertos presenten un sinnú-mero de propuestas de sistemas electorales (sistemas “ ideales” in-cluidos)— es la forma más segura para no alcanzar ningún resultadoconcreto, pues el debate se agotará en la polémica y la confrontación.

En cuanto al establecimiento de los objetivos de las reformas delos sistemas electorales, es necesario señalar una vez más que las re-formas no sólo pueden apuntar a modificar el grado de proporciona-lidad entre votos y escaños y así la medida de inclusión o exclusiónde los partidos políticos. Además, deberían, entre otras cosas, considerarla cuestión de si el elector podrá elegir únicamente entre partidos po-líticos o también entre candidatos individuales. Asimismo, es impor-tante aclarar hasta qué punto el aumento de la capacidad de un sis-tema electoral en una dirección permite la pérdida de capacidades enotras direcciones. Si la reforma del sistema electoral apunta porejemplo a mejorar la relación entre el elector y el diputado, entonceses de gran importancia si esto puede efectuarse al costo de la funciónde representación —o si se trata justamente de evitar este efecto—.


c) El tercer requisito estratégico reside en escoger —en un niveltécnico— algunos de los tantos mecanismos que tenemos a disposi-ción para alterar un sistema electoral y modificar sus efectos políticos.Obviamente, para ello se precisa un buen conocimiento de la siste-mática electoral. Muy a menudo, se observan flagrantes discrepanciasentre los objetivos de una propuesta de reforma y los medios técni-cos para su materialización. Asimismo, ocurre que el elemento téc-nico escogido no se limita —en sus efectos— al área donde se ubicael objetivo, sino que ejerce efectos en otras: es el fenómeno de losefectos no buscados. En consecuencia, el trabajo de los expertos con-siste en hacer corresponder los elementos técnicos de una reformacon su objetivo y, en función de esto, escoger el elemento técnicoque mejor se adapte, limitando sus efectos al ámbito en cuestión yevitando efectos no buscados.

d) El cuarto requisito estratégico va más allá del campo estricta-mente técnico. Ahora se trata de pensar las alternativas técnicas dereforma teniendo en cuenta las condiciones sociopolíticas específicasdel país en cuestión para así poder determinar sus probables conse-cuencias políticas. Dado que los efectos de los sistemas electoralesdependen del contexto, es imperioso realizar un análisis a fondo delpaís en cuestión, que investigue, entre otras cosas, la distribucióngeográfica del electorado, el comportamiento electoral, la estructuradel sistema de partidos, las estructuras políticas generales, etcétera.Asimismo, es muy necesaria una evaluación global de los efectos deuna reforma electoral que, normalmente, tendrá sus puntos de referenciaen el buen funcionamiento del sistema político y, en los países dereciente democratización, en la consolidación de la democracia.

Así cerramos el círculo de las reflexiones generales formuladas enesta introducción, recordando una observación hecha arriba que escompartida por los especialistas en sistemas electorales: los sistemaselectorales son elementos constitucionales importantes de la políticaen su dimensión normativa (polity ), procedimental (politics) y orien-tada hacia resultados (policy-outcomes).

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BIBLIOGRAFÍA

LIJPHART, Arend, Electoral Systems and Party Systems. A Study ofTwenty-Seven Democracies, 1945-1990, Oxford, Oxford UniversityPress, 1994.

NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales del mundo, Madrid, Centro deEstudios Constitucionales, 1981.

———, Sistemas electorales de América Latina, Lima, FundaciónFriedrich Ebert, 1993.

———, Sistemas electorales y partidos políticos, México, Fondo deCultura Económica, 1994.

SARTORI, Giovanni, Comparative Constitucional Engineering. An In-quiry into Structures, Incentives and Outcomes, Basingstoke/Lon-dres, MacMillan, 1994.


COMENTARIO DE ALONSO LUJAMBIO

El ensayo del profesor Dieter Nohlen “Sistemas electorales y refor-ma electoral. Una introducción” plantea interesantes interrogantes ala realidad política de México. En este momento de redefiniciones,pensar con lucidez y serenidad los cambios institucionales necesariospara conducir al país es una tarea apremiante. “¿Qué se quiere me-jorar? —dice Nohlen— Ésta tiene que ser la pregunta orientadora enel debate sobre la reforma de un sistema electoral” .

En el caso mexicano, ¿qué queremos mejorar? Sometámonos a losmárgenes de la definición restringida de un sistema electoral que nospropone Nohlen y pensemos en las fórmulas de asignación de esca-ños en nuestras Cámaras, particularmente en la de Diputados. Perotambién pensemos —sigo a Nohlen— en el método para elegir aquienes ocuparán otros cargos de gobierno, por ejemplo, el Ejecutivoen un régimen presidencial de gobierno.

El dilema central que enfrentamos en México tiene que ver con larelación entre sistema electoral y sistema de gobierno, tema que ape-nas aborda el profesor Nohlen en el ensayo citado. Cuánta razón tie-ne Nohlen cuando piensa que existe una especie de trade-off entredos valores democráticos: la eficacia y la representatividad. Ningúnarreglo institucional puede maximizar al mismo tiempo estos dos va-lores: un aumento en la dosis de uno de ellos va de la mano, ne-cesariamente, de una disminución en el otro. Pero esta contradicciónes particularmente crítica en regímenes presidenciales de gobierno. Ymás aún en el esquema constitucional mexicano. Me explicaré.

Desde 1987, año en que se introduce al marco constitucional me-xicano la llamada “cláusula de gobernabilidad” , y aun desde antes, sise piensa en la dominación del componente mayoritario en nuestrosistema electoral mixto, se sacrifica representatividad para ganar efi-cacia: se quiere que el partido del presidente de la República tengamayoría legislativa para garantizar, así se dice, la gobernabilidad delpaís. Insisto: con ello se pretende, todavía en el marco de un sistemaautoritario (no olvidemos esto), sacrificar representatividad política yganar en eficacia conductora.

Un sistema electoral que premia extraordinariamente al partidomayoritario puede justificarse, argumento esto sin conceder, 1) si y

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sólo si el sistema constitucional prescribe únicamente la existencia deelecciones presidenciales y legislativas concurrentes y, 2) si y sólosi la elección presidencial se celebra bajo el principio de mayoría re-lativa a una sola vuelta. Procedo en ese orden.

Si el sistema constitucional contempla la existencia de eleccioneslegislativas intermedias, en donde una o ambas Cámaras se renuevanparcial o totalmente a la mitad del periodo presidencial de gobierno,entonces un sistema electoral que premia extraordinariamente al par-tido mayor es un instrumento muy riesgoso que no garantiza la pre-tendida gobernabilidad. Esto por una razón muy sencilla: si el partidomás grande, el que será premiado por el sistema electoral, no es eldel presidente sino uno de oposición al titular del Ejecutivo, entoncesa partir de la mitad de su mandato, el presidente enfrenta una ma-yoría opositora artificialmente construida. Esto es absurdo. No sugie-ro que esto necesariamente vaya a suceder en México en 1997. Estoydiciendo que estas reglas no pueden sostenerse, no podrán hacerlo,eventualmente en 1997, pero particularmente en el futuro, cuando elsistema de partidos mexicano haya ya asumido una cotidianidad com-petitiva. En todo caso, con el sistema electoral descrito hay escena-rios en donde claramente sale el tiro por la culata.

En segundo lugar, entro ahora al tema del sistema para elegir alpresidente de la República. Se ha discutido en México la necesidadde empezar a pensar en la celebración de una segunda vuelta en elec-ciones presidenciales, para asegurarle a los presidentes futuros unalegitimidad mayoritaria. Esto pensado sobre todo en la eventualidadde que el sistema de partidos asuma un formato tri o multipartidista.El problema es que la segunda vuelta no hace sino acentuar la ato-mización de un sistema de partidos. Lejos de solucionar el problema,lo empeora. La cuestión ha sido demostrada por Scott Mainwaring ypor John Carey, en diversos estudios. El sistema de dos vueltas in-centiva a la multiplicación de candidatos en la primera vuelta. Y esen la primera vuelta, precisamente, donde se celebran concurrente-mente las elecciones legislativas. Por lo tanto, la fragmentación en lacompetencia por la presidencia “ llueve” sobre la pista de competen-cia legislativa y atomiza la representación. Se minimiza así la pro-babilidad de que el partido del presidente de la República cuente conmayoría para gobernar. En un marco como el que aquí se describe,

COMENTARIO 113

un sistema electoral que premia al partido más grande es sencilla-mente monstruoso. Piénsese primero que nada en que los sistemas decompetencia presidencial a dos vueltas producen una enorme volati-lidad: las alianzas entre partidos en la segunda vuelta son frágiles,y no hay incentivo alguno para sostenerlas una vez conquistada lapresidencia con su periodo fijo de gobierno. Así, con la fragmenta-ción partidaria en la primera vuelta, que es a la vez la elección le-gislativa, ¿a qué partido va a premiar la fórmula electoral? Al partidomás grande, que no será tanto. Pero en todo caso, ¿existe la certezade que el candidato presidencial de ese partido conquistará el triunfoen la segunda vuelta? De ningún modo, si atendemos la evidenciadisponible: muchas veces conquista la presidencia el que en la pri-mera vuelta quedó en segundo, no en primer lugar.

De modo, pues, que un sistema electoral que premia al partidomás grande sólo se justificaría si las elecciones presidenciales y le-gislativas fueran siempre concurrentes, y si la elección presidencialse organizara a una sola vuelta. Pero como el sistema constitucio-nal mexicano no se va a modificar en ese rubro, porque desaparecerla elección intermedia supondría larguísimos sexenios en donde elelectorado no tendría la posibilidad de hacer un juicio sobre la evo-lución del gobierno, el asunto se descarta. Otra opción sería reducirel sexenio mexicano al formato del quinquenio venezolano, sin elec-ción intermedia. Yo sería escéptico en torno a esa posibilidad, quenadie ha discutido seriamente. Pareciera que el sexenio ya es comouna grapa en el hipotálamo cultural de los mexicanos. Así pues, elsexenio con elección legislativa intermedia seguirá existiendo. Encualquier escenario, será mejor conservar el sistema presidencial demayoría simple a una sola vuelta, para evitar una fragmentación delsistema de partidos, o acentuarla, si es que ya está entre nosotros.Por lo tanto, concluyo aquí, el sistema electoral vigente, que premiaen exceso al partido más grande, sencillamente no se sostiene y esclaramente indefendible, particularmente si se piensa en la crecientecompetitividad del sistema de partidos mexicano. Creo, pues, que unsistema electoral como el actual, con 300 escaños de mayoría simpley 200 escaños de representación proporcional (RP) en la Cámara deDiputados, podría arrojar un resultado razonablemente proporcional sise deja de independizar el reparto de los 200 escaños de RP de lo

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sucedido en la pista de competencia mayoritaria (con las salvedadesde las fracciones IV y VII del artículo 54 constitucional) y su repartosirva para compensar de la manera más equitativa posible los sesgosproducidos por el sistema mayoritario de los 300 distritos.

Cuánta razón tiene el profesor Dieter Nohlen cuando afirma:

Los políticos tienen una visión pragmática, guiada por criterios de po-der. Con suma frecuencia, las propuestas de reforma electoral son ana-lizadas por los actores políticos en términos de ventajas y desventajas.Sin embargo, dicha valoración no siempre se basa en la comprensiónadecuada de la forma de funcionamiento y de las consecuencias de lostipos particulares de sistemas electorales o de sus elementos compo-nentes.

Me temo que, más temprano que tarde, el caso mexicano podrá in-cluirse, como ejemplo, en un pie de página seguido de esta aseve-ración. Ojalá me equivoque.

COMENTARIO 115

COMENTARIO DE JOSÉ WOLDENBERG

1. Hoy que en México se está discutiendo una nueva reforma elec-toral, el texto de Dieter Nohlen, “ Sistemas electorales y reformaelectoral. Una introducción” , no podría resultar más pertinente.

Se trata de un artículo sintético que recoge y sistematiza buenaparte de la experiencia en relación a los sistemas electorales y a losimpactos que en el sistema político tienen los diversos componentesde los mismos.

La claridad expositiva y el rigor analítico lo vuelven un materialsugerente que en efecto logra “ transmitir de manera compacta el es-tado actual del conocimiento” en la materia.

2. Nohlen entiende por sistema electoral a aquello que “determinalas reglas a través de las cuales los electores pueden expresar suspreferencias políticas y a través de las cuales es posible convertir vo-tos en escaños parlamentarios o en cargos de gobierno” .

Se trata, como él mismo dice, de una definición restringida peroútil, porque se trata de rastrear el impacto que dichos sistemas tienenen el comportamiento y los resultados electorales, en la conformacióndel sistema de partidos y en la distribución del poder, e incluso enla estabilidad o inestabilidad políticas.

Nohlen explica los dos principios torales de la representación, elde mayoría y la proporcional, sus efectos y combinaciones y el nú-cleo duro que a pesar de estas últimas acaba configurando un sistemadonde la relación votos-escaños es proporcional o no. Explica lasventajas de ambos. En el caso de la representación por mayoría sepreviene la fragmentación partidaria, se fomenta el bipartidismo, go-biernos estables (porque suelen construirse mayorías de gobierno uni-partidistas), la moderación política, la alternancia. Mientras que larepresentación proporcional arroja una presencia más fiel de las opi-niones, impide la formación de mayorías políticas artificiales, fomen-ta la negociación para la formación de dichas mayorías de gobierno,impide las oscilaciones políticas extremas, posibilita el surgimientode nuevas ofertas políticas e impide la formación de “un cartel delos partidos establecidos o de los así llamados sistemas de partidodominante” .

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Se trata, hay que subrayarlo, de tendencias y nunca causas-efectoslineales o mecánicos. A partir de ese marco, Nohlen estudia tres ele-mentos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias.Se trata de la distribución de las circunscripciones electorales, lasformas de las candidaturas y las votaciones y la conversión de votosen escaños.

3. Nohlen ofrece una tipología de los sistemas electorales dividien-do los mismos en dos grandes bloques, los mayoritarios y los pro-porcionales.

Los primeros pueden ser: 1. de mayoría relativa en circunscripcionesuninominales, 2. de mayoría absoluta en circunscripciones uninomi-nales, 3. mayoritario en circunscripciones plurinominales con repre-sentación de minorías, 4. mayoritario en circunscripciones plurinomi-nales pequeñas y 5. mayoritario con lista proporcional adicional.

El primero, típico de la Gran Bretaña, favorece al partido más vo-tado ya que la mayoría relativa se lleva todo en su distrito, lo queacumulado tiende a subrepresentar a las minorías o incluso a dejarlassin representación. El segundo, que por necesidad debe ir acompaña-do de segundas vueltas, favorece igualmente a los partidos más gran-des pero induce a la creación de alianzas para el logro de las ma-yorías absolutas de votos. En el tercero, los electores disponen demenos votos que los diputados a elegir, de tal suerte que se le abreun espacio a la representación de las minorías sin perder el sistemasu carácter mayoritario. En el cuarto, dado que las circunscripcionesson muy pequeñas (se eligen hasta 5 diputados), a pesar de ser pro-porcionales, tienden a dejar fuera a las minorías. El quinto caso esel de México por lo que sobran, por lo pronto, más comentarios.

En el terreno en la representación proporcional también encontra-mos diversos tipos. 1. Proporcional en circunscripciones plurinomina-les, 2. proporcional compensatorio, 3. proporcional personalizado conbarrera legal, 4. de voto transferible y 5. representación proporcionalpura.

El primero, a pesar de ser proporcional, puede satisfacer los votosy los escaños según el tamaño de las circunscripciones (entre menosescaños, más desproporcionada). El segundo, tiende a compensar lasobre y la subrepresentación que arroja la asignación de diputadosuninominales con los diputados de listas. Si además se establece una

COMENTARIO 117

barrera legal para beneficiarse del reparto de los plurinominales, laspequeñas formaciones políticas tenderán a quedar fuera de la repre-sentación. En el tercero, luego de la asignación de los escaños uni-nominales, esos mismos son restados a los escaños que le deberíantocar al partido en términos proporcionales, con lo que el reparto deestos últimos tiende a ajustar la relación entre votos y escaños. Elcuarto es un sistema que no entendí. Y el quinto aspira a una plenaproporcionalidad excluyendo las barreras legales.

4. Contra la noción de que existe de por sí un sistema electoralsuperior a otro, Nohlen nos previene indicando que no hay ningunareceta con carácter universal. Por ello, para el diseño de las reglasdel sistema electoral llama a tomar en cuenta no sólo las rutinas ytradiciones del país, sino las demandas funcionales que se quierenatender, las prioridades existentes (porque no siempre es posible re-solver todo al mismo tiempo), y la necesidad de asumir que para lo-grar objetivos diversos —no siempre armónicos— se requieren ope-raciones con un cierto grado de complejidad.

En particular, creo de singular relevancia el apartado que se re-fiere a las demandas funcionales que de manera recurrente se leplantean a los sistemas electorales. Nohlen se detiene en cinco: 1.Representación (evitar las desviaciones excesivas entre votos y esca-ños), 2. Concentración y efectividad (la posibilidad de formar mayo-rías que posibiliten la capacidad de acción política para generar es-tabilidad), 3. Participación (que tiene que ver con la capacidad delelector para optar, por ejemplo, si sólo se vota por listas o existe laposibilidad del voto personalizado). 4. Simplicidad (que busca que elelector comprenda el funcionamiento del sistema electoral) y 5. Le-gitimidad (criterio que engloba a todos los demás y que en últimainstancia nos habla de la capacidad del sistema electoral para generarlegitimidad o conflicto).

Cada una de esas “demandas funcionales” es atendida o no porlos diversos sistemas electorales, pero hay que estar claros que laatención de unas pueden erosionar a otras. Así, no siempre es posiblealcanzar representaciones exactas y efectividad, o simplicidad y repre-sentación exacta. Es decir, se trata de valores en tensión que es pre-ciso conjugar de acuerdo a los objetivos que se buscan.

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5. Decía al inicio que la pertinencia del texto de Nohlen en Mé-xico es doble, porque más allá de su carácter pedagógico llega en elmomento exacto en el que discutimos un eventual cambio en las fór-mulas de integración de las Cámaras federales.

En México, el sistema electoral en los últimos años ha sufridocambios relevantes. De una Cámara de Diputados que se integraba conpuros diputados de partido (1964), al sistema mayoritario mixto com-pensado con diputados plurinominales (1979), al incremento de losdiputados en la pista plurinominal pero con cláusula de gobernalidadpara garantizar que la mayoría relativa de votos se convirtiera en ab-soluta de escaños (1988), a la exclusión de la famosa cláusula perosegmentando la pista plurinominal de la uninominal, con lo cual, enlos escenarios más probables, la mayoría relativa de votos acabarácon el 60% de los escaños (1994).

Por su parte, la Cámara de Senadores pasó a incorporar la nociónde representar a la primera minoría apenas para las elecciones de1994. ¿Qué tenemos enfrente en ambos casos?

6. En la Cámara de Diputados tenemos varios problemas gravesque debemos resolver, y paso a abordarlos uno por uno.

Redistritación. Los trescientos distritos actuales fueron diseñadospara las elecciones de 1979 con los resultados del censo de pobla-ción de 1970. Es decir, han pasado 25 años y, por ello, las asi-metrías que existen de un estado a otro y de un distrito a otro aca-ban por erosionar el principio de que todos los votos deben valerlo mismo.

Tenemos el caso del Distrito Federal (5,375,259) que con menoselectores que el estado de México (5,853,286) tiene más diputados(40 contra 34), y en una misma entidad, el número de electores por dis-trito puede ir de 615,816 (el 40 del D. F.) a 57,517 (el 1 del D. F.).

Se trata de una asignatura que además de ser ya un acuerdo entrelos partidos, es mandato legal y deberá realizarse antes de las elec-ciones federales de 1997, buscando que en cada distrito el númerode electores sea similar.

Transformación de votos en escaños. Para todos es conocido elefecto de sobre y subrepresentación que arroja el sistema uninominalpuro. Baste decir que si en 1994 la Cámara de Diputados se hubieseintegrado como antes de 1964, de los 300 diputados, 273 hubiesen

COMENTARIO 119

sido para el PRI, es decir, con el 50.28% de la votación válida ten-dría el 91% de la representación.

La inclusión de las listas plurinominales atempran ese fenómenoy sin duda lo modulan. No obstante, parece claro que están diseñadaspara favorecer a la mayoría, de tal suerte que, aunque no obtenga lamayoría absoluta de votos, sí adquiera la mayoría absoluta de los asien-tos. En 1994, eso llevó a que el PRI ocupara el 60% de los escaños,llegando a una sobrerepresentación de casi 10 puntos porcentuales.

Lo peor del caso es que una fórmula segmentada como la que con-tiene la ley puede hacer que la primera fuerza electoral con una vo-tación del 40% o del 60% tenga siempre al final el 60% de los es-caños. Es decir, es una fórmula incapaz de hacerse cargo de lasoscilaciones de la propia votación. Sin duda ayuda a conformar mayo-rías legislativas, pero hay que preguntarse ¿qué podría suceder si unafuerza con el 40% de los votos aparece con el 60% de los escaños?¿Cómo reaccionaría en el terreno político el 60% de los votos con-vertido en el 40% de la representación?

Si asumimos a los diputados plurinominales como compensadoresde las asimetrías que arroja la fórmula uninominal podríamos arribara una representación proporcional. Ello sería factible porque el mé-todo ya es conocido por los electores que de hecho, al votar por eldiputado uninominal, votan por una lista plurinominal, y sólo se re-queriría modular la fórmula de asignación de diputados plurinomina-les, aceptando que los mismos sirvan para ajustar en términos pro-porcionales la representación.

Pero en este terreno sé que existen reservas importantes, ya queeventualmente la fórmula no permitiría la formación de mayorías abso-lutas en la Cámara de Diputados. Y en efecto esa posibilidad es más quereal. No obstante, más que acudir a la fórmula artificial que conviertea la mayoría relativa en absoluta, quizá sea necesario completar a larepresentación proporcional con medidas políticas que coadyuven ala formación de la mayoría legislativa, tal como puede ser el caso de laaprobación del gabinete presidencial en la propia Cámara. Momento queserviría para la negociación del mismo, si el presidente y su partido nocuentan con el respaldo de una mayoría absoluta de votos y escaños.

Sé que se trata de un tema delicado, pero vale la pena plantearlodado que la etapa de la mayoría apabullante y todopoderosa parece


estar llegando a su fin, y tenemos que diseñar acuerdos instituciona-les nuevos que ofrezcan cauce productivo a la pluralidad expansivaque se manifiesta a cada momento.

Cambios en las circunscripciones plurinominales. Nadie es capazde explicar el agrupamiento de los estados que conforman hoy unacircunscripción. Por ejemplo, que una circunscripción reúna a NuevoLeón, Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán, QuintanaRoo y Chiapas nos habla de la enorme imaginación que pueden lle-gar a tener los diseñadores de las mismas, pero no existe ningún cri-terio funcional que las legitime.

Si por el contrario, asumimos como circunscripción a cada entidadfederativa, la relación elector-lista tiende a adquirir una mayor racio-nalidad (simplicidad). Se trataría de listas estatales ligadas al votouninominal, de tal suerte que el ciudadano, al votar por su candidatoa diputado por el distrito, estaría votando por la lista de ese mismo par-tido en el estado.

Sobra decir que, en cada estado, las listas plurinominales seríanpara compensar y ajustar, con criterios proporcionales, las asimetríasque hubiese arrojado el reparto uninominal.

Cabe decir, además, que una fórmula como la planteada tenderíaa modificar el poder de las direcciones partidistas, trasladándolo delcentro a los estados.

La barrera legal. Si se optara por un sistema como el anterior,“mixto” pero proporcional con listas plurinominales por estados, ha-bría que tratar de impedir la atomización de la representación.

Hoy, para refrendar el registro como partido se requiere del 1.5% dela votación y ese mismo porcentaje da derecho a entrar al repartode los plurinominales. Escindir los criterios podría ser un buen ex-pediente para no fomentar la extrema atomización de la repre-sentación. Es decir, conservar el 1.5% de los votos para mantener elregistro, de tal suerte que esos partidos no desaparecieran y pudiesenseguir desarrollando sus acciones, pero elevar al 3% el nivel reque-rido de votos para ingresar a la Cámara de Diputados.

Sé que es una medida antipopular entre los pequeños partidos,pero si inyectamos proporcionalidad a la representación no sería fun-cional dispersar hasta el extremo la misma.

COMENTARIO 121

El número y la distribución de diputados. No creo pertinente in-crementar el número de diputados. No sólo porque 500 son un nú-mero suficiente, sino porque además suele ser una de esas operacio-nes políticas que generan muy mala opinión pública. Y el horno noparece estar para esos bollos.

No obstante, si se deseara que la proporcionalidad fuera más exac-ta, convendría modificar el peso específico de ambas fórmulas deasignación, para llegar a 250 uninominales y 250 plurinominales. Noobstante, incluso manteniendo los 300 y 200 la posibilidad de quevotos y escaños tengan una relación simétrica (o casi) sigue siendomuy elevada (puede para ello verse los ejercicios que Pedro Aguirre,Ricardo Becerra, Lorenzo Córdova y yo hicimos en el libro Una re-forma electoral para la democracia. Argumentos para el consenso,Instituto de Estudios para la Transición Democrática, 1995).

7. En la Cámara de Senadores no hemos podido aún asegurar real-mente lo que la ley señala. Es decir, elegir por cada entidad de laRepública cuatro senadores, tres para la mayoría y uno para la pri-mera minoría. Y ahora se supone que en 1997 debemos elegir unsenador por cada estado que durará en su cargo solo tres años, detal suerte que en el año 2000 por fin apliquemos la fórmula con-sagrada.

Y ante esa situación, hay quienes plantean que ya no se lleven acabo esas elecciones, para contar con una Cámara de Senadores consólo tres senadores por entidad, dos de mayoría y uno de la primeraminoría.

Creo que cuatro por entidad permite una mejor representación dela pluralidad, pero para ello sería necesario trascender las reglas tanrígidas que imponen, independientemente del resultado específico, unreparto de siempre tres al ganador y uno al primer perdedor. Ahora,con la normatividad vigente, si entre la primera y la segunda fuerzahay un punto porcentual de diferencia o cincuenta puntos, no impor-ta; la ganadora tendrá tres y el segundo lugar, uno.

Por ello creo que deberíamos elegir cuatro senadores por entidada partir de listas (como lo señala la ley), pero en su reparto debe-ríamos utilizar el sistema de cociente electoral y resto mayor. Conello tendríamos una mejor representación (más apegada a la voluntadde los ciudadanos) y una manera de realmente hacer gravitar sobre


la representación las oscilaciones en las votaciones (puede verse tam-bién el libro antes citado donde aparecen varios ejercicios en relacióna la asignación de senadores).

8. Resulta evidente que la última palabra en esta materia la ten-drán los partidos y el gobierno, y en particular los legisladores, quetienen en su agenda la posibilidad de reformar el sistema electoral.Y sería conveniente que, para trascender rutinas y prejuicios, los en-cargados de modificar las normas acudieran a aportaciones tan útilescomo las que hoy comentamos del profesor Dieter Nohlen.

COMENTARIO 123

EL PRESIDENCIALISMO Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOEN LATINOAMÉRICA1

Scott MAINWARING y Matthew S. SHUGART2

SUMARIO: I. Los gobiernos de mayoría en el presidencialismo.II. Las disposiciones institucionales y el número de partidos. III.El presidencialismo y la disciplina partidaria. IV. Los determi-nantes institucionales de la disciplina partidaria. V. Conclusio-

nes. Apéndice. Bibliografía.En este documento, el punto que discutiremos será que la naturalezade los sistemas de partido son parte de la diferencia fundamental delfuncionamiento de los sistemas presidenciales. Examinaremos dos di-mensiones principales del sistema de partido: el número y la disci-plina de los partidos. El número de partidos afecta a la imagen dela compatibilidad, al menos en general, entre la Asamblea y el presi-dente. Con sistemas multipartidarios fragmentados, sin control parti-dario cercano a la mayoría, esta situación puede ser problemática envirtud de que los presidentes casi siempre tienen dificultades paracrear coaliciones reales de gobierno. La situación opuesta de maneralógica es aquélla en la que el partido del presidente tiene una mayo-ría consistente, la cual no es necesaria o por lo menos deseable, peroel presidencialismo normalmente trabaja mejor si el partido del cualproviene el presidente es el mayoritario dentro del contingente legis-lativo. Por lo que respecta a esta dimensión, existen contrastes en loque se refiere a los sistemas presidenciales en Latinoamérica. En al-gunos países, los partidos presidenciales tienen por lo menos un 40%de los escaños del Congreso, mientras que en otros normalmente con-servan una pequeña minoría de escaños.

El presidencialismo también es influido por la forma de disciplinapolítica de los partidos. Los partidos disciplinados son bastante pre-decibles, y por esta razón parecen facilitar las relaciones entre el Eje-

125

1 Traducción José Ruiz Díaz y Verónica de la Rosa Jaimes.2 Grace Ivana Deheza, Algerlina Figueiredo, Mark Jones y Jeff Weldon aportaron comen-

tarios a los borradores previos de este documento.

cutivo y el Legislativo. Sin embargo, los partidos altamente discipli-nados pueden llegar a obstaculizar las relaciones del presidente conuna Asamblea, en la que el primero no tiene la mayoría, y pudieralimitar las ventajas del presidencialismo cuando éste se ejerce. Entérminos de disciplina partidaria, los contrastes entre las democraciaslatinoamericanas son abrumadores, y van desde los partidos legisla-tivos disciplinados que se encuentran en Venezuela, Costa Rica yMéxico, a la indisciplina comparativa de los partidos que dominan lacompetencia electoral en Brasil y Colombia.

Exploremos las formas en que cada partido y legislación electoralconforma el número de partidos y su grado de disciplina. Si las con-diciones de la disciplina de partidos y el número de los mismos de-terminan las funciones presidenciales, es entonces necesario examinarlos factores institucionales que crean esas formas. Demostraremosque las reglas electorales y sus aplicaciones ejercen gran influenciaen el número de partidos y en su disciplina y, por lo tanto, al finaldeterminan la forma en que el presidencialismo funciona.

Las situaciones que se mencionan en el presente documento se re-lacionan con los poderes legislativos del presidente que afectan lasfunciones del presidencialismo. Un presidente puede tener poderesformales amplios, incluyendo el derecho de promulgar una legisla-ción nueva a través de un decreto, no obstante ser obstaculizado paraefectuar un cambio real por una legislatura en la cual su partido ocu-pe una minoría de escaños; o que a pesar de ocupar un gran númerode escaños sea profundamente indisciplinada y fraccionada. El primerejemplo corresponde al caso de Brasil, y el segundo, al de Colombia.Por otra parte, los poderes formales del presidente pueden estar limi-tados, pero si su partido cuenta con una mayoría legislativa y realmentedisciplinada, éste será omnipotente, como en el caso de México. La fa-cultad del presidente de promulgar reformas políticas que haya prome-tido en su campaña política son resultado de los poderes formales dela presidencia en reciprocidad con la posición del presidente frente a lospartidos representados en el Congreso.3 En cambio, el número de par-

126 SCOTT MAINWARING Y MATHEW SOBERG SHUGART

3 Por supuesto, nada garantiza que las políticas presidenciales funcionen por el simple he-cho de que tenga facultades para establecerlas. Las políticas deben de ser consultadas y dise-ñadas, o el Estado disminuiría su capacidad de gobierno para implementarlas efectivamente.

tidos y su grado de cohesión interna corresponde con el sistema elec-toral utilizado en las elecciones presidenciales y del Congreso.

I. LOS GOBIERNOS DE MAYORÍA EN EL PRESIDENCIALISMO

Una de las cuestiones más importantes en las relaciones entre elLegislativo y el Ejecutivo en los sistemas presidenciales es el relativotamaño del partido del presidente. Así como en el caso de los sis-temas parlamentarios, la lógica del sistema presidencial gira en tornoal apoyo que se le da al presidente, ya sea por parte del partido ma-yoritario o por las coaliciones de partidos, asumiendo, por supuesto,que en cierto tiempo dicho apoyo exista. Algunos analistas han ob-servado que el presidencialismo es propenso al “gobierno de minoría”cuando el partido del presidente carece de la mayoría de los escañosen el Congreso (Abranches, 1988; Jones, en prensa; Mainwaring,1993). Si el partido del presidente se encuentra en una situación dis-tinta a la minoría —digamos un tercio de los escaños— una de dossituaciones puede prevalecer: ya sea que el presidente forme una coa-lición de gobierno de facto para asegurar el apoyo del Congreso, oque enfrente dificultades para aprobar la legislación.

Existe desacuerdo sobre si el gobierno de mayoría es lo más apro-piado en los sistemas presidenciales. Por un lado, se podría pensarque las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo no fueran con-flictivas cuando el presidente cuente con la mayoría que en el casocontrario. Por otro lado, una ventaja principal del presidencialismo esque permite más de una oportunidad de contención sobre Poder Eje-cutivo que los sistemas parlamentarios del tipo de Westminster. Lospesos y contrapesos son anulados de manera importante si el presi-dente y la mayoría disciplinada del mismo partido tienen un controlunificado sobre el gobierno. Así, aunque podamos afirmar que un sis-tema de partidos altamente fragmentado pudiera causar problemas alpresidencialismo, y que, en cierto grado, es necesaria una disciplinapartidaria, el extremo lógico de una mayoría partidista disciplinadainvalida la conveniencia de la división las ramas del poder, separa-damente elegido en los términos establecidos.

La fragmentación significativa de los sistemas de partido se cons-tituye, a menudo, en un problema para el presidencialismo, ya queaumenta la probabilidad de que el Ejecutivo cuente con poco apoyolegislativo y, por lo tanto, se forme un desacuerdo insuperable en las

EL PRESIDENCIALISMO Y LOS SISTEMAS DE PARTIDO 127

relaciones Ejecutivo-Legislativo. Cuando existe una importante frag-mentación en los sistemas de partido, el del presidente no tendrá enel Congreso algo cercano a la mayoría de los escaños, lo que forzaráal presidente a contar con una coalición. Desafortunadamente, lascoaliciones interpartidarias tienden a ser más frágiles en los sistemaspresidenciales por dos razones (Lijphart, 1994; Mainwaring, 1993).4

Lo primero y más importante, por lo que se refiere a los sistemasparlamentarios, es que las coaliciones de partido tienen lugar gene-ralmente después de las elecciones, y son obligatorias, en tanto queen los sistemas presidenciales normalmente tienen lugar antes de laselecciones y no son obligatorias después de que pasa el día de la elec-ción. El Poder Ejecutivo no se encuentra formado a través de acuer-dos poselectorales entre los partidos, y no está dividido en los muchospartidos que son corresponsables de gobernar, aunque los miembrosde diversos partidos lleguen a participar en los gabinetes. Las coa-liciones de gobierno en los sistemas presidenciales pueden ser muydiferentes a las coaliciones electorales. También es común en los sis-temas parlamentarios multipartidistas, ya sea para las coaliciones le-gislativas o de gobierno, discrepar un poco sobre asuntos políticossecundarios. Si la mayoría legislativa se opone al gabinete en áreassustanciales de su política, es probable que el cambio de gobierno serealice a través del procedimiento del voto. Esta opción no existe enlos sistemas presidenciales.

Dada la separación de poderes, un acuerdo entre los partidos debecorresponder únicamente a asuntos del Congreso, sin que impliqueobligaciones entre los partidos y el presidente. Varios partidos pue-den apoyar al mismo candidato presidencial durante la campaña elec-toral, lo cual no asegura su apoyo una vez que el ganador asume elpoder. Aunque los miembros de diversos partidos ocupen puestos enlos gabinetes, los partidos como entes colectivos no son responsablesdel gobierno. Los partidos o los legisladores en lo individual puedenunirse a la oposición sin perjudicar de manera importante al gobier-no, por lo que los presidentes pueden terminar su periodo guberna-mental con poco apoyo por parte del Congreso.


4 Todavía se deben más investigaciones sobre las coaliciones gobernantes en los sistemaspresidenciales. Sin embargo, existen razones para creer que dichas coaliciones son más frágilesque en los sistemas parlamentarios, y la viabilidad de las coaliciones es influida en los por fac-tores institucionales específicos tanto en los sistemas parlamentarios como presidencialistas.

En segundo lugar, en algunos sistemas presidenciales no es seguroel compromiso de los legisladores individuales para apoyar un acuer-do negociado por el líder del partido. El aumento de una cartera delgabinete no implica necesariamente el apoyo partidario disciplinadopara el presidente, tal como se da en los sistemas parlamentarios. Elcompromiso de los legisladores individuales de votar conforme a la“ línea” ordenada por el partido varía en gran medida, por razonesque mencionaremos después, que van desde los partidos congresio-nales de extrema cohesión como el de Venezuela, a la relativamenteindisciplinada de los receptivos partidos de Brasil y Colombia. Unadisciplina endeble propicia que el Congreso no apoye la política gu-bernamental. En contraste, en la gran mayoría de los sistemas par-lamentarios, los legisladores en lo individual tienden a apoyar al go-bierno salvo que el partido decida romper la alianza gubernamental.El riesgo de prolongar un gobierno es el de perder sus escaños enla nueva elección si se deja de apoyar al gobierno.5

Los problemas para construir coaliciones interpartidarias estableshacen que la combinación del presidencialismo y del multipartidismofragmentado sea problemática, y explica la escasez de grandes demo-cracias presidenciales multipartidistas. En estos días, Ecuador, que hatenido una democracia desde 1979 —y con ciertas complicaciones—,es tan antigua como cualquiera otra democracia presidencial del mun-do, y tiene un “número real de partidos”6 de por lo menos 3. SóloChile, con un sistema presidencial de un gran número de partidos,pudo mantener su democracia al menos por 25 años consecutivos.Hubo por lo menos 14 democracias multipartidistas antes de la pre-sente oleada democratizadora, pero ninguna duró tanto como la bra-sileña del régimen 1946-1964 (Mainwaring, 1993).

Cuando la fragmentación de los sistemas partidistas no es muypronunciada, la necesidad de coaliciones interparlamentarias disminu-ye. El presidente puede no tener la mayoría en el Congreso, pero supartido está seguro de ser el que controle un número significativo de


5 La clave aquí es si los partidos son disciplinados o no, y nada garantiza que lo sean enlos sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al gobierno funciona comoun incentivo a la disciplina partidaria en los sistemas parlamentarios, elemento que se encuentraausente en los sistemas presidenciales. Véase Epstein (1964).

6 El número real de partidos es un promedio para determinar cuantos partidos “serios”existen. Su origen se explica posteriormente.

escaños. Además, salvo que el presidente no tenga facultades de veto,las coaliciones legislativas casi siempre tendrán que tomar en cuentala ventaja del presidente y su partido.7 Esta situación debiera dismi-nuir el problema del reclamo de legitimidad (Linz, 1994) en virtudde que la mayoría de los legisladores probablemente apoyen al pre-sidente. Las controversias entre el Legislativo y el Ejecutivo siempreexistirán, pero serán menos graves que si la aplastante mayoría de loslegisladores se levanta en contra del presidente. Estas controversiaspueden incluso ser sanas para lograr una más amplia discusión sobrematerias que algunas veces es posible en los sistemas parlamentariosdonde hay una fragmentación limitada del sistema de partidos, y lascontroversias entre partidos o entre coaliciones pudieran significar lacaída del gobierno.

Los problemas del periodo establecido para el cargo son tambiénatenuados por la fragmentación limitada del sistema partidos. El pe-riodo establecido para la función es particularmente pernicioso cuan-do el partido del presidente se encuentra en clara minoría, lo cual ledificulta el cumplimiento de su programa. En una situación minori-taria diferente, está omnipresente el fantasma del inmovilismo y laingobernabilidad. Por ello probablemente no es mera coincidenciaque en los sistemas más antiguos y estables de las democracias pre-sidenciales —Estados Unidos, Costa Rica y Venezuela (entre 1970 y1993)— se cuente con dos o dos y medio sistemas de partidos.

Si el presidente tiene facultades legislativas por decreto, como enel caso de Argentina y Brasil, él puede neutralizar, de manera par-cial, la falta de apoyo del Congreso. Sin embargo, las amplias facul-tades para legislar por decreto causan otra serie de problemas, entre losque se incluyen la debilidad del Congreso. Los países que otorgan alos presidentes estas facultades (legislar por decreto) se inclinan más a loque O’Donnell (1994) llama democracia delegada, la cual se caracterizapor un Ejecutivo fuerte y una obligación institucional casi inexistente dedar cuentas. Además, aun cuando el presidente posea poderes legislati-vos por decreto, necesita el apoyo del Congreso para la mayoría de lasiniciativas, y su consentimiento para todas las materias importantes.


7 Las Constituciones de Nicaragua (1986) y Venezuela (1961) otorgan una facultad de vetomuy débil o inexistente. En consecuencia, los presidentes que carecen de base algunas vecesse han encontrado junto con su partido excluidos de las coaliciones legislativas. Este problema tam-bién ocurre en Costa Rica sólo por lo que respeta al presupuesto, y no en otro tipo de legislación.

No existe un específico punto bajo el cual el presidencialismo nofuncione bien. En general, sin embargo, la formación de coalicionesconfiables es relativamente más fácil en un sistema de partidos endonde la fragmentación es moderada (digamos, por debajo de 4 par-tidos establecidos).

Lo importante no es sólo el número de partidos y los escaños ob-tenidos por el partido del presidente: el acercamiento ideológico-po-lítico de los partidos también afecta las relaciones entre el Ejecutivoy el Legislativo. Siguiendo a Sartori (1976) y a Sani y Sartori (1983),podemos considerar que una mayor distancia ideológica entre parti-dos pudieran dar lugar a mayores conflictos entre el Ejecutivo y elLegislativo. Si los partidos cuyas posiciones ideológicas son semejan-tes en asuntos claves controlan un gran número de los escaños, sereduce la necesidad del partido presidencial de controlar un gran nú-mero de escaños, y se facilita la posibilidad de formar coaliciones.De manera inversa, supongamos que el partido presidencial controlagran parte de los escaños, digamos 40%, pero se encuentra aisladoen el espectro ideológico, y, además, supongamos que el voto de lamayoría puede echar abajo lo vetado por el presidente. En esta si-tuación, gobernar sería difícil a pesar de los escaños controlados porel partido presidencial. Por otro lado, si el veto presidencial requieredos tercios de la votación para ser aprobado, ninguna legislación podráser realizada sin el apoyo del partido del presidente. El resultado delprimer ejemplo probablemente sea el de un presidente que ha sidorebasado en el proceso legislativo —con los conflictos resultantes porla implementación de la legislación aprobada—, mientras que en elsegundo ejemplo, el resultado pudiera ser comprometido, pero bienpudiera ser considerado como inmovilismo. Tener el apoyo de la agen-da legislativa es sólo uno de los muchos factores que determinan lamanera en que los presidentes gobiernan con éxito; sin embargo, lo-grar la aprobación de una legislación es probablemente una condiciónnecesaria para una presidencia exitosa.

El cuadro 1 muestra el promedio de participación en los escañosdel Congreso en los partidos presidenciales y en el de una coaliciónelectoral. Hemos incluido la mayoría de las democracias latinoame-ricanas con algunas de las más recientes experiencias, como el casode México.


CUADRO 1

EL PROMEDIO DE ESCAÑOS AL CONGRESO DEL PARTIDO PRESIDENCIAL EN LATINOAMÉRICA

Promedio de escaños

PaísPeriodo de

tiempoNúmero deelecciones

Cámara Baja delpartido delpresidente

Cámara Alta delpartido delpresidente

Coalicionespresidenciales

BajaCoaliciones

presidenciales Alta

ArgentinaBoliviaBrasil

IaIbIIaIIb

ChileIII

Colombia

Costa RicaRep. Dom.

EcuadorEl Salvador

III

HondurasMéxico

1983-931980-93

1945-501954-621985-90

1994

1932-731989-931945-49,1974-941953-94

1962, 1966-90

1978-94

1985-911994

1981-931982-91

6 4

3 4 4a

1

18 2 11

11 8 7

4 1 4 4

48.333.9

34.826.026.912.1

23.331.755.2

49.655.6

22.0

47.546.454.265.8

52.0 47.2

44.0 26.0 25.6 13.6

20.8 28.3b

56.3

—69.1

—

———

95.8

49.1

52.244.837.035.4

41.658.355.2

51.8

54.265.8

52.0

48.6 52.0 31.8 42.0

41.2 46.3b

56.3

—

—

———

95.8

132

132

NicaraguaParaguay

Perú

Uruguay

Venezuela

1984-9019931980

1985-90,1995

1942-71,1984-941958-93

2113

11

8

65.447.554.447.1

45.6

41.4

—44.4 43.3 40.0

43.8

47.4

—54.447.1

43.2

—43.3 41.7

47.7

Los países que tienen sólo una observación (esto es Paraguay) o que no cumplen con el criterio para la democracia establecido en el capítulo 1(México y Nicaragua) se excluyen de aquellos cuadros que exploran las relaciones entre las variables (cuadros 2, 3, 4).

a. Incluye la elección presidencial indirecta de 1985.b. Para Chile II, los senadores designados se incluyen para el cálculo del conjunto de escaños del presidente en el Senado. Si uno únicamente toma

en cuenta los asientos elegidos, el porcentaje se incrementa a 34.2% para el partido presidencial y 56.6% para la coalición.FUENTES: Para los datos electorales, Nohlen, 1993; Mainwaring y Scully, 1995.

CUADRO 1(continuación)

133

El periodo de tiempo para cada uno de los países que se mencio-nan en el cuadro 1 refleja la continuidad básica de las reglas elec-torales y sus secuencias. Por ejemplo, en Brasil, hubo un cambio deelecciones presidenciales y legislativas muy concurridas (1945-1950)a elecciones poco concurridas (1954-1962).8 De manera inversa, enUruguay, aunque sufrió un desplome democrático en 1973, sus elec-ciones democráticas desde 1942 se han realizado bajo reglas y se-cuencias electorales similares, por lo que lo mencionamos como casoaparte.

En la gran mayoría de los casos, la designación del presidente porel partido fue directa. Unos cuantos presidentes (Quadros en Brasil,Ibañes y Alessandrini en Chile, y Caldera [1993] en Venezuela) sepostularon como independientes. En dichos casos, consideramos queel partido del presidente era el de mayor tamaño que aquellos que lopostularon como candidato presidencial.

En los casos en que no todos los miembros de la Cámara fueronelegidos al mismo tiempo, hasta donde nos fue posible basamosnuestras cifras en la composición de la Cámara en su totalidad, perono en los resultados legislativos para dicha parte de la Cámara quese eligió en un año determinado. Esto incluye la Cámara de Dipu-tados argentina (1985-95), el Senado argentino (1989-95), el Senadobrasileño (1947-64, 1985-94), el Senado chileno (1937-73), y la le-gislatura ecuatorial (por cualesquiera otra elección, 1986, 1990 y1994, en la que se renovó sólo una parte de la legislatura unicameral).

Determinar la coalición electoral del presidente no fue una laborfácil en virtud de que no existe ninguna fuente de información. Con-sultamos un conjunto de fuentes y finalmente incluimos a los parti-dos que se mencionan en el apéndice de este trabajo. Decidimos in-cluir dicho apéndice para clarificar las opciones metodológicas quese utilizaron en el cuadro 1 y, en parte, para obtener esta informaciónen conjunto en una fuente. Existen, sin embargo, discrepancias en lasfuentes sobre cuáles partidos formaron parte de la coalición electoralpresidencial.

Las cifras sobre la coalición reflejan el número de escaños legis-lativos ganados por los partidos que apoyaron de manera formal alpresidente triunfante durante su campaña. No intentamos tomar en


8 Sin embargo, existieron elecciones poco concurridas para el Senado en 1947.

cuenta situaciones en las que: a) algunos partidos desertaron de lacoalición electoral después de las elecciones o b) otros partidos, aun-que no apoyaron a la coalición electoral, se unieron después a la coa-lición gobernante. Lo cual quiere decir que nuestro enfoque es so-lamente sobre las coaliciones electorales y no sobre las coalicionesgobernantes. En los casos en el que el presidente fue elegido por de-cisiva mayoría, citamos a la coalición presidencial de la primera ron-da. Para los presidentes no elegidos (esto es: Café Filho, Goulart, yFranco en Brasil) no tomamos en cuenta la cifra de la coalición elec-toral, pero sí el número de escaños del partido presidencial, debidoa que este último dato es importante.

Para presidentes que no formaron coalición, manejamos una nuevacifra por cada elección. Por ejemplo, para la cifra de la coalición de1958-70 en Chile, tomamos en número de asientos que la coalicióndel presidente Alessandrini (1958-64) que ganó en las elecciones le-gislativas de 1957, así como la cifra para 1958-61, y el número de es-caños de la coalición en las elecciones legislativas de 1961 para lade 1961-64. Tomamos el conjunto de escaños que la coalición delpresidente Frei (1964-70) obtuvo en las elecciones legislativas de1961 (sólo de su propio partido) para 1964-65; el número de escañosde coalición en las elecciones legislativas de 1965, para 1965-69, yel número de escaños que ganó su coalición en 1969, para 1969-70.Simplemente tomamos la media de todas estas cifras en vez de hacerun promedio que daría más peso a periodos más largos.

¿Es la cifra del partido del presidente o de la coalición la más sig-nificativa? Sin una investigación más exhaustiva, es difícil asegurar-lo, y por esta razón hemos utilizado ambas cifras. En algunos casos,por ejemplo, en Chile, después de 1989 los partidos de la coaliciónelectoral han sido miembros fieles de las coaliciones gubernamenta-les. Además, aun cuando existen criterios opuestos entre las coalicio-nes electorales y gobernantes en algunos casos, confiamos en queaquellos partidos que formaron la coalición electoral, normalmenteapoyarán al presidente.

Sin embargo, en muchos casos, los partidos de la coalición elec-toral no han sido aliados legislativos consistentes del presidente. EnBrasil, por ejemplo, los partidos de la coalición electoral han renun-ciado, o se han mantenido con renuencia, dentro de la coalición go-


bernante. En general, un presidente debe tener más apoyo de los le-gisladores de su partido que de aquellos de otros partidos, aun en lascoaliciones electorales. Por esta razón pensamos que el número deescaños obtenidos por el partido del presidente es la información másimportante para la mayoría de los casos.9

El cuadro 1 demuestra una amplia variación en el promedio deapoyo legislativo al presidente. La cifra promedio para los partidospresidenciales en Bolivia, Brasil (durante los cuatro periodos), Chile(para ambos periodos), y Ecuador es considerablemente inferior a lade los demás países. Con la única excepción del Senado boliviano,en ninguna de las Cámaras en estas legislaturas el partido del pre-sidente ha obtenido, en promedio, más del 35% de los escaños. La bre-cha entre estos cuatro casos y los demás se estrecha considerablemen-te cuando las coaliciones electorales son tomadas en cuenta; pero,por las razones ya explicadas, la coalición electoral más amplia nocompensa completamente la debilidad de la base del partido pre-sidencial.

En el otro extremo, sin que sea sorprendente, se encuentra México,en donde desde 1980 el partido presidencial todavía promedió 66%de los escaños en la Cámara Baja y 96% de los de la Cámara Alta.En los demás países (Argentina, Colombia, República Dominicana,Honduras) los presidentes han promediado 50% de escaños en por lomenos una de las Cámaras de la legislatura.

¿Confirman los casos latinoamericanos nuestra hipótesis sobre lasdificultades del presidencialismo multipartidista cuando los partidosdel presidente retienen sólo una minoría distintiva de los escaños? Laevidencia no es concluyente, pero contribuye a apoyar la hipótesis.En la década de los ochenta, los tres países que los presidentes man-tuvieron consistentemente una minoría distintiva de asientos (Bolivia,Brasil y Ecuador) mostraron algunos de los más dramáticos proble-mas del gobierno democrático en Latinoamérica. Bolivia y Brasil ex-perimentaron tasas extremadamente altas de inflación, alcanzando


9 El único caso en el que esto pudiera ser diferente sería en el hecho de las listas pree-lectorales de coyuntura en Chile, desde 1989. La estructura de las listas coyunturales antes de unaelección, en donde los mismos partidos están en la misma coalición en todo el país, sugiereuna mayor obligatoriedad a la coalición que aquellas coaliciones en donde los partidos se man-tienen completamente separados de la identidad del sufragio. Sin embargo, aun estas listas co-yunturales implican que los partidos se tienen como organizaciones separadas y mantienen laopción de abandonar la coalición.

8,171% en Bolivia (1985) y 2,489% en Brasil (1993). Los tres paísesexperimentaron un descenso del ingreso per capita, o un estanca-miento del mismo, y serios problemas de legitimidad democrática yresponsabilidad. Es obvio que las causas de estos problemas son va-riadas y complejas; sería factible atribuirlas exclusivamente o princi-palmente a disposiciones institucionales. En Brasil, la búsqueda derespuestas para los problemas políticos, económicos y sociales fueobstruida por la combinación institucional de un presidencialismo mi-noritario, un gran número de partidos, y partidos relativamente indis-ciplinados que lo aceptaban todo.10

Recíprocamente, casi todos los casos de democracia continua enLatinoamérica han mostrado escasa fragmentación en su sistema par-tidario.11 Existen también los casos en que hay una mayor frecuenciade mayorías.

Por otro lado, Chile, que es otro caso en donde el partido presi-dencial ha mantenido consistentemente un número de escaños inferioral 35%, desde 1989 ha sido exitoso en muchos aspectos, y aún la de-mocracia chilena comprendida entre 1932 y 1973 marcó muchos lo-gros antes de su rompimiento. Por lo que existen excepciones a latendencia general respecto a las democracias problemáticas en casosde sistemas presidenciales multipartidistas altamente fragmentados.Siavelis (en prensa) atribuye el éxito de Chile posterior a 1989 a lanaturaleza consensual de la transición del autoritarismo y a la corres-pondiente voluntad de los partidos para comprometerse en alianzas,como resultado de un sistema electoral restrictivo. Sin embargo,previene que la blandura del presidencialismo multipartidista eneste caso puede ser temporal, especialmente cuando se le otorganfacultades constitucionales extremadamente amplias a la presi-dencia.


10 Jones (1995) afirma que una gran fragmentación es problemática en los sistemas presi-denciales. González menciona que la fragmentación creciente contribuyó a los problemas de go-bierno democrático en Uruguay antes de 1973. Sin embargo, Nicolau (en prensa) afirma que lagran fragmentación en Brasil no fue problemática después de 1985.

11 Por supuesto, el número de casos es pequeño y existe la posibilidad de una correlaciónaparente. Sin embargo, creemos que las pruebas que avalan nuestra afirmación son consis-tentes.

II. LAS DISPOSICIONES INSTITUCIONALES

Y EL NÚMERO DE PARTIDOS

En esta parte trataremos sobre la relación entre las disposicionesinstitucionales y el número de partidos. Para poder examinar esta ma-teria, denominaremos al número real de partidos con N, una medidaque permite a cada partido ser sopesado por su propio tamaño. Lafórmula es N= S (p!2) (1), en donde p! es el conjunto de votos oescaños del partido (Laakso y Taagepera, 1979). Si existen tres par-tidos de similar tamaño (33.3%, 33.3%, 33.3%), N será igual a 3, side los tres se crece a expensas de uno de los otros partidos (43.3%,33.3%, 23.3%), N bajará su valor a menos de 3; N= 2.84. Si por otrolado uno de los tres se divide en dos ( 33.3%, 33.3%, 16.7%,16.7%), N incrementa su valor a 3.60. A la variable N se le puedemedir en razón de votos o escaños, aquí nosotros enfocamos los es-caños en virtud de nuestro interés en las relaciones presidenciales ylegislativas.

Como se pudiera esperar, conforme el número real de partidos seincrementa, el número de escaños del partido del presidente decrece.La correlación entre el número de escaños del presidente y el númeroreal de partidos es un sólido -.85 para la Cámara Baja y -.86 parala Alta.

Si es conveniente evitar los sistemas de partido altamente frag-mentados, ¿cuáles son los factores que más influencia tienen sobre elnúmero de partidos en las democracias latinoamericanas? Obviamente,influyen fragmentación de las estructuras así como los factores his-tóricos y culturales. Sin embargo, existen correlaciones muy fuertes en-tre ciertas reglas electorales y sus secuencias, por un lado, y el númerode partidos por el otro. Es posible que algunos países con ciertas es-tructuras de división o con experiencia histórico-cultural probablementeescojan uno en vez de otro grupo de reglas electorales y secuencias —ypor lo tanto, pudieran tener un sistema determinado de partidos—, perosea lo que fuere la explicación sobre la adopción de un conjunto de ins-tituciones, una vez establecidas, éstas obligan a los futuros políticos y,por consiguiente, producen resultados predecibles.12


12 Para un mayor entendimiento de estos temas, vid. Mainwaring (1991) y Shugart y Carey(1992), capítulo 9.

En el cuadro 2 agrupamos a los países de conformidad con diver-sas configuraciones institucionales para mostrar el impacto de las dis-posiciones institucionales sobre el número de partidos. Mientras queen el cuadro 1 utilizábamos a los países como unidad de análisis,aquí utilizaremos al sistema electoral. De acuerdo con Shugart y Ca-rey (1992) y Jones (en prensa), el tiempo de las elecciones presiden-ciales y del Congreso, en relación uno con el otro —el ciclo elec-toral— es una variable importante para explicar el número departidos en los sistemas presidenciales. Si las elecciones al Congresocoinciden con las presidenciales, y el presidente es elegido por elprincipio de mayoría, el sistema de partidos se encuentra probablementedominado por dos grandes partidos. El efecto típico de las eleccionespor mayoría, consecuente de la competencia de dos partidos (Duver-ger, 1954), alcanza su máxima expresión en las elecciones al Con-greso, aun cuando gran parte de los Congresos en Latinoamérica sonelegidos por representación proporcional (RP) y por lo tanto no —-deacuerdo con el criterio convencional expresado anteriormente sobrelos sistemas electorales— se debe esperar que existan sólo dos gran-des partidos. Shugart y Carey (1992, 293-300) desarrollaron un mo-delo mediante el cual se puede predecir el número de partidos bajola premisa de una presidencia elegida por mayoría y un Congresoelegido por representación proporcional de manera coincidente conlas elecciones presidenciales. La predicción es en el sentido de queel número real de partidos en las elecciones al Congreso podrá ocu-rrir entre dos y tres, incluso en aquellos sistemas electorales de granmagnitud, en los cuales el número de partidos podría ordinariamenteconsiderarse mayor a tres, si el sistema es parlamentario en lugar depresidencial.

Estos argumentos que acabamos de señalar sobre el número departidos en los sistemas presidenciales corresponden a los sistemasen los cuales las elecciones son coincidentes y el presidente es ele-gido por mayoría. Sobre otras disposiciones comunes, Shugart y Ca-rey argumentan que: 1. cuando las elecciones al Congreso se llevan acabo de manera no coincidente, se espera que el número real de par-tidos sea de tres o más, si se refiere a un distrito de gran magnitud (estoes, el número de escaños para un distrito electoral), sin tomar en cuentacómo se elija al presidente; y 2. cuando el presidente es elegido por una


CUADRO 2

CONFIGURACIONES INSTITUCIONALES Y NÚMERO EFECTIVO DE LOS PARTIDOS

AL CONGRESO EN LOS PAÍSES DE LATINOAMÉRICA

País (y Cámara) Número de elecciones Promedio de magnitud real

Promedio real del número departidos (y el patrón de

desviación)

Presidente elegido por mayo-ría, Congreso coincidente

Rep. Dominicana (alta)Brasil 1945-50 (alta)

Rep. Dominicana (baja)Honduras

Venezuela (alta)Perú 1980 (baja)

Costa RicaBrasil 1945-50 (baja)

Venezuela (baja)Perú 1980 (alta)Uruguay (alta)Uruguay (baja)

Promedio de todas laselecciones individuales

838481112811111

76

1a 1 o 2b

3.46.36.5

7.7

25.8

30 99

—

1.70 (.30)2.71 (.47)2.17 (.49)2.07 (.09)2.76 (.80)2.47 (—)2.42 (.41)3.44 (.94)3.31 (.97)3.22 (—)2.55 (.41)2.65 (.38)

2.53 (.68)

140

140

Presidente elegido por mayo-ría decisiva, Congreso coin-

cidente

Brasil 1994 (alta)Chile 1989-93 (alta)e

Chile 1989-93 (baja)Ecuador 1979-94El Salvador 1994

Perú 1985-90, 1995 (baja)Brasil 1994 (baja)

Perú 1985-90 (alta)

Promedio de todas las elec-ciones individuales

12271312

19

1 o 2b 2 2 3.0

7.0

60.7

6.08 4.51 4.91 (.29)5.95 (1.28)3.06 (—)3.79 (1.82)8.13 (—)4.27 (1.80)

5.14 (1.61)

Elecciones al Congreso ypresidenciales no coincidentes

Brasil 1986-90 (alta)Brasil 1954-62 (alta)El Salvador 1985-91Chile 1932-73 (alta)Chile 1932-73 (baja)Brasil 1954-62 (baja)Brasil 1986-90 (baja)

Promedio de todas laselecciones individuales

2 3 3 9c

11 3 2

33

1 o 2b 1 o 2b

4.7 5 5.2 6.3d

9.7d

—

3.91 (2.31)3.94 (.53)2.51 (.32)5.17 (.90)5.65 (1.63)4.55 (.05)5.74 (4.12)

4.88 (1.64)


141

Otros casos

Bolivia (alta)Colombia (alta)Argentina (baja)Colombia (baja)Bolivia (baja)

486104

3 5.0f

5.9 7.7

14.4

2.64 (.72)2.36 (.42)2.62 (.29)2.22 (.37)4.24 (.37)

Los sistemas se enlistan dentro de cada categoría en orden ascendente por magnitud distrital.

NOTAS

a. En donde no se menciona ningún punto decimal, todos los distritos son de magnitud indicada.b. Todos los distritos tienen magnitud 1, y después de 2, en elecciones alternativas.c. El número total de elecciones es 11, pero los datos se encuentran incompletos para 1937 y 1957.d. Para Brasil 1950-62 y 1985-a la fecha, se podría discutir el ajuste de la magnitud real en la Cámara Baja en virtud de que las reglas electorales

permiten la formación de coaliciones de diversos partidos en las elecciones proporcionales. Estas coaliciones en lugar de los partidos individualesnecesitan rebasar el umbral. Este precepto reduce el umbral de un partido en un factor aproximado de tres veces cuando tres partidos se nominanconjuntamente, lo que nos lleva a un gran número de partidos reales más que lo que uno esperaría con base en un promedio de la magnitudreal. La razón por la que no realizamos un ajuste para el efecto de la coalición es que las reglas sobre las coaliciones cambian frecuentemente,por lo que se hace difícil determinar el grado del ajuste para un periodo determinado de tiempo.

e. Incluye únicamente los asientos elegidos; excluye los asientos “designados” .f. Desde 1991, la magnitud del Senado colombiano ha sido 100.


142

decisiva mayoría, el número real de partidos será de tres o más, denuevo se usa un distrito de gran magnitud, sin importar el ciclo electoral.

Al considerar la propensión de los sistemas electorales de apoyara muchos o pocos partidos utilizamos la magnitud real. Si todos loslegisladores son elegidos en distritos del mismo tamaño, la magnitudreal será siempre equivalente a la magnitud de cualquier otro distrito.Si las magnitudes son de tamaño variable, pero todos los legisladoresson elegidos en distritos sin distritaje múltiple (como los escaños derepresentación nacional para compensar a los partidos que no son re-presentados en los distritos) y sin un principio, entonces la magnitudreal es el promedio de todas las magnitudes individuales de los dis-tritos. Donde un principio es aplicado en los distritos, la magnitudse reduce y usamos la fórmula considerada por Taagepera y Shugart(1989) para determinar la magnitud real en dichos casos.13 Aquí pre-sentamos los valores promedio para cada elección considerada, con-forme a los datos de Jones (1995) y Nohlen (1993).

En el cuadro 2, agrupamos a los países en cuatro categorías: 1. elCongreso es elegido en forma coincidente con la presidencia bajo elprincipio de mayoría;14 2. el Congreso y la presidencia no se eligende manera coincidente; 3. el Congreso y la presidencia se eligen de ma-nera coincidente por el principio de mayoría decisiva,15 y 4. otros ca-


13 Su fórmula es M eff =50/T, en donde M eff es la magnitud real y T es el principio enporcentaje. Argentina, Bolivia, y Brasil son los tres países que requieren algún ajuste a este res-pecto. De manera adicional, para el distritaje múltiple de Venezuela, tomamos en cuenta M effcomo el promedio geométrico de la magnitud de compensación nacional de los distritos (90) yel nivel promedio de la magnitud distrital (alrededor de 8). En relación con los procedimientosutilizados, vid. Taagepera y Shugart (1989, capítulo 2 y apéndice C5).

14 Incluimos a Brasil 1945-50, Costa Rica, y Perú 1980 en esta categoría pese a desvia-ciones menores. En Brasil las elecciones al Congreso y presidenciales fueron coincidentes en1945 y 1950. En 1947, cada estado eligió un senador para aumentar en número de los mismosa tres por estado. Pero el número de senadores elegidos en 47 de manera no coincidente (untercio del Senado y ningún diputado) disminuyen en comparación con el número elegido de ma-nera coincidente en 1945 (la legislatura en su totalidad) y en 1950 (la legislatura completa aexcepción de un tercio del Senado). Por lo que la dinámica completa de este periodo se esta-bleció por las elecciones coincidentes. En Costa Rica, si ningún candidato obtiene el 40% delos votos, una ronda decisiva se lleva a cabo. En virtud de que el umbral de la primera rondaes menor que la mayoría, esta ultima regla funciona de manera plural. En 1980, en Perú, unaronda decisiva se puede evitar si por lo menos el candidato que lleve la ventaja a los demásobtiene un tercio de los votos.

15 Incluimos a Ecuador en esta categoría a pesar de algunas desviaciones menores. En Ecua-dor, las elecciones legislativas de 1979 coincidieron con la segunda ronda de la elección pre-sidencial en lugar de la primera (la cual se llevó a cabo en 1978, nueve meses y medio antes).Desde 1984, los presidentes tienen un periodo de cuatro años y se eligen de manera coincidentecon el Congreso. La mayoría de los diputados (esto es 65 de los 77 en la legislatura de 1994-96),

sos. En la ultima categoría se incluyen tres países (Argentina, Boliviay Colombia) que no concuerdan con ninguna de las primeras categoríasen virtud de sus singulares configuraciones institucionales únicas.16

En virtud de que nuestro interés sobre la dinámica de las relacio-nes Ejecutivo-Legislativas ha cambiado y ahora se concentra sobre el(cuadro 1) impacto de las leyes electorales y sus secuencias (cicloselectorales) en el número de partidos (cuadro 2), el “número de elec-ciones” se refiere únicamente a las elecciones legislativas.17 Los pro-medios para cada grupo y, con algunas excepciones, los resultadospara los países individuales confirman la expectativa de las relacio-nes entre la configuración institucional y el número real de los par-tidos representados en el Congreso. En los grupos de mayoría coin-cidente, el promedio N es 2.53; un sistema de partidos “ dos ymedio” es aquí la regla. Entre estos países, sólo la Cámara Baja deVenezuela tiene un promedio N mayor a 3, y sólo en esta Cámara,con una magnitud elevada real. Pese a que la cifra es exagerada porlas dos elecciones altamente fragmentadas en los años sesenta (véasela desviación muy alta en el patrón de la Cámara Baja venezolana).De 1973 a 1988, el Congreso fue dominado por dos grandes partidos,con una gran fragmentación del resto del Congreso. Es sugerente elcaso de Uruguay, en donde el ciclo electoral y la regla de la mayoríapara la presidencia aplicada simultáneamente amortiguan de manerasignificativa el efecto de la magnitud en el número de partidos, conmagnitudes en las dos Cámaras de 30 y 99, pero con las variablesN no más altas que 2.5.18 Para aquellos partidarios de la repre-


tienen un periodo de dos años, por lo que de vez en vez no se eligen de manera coincidente.Doce diputados nacionales mantienen un periodo de cuatro años y se eligen de manera coinci-dente con el presidente.

16 En Argentina, además del uso hasta 1995 de un colegio electoral para elegir al presidente,algunos de los miembros del Congreso se eligen de manera coincidente con las elecciones pre-sidenciales, pero otros se eligen en elecciones no concurrentes que se celebran dentro del periodopresidencial. Los diputados se eligen por un periodo de cuatro años, con la mitad de los escañosrenovados en cualquier otra elección.

17 En el cuadro 1 (y de nueva cuenta en el cuadro 3), en los casos de elecciones no con-currentes (exceptuando Colombia), determinamos los puntos de los datos para ambas eleccioneslegislativas y presidenciales. Para los casos de elecciones alteradas, los datos indican la com-posición de la Cámara completa después de cada renovación parcial.

18 En las elecciones recientes en Uruguay, N se ha incrementado. Tomando en cuenta quela configuración de las elecciones concurrentes y las elecciones presidenciales por mayoría deninguna manera sobrepasan los efectos de M, se podría esperar que N fuera todavía mayor enUruguay que lo que ha sido generalmente. Sin embargo, aunque su valor fuera alrededor de 4,

sentación proporcional, la buena noticia es que ésta no necesariamen-te produce una fragmentación muy elevada en los sistemas presiden-ciales.

En sistemas con elecciones no coincidentes, el promedio N es4.88, el cual confirma las expectativas de que los sistemas partidariostienden a fragmentarse más en este ciclo electoral. El desvío del pa-rámetro es más elevado principalmente en virtud del notable incre-mento en el número real de partidos en Brasil, desde su regreso ala democracia en 1985. Cuando el presidente es elegido por una ma-yoría decisiva, aun en las elecciones coincidentes, el número de par-tidos será probablemente alto, 5.14, en promedio.

El cuadro 3 muestra la incidencia del apoyo de la mayoría bica-meral legislativa (o unicameral en los casos en que sólo existe unaCámara), de conformidad con las diversas disposiciones electorales.Los datos demuestran que los presidentes elegidos por principio demayoría, y cuyo Congreso es elegido al mismo tiempo tienen másposibilidad de obtener la mayoría que los presidentes elegidos bajootras fórmulas institucionales. El 54% de las veces (25 de 46), lospresidentes en dichos sistemas han mantenido la mayoría en ambasCámaras (o en la única Cámara para los sistemas unicamerales). Lasmayorías presidenciales son menos frecuentes en los sistemas conelecciones no coincidentes (3 de 21 casos) o cuando el Congreso eselegido con una elección presidencial de mayoría decisiva (2 de 13casos).

En el cuadro 3, también consideramos la probabilidad de que lospresidentes que poseen poder de respuesta posiblemente puedan sos-tener los vetos. Este cuadro muestra la frecuencia con la cual los par-tidos presidenciales mantienen el veto, con base en el número de es-caños en aquellos casos en los que carecen de la mayoría. Si elpartido presidencial puede mantener el veto, incrementa la perspec-tiva de que el presidente pueda bloquear la legislación a la que seopone. Utilizamos a las Cámaras Alta y Baja en virtud de que el pre-sidente necesitará el apoyo de sólo una de ellas para mantener el


aún sería bajo en comparación con otros países con grandes magnitudes pero sin presidenciaselegidas de manera coincidente, como Israel y los Países Bajos. Vid. Taagepera y Shugart (1993).Como mencionamos anteriormente, la exigencia de un voto partidario definido también contri-buye a limitar a N en Uruguay.

CUADRO 3

FUERZA CONGRESIONAL DE LOS PARTIDOS DEL PRESIDENTE

Presidente elegi-do por mayoría,Congreso coinci-

denteNúmero deelecciones

Número deveces con

mayoría enambas Cámarasa

Porcentaje deveces con

mayoría enambas Cámarasa

Número deveces de veto

sustentado, perosin mayoríab

Porcentaje deveces de veto

sustentado, perosin mayoría

Porcentaje deveces, ya sea de

mayoría o deveto sustentado

Brasil 1945-50Costa Rica

Rep. DominicanaHondurasPerú 1980Uruguay

VenezuelaTotal

31184111846

265405325

66.754.562.5

100.0 0.045.537.554.3

04301008

0.036.437.50.0

100.0 0.00.017.4

66.790.9

100.0 100.0 100.0 45.537.571.7

Presidente elegi-do por mayoría

decisiva, eleccio-nes coincidentes

Brasil 1994Chile 1989-93

Ecuador 1984-94f

El Salvador 1993Perú 1985-90,

1995Total

12613

13

0 0e

0 0 2

2

0.00.00.00.066.7

15.4

0 2g

1h

1 0

4

0.0100.0 16.7

100.0 0.0

30.8

0.0100.0 16.7

100.0 66.7

46.2

146

Elecciones presi-denciales y alCongreso nocoincidente

Brasil 1954-64Brasil 1985-90Chile 1932-73

Ecuador 1978-79El Salvador

1985-91Total

4 4c

18 1 4

31

0 1d

0 0 2

3

0.025.0 0.00.0

50.0

9.7

2 1d

2 1 2

8

50.025.011.1

100.0 50.0

25.8

50.050.011.1

100.0 100.0

35.5

Otros casos

ArgentinaBolivia

Colombia

6411

009

0.00.0

81.8

630

100.0 75.0 0.0

100.0 75.081.8

a. O en la Cámara única para Congresos unicamerales.b. El conjunto de asientos que soportan el veto es el de una (o la única) Cámara, que es suficiente para bloquear los excesos de un veto, en el

caso de que el partido presidencial carezca de la mayoría en ambas Cámaras (o la única Cámara). En donde el veto supera a las mayorías quedifieren por número de área, se sirve de aquél que se usa para las leyes.

c. Incluye la elección presidencial indirecta de 1985.d. Al principio de la legislatura 1987-90, el PMDB tenía la mayoría en ambas Cámaras, y consecuentemente hemos incluido esta situación como

uno de mayoría presidencial. Sin embargo, las subsecuentes deserciones del partido eliminaron al PMDB de su mayoría.e. Parte del Senado chileno ha sido nombrado. La concertación habría tenido una mayoría sin los senadores designados.f. Algunas elecciones legislativas de Ecuador no son coincidentes.g. Basado en la concertación, una lista conjunta de preelección, en lugar de la sola del partido del presidente.h. Basado en la aprobación del veto por dos tercios, el cual se aplica cuando el presidente rechaza promulgar una ley que objeta sólo en parte;

sin embargo, el presidente también puede objetar una ley completamente, en cuyo caso la única forma para el Congreso de lograr superarloes requerir un referendo sobre el caso.


147

veto. Los presidentes elegidos por mayoría en elecciones coincidentescon el Congreso han tenido ya sea la mayoría o el veto apoyado porel número de escaños el 77% de las veces.

Los presidentes bajo otras condiciones institucionales tienen menosprobabilidad de mantener el veto con base en el número de escañosde sus propios partidos. No señalamos la cifra de las coaliciones pre-sidenciales en virtud de que nuestro interés radica en la probabilidadde los presidentes para escapar de la marginación que significa en-frentar la segunda situación en términos de apoyo partidario: es decir,cuando sólo el partido del presidente mantiene su apoyo (la peor si-tuación es, por supuesto, que ni siquiera su partido lo apoye). Si lospresidentes que se hallan en condiciones institucionales diferentes delas coincidentes y, por principio de mayoría, tienen menos posibili-dad de mantener el veto con base en el número de escaños; son, sinembargo, más susceptibles de mantener el veto que aquellos de lasmayorías, y mantienen una extraordinaria mayoría en tres de los ca-sos que tienen sistemas partidarios notablemente fragmentados: Bo-livia, Brasil (1946-64) y Chile (antes de 1973).

Si los presidentes no cuentan con el apoyo partidario suficientepara poder sostener los vetos, serán más fácilmente marginados delproceso legislativo, aunque quizá se sientan tentados para actuar demanera inconstitucional. Los datos que se presentan en el cuadro 3 su-gieren que el Congreso elegido de manera coincidente en una elecciónpor mayoría del presidente es la fórmula más adecuada para este fin.

En suma, los sistemas partidarios que tienen un elevado númeroreal de partidos y una concomitante baja posibilidad de que el pre-sidente tenga la mayoría de los escaños en la legislatura son princi-palmente aquellos con elecciones no coincidentes y/o una elecciónpor mayoría decisiva para la presidencia: Bolivia, Brasil, Chile (antesde antes de 73),19 Ecuador y Perú. Es únicamente en estos casos en


19 Chile, en la etapa posterior a Pinochet, tiene un reducido número de partidos reales, deacuerdo al cuadro 2, sin tomar en cuenta el uso de elecciones presidenciales por mayoría decisiva.Sin embargo, algunos aspectos se deben resaltar aquí. La coyuntura de los partidos se podríadeber a dos factores principales: primero, la magnitud del distrito es baja (2) para las elec-ciones del Congreso (las cuales fueron coincidentes con las elecciones presidenciales en 1989y 1993, pero que no será así en el futuro, en virtud de que el periodo presidencial se ha in-crementado a seis años). Por lo que las reglas electorales han generado una reducción y posi-bilidad artificial en el número real de partidos (coaliciones). Segundo, la transición de la dic-tadura fue relativamente de manera consensual, por lo que no puede esperarse que dure estafragmentación.

donde el promedio de los partidos reales, al menos en una de las Cá-maras de la legislatura, excede el número de cuatro.

Ahora mostraremos el examen estadístico de nuestra hipótesis so-bre los efectos de las diversas configuraciones institucionales en elnúmero real de partidos en un sistema presidencial. El hecho de quehaya múltiples regresiones en pequeños grupos de datos no debe deconsiderarse definitivo, pero si los resultados de estas regresiones con-cuerdan con nuestras expectativas y en la muestra de datos que seencuentra en el cuadro 2, ello nos dará más confianza para seguircon nuestro razonamiento. Presentaremos las regresiones en los datoslatinoamericanos, y también en un grupo de datos ampliado que in-cluye otros dos países con vasta experiencia en la democracia pre-sidencial: Filipinas y Estados Unidos. En el cuadro 4 se muestran losresultados.

Vemos, por las regresiones 1 y 4, que se afirma nuestra hipótesissobre los efectos de la elección del presidente por mayoría y de ma-nera coincidente con el Congreso. Esta configuración institucionaltiene el efecto esperado de reducir tanto el número de partidos comosu importancia. El resultado es básicamente el mismo, ya sea que uti-licemos el grupo de datos de Latinoamérica (retroceso 1) o el expan-dido, el cual incluye a Filipinas y Estados Unidos (regresión 4). Laexpectativa sobre las elecciones presidenciales con mayoría decisiva—que aumentarían el número de partidos— también concuerda enambas especificaciones. Intentamos (aunque no la mostramos) diversasformas de clasificar a esta variable. Por ejemplo, el hecho de clasi-ficar el procedimiento de las elecciones presidenciales poco usualesde Bolivia como mayoría decisiva, pese a que esta “mayoría” hayasurgido del Congreso en vez de ser producto de una elección popu-lar, no alteraba materialmente el resultado. Sin embargo, clasificaraquellos sistemas en los que una mayoría decisiva se lleva a cabo,aunque el umbral para evitar esa forma de elección es menor al usual50% más uno, generó algunas diferencias. Si aquellos sistemas —latotalidad de las elecciones de Costa Rica, Perú en 1980, y Argentinaen 1995— se clasifican como una elección por mayoría decisiva, estavariable se mantiene significativa, aunque es menos contundente.Como conclusión, los datos estadísticos refuerzan nuestra presunciónde considerar como mayoría real a aquellos sistemas de dos rondas, en


CUADRO 4

ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE LAS VARIABLES INSTITUCIONALES Y EL NÚMERO REAL DE PARTIDOS

EN LOS SISTEMAS PRESIDENCIALES

Establecimien-to de los da-tos y Estados

UnidosSólo

LatinoaméricaIncluyendoFilipinas

Variable 1 2 3a. 4 5 6 7a.

Constante

Conc/Plur

Majro

Logmag

Lista

Govlist

3.701***(.388)

-1.022***(.346) 1.612***(.387) .009

(.160) --

--

3.486***(.401)

-0.936***(.345) 1.681***(.384)

.021 (.158)

--

.780* (.425)

2.155***(.266)

--

--

.179 (.090)

--

--

3.460***(.310)

-1.200***(.293) 1.724***(.352)

.141 (.108)

--

--

2.898***(.326)

-1.213***(.275) 1.385***(.342) .088

(.117) 1.370***

(.35) --

3.278***(.318) -1.074***(.294) 1.776***(.347) .127

(.107) --

.831***(.394)

2.122***(.170)

--

--

.237** (.067)

--

--

150

los cuales el umbral de la victoria en la primera ronda es conside-rablemente menor a la mayoría.

También agregamos dos variables adicionales en algunas regresio-nes. Una corresponde a un sistema de listas. Todos los sistemas pre-sidenciales en Latinoamérica, con excepción de Colombia, utilizanun sistema de listas de partido para elegir, por lo menos, a la mitadde la Cámara Baja, sin embargo, México, y desde las reformas re-cientes, Bolivia y Venezuela, eligen aproximadamente a la mitad desus diputados a través de distritos uninominales.20 Se piensa que unode los motivos para que exista un menor número de partidos en Co-lombia, Filipinas y Estados Unidos —aun cuando se les compare conotros sistemas que utilizan las elecciones presidenciales mayoritariasy elecciones coincidentes o casi coincidentes— sea la ausencia delistas de partido.

Sin las listas de partido —en especial las listas cerradas— es fácilpara los residentes locales de un partido, o incluso para candidatosindividuales elaborar sus campañas con base en los problemas localesmientras siguen dentro de un partido que puede ganar la presidencia.Estos partidos en los sistemas sin listas de partido pueden ser aúnmás diversos de manera interna. Aun con listas abiertas, los líderesdel partido ejercen control sobre las nominaciones, situación que nopodría darse en los sistemas que carecen de listas (aunque, y única-mente para este caso, esto no comprende a las redenominaciones enBrasil). Por ello, la posibilidad de expresar los desacuerdos dentrodel partido se reduce relativamente a un sistema sin listas de partido,aunque esta posibilidad es mayor bajo el sistema abierto que bajo elde listas cerradas. Existe otra razón por la cual las listas de partidosincrementan los incentivos para crear nuevos partidos: un desertor, alestablecer un listado rival, puede recurrir a su nombre para lograr laelección de otros miembros, dado que los votos son agrupados dentrode las listas. Por ello, quien encabeza la lista de un nuevo partidopotencialmente puede incrementar su poder en el Congreso; en lossistemas sin listas de partido esta posibilidad es inexistente.21 Por es-


20 Dada la ausencia de los procedimientos del tipo de las elecciones primarias en EstadosUnidos o las nominaciones descentralizadas en Filipinas, aun la mitad de los distritos uninomi-nales pueden verse tan reales como el sistema de listas que contengan sólo un nombre.

21 Una excepción parcial es Colombia, pero el resultado esperado de los incentivos paraformar nuevos partidos es el mismo que el descrito para los demás partidos con sistemas sin

tas razones los sistemas de listas de partidos proporcionan más in-centivos para el establecimiento de nuevos partidos que los sistemassin listas. La regresión cinco examina esta idea en relación con todoel grupo de datos,22 y la encuentra plausible. En el sistema de listasse incrementa el número de partidos, y otras variables que eran sig-nificativas en la regresión cuatro se mantienen igual.

Otra variable institucional, que pudiera incrementar las oportunida-des para los partidos locales de establecerse por sí mismos y de au-mentar el número de partidos, será la elección directa en la provin-cia, el estado o los gobiernos departamentales. A esta variable lahacemos interactuar con lista en virtud de las mismas razones comen-tadas anteriormente, los incentivos para establecer nuevos partidoscon base en las elecciones gubernamentales serán menores que en lossistemas sin listas. La elección de los gobernadores o cualquier otraclase de funcionarios locales hace que el federalismo o la descentra-lización administrativa sea más significativa, en virtud de que incre-menta la autonomía de los gobiernos subnacionales vis-a-vis el go-bierno central (Riker, 1964). Sin embargo, por la forma en que estaautonomía incrementada se desempeña, en los términos de un sistemapartidario, se puede esperar que varíe de acuerdo al sistema electoralque se utilice. Si no existen listas de partido, los funcionarios ele-gidos contribuirán a lo que Ordeshook (1995) denomina “ partidosdescentralizados pero verticalmente integrados” , en los cuales los Ca-bildos locales disfrutaran de autonomía, pero las elecciones localesfuncionan como parte de un canal de reclutamiento para los partidosnacionales. Sin embargo, los sistemas de listas pueden inhibir la des-


listas. En Colombia existen múltiples listas en el interior de los partidos, pero los votos se agru-pan únicamente dentro de la lista y no del partido. Por lo que, dada la ausencia de control par-tidario sobre la nominación (como se explica posteriormente), un disidente puede establecer supropia lista, y los votos que le correspondan podrán conjuntarse con los demás candidatos dentrode su lista. Y, por lo tanto, ayudaría a la elección de otros disidentes con la misma mentalidad,sin ayudar a la elección de sus adversarios dentro del partido (una opción que no se encuentradisponible en donde existen listas de partidos, ya sean abiertas o cerradas, o por facciones comoen el caso de Uruguay). Por último un desertor no necesita registrar su lista bajo un nombrede partido diferente, por lo que existen pocos incentivos para la formación de nuevos partidos,tal y como es el caso de los demás sistemas sin listas partidarias.

22 En virtud de que Colombia es el único sistema en Latinoamérica que no utiliza las listasde partido, manejar un regresión en los datos latinoamericanos únicamente con lista puede serequivalente a utilizar una variable falsa para Colombia y, por lo tanto, no tiene un interés teó-rico.

centralización de los partidos y también dar la oportunidad a los go-bernadores para establecer partidos locales sobre cuyas listas puedenejercer mayor control.23

En conclusión, dentro de los sistemas de listas de partidos, los par-tidos locales aislados tienen mayor probabilidad de crecimiento du-rante las campañas para las gobernaturas locales. Finalmente, laselecciones gubernamentales en los sistemas de listas de partidos pue-den contribuir de manera sustancial a la fragmentación de los siste-mas partidarios. Los resultados de la regresión dos y, en especial, losde la seis dan la pauta para apoyar este criterio (sin afectar de ma-nera sustancial las demás variables que eran importantes en las re-gresiones uno y cuatro). Esto es, mientras se agradecen las tenden-cias hacia la descentralización y la democratización actuales, con eluso sistemas de listas de partidos en Latinoamérica, las elecciones lo-cales pudieran no favorecer la formación de un sistema de partidosdescentralizados, aunque integrados verticalmente, esenciales para rea-lizar el doble deseo de la autonomía local y la integración nacional.

Una observación final sobre estas regresiones es la insignificanteimportancia de la magnitud real. Aunque la magnitud ha sido defi-nida como el factor “decisivo” para determinar el número de parti-dos (Taagepera y Shugart, 1989; también Rae, 1967, y Lijphart,1994), grupos de datos en los cuales dichas conclusiones se han ba-sado y son abrumadoramente coherentes con los sistemas parlamen-tarios. En los sistemas presidenciales, la importancia de la presiden-cia sirve para reducir el número de partidos, por lo menos en elmomento en el que el presidente es elegido por mayoría y de maneracoincidente. Por ello, las características especiales del presidencialis-mo contrarrestan la magnitud del impacto.24 Incluimos dos regresio-nes (tres y siete) que sólo toman en cuenta los casos en que se uti-lizan elecciones de mayoría y coincidentes, y encontramos que lamagnitud real es en sí significativa para estos casos, especialmente


23 Estos argumentos parece que se pueden aplicar aún al sistema descentralizado de listasabiertas en Brasil. Los gobernadores en ese país ejercen un mayor control sobre las nominacionespara la apertura de los escaños en la delegación de sus estados al Congreso nacional, que pro-bablemente no se daría si no existieran listas en absoluto.

24 Lijphart (1994, 130-134) también encuentra que el presidencialismo con una forma demayoría y coincidente (esto es..., Costa Rica y Estados Unidos) reduce el número de partidos,aun en un gran grupo de datos que incluyan los sistemas parlamentarios (y en los cuales, porlo mismo, la magnitud es significativa).

cuando se incluyen los casos que no son latinoamericanos (aunque lacitada variante es muy pequeña). Por ello, que no caracterizaremosa la magnitud como irrelevante en los sistemas presidenciales, sinotan sólo menos importante que el ciclo electoral y los medios deelección del presidente, y también de menor importancia que el usode listas partidarias.

III. EL PRESIDENCIALISMO Y LA DISCIPLINA PARTIDARIA

Cuando hablamos de disciplina partidaria tenemos en mente un fe-nómeno simple: los legisladores de un mismo partido votando de ma-nera igual en la mayoría de las veces. Aun en los partidos indisci-plinados los legisladores del mismo partido de manera usual votande consuno, pero esto se debe a que muchas de las cuestiones legis-lativas son consensuales al interior de las líneas partidarias. Aun enel caso de los partidos comparativamente indisciplinados, es importanteevitar estereotipos equivocados: bajo estas circunstancias, las etique-tas partidarias no son sino indicadores significativos de las proclivi-dades de la mayoría de los políticos (Kinzo, 1990). Sin embargo, enlas materias que penetran a la legislatura como un total los partidosindisciplinados son normalmente divididos. Definidos bajo esta for-ma, un partido disciplinado no necesariamente tiene que estar bienorganizado, institucionalizado o programado, aunque es más probableque lo sea en comparación con los partidos indisciplinados. La exis-tencia de partidos moderadamente disciplinados facilita tanto la cons-titución de partidos bien organizados así como de un “sistema parti-dario institucionalizado” (Mainwaring y Scully, 1995), pero no esuna condición suficiente.

El grado de disciplina de los partidos influye en la confianza dela que los presidentes puedan tener en los líderes de los partidos paraobtener el voto de su partido o, por el contrario, lograr el apoyo delos legisladores individuales y/o las facciones. Linz (1994) y Sartori(1994 a, 189-194) argumentan de manera apropiada que los sistemasparlamentarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotrosexpresamos la hipótesis de que cierta cantidad de disciplina partidariatambién facilita el funcionamiento de los sistemas presidenciales. Nopodemos examinar rigurosamente esta hipótesis aquí, pero manifes-


tamos nuestro criterio y los casos latinoamericanos avalan nuestraafirmación.

Los partidos en los sistemas presidenciales no necesitan estar muydisciplinados, pero la indisciplina frecuente dificulta establecer rela-ciones estables entre el gobierno, los partidos, y la legislatura. Endonde la disciplina es débil, los líderes de los partidos pueden ne-gociar un acuerdo, que únicamente hará que los miembros legislado-res del partido incumplan con él. Por ello, los presidentes se ven for-zados a confiar más en bases ad hoc en vez de hacerlo en los líderesde los partidos quienes pueden entregar los votos de sus compañeroslegisladores. Esta es una situación difícil para los presidentes, y losobliga a recurrir con frecuencia al clientelismo y al patrocinio paraasegurar el apoyo de los legisladores en lo individual, y puede auntentar a los presidentes a pasar por alto al Congreso a través de me-didas constitucionalmente cuestionables o a soslayar la Constitución,posiblemente en alianza con los militares. Bajo estas condiciones, lospresidentes no podrán completar mínimamente sus agendas legisla-tivas. Dada la naturaleza real de los términos presidenciales, estasituación puede llevar a crear una dificultad insuperable, con el con-secuente de deterioro (Linz, 1994). De esta forma, la débil disci-plina de los partidos puede conducir a un callejón institucional sinsalida.

Con partidos disciplinados, el presidente no necesita negociar unanueva coalición ad hoc para cada propuesta legislativa, con el resul-tante para el presidente de distribuir su patrocinio para ganar apoyo.Creemos que sería deseable la existencia de un gran número de asun-tos justos en los que el apoyo partidario deba ser otorgado. Los pre-sidentes podrían entonces inicialmente negociar con los líderes delpartido para reducir el número de actores involucrados en la nego-ciación y, por lo tanto, simplificar el proceso. Ellos podrían contarusualmente con los líderes del partido para obtener los votos de lamayoría de los representantes de sus partidos y, por lo tanto, existiríauna gran predictibilidad en el proceso político. Los acuerdos interpar-tidarios y las coaliciones en el Legislativo y en el gabinete tienenmás probabilidades de influir sobre un grupo entero de materias, queuna simple ley o convenio ad hoc sobre situaciones específicas de lalegislación, que generalmente requeriría sólo de aquellas propuestas


que indiquen las divergencias más importantes del status quo po-lítico.

Los partidos disciplinados también permiten a los electores distin-guir entre las finalidades del partido y las pretensiones políticas in-dividuales. En los partidos poco disciplinados, las diferencias ideo-lógicas-políticas entre los partidos son menos claras y se soslayará laresponsabilidad. Ciertamente sería deseable que los partidos fueran losuficientemente cohesivos para que los votantes tuvieran la certeza deque el presidente y los miembros de la legislatura que ostentan elnombre del partido actuaran del mismo modo en las cuestiones po-líticas en las que están generalmente de acuerdo.

El argumento expresado aquí no debe tomarse, sin embargo, paraconcluir que los partidos disciplinados rígidamente son preferibles enel presidencialismo, como lo son los riesgos potenciales de los sis-temas presidenciales con disciplina estricta. Ya hemos hablado deldesequilibrio en el sistema de pesos y contrapesos cuando el presidentetiene una mayoría que los apoya. En este caso, el Congreso no fun-cionará como contralor efectivo del presidente, sino que aprobará in-variablemente sus iniciativas, si el presidente y los líderes del partidoestán de acuerdo. En México existe esta situación, en virtud de que,a pesar de que los legisladores son elegidos por distritos uninomina-les, la no reelección no es un incentivo para representar a sus supues-tos electores. Asimismo, la centralización de todas las reglas de no-minación partidaria en las manos del presidente que actúa como líderdel partido, y refuerza el dominio autoritario de la presidencia sobreel Congreso.

Si el presidente se encuentra con un “gobierno dividido” , en don-de un partido o coalición estable se opone a que el presidente con-trole la mayoría de los escaños en ambas Cámaras (o una sola Cá-mara) del Congreso, entonces la disciplina extrema del partido haráimposible que el presidente logre acuerdos que afecten las líneas par-tidarias. Si el líder del partido dominante se constituye en obstáculo,los legisladores individuales deberán apoyarlo si están sujetos a unadisciplina cerrada. Si, en cambio, los miembros individuales tienen lalibertad de romper con el liderazgo, más interesado en oponerse alpresidente, algunos apoyarán al presidente y a su partido en algunaspropuestas legislativas.


Además, si el líder del partido entra en disputas con el presidente,la rígida disciplina del partido podría dificultar la labor del presiden-te con el Congreso, aun cuando el presidente mantenga la mayoría(Coppedge, 1994, Espinal, 1991). En Costa Rica, la combinación en-tre las elecciones primarias y el promedio del límite del término sig-nifica que el presidente normalmente enfrentarán dificultades al tratarcon su propio partido una vez que el siguiente candidato presidencialha sido nominado, es como si esta persona, al triunfar en la elección,pudiera determinar el destino de los miembros del Congreso. Si, porotro lado, la disciplina del partido no es muy rígida, es poco probableque el presidente se quede sin legisladores que quisieran trabajar conél, aunque el líder del partido lo abandone.

Esta posibilidad de alianzas cruzadas evita que el presidencialismode Estados Unidos tenga problemas de crisis durante los periodos degobierno dividido. Aunque el gobierno dividido reciba un gran nú-mero de criticas académicas y populares (por ejemplo: Cutler, 1980;Robinson, 1985; Sundquist, 1986), otros más afirman que el procesolegislativo no disminuye en absoluto durante los gobiernos divididos(Fiorina, 1992; Mayhew, 1991)25 o que los electores lo prefierencomo un medio para forzar el cumplimiento del compromiso (Fiori-na, 1988; Ingberman y Villani, 1993). Riggs (1988) va más allá alargumentar que la falta de disciplina es preferible en el presidencia-lismo, y menciona el grado de indisciplina de los partidos estadou-nidenses (véase Cox y McCubbins, 1993); sin embargo, estos partidosclaramente han perdido a tal grado la disciplina que las coalicioneslegislativas cruzadas son comunes. Estos acuerdos partidarios cruza-dos facilitan la gobernabilidad en Estados Unidos, bajo un gobiernodividido,26 aunque se puede prescindir de ella en un gobierno unifi-cado.


25 Considerando un ejemplo reciente de gobierno dividido en estados. La elección presiden-cial de 1992 prácticamente fue dominada por los ruegos de “ rejilla” entre el presidente y elCongreso, pero el Congreso y el presidente en la administración Bush pudieron completar variosordenamientos importantes de legislación, incluyendo la ampliación de las leyes sobre contami-nación atmosférica y los derechos de voto, y la delegación de facultades “fast-track” para lanegociación de acuerdos comerciales.

26 El gobierno dividido es el sistema más común en el que los electores probablemente otor-gan más votos al Congreso bajo la premisa de asuntos locales o las características del candidato,en lugar de considerar simplemente las preferencias de política nacional, que tienden a dominarel voto presidencial. Por lo que la misma característica del sistema electoral que facilita la dis-ciplina limitada —independencia electoral de los líderes respecto de los legisladores— también

IV. LOS DETERMINANTES INSTITUCIONALES

DE LA DISCIPLINA PARTIDARIA

La posibilidad de que una determinada delegación de miembros deun partido en el Congreso puedan votar en bloque, o por el contrario,votar de manera independiente puede estar estrechamente relacionadacon tres principios característicos de las reglas bajo las cuales dichosmiembros se convierten en candidatos y llegan a ser elegidos.27 Estastres características —el control en la selección de candidatos, el con-trol del orden por medio del cual los miembros se eligen de la listadel partido, y la suma de los votos de los candidatos del partido—afectan en gran medida el grado de influencia que los líderes tienensobre los legisladores.

Si los líderes del partido controlan la selección de los candidatos,los miembros recalcitrantes no podrán obtener lo que desean: desviarla línea del partido, pero seguir utilizando el nombre del partido paraelecciones futuras. Si el órgano superior del partido controla la selec-ción de los candidatos, a los miembros que se han negado a cola-borar con el partido se les puede coartar el derecho de ser candidatosdel partido en el futuro.28 Cuando este es el caso, los candidatos enpotencia deben tener una buena relación con el liderazgo partidariopara poder ganar un lugar en la lista de candidatos. El partido tienemedios poderosos para influir sobre el comportamiento de los polí-ticos. Por lo que la capacidad de determinar quiénes son los candi-datos del partido es una característica especial de la cohesión delpartido. Los líderes de los partidos en las democracias más industria-


es conducente de gobiernos divididos en virtud de que propician la división de las candidaturas.Vid. Shugart (1995a) para un mayor desarrollo y examen estadístico sobre esta aseveración.

27 Las reglas del Congreso también afectan a la disciplina partidaria. Si el líder del partidoen el Congreso controla los recursos valiosos para los demás miembros de su facción, esto leda el poder para controlar la disciplina (Cox y McCubbins, 1993; Figueiredo y Limongi, 1995).No contamos con la información necesaria de Latinoamérica para abordar este aspecto aquí.También, aunque nos centramos en los sistemas de partido como unidad de análisis, dentro deun sistema determinado, los diferentes partidos algunas veces podrán ser diferentes por lo quetoca a la disciplina. En Brasil, por ejemplo, el partido de izquierda PT es muy disciplinado,mientras que los partidos del centro y derecha son comparativamente indisciplinados.

28 Cuando existen bandos sobre la reelección inmediata del Congreso, tal como en CostaRica y México, los líderes del partido obviamente evitan el castigo de que se les niegue la no-minación en la elección siguiente. Sin embargo, cuando el presidente proviene del mismo par-tido, la previsión o negación de posiciones futuras surge como sustituto de la sanción.

lizadas, así como en la mayoría de los países latinoamericanos tienenesta facultad; sin embargo, Estados Unidos es un ejemplo prominentede un país en donde los líderes del partido no controlan a los can-didatos.

Si los líderes del partido controlan el orden en el cual los miem-bros son seleccionados, estos, de manera discrecional, podrán premiaro castigar a los miembros, moviéndolos hacia arriba o hacia abajo dela lista del partido (Carey y Shugart, en prensa). Por ello, los miem-bros de dichos partidos no buscan crear su propia reputación fueradel partido, en virtud de que los electores no votarán por ellos comoindividuos, sino por la totalidad de la lista del partido. Si, por otrolado, los partidos no controlan el orden de la elección, los miembrostendrán un incentivo poderoso para crear su propia reputación, envirtud de que su capacidad personal para ganar votos puede hacer ladiferencia entre un triunfo o una derrota. En esta dimensión existeun conjunto de posibilidades, que van desde el completo hasta el in-existente control del orden en el cual los candidatos son elegidos.

Si los votos de todos los candidatos son agrupados, el incentivode cultivar la reputación colectiva de su partido aumenta, lo que noocurre si cada candidato triunfa o pierde exclusivamente con base enlos votos personales que pueda conseguir. Si el partido no controlael orden de elección, la popularidad personal sería el medio de ganarla elección, como se mencionó anteriormente; otra forma sería entraral Congreso “pegándose al faldón” de miembros populares. Esto úl-timo es posible por la acumulación de votos, porque el primer cri-terio para otorgar los escaños es determinar el número de votos ga-nados por todos los candidatos del partido. Los candidatos máspopulares, por lo tanto, se convierten en un caudal para los candi-datos menos populares, tal como si sus votos inflaran el apoyo delpartido en su totalidad y lo ayudaran a ganar más escaños. Si, porotro lado, los votos no son acumulados, entonces un candidato muypopular sería el único elegido. En virtud de que sus votos no puedenser compartidos con sus copartidarios, los votos excedentes arriba delo que el candidato necesita para ganar son “desechados” y no pue-den ayudar a la elección de los demás miembros. El mejor ejemplode dicho sistema es el voto sencillo intransferible utilizado en Japóndurante 1993.


El cuadro 5 muestra varias leyes electorales en Latinoamérica encada uno de estos tres casos. Por razones de simplicidad, asumimosque cada categoría es dicotónoma, aunque no se podrían imaginar lasposibilidades intermedias (Carey y Shugart, en prensa). Se observa eneste cuadro que los sistemas de listas cerradas son los más comunesen Latinoamérica.29 Se incluye en el mismo a Argentina, México yVenezuela,30 tres países en los que los partidos son disciplinados ge-neralmente. Costa Rica es también un sistema de listas cerradas, perodebido a que en las primarias en las cuales los electores inscritos ycon algún rango pueden participar, las nominaciones no se encuen-tran controladas por los jefes o militantes del partido.

Los sistemas de listas cerradas dan a las organizaciones del partidomayor control sobre los candidatos. Por supuesto, para que el controlde un emblema de partido sea significativo, primero tiene que existirel control y el orden de este emblema. Las leyes electorales sólo sonun factor que hacen significativa la jerarquía del partido. Los par-tidos deben prestigiar sus emblemas entre los electores a través deprevisiones sobre los bienes públicos y privados, la creación deuna base social, y la construcción de una reputación que sea sus-ceptible de la aprobación pública. En algunos países, como Boliviay Ecuador, los emblemas del partido son poco significativos y lossistemas de partido son “ incipientes” (Mainwaring y Scully, 1995),no obstante el control del líder sobre los miembros inscritos y conalgún rango dentro de sus partidos. La ausencia de arraigo de lospartidos entre la población hace menos difícil para los candidatos in-satisfechos con su jerarquía dentro de la lista del partido, desertary establecer un nuevo partido. Cuando se respetan los emblemas del


29 Esta terminología puede ser de algún modo confusa para los lectores de ciertos paísesen Latinoamérica. En español, lo que la literatura inglesa denomina “closed list” (N. de T. listascerradas para efecto de esta traducción) se llaman listas cerradas y bloqueadas (closed y blockedlists). A lo que llamamos listas abiertas se les denomina listas cerradas y no bloqueadas o listascerradas con voto preferencial (closed list with preferential voting), a menos que los electorespuedan votar por los candidatos de más de una lista, en cuyo caso el término es listas abiertaso en francés panachage. Aquí mencionamos “open list” (N. de T. listas abiertas para efectode esta traducción) cuando queremos decir que los electores pueden (o deben) votar por uno omás candidatos, pero únicamente dentro de una lista.

30 En México, desde 1993 en Venezuela, y a principios de 1997 en Bolivia, una gran pro-porción de los miembros se eligen por distritos uninominales, mientras que el resto se elige através de listas plurinominales. Aun en el distrito uninominal, la organización de los partidosen estos países determina las nominaciones; por lo que el sistema electoral para estos escañoses todavía uno de listas cerradas, en donde las “ listas” contienen un solo nombre.

CUADRO 5

LEYES ELECTORALES Y DE PARTIDOS EN LATINOAMÉRICA PRECEPTOS PARA EL CONTROL

DEL PARTIDO SOBRE EL GRADO Y ESTABLECIMIENTO DE CANDIDATOS (CÁMARA BAJA)

Preceptospara el con-

trol del parti-do sobre loscandidatos Lista cerrada

Lista cerraday RP/sencilla.Miembro por

distrito

Lista cerradacon

eleccionesprimarias

Lista defacciones Lista abierta

Lista abiertacon

candidatoscon “derecho

de origen”

Lista personal(voto efectivo

unitario notransferible)

¿Control so-bre la selec-

ción del candi-dato?

¿Control sobre-el orden de

elección?¿Votos acumu-

lados sobrelos candidatoso listas den-

tro de los dis-tritos?

sí

sí

sí

sí

sí/NAa

sí/NAa

no

sí

sí

sí

no

sí

sí

no

sí

no

no

sí

no

no

no

Ejemplos en Latinoamérica

Argentina

Bolivia, 1993Rep.

DominicanaEcuador

Bolivia 1997

MéxicoVenezuela,

1993

Costa Rica Uruguay Chile

Perú

Brasil Colombia

161

El SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamá

ParaguayVenezuela,

1988

a. Para estos sistemas. “Sí” se aplica a la parte elegida de las listas del partido (aproximadamente la mitad del número total de diputados). Elorden de la elección y el agrupamiento de los votos no son aplicables para los escaños elegidos por distritos uninominales.


162

partido, un desertor encontrará que no podría conseguir los suficien-tes electores y, por lo tanto, el nuevo partido estará en la posibilidadde fracasar. Ése ha sido el caso de Costa Rica y Venezuela, hastalas severas crisis políticas y económicas de principios de los años 90.

En un sistema electoral de listas abiertas, los partidos determinanquiénes son sus candidatos y acumulan sus votos, pero no controlanel orden en el que los candidatos son elegidos. Un ciudadano arrojaun voto por cada candidato,31 y este voto no puede ser transferidoa los demás individuos. Los escaños son distribuidos primero de con-formidad al número de votos total que los candidatos obtuvieron, ydespués, en el interior de los partidos de acuerdo al número indivi-dual de votos. Aunque el número de representantes se determine porel voto de los partidos, el que un candidato resulte o no elegido de-penderá de su habilidad para conseguir votos individuales. Este sis-tema otorga un gran incentivo para el individualismo de las campa-ñas. Existen ligeras variantes en los sistemas de listas abiertas, peroChile, Perú y Brasil encuadran en el tipo básico.

En Brasil, el individualismo de las listas abiertas se refuerza conlas reglas para la selección de candidatos. Los diputados no puedenser fácilmente eliminados de una futura nominación por su partidos,aun en el caso en que no se hubieran sometido a la disciplina delpartido durante su pertenencia. La característica del derecho que per-mite que los candidatos tengan este grado de autonomía se conoceen Brasil como candidato nato (Mainwaring, 1991). En virtud de quela mayoría de los diputados generalmente ganan la reelección, elefecto de este precepto tiene un alcance mayor: algunos diputadosque hayan ganado en cualquier elección determinada no necesitaránel apoyo del partido para reaparecer en la boleta, aunque aquelloscandidatos que se inician necesitarán recibir la aprobación del partidoen una convención estatal.

Uruguay es un caso sui generis en los términos de los tres ele-mentos que identificamos como cruciales para la disciplina del par-tido. Cada uno de los partidos mayoritarios tienen una cantidad delistas de las facciones (conocidos como sublemas), y cada sublema


31 Es posible para los electores que se les otorgue la opción de votar por más de un di-putado, como en Suiza y anteriormente en Italia. Sin embargo, no conocemos a nivel nacionalun sistema de este tipo actualmente en Latinoamérica.

tiene un número interminable de listas para diputados. Los electoresseleccionan una de estas listas en lugar de seleccionar al candidatodirectamente. Los votos de todas las listas de un partido determinado(lema) se suman primero para determinar el número de escaños ga-nados por el partido. Los escaños del partido son distribuidos pro-porcionalmente entre los sublemas, y los escaños de éstos son dis-tribuidos proporcionalmente entre las listas. Los partidos por símismos tienen muy poco control sobre el orden de los lugares, perolas facciones del partido tienen una influencia considerable en virtudde que ellas ordenan los sublemas. Este sistema se menciona en elcuadro 5 entre el sistema de lista cerrado y el sistema abierto, en vir-tud de que los incentivos que genera son intermedios: más persona-lista que el sistema cerrado (debido al voto intrapartidario), pero me-nos que el sistema abierto (en virtud de que las listas de lasfacciones por sí mismas son cerradas, y el partido teóricamente de-termina cuántas facciones pueden operar en su interior).

En Colombia, los partidos no pueden impedir el uso de su emble-ma a los candidatos. Los candidatos pueden nominarse dentro de laslistas, pero múltiples listas podrán usar el mismo nombre del partidoen algún distrito determinado y los votos no son agregados de unalista a la otra. Si todos los candidatos del partido se unieran en una so-la lista, el sistema sería simplemente de lista cerrada. Sin embargo,dada la falta de control sobre el emblema, las listas son ordenadaspor los líderes individuales de las facciones así como por los jefeslocales. Un candidato que no le guste el lugar en el que el jefe dela facción local lo ha colocado puede negociarlo con otro de los je-fes, o simplemente lanzar su propia lista. En muchas de las listas seelige únicamente a un candidato, por lo que el sistema se caracte-rizará como uno de “ listas personales” . Esta tendencia en la que laslistas son los vehículos para un solo candidato, junto con el hechode no agregar una lista con la otra, hace que el sistema funcione enesencia de manera similar al voto único intransferible (VUT) utiliza-do en Japón (Cox y Shugart, n. d.).32 Las reformas a las leyes sobre


32 Cabe aclarar que la posibilidad de elegir a más de un candidato pon cada lista significaque no es un “caso” puro de VUT. El hecho de que muchos candidatos presenten sus propiaslistas, aun bajo las etiquetas de uno de los partidos importantes de Colombia, es testimonio dela importancia del emblema del partido. Si este no se considerara valioso, los candidatos queestablecieran sus propias listas se inclinarían a inventar nuevos nombres de partido para las mis-

los partidos desde 1991 se dirigen a crear un mayor control por partedel liderazgo, pero en la práctica el sistema múltiple de listas con-tinua.

En los sistemas de control limitado sobre las nominaciones o sobreel orden de las listas, o ambas, los candidatos obtienen su elecciónpor méritos propios, por lo que no están obligados por la gratitud alpartido. Estos acuerdos promueven el individualismo en las campañasy en la recolección de fondos, y los candidatos triunfantes no le de-ben lealtad al partido cuando éste no asegura su victoria. Por lo tanto,dichos sistemas proporcionan grandes incentivos para el individualis-mo (como en Brasil) o para el fraccionamiento (como en Colombiay Uruguay).

En todas las variantes de los sistemas electorales mostrados en elcuadro 5, excepto por las listas cerradas, pero en especial en aquéllasen las que los líderes del partido no ejercen el control sobre el usodel emblema, los miembros inscritos y con cierto grado tienen el in-centivo de distinguirse de sus copartidarios (Cain, Ferejohn y Fiorina,1987; Carey y Shugart, en prensa). Dichos incentivos para los can-didatos significan que las elecciones tienden a volverse clientelismo,por lo menos en la misma medida que los programas del partido. Losmiembros aseguran sus escaños al formarse una cierta reputación en-tre el conjunto de los seguidores, y poder estar en posibilidad decrear empleos, proyectos de labor pública, o algunas concesiones queinteresen a sus electores (Ames, 1995 a, b; Geddes y Ribeiro Neto,1992; Hagopian, en prensa). Dichas leyes electorales limitan la arti-culación de las alternativas de política pública y dirigen al sistemapartidario en favor de aquellos con dinero, o en el caso de muchasáreas rurales, el poder tradicional se da sobre los recursos tales comoel control sobre la tierra. Además, en virtud de que los miembrospueden: 1. ganarse el oficio independientemente de la aprobación delpartido, y 2. ganarse el trabajo con base en sus servicios personalesy no por promesas basadas en la naturaleza de la política, los par-


mas. Por lo que Colombia ofrece una imagen de espejo a las situaciones de Bolivia y Ecuador,mencionadas anteriormente. En estos dos países, los partidos controlan sus emblemas, pero losmismos no son tan valiosos que obligan a los desertores a inventar nuevos nombres y a estaren posibilidades de ganar votos bajo los auspicios de un nuevo emblema de partido. En Co-lombia la situación es contraria: los desertores normalmente prefieren usar el nombre del partidomás importante, y los líderes de este partido no pueden hacer nada para detenerlos.

tidos bajo estos sistemas electorales tienden a ser fraccionados, y casisiempre indisciplinados y clientelistas.

Hemos considerado los medios por los cuales los partidos accedena las elecciones para candidatos legislativos, pero debemos analizarlo relativo a los candidatos presidenciales. En la circunstancia pocousual de que el sistema partidario sea incipiente, es relativamente fá-cil para un nuevo partido encontrar un nicho, lo cual es poco impor-tante. Tanto Collor de Mello, en Brasil (1989) como Alberto Fujimo-ri, en Perú (1990) tuvieron la posibilidad de ganar la presidenciadespués de haber formado nuevos partidos que fueron vehículos per-sonales de campaña.33 En donde los sistemas de los partidos son másinstitucionalizados los presidentes generalmente provienen de partidosperfectamente establecidos, y sería siendo importante considerar quétan abierto o qué tan cerrado es el proceso de minación presidencial.Hasta las últimas fechas, casi todos los partidos latinoamericanos no-minaban a sus candidatos presidenciales en las convenciones del par-tido, en las cuales tan sólo los miembros que habían pagado sus cuo-tas —y algunas veces algunos cuantos “ jefes” — tenían voz. Demanera creciente, sin embargo, las nominaciones presidenciales enLatinoamérica están adoptando el sistema de las primarias, semejantea aquél que existe en Estados Unidos. En dicho sistema, los líderesde partido juegan un papel menos importante para determinar quiénesvan a ser los nominados. Es posible que a un candidato se le nominea través de los deseos manifiestos de muchos de los “ jerarcas” delpartido, tal como fue el caso de Jimmy Carter en Estados Unidos,en 1976; Carlos Andrés Pérez en 1988 en Venezuela, y Carlos SaúlMenem en Argentina, en 1989. Otros países utilizan ahora una formade primarias presidenciales en la que los electores que no son acti-vistas que paguen cuotas pueden participar, por ejemplo, Costa Ricay Colombia.

El atractivo de las elecciones primarias presidenciales es obvio: siel presidente es el líder “popular” entonces la gente debería parti-


33 Su habilidad para ser elegidos descansó en el escaso nivel de mayoría del sistema uti-lizado para las elecciones presidenciales en estos dos países, este sistema permite que una pe-queña cantidad de los votos sea suficiente para calificar a la candidatura. Por ejemplo, Collorganó el 30.5% en la primera ronda (y su oponente ganó tan sólo el 17%, pero esto colocó losporcentajes en un 53-47) y Fujimori ganó tan sólo el 29.1% a Vargas Llosa con el 32.6%, antesde haberlo derrotado 62.5%-37.5% en la ronda decisiva

cipar en las etapas iniciales para escoger al presidente y no única-mente seleccionarlo entre los candidatos escogidos en los proverbia-les salones llenos de humo. Incluso, los líderes de partido deberíanexigir a los “precandidatos” presidenciales que ganen su nominaciónentre el electorado para que puedan atraer la atención pública des-pués, al finalizar su campaña, les puedan ayudar a asegurar la no-minación popular. Por otro lado, si el electorado de las primarias delpartido es diferente, de manera significativa, del electorado general,las elecciones primarias podrían producir un nominado que no seráelegido.34 Cualesquiera que sean los méritos o problemas de las elec-ciones primarias presidenciales, es justo decir que funcionan mejorúnicamente cuando los partidos no están rígidamente disciplinados.En la situación en que el presidente elegido en una primaria, y elpartido en el gobierno mantenga un pequeño grupo de líderes que noapoyen al presidente, ello puede exacerbar la tensión presidencial-congresional.

V. CONCLUSIONES

El tema completo de este trabajo ha consistido en que el presiden-cialismo es estudiado más fructíferamente en relación con dos carac-terísticas principales del sistema de partidos. La primera caracterís-tica es el número de partidos, o el grado de fragmentación delsistema partidario. Con un sistema altamente fragmentado o con ungran número de partidos, los presidentes están en la posibilidad deenfrentar una situación minoritaria en el Congreso (y posiblemente enla sociedad también). Esta situación hace difícil para los presidentescumplir con sus planes, y puede llevarlos a un callejón sin salida quelos obligue a utilizar el patrocinio para cooptar o engañar al Congre-so y a los partidos.

También hemos hecho énfasis en que la disciplina del partido, ola falta de ella, afecta las funciones del presidencialismo. Con unadisciplina partidaria débil, las negociaciones presidenciales con loslegisladores individuales y/o con los líderes regionales del partido se


34 Las primarias en la ley colombiana impiden esta posibilidad al permitir a cualquier elec-tor que participe en las primarias de los partidos, ya sea que tenga o no alguna alianza con elpartido en cualquier otro nivel. Esto es, Colombia utiliza un sistema de primarias “abiertas” .Vid. Shugart (1992).

vuelven cruciales; con partidos altamente disciplinados, los presiden-tes pueden negociar inicialmente con los líderes nacionales del par-tido. Tal como hemos hecho énfasis, bajo el presidencialismo existenproblemas tanto con los partidos relativamente indisciplinados asícomo con los extremadamente disciplinados. También hemos mostra-do que tanto el número de partidos, como el grado de su disciplinase forman por las características esenciales, y por la legislación elec-toral y de partido. Por último, hemos visto que las facultades parti-darias del presidente, mencionadas en este documento, y sus facultadeslegislativas constitucionales, discutidas en otros medios (Shugart yMainwaring, en prensa) fundamentalmente dependen de su habilidadpara cumplir con las cosas.

La importancia de la interacción entre el presidencialismo y el sis-tema de partidos no debe sorprender a la luz de la literatura com-parada de los temas relacionados. En escritos sobre los sistemas par-lamentarios, por algún tiempo, pareciera que existen diferenciassustanciales entre las situaciones mayoritarias y coalición o gobiernopor minorías (Lijphart, 1984; Luebbert, 1986; Strom, 1990). Además,ha surgido un gran debate en el medio estadounidense sobre el im-pacto generado por gobiernos presidenciales divididos (Mayhew,1991; Fiorina, 1992). Es hasta hace poco tiempo, sin embargo, quese ha prestado una poca de atención a esta situación sobre los sis-temas presidenciales de Latinoamérica, además, en contraste con elamplio reconocimiento de la importancia de la disciplina de los par-tidos en los sistemas parlamentarios, poco se ha hecho sobre la dis-ciplina de los partidos en el presidencialismo.

¿Cuáles son las implicaciones de nuestro análisis en el caso deMéxico? Tanto los mexicanos como los tratadistas de ese país estánen mejor posición que nosotros para contestar esta pregunta en de-talle. Sin embargo, podemos mencionar algunas cosas al respecto.Primero, aunque uno no debe ser excesivamente optimista sobre laposibilidad de superar los innumerables problemas sociales y econó-micos a través de la reforma institucional, los ejemplos sugieren quelas reglas institucionales tienen gran efecto sobre los sistemas y com-portamientos de los partidos. Quizá no exista un mejor esquema ins-titucional, pero con algunas combinaciones existe mayor probabilidadde acceder al gobierno democrático que otras. La nueva fase de de-


mocratización en México quizá haga a las innovaciones instituciona-les más factibles que en muchos otros países.

Segundo, hemos mencionado que el presidencialismo tiende a fun-cionar mejor cuando los presidentes tienen un gran bloque de confianzaen los recintos legislativos, esto sugiere el deseo de tener eleccioneslegislativas que sean coincidentes con la elección presidencial usandoel principio de mayoría, o cualquier otro como una ronda decisiva conun umbral de mayoría menor que la obtenida en la primera ronda.35

Afortunadamente, la combinación del presidencialismo y la repre-sentación proporcional no producen necesariamente una gran frag-mentación en el sistema de partidos, aun en aquellos distritos de granmagnitud. Por lo que no es necesario escoger entre el presidencia-lismo y la representación proporcional.

Una tercera implicación es aquélla en que la búsqueda general deuna mayoría disciplinada que apoya al presidente no es necesaria odeseable. Si esto fuera verdad, entonces el sistema electoral mexicanodiseñado para crear mayorías en favor del partido más grande no esfuncional desde un punto de vista sistemático, aunque obviamente haaumentado la capacidad de los presidentes para implementar cual-quier clase de política que ellos decidan. El impulso de la mayoríaes un poco más profundo y el riesgo de llegar a un callejón sin sa-lida en las democracias es elevado, pero no tenemos ninguna eviden-cia importante que nos indique que los partidos presidenciales nece-sitan mayorías, aunque el presidencialismo funciona mejor si elpartido del presidente es de mayoría y controla un amplio número deescaños en las legislaturas.

Cuatro, si bien la disciplina moderada de los partidos es deseable,sería bueno que un sistema electoral ofreciera una dicotomía usualentre las listas abiertas y cerradas. Con el fin de otorgar a los miem-bros del Congreso incentivos para responsabilizarse ante sus electo-res, en lugar de hacerlo ante los jefes de partido o las cadenas clien-telistas, los sistemas intermedios entre listas abiertas y cerradasparecen ser las deseables. Dichos sistemas intermedios, en los cualesni los líderes del partido pueden clasificar las listas, ni el voto de


35 Por ejemplo, la regla en Costa Rica, en donde un candidato tiene que obtener como mí-nimo el 40% en la primera ronda para evitar una ronda decisiva, o los preceptos establecidosen Argentina últimamente en donde se requiere cubrir un mínimo de los votos. Vid. tambiénShugart y Taagepera (1994) para un análisis sobre los formatos de las rondas decisivas.

los candidatos es decisivo como únicos criterios para determinar elorden de la elección se puede observar en muchos países de Europa(Katz, 1986). El ejemplo sería el sistema alemán, en el cual casi lamitad de sus miembros son elegidos por listas cerradas de repre-sentación proporcional, y el resto, por distritos uninominales. Fuerade sus consecuencias en otras situaciones, el sistema actual mexicanoutiliza esta forma; se usa en los sistemas de Bolivia y Venezuela. Enestos sistemas, los miembros elegidos por distritos uninominales de-ben obtener la aceptación local (sin tener que competir con otroscandidatos de su propio partido, como se hace en los sistemas de lis-tas abiertas).

APÉNDICE

Coaliciones electorales presidencialesMencionaremos la información únicamente cuando una coalición

de por lo menos dos partidos haya ganado escaños legislativos en lu-gar de un solo partido, que de manera clara apoyara al candidato pre-sidencial triunfante. Y sólo mencionamos a los partidos que ganaron es-caños; en algunos casos, a los partidos minoritarios que no ganaronescaños en los Congresos nacionales, pero que también apoyaron alcandidato presidencial triunfante.

John Carey, Brian Crisp, Mark Jones, Charles Kenney y MichellTaylor nos proporcionaron valiosa información para la elaboración deeste Apéndice.

Argentina1989-95: Partido Justicialista, Partido Blanco de los Jubilados, Par-

tido Intransigente y el Partido Demócrata Cristiano.1995-99: Partido Justicialista, UCeDe, Partido Renovador de Salta,

Movimiento Popular Jujeno, y Partido Bloquista.BoliviaNo tomamos en cuenta la cifra de la coalición presidencial para

1982-85, en virtud de que no hubo elecciones populares en 1982. Si-les Suazo fue elegido por el Congreso en 1982, pero las eleccionesal Congreso se llevaron a cabo en 1980.

Brasil


1945-47 y 1947-50: Partido Social Democrático y Partido Traba-lhista Brasileiro.

1950- 54: Partido Trabalhista Brasileiro y Partido Social Progres-sita.

1955-58 y 1958-60: Partido Social Democrático y Partido Traba-lhista Brasileiro

1961: Uniâo Democrática Nacional, Partido Democracta Cristiano,Partido Libertador y Partido Trabalhista Nacional.

1985 y 1986-89: Partido do Movimento Democrático Brasileiro yPartido da Frente Liberal.

1994: Partido Social Democrático Brasileiro, Partido da Frente Li-beral y Partido Trabalhista Brasileiro.

Chile

Para 1957-58 y 1958-61, no obtuvimos los datos del Senado, porlo que el promedio utilizado para sus elecciones se basa en 16 elec-ciones.

Las cifras del Senado para 1937-45 son aproximadas. Para dichosaños, Nohlen sólo menciona la información de los resultados electo-rales, no la composición del Senado. Para 1937-38 y 1938-41, aña-dimos el resultado de 1937 (20 escaños) al los resultados de 1932(45 escaños) para 1941-42 y 1942-45, incorporamos los resultadosobtenidos en 1941 (20 escaños) a los resultados de 1937.

1932-37 y 1937-38: Partido Liberal, Partido Liberal Unido, PartidoLiberal Doctrinario, Partido Liberal Democrático, Partido Demócrata,Partido Democrático, Partido Radical Socialista, Partido Social Repu-blicano y Partido Conservador.

1938-41 y 1941-42: Partido Radical, Partido Comunista Chileno,Partido Socialista, Partido Demócrata y Partido Radical Socialista.

1942-45 y 1945-46: Partido Radical, Partido Socialista, PartidoComunista Chileno y Falange Nacional.

1946-49 y 1949-52: Partido Radical, Partido Comunista Chileno yPartido Liberal.

1952-53, 1953-57, y 1957-58: Acción Renovadora, Partido Agra-rio, Partido del Trabajo, Partido Nacional, Partido Nacional Cristiano,Movimiento Republicano, Partido Agrario Laborista, Partido Demó-crata, Partido Socialista Popular y Movimiento Nacional Ibañista.


1958-61 y 1961-64: Partido Conservador, Partido Liberal, Movi-miento Nacional del Pueblo y la Falange Nacional.

1970-73 y 1973: Partido Socialista, Partido Comunista Chileno,Partido Radical, MAPU (0) y API.

1989-93: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, PartidoSocialista, Partido Radical y Partido Humanista.

1993: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, PartidoSocialista, Partido Radical y PDI.

Las cifras del Senado, de 1989 a la fecha, incluyen los senadoresque son designados.

Costa Rica1958-62: PUN y PUNIF.EcuadorPerúPerú cambió a un Congreso unicameral en 1992-93 (el Congreso

Constitucional de 1992 fue unicameral, y la nueva Constitución entróen vigor en 1993).

1985-90: APRA, Democracia Cristiana, y SODE.

Venezuela

1978-83: COPEI y URD.1983-88: Acción Democrática y URD.1993: MAS, Convergencia, URD, MEP y MIN (1).

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COMENTARIO DE JAIME F. CÁRDENAS GRACIASUMARIO: I. Breve síntesis de las posiciones de Mainwaring.

II. Las lecciones de Mainwaring. III. Reflexión final.

I. BREVE SÍNTESIS DE LAS POSICIONES DE MAINWARING

Me voy a permitir realizar una breve síntesis de los plantemaientosdel profesor Scott Mainwaring en algunos de sus más conocidos tra-bajos, incluyendo las reflexiones que hoy por la tarde ante nosostrosha vertido.1

Mainwaring es muy conocido por su definición de democracia apartir de tres criterios, que son los siguientes: 1) elecciones abiertasy competidas, sin fraude, y con posibilidad de ofrecer alternancia enel poder; 2) sufragio universal para los adultos; 3) deben existir ga-rantías institucionales para las tradicionales libertades civiles.

Mainwaring determinó las dos características básicas de un sistemapresidencial: a) El presidente siempre es el titular del Poder Ejecu-tivo, y b) Los periodos de gestión para el presidente y la AsambleaLegislativa son fijos.

El citado autor ha señalado, siguiendo a Linz, las ventajas del par-lamentarismo sobre el presidencialismo, aunque con importantes ma-tizaciones. Está de acuerdo con Linz, en términos generales, en queel presidencialismo ha sido hasta hoy menos estable que el parlamen-tarismo, y con mucho ojo, al igual que Linz, distingue entre estabi-lidad del gabinete y estabilidad del régimen. Igualmente, coincidecon Linz en que en el presidencialismo hay grandes probabilidadesde incomunicación Ejecutivo-Legislativo, dada la elección separada delas dos ramas de gobierno, lo que puede causar el inmovilismo po-lítico y administrativo. También admite, como Linz, que la elección

177

1 Ver, entre otros: Mainwaring, Scott, “Presidencialismo, multipartidismo y democracia: ladifícil combinación” , Revista de Estudios Políticos, Madrid, nueva época, núm. 88, abril-juniode 1995, pp. 115-144; Mainwaring, Scott, “ Juan J. Linz: presidencialismo y democracia. Unarevisión crítica” , Desarrollo Económico, Buenos Aires, vol. 34, núm. 135, octubre-diciembre de1994; Mainwaring, Scott, “Political Parties and Democratization in Brazil and the SouthernCone” , Comparative Politics, vol. 21, núm. 1, octubre de 1988; Mainwaring, Scott, “The Tran-sition to Democracy in Brazil” , Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Miami, vol.28, núm. 1, primavera de 1986; Mainwaring, Scott, “Tansitions to Democracy and DemocraticConsolidation: Theoretical and Comparative Issues” , The Helen Kellogg Institute for Internatio-nal Studies, University of Notre Dame, noviembre de 1989.

popular directa de los presidentes puede favorecer la elección de out-siders con poca experiencia en los manejos legislativos y políticos.No coincide con Linz, cuando el profesor de Yale sostiene que elpresidencialismo es un juego de suma cero pues, con tino, Mainwa-ring afirma que un tipo de parlamentarismo, el británico de Westmins-ter, está más orientado al resultado de “ganador único” .

Mainwaring es muy conocido también por la tesis de que los sis-temas multipartidistas con gobierno presidencial son particularmenteproblemáticos, por la inestabilidad política y fragmentación del poderque suelen generar. Mainwaring examina dos dimensiones del siste-ma de partidos que son claves: el número y la disciplina interna.Ambos aspectos los relaciona con la gobernabilidad, la funcionalidad,y las posibilidades del presidencialismo, atendiendo problemas comoel de las coaliciones en los sistemas presidenciales, elecciones con-currentes Ejecutivo-Legislativo, el sistema electoral de segunda vuel-ta, etcétera.

Nuestro autor expone que de los 31 países que han tenido demo-cracia continua desde 1967, sólo cuatro (Colombia, Costa Rica, Es-tados Unicos y Venezuela) han sobrevivido con sistemas presidencia-les. Estos cuatro países con regímenes presidenciales exitosos sonbipartidistas o poseen un sistema de partidos de dos y medio. Tam-bién ha indicado cómo la disciplina favorece tanto a los regímenesparlamentarios como a los presidenciales, aunque es más difícil deconseguir en estos últimos, y no obstante, es igualmente necesaria.

Hasta aquí las matizaciones de Mainwaring respecto a Linz. Sinembargo, y en oposición al segundo, Mainwaring cree en la posibi-lidad de regímenes presidenciales que funcionen con estabilidad endemocracia. Sus sugerencias para que un régimen presidencial fun-cione adecuadamente se pueden resumir en lo siguiente: 1) debilitarlos poderes legislativos del presidente cuando son muy impor-tantes; 2) reducir, cuando ello sea posible, el número de partidospolíticos a través de la legislación electoral; 3) favorecer la disci-plina partidaria mediante la legislación de partidos y electoral; 4)implementar elecciones simultáneas para el Poder Legislativo y elEjecutivo, preferentemente mediante el sistema electoral de unavuelta.

178 JAIME F. CÁRDENAS GRACIA

II. LAS LECCIONES DE MAINWARING

Cuando se ha referido a México, Mainwaring ha sostenido que lospoderes formales del presidente son escasos —ello, sin lugar a dudas,es imputable a los análisis de los politólogos de los que ha partido—.Punto en el que no estoy de acuerdo: el presidente mexicano tieneimportantes poderes de veto: el total, el parcial y el de bolsillo; lospoderes presupuestarios del presidente son inmensos, por una parte,cuenta con el monopolio de iniciativa del decreto presupuestario, ypor otra, la Constitución no contempla expresamente la posibilidadde que la Cámara pueda rechazar el presupuesto; posee importantespoderes para celebrar empréstitos con el extranjero y sin suficientesmecanismos de control por parte del Legislativo; tiene casi el mo-nopolio de la legislación de comercio exterior, de conformidad conel artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución; sus poderes encaso de suspensión de garantías son enormes, pues además de con-centrar las iniciativas en materia de estado de excepción puede legis-lar casi sin control del Legislativo. Creo que en relación con aspectoscomo los anteriores, los politólogos mexicanos han fijado más suatención en las atribuciones metaconstitucionales del presidente queen las formales, a las que no han prestado un suficiente análisis. Sinembargo, las atribuciones formales son muy grandes e importantes ydeben ser revisadas para sortear los nuevos tiempos de democraciacompetida que se avizoran para el futuro inmediato.

Los poderes formales del presidente mexicano y las condicionesdemocráticas que están surgiendo me han provocado algunas dudas.La más importante es la siguiente: ¿cómo operaría el sistema presi-dencial mexicano en un régimen totalmente democrático? Hasta elmomento, ninguna de las cuatro condiciones de Mainwaring está ple-namente presente. La primera, que consiste en presidentes con pode-res legislativos débiles, no coincide con el texto constitucional me-xicano; la segunda, referente al número de partidos, hace muyinviable en el mediano y largo plazo, la posiblidad de tener en Mé-xico un sistema bipartidista, en todo caso y siendo optimistas ten-dremos un sistema tripartito; la tercera, relativa a la disciplina par-tidaria, con el sistema de partidos que hemos tenido ha sido fuerte, peroen condiciones de mayor competencia política no creo que se sostenga.

COMENTARIO 179

Por ejemplo, el PRD es un partido con una fuerte indisciplina, elPAN un partido con relativa disciplina, y el PRI ante la crisis eco-nómica y ante su crisis interna comienza a presentar rasgos impor-tantes de indisciplina. En cuanto a la última característica, en Méxicosiguen existiendo las elecciones de medio término para la elección deCámara de Diputados, y posiblemente para 1997 tendremos el proble-ma de mayorías divididas, sin mecanismos constitucionales adecuadospara solucionar los posibles conflictos entre Legislativo y Ejecutivo.

La situación anterior nos obliga a ser congruntes con las tesis deMainwaring para reformular algunos importantes aspectos institucio-nales. Las conclusiones paracen obvias: a) modificar el texto cons-titucional para aminorar las atribuciones del Ejecutivo y fortalecer lasdel Legislativo; b) estimular electoralmente la disciplina partidariacon métodos más proporcionales que no sobrerrepresenten al partidomayoritario; c) modificar el sistema constitucional electoral para ha-cer simultáneas las elecciones Ejecutivo-Legislativo, y d) establecerel umbral electoral o cualquier otro método que sirva para reducir elnúmero de partidos en las Cámaras.

Estas modificaciones, que desde mi punto de vista, podrían ser am-pliadas a otras cuestiones, implicarían una operación de cirugía mayoral sistema político mexicano. Para decirlo en otras palabras: dependende los acuerdos de transición que estamos viviendo y sufriendo, aunquecuriosamente, el vértice del poder en México sigue afirmando que ennuestro país no se puede hablar de transición a la democracia cuandolas características del régimen, las condiciones de inestabilidad, y lossíntomas de incertidumbre muestran con claridad que las reglas for-males y no formales del antiguo régimen ya no funcionan y que debenser sustituidas por otras que sí funcionen, y no por un prurito de sub-versión o de radicalismo político, sino por razones de prudencia políticapara alcanzar un mínimo de estabilidad y de gobernabilidad.

III. REFLEXIÓN FINAL

Aunque soy partidario como el profesor Linz, en el plano teórico,de un régimen parlamentario,2 sé que las condiciones políticas e his-


2 Cárdenas Gracia, Jaime, Transición política y reforma constitucional en México, México,UNAM, 1994, capítulo cuarto.

tóricas de nuestro país no permitirían con facilidad un cambio bruscode régimen. También veo difícil, aunque ciertamente más fácil queel cambio al parlamentarismo, la implantación de un régimen semi-presidencial o semiparlamentario. Considero algo extravagante la pro-puesta del profesor Sartori para que en México tengamos un régimende presidencialismo y parlamentarismo alternativo, según su teoría delos dos motores.3 Me parece, por tanto, que la propuesta y los aná-lisis de Mainwaring son de tomarse muy en consideración para elcaso mexicano, dada la posibilidad de que el régimen presidencialpermanezca. No obstante, no se podrá mantener gobernabilidad y de-mocracia en México con un régimen presidencial como el diseñadoformalmente en la Constitución de 1917. Decir esto y debatirlo cons-tituye la principal tarea de politólogos y académicos de nuestro país.Cobijándome en la propuesta del profesor Mainwaring, quiero decirque para mí, presidente débil en México significa:

1. Modificación de las atribuciones legislativas

a) Limitar las atribuciones reglamentarias. Incorporar la reservade ley.

b) Derogar la existencia de cualquier reglamento autónomo.c) Derogar las atribuciones legislativas del presidente en materia

de salubridad y combate a la contaminación ambiental.d) Derogar las atribuciones legislativas del segundo párrafo del ar-

tículo 131 de la Constitución.e) Modificar el sistema de ratificación de tratados. Incorporar la

mayoría calificada de dos terceras partes del Senado para tratados or-dinarios. Sujetar tratados como el Tratado de Libre Comercio al pre-cedimiento de reforma constitucional. Cambiar el sistema electoraldel Senado por uno que no sobrerrepresente al partido mayoritario.Permitir que el Senado participe en la negociación de cualquier tra-tado. Prohibir la práctica de los executive agreements.

f) En la suspensión de garantías hace falta: 1) precisar los supues-tos de la suspensión de garantías y ampliar a otros poderes y órganosel derecho de iniciativa para la suspensión; 2) acrecentar a dos ter-

COMENTARIO 181

3 Ver Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estruc-turas, incentivos y resultados, México, FCE, 1994, pp. 168-175.

ceras partes la mayoría del Congreso de la Unión para aprobarla; 3)Señalar que garantías como las referentes a la vida del hombre nose pueden suspender; 4) Establecer la derogación inmediata de las le-yes y medidas tomadas con motivo de la suspensión una vez que lascircunstancias extraordinarias desaparezcan; 5) así como establecer laposibilidad de impuganar la resolución suspensiva de garantías.

g) Respecto a la iniciativa de Ley de Ingresos y presupuesto deegresos, consolidarlos en un solo documento, con la finalidad de vin-cularlos y que constituyan verdaderamente los presupuestos del Es-tado, adicionándose también con el apartado patrimonial. Lo anteriorimplica jurídicamente entender al presupuesto no como un acto ad-ministrativo sino como una ley, por lo que el Legislativo podría pro-poner también su proyecto de Ley de Ingresos, presupuesto de egre-sos y administración del patrimonio del Estado. Asimismo, se debeincorporar en esos documentos a la totalidad de las paraestatales quetengan capital mayoritario del Estado, y encontrar mecanismos paraverificar la asignación del gasto a las empresas con capital minori-tario. Igualmente, es preciso determinar con claridad si el Legislativopuede rechazar el presupuesto y los mecanismos constitucionales desolución. Además, y como apuntan los “Veinte compromisos por lademocracia” , es indispensable que el Legislativo posea más tiempopara el análisis de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos.Por lo que respecta al control de gasto por parte del Poder Ejecutivoy por el órgano autónomo de control, sumado al control global dela cuenta pública debe existir una fiscalización trimestral del gastopúblico ejercido.

2. Respecto a los poderes de veto

a) Impedir cualquier posibilidad para el veto de bolsillo, medianteel señalamiento claro en la Constitución de responsabilidades políti-cas al presidente de la República por negarse a publicar una leyaprobada por el Congreso, o a través de mecanismos constitucionalesque faculten al Congreso para publicar leyes aprobadas por él.

b) Reducir la mayoría del Congreso exigida para pasar el vetodel presidente y clarificar constitucionalmente: 1) Las excepciones delveto presidencial (la posible contradicción entre el primer párrafodel artículo 72 y el inciso j) de esa norma de la Constitución); 2)


la mayoría prevista en el inciso c) del artículo 72, en caso de quese decidiera por la continuación del actual sistema.

c) Pensar en la posibilidad de derogar el veto parcial. Una con-secuencia política de la derogación puede ser el debilitamiento delsistema de partidos, por lo que tal vez no sea aconsejable.

3. En las atribuciones jurisdiccionales y judicialesa) Trasladar los tribunales administrativos al Poder Judicial o al

menos conceder autonomía y garantías judiciales plenas a los tribu-nales administrativos.

b) Hacer de órganos como la Comisión de Competencia Económi-ca, la Comisión Nacional Bancaria, la de Seguros y Fianzas, las Jun-tas de Conciliación y Arbitraje, la Procuraduría de Defensa del Con-sumidor, etcétera, auténticos tribunales incardinados en el PoderJudicial.

c) Establecer responsabilidades claras al presidente o miembros delPoder Ejecutivo, respecto al incumplimiento en el auxilio de sus fun-ciones al Poder Judicial.

d) Una alternativa o complemento a la propuesta anterior seríacrear la policía dependiente directamente del Poder Judicial encarga-da de hacer cumplir las resoluciones y medidas judiciales.

e) Establecer criterios indubitables que fundamenten las leyes fe-derales y locales de procedimiento administrativo.

f) Crear la figura del Abogado del Estado y restablecer la Secre-taría de Justicia.

g) Crear la institución del juez penitenciario.h) Derogar la atribución presidencial para expulsar extranjeros sin

juicio previo.i) Sujetar el sistema de seguridad nacional a base de democracia,

transparencia y de escrupoloso respeto al federalismo.j) El Ministerio Público, el control económico-financiero del Es-

tado, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Banco de Mé-xico, entre otros, deberán ser órganos totalmente autónomos del Eje-cutivo.

4. Respecto a las atribuciones ejecutivasa) Modificar el actual esquema de libre nombramiento y remoción

para los secretarios de Estado. Introducir la ratificación o, por lo me-nos, el escrutinio, del Congreso, y no sólo del Senado para su de-

COMENTARIO 183

signación, y la posibilidad de moción de censura, también por partedel Congreso, por responsabilidades políticas de los secretarios del des-pacho.

b) Para los otros altos funcionarios del artículo 89 constitucional,pedir la ratificación del Senado por mayoría calificada.

c) Hacer del Ministerio Público un órgano autónomo.d) Derogar cualquier intervención del Ejecutivo en las designacio-

nes de magistrados y ministros de tribunales, así como de los titu-lares de órganos constitucionales autónomos.

e) Introducir en todos los niveles de gobierno, poderes y órganos,el servicio civil de carrera.

f) En materia de política exterior ampliar las atribuciones del Se-nado para poder censurar la política exterior del presidente.

g) Condicionar cualquier atribución sobre el uso de las fuerzas ar-madas a la autorización del Congreso y/o de las legislaturas locales.

h) Derogar las fracciones XIII y XV del artículo 89 porque, o leconfieren atribuciones legislativas al Ejecutivo, o se impide un ade-cuado control por parte del Legislativo.

i) Permitir las comisiones de investigación para la administraciónpública centralizada, y para cualquier asunto de interés social o po-lítico.

j) Determinar que algunas de las atribuciones relacionadas con larectoría económica del Estado, principalmente las de planear y orien-tar la actividad económica nacional, tendrán que realizarse mediantela aprobación del Congreso.

k) Establecer que el otorgamiento de subsidios previsto en el úl-timo párrafo del artículo 28 sólo podrá realizarse por ley y no comohasta ahora, mediante decretos del Ejecutivo.

l) Incorporar la figura del tax expenditure o presupuestos de gastosfiscales a los presupuestos generales del Estado.

m) Eliminar cualquier injerencia del Ejecutivo en los órganos, pro-cedimientos y etapas electorales.

n) Eliminar el control del Ejecutivo sobre los medios públicos decomunicación y crear un órgano autónomo encargado de conceder lasautorizaciones, permisos o concesiones, y poner en práctica las po-líticas públicas en la materia.


o) Adicionar la Constitución con un capítulo sobre medios que entreotras cosas señale los criterios o las bases sobre el órgano constitu-cional autónomo de los medios, los permisos y concesiones o auto-rizaciones; el uso de los medios públicos y privados en las campañaselectorales; el derecho a la información; los derechos de réplica yrectificación, y las responsabilidades de los comunicadores.

p) Derogar las fracciones III y VI del artículo 3º de la Constitu-ción que establece que el Ejecutivo determina con casi exclusividad,los planes y programas de estudio de la educación primaria, secun-daria y normal para toda la República. En las demás áreas de inter-vención del Ejecutivo en materia de educación, condicionar su inje-rencia, ya sea a la aprobación del Legislativo o a su control a priorio a posteriori por el propio órgano Legislativo o por los jurisdiccio-nales.

q) En general, la Constitución exige de un capítulo sobre educa-ción que siente los principios de una educación basada en la toleranciay en los principios liberal-democráticos y que no imponga un modelode educación único.

r) En materia de expropiación, sujetar la atribución del Ejecutivoa la necesaria aprobación del Congreso o por lo menos de la Cámarade Diputados.

s) Respecto al endeudamiento que compromete el crédito de la na-ción, modificar la fracción VIII del artículo 73 y conceder mayoresatribuciones al Legislativo en la negociación de cualquier crédito, enel control a priori y sobre todas las etapas contractuales, así comoderogar cualquier excepción que impida la vigilancia, fiscalización yautorización del Legislativo.

t) La fracción VIII del artículo 73 también debe posibilitar que elCongreso rechace los créditos negociados y acordados por el Ejecu-tivo.

u) Modificar el artículo 134 de la Constitución para que las ad-quisiciones, arrendamientos, y en general enajenaciones de bienes,servicios u obras de cierta magnitud o que comprometan la economíanacional deben ser previamente aprobadas por el Congreso.

v) Derogar las facultades arbitrales del presidente previstas en elpárrafo segundo del artículo 66 así como en el artículo 68 de laConstitución.

COMENTARIO 185

5. En cuanto a las facultades federales

a) Modificar la fórmula de suspensión de garantías, como ya hasido indicado. Principalmente privar al Ejecutivo de su derecho deiniciativa exclusiva.

b) Eliminar cualquier intervención del Ejecutivo en los procedi-mientos de desaparición de poderes.

c) En los supuestos de “garantía federal” , previstos en el primerpárrafo del artículo 119 de la Constitución, la intervención del Eje-cutivo tendrá que ser con autorización por mayoría calificada delCongreso, y mediante la solicitud de alguno de los órganos locales.

d) Contar con un título en la Constitución sobre el Estado federalque precise de mejor manera las atribuciones de cada uno de los ám-bitos, asuma claramente la existencia de atribuciones concurrentes;conceda la administración de estas atribuciones a los ámbitos locales,haga del Senado el órgano del federalismo; cree un órgano autónomoen materia federal que auxilie al Senado; reformule las atribucioneshacendarias de la Federación a favor de estados y municipios, y démayor peso político a las legislaturas locales o futuros senados lo-cales sobre las cuestiones federales.

e) Adoptar el modelo alemán, para que todas las atribuciones con-currentes sean ejecutadas y administradas por las esferas locales, afin de evitar la duplicidad o triplicidad burocrática, y la injerenciadel Ejecutivo a través del uso de recursos en las cuestiones locales.

f) Establecer en la Constitución atribucionnes hacendarias expresaspara estados y municipios.

g) Además de los mecanismos jurídicos para la solución de con-troversias entre los distintos ámbitos, la Constitución debería prevermecanismos de negociación política.

h) La Constitución debe establecer los porcentajes de distribuciónde recursos entre la Federación, estados y municipios, sobre los im-puestos importantes como el de la renta o el impuesto al consumo,para no dejar este tema sujeto a las políticas coyunturales.

i) La Constitución también debe sentar las bases de administraciónde los recursos y bienes públicos.

j) Limitar la influencia de la Secretaría de Hacienda en la coor-dinación fiscal y hacendaria, principalmente sobre las participaciones


y mecanismos de armonización hacendaria. Trasladar el actual pesopolítico de Hacienda al Senado y a los órganos legislativos locales.

k) Derogar cualquier intervención del Ejecutivo en el Distrito Fe-deral. Éste exige ser una área metropolitana —nuevo nivel de gobier-no— o un estado, pero sobre bases de autonomía y democracia. Lasatribuciones de nombramiento del Ejecutivo sobre las distintas auto-ridades del Distrito Federal deben ser derogadas, así como sus po-deres de veto, sobre el endeudamiento y el uso de la fuerza pública.Cuando mucho mantener su atribución de iniciativa legal.

6. Sobre las responsabilidades del presidente

a) El título cuarto de la Constitución debe ser modificado para de-terminar claramente los supuestos de responsabilidad política, penal,civil y administrativa del presidente.

b) Hace falta precisar lo que son delitos graves del orden común,y cómo se concilia el delito de traición a la patria con el hecho deser el presidente el comandante supremo de las fuerzas armadas.

c) Es necesario indicar responsabilidades políticas a los ex presi-dentes más allá del año que señala el artículo 114 de la Constitución.

COMENTARIO 187

COMENTARIO DE SUSANA THALÍA PEDROZA DE LA LLAVE

Agradezco la invitación que me han hecho los organizadores de esteSeminario Internacional sobre la Reforma del Estado para comentarla ponencia del profesor Scott Mainwaring: “Presidencialismo y elsistema de partidos en América Latina” . Me siento honrada y, sobretodo, me resulta muy estimulante reflexionar sobre la exposición quenos ha hecho el profesor, la cual, sin duda alguna, abre líneas de re-flexión del más alto interés.

Mi comentario, por un lado, recuerda los antecedentes y las carac-terísticas del presidencialismo en general, por otro lado, me referiréa ciertas inquietudes que me dejó el contenido de la ponencia, par-ticularmente, en relación a México.

De acuerdo con la opinión generalizada de la doctrina constitucio-nal, el sistema presidencial formalmente nació en Estados Unidos en1787,1 casi la totalidad de los países de América Latina lo adoptaronal momento de la consumación de su independencia. En este sistemael jefe de Estado proviene de una elección popular, su periodo es de-terminado; el Legislativo recae en un órgano denominado Congreso,cuyos miembros proceden también de elección popular. Los miem-bros del Congreso pueden criticar al presidente y a su gobierno, perono derribarlo, porque no existe la moción de censura y, como ya loha señalado el profesor Mainwaring en su ponencia, tampoco se hacepresente el voto de confianza, características últimas del parlamenta-rismo. A su vez, el presidente no puede disolver el Congreso.2

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1 Cfr. López Guerra, Luis, “La función de control de los parlamentos: problemas actuales” ,El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 236 y 237.

2 Cfr. Berlín Valenzuela, Francisco, “Las funciones parlamentarias en regímenes presiden-ciales y parlamentarios” , Derecho parlamentario iberoamericano, México, Porrúa, 1987, p. 71;Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, Porrúa, 1991, p. 273; Patio Camarena, Javier,Derecho electoral mexicano, México, UNAM, 1994, pp. 31 y 32; Pérez Serrano, Nicolás, Tra-tado de derecho político, Madrid, Civitas, 1976, pp. 827 y 828; Ruiz Massieu, José Francisco,Cuestiones de derecho político (México-España), México, UNAM, 1993, p. 122; Mainwaring,Scott y Soberg Shugart, Matthew, Presidentialism and the Party System in Latin America, Con-ferencia impartida en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 29 de enerode 1996, p. 3; Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de es-tructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 97 y ss.

El sistema presidencial ha sido denominado por Carl Schmitt comorégimen gubernativo,3 pero otros autores le han denominado tambiénpresidencialista, presidentismo o presidencialismo.

Como seguramente ustedes recordaran, la característica principaldel parlamentarismo es la posibilidad que tiene el Parlamento de exi-gir responsabilidad política al gobierno, ya sea individual o colecti-vamente, dependiendo del caso, mediante la aprobación de una mo-ción de censura.

Diecinueve países han establecido el sistema presidencial.4 Comoya lo ha mencionado el profesor Mainwaring, en América Latina: Ar-gentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, ElSalvador, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela lo hanadoptado. Sin embargo, algunos de ellos recientemente han modifi-cado sus Constituciones y han incorporado formalmente en ellas ca-racterísticas del parlamentarismo, en particular me refiero a los casosde Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú y Vene-zuela.5 Por ejemplo, la nueva Constitución de Argentina de 1994,mejor dicho, su revisión constitucional permite que, a partir de juliode 1995, el Congreso pueda exigir responsabilidad política al jefe deGabinete de Ministros, a través de la aprobación de una moción de cen-sura. Además, este funcionario público tienen la obligación de con-currir al Congreso y participar en sus debates, por lo menos en unaocasión al mes. Por su parte, los ministros deben participar en losdebates del Congreso. En todos los casos, el jefe de Gabinete y los mi-nistros pueden ser interpelados (artículo 100, punto 9 y artículo 106).6

La Constitución de Bolivia de 1967,7 reformada en agosto de1994, establece que las Cámaras del Congreso (130 diputados, mitadmayoría relativa y mitad representación proporcional, 3 senadores porcada departamento: 2, de mayoría relativa y uno, por minoría) podráninterpelar a los ministros de Estado, ya sea individual o colectiva-

COMENTARIO 189

3 Cfr. Aragón, Manuel, “Estudio preliminar” , Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos,1990, p. XVI.

4 Cfr. Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 97 y ss.5 Cfr. Patiño Camarena, Javier, op. cit., pp. 31 y 32; Valle Pascal, Luis del, Derecho cons-

titucional comparado, Zaragoza, Librería General, 1944, pp. 274 y 275.6 Cfr. Betina y Constitución de la Nación Argentina, Argentina, agosto de 1994. Los ar-

tículos 100 a 102, en relación con la disposición transitoria duodécima.7 Cfr. Bolivia. Constitución Política del Estado, México, UNAM y Fondo de Cultura Eco-

nómica, 1994.

mente y, de ser necesario, censurar sus actos a través de la votaciónde la mayoría de los parlamentarios de la Cámara, es decir, que des-pués de una interpelación existe la posibilidad de una moción queaprueba o no una determinada política (artículo 70).8

La Constitución de Colombia de 1991,9 faculta al Congreso, cito,“a decidir sobre la moción de censura” (artículo 141). Además, enel caso que las Cámaras soliciten la comparecencia de un ministroy esté presente, tienen facultades para proponer una moción de cen-sura (artículo 135, en relación con el 208) que, de ser aprobada, tienecomo consecuencia que el ministro quede separado de su cargo (ar-tículo 135).

En Paraguay, conforme a su Constitución de 1992,10 las Cámarasdel Congreso pueden interpelar a los ministros y altos funcionarios dela administración pública, quienes están obligados a asistir y contestar(artículo 193). De no hacerlo, se podrá emitir un “ voto” o mociónde censura (artículo 194).

Por último, la Constitución Política del Perú de 199311 señala queel Congreso (unicameral), está facultado para rechazar un voto ocuestión de confianza, así como para aprobar una moción de censuraen contra del Consejo de Ministros o de los ministros por separado(artículo 132).12

En síntesis, me parece que estamos en una situación paradójica.En el parlamentarismo, por ejemplo, la moción de censura ha sidopoco menos que una hipótesis de escuela13 durante este siglo XXpues, debido al número de votos que se requieren para su aproba-ción14 y la identidad que existe entre el partido del gobierno y la ma-

190 SUSANA THALÍA PEDROZA DE LA LLAVE

8 Cfr. Gaceta Oficial de Bolivia. Ley de Reforma a la Constitución Política del Estado,Bolivia, núm. 1842, de 12 de agosto de 1994.

9 Cfr. “La Constitución Política de Colombia” , El Constitucionalismo en las postrimeríasdel siglo XX. Las constituciones latinoamericanas, México, UNAM, t. I, 1994.

10 Cfr. Constitución Nacional de Paraguay, México, UNAM y Fondo de Cultura Económi-ca, 1994.

11 Cfr. Landa Arroyo, César y Velazco Lozada, Ana, Constitución Política del Perú 1993.Sumillas. Índice analítico, Perú, Pontificia Universidad Católica del Perú, agosto de 1994.

12 Cfr. Valega García, César, “La responsabilidad política del gobierno en la Constituciónde 1993” , La Constitución de 1993. Análisis y comentarios, Perú, Comisión Andina de Juristas,1994, pp. 193 y ss.

13 Cfr. Manzella, Andrea, Il Parlamento, Boloña, Il Mulino, 1977, p. 365.14 Cfr. Montero Gibert, José Ramón y García Morillo, Joaquín, El control parlamentario,

Madrid, Tecnos, 1984, pp. 135 y 136 y 140; Santaolalla López, Fernando, Derecho parlamen-tario español, Madrid, Espasa Calpe, 1990, p. 350; López Guerra, Luis, op. cit., p. 244.

yoría parlamentaria, ésta casi no se ha aplicado; ese es el caso deInglaterra, Francia, Alemania, Portugal y España.15

En los países de América Latina, que han tenido tradicionalmenteun presidencialismo, se trata ahora de limitar o controlar la actividaddel presidente mediante la introducción de características tomadas delmodelo parlamentario, en particular la moción de censura. Al respec-to, quisiera pedirle al profesor Mainwaring ampliara su opinión sobreesta cuestión, en particular ¿si esta característica u otras del parla-mentarismo, funciona o funcionará en países calificados como presi-denciales, primero, cuando el partido del presidente tenga mayoría enel Congreso, segundo, cuando tenga minoría en él, tercero, cuandoexista coalición en éste? Quisiera también preguntarle ¿si consideraque la eficacia de la moción de censura se mide por la obtención dela caída del gobierno o por el simple desgaste que la discusión leproduce,16 su impacto sobre los ciudadanos y la opinión pública, asícomo por las consecuencias mediatas (abstención electoral, debilita-miento de la mayoría, fortalecimiento de la oposición, etcétera) quese puedan presentar?

Por otra parte, mi siguiente comentario se encuentra en relacióncon el subtema “La mayoría del gobierno bajo el presidencialismo” .Particularmente, quiero comentar algunos datos respecto a la situa-ción que vivimos en México, así como emitir mi opinión si en unfuturo cambiara esta situación.

Retomando lo señalado por usted, profesor, respecto a que en al-gunos países de América Latina e, incluso, en sistemas parlamenta-rios, los partidos del presidente tienen al menos el 40 por ciento delos asientos en el Congreso.

Si el partido del presidente tiene mayoría en el Congreso, se con-sidera como una situación no deseable; sin embargo, se trabaja me-jor, las relaciones entre el Legislativo y Ejecutivo son aligeradas y,al igual que en el parlamentarismo, el control sobre el gobierno dis-minuye, mas no desaparece. Sin embargo, en el presidencialismo, adiferencia del parlamentarismo, el partido del presidente puede teneruna minoría de asientos en el Congreso, produciéndose limitacionesen las ventajas del presidencialismo.

COMENTARIO 191

15 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, op. cit., pp. 16 y 17.16 Cfr. López Guerra, Luis, op cit., p. 32.

Veamos el primer supuesto en relación a México: el partido delpresidente tiene mayoría en el Congreso.

En la actualidad, la Cámara de Diputados se integra por 500 di-putados (artículo 52 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos de 1917 vigente, a partir de este momento CPEUM),17

mientras que el Senado por 128 (artículo 56), en total son 628 miem-bros del Congreso. En éste, a diferencia de la mayoría de los Con-gresos de América Latina, existe en el sistema electoral el principiode mayoría relativa (60% en la Cámara de Diputados —75% para elSenado) y el de representación proporcional (40% y 25% respectiva-mente), denominado por Dieter Nohlen como “bifurcado” o “mixto”de sujeción mayoritaria.18

En relación al partido del presidente ¿cómo se encuentra integradacada una de las Cámaras del Congreso? La CPEUM, respecto a lade diputados, establece una fórmula electoral, modificada y aminora-da en 1993, que asegura a un determinado partido político ocuparhasta 315 asientos si obtiene más del 60% de la votación y, si ob-tiene menos de este porcentaje, ocupará hasta 300 por ambos prin-cipios, es decir, mayoría relativa y representación proporcional (ar-tículo 54). Con esta disposición, actualmente el partido delpresidente, que tuvo menos del 60 por ciento de la votación en 1994,tiene 300 asientos, no tiene mayoría absoluta, pero cuenta con el 60por ciento de los asientos. Este dato supera, en gran medida, al mí-nimo que se presenta en relación a la mayoría de los países de Amé-rica Latina, es decir, 40 por ciento. Además, nos hace falta conside-rar el porcentaje del partido del presidente en la Cámara deSenadores. De 128 asientos, éste tiene 95, es decir, el 74.2 por cien-to, teniendo mayoría absoluta, de ahí que sea en la mayoría de loscasos la Cámara de origen para la iniciativa de leyes y decretos.

En total, el partido del presidente tiene más del 63 por ciento delos asientos del Congreso. Así, de acuerdo con el profesor Mainwa-ring, nuestra situación no es la deseable, pero se trabaja mejor, las


17 Cfr. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Secretaría de Go-bernación, 1995.

18 Cfr. Nohlen, Dieter, “Sistemas electorales y representación política. Apuntes para el de-bate sobre reforma electoral” , Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el mundo,México, Cámara de Diputados, TFE, IFE e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,1993, pp. 393, 400 y 401.

relaciones entre el Legislativo y Ejecutivo son aligeradas, aunque elpresidente aparece, cito al profesor, “como un todo poderoso” ,19 ade-más, los actos de control sobre el Ejecutivo difícilmente se puedenejercitar en la mayoría de los casos.

Veamos el segundo supuesto, es decir, que el partido del presiden-te tenga minoría en el Congreso, situación que también se presentaen otros países de América Latina, posibilidad que, se piensa, puedellegar a presentarse en nuestro país en 1997, cuando se realicenelecciones no concurrentes, es decir, intermedias, definidas por al-gunos autores como cuasi-plebiscitos, porque ajustan un veredictoanterior.20

De acuerdo con los artículos transitorios de la reforma de 1993,en la Cámara de Senadores saldrán 32 senadores en 1997: 31 del par-tido del presidente (PRI) y uno de la oposición (Partido de la Re-volución Democrática, PRD). De tal forma, quedarán en ella 64 delpartido del presidente (PRI), 24 del Partido Acción Nacional (PAN)y 8 del PRD. Con lo cual, en 1997 elegiremos a 32 senadores porel principio de mayoría relativa, es decir, parte de esta Cámara. Pen-semos, en grado extremo, que el PAN gana esos 32 asientos, de talmanera este partido tendrá 56 asientos en total en esta Cámara; sinembargo, el partido del presidente representará el 50 por ciento —64asientos—, pero ya no tendrá mayoría absoluta.

También pensemos, en grado extremo, que el partido del presiden-te no gana la elección de 1997 respecto de la Cámara de Diputados,entonces aquí tendrá minoría y, además, aunque se dé la posibilidad,como señala el profesor, de una coalición con otro partido distinto alque tiene la mayoría, para adoptar determinadas decisiones, éste repre-sentará cuando mucho el 40 por ciento. Sin coalición, el porcentajees muy inferior (aproximadamente 24 por ciento o menos), y por elsistema electoral que tenemos para esta Cámara no alcanzará ni unatercera parte de los asientos. Con lo cual, el partido del presidenteen el Congreso tendrá un número de asientos que representen en totalmenos del 30 por ciento aproximadamente, es decir, que ya no en-trará en la generalidad de los países de América Latina, el dato po-

COMENTARIO 193

19 Cfr. Mainwaring, Scott y Soberb Shugart, Matthew, op. cit., pp. 1 y 2.20 Cfr. Lujambio, Alonso, “Federalismo y Congreso” , El cambio político de México, Mé-

xico, UNAM, 1995, p. 100.

dría ser, repito, menos del 24 por ciento en la Cámara de Diputadosy 50 por ciento en la Cámara de Senadores.

¿Qué sucederá entonces? Como afirma el profesor Mainwaring,podrían presentarse conflictos entre el presidente y el Congreso, ina-movilismo, inflación, estancamiento en el ingreso per capita, proble-mas de administración, pero el Congreso efectivamente podrá tenerla oportunidad para controlar (revisar, “checar” ) al Ejecutivo, es de-cir, se vitalizará la llamada “ función de control parlamentario o con-trol del gobierno” ;21 por ejemplo, el Congreso en general podrá ne-gar su aprobación para que el Ejecutivo suspenda garantías; noautorizar al presidente para legislar en el caso de emergencia (artículos29 y 49 de la CPEM); no renovarle las facultades delegadas; noaprobar la Ley de Ingresos ni los recursos económicos con los quepuede contar el presidente de la República para que la administraciónpública preste los servicios públicos (artículo 73, fracción VII); noaprobar la celebración de empréstitos sobre el crédito de la nación(artículo 73, fracción VIII); ni los montos de endeudamiento; podrádisminuir las dotaciones de empleos públicos de la Federación (ar-tículo 73, fracción XI); designar al ciudadano que deba sustituir alpresidente de la República, ya sea con el carácter de sustituto, inte-rino o provisional (artículo 73, fracciones XXVI y XXVII respecti-vamente); no autorizar al presidente, para que pueda ausentarse delterritorio nacional (artículo 88); y realizar juicios políticos (artículo110). Mientras que la Cámara de Diputados, sin una mayoría del par-tido del presidente, podrá; por ejemplo, no aprobar el presupuesto deegresos de la Federación (artículo 74 fracción IV, relacionado con losartículos 72, inciso h, 73 y 75); revisar la Cuenta Pública del añoanterior con el propósito de conocer y comprobar la gestión finan-ciera, verificando si ésta se ha ajustado o no a lo señalado en el pre-supuesto de egresos (artículo 74, fracción IV); ser órgano de acusa-ción en los juicios políticos (artículo 74, fracción V, en relación conlos artículos 110 y 111); y declarar la procedencia de la acusaciónpor responsabilidad penal (artículo 111 relacionado con el 74). Por


21 Véase Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El control del gobierno: función del “PoderLegislativo”, México (publicación en prensa por el Instituto Nacional de Administración Públi-ca). Así como, “Evolución del Poder Legislativo en el sistema constitucional mexicano (1988-1994)” , Memoria del V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, publicación enprensa por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

último, la Cámara de Senadores, podrá; por ejemplo, no designar alos magistrados del Tribunal Agrario que le proponga el Ejecutivo(artículo 27, fracción XIX); no aprobar la designación que haga elpresidente de la República respecto de las personas que se harán car-go del Banco Central (artículo 28, párrafo séptimo); no aprobar lostratados y convenciones internacionales que celebre el Ejecutivo (ar-tículo 76, fracción I, en relación con el 89, fracción X, y 133); noratificar los nombramientos de procurador general de la República,ministros, agentes diplomáticos, empleados superiores de Hacienda,cónsules, jefes superiores del Ejército que realice el Ejecutivo (artículo76, fracción II, en relación con el 89, fracciones III, IV, XVII y conel artículo 79, fracción VII); podrá erigirse en gran jurado en el casode juicio político (artículos 76, fracción VII, 109, fracción I y 110);aprobar o no la designación de ministros de la Suprema Corte deJusticia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideraciónel presidente de la República (artículo 76 fracción VIII, en relacióncon el artículo 96); una que me parece muy importante, nombrar yremover al jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en laConstitución (artículo 76, fracción IX, en relación con el artículo122); y crear comisiones de investigación (artículo 93).

Los datos anteriores, relativos a un posible contexto para 1997,parten de dos hechos, el primero, que para la realización de muchosde estos actos se necesita de una mayoría absoluta: en el Congreso dela aprobación de 419 parlamentarios; en la Cámara de Diputados 333y en la Cámara de Senadores 85, con lo cual los diputados y sena-dores, que no pertenezcan al partido del presidente, tendrían que ne-gociar una coalición o que se produzca la indisciplina del partido delpresidente. Situación última que es difícil, ya que en México gene-ralmente los partidos tienden a ser disciplinados.22 Con lo cual, losparlamentarios no pertenecientes al partido del presidente, por sí so-los, no podrán realizar una serie de actos en que se requiera de unamayoría absoluta de votos, pero sí cuando se trate de mayoría simpleo mayoría relativa, por supuesto que lo anterior sólo en un contextopara 1997. Por último, en segundo lugar, se podría dar una coalicióngubernamental y, de esta forma, compartir la responsabilidad de go-

COMENTARIO 195

22 Cfr. Mainwaring, Scott y Soberb Shugart, Matthew, op. cit., p. 1; Lujambio, Alonso, op.cit., p. 104.

bernar, o como señala el profesor Mainwaring, que se dé una nego-ciación entre el partido del presidente y los otros partidos del Con-greso, para lo cual, la existencia de tres partidos serios (PRI, PANy PRD), que es un “número efectivo” ,23 la disciplina de éstos, asícomo las tendencias ideológicas de los mismos la facilita.

Dependiendo de diversos factores o la naturaleza de los asuntos,el partido del presidente podrá inclinarse hacia la derecha o hacia laizquierda. Al respecto, creemos que las facultades del presidente,bajo este contexto, se verán atemperadas, acelerándose la democra-tización.

Pero quisiera preguntarle al profesor Mainwaring cuál es su puntode vista, de acuerdo con su tabla 1 de la ponencia, sobre los efectosque se producirían si el partido del presidente en la Cámara baja tie-ne el 24 por ciento de los asientos y en la Cámara baja el 50 porciento, ya que se sale de la generalidad de los países de América La-tina, teniendo minoría en una Cámara y 50 por ciento en la otra.

Lo anterior es sólo una posibilidad para 1997 y no para el 2000.En el último, la situación puede variar considerablemente, ya que ha-brá elecciones concurrentes: presidente, senadores y diputados, pre-sentándose un panorama y consecuencias distintas.


23 Cfr. Mainwaring, Scott, op. cit., pp. 4 y 14.

COMENTARIO DE JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA

El trabajo presentado por el doctor Scott Mainwaring es una exce-lente pieza de análisis político, en la cual nos ofrece junto con MatthewShugart una serie de propuestas e hipótesis que después intenta pro-bar, utilizando con gran creatividad los métodos cuantitativos de laciencia política contemporánea. Creo que si algo debemos de extraerde esa ponencia, así, de inmediato y sin mayor preámbulo, es el rigorcientífico y la pericia con que Mainwaring y Shugart organizan losdatos, identifican variables y buscan relaciones entre ellas, para apo-yar o, en su caso, desechar las hipótesis con las que construyen susargumentos. Sin duda, éste es el método y el estilo de trabajo quedebe guiar nuestras indagaciones en el estudio de los temas relativosa la reforma del Estado de México.

Lo que hemos escuchado hoy forma parte de una reflexión másamplia y de largo alcance que Mainwaring y Shugart vienen reali-zando desde principios de la presente década; reflexión que surgió apartir de la revisión crítica que estos autores hicieron a los bien co-nocidos argumentos de Juan Linz, relativos a las ventajas institucio-nales de la forma parlamentaria de gobierno.

Como recordaremos, Juan Linz desarrolló un argumento con elcual intentó demostrar el riesgo que la forma de gobierno presidencialsignifica para la estabilidad de un régimen democrático. En esencia, susrazonamientos fueron los siguientes:

a) En primer lugar, Linz señaló que en los sistemas presidencialestanto el presidente como el Congreso tienen las mismas razones paraconsiderarse como legítimos, creando la posibilidad de que, en casode grave conflicto entre ellos, los dos invoquen en su favor el de-recho de representar al pueblo, sin que exista ningún mecanismo pararesolver quién tiene realmente dicha representatividad. En el sistemaparlamentario, en cambio, no existe este problema puesto que el úni-co representante de la voluntad popular es el Parlamento.

b) En segundo lugar, observó Juan Linz que en los sistemas pre-sidenciales se da una rigidez inherente, derivada del periodo fijo porel cual se elige al presidente. Esto quiere decir que si el presidentese debilita políticamente, si se enferma, o si simplemente muestra suincapacidad, no hay mecanismos para reforzar su autoridad o para

197

forzarlo a renunciar a efecto de convocar a elecciones y elegir unnuevo gobierno, posibilidad que sí existe bajo el esquema parlamen-tario a través de las mociones de confianza y de censura, y del me-canismo de la disolución del Parlamento.

c) En tercer lugar, señaló Linz que los sistemas presidenciales ope-ran bajo la lógica de “ suma cero” , es decir, de que quien gana lapresidencia gana todo en términos de puestos, recursos y patronajepor repartir, lo cual no favorece la estabilidad democrática como sílo hace un sistema que favorezca el reparto del poder entre variospartidos, como —según considera este mismo autor— es el caso delsistema parlamentario.

Lo que Scott Mainwaring y Matthew Shugart han hecho es sua-vizar estas afirmaciones de Linz, proponiendo que en el presidencia-lismo es posible encontrar ciertas ventajas que compensan parcial-mente sus desventajas.1 Para decirlo en pocas palabras, estos autoreshan argumentado que el presidencialismo es viable y compatible conun régimen democrático, bajo ciertas circunstancias. Ahora bien, ¿quécircunstancias son esas?, ¿cuáles circunstancias hacen viable la demo-cracia bajo la forma presidencial de gobierno? Ésta es precisamentela pregunta que tratan de contestar Mainwaring y Shugart en el en-sayo que hoy comentamos, del cual me permitiré a continuación se-ñalar algunos puntos relevantes, para después intentar hacer una eva-luación del mismo a la luz de lo que sucede y de lo que puedesuceder en México en los próximos años.

Mainwaring y Shugart proponen la siguiente hipótesis: el númerode partidos y la naturaleza de la disciplina partidista condiciona laforma en que el sistema presidencial funciona. La primera parte dela hipótesis, o sea, la influencia del número de partidos, puede ob-servarse de la siguiente manera: una considerable fragmentación delsistema de partidos plantea un frecuente problema para el presiden-cialismo, porque incrementa la probabilidad de que se llegue a unasituación en la que el Ejecutivo tenga poco apoyo en el Congreso,y por lo tanto de que se genere un bloqueo mutuo entre el Poder Eje-cutivo y el Poder Legislativo. La idea básica es, entonces, que a ma-yor número de partidos “efectivos” y no “paraestatales” como diría-

198 JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA

1 Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., “Juan J. Linz: Presidencialismo y democracia(Una revisión crítica)” , Foro Internacional, vol. XXXIII, núm. 4, octubre-diciembre de 1993.

mos en México, menor será el número de escaños legislativos queocupe el partido al que pertenece el presidente.

Por otra parte, la segunda hipótesis que plantean Mainwaring yShugart señala que la disciplina partidista influye también en la for-ma de funcionamiento del sistema presidencial, al afectar el grado enque los presidentes pueden confiar en que los líderes parlamentarioslograrán captar el voto de los legisladores de su mismo partido o, ala inversa, el grado en que los presidentes necesitarán asegurar elapoyo de legisladores en lo individual y/o en distintas facciones departido.

Ahora bien, Mainwaring y Shugart no dicen que existen factoresinstitucionales que a su vez afectan, precisamente, el número de par-tidos y el grado de disciplina partidista en un sistema de partidos de-terminado. Estos factores institucionales son principalmente las reglasdel sistema electoral. Por lo tanto, y si todo ésto resulta cierto, puedeafirmarse que el sistema electoral existente en un país tiene un im-pacto significativo sobre el funcionamiento del sistema presidencial.En otras palabras, el sistema electoral influye en el número de par-tidos y en la disciplina partidista, y estos dos factores influyen a suvez en el funcionamiento de la forma presidencial de gobierno. Estees, en esencia, el argumento de Mainwaring y Shugart que he que-rido reseñar para, con base en él, elaborar los comentarios que a con-tinuación expongo.

1. Primeramente, quisiera mencionar que este trabajo viene a apor-tar un valioso material empírico al debate sobre presidencialismo yparlamentarismo. Desde las primeras indagaciones institucionales deDuverger,2 hasta las recientes y sugestivas generalizaciones de Sar-tori,3 se ha tendido a caer en la abstracción, es decir, en la enuncia-ción de “ reglas” con pretensión de generalidad que carecen de unfirme sustento empírico. En otras palabras, en el debate sobre el pre-sidencialismo y el parlamentarismo han faltado datos y evidenciaempírica, hasta donde esto es posible en las ciencias sociales. Si Linzy otros han aportado este tipo de material para el estudio del par-lamentarismo, Mainwaring y Shugart lo han hecho para el presiden-

COMENTARIO 199

2 Duverger, Maurice, Los partidos políticos, México, Fondo de Cultura Económica, 1979.3 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de Cultura Eco-

nómica, 1995.

cialismo, y en particular para el presidencialismo latinoamericano.Así, por ejemplo, estos autores han encontrado una fuerte correlaciónde alrededor de 85 entre el número efectivo de partidos y el nú-mero de escaños ocupados por el paritdo de los presidentes lati-noamericanos, lo cual viene a confirmar su hipótesis de que mien-tras más partidos, menor será el número de escaños del partido delpresidente.

Otro ejemplo, que es digno de mencionarse son los datos que uti-lizan para apoyar su hipótesis de que el sistema electoral influye enel número de partidos. En efecto, Mainwaring y Shugart encontraronque aquellos sistemas electorales en los cuales las elecciones para elCongreso y para el presidente ocurren de manera simultánea, y en losque la elección de este último opera bajo el principio de mayoría re-lativa, el número promedio de partidos políticos es de 2.53. Por otraparte, bajo sistemas electorales en que las elecciones legislativas ypresidencial no se dan de manera simultánea, el promedio de partidoses de 4.88; y en donde se da la elección presidencial a dos vueltas,aún cuando sea concurrente con las legislativas, el promedio de par-tidos es de 5.14.

¿Significan estos datos que las propuestas de Mainwaring y Shu-gart deben tomarse como irrefutables? No, no es eso lo que quierosugerir, ni creo que sea lo que estos autores pretenden insinuar. Lasregresiones, las promediaciones y otros métodos cuantitativos utiliza-dos en el análisis político nos dan un índice del grado y el sentidoen que dos o más variables se asocian, pero sus resultados no puedenser tomados como confirmación de reglas de causalidad semejantesa las que encontramos en las ciencias naturales. Cuando mucho, po-dríamos estar en presencia de tendencias generales que siempre ad-miten excepciones al entrar en juego variables no previstas en el es-quema inicial de la investigación.

2. Otra reflexión que puede derivarse de la lectura del trabajo deMainwaring y Shugart, es que parece haber sustento teórico y evi-dencia empírica suficientes como para afirmar que es posible com-patibilizar una forma de gobierno presidencial con una democraciaestable. Dicho de otra forma, la opción presidencialista no necesaria-mente lleva a la quiebra del régimen democrático.


A diferencia de las afirmaciones de Linz, diversos autores han he-cho ver que no es posible acusar de manera unívoca al sistema pre-sidencial del fracaso de la democracia en varios países latinoameri-canos, puesto que pueden identificarse otras variables que tambiénpodrían tener gran fuerza explicativa.

Así, Mainwaring y Shugart, en otro trabajo, han sugerido que lavariable “ subdesarrollo” podría decirnos mucho sobre la inestabilidadpolítica, dado que casi todos los intentos por establecer la democraciapresidencial han tenido lugar en países precisamente “subdesarrolla-dos” .4 De manera similar, Dieter Nohlen ha señalado la posibilidadde que la variable “ región” tenga aún más fuerza explicativa que laforma de gobierno presidencial. Tomando como base la perspectivaregional, y para ilustrar las posibilidades de fórmulas de explicaciónalternativas, podría plantearse la hipótesis de que los sistemas presi-denciales son inestables en América Latina, en tanto que los sistemasparlamentarios son estables en Europa. Una hipótesis de esta natura-leza nos llevaría a indagar, forzosamente, en lo que hay detrás de lavariable “ región” que, en opinión de Nohlen, no son sino factorescomo la cultura política, situaciones de heterogeneidad estructural enlo económico y social, y repercusiones de la forma de integracióneconómica en el sistema mundial.5

Por otra parte, existen casos de sistemas presidenciales que con-tradicen el argumento antipresidencial de Linz, y que confirman laposibilidad de compatibilizar el sistema presidencial con la estabili-dad del régimen democrático. Tal es el caso de los Estados Unidosde América, aunque claro, aquí podría decirse que la variable inde-pendiente dominante es el “grado avanzado de desarrollo” , pero tam-bién están los casos de Costa Rica, Venezuela, e incluso de Colom-bia, los cuales llevan más de 30 años de democracia ininterrumpida,si bien estos dos últimos países han atravesado recientemente porgraves periodos de inestabilidad política que, sin embargo, no handerivado en la quiebra de sus democracias.

Las posibilidades que el estudio de Mainwaring y Shugart ven enel sistema presidencial son buenas noticias para nosotros los mexi-

COMENTARIO 201

4 Idem, p. 659.5 Nohlen, Dieter, “Sistemas de gobierno, perspectivas conceptuales y comparativas” , Ve-

nezuela, en Nohlen, Dieter y Fernández, Mario (eds.), Presidencialismo versus parlamentarismo,Venezuela, Editorial Nueva Sociedad, 1991, p. 17.

canos, puesto que, hoy por hoy, ningún partido o grupo políticamenterelevante propone, hasta donde yo sé, la opción parlamentarista paraMéxico. Si no hubiera argumentos ni evidencia para defender la com-patibilidad entre régimen presidencial y estabilidad democrática, sig-nificaría que estaríamos en México en una situación de completa de-sorientación, y que quizá, sin darnos cuenta, nos estuviésemosmetiendo en un callejón sin salida.

3. Otro aspecto tratado por el trabajo que ahora comentamos es elrelativo a las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Eje-cutivo, en un contexto democrático y multipartidista. Este tema esimportante porque el cambio de régimen en México apunta precisa-mente hacia ese escenario. Actualmente no resulta descabellado pen-sar en la posibilidad de un presidente cuyo partido ocupe menos del50% de los escaños en la Cámara de Diputados. Ante esta eventua-lidad, cabe preguntarse lo siguiente: ¿cómo fluirán las relaciones Eje-cutivo y Legislativo en tales condiciones?, ¿el esquema institucionalque ahora tenemos sería el apropiado para dar cauce a un nuevo pa-trón de interacción política entre el presidente y el sistema de par-tidos?, ¿nuestro actual esquema constitucional podría garantizar lagobernalidad y la eficacia de la acción gubernamental bajo una nuevacorrelación de fuerzas partidistas en el actual Congreso?

Seguramente decepcionaré al auditorio al decir que no tengo res-puestas concretas y acabadas a las interrogantes que acabo de plan-tear. No me atrevería a aventurar una opinión al respecto sin tenerde mi parte un mayor estudio, una mejor reflexión y sobre todo unconsistente intercambio de ideas con personas ampliamente conoce-doras de la praxis política real de nuestro país. Sin embargo, lo quesí puedo hacer es plantear una serie de aspectos generales que sirvande marco a la tarea propositiva de diseño institucional que está pen-diente de hacerse en México, y de la que este Seminario pretende serun punto de partida.

En primer lugar, quisiera destacar que, cuando hablamos de refor-ma política en México, generalmente hemos centrado nuestra aten-ción en cuestiones de legitimación política, y hemos dejado de ladolos aspectos de funcionamiento político. En otras palabras, nos hemosfijado más en temas como el pluralismo partidista, el sistema elec-toral y la integración del Poder Legislativo, que en las competencias


de los poderes públicos y sus relaciones.6 Este descuido es perfec-tamente explicable bajo el argumento de que hasta hace poco la prio-ridad había sido transformar las reglas electorales para lograr el cam-bio de régimen. Mientras tal cambio se veía lejano, no importabatanto pensar en cómo funcionarían los poderes públicos bajo unanueva correlación de fuerzas. Pero ahora que tal cambio se ve comouna posibilidad real, es imperativo que los políticos y los analistasse sienten a discutir los rumbos que puede tomar en el futuro el fun-cionamiento de las instituciones políticas nacionales.

En segundo lugar, y para enlazarme de nuevo con la línea argu-mentativa de Mainwaring y Shugart, creo que deben quedar bien cla-ras las alternativas que para gobernar tendría un presidente cuyo par-tido no tuviese la mayoría en el Congreso o, si se quiere, en laCámara de Diputados. En esas condiciones, el presidente enfrentaríauna de dos situaciones: o forma una coalición para asegurar el apoyodel Poder Legislativo, o tendrá dificultades para que sus iniciativassean aprobadas.

En opinión de Mainwaring y Shugart, la alternativa de la coalicióngubernamental es azarosa en los sistemas presidenciales por dos ra-zones. La primera es que, mientras en los sistemas parlamentarios lascoaliciones entre los partidos suelen formarse después de la eleccióny comprometer a los legisladores de los partidos de la coalición asostener al gobierno, en los sistemas presidenciales las coalicionessuelen integrarse antes de la elección y no comprometen a los par-tidos después del día de la elección a sostener al gobierno. A pesarde que miembros de partidos distintos al del presidente pueden par-ticipar en el gabinete, los partidos, como organizaciones, no tienenque corresponsabilizarse con el presidente para evitar que caiga elgobierno, debido a la separación de poderes. Los partidos o los le-gisladores en lo individual pueden pasarse a la oposición del presi-dente sin hacer caer, de manera que este último puede terminar superiodo con muy poco apoyo en el Congreso.

La segunda razón de la fragilidad de las coaliciones gubernamen-tales en los sistemas presidenciales es, según Mainwaring y Shugart,

COMENTARIO 203

6 Esta observación la hace para el caso de Chile Mario Fernández, en su ensayo titulado“El Primer Ministro dentro del sistema presidencial. Una propuesta para Chile” , en Nohlen, Die-ter y Fernández, Mario (eds.), op. cit., p. 129.

que el grado de compromiso de los legisladores individualmente con-siderados, para apoyar un acuerdo negociado por el líder de su par-tido, está lejos de ser seguro. Independientemente del grado de dis-ciplina de partido que exista, hay otra variable inherente a la lógicainstitucional del sistema presidencial que permite al legislador sepa-rarse de la línea del partido en el Congreso. En el parlamentarismo,el legislador que vota contra el gobierno puede hacerse caer, y al ha-cer esto arriesga su escaño en una nueva elección. Este riesgo no locorre el legislador en el sistema presidencial.

Ahora bien, si en México se dieran circunstancias tales, que hu-biera necesidad de formar una coalición gubernamental para poderaprobar leyes que permitan gobernar al presidente, se podrían presen-tar los fenómenos arriba descritos, aunque no necesariamente, o nocon la intensidad que pudiese llevar a la inmovilidad. Podrían entraren juego otros factores como la “proximidad” ideológica o progra-mática entre los partidos, el compromiso de hacer funcionar un nue-vo y flamante régimen democrático, o el crucial elemento de la dis-ciplina de partido. En cualquier caso, creo que deberíamos comenzara pensar en las opciones de carácter institucional que podrían ayudar adestrabar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, encaso de que se presentase el peligro de la inmovilización por ausen-cia de una coalición de gobierno.

En algunos países como Argentina y Perú, se ha introducido la fi-gura de un primer ministro coordinador o jefe de gabinete, respon-sable políticamente ante el Congreso y sujeto al procedimiento de lamoción de censura para lograr su remoción. En esencia, esta figuraha pretendido fortalecer al presidente en su calidad de jefe de Estado,descargándolo, por la vía de la delegación, de las funciones de jefe degobierno, pero sin hacerle perder esta calidad. Se ha pretendido conesto que el primer ministro coordine las labores del gabinete, y quemantenga un contacto permanente y fluido con el Congreso, que ayu-de a liberar de obstáculos las relaciones entre los dos poderes. Si elpresidente no cuenta con una mayoría confiable en el Congreso, queayude a liberar de obstáculos las relaciones entre los dos poderes. Siel presidente no cuenta con una mayoría confiable en el Congreso, elprimer ministro sería el vehículo para tratar de integrar una coalición,y si fracasa en su intento, puede ser removido por el propio presi-


dente o por el Congreso, en espera de que se nombre otro primer mi-nistro con quien sí se puedan concertar compromisos.

Sin embargo, la figura del primer ministro debe ser ponderada conmucho cuidado, puesto que en la práctica puede no haber mucha di-ferencia, y sí puede venir a producir resultados no esperados. Porejemplo, la moción de censura que en su caso llegara a remover elprimer ministro (y estoy pensando en el caso de Argentina), no obli-ga al presidente a cambiar la orientación programática de su gobier-no, lo que de suceder podría facilitar las negociaciones para intentaruna coalición gubernamental viable. Por otro lado, la censura a unprimer ministro y su remoción podría venir a desempeñar simplemen-te una función de “ fusible” que salvase el prestigio del verdaderoresponsable nacional de las políticas, o sea, el presidente.

Otra opción institucional que se ha considerado en algunos paísesde América Latina, ha sido el decreto ley, cuya idea básica es la deque existan ciertas materias respecto de las cuales el presidente tengafacultades legislativas, sin que necesite para tal efecto de actuar enconcierto con el Congreso. En los Estados Unidos de América exis-ten las llamadas Executive Orders; en Argentina, la Constitución de1994 admite los Decretos de Necesidad y Urgencia, y en Brasil cabela posibilidad de que el presidente dicte medidas provisorias. En Mé-xico nuestra Constitución ya contempla la posibilidad del decreto ley,si bien no le da ese nombre, y está limitado a los casos de gravepeligro previstos en el artículo 29 constitucional, y a la materia decomercio exterior, previo el otorgamiento por parte del Congreso de fa-cultades extraordinarias para que el Poder Ejecutivo legisle, conformelo indica el artículo 131 constitucional.

Podría proponerse que, previendo la eventualidad de un presidentesin mayoría en el Congreso, convendría ampliar las posibilidades ylos alcances del decreto ley en nuestro país, estableciendo los “can-dados” que asegurasen un control parlamentario ex post de dichosdecretos presidenciales.7 Sin embargo, la tradición latinoamericana de

COMENTARIO 205

7 El artículo 86 de la Constitución española admite el decreto-ley en los siguientes térmi-nos: “1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el gobierno podrá dictar disposicioneslegislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-ley y que no podrán afectar al or-denamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de losciudadanos regulados en el Título 1 al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derechoelectoral general” . “Los Decretos-ley deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votaciónde la totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviese reunido, en

excesos presidenciales nos obliga a ver con desconfianza este tipo demedidas que, como advierten Mainwaring y Shugart, podrían llevar-nos a una situación parecida a lo que O’Donnell llama “democraciadelegativa” , caracterizada por una escasa responsabilidad institucio-nal del presidente debido a la ausencia de contrapesos efectivos quelo obliguen a rendir cuentas.

Por último, quisiera invocar en estos comentarios una opción ins-titucional que Mainwaring y Shugart han mencionado en otro de susensayos: me refiero a la posibilidad de convocar a elecciones presi-denciales anticipadas.8 Al menos en teoría, esta opción podría ayudara resolver un bloqueo entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo cuan-do el presidente no pudiera construir una coalición gubernamentalconsistente. Nuevas elecciones presidenciales podrían llevar a la“máxima magistratura” del país a un personaje con mayor influenciaen el Congreso, si bien esto podría también no suceder. Indudable-mente que habría muchas dificultades prácticas que señalar respectode esta opción, una de las cuales sería la derivada de la necesidad dediseñar un sistema electoral más sencillo y más ágil que permitieseuna elección presidencial rápida y confiable. No obstante este y otrosinconvenientes que podrían encontrarse, he querido mencionar estaopción porque debemos tener en mente todas las posibles alternativasde reforma institucional.


el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarseexpresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Re-glamento establecerá un procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido enel apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimientode urgencia” . Por su parte, el artículo 99 de la Constitución argentina de 1994, establece la siguienteconfiguración del Decreto-ley: “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran impo-sible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes,y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de partidospolíticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos enacuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinetede ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá lamedida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetarla proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su des-pacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el quede inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta dela totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervencióndel Congreso” .

8 Mainwaring y Shugart, op. cit., pp. 663-664.

Pero recuperemos de nuevo el hilo conductor del trabajo que es-tamos comentando. Reconocidas las dificultades que podrían presentarseen la formación de coaliciones gobernantes, y que me he permitidoproyectar para el caso de México, Mainwaring y Shugart identificanun factor que puede mitigarlas: ese factor es el número de partidos.Así, nuestros autores afirman que mientras menor sea el número departidos, la necesidad de construir coaliciones interpartidarias dismi-nuye. Con pocos partidos, el presidente podrá no tener la mayoría enel Congreso, pero tendrá la certeza de al menos controlar un númerosignificativo de los escaños. De esta forma, las coaliciones legisla-tivas tendrán generalmente que tomar en cuenta las preferencias delpresidente y de su partido, asumiendo por supuesto que el presidentetiene el poder de veto, ya que el veto impide que un Congreso enel cual el presidente no cuenta con una mayoría, pueda imponerle alEjecutivo líneas generales de gobierno, forzando a la oposición acooperar.

Si el número de partidos tiene importancia para la viabilidad delas coaliciones de gobierno, entonces la existencia de tres partidos“ reales” o “efectivos” en nuestro país hace pensar que el presiden-cialismo mexicano podría seguir funcionando aún después de unatransición. Deberíamos entonces, cuando hablamos de reformas elec-torales, ver como un activo aquellas reglas que incentivan la aglu-tinación de los individuos y de los grupos que quieran participar enpolítica, alrededor de las tres opciones partidistas efectivas ya exis-tentes en México; aunque, claro está, ningún tipo de ingeniería ins-titucional podrá mantener un número de tan sólo tres partidos, si éstosfallan en lograr que el electorado se identifique con sus propuestas.

En fin, no quiero extender más mis comentarios que, de haber mástiempo, podrían ser muchos más, dada la riqueza y profundidad delos conceptos apuntados por los doctores Mainwaring y Shugart ensu ensayo. Mi objetivo ha sido simplemente esbozar algunas ideasmuy primarias surgidas de la lectura del trabajo de nuestro invitado,a la luz de lo que desde mi punto de vista parece ser el futuro po-sible de México. Ojalá que las ideas surgidas de este Seminario es-timulen el debate sobre la reforma del Estado en nuestro país y quesirvan para encontrar las mejores soluciones que la sociedad está recla-mando.

COMENTARIO 207

EL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL FRANCÉS

Franck MODERNESUMARIO: I . Introducción. I I. La supremacía presidencial. A.Una bicefalía desequilibrada en favor del jefe del Estado. B. Ungobierno más vinculado al jefe del Estado que la representaciónparlamentaria. III. La insuficiencia de los contrapesos al PoderEjecutivo. A. La debilidad del Parlamento de la V República. B.El papel limitado del Poder Judicial. IV. Tendencias contradic-torias en la evolución reciente del sistema semipresidencial fran-cés. A. Fortalecimiento de las tendencias presidencialistas. B.

Debilitamiento de las tendencias presidencialistas

I. INTRODUCCIÓN

El sistema semipresidencial francés de la V República es hijo de lahistoria tan agitada de este país y lo es, para decirlo así, tres veces:

1) Es hijo de la Revolución francesa de 1789 y de su radicalidaden la proclamación de la voluntad del pueblo soberano como fuenteauténtica y única del poder político (artículo 3: “La soberanía nacio-nal pertenece al pueblo” ). Francia se siente tan hija de la Revoluciónde 1789 como Estados Unidos de la de 1776. Se siente depositaria deun mensaje revolucionario histórico dirigido al resto del mundo y en-tendió su revolución del fin del siglo XVIII como el alumbramientointerno de un nuevo mundo en el viejo, que luego debía extendersea los otros países. La legitimidad revolucionaria aflora específica-mente en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda-dano de 1789, que hoy día está incluida expresamente en la Cons-titución de la Quinta República del 4 de octubre de 1958.

Quiero decir que Francia no ha abandonado esta filiación revolu-cionaria, a pesar de que su historia política ofrezca la imagen de unanación involucrada en continuas rupturas y crisis. Precisamente por

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ello este país ha sido —y lo es todavía— un laboratorio para el es-tudio de la teoría del Estado, con incesantes debates teóricos acercade las instituciones políticas fundamentales del mundo moderno, perosin olvidar la referencia esencial a las ideas de 1789.

2) Por otra parte, el sistema semipresidencial francés es tambiénhijo de la historia internacional reciente, la de las dos guerras mun-diales, de la lucha contra las doctrinas fascistas o nacional-socialistaso contra los imperialismos europeos.

El fundador de la V República, el general De Gaulle, fue el primerpresidente del gobierno provisional tras la Liberación. Había mostra-do en 1944, después del exilio y de la organización de la Resistencianacional frente al régimen colaboracionista de Vichy y del enemigoexterior, la voluntad de constituir un gobierno fuerte, capaz de de-fender al país tanto de los peligros internos como externos. La his-toria de la Tercera República, nacida de una derrota militar en 1870y que se hundió en otra (al comienzo de la segunda Guerra Mundial),había demostrado que la ausencia de una estructura política firme yla debilidad congenital (en materia política) de la burguesía liberalconservadora no permitían conseguir este objetivo. El famoso Dis-cours de Bayeux del 16 de junio de 1946, pronunciado entre dos re-ferendos constituyentes, marca claramente la posición constitucionaldel general De Gaulle. Esta Constitución de Bayeux ha planteado losprincipios que, doce años más tarde, van a ser una de las fuentes dela Constitución de la V República: necesidad de un jefe del Estadodotado de poderes políticos importantes (incluso excepcionales en pe-riodo de crisis), como garante de la independencia nacional y de laintegridad territorial del país; el jefe de Estado no debe ser el repre-sentante de un partido o de una coalición partidista; debe tener sulegitimidad de la elección (por lo menos por un colegio electoralmás amplio que el Parlamento). Del presidente de la República de-penderá el Poder Ejecutivo, en la medida en que él deberá nombraral jefe del gobierno. Lo que implica una separación auténtica de lospoderes, en el marco de un régimen de fuerte conotación presiden-cialista.1

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1 Vid. el análisis de Cotarelo, R., et al., Sistemas políticos de la Unión Europea, Madrid,Universitas, 1993, pp. 113 y ss.

Por lo que se refiere a las asambleas, a la representación popularinherente a un régimen democrático, el discurso de Bayeux se pro-clamaba partidario del bicameralismo (tradicional en la historia cons-titucional francesa), pero con una representación auténtica de lasgrandes fuerzas económicas, sociales y culturales del país. El mismotexto manifiesta una cierta hostilidad hacia los partidos políticos ennombre de la restauración de la autoridad del Estado.

De Gaulle fue, efectivamente, la primera víctima de los partidospolíticos. Había dimitido del primer gobierno provisional en enero de1946 y no había aprobado los proyectos de reforma constitucionaldiscutidos en el seno de la Asamblea Constituyente. La adopción dela Constitución del 27 de octubre de 1946 fue para él el comienzode la “ travesía del desierto” según una expresión consagrada en elvocabulario político francés.

La IV República fue un típico régimen de asamblea con predomi-nio de los partidos políticos: si ha influido en el sistema actual esfundamentalmente como un ejemplo que era necesario evitar. Entrelos defectos que se le achacaban, se deben mencionar sobre todo lainestabilidad gubernamental y la imposibilidad correlativa de llevar acabo política de Estado alguna. Las luchas de carácter colonial aca-baron sellando el fin de esta República que murió víctima de su de-bilidad y de su inoperancia.

3) Son precisamente los acontecimientos de Argelia los que hanllevado por segunda vez al general De Gaulle al poder supremo en1958. A la crisis política desencadenada por una guerra de liberaciónnacional se ha añadido una amenaza de guerra civil entre franceses,después de la sublevación de una parte del ejército nacional francéscontra el último gobierno de la IV República y en nombre de una“Argelia francesa” .

El Comité de Seguridad Pública (se nota la clara referencia a nuestratradición revolucionaria) constituido en Argel había pedido el retornodel general De Gaulle al poder. Efectivamente, el presidente de la Re-pública le llamó a formar gobierno y éste obtuvo la confianza de laAsamblea, así como la aprobación de un decreto de plenos poderes quele permitió actuar con celeridad, como un poder constituyente de hecho.

La última Asamblea nacional de la IV República se había puestoen manos del último presidente del gobierno, otorgándole el poder de

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cambiar sustancialmente de régimen con condiciones expresas: que lanueva Constitución no configurase un presidencialismo de tipo nor-teamericano; que el poder político proceda del sufragio universal, queel Poder Legislativo se quede separado del Poder Ejecutivo; que elgobierno sea responsable ante la Asamblea nacional y que el PoderJudicial sea independiente del gobierno y del Parlamento. Como seve claramente, al abandonar la IV República, los diputados de laAsamblea nacional sospechaban las tendencias bonapartistas del ge-neral De Gaulle.

El producto final de este enfoque habría de ser un texto consti-tucional híbrido, marcado por las circunstancias muy peculiares de suelaboración —y que los autores no pueden clasificar unívocamenteentre los regímenes presidencialistas y parlamentarios, por lo cual sehan acuñado expresiones como “ semipresidencialismo” , “neopresi-dencialismo” , “parlamentarismo presidencializado” etcétera; se debeexplicar tal terminología a través de un análisis de las institucionesdel Estado francés tal como está configurado en la Constitución del4 de octubre de 1958, de la Quinta República, hoy vigente— antesde examinar los problemas contemporáneos que plantea la evolución delrégimen.

El desequilibrio inicial entre los poderes fue deliberadamente ins-tituido por el general De Gaulle para compensar la preeminencia ante-rior del Parlamento. Ha sido claramente un hecho institucional, carac-terístico de la V República y de la voluntad personal de su fundador.

La clave de la cuestión se halla en la presidencia de la Repúblicamás que en el gobierno. La restauración de la autoridad del Estadoy del prestigio de su jefe correspondía simultáneamente a la visiónpolítica del general De Gaulle y a una situación particularmente di-fícil en la historia del país (la descolonización).

La supremacía presidencial dentro del Poder Ejecutivo (I) contras-ta con las insuficiencias de los contrapesos al Poder Ejecutivo (II).La evolución del sistema no ha permitido todavía reequilibrar racio-nalmente los poderes (III).

II. LA SUPREMACÍA PRESIDENCIAL

La supremacía presidencial ha venido siendo un hecho innegable.Teóricamente el Poder Ejecutivo es bicéfalo, con un presidente de la

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República y un gobierno presidido por el primer ministro; pero estabicefalía no se traduce por una neutralización recíproca del jefe delEstado y del jefe del gobierno. Es el presidente de la República el queindudablemente tiene la autoridad máxima.

A. Una bicefalía desequilibrada en favor del jefe de Estado

1) En cuanto a su estatuto constitucional, el presidente de la Re-pública había comenzado siendo de elección indirecta en la cual par-ticipaban las Cámaras y representantes de los entes locales. En 1962,haciendo uso del artículo 11 de la Constitución, De Gaulle sometióa referéndum la forma de elección del jefe del Estado con el fin dehacerla directa por sufragio universal. Este procedimiento dio lugara una controversia constitucional acerca de la legitimidad de la uti-lización del referéndum para revisar la Constitución fuera del procesonormal (con la participación activa de las Cámaras). Se suscitaron te-mores de que el presidente pudiera llegar a dar un golpe de Estado(véase el libro de F. Mitterrand, El golpe de Estado permanente,1964).

Es evidente, sin embargo, que la elección directa ha otorgado alpresidente de la República una legitimidad parangonable con la de laAsamblea nacional. Pero es una legitimidad de tipo plebiscitario,mientras que la Asamblea sigue siendo depositaria de la legitimidaddemocrática tradicional.

El presidente es elegido por siete años y es reelegible. El proble-ma del mandato ha sido planteado en relación con el de los dipu-tados de la Asamblea nacional (de 5 años) y, de vez en cuando, seformulan propuestas para reducirlo de siete a cinco años o bien parahacerlo no renovable, pero estas sugerencias no han encontrado aco-gida favorable de momento.

La duración del mandato presidencial y el modo de elección porsufragio universal (a dos vueltas) no han contribuido por poco al for-talecimiento de la función presidencial.

2) La función presidencial traduce la concepción gaullista del po-der tal como se desprende de la lectura del discurso de Bayeux. Sunúcleo conceptual radica en el artículo 5° de la Constitución: “el pre-sidente de la República vela por el respeto de la Constitución; ase-gura, por su arbitraje, el funcionamento regular de los poderes pú-


blicos así como la continuidad del Estado. Debe garantizar la inde-pendencia nacional, la integridad del territorio nacional y el respetoa los tratados internacionales” .

Esta mera fórmula fue interpretada por el general De Gaulle demanera que pudiera producir sus plenas consecuencias políticas.

Se deben subrayar dos rasgos esenciales para comprender la con-cepción francesa de la presidencia de la República:

a) El presidente como árbitro del funcionamiento de los poderespúblicos. Este término de arbitraje nunca ha significado, en la interpre-tación gaullista de la “ monarquía parlamentaria” , una neutralidadpresidencial. El árbitro, en la vida política francesa como en loscampos de futbol, es el que dirige el juego y que sanciona even-tualmente a los jugadores. Es una función activa y políticamenteorientada.

b) El presidente como órgano del poder del Estado: las Repúblicasfrancesas anteriores eran tradicionalmente sometidas al postulado dela hegemonía de la representación popular a través una Asambleaelecta, expresión inmediata de la voluntad del pueblo; la noción deEstado como sed del poder no era admitida. El pueblo soberano, enuna sociedad democrática, expresa su voluntad por el sufragio uni-versal; los partidos políticos contribuyen a la democracia y garanti-zan su ejercicio en el seno de un Parlamento casi hegemónico.

La idea de que el presidente de la República pudiera ser más unórgano del Estado, garante de su continuidad, que un representantede las fuerzas políticas del momento ha cambiado al sistema tradi-cional, transformándolo en una “monarquía parlamentaria” (De Gau-lle, 1976). El Estado conlleva una concepción del interés generaly permanente de la nación, por encima de los partidos políticos;es la propiedad común de todos los franceses y no de un partidoo de una coalición de partidos. El jefe del Estado debe actuar enfunción de los intereses permanentes de la nación, de sus opcionesa largo plazo, en el plano “ donde se forma el destino del país”(De Gaulle).

Constitucionalmente, el presidente de la República ejerce, en pri-mer lugar, las atribuciones normales que corresponden generalmenteal jefe del Estado en los regímenes parlamentarios. Además, disponede atribuciones propias que ejerce de forma efectiva: nombrar al pri-

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mer ministro y a los ministros a propuesta de éste,2 promulgar lasleyes, firmar las “ordenanzas”3 presidir el consejo de ministros, ejer-cer el derecho de disolución de la Asamblea,4 y además de todo ello,la Constitución de 1958 aumenta considerablamente sus poderes enlos artículos 11 y 16.

El artículo 11 (en su versión inicial) le faculta para convocar a re-feréndum cualquier proyecto de ley que afecta a la organización delos poderes públicos o que implique la ratificación de un tratado que,aunque sea constitucional, pueda incidir en el funcionamiento de lasinstituciones. El propio general De Gaulle y otros presidentes hicie-ron uso de esa facultad en varias circunstancias. Este poder del pre-sidente le concede, como se ve, una posibilidad de actuación de ca-rácter bonapartista y plebiscitaria.

Por el artículo 16 se otorgan plenos poderes al presidente en loscasos en que él lo juzgue necesario para mantener la independencianacional, las instituciones de la República, la integridad del territorioo la ejecución de los compromisos internacionales del país. Este po-der excepcional, previsto para tiempo de crisis interna o internacio-nal, ha sido efectivamente utilizado en relación con los eventos deArgelia y la rebeldía de una parte del ejército francés.

B. Un gobierno más vinculado al jefe del Estado que a la representación parlamentaria

El gobierno no puede ser considerado como una fuerza capaz deoponerse frontalmente al jefe del Estado. Lo que más llama la aten-ción es su naturaleza ambigua.

Corresponde al presidente de la Republica el nombramiento delprimer ministro. El gobierno es responsable ante la Asamblea nacio-


2 Ésa es una prerrogativa de las más importantes que se puede imaginar. En los periodosde homogeneidad política entre la presidencia de la República y la mayoría parlamentaria, lalibertad del jefe de Estado es casi total: puede nombrar a una personalidad política o a un técnico(R. Barre por ejemplo, o Pompidou); puede designar a un amigo personal (E. Cresson) o a unenemigo íntimo para controlarle (¿Rocard?). En los periodos de cohabitación, de discordancia entrela mayoría parlamentaria y las preferencias políticas del jefe del Estado, su libertad es menor:tiene la obligación política de designar a un representante de la mayoría, pero puede elegir talo cual personalidad sin justificar su decisión (posiblemente en la designación de E. Balladurhabía como objetivo el debilitar la posición de J. Chirac, como candidato eventual a la presi-dencia, suscitando así una candidatura concurrente para las elecciones presidenciales).

3 Las ordenanzas del artículo 38 de la Constitución son más o menos los decretos legis-lativos de España o de Italia.

4 Este poder de disolución ha sido utilizado cuatro veces desde 1958.

nal (artículos 49 y 50 Constitucionales), pero no puede disolver laAsamblea: esta prerrogativa es la del jefe del Estado (irresponsableante la Asamblea).

La responsabilidad del gobierno está concebida de tal modo quesu exigencia no conduzca con facilidad a la dimisión del gabinete.Una vez más, de lo que se trata aquí es de garantizar la estabilidaddel Ejecutivo.5

Efectivamente, es harto difícil que el Parlamento pueda sacar ade-lante una moción de censura y obligar al gobierno a dimitir. Tres sonlos supuestos en que tal evento puede ocurrir: cuando, previa deli-beración del consejo de ministros, el gobierno compromete su res-ponsabilidad en la totalidad de su programa o en un asunto de po-lítica general; cuando el gobierno acude a la cuestión de confianzasobre un texto articulado, invocando el artículo 49-3, texto que se en-tenderá aprobado salvo que, en las 24 horas siguientes, se apruebeuna moción de censura;6 cuando se aprueba una moción de censura“constructiva” (presentada por los menos por la décima parte delos diputados, discutida 48 horas después de su presentación, apro-bada por una mayoría de votos positivos de los miembros de laAsamblea).

En resumen, de las tres formas de exigir la responsabilidad guber-namental, dos están en manos del propio gobierno y la tercera sólomuy condicionadamente en las de la Asamblea nacional.

Teóricamente, el gobierno “ conduce y determina la política de laNación” (artículo 20 constitucional). Pero el presidente de la Repú-blica colabora estrechamente a la determinación y a la ejecución dedicha política y se ha reservado dos campos de actuación: la políticaexterior y la defensa nacional. La indeterminación funcional se pro-duce sobre todo porque varias de la competencias del gobierno se so-

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5 Sin embargo, la responsabilidad política del gobierno ante la Asamblea nacional diferen-cia definitivamente el régimen de la V República de los regímenes presidencialistas. Además,esta responsabilidad es efectiva (1962).

6 Este artículo 49-3 es de utilización corriente y a veces excesiva en una cierta medida.Sirve para constreñir una mayoría parlamentaria débil o reticente a votar el texto articulado enla forma eligida por el gobierno --o para obligar a la oposición oficial a contar sus votos. Eltexto considerado como aprobado no ha sido votado por el Parlamento, y está en la versióndel gobierno, sin enmiendas parlamentarias (salvo las enmiendas aceptadas por el gobierno) R.Barre, P. Mauroy, L. Fabius, M. Rocard, J. Chirac, A. Juppé han hecho uso de este arma so-fisticada. No se puede decir en estas ocasiones que el gobierno dispone de una mayoría que leapoya-- simplemente no hay mayoría en contra de él.

lapan con las del jefe del Estado. El primer ministro, jefe del gobier-no, es responsable de la defensa nacional, pero el presidente de laRepública es el jefe superior de los ejércitos y nombra los empleosciviles y militares. Los actos del jefe del Estado más importantes noprecisan refrendo del primer ministro o de ministros determinados: elnombramiento del primer ministro, la convocatoria de un referéndum,la disolución de la Asamblea nacional, el recurso al Consejo Cons-titucional, etcétera.

Frente al jefe del Estado, los contrapesos son evidentemente insu-ficientes.

III. L A INSUFICIENCIA DE LOS CONTRAPESOS AL PODER EJECUTIVO

De los otros dos poderes clásicos, el Poder Legislativo y el PoderJudicial, se puede decir que no son constitucionalmente capaces deoponerse eficazmente a la voluntad del Poder Ejecutivo.

A. La debilidad del Parlamento de la V RepúblicaSe puede decir que a la crisis general del parlamentarismo contem-

poráneo se ha añadido la voluntad determinada de los fundadores dela V República de disminuir la situación institucional de las Cámaras.

1) Consideraciones generales sobre la crisis del parlamentarismoCierto es que la generalización del derecho de sufragio activo y

pasivo ha democratizado la composición de las asambleas parlamenta-rias y favorecido la irrupción de los partidos de masas en los Par-lamentos, alterando así los alienamientos tradicionales, terminandocon su homogeneidad sociocultural, acelerando su fragmentación ypolarización y, en consecuencia, dificultando la formación y estabi-lidad de los gobiernos. Es evidente que en todos los regímenes par-lamentarios, desde comienzos de este siglo, se podía observar la cre-ciente inoperancia del Poder Ejecutivo, y no cabe duda que, en lamayoría de ellos, esta inoperancia se atribuye a los abusos de lospartidos y de las asambleas y al supuesto desequilibrio entre Legis-lativo y Ejecutivo.

Por eso, los remedios que se han sugerido apuntaban más quenada a recomponer el equilibrio entre los poderes, introduciendo di-versos incentivos para propiciar la estabilidad del gobierno, incre-mentar su eficiencia y aumentar la participación popular.


En definitiva, ese debate refleja la crisis general de los valores, delas fuerzas y de las instituciones del liberalismo clásico. No tiene enFrancia su razón de ser en una falta de legitimación parlamentaria.El Parlamento sigue siendo la institución que representa en el planosimbólico la negación del régimen autoritario, el símbolo de la demo-cracia; ya que a través del Parlamento recupera la nación su capacidadde expresarse, de definir un nuevo proyecto de convivencia social, deintegrar diferentes concepciones e intereses, de acotar un espacio parala canalización pacífica de sus diferencias, tensiones y conflictos.

Por otra parte, el Parlamento desempeña normalmente una funciónpedagógica de particular importancia. Con su elección se inaugura unespacio público en el que toman cuerpo nuevas pautas de conductapolítica que hacen compatible la competencia y la colaboración y danvida a principios esenciales tales como la tolerancia, la negociación,el compromiso, la regla de la mayoría y el respeto a las minorías,que configuran el trasfondo cultural de la vida democrática, la culturapolítica de la ciudadanía y de sus dirigentes.

El problema de la crisis del parlamentarismo europeo, y especial-mente del parlamentarismo francés, a la víspera de la V República,se debía a su incapacidad para dar estabilidad al Ejecutivo en mo-mentos de grandes dificultades y nuevos problemas de todo tipo enque parecía cada vez más necesaria la presencia de gobiernos fuertes.

Los diferentes puntos que explican la ausencia de reacción delpueblo francés ante la desaparición de la IV República y la creaciónde una V República basada en el debilitamiento del Poder Legislativomerecerían un examen más detenido. Me limitaré a enunciarlos aquí.

Me referiré, en primer lugar, al hecho de que el Parlamento ha de-jado de ser, en algunos caso significativos, la única arena en que seajustan los conflictos de intereses. Hay muchos países democráticosen donde la discusión de la política económica y social del gobierno,tan importante hoy día, tiene lugar al margen del Parlamento y otrosen los que las negociaciones sustantivas entre el gobierno y los agen-tes sociales se sustraen cada día más al control parlamentario.

En segundo lugar, se debe subrayar la irrupción de la televisióncomo espacio privilegiado para la conducción del debate político na-cional, para la selección, la definición de la importancia y de la je-rarquía de los problemas, para la comunicación de los líderes polí-

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ticos con audiencias pasivas, en un contexto unidireccional, y confrecuencia exento de contrastación con otras opiniones.

Se creó así una nueva situación cuyas consecuencias previsibles amediano o corto plazo vienen marcando ya una influencia digna deconsideración: personalización creciente de la vida política, primacíade los líderes y de los símbolos sobre la discusión colectiva y losprogramas; fuerte competencia a la que están sometidos los partidospolíticos y sus líderes por los medios de comunicación social, suseditorialistas y comentaristas a la hora de definir las prioridades le-gislativas o políticas.

Este fenómeno tiene un beneficiario, que es el Ejecutivo, y tieneun perjudicado, que es el Parlamento. Las consecuencias casi inevi-tables de este video-poder son conocidas.

Tal es el marco general del nuevo equilibrio de poderes contem-plado por la Constitución “gaullista” de la V República.

A lo largo de los años, la estructura formal del sistema democrá-tico, de la que el Parlamento es una pieza clave, se ha mantenidoprácticamente inalterada, mientras que sus funciones han ido cam-biando con el tiempo en número, forma y contenido.

2) La situación institucional deliberadamente desminuida del Parlamento francés

El Parlamento de la V República vuelve a ser más auténticamentebicameral (con una Asamblea nacional y un Senado), como lo era elde la III o de la IV República. En todo caso, pocas veces ha habidoen la historia de Francia un órgano parlamentario tan débil como elde la V República por la cantidad de trabas y restricciones impuestasal ejercicio de sus competencias más importantes; esto es, la norma-tiva y la de control del gobierno.

La potestad legislativa del Parlamento tiene un ámbito delimitadoa través de una reserva de reglamento en los artículos 34 y 37: fuerade las competencias legislativas fijadas en el artículo 34, el gobiernoestá habilitado para dictar reglamentos “autónomos” : tiene una com-petencia normativa de principio mientras que las Asambleas (Asam-blea nacional y Senado) ejercen competencias determinadas y vigila-das.7 Lo que no t iene nada que ver con nuestra t radic iónrousseauniana. El Parlamento (específicamente la Asamblea nacional)


7 De hecho, la evolución ha sido inversa.

no puede deponer al jefe del Estado; en cambio el presidente sí pue-de disolver la Asamblea nacional cuando lo estime oportuno.

El aspecto políticamente más interesante de las relaciones entre laAsamblea nacional y el Poder Ejecutivo deriva del mero hecho quela duración de sus mandatos respectivos es diferente (5 años en laAsamblea nacional y 7 en la presidencia).8 Siendo así, habría de lle-gar un momento en que la mayoría parlamentaria fuera de un partido(o de una coalición partidista) contrario al del presidente.

Por lo que se refiere al Senado (321 senadores), su papel institu-cional es más reducido; es una Cámara de representación territorialelegida por sufragio universal indirecto. El Senado es el portavoz tra-dicional de los notables locales y de los intereses agrícolas. Su poderes principalmente el de una Cámara colegisladora pero no puede exi-gir la responsabilidad política del gobierno. Además, en caso de dis-crepancia entre los dos Asambleas, la posición de la Asamblea na-cional prevalecerá en la aprobación de las leyes (excepto en lasllamadas leyes orgánicas o en las leyes constitucionales).

B. El papel limitado del Poder JudicialLa organización judicial francesa es un ejemplo típico de desarro-

llo del derecho de tradición romana por referencia a los sistemas decommon law. Montesquieu, en L’esprit des lois, decía del juez quedebía ser la boca que pronuncia las palabras de la ley.

El sistema de acceso a la carrera judicial (por oposición) hace dela Magistratura un cuerpo especial dentro de la función pública delEstado. Cierto es que esta dependencia orgánica de los jueces haciael Poder Ejecutivo está compensada más o menos con los principiosde independencia y de inamovilidad: estos principios son constitucio-nales. Además, el Consejo Superior de la Magistratura, después dela revisión constitucional de 27 de julio de 1993 y de la ley orgánicade 5 de febrero de 1994, dispone de un nuevo margen de maniobrapara vigilar el funcionamiento del sistema (en particular la carrera yla disciplina interna de los jueces).

Sin embargo, el aparato judicial francés no tiene la tradición deautonomía orgánica y funcional de que se benefician los jueces an-

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8 La Asamblea nacional está compuesta por 577 diputados elegidos por sufragio universalpor un sistema mayoritario uninominal a dos vueltas.

glosajones. La Constitución no se refiere al Poder Judicial sino a la“autoridad judicial” .

El Consejo Constitucional no forma parte del Poder Judicial, perosí es una jurisdicción constitucional encargada del control de la cons-titucionalidad de las leyes y de los tratados internacionales o de losreglamentos parlamentarios (control previo), así como el control delas elecciones políticas (parlamentarias o presidenciales).

Su papel, inicialmente, fue concebido como un instrumento del go-bierno para controlar las leyes que invadieran el campo reservado alreglamento gubernamental autónomo. Más recientemente (1974), suscompetencias han sido ampliadas por una reforma de nuestra Cons-titución legitimando a 60 diputados o 60 senadores para interponerun recurso de constitucionalidad.

El Consejo Constitucional está integrado por 9 miembros (3 nom-brados por el presidente de la República, 3 por el presidente de laAsamblea nacional, 3 por el presidente del Senado), todos ellos porun mandato de 9 años y con un presidente nombrado por el jefe delEstado con voto de calidad.

El juez constitucional francés ha elaborado una jurisprudencia bas-tante progresista y favorable a una consideración expansiva y amplia-dora de los derechos y libertades de los ciudadanos, como se pruebapor el hecho de que haya otorgado eficacia de derecho positivo a laDeclaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789o a varios principios constitucionales sacados de nuestra historia re-publicana.

Cierto es que el régimen de la V República ha evolucionado a lolargo de los 36 años de vida.

Sin embargo, como el sistema inicial, la evolución tiene como ca-rácter principal la ambigüedad y no permite definir de manera másprecisa el “semipresidencialismo” francés. El desequilibrio entre lospoderes se ha mantenido, pero no es exactamente el mismo tipo dedesequilibrio.


IV. TENDENCIAS CONTRADICTORIAS EN LA EVOLUCIÓN RECIENTE

DEL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL FRANCÉS

Nuestra Constitución tiene hoy en día la edad honorable de 36años; ha sido modificada pocas veces (9 revisiones desde 1958 y unaen preparación) a pesar de que el ritmo de las modificaciones sehaya acelerado durante los últimos años.

No se puede afirmar que el sistema semipresidencial concebido yconfigurado por el general De Gaulle para su uso personal no hacambiado. Es evidente que hubo cambios. El problema radica en queestos cambios no son unívocos, no tienen una dirección fija y deter-minada. Son más bien contradictorios, lo que acentúa la ambigüedadde este régimen, nacido en circuntancias difíciles y que se ha adap-tado progresivamente a nuestra cultura política y a la sociedad inter-nacional.

Se puede decir que la Constitución de 1958, inicialmente sospe-chosa de autoritarismo bonapartista por la izquierda (partido socialis-ta y partido comunista) ha sido por fin adoptada por las diferentescorrientes ideológicas de la Francia contemporánea. El largo mandatodel presidente socialista F. Mitterrand (autor del Coup d’État perma-nent y adversario tenaz del general De Gaulle) ha demostrado cla-ramente que el problema constitucional del régimen no está planteadohoy en día. Las instituciones políticas de la V República han sido ra-tificadas por la historia (como las de la III República), la prueba deltiempo.

Se pueden presentar los rasgos más característicos de la evoluciónreciente del sistema, separando los elementos que contribuyen a for-talecer las tendencias presidencialistas y los elementos que podríanrenovar el papel del Parlamento.

A. Fortalecimiento de las tendencias presidencialistas

Son muchos los factores que han favorecido el poder presidencialy que continúan favoreciéndolo. Unos se deben al ejercicio efectivodel poder por los diferentes presidentes. Otros, a la evolución de lavida política francesa o a las reformas constitucionales sucesivas.

1) Los presidentes de la República desde 1958 han sido; el generalDe Gaulle hasta 1969; G. Pompidou de 1969 a 1974; V. Giscard

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d’Estaing de 1974 a 1981; F. Mitterrand de 1981 a 1995 y J. Chiracdesde 1995.

Cada uno tiene su personalidad propia, por supuesto, pero se pue-de afirmar que ninguno de ellos ha aceptado una disminución de lospoderes presidenciales.

No vamos a hablar del general De Gaulle, es bien sabido que con-sideró la función presidencial como la clave de la bóveda del siste-ma: El presidente, para él, debía ser el guía de la nación (discursodel 28 de diciembre de 1958 y del 6 de enero de 1961), esencial-mente durante las graves crisis atravesadas por el país: “ tengo la car-ga insigna del destino de Francia y de la República” (1962).

Esta concepción de una misión histórica que le hubiera sido con-fiada (nunca llamará al primer ministro jefe del gobierno: ya que eljefe del gobierno era él...)9 le condujo a reinvindicar el conjunto delos poderes que le ofrecía la Constitución de 1958. En 1964 (con-ferencia de prensa de 31 de enero), subrayó que “ la autoridad indi-visible del Estado ha sido confiada íntegramente al presidente por elpueblo que le ha eligido: no hay ninguna otra autoridad sea civil, omilitar o judicial que no sea otorgada y mantenida por el jefe del Es-tado” .

Dicho eso, el presidente debe aceptar el verdicto de las urnas.Después del fracaso del referéndum de 1969, el general dimitió in-mediatamente.

El presidente Pompidou mantuvo la tradición gaullista, pero impul-só una concentración mayor del poder presidencial y se comportó máscomo el jefe de una coalición conservadora que como el jefe de todoslos franceses.

La situación política no permitió al presidente Giscard d’Estaing(no era miembro del partido gaullista) comportarse como sus prede-cesores. Tuvo una concepción más clásica de la función presidencial,más próxima al parlamentarismo, pero mantuvo lo esencial de la fun-ción presidencial.

El presidente Mitterrand ha definido su concepción de la presiden-cia en pocas palabras: “ la Constitución no ha sido hecha para mípero me conviene perfectamente” . Ha confirmado varias veces que


9 Discurso del 28 de diciembre de 1958: evoca la “ tarea nacional que le corresponde desdehace 18 años” (1940), como si no hubiera existido la IV República...

se consideraba como el primer responsable de la política de la na-ción, conservando los atribuciones propias del jefe del Estado, con-cretamente en materia de política exterior o de defensa del terri-torio.

2) La evolución de la vida política francesa ha conllevado otrosapoyos a las tendencias al fortalecimiento de la presidencia.

El primero de ellos es lo que llamamos el “hecho mayoritario” ,la formación de una “mayoría presidencial” al lado de la mayoríaparlamentaria (sin coincidir exactamente con esta). Eso significa queel presidente es también un jefe, un responsable político, que puedecontar con una mayoría “personal” , en particular cuando la mayoríaparlamentaria parece débil o dividida. El presidente Pompidou y elpresidente Mitterrand se han beneficiado de esta situación; y actual-mente, el jefe del Estado, J. Chirac, dispone también de una mayoríapresidencial (desde mayo 1995).

Este “hecho mayoritario” da otra dimensión a la política presiden-cial y a las relaciones entre las Asambleas y el Ejecutivo. La dimi-sión forzosa del gobierno, la responsabilidad política del gobiernoante la Asamblea nacional se halla prácticamente descartada de loscálculos políticos. Eso permite acelerar el proceso de reformas a tra-vés de un Parlamento dócil.

3) Ciertas reformas constitucionales han favorecido las tendenciaspresidencialistas. Por supuesto, hay que comenzar con la introducciónde la elección del presidente de la República por sufragio universal(1962) que constituyó sin la menor duda un giro radical en la evo-lución del régimen. La legitimidad democrática del jefe del Estadole permite presentarse como representante del pueblo y además comorepresentante personalmente eligido frente a una Asamblea nacionalen la cual reinan los partidos políticos. Parece evidente que la recien-te reforma constitucional del 4 de agosto de 1995 tendrá igualmentecomo efecto el reforzamiento de la función presidencial al ampliarlas posibilidades de convocar a referéndum los proyectos de ley rela-tivos a la política económica y social de la nación y a los serviciospúblicos que participan en esta política. Cierto es que un referéndumes un arma de doble filo en la medida en que el presidente puedecomprometerse personalmente en la batalla del referéndum y perder-la. Pero no se debe olvidar que no hay control previo de la técnica

224 FRANCK MODERNE

refrendaria y que el presidente sólo puede tomar tal iniciativa (la pro-puesta del gobierno es puramente formal).

B. Debilitamiento de las tendencias presidencialistas

Se trata de un debilitamiento parcial u ocasional, a veces paradó-jico.

1) En ciertas situaciones políticas, teniendo en cuenta la diferenciaentre la duración del mandato presidencial y la de los diputados, pue-de ocurrir que la mayoría parlamentaria sea de signo distinto al deljefe del Estado. De hecho, tal situación ha sucedido ya dos veces: laprimera entre 1986 y 1988 cuando el presidente F. Mitterrand hubode convivir con J. Chirac como primer ministro; la segunda entre1993 y 1995 cuando el mismo presidente Mitterrand hubo de aceptarcomo primer ministro a E. Balladur. En ambos casos, se demostróque la estructura política francesa resistía bastante bien. En la prime-ra ocasión, el jefe del Estado utilizó su facultad de disolución de laAsamblea nacional después de ser reeligido en 1988 y convocó aelecciones legislativas, con las que obtuvo de nuevo una mayoría de supartido en la Asamblea nacional. En la segunda, las elecciones de1993 fueron un triunfo aplastante de la coalición de centro-derecha.

La cohabitación, sin embargo, ha venido funcionando porque eraprovisional y porque el jefe de Estado no contemplaba la idea de untercer mandato.

De todos modos, los poderes del presidente se hallan inevitable-mente afectados: no puede nombrar al primer ministro fuera de lamayoría parlamentaria, el primer ministro, con el apoyo del parlamento,puede ejercer plenamente su función y reducir correlativamente elcampo de maniobra del presidente. Éste se encuentra a veces obli-gado a ceder en sus prerrogativas o a mantener una guerrilla con el go-bierno de la que no se sabe quién será el vencedor.10

2) Se puede subrayar en la misma línea la actitud del Senado: estaCámara, a pesar de que su legitimidad democrática sea menor que lade la Asamblea nacional, tiene una situación que le permite resistireficazmente, si quiere, a las iniciativas presidenciales en la medida


10 La “ cohabitation” entre el presidente Mitterrand y E. Balladur ha mostrado cómo unapolítica de concesiones recíprocas había permitido el funcionamiento del sistema.

en que no puede ser disuelta por el jefe del Estado. Esta resistenciase manifestó durante los mandatos de F. Mitterrand cada vez que elacuerdo del Senado era imprescindible para adelantar una reforma(leyes constitucionales o leyes orgánicas).

3) El presidente actual ha manifestado la intención de buscar unnuevo equilibrio entre el Parlamento y el gobierno. Algunas reformasconstitucionales recientes (4 de agosto de 1995), de alcance bastantereducido, pueden analizarse así: la introducción de una sesión parla-mentaria única de larga duración (de comienzos de octubre a finesde junio), la posibilidad para el Parlamento de influir en la determi-nación de su propio orden del día (normalmente fijado por el gobier-no) y la facultad de plantear cuestiones de actualidad al gobiernocada semana.

Se prepara actualmente un proyecto de reforma constitucional conel fin de autorizar al Parlamento a controlar el presupuesto social dela nación.

Hay que concluir. Como siempre, la conclusión será provisional.La reforma del Estado francés contemporánea está al orden del día.Durante la segunda presidencia de F. Mitterrand un comité consul-tivo para la revisión de la Constitución ha sido encargado de hacerel diagnóstico de las insuficencias del régimen y de proponer las re-formas adecuadas. Este Comité, presidido por el jurista G. Vedel, haremitido su informe en febrero de 1993. Sacaremos de este documen-to algunas observaciones y sugerencias acerca del funcionamiento delsistema político francés.

1) Persistencia de un desequelibrio global entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

El desequilibrio inicial se justificaba por los circunstancias muypeculiares del nacimiento de la V República; estas circunstancias per-tenecen al pasado. El sistema de partidos políticos, relativamente po-larizado entre la derecha y la izquierda, ha retrasado paradójicamentelas posibilidades de reequilibrio: el “hecho mayoritario” ha permitidoal gobierno contar con una mayoría estable y dócil, sea de derechao de izquierda. El Parlamento, por otra parte, parece afectado por unaenfermedad francesa bien conocida: el cúmulo de las mandatos elec-torales, a nivel nacional y a nivel local. Los diputados y senadoresestán mucho más interesados en los asuntos locales que en los asun-

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tos nacionales. La mala calidad de los trabajos parlamentarios —yconcretamente la redacción desastrosa de algunas leyes— es el resul-tado obligado del bajo nivel de participación de los representanteselectos en la tarea legislativa.

Frente a un Parlamento debilitado, el jefe del Estado sigue siendobeneficiario de una supremacía constitucional reforzada: dispone delderecho de disolución y de la iniciativa en materia de referéndum,y no tiene ninguna responsabilidad política.

En una democracia, no hay autoridad sin responsabilidad (informeVedel). No se puede aceptar la situación privilegiada de un presiden-te de la República que, en la realidad, ejerce los poderes de un jefede Estado presidencial, más los de un jefe de gobierno parlamentarioy, sin embargo, tiene un estatuto de irresponsabilidad política durante7 años.

2) Dentro del Poder Ejecutivo se deben aclarar las relaciones exactas entre el jefe del Estado y el primer ministro

El problema está vinculado con la duración del mandato presiden-cial: tema difícil entre todos. No hay solución. Si se reduce a 5 añosel mandato presidencial, como el de los diputados, eso significa que,con sus poderes actuales, se comportará como un jefe de la mayoría po-lítica del momento en la medida en que conserva la facultad de disolverla Asamblea y la de nombrar al primer ministro y a los ministros.

Es difícil, por otra parte, imaginar una responsabilidad política delpresidente ante la Asamblea nacional, ya que es electo por sufragiouniversal.

La determinación de un campo reservado al presidente de la Re-pública (en materia de política exterior o de defensa nacional) pre-senta el doble inconveniente de debilitar al gobierno y al Parlamentoencargado de la ratificación de los tratados más importantes. Una co-rreción sería justificada.

Se podría imaginar también un control mejorado de la constitucio-nalidad de ciertos actos del presidente de la República, en la medidaen que no necesitan un refrendo del primer ministro: por ejemplo, lasmedidas excepcionales del artículo 16 o los proyectos de leyes re-frendarias.


Actualmente, el primer ministro no tiene muchos poderes, pero síestá sometido a una doble responsabilidad política, ante el jefe delEstado11 y ante la Asamblea nacional.

Nuestro sistema político refleja más o menos las diferentes co-rrientes que forman parte de nuestra cultura política: la conciencia deun pasado revolucionario, basado en los derechos fundamentales delhombre, en la democracia política y en una cierta desconfianza frenteal Poder Judicial en el ámbito político —también la referencia a unatradición de tipo bonapartista, de hombres providenciales, por en-cima de los partidos— y, por fin, la concepción algo orgullosa deuna “excepción” francesa en la historia europea, que explica, sin jus-tificarlos, algunos rasgos específicos de nuestro sistema político.

Pero este sistema debe adaptarse hoy en día a nuevas exigencias,a la evolución muy rápida de una sociedad inquieta y de la creaciónprogresiva de una Unión Europea; hoy, económica y mañana, polí-tica.

La próxima etapa será la toma de conciencia de estas exigenciasy de estos desafíos, y la voluntad de participar en una obra colectiva,con las otras democracias europeas contemporáneas.

El sistema semipresidencial francés puede (y debe) ayudar a estareorientación ineluctable y no frenarla.

Es su responsabilidad esencial actual ante la sociedad, y ésta,nuestra historia también lo prueba, no perdona sistemáticamente loserrores de sus dirigentes.

228 FRANCK MODERNE

11 La mayoría de los primeros ministros han abandonado sus funciones bajo la presión deljefe del Estado y no de la Asamblea nacional.

COMENTARIO DE JUAN JOSÉ RÍOS ESTAVILLO

Como sabemos, en el año de 1993 dio inicio la denominada reformapolítica del Distrito Federal. Varios factores se tomaron en cuentapara la realización de mencionada reforma, se hablaba de una mayoreficiencia en la prestación de los servicios públicos, un sistema departicipación política más vinculante por parte de la ciudadanía, unmayor control de las facultades y atribuciones de los órganos fede-rales sobre el Distrito Federal, como una delimitación, entre otrascausas, de los llamados órganos locales de gobierno del Distrito Fe-deral.

El primer paso se realizó, después de un intenso debate, con la re-forma al artículo 122 constitucional en el mes de octubre de 1993,el segundo, se plasmó con la promulgación del Estatuto de Gobiernodel Distrito Federal en el mes de julio de 1994.

Uno de los elementos que más se discutieron con motivo de lamencionada reforma fue el referente al sistema de nombramiento deljefe del gobierno del Distrito Federal.

En efecto, esta serie de posiciones se fundamentaron principalmen-te por tres cuestionamientos: si el sistema por el cual se nombrabaal jefe del Distrito Federal era siguiendo las consideraciones que setoman en cuenta para nombrar a los titulares del gobierno de un es-tado bajo el sistema parlamentarista o, en su caso, el medio de nom-bramiento era una derivación de elección indirecta (como en el casode Estados Unidos) o bien se seguía el sistema semipresidencialistafrancés.

Siguiendo la doctrina que sobre estos temas existe en demasía,consideramos prudente simplemente manejar nuestro punto de vista ydejar para otras ocasiones las particularidades de tales sistemas, estoes, preferimos ahondar en los problemas prácticos del nombramientodel jefe del Distrito Federal, y responder, después de escuchar la po-nencia de Franck Moderne, si el actual sistema de nombramiento deljefe del gobierno del Distrito Federal básicamente se apoyó en el sis-tema semipresidencial francés.

Con base en lo antes dicho, nosotros consideramos que el sistemade nombramiento para el jefe del Distrito Federal no es propiamenteel indirecto ya que para este caso no se eligen electores, esto es, no

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se elige a una masa de candidatos o triunfadores electos para que detodos los elegidos o electos se represente o manifieste un sentidoúnico y generalizado, y por otro lado, consideramos que tampoco esparlamentario porque no es una asamblea únicamente la que nombra,ni tampoco porque en el caso del jefe del Distrito Federal, éste vayaa ser miembro exclusivamente de la Asamblea que elige.

Esto se explica porque en el actual sistema de nombramiento par-ticipan el titular del Ejecutivo federal, y por otro lado, la Asambleade Representantes y se puede dar el caso de que también lo hagauna de las Cámaras del Congreso de la Unión; esto es, la de Sena-dores.

Para ratificar lo anterior, tenemos que determinar que el sistemade gobierno parlamentario es de origen inglés, países como Españabasan su gobierno en este sistema.1

La característica principal de este sistema de gobierno es que lalegitimidad democrática se centra en un único órgano, mientras queel sistema presidencial se caracteriza por el dualismo de sus órganossuperiores democráticamente determinados.2

Como otras características del sistema parlamentario tenemos que,en la realidad, el Parlamento comparte la supremacía con otros ór-ganos de distinta legitimidad, como es el caso del rey en una mo-narquía.3 En este sistema, el gobierno debe contar con la confianzade la Cámara, estando también sujeto a la posibilidad de la aproba-ción de una moción de censura, éste, a su vez, puede proponer al jefede Estado la disolución del Parlamento.4

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1 Como bibliografía puede consultarse Muñoz, Jorge, “El parlamentarismo” en Revista delColegio de Abogados, Costa Rica, núm. 76, 1952, p. 135; Fraile Clivilles, Manuel, Introducciónal derecho constitucional español, Madrid, Rivadeneyra, 1975, pp. 163 y 247; Raigosa Sotelo,Luis, “El control parlamentario en España” , en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios,núm. 1, vol. 1, México, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, p. 154; Sánchez Agesta,Luis, “Poder ejecutivo y división de poderes” , en Revista Española de Derecho Constitucional,núm. 3, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, p. 25 y Tomás Villarroya, Joaquín,Breve historia del constitucionalismo español, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,1985, pp. 31 y ss.

2 Aragón, Manuel, citado por Pedroza de la Llave, Susana, Las sesiones informativas ocomparecencias y el control parlamentario, estudio comparado España-México, tesis doctoral,Madrid, Universidad Complutense, 1994, p. 88 y ss.

3 Allue Buiza, Alfredo, El Parlamento Europeo: poder y democracia en las ComunidadesEuropeas, Valladolid, Universidad de Valladolid, 1990, p. 11.

4 Fraile Clivilles, Manuel, op. cit., p. 164.

Los miembros del gobierno5 pueden ser también miembros delParlamento, pero no necesariamente deben ser parlamentarios.

Así podemos concluir que el actual sistema de nombramiento deljefe del Distrito Federal sí guarda algunas características parlamen-tarias, pero propiamente fue tomado del sistema semipresidencialistafrancés, aunque también se consideraron las denominadas tesis fede-ralistas en cuanto a las particularidades de los gobiernos de las ca-pitales federales que no impiden que sus sistemas de gobiernos ten-gan que ser exclusivistas, específicos o concretos. Resulta oportunoseñalar que como principio elemental de reforma se tomaron, a nues-tro parecer, dos cuestiones primarias: que no se atentó en contra dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que fueproducto del acuerdo de todos los integrantes del pacto federal.

Por tal, el sistema de nombramiento del jefe del Distrito Federales producto del federalismo mexicano por un lado; por otro, guardala característica de dar participación al interés popular, en este caso,de los ciudadanos del Distrito Federal, y, por último, se siguió la te-sis del sistema semipresidencial francés.

Para ratificar las anteriores afirmaciones, vamos a señalar en elpresente apartado aquellos elementos que consideramos más impor-tantes en el sistema de nombramiento del jefe del gobierno del Dis-trito Federal:

— Puede ser hecho por el presidente de los Estados Unidos Me-xicanos o por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.— Puede efectuarse también de entre cualquiera de los repre-sentantes a la Asamblea del Distrito Federal, diputados federaleso senadores electos en el Distrito Federal.— El asambleísta, diputado o senador en quien recaiga el nombra-miento debe pertenecer al partido político que por sí mismo hayaobtenido el mayor número de asientos en la Asamblea de Repre-sentantes.— El nombramiento se somete a la ratificación de la Asambleade Representantes, la cual cuenta con un plazo de cinco días.

COMENTARIO 231

5 Murillo de la Cueva, Pablo Lucas, “Los órganos constitucionales” , en Introducción alsistema político español, Barcelona, Teide, 1983, pp. 174 y 176.

— Si el nombramiento no es ratificado, el presidente de la Repú-blica, dentro de un plazo de cinco días, presenta a la Asamblea unsegundo nombramiento también para su ratificación. La Asambleatambién goza del plazo de cinco días contados a partir del día si-guiente a aquél en que recibió el nombramiento.— En ambos casos se necesita del voto de la mayoría (mayoríaabsoluta) de los miembros presentes en la sesión respectiva.— Existe una comisión dictaminadora competente en la Asambleade Representantes, la cual, entre otras funciones y previo a la ra-tificación del nombramiento, puede citar al representante popularnombrado por el presidente de la República para ocupar el cargode jefe del Distrito Federal, y así responda a los cuestionamientos desus miembros respecto al gobierno de la ciudad.— La ley orgánica de la Asamblea de Representantes regula el pro-cedimiento interno a que se sujeta la ratificación del nombramiento.— Si la Asamblea no ratifica el segundo nombramiento, lo comu-nica al presidente de la República, a la Cámara de Senadores y siésta se encuentra en receso, la comunicación se hace a la Comi-sión Permanente la que convoca inmediatamente a sesiones ex-traordinarias a la Cámara de Senadores.— Si no hubiere ratificación del segundo nombramiento, el Sena-do hace directamente el nombramiento del jefe del Distrito Federal(ni la Constitución ni el Estatuto de Gobierno del Distrito Fe-deral señalan con qué votación se elige en la Cámara de Senado-res al jefe del Distrito Federal, aunque el Estatuto de Gobierno sídetermina que se podrá hacer conforme a las normas internas delSenado).— El nombramiento que hace directamente el Senado de la Re-pública es comunicado a los Poderes de la Unión y a los órganoslocales de gobierno del Distrito Federal.— Puede ser el caso que el nombramiento del jefe del Distrito Fe-deral ocurra en un momento en que la Asamblea de Representan-tes no se encuentre en periodo de sesiones ordinarias, en este caso,la presentación del nombramiento para su ratificación se presentaa la Comisión de Gobierno de la Asamblea de Representantes, laque, en el siguiente periodo ordinario, lo somete al pleno de la Asam-blea para su aprobación definitiva.

232 JUAN JOSÉ RÍOS ESTAVILLO

Conforme a la fracción I del artículo 51 del Estatuto de Gobiernodel Distrito Federal (EGDF), la Comisión de Gobierno ratifica estenombramiento dentro de los cinco días siguientes a aquél en que lorecibe, pero debe someterlo al pleno de la Asamblea en el siguienteperiodo ordinario de sesiones para su aprobación definitiva.

También está considerado el nombramiento del jefe del DistritoFederal en el caso de que exista falta temporal, la cual no podrá ex-ceder de 30 días, de falta absoluta o de remoción del jefe del DistritoFederal. En este caso, consideramos que la opción que da la Cons-titución es la congruente y la que por ser nuestro máximo ordena-miento jurídico debemos seguir. El inciso c de la fracción IV del ar-tículo 122, señala que, bajo dichos supuestos, el presidente de laRepública procederá a nombrar, ajustándose a lo dispuesto en el in-ciso a de esta fracción (que implica el procedimiento arriba detalla-do), un sustituto que concluirá el periodo respectivo.

En cambio el artículo 62 del EGDF, bajo los mismo supuestos, se-ñala que solamente el presidente de la República procederá a nom-brar, conforme a lo dispuesto en este Estatuto, un sustituto que con-cluirá el periodo respectivo.

—Consideramos que las fallas que comete el Estatuto de Gobier-no es señalar exclusivamente los dos primeros supuestos del nom-bramiento en los que efectivamente participa el presidente de laRepública, habiéndoseles olvidado que en dado caso de que la Asam-blea no ratifique los dos primeros nombramientos, el Senado di-rectamente hará el nombramiento y ratificación; y el otro error quecomete es que el nombramiento se haga solamente según lo dis-puesto en el Estatuto de Gobierno, debiendo decir también “con-forme al procedimiento señalado en la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos” .— El ciudadano que ocupe el cargo de jefe del Distrito Federal,con cualquier carácter, en ningún caso puede volver a ocuparlo.

COMENTARIO 233

LA CULTURA EN LA OPOSICIÓN. LA CULTURAEN LA TRANSICIÓN

Elías DÍAZ

Hablamos aquí de España en esta segunda mitad del siglo XX: másen concreto, de algunos caracteres definitorios sobre cultura y polí-tica en esos difíciles tiempos que van desde la superación del régi-men totalitario a la construcción de la actual democracia. Lo funda-mental que habría que resaltar es que tienen mucho que ver entre síla cultura en la oposición (a la dictadura) y la cultura en la transición(a la democracia). La primera estuvo más unida frente al enemigocomún; en la segunda —sin descuidar lo anterior— se acentúa laautocrítica y la pluralidad. Y lo mejor de una y otra de esas culturas—la de la oposición y la de la transición—, profundamente vincu-ladas entre sí, se reencuentran y se recuperan, a pesar de todos losdesencuentros institucionales, en las diversas potencialidades, inclui-das por supuesto las muy críticas y autocríticas, de la democracia eneste ya final de siglo.

Creo que no se puede en modo alguno entender lo ocurrido ennuestro país desde 1975, desde la muerte de Franco, si no se conocelo que tanto en el campo de la política y la cultura como en el delas luchas sociales y los cambios económicos, había ido teniendo lu-gar como avances y conquistas por la libertad y por la democraciaa lo largo de esos casi cuarenta años frente al régimen dictatorial im-puesto como resultado de la guerra civil de 1936-1939. En mi libro,Pensamiento español en la era de Franco, he tratado precisamentede destacar las principales aportaciones que para estos fundamentales

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objetivos cívicos fueron poco a poco, penosamente y con grandes es-fuerzos, lográndose desde 1939 hasta 1975 a través también del tra-bajo intelectual, a través de la influencia, limitada pero eficaz, delpensamiento, la filosofía y las ciencias sociales, o de los mismos mo-vimientos estudiantiles universitarios, en una interrelación en defini-tiva siempre ineliminable y constante entre cultura y política o, si seprefiere (desde otras perspectivas), entre ideología y sociedad.1

Esas aportaciones del pasado y, sobre todo, aquellas luchas socia-les y sindicales, también —unidas al desarrollo económico— las cre-cientes demandas de modernización de amplios sectores de las nue-vas clases medias, de profesionales y de técnicos, fueron los factoresde base que, por supuesto, junto con la decisiva colaboración de lainstitución monárquica, hicieron después posible el cambio, la “ rup-tura-pactada” , la vía de consenso y de reforma para la democraciaque traería consigo las primeras elecciones libres en 1977 y, ense-guida, la Constitución de 1978. Lo que estoy en consecuencia seña-lando es que hubo, a mi parecer, una fuerte línea de continuidad yde relación causa-efecto entre la oposición a la dictadura, antes de1975, y el cambio a la democracia que va efectivamente lográndosedespués de esa fecha; y que, por lo tanto, sin conocer aquélla no esposible entender ésta. No hubo, pues, ningún sorprendente “mila-gro” , aunque tampoco ninguna absoluta y determinista necesariedadhistórica; y desde luego que a todo ese proceso de transición coad-yuvaron asimismo —además de los decisorios factores menciona-dos— otras plurales fuerzas e instancias de carácter nacional e inter-nacional como, por ejemplo, la evolución de la Iglesia católica o lafavorable actitud de las potencias occidentales, sin cuya anuenciaprobablemente todo hubiera sido no imposible pero sí más difícil,traumático y complicado de conseguir.

En el campo de la cultura, la transición empezó mucho antes de1975-1976. Hubo desde el principio entre los vencidos, desde el finalmismo de la guerra civil, una cultura de resistencia duramente per-seguida y reprimida pero que, con grandes esfuerzos y sacrificios, se-guía operando en la clandestinidad. Sería ya después, en los años cin-

236 ELÍAS DÍAZ

1 Díaz, Elías, Pensamiento español en la era de Franco (1939-1975), Madrid, Tecnos,1992, la primera edición, con título algo diferente, se publicó en Cuadernos para el Diálogo,1974.

cuenta, cuando —aunque casi siempre de manera simulada y mode-rada— una cultura democrática pueda de nuevo comenzar a manifes-tarse y a actuar, ilegalmente, con alguna mayor presencia pública ysocial; son ya también, en no pocos casos, hijos de los vencedoresque no quieren tener nada que ver con la dictadura siniestra y falaz:el símbolo podría ser 1956, con un difusa extensión y preparaciónque iría más allá de las manifestaciones y protestas de febrero deaquel año en la Universidad de Madrid.2 Y antes, no lo olvidemos,habían sido ya las huelgas obreras de 1951.

Eso es lo que creo que hay que destacar, lo que no sería justo des-conocer (los más jóvenes) y olvidar, por muy diferentes razones osinrazones, quienes lo vivieron o, al menos, quienes oyeron o debie-ron oír hablar: la existencia bajo el franquismo de una cultura de re-sistencia y de oposición que (al principio, con muy graves dificul-tades de persecución y de constante humillación, pero siempre hastael final en la ilegalidad) contribuyó muy decisivamente a la recons-trucción de la democracia en nuestro país. Esto, guste o no guste, fueasí. Hubo intelectuales, en el sentido amplio de la palabra, hombresdel mundo de la cultura, de la ciencia, del arte o la literatura quese enfrentaron con decisión y valor cívico al poder (al poder del dic-tador y sus acólitos) exigiendo su democrática devolución al pueblo,a la soberanía popular.

Hay, así, con todas las matizaciones y reducciones que se quieran,una generación universitaria e intelectual del 56, la primera en el in-terior que expresa un muy claro y rotundo despegue político y cul-tural respecto del régimen totalitario del general. Situándose justa-mente dentro de ella, escribe desde esa perspectiva, y en mi opinióncon plena razón, Raúl Morodo: “Nuestra generación, que nace y sedesarrolla en el franquismo es, así, una generación que prepara latransición política que comienza en 1975” .3

Sin conocer y sin comprender todo el trabajo, intelectual y polí-tico, además de sindical y de lucha obrera, llevado a cabo en difícilescondiciones durante todos esos largos años de franquismo para re-

LA CULTURA EN LA OPOSICIÓN 237

2 Cf. sobre ello los documentos editados por Roberto Mesa (autor también de un inte-resante prólogo) en la obra Jaraneros y alborotadores, Madrid, Universidad Complutense,1982.

3 Morodo, Raúl, Por una sociedad democrática y progresista, Madrid, Turner, 1982, p.13.

construir una cultura y una praxis democráticas, difícilmente podráentenderse el paso, en tan breve espacio de tiempo, de la dictaduraa la democracia una vez acaecido, el 20 de noviembre de 1975, eltan decisivo y esperado “hecho biológico” . Quien desconozca u ol-vide esa historia de la resistencia democrática y de lucha por la li-bertad —en algunos heroica, en otros, los más, de simple pero ne-cesaria supervivencia ética y hasta racional— no podrá entender sinocomo “milagro” lo acaecido en nuestro país en estos últimos años.O, casi peor, “more funcionalista” , tenderá explicarlo —secularizan-do el “milagro”— como producido de modo exclusivo, natural, es-pontáneo (e incluso, voluntariamente buscado), por el economicismotecnocrático y franquista que detenta todo el poder a lo largo de losaños sesenta y ya hasta el mismo final.4

Asumiendo esta memoria histórica, yo sólo pretendo resaltar aquíalgunos de los componentes concretos de esa que puede denominarse“cultura democrática de la oposición” , base imprescindible —comoestoy señalando— para la posterior y correlativa cultura de la tran-sición: especificar, pues, algunos de los principales logros, de lasconquistas arrancadas a la dictadura, que ni desde el punto de vistapolítico ni científico sería justo olvidar o infravalorar. Y ello, tantopara su reconocimiento fundamental, a pesar de todo, en la actual de-mocracia como para el necesario enjuiciamiento crítico de las legí-timas transformaciones y de las ilegítimas distorsiones de ella.

En estas páginas sólo me ocuparé, de manera resumida, de algunosrasgos específicos de esa doble histórica situación, resaltando, pues,las principales aportaciones intelectuales, siempre sobre esas basessociales, en la cultura democrática de la oposición que lo serán dela posterior transición.

1. Entre esas aportaciones, en primer lugar habría precisamenteque anotar y resaltar la lucha por la recuperación de la libertad, delas libertades negadas por la dictadura. Los vencidos (perseguidos,encarcelados), que tuvieron que permanecer en España, nunca renun-ciaron a hacer de aquélla nuevamente una realidad. Y el trabajo in-telectual casi desde el principio, aunque de manera minoritaria y más

238 ELÍAS DÍAZ

4 De la crítica a esas y otras ideologías de la transición me ocupé en buena parte de losartículos que componen mi libro La transición a la democracia. Claves ideológicas (1976-1986),Madrid, Eudema, 1987; también después, de manera más sistemática, en Ética contra política.Los intelectuales y el poder, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990.

o menos moderada o simulada, contribuyó asimismo con aportacionesmuy positivas a esa tarea: para ello —recuérdese— había que asumirriesgos, muy grandes en la inmediata posguerra, y “ tomarse la liber-tad” que desde arriba no se concedía ni se permitía. ¿Era posible, enesas condiciones, la creación intelectual? Es cierto que la libertad depensamiento constituye el requisito básico general, el elemento fun-damental y el medio más adecuado y favorable para dicho trabajo,para la creación científica y cultural o artística, para una filosofía noexclusivamente académica o erudita sino entendida como concienciacrítica de la sociedad. Sin una imprescindible “zona mínima” de li-bertad nada es posible, en efecto, en el mundo de la cultura (ni tam-poco en otros mundos); se podrá pensar, desde luego, aun sin liber-tad, e incluso se verá afectado, pero faltará o será muy débil en todocaso la necesaria comunicación pública o, al menos, interpersonal.

Sin embargo, y a pesar de ello, cabe decir que la actividad inte-lectual no es sólo, ni siempre, resultado mecánico de una previa li-bertad política concretada aquí como libertad de expresión. Una yotra —aunque no sea esto, claro está, lo deseable— pueden darse di-sociadas. La libertad ha sido siempre en la historia una conquista ypuede también accederse a ella a través del esfuerzo intelectual,abriéndose tal camino, ganando espacios de libertad por medio de lainteligencia, la razón, el convencimiento, la reflexión, la crítica y, enla medida de lo posible, el diálogo. En los regímenes sin libertad, frentea la dogmática cultural oficial, resulta a la postre imposible de pararel surgimiento de culturas de resistencia, de contestación o de opo-sición impulsadas precisamente por la rebeldía o el inconformismoante tal fundamental carencia. En esas perspectivas, pues, la libertadaparece más bien como un resultado y no tanto como un absolutopresupuesto previo de ese trabajo intelectual.

En España, a lo largo de todos estos años —en mucho menor me-dida, claro está, al principio— se dieron importantes, aunque siemprelimitados, ejemplos de escritores, poetas, filósofos, novelistas, cien-tíficos (sus nombres están en el libro mío ya citado aquí en la notaprimera) que, como “ intelectuales comprometidos” y en esas difícilescondiciones del régimen dictatorial, lucharon a su modo por la liber-tad, especialmente contra las ausencias más perentorias de ella enesos momentos: por la libertad de opinión y de expresión del pen-


samiento, por la libertad crítica contra la censura y las autocensuras,por el pluralismo ideológico y político y, en conclusión, por las li-bertades democráticas.

Sólo después de 1975 fue posible, no obstante, la legalización einstitucionalización democrática de esa gradual recuperación de la li-bertad. Hoy, en la actual situación con hegemonía transnacional delneoliberalismo conservador, el debate teórico y práctico, ético y po-lítico se está replanteando en este ámbito fundamentalmente entre lasdos ya clásicas dimensiones de la libertad positiva y la libertad ne-gativa con, por lo general, excesiva y hasta exclusiva prevalencia deesta última. Frente a ello, intentando superar el individualismo anti-solidario, de lo que se trata, creo, es de impulsar las posibilidadesreales para una positiva libertad que sea a su vez creadora de unamayor legítima igualdad. En última instancia, en esa línea se situa-rían también las progresivas demandas de alianza eficaz entre los ob-jetivos y los modos de los movimientos libertarios, por un lado, yde los socialistas democráticos, por otro, nuevo pacto social que meparece el más necesario en una situación como la actual.5

2. Ha habido de modo paralelo a lo largo de todo este tiempo unesfuerzo y un trabajo orientado por diversas vías al propósito de lo-grar una verdadera reconstrucción de la razón. Lo que había dejadola guerra era degradación, destrucción, humillaciones sin fin, empo-brecimiento cultural (y material). Ante ello, en los primeros momen-tos, esa razón se ejerce intentando abrirse camino, en un mundo hos-til, frente a la intronización oficial de los más tradicionales recelosy los ancestrales prejuicios antintelectuales del catolicismo hispánicoo contra irracionalismos más o menos místicos y vulgares, legitima-dores vergonzantes de todas las injusticias y arbitrariedades, cuandono de inspiración directamente totalitaria y fascista: es decir, frentea todos los dogmatismos religiosos y políticos de la época, contra elodio a la inteligencia sin más. Pero tiempos después, aquélla —la ra-zón en reconstrucción— se articulará también de manera ya máscompleja, como crítica a las “ racionalizaciones” tecnocráticas, pre-tendidamente desideologizadas de los años sesenta, cuya influencia

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5 Reenvío para ello a mi trabajo “Socialismo democrático: instituciones políticas y movi-mientos sociales” Revista de Estudios Políticos, 62 (1988), que, revisado, ha sido también in-corporado a mi obra de 1990 citada en la nota anterior.

llega prácticamente hasta nuestros días con el imperio universal, del“pensamiento único” , de una razón funcional y “puramente” instru-mental.6

Es una larga historia la de esa labor intelectual llevada a cabo porminorías activas cada vez más mayoritarias, entre 1939 y 1975 comocultura crítica, plural y de oposición frente a ese régimen dictatorialtotalitario-ideológico, en sus primeras fases, autoritario-tecnocrático,en las finales, pero siempre y en todo momento profundamente an-tiliberal y antidemocrático. Cabría diferenciar en ella las siguientesetapas, en relación de antagonismo con dicha cultura oficial: una pri-mera, de 1939 a 1945, que va del fin de la guerra civil al fin de laGuerra Mundial, desde la ruptura violenta de la vida intelectual es-pañola hasta el inicio del declive de la “ cultura” imperial totalitaria.Una segunda fase (1945-1951), de aislamiento internacional del ré-gimen franquista pero enseguida, antes incluso de la “guerra fría”con interesado reconocimiento de él, tiene lugar un débil comienzode “ recuperación” por un lado y de intento parcial de “ integración”por otro, de algunas tendencias y figuras intelectuales liberales de laEspaña anterior a la guerra.

Esa mínima, sucinta, apertura cultural cobra mucha mayor fuerzay extensión en los años (tercera etapa) que van desde 1951 hasta,aquí ya mencionado, 1956 con la política impulsada desde el minis-terio Ruiz Giménez. Tras la reacción y el drástico frenazo por el dic-tador de esta tímida liberalización, se hará más fuerte y más cohe-rente esa cultura de la oposición frente a las miserias de un régimenque, por su parte —en el nuevo contexto internacional—, intentabaahora disfrazarse de democracia “orgánica” y, en seguida, de auto-ritarismo (que no totalitarismo) para el desarrollo. Este enfrentamien-to va a ser central en una cuarta etapa del pensamiento español quecabe acotar entre 1956 y 1962 en la que —como se encargó de sub-rayar Tierno Galván— conservan siempre todo el poder político losrepresentantes de esa extraña amalgama de integrismo tradicional contecnocratismo desarrollista opusdeísta que habían venido a sustituir


6 A ese contexto es al que aludo en mi último libro titulado precisamente Los viejos maes-tros. La reconstrucción de la razón, Madrid, Alianza Editorial, 1994.

como fuerza hegemónica dentro del régimen franquista a las huestesfalangistas más proclives a la intoxicación ideológica absolutista.7

Sobre la base del crecimiento económico —no hay que negarlo, perotampoco el muy alto y desigual coste social, su debilidad estructural,así como la intolerable falta de libertad (exceso para el capital)—,entre 1962 y 1969, quinta etapa a diferenciar aquí, el régimen va aintentar una más firme y segura institucionalización político-jurídicapretendiendo enmascararse y legitimarse ahora ya sin pudor como unEstado de derecho.8

Pero el franquismo terminó mal, como había empezado: y ésa essu sexta etapa, 1969-1975, los años de la crisis final. Tras aquelladécada de los sesenta, de desarrollo económico y alguna relativaapertura o permisibilidad de orden político y cultural, lo que desde1968-1969, no sin contradicciones y ambigüedades, se va a produciren el país —con influencia también de la crisis económica transna-cional— es un claro estancamiento e, incluso, enseguida, una invo-lución general, con endurecimiento continuo de la situación. Y ése vaa ser —puede decirse— hasta 1975 el clima predominante: leves in-tentos de avance y apertura, inevitablemente frustrados, con decisivosretrocesos y gran aumento de la represión en los momentos finales,con ejecuciones en grupo y justa indignación en la común protestainternacional. Pero al margen de lo oficial, y frente a ello, la sociedadcivil se hace más fuerte en esos años, y más conscientes e imparablessus constantes demandas y exigencias democráticas en favor de la li-bertad política y sindical, por la autonomía de regiones y naciona-lidades por la recuperación de la pluralidad lingüística y cultural.

En este largo proceso de reconstrucción de la razón que asumiría,desde mi perspectiva, todo lo anterior, habría que seguir tomando encuenta hoy el viejo y, a pesar de todo, fructífero debate y diálogode aquellos años entre razón ilustrada y finalista, por un lado, supe-rando ésta críticamente sus propias “patologías” , y los nuevos irra-cionalismos, más o menos nihilistas, neonietzscheanos o posmodernos

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7 Sobre Enrique Tierno Galván, junto con Arangueren, quizás los intelectuales españolesmás influyentes en las generaciones universitarias de esos años, véase el libro Morodo, R., Tier-no Galván y otros precursores políticos, Madrid, 1987.

8 La crítica a ese ilegítimo y oportunista intento está implícita en mi libro. Estado de de-recho y sociedad democrática, Madrid, Cuadernos para el Diálogo, 1966 (última edición, Ma-drid, Taurus, 1991).

surgidos o retornados con fuerza en esos últimos tiempos, por otro.Se trataría, pienso, de la superación de ambas reducciones cientifi-cista y voluntarista por las vías siempre abiertas de la razón crítica.

3. En estos años del cambio hacia la democracia se va soldandoasimismo de manera definitiva la fractura y la distorsión que con elpasado cultural y político español, especialmente con el de caráctermás crítico y heterodoxo, había producido la guerra civil y el régi-men franquista. La recuperación de la vieja cultura liberal y progre-sista anterior a 1936, y dentro de ella, también la cultura de orien-tación democrática y socialista, la recuperación en definitiva de la“memoria histórica” , es algo que en sus presupuestos básicos puededarse ya por plenamente lograda sólo en estos últimos tiempos. Pero,fue una vez más, desde los mismos años cuarenta, donde esa “me-moria” había quedado oculta, perseguida y soterrada, cuando se iniciade manera escalonada y gradual dicha recuperación en razón inversasegún la represión y “peligrosidad” de sus doctrinas y en proporcióndirecta según las posibilidades que el régimen veía para la utilizaciónde ellas en provecho de su propia legitimación.

Así, el orden de esa a veces dual recuperación habría sido, puededecirse, el siguiente: primero Costa y los costistas, fácilmente imple-mentados por el sistema desde el principio; después, la generacióndel 98, reclamada por el pensamiento discrepante como totalidad, esdecir, en todas sus manifestaciones, obras y autores, y no sólo en lasúltimas unilateralmente integrables e integradas sino, sobre todo, enlas de carácter más crítico y heterodoxo; después, Ortega y los or-teguianos, que tuvieron asimismo que esperar su tiempo para ser ad-mitidos; mayores fueron las dificultades para los intelectuales, escri-tores y artistas, de las denominadas generaciones de 1914 y 1927, ymás en general para todo el pensamiento conectado, de un modo uotro, con la “ Institución Libre de Enseñanza” , tan duramente atacadaen la posguerra civil (incivil) y cuya recuperación (no por el régimensino por la cultura española) sólo se inicia bien entrados los años se-senta. Por su parte, el debate libre y a fondo sobre los idearios po-líticos y los hechos determinantes de la segunda República y la gue-rra civil (1931-1936/39), aunque había empezado antes, sólo pudohacerse aquí con plena publicidad tras la muerte de Franco, con latransición y el paso a la democracia: tal ocurrió, en no pocas cues-


tiones, con los exponentes del mejor liberalismo como el de Azaña,con católicos progresistas como Bergamín y, sobre todo, con los so-cialistas desde Besteiro o De los Ríos a Prieto, Araquistain, Negríno Largo Caballero, junto con los de otras tendencias de izquierda, li-bertarios, comunistas ortodoxos o heterodoxos, como Andreu Nin,por ejemplo.

Todo ello, que se había cortado drásticamente con la derrota de1939 y que con gran esfuerzo ha podido ser recuperado y reelabo-rado por la cultura española (a la búsqueda de las famosas “ señasde identidad” ) a lo largo de todos estos años, no parece sin embargoque esté encontrando ni en algunas de las instancias oficiales del paísni en las jóvenes promociones de universitarios e intelectuales un su-ficiente estímulo de interés, continuidad y estudio para una todavíanecesaria y más detenida reflexión y profundización acerca de loocurrido en el orden fáctico y del pensamiento en estos tan decisivostiempos de nuestra historia contemporánea. Puede haber, es verdad,algunos motivos de cansancio, por la sobreacumulación anterior, ra-zones también de oportunidad política, supuestamente derivadas delconsenso básico de la transición, para no volver (ni siquiera con el pen-samiento) al bélico pasado; pero desde luego que nada justifica, nia nada bueno conduce, aunque a alguien pueda beneficiar, el olvidode la historia, el desconocimiento de lo que pasó y de lo que huboque hacer, no digamos su falseamiento o distorsión, con riesgos derecaída a través de todo ello en la gran ignorancia y en la gran con-fusión que también lo sería —¿ya lo es?— de esos mismos muy ne-gativos afectos para el presente y para el futuro. De todos modos, hayasimismo que constatar que no faltan fuertes e importantes resisten-cias entre nosotros a ese ahistórico y acientífico olvido, o distorsión, delpasado.

4. La recuperación de todo ese valioso pasado exigía, coherente-mente, recomponer también la comunicación con sus legítimos con-tinuadores fuera de España, es decir, exigía la reconstrucción de unaverdadera comunidad intelectual con el exilio, superando la escisiónproducida por el dogmatismo, la sinrazón y las persecuciones de lacontienda civil. Al puente en el tiempo sucedía, o más bien acom-pañaba, el puente en el espacio. Tal objetivo implicaba conocer y dara conocer todo lo que en esos difíciles años venían produciendo lejos

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de la para ellos añorada, casi mitificada, patria los trasterrados espa-ñoles —filosofía, ciencias sociales (y naturales), literatura y tal vezpoesía muy principalmente—, y México precisamente sabe más quenadie de esos trabajos y esfuerzos de relación: acabar entre unos yotros con el muro de silencio o del insulto, destruir de una vez portodas el sectario y empobrecedor mito reaccionario de la anti España,mito y dogma maniqueo en el que inútilmente se intentó “educar”a los jóvenes españoles de aquellos primeros tiempos triunfales e im-periales del franquismo.

Desde los años cincuenta —y esto, claro que contó después parala transición—, aun en medio de grandes dificultades e incompresio-nes por ambas partes, comienza a manifestarse un nuevo ánimo, unnuevo espíritu de diálogo y de polémica. Ese “pensamiento perdido”del exilio —como lo denominó Max Aub— va poco a poco reinte-grándose e influyendo entre los intelectuales del interior a lo largode todo ese tiempo. Pero será sólo, desde luego, mucho después enla España democrática, cuando se logró la plena recuperación de esacultura y fue, por lo demás, posible el retorno físico de todos los exi-liados que, los más significados política o intelectualmente, aún que-daban por volver. No se ha perdido, pues, ese pensamiento del exilio;pero sí se ha perdido mucho tiempo, produciéndose males y retrasosen amplia medida ya irreparables. De todos modos, el exilio aportabatambién aires nuevos procedentes de otras culturas, latinoamericanasy europeas preferentemente, con importantes efectos positivos sobreel interior.9

5. Precisamente esa superación del aislamiento intelectual, y nosólo intelectual —tan característico ese aislamiento, tan negativamen-te definitorio de la España de Franco (mucho más, claro está, en losprimeros tiempos)— fue siempre aspiración central, necesidad normalde comunicación, presente en todas las corrientes del pensamientocrítico, pluralista, liberal y democrático. Cambió no poco la situaciónen ese aislamiento internacional con el desarrollo económico de losaños sesenta (turismo extranjero en España, emigración obrera aFrancia, Suiza o Alemania, incremento de los viajes de estudio y es-tancias en universidades europeas y americanas), pero de uno u otro


9 Amplíese todo ello con los seis volúmenes de Abellán, J. L. (coord.), El exilio españolde 1939, Madrid, Taurus, 1976-1978.

modo, hasta el final subsistió la consulta y la absoluta prohibiciónpara ciertos temas autores o libros (también cine o prensa) prove-nientes de otros países con culturas y filosofías peligrosas y nefan-das, extrañas a nuestras más puras esencias; aunque —seamos jus-tos— tampoco en esto los discrepantes y heterodoxos del interiordisfrutaron de un mucho mejor trato para sus creaciones y publica-ciones que respecto de aquéllas que provenían del exterior.

Hoy, con la democracia, quizá el riesgo sea más bien el inverso: noel aislamiento, sino la pacífica y acrítica invasión; con la fácil co-municación, en modo alguno desinteresada o neutral, la excesiva de-pendencia cultural, el relativo cansancio de lo propio, como ya se-ñalé, el resultado podría llegar a ser el abuso de la exégesis, de laglosa repetida y mimética respecto de cualquier cosa que venga delexterior y especialmente de las “modas” impuestas por Norteaméricao por las grandes transnacionales productoras y difusoras de unas for-mas de la “cultura dominante” u otras . De todos modos, más valecontrolar eso, con los consiguientes problemas e inconvenientes quesuperar, que caer —desde luego— en cualquier tipo de engreimientolocalista o de casticismo nacionalista, que de todo hay o puede vol-ver a haber.

6. Esto último se relaciona directamente, aunque no de manerasimplista ni unilateral, con uno de los hechos sin duda más relevantesy decisivos en la cultura y en la política de la oposición al régimendictatorial, después en la transición y en la España democrática ac-tual, aunque también en las de otras épocas anteriores: me refiero alhecho histórico —después de mil desencuentros e incomprensionesdel pasado y de un número no menor de encuentros forzados y uni-ficaciones mal asimiladas— relativo a la afirmación y reconocimientode la pluralidad lingüística, cultural y política de las regiones y na-cionalidades hispánicas. Es decir, el paso progresivo y siempre abier-to a esta situación caracterizada por una más auténtica, realista y jus-ta expresión cultural de sentido pluralista (con, entre otras cosas, unaflexible e inteligente normalización del catalán, vasco y gallego encuanto lenguas cooficiales) desde la anterior ficción uniformista yempobrecedora de una sola cultura nacional (otrora pretendidamente“ imperial” ) expresada exclusivamente en castellano e impuesta mu-chas veces por quienes no lo eran (castellanos); y, a la vez, el paso

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desde el correlativo Estado centralista, reafirmado dictatorialmentepor el franquismo, hacia el Estado de las autonomías, cuasi federal,diseñado con cierta comprensible y mejorable complejidad en laConstitución actual.

No obstante, como no podía menos de ser, junto a lo positivo detodo ello, también en este nivel hay riesgos e indicios de localismosacríticos y aislacionistas, de “nuevas” entificaciones místicas de locolectivo regional-nacional, de idearios patrioteros y ultranacionalis-tas, confundidos unas veces —por su culto a la violencia— con mo-vimientos sociales de apariencia “progresista radical” y que otras, alo que aspiran es, sin más, a una paradójica amalgama con los in-tereses del capital transnacional. Quizá una España plural y una Eu-ropa unida —una Europa de los pueblos y de los Estados ya entre-mezclados entre sí— puedan ser para el ya previsible cercano futurola flexible salida y la solución de estos y otros fraccionamientos in-solidarios, de estos falsos refugios evasivos —la glorificación de latribu y hasta de la raza— ante la pérdida, también en nuestros días,de la individualidad personal, de la solidaridad colectiva y hasta dela misma perspectiva de la común humanidad.10

7. Íntimamente vinculado a todo lo anterior, en este breve esquemasobre algunas de las tareas asumidas por los intelectuales en estostiempos, es decir, sobre cultura y política desde la oposición a latransición, y en la situación democrática actual, habría por últimoque destacar —ya casi como un ejercicio de interna autorreflexión,como filosofía de la metatransición— los trabajos y las aportacionessurgidas y llevadas a cabo al hilo precisamente de la construcción es-pecífica de la democracia en nuestro país. Ya durante, bajo, contrael franquismo se habían planteado y debatido muchos de los carac-teres y problemas generales ideológicos e institucionales de los re-gímenes democráticos, sus requisitos y exigencias, sus diferencias ysustanciales divergencias con, por ejemplo, la espuria “democraciaorgánica” o los paralelos intentos de falsificación del Estado de de-recho, o incuso del mismo Estado social (que, advirtamos, para serlo


10 Para un acertado planteamiento de estas tan delicadas y debatidas cuestiones, reenvío a,entre otros, los libros de Blas, Andrés de, Nacionalismo y naciones en Europa, Madrid, AlianzaEditorial, 1994, y Sobre el nacionalismo español (Madrid, 1989) o de Solé Tura, J., Naciona-lidades y nacionalismo en España. Autonomías, federalismo autodeterminación, Madrid, 1985.

de verdad exige un suficiente respeto a la libertad). Pero es sobretodo con la transición y en la democracia actual cuando se pasa yaplenamente de esa imprescindible teoría general unificadora de todoslos antifranquistas, a una más amplia elaboración y difusión de es-tudios específicos, más fraccionados y concretos, sobre cada uno delos nuevos y viejos partidos políticos, de sus plurales tendencias,ideologías y programas de acción que pronto entrarían en liza elec-toral, así como de los diferentes líderes de unos y otros, con histo-rias, biografías, comparación y debate de perspectivas, etcétera. Todoello contribuyó, sin duda, a que fuera alcanzándose por entonces unamayor (nunca del todo satisfactoria) madurez política y social.

Hubo, en efecto —recordemos—, en esos primeros años de latransición un muy importante incremento de una cultura y de unaeducación política popular, el acceso de las masas a discusiones anteslimitadas y restringidas a vanguardias y minorías, una voluntad y ne-cesidad de mayor información política de la gente (y también de los“cuadros” y hasta de los dirigentes) sobre los anteriores temas o so-bre “nuevas” cuestiones, antes descuidadas, como los pros y contrasde unos y otros sistemas electorales, de las diferencias entre religio-nalismos y federalismos, de problemas constitucionales o parlamen-tarios, etcétera. Con el tiempo, es verdad, aquel primer entusiasmo(práctico y teórico) fue lógicamente disminuyendo y decayendo, in-cluso en exceso con el famoso “desencanto” ; así, muchos de esosimportantes temas políticos pasaron a ser zona más bien de especia-lización, a veces sólo erudita y técnica, para el estudio y el debate,salvo —y no es bueno que así exclusivamente ocurra— en los mo-mentos excepcionales: así, en el intento de golpe de Estado del 23de febrero de 1981, el referéndum para la OTAN del 12 de marzode 1986, o con la huelga general pacífica del 14 de diciembre de1988, acontecimientos en los cuales la alta discusión crítica y la par-ticipación activa —también en los normales procesos electorales, des-de 1977 y 1979 o en los de 1982, 1986, 1989 y 1993— volvió a sin-tonizar y a recuperar la vieja preocupación de fondo hacia esos, yotros, grandes temas y problemas de la mejor cultura política demo-crática. Hoy —ante las elecciones de marzo de 1996—, surgidos gra-ves problemas de corrupción y de violación del Estado de derecho,se constata también esa sensibilidad política y ética de la sociedad

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civil, más allá desde luego de sectoriales intereses partidistas o deunos medios de comunicación u otros.

En relación con todo lo que ha venido resumiéndose en estas pá-ginas, puede decirse que algunos de los problemas que han estado yque están cada vez más presentes en el análisis y la valoración críticade los planteamientos intelectuales en general, de las ciencias polí-ticas y jurídicas, de la economía, la sociología, la ética o la mismafilosofía en el inestable contexto cultural de la España actual serían—sin afanes para nada exhaustivos— los siguientes problemas, conmuy variadas repercusiones, derivados de la suprema prevalencia dela Constitución y de su abierta interpretación, desarrollo y aplicación;nacionalismos y funcionamiento real del Estado de las autonomías,desgraciadamente con el transfondo de la violencia y el terrorismo de-trás; insistencia en la necesidad de una definitiva subordinación de lasfuerzas armadas y los aparatos policiales a la autoridad del poder ci-vil en el marco del Estado de derecho y constitucional; justificaciónde la democracia, derechos de los ciudadanos y de las minorías yfunciones legítimas del Estado; responsabilidades políticas y cuestio-nes derivadas de la excesiva judicialización de la política y de la pa-ralela politización de la justicia; problemas económicos, desempleo,marginación, desigualdad y concentración social; efectos “no queri-dos” del capital transnacional; globalización de la economía y subor-dinación —¿a quién?— de las soberanías nacionales; ideologías indi-vidualistas y competitivistas obsesivamente impuestas por la “nueva”derecha; dualización y corporativización de la sociedad; incidencia delas nuevas tecnologías; abandono del viejo “ tercer mundo” , hoy con-flicto Norte-Sur; y conflicto Este-Oeste, fin de la política de bloquesa nivel internacional; incremento de los nacionalismos agresivos y deterribles y peligrosas guerras “ locales” ante la impotencia de la opi-nión pública mundial; consecuencias del hundimiento de los regíme-nes comunistas, revisión en la izquierda y debates sobre el futuro delsocialismo; Europa como espacio político, social y cultural; especialesrelaciones con Latinoamérica; presencia activa en la sociedad civil delos objetivos y valores de los nuevos movimientos sociales (ecologis-mo, pacifismo, feminismo, etcétera) y su articulación eficaz con lasinstituciones de la democracia representativa y participativa, accióndecidida contra la corrupción, contra las violaciones del Estado de


derecho, contra la degradación de la democracia; y a escala mundial,lucha contra el racismo que desde el Norte potencia el fundamenta-lismo en el Sur...

Algo de todo esto, como preocupaciones de fondo, me parece quedefine e identifica, con sus logros innegables y sus graves insuficien-cias, a la cultura y a la política de la España de los últimos tiempos,desde la lucha contra la dictadura hasta las condiciones de la tran-sición que ha conducido a la actual consolidación de la democracia.Y buena parte de ello han sido también aportaciones de los sectoresintelectuales en el sentido amplio de la expresión, nunca separadosde su contexto social. Quería resaltarlo aquí para ayudar a recuperar,y a no olvidar, esa “memoria histórica” y también como base parauna reflexión crítica sobre lo conseguido y sobre lo mucho que —parael futuro— queda aún por corregir y conseguir.

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LAS IDEOLOGÍAS DE (SOBRE) LA TRANSICIÓN

Elías DÍAZ

En otros trabajos míos me he referido ya a los rasgos y caracteresque definen e identifican, con sus logros y sus insuficiencias, a lacultura y a la política de la España de los últimos decenios, desdela lucha contra la dictadura (1939-1975) hasta la transición que haconducido a la actual consolidación de la democracia.1 Lo tomaré,pues, como transfondo y fundamento para estas páginas que preten-den ser ya más estrictamente una sucinta reflexión crítica sobre al-gunas de las que peyorativamente (incluso marxianamente, si se mepermite) estoy aquí calificando —por su sentido deformado y defor-mante— como las ideologías de (sobre) la transición, explicacionesde ella que en todo caso, y sin perjuicio de sus aspectos positivos,son —creo— susceptibles de esa necesaria valoración y considera-ción crítica.2

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1 La cultura en la oposición, la cultura en la transición: una primera versión de estas pá-ginas apareció en la obra colectiva Ética tras día. Homenaje al prof. Aranguren en su ochentacumpleaños (Ed. J. Muguenza, F. Quesada y R. R. Aramayo), Madrid, Editorial Trota, 1991.

2 No poco de lo que aquí, bajo este epígrafe, va a resumirse procede de una conceptuacióny sistematización a posteriori, es decir, inductiva y empírica, de observaciones fácticas y juiciosde valor que fueron surgiendo al hilo de los acontecimientos de estos años en nuestro país yque están contenidos en la selección de casi treinta breves artículos que componen mi libro Latransición a la democracia (Claves ideológicas, 1976-1986), Madrid, Eudema, 1987; incluyó enél, asimismo, una amplia bibliografía sobre, preferentemente, los aspectos políticos e ideológicosde la transición: a ella reenvío y, de manera muy principal, a las obras allí citadas de, entreotros, Raymond Carr y Juan Pablo Fusi, Jorge de Esteban y Luis López Guerra, Luis GarcíaSan Miguel, Antonio Hernández Gil, Juan Linz, José María Maravall, Raúl Morodo, Paul Pres-ton, Julián Santamaría y Sergio Villar; para evitar repeticiones, también aquí me referiré casicon exclusividad a escritos posteriores a la fecha de edición del mencionado libro base, en estecaso 1987; tengo finalmente que advertir que una primera versión, más breve y sin notas, deeste trabajo ha aparecido anteriormente en la obra colectiva La transición democrática española

No me propongo reescribir aquí, claro está, la historia —ni siquie-ra en resumen— de la transición; no ya la historia objetiva, de he-chos y acontecimientos, pero tampoco la historia interna o personalde ella vista o vivida desde nuestra generación (de gentes preferen-temente universitarias pero con extensiones a otros sectores) que es—hablando desde la oposición— la que se situaría “a caballo” (enSeat 600, más bien) como anticipo de síntesis entre la generación del56, más política e institucional, democrática y socialista, y la del 68,más libertaria y de acción preferente en la sociedad civil. A lo largode estas páginas sólo se pretende volver a recordar algunas cosas deese pasado, de carácter cultural casi exclusivamente, válidas —espe-ro— para entender(nos) mejor hoy. Tal como éramos: en 1956, jó-venes estudiantes; en 1968, jóvenes profesores. De ahí, sumándose aotras muchas y más importantes aportaciones, anteriores y posterio-res, saldría después de 1975, después de aquel inolvidable amanecerdel 20 de noviembre, lo que —a través de un tiempo difuso que fui-mos llamando de transición— condujo sin día fijo (tal vez 1978, talvez 1982) a lo que es la actual democracia. Pero, mientras tanto —an-tiguos estudiantes o profesores— ya habíamos dejado de ser jóvenes...3

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(con J. F. Tezanos, R. Cotarelo y A. de Blas como editores o coordinadores), Madrid, Sistema,1989: en dicha obra podrá encontrarse, junto a otros interesantes trabajos sobre el tema, unamuy amplia y actualizada bibliografía sobre prácticamente todos los aspectos relevantes de latransición y la España actual. Como complemento a esos análisis de política interior, léase ellibro de Meza, Roberto, Democracia y política exterior en España, Madrid, Eudema, 1988.

3 A propósito de todos estos tiempos, reenviaría a la obra de Marías, Julián, Una vida pre-sente, Memorias, Madrid, Alianza Editorial, 1988-1989, t. II. Como ya señalé en otros comen-tarios míos sobre ella, no me parecen ni fácticamente verdaderos ni moralmente justos algunosde los juicios de hecho y de valor que, con carácter fundamental, hace aquél sobre —indife-renciadamente— toda la oposición política (también la hecha por intelectuales) frente al régimenfranquista. El debate exigiría (exigirá) mucho más espacio, desde luego, de que en esta simple notase puede abarcar; a la espera de esa más detenida ocasión, que incluya también otros aspectosmás concordantes, sólo quería remarcar aquí algunas discrepancias que me parecen de interés(empezando de menor a mayor): así, estando de acuerdo con él en la importancia por entoncesde la labor prepolítica (extraño, sin embargo que, dentro también de ella, no aluda para nadaa Cuadernos para el Diálogo), disiento por completo de su repetida observación (p. 218, entreotras) de que “ la política no era posible en aquellos años” : desde ahí (y con una pequeña ex-cepción respecto a Dionisio Ridruejo), hace siempre aquél una muy negativa valoración de todoslos que (intelectuales o no) llevaron a cabo una estricta y efectiva labor política en la ilegalidad,en la clandestinidad o incluso en la, más o menos tolerada o perseguida, oposición; otro puntoen el que discrepo se refiere a la, a mi juicio, excesiva escisión, total ruptura, más bien, queestablece siempre aquél (p. 260, junto a otras) entre pensamiento político, que considera legí-timo, y la que denomina, peyorativamente y con alguna obsesión, como “politización del pen-samiento” (a mí me lo parece el suyo en más de una ocasión, aunque eso no lo critico). Pero,vinculado a lo anterior, lo que —como digo— me parece radicalmente inexacto e injusto es

Pero —no tema el lector— no es de toda esta historia, de todasestas memorias y recursos de lo que yo voy a volver a hablar aquí:tras pergeñar unas iniciales precisiones metodológicas y de explica-ción de los límites de estas mismas anotaciones, mi tema —comodigo— va a ser ahora exclusivamente el análisis crítico de algunasde las denominadas ideología de (sobre) la transición.

En todos estos años desde finales de 1975, e incluso desde muchoantes reenlazando con la ilegal oposición política y cultural al fran-quismo, la línea general teórica y práctica que produce la transiciónviene orientada, por supuesto, desde diversas, plurales, concepcionesde común carácter democrático: de ella salen y con ella se contras-tran, en definitiva, los diferentes proyectos de cambio político y so-cial que en estos tiempos se diseñan. Por tanto, una historia de latransición tendría que ser también, en alguna buena medida, una his-toria de esas diferentes concepciones y posiciones políticas (ideolo-gías, en sentido descriptivo) que conforman la teoría y la praxis dedicha democracia: así, ideologías conservadoras, liberales, demócra-ta-cristianas, nacionalistas, socialdemócrata, libertarias, socialistas,comunistas, etcétera. Como ya he señalado, no es de esto, de estahistoria, de la que yo voy a ocuparme aquí: al menos no lo es demanera directa y específica, aunque sí como permanente punto cola-teral de referencia. Hay ya, por lo demás, muy numerosas publica-ciones en torno a esas diferentes ideologías, movimientos y partidos

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(cfr., por ejemplo, p. 318) su total descalificación política e intelectual de “ciertos grupos” , dicesin especificar más, y sin que se haga para nada la menor mención (en cerca de mil quinientaspáginas, ni una sola vez aparece, por ejemplo, el nombre de Enrique Tierno Galván) de profe-sores o estudiantes que de hecho hacían —sin más alharacas y con algunos riesgos— una buenalabor de concienciación, de conocimiento, de crítica y de oposición, que Marías nunca tiene lagenerosidad ni el acierto de mencionar y de recordar; también me parece sectaria y falaz suacusación sin más (p. 392) de que “ la libertad no era lo que interesaba a los que profesaban,al menos verbalmente, oponerse al régimen dominante” ; y algo finalmente (por terminar aquí,pues habría más) que no me parece tenga la menor coherencia ni rigor dentro de la propia fi-losofía de Marías, siempre más preocupado, y hace bien, por la calidad que por la cantidad,por la valía interna que por la eficacia exterior, y ello tanto en la consideración de la vida per-sonal como en la de la historia social; me refiero a cuando luego, en contradicción con suscontinuas aseveraciones en esa dirección, cree poder descartar (p. 218) todas esas acciones dela oposición “sobre todo —dice aquél— desde 1956, sin advertir —añade— que no tuvieronninguna eficacia, que no conmovieron el régimen dominante ni poco ni mucho, que no adelan-taron su final ni en una sola hora” ; floja, “positivista” , argumentación: Franco murió en la camapero el país —España— no era, no hubiera sido el mismo con esa oposición o sin ella (y tam-bién —no hay por qué no reconocerlo— sin otras actitudes críticas que tal vez no quieran ono deban entrar en esa estricta denominación).

políticos que componen el arco democrático y constitucional. Ytampoco voy a tratar frontalmente en estas páginas de las ideologíasanticonstitucionales, antidemocráticas, que han incordiado lo suyo enla España de la transición (más en los primeros momentos) y quehan hecho, desde luego, todo lo que estaba en sus manos (armadas)para destruir la democracia: éstas también serán, no obstante, inevi-tables puntos, contrapuntos, de negativa referencia.

Cuando hablo, pues, aquí, de las “ ideologías de (o sobre) la tran-sición” , mi propósito, más modesto, ha sido el de pasar breve y crí-ticamente revista a algunas formas de pensamiento, mentalidades, ac-titudes (no sé bien cómo denominarlas) que —por lo general dentrode las comunes coordenadas democráticas, algunas más conservado-ras, otras con propensiones más cercanas a un cierto radicalismo iz-quierdista— fueron manifestándose, con mayor o menor difusa pre-sencia y vigencia, a lo largo de estos años en nuestro país, comoideologías contemporáneas sobre la transición misma. Con tambiéndiferente grado de difusión y permanencia, entrecruzadas con las“grandes ideologías” ya mencionadas, me parece que estas “microi-deologías” han tenido (y algunas tienen todavía) una cierta, relativa,influencia sobre los usos, las construcciones teóricas y culturales, almenos semánticas, y las pautas de comportamiento político y so-cial de la España actual: todo ello “mediado” de manera frecuentey preferente, aunque no siempre coherente, por la reproducción efec-tuada desde los grandes medios públicos y privados de informacióny comunicación.4

Son actitudes y mentalidades formuladas como interpretaciones delfranquismo y de la misma transición, surgidas casi siempre al hilode los acontecimientos, formando parte de los propios procesos decambio, condicionándolos hasta un cierto punto. Un desarrollo com-pleto de todo ello exigiría aducir expresamente una mucho más abun-dante documentación respecto de hechos y de autores y títulos queexisten, así como su consecuente discusión, con el resultado de unainvestigación bastante más amplia e importante de las que estas bre-ves páginas pretenden. Son casi todas ellas ideologías con implica-

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4 Cfr., en relación con todo ello, el libro de Águila, Rafael del, y Montoro, Ricardo, Eldiscurso político de la transición española, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas,1994.

ciones críticas (lo cual es positivo) pero que quizá merezcan ser, asu vez, en alguna medida criticadas; aunque la hay también de ca-rácter claramente conservador, se trata por lo general de ideologíasde izquierdas pero desenfocadas y desajustadas en mayor o menormedida —creo— por un cierto radicalismo extremoso, un tanto vacuoe ineficaz en no pocas ocasiones. Yo resaltaré aquí estos aspectos,como “crítica de la crítica” sin olvidar, aunque no siempre lo hagaexplícito —fundamentalmente para evitar excesivas reiteraciones—sus lados válidos y útiles hasta para algún avance y fortalecimientoconcreto de la democracia: el marco es, pues, el más habitual paramí —lo reconozco— de la crítica y el debate, también diálogo, den-tro de las comunes posiciones de la izquierda. Pero si las denominocomo “ ideologías” es, asimismo, para mostrar sus deformaciones ylas distorsiones que puedan haber implicado, produciendo inclusoconfusiones, obstáculos e insuficiencias para la misma democracia.5

Aunque claro está que no siempre se suceden lineal y ordenada-mente en el tiempo —enseguida me referiré a cada una de ellas—sino que con frecuencia se superponen entre sí de manera irregular,dichas ideologías según van aquí expuestas (sólo en muy apretado re-sumen) desde luego que guardan también una concreta y complejacorrespondencia con la cronología de la transición desde 1975-1976y hasta la actualidad. Terminada —puede decirse— aquélla en 1978,¿en 1982?, ¿en 1986?, tales conformaciones, en la medida —varia-ble— en que permanezcan todavía hoy, se mostrarían más bien, con-servando siempre sus caracteres duales, como ideologías actuantessobre siempre inacabado y abierto proceso de extensión y profundi-zación en los valores y en las vías representativa y participativa enque consiste fundamentalmente la democracia.6


5 Una buena ampliación y confrontación de todo ello puede obtenerse con la lectura dela obra colectiva, O’Donnell, Guillermo, Schmitter Philippec C., y Whitehead, Laurence,(coords.), Transiciones desde un gobierno autoritario, 1996, 4 vols., existe una versión caste-llana, Buenos Aires, Barcelona, México, Paidós, 1989: en su volumen primero, referido a la Eu-ropa meridional, figuran los trabajos de Salvador Giner sobre “La economía política, la legiti-mación y el Estado en la Europa meridional” y el de José María Maravall y Julián Santamaríasobre “El cambio político en España y las perspectivas de la democracia” .

6 En su indagación sociológica sobre “La eventual persistencia de residuos autoritarios enla cultura cívica española y su repercusión sobre el naciente sistema político parlamentario” ,contrapunto a tener también en cuenta aquí, José Enrique Rodríguez Ibáñez tras recalcar que,a su juicio, “ la transición acabó con el referéndum de la OTAN” (12 de marzo de 1986), pro-pone la siguiente periodificación de dicha época, señalando las características principales de cada

a) En ese contexto histórico general, pero referido a esas mencio-nadas ideologías, tal vez las primeras en esa cronología (1976, 1977),según mi particular indagación y clasificación, hayan sido las deri-vadas de un perfeccionismo que se puede muy bien denominar comode carácter esencialista. Y precisamente, como siempre suele ocurrir,ante la imperfección, insuficiencia y resistencia de los hechos, aqué-llas vinieron enseguida a adquirir connotaciones radicalmente escép-ticas y hasta de explícita y reiterativa negación acerca de las posi-bilidades de un cambio político como el que en esos años se estabapreparando e intentado en nuestro país. En su día hablé críticamente

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etapa con rasgos que convendrá cotejar con los de mi propia exposición (echo, no obstante,de menos una referencia mayor a la profunda crisis económica que hubo que afrontar a partir de1982): (Después de una dictadura: cultura autoritaria y transición política en España, Madrid,Centro de Estudios Constitucionales, 1987), “En resumen —escribe Rodríguez Ibáñez (pp. 47-48)— mi propuesta de esquema sobre la periodificación de la transición democrática españolaes la siguiente: 1. Primera etapa: noviembre, 1975-junio, 1977. Características: dialéctica pos-franquismo-predemocracia, movilización popular, protagonismo de los actores colectivos socio-políticos más que estrictamente políticos. 2 Segunda etapa: junio, 1977-enero-febrero, 1981. Ca-racterísticas: percepción superficial de las reglas del juego democrático, apatía, protagonismo delos actores parlamentarios (punteada por la presencia violenta de los extremismos de derecha eizquierda). e. Tercera etapa: febrero, 1981 octubre 1982. Características: reconcienciación po-lítica, movilización (evidenciada sobre todo en las grandes manifestaciones subsiguientes al 23de febrero), voluntad de profundizar en la democracia, sintonía (marcada por la coyuntura his-tórica) entre los actores sociales y la fuerza de la izquierda con mayoría parlamentaria. 4. Cuartaetapa: octubre, 1982 marzo, 1986. Características: vuelta a la rutinización del juego político yrepliegue del electorado hacia sus intereses privados, con el colofón de un referéndum que re-cupera la posición participativa y dirime (personalmente pienso que por última vez) el dilemade la estabilidad de la democracia” . Aún con discrepancias concretas y de detalle, me pareceque se van consolidando ya algunos principales hitos en la historia de la transición. Atendiendoquizás más al aspecto jurídico-institucional, por su parte Rafael Arias Salgado diferencia enaquélla tres fases principales: una primera, “ fase de reforma legal” , del 4 de julio de 1976,Gobierno Suárez, al 15 de junio de 1977, primeras elecciones democráticas; una segunda, “ faseconstituyente” , desde esa fecha hasta el 29 de diciembre de 1978, promulgación de la Consti-tución y disolución de las Cortes con convocatoria de elecciones generales para el 1o. de marzode 1979; y una tercera, “ fase de desarrollo constitucional” desde entonces y que “continúa hastael momento presente” , señalaba Rafael Arias-Salgado a finales de 1988 extendiendo en excesodicho periodo y con él toda la transición. “Una perspectiva de la transición española a la de-mocracia” , Cuenta y Razón, núm. 41, diciembre 1988, pp. 77-90). Estoy de acuerdo con RamónCotarelo cuando escribe siguiendo en parte a Mario Caciagli en su diferenciación entre transicióninstitucional (hasta 1978) y transición política (hasta 1982): “En verdad, a nuestro parecer hayque buscar una fórmula que permita conjugar las dos formas de transición, la institucional y lapolítica, pues, de otra forma, esta última puede no conocer fin” . Y añade a continuación fijandoya su criterio personal: “De este modo nos inclinamos a pensar, junto con otros autores, quela transición comienza el día en que muere Franco y acaba con la aprobación y promulgaciónde la Constitución, dejando para un momento posterior, como también hace J. Santamaría, elanálisis de lo que otros autores consideran más apropiadamente consolidación” (“La transiciónpolítica” , op. cit., supra, nota 2. p. 41.

de ellas calificándolas como “ residuos regresivos en la ideología de lasizquierdas” , es decir, ideología ahora en sentido descriptivo, obser-vables en sus actitudes mentales y en sus posiciones tácticas y es-tratégicas sobre todo el discurso esencialista del ser y del no-ser.

El mundo, la realidad —incluida la realidad social y política— tien-de a concebirse desde este punto de vista no como proceso, no comodialéctica concreta de cantidad y cualidad, sino, más bien, como unaentidad formada por bloques monolíticos de esencias puras y cerra-das, absolutamente buenas o malas, perfecta y maniqueamente aisla-das y separadas entre sí. Es posible, tratándose de un pensamientoentonces aducido por algunos sectores burgueses (no obreros) de laizquierda radical, que —junto a muy soterradas influencias escolaresy/o educacionales de carácter hasta teológico, escolástico y eclesial—se haya llegado también a esa misma idea, o ideología, a través deuna posterior lectura algo simplista y mecanicista de las supuestasposiciones de Marx en torno a la doctrina de la lucha de clases. Sepiensa, en consecuencia, desde esa concepción esencialista, por lo ge-neral subconscientemente asumida, quizá nunca tan explícitamenteenunciada, que no cabe paso progresivo de una cualidad (esencia) aotra diferente, sino sólo su sustitución radical y absoluta por la con-traria: es decir, en última instancia, del no-ser, así entendido, no pue-de nunca salir el ser.

En el campo de la política española de la época, que es donde secontemplaba la formulación de tal discurso (pasemos de lo abstractoa lo concreto), todo ello equivalía a la seguridad absoluta, y así se re-pite con monotonía y dogmatismo, que de lo que no es (de lo que noera democrático), o sea el régimen anterior, no podía nunca salir lo quees (democrático) —que era lo que se pretendía entonces— salvo des-truyendo del todo, revolucionariamente, se no-ser, la anterior esencia.

Además, se insistía (repásense las hemerotecas) en que de lo malo—el franquismo— a lo bueno —la democracia— (coincido, por su-puesto, en los calificativos) no se podía pasar en modo alguno a tra-vés de pactos, consensos o reformas parciales y graduales, como lasque en esos años se estaban ya ensayando con aceptable éxito; máso menos se insinuaba que sólo podría hacerse a través de una ver-dadera transustancialización de esencias, una colectiva catarsis, algoasí como una conversión total, un levantamiento popular, un salto vo-


luntarista revolucionario para el que, se carecía de todo tipo de pre-paración, previsión y disponibilidades reales, tanto humanas comomateriales. El fundamentalismo esencialista, como todo perfeccionis-mo, se debatía así entre un radicalismo verbal maximalista y una pra-xis carente o muy escasa de iniciativas, casi inmovilista, desbordanteen todo caso de duras acusaciones hacia los demás y de “malas con-ciencias” propias en los casos de buena fe (que los hubo).

No sé si será necesario advertir que la crítica a esta ideologíaesencialista no lleva, no debe llevar para nada, a una aceptación, niteórica ni práctica, de la mera evolución “natural” , mecánica-orgá-nica, interna, o como quiera llamársela, del sistema. Y ello tanto silo referimos, al régimen político franquista, como si, con un carácterya más amplio y general, se alude en su totalidad al sistema econó-mico (capitalista) operante también en aquél. Al contrario, en dichacrítica se ponía siempre en primer plano la necesidad del trabajo po-lítico, cultural y social impulsado por la oposición democrática, in-sistiéndose en todo caso en su potencial carácter transformador de larealidad.

Por ello, esa crítica alcanzaba también entonces, y después, a laversión determinista de tal ideología, negadora asimismo de la posi-bilidad de transición a través de la reforma y el consenso, aduciendola determinación histórica según la cual “el pasado enseña que nun-ca, o casi nunca, se ha salido de una dictadura a través de esos mé-todos de gradual evolución” . No estaba del todo claro lo que enaquellos momentos se esperaba, o se exigía: en la mayor parte de loscasos, mucho más de lo que personalmente cada uno estaba dispuestoa arriesgar o simplemente a hacer. Pero —eso sí— se insistía conmachacona obsesión en que en otros países había hecho falta una su-blevación popular, una acción militar, una guerra mundial o algo si-milar y que nosotros —¡precisamente nosotros!— no íbamos a ser laexcepción, al lograr pasar sin nada de ello, así por las buenas, desdela dictadura a la democracia.

Además, se mezclaban allí en amalgama confusa los diferenciablesconceptos de democracia: la de esos otros países, democracia repre-sentativa y pluralista a la que aspiraba España, y la democracia “per-fecta” y directa de sus pretendidas ensoñaciones que se quería lograrya; poner obstáculos a la primera pensando sólo en la segunda im-

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plicaba, en mi opinión, quedarse sin ninguna de las dos. Aunque enesas posiciones se hablase contínuamente de “ la imaginación al po-der” , la verdad es que allí lo que prevalecía era la inercia y el pesomuerto del pasado, quiero decir, el repetitivo alegato “more determi-nista” de otras experiencias históricas, cuando no sin más la acep-tación fáctica de la impotencia ante objetivos que en el mejor de loscasos —es decir, si son justos y democráticos— se sabe que llevansu necesario tiempo de cocción. Se despreciaba con eso toda posi-bilidad concreta de innovación gradual transformadora, desconocien-do u olvidando que, en última instancia, bien pudiera decirse “ todoes transición y nada más que transición” y que, en definitiva, es elhombre quien —contando con las circunstancias “ fortuna” y “ vir-tud” , que diría Maquiavelo— hace o intenta hacer así la historia, esosí una historia u otra. Y ello también valía, desde luego, con sus prosy contras, con sus potencialidades, riesgos y limitaciones, para los es-pañoles en los inicios de la transición.7

b) Algo después, muy poco después (finales de 1977, 1978 y si-guientes), comenzaron —junto al primer inaugural “desencanto”—las empecinadas interpretaciones conservadoras de la Constitución:tanto las apresuradamente hechas al anteproyecto originario prepara-do por la ponencia y a los sucesivos textos que iban por entonceselaborándose como, enseguida, a la redacción definitiva de ella, apro-bada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, en referéndum nacio-nal el 6 de diciembre y, finalmente, tras la correspondiente sanciónreal, promulgada y publicada el 29 de ese mismo mes y año.

Dentro de esas interpretaciones me parece necesario diferenciar—para el objeto de estas páginas y de este punto concreto sobre ideo-logías constitucionales— entre interpretaciones conservadoras de laConstitución hechas de manera coherente, por conservadores (y gené-ricamente, digamos, por toda la derecha) e interpretaciones críticasconservadoras de la Constitución hechas, desde algunos de esos sec-tores de la izquierda radical. Aunque difieren unos y otros en la con-


7 Entre otras obras, generales o más concretas, ya citadas aquí, cfr. también para esos pri-meros momentos, y después, los libros de Huneeus, Carlos, La Unión de Centro Democráticoy la transición a la democracia en España, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas,1985, o de Rodríguez Díaz, Ángel, Transición política y consolidación constitucional de los par-tidos políticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989; también el estudio de PalacioAtard, Vicente, Juan Carlos I y el advenimiento de la democracia. Discurso de recepción enla Real Academia de la Historia, Madrid, 1988.

cordancia (y el elogio) y en la discordia (y la crítica) respecto de loque se quiere constatar, los dos coinciden, sin embargo, en la lecturamás bien conservadora de ella, con total primacía —insisten con ro-tundidad— para la empresa privada y la propiedad de ese mismo ca-rácter, para el mercado y, en general, para los intereses y los valoresdel capital.

Desde esa ideología constitucional de la izquierda radical se nie-ga, pues, a nuestra ley fundamental toda, o casi toda, posibilidad deinterpretación progresista, socialista en sus plurales expresiones y, enconsecuencia, se cuestiona toda virtualidad transformadora de la rea-lidad y de la sociedad. Aunque hoy la Constitución haya ganado pres-tigio y legitimación entre los intérpretes de izquierda —y aquí hayaque recordar en justicia la labor del Tribunal Constitucional— no re-sultaría nada difícil localizar, en efecto, entre aquellos sectores másradicales, especialmente en esos primeros tiempos, comentarios yexégesis de ese muy negativo carácter: repudios perfeccionistas de ella,objeciones a la totalidad y a la mayor parte de sus normas e insti-tuciones por su presunto e irremediable conservadurismo. A ese rechazoideológico me refiero exclusivamente yo aquí y no, claro está, a lasnecesarias y lógicas críticas que aquella suscita y debe suscitar.

Sin negar para nada la inclusión de esas corrientes conservadorasliberales en la Constitución, y por tanto la viabilidad de apoyaturanormativa para sus propuestas, de lo que discreparía, sin embargo, esdel exclusivismo de dicha interpretación unilateralmente protectora,por así decirlo, de los intereses y valores del capital privado: y ellotanto si esa lectura monolineal la proponen intérpretes conservadorescomo si, para la crítica de la constitución, la aducen intérpretes deesa izquierda radical.

No hay duda alguna de que el conservadurismo liberal está, porsupuesto, dentro de la legalidad (¡y no digamos de la realidad mun-dial actual!): esos sectores políticos pueden, desde luego, gobernar ylegislar, si obtienen las correspondientes mayorías en las eleccionesy en el Parlamento, con la Constitución en la mano. Pero —esto eslo que, a su vez quiero aquí subrayar— también, en mi opinión, conaún mayor fundamento y base constitucional, pueden hacerlo —yalgo, no en exceso, han hecho— coherentemente con sus no invaria-bles principios las concepciones y partidos de izquierda.

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En el articulado de la Constitución están, entre otras, las cláusulasrelativas a la voluntad de “establecer una sociedad democrática avan-zada” ; la frecuente invocación nada retórica a la igualdad y al interésgeneral; la iniciativa pública; los nuevos derechos humanos; “el ac-ceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción”(con un claro significado objetivo, independientemente de cuál fuerala intención de quien lo propuso en aquellos momentos); la planifi-cación económica o, como símbolo tal vez más fundamental; su au-torreconocimiento como Estado social y democrático de derecho.

De no ser así, de no darse estas potencialidades constitucionales,carecería de todo sentido la leal participación de la izquierda en lavida democrática y en los procesos electorales de ella.

Lo único que, por consiguiente, se excluye (no se prohíbe, entién-dase bien, pero que considero inconsistente e incoherente) son esasinterpretaciones exclusivistas y excluyentes, y aquí en concreto (queyo sepa, nadie ha propuesto de manera absoluta y unilateral la ver-sión socialista o la comunista) esa interpretación irreductiblementeconservadora de la Constitución, tanto si la aduce, críticamente, esaizquierda radical como si la propone, de manera interesada, la dere-cha más o menos neoliberal o tradicional.

Esto no significa, claro está, que en nuestra carta magna quepatodo, cualquier cosa e incluso las propuestas más contradictorias: enmodo alguno; posiblemente, eso sí, todo el mundo tenga que limarsus últimas y más radicales posiciones ideológicas para estar dentrode ella, en esa plural convivencia democrática. Pero en esos márge-nes, y no sin algunas zonas de dualidad y hasta de ambigüedad, po-dría decirse que la Constitución establece un amplio marco políticoy social para organizar —por referirme a un punto concreto pero cen-tral— una flexible economía mixta, pública y privada, donde podrían,por tanto, tener válida aplicabilidad las dos siguientes conclusionesteóricas y prácticas: primera, que caben en efecto dentro de ella di-ferentes opciones económicas y sociales, unas más dirigidas hacia elparadigma del neocapitalismo, otras más orientadas hacia el socialis-mo democrático, en ambos casos —tomados aquí aquellos como mo-delos— sin mayores extremismos, ni doctrinales ni reales, bien se-ñalados los límites en la Constitución; segunda, que será en definitivala voluntad popular soberana la que en cada momento y circunstancia


deberá ir determinando, no incondicionalmente, el sentido y tambiénel alcance y la intensidad de la orientación que se considera habráde hacerse prevalecer.

Comprendo que quedan aquí respecto a tan importantes problemasno pocos cabos sueltos, no pocas cuestiones abiertas por tratar: enconsecuencia, remito para prolongar y documentar esta posición, a mitrabajo sobre precisamente “El Estado democrático de derecho en laConstitución española de 1978” (Sistema, núm. 41, publicado en1981) en momentos de auge de esas interpretaciones conservadoras;y con anterioridad (en la misma revista, núm. 17-18, 1977, dentro delmonográfico precisamente sobre “ Socialismo y Constitución” ) “ElEstado democrático de derecho y sus críticos izquierdistas” . Uno yotro han sido después recogidos, junto a algunos trabajos más, en mislibros Legalidad-legitimidad en el socialismo democrático (1978) ySocialismo en España: el partido y el Estado (1982).

Hoy, por supuesto, todas estas observaciones tendrían, tienen quecontar —para bien y para mal— con el desarrollo legislativo poste-rior, con la política económica real, con la decisiones del aparato ju-dicial y, como digo, con la importante labor llevada a cabo desde en-tonces por el Tribunal Constitucional.8

c) Pero ya en aquellos primeros tiempos y con la Constituciónpromulgada, siendo así que la realidad es siempre, o casi siempre,menos hermosa y reconfortante que la imaginación y la fantasía, ycomo la transición, con ir bastante bien, tampoco era perfecta (obs-táculos y resistencias de algunos sectores de los poderes fácticos, te-rrorismo empecinado, cerril y contumaz, gobierno de centro-derechacon fuerte crisis económica, etcétera), con otras argumentaciones ymotivaciones menos justificables, la ideología del desencanto hizo suaparición relativamente pronto. ¿Habría que recordar todavía que unacosa era la necesaria crítica y oposición a esas rémoras del pasadoy la preocupación seria por esos nuevos o viejos problemas reales, yotra muy diferente el cultivo de un “descontento” más bien “esté-

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8 Los especialistas conocen bien toda la amplísima bibliografía existente sobre estas y otrascuestiones y determinaciones: yo solamente querría remitir aquí a Aguilar de Luque, Luis, yBlanco Canales, Ricardo (coord.), Constitución Española, 1978-1988, Madrid, Centro de Estu-dios Constitucionales, 3 vols., 1988; de ella puede partirse muy válidamente como obra de con-sulta para cualquiera otra posterior indagación o discusión.

tico” —como habría dicho Tierno Galván— cuando no irresponsable,o interesadamente desmovilizador?

En cualquier caso, en el apretado resumen sobre ciertos antagonis-tas ideológicos que se está pergeñando en esas páginas, lo que sí hayque constatar es que a los años del viejo escepticismo metafísicoy esencialista (1976-1978) le siguieron, solapándose con ellos y en-trelazándose mutuamente también en cuanto se refiere a los sectoresmás afectados por él, los años plañideros del incansable y acríticodesencanto (1979-19781) que en muchos no era sino cómodo y pa-sivo lamento, aburrido bostezo, la sempiterna soñolencia producidapor el dulce encanto del desencanto. ¡Y así nos cogió el coronel Te-jero aquel 23 de febrero! Intentando animar a los macilentos y abú-licos desencantados: hubo, de todos modos, filósofos, escritores yciudadanos que sólo entraron en razón cuando escucharon el bandobélico del general golpista Milans del Bosch. ¡Bendito sea Dios! ¡Yqué no habría elucubrado el propio Hegel sobre ese glorioso tránsito,gracias a la violencia, desde la soñolencia a la autoconciencia!

Bajo diversas formas, el llamado “desencanto” ha vuelto de vezen cuando —es casi una constante— en estos tiempos de transicióny de democracia, a pesar de que está todo ya suficientemente con-solidado. Aquél es, por un lado, un riesgo propio de las fases de bajatensión —la democracia es aburrida, se ha dicho—, de los momentosno sin problemas pero con ausencia de graves y decisorios inciden-tes, aunque carente asimismo de propuestas realmente incitantes; enotras circunstancias también asoma, no obstante, con rasgos de mayorenfado y dramatismo, cuando surgen conflictos, enfrentamientos ycontrastes ante los que parece prevalecer la impotencia o, sin más,la falta de voluntad para su superación y resolución.9


9 Me parece, en este sentido, que Mario Caciagli contesta bien a críticas “ tan severas ypesimistas” como las que hace Juan Luis Cebrián sobre la situación española de esos años; sinconvertirse en “discurso consolador” , ni queriendo con ello inducir a ningún tipo de “ resigna-ción” , hace notar que, en gran parte y con sus propias peculiaridades, los problemas y las in-suficiencias de la democracia española hoy son, en definitiva, los mismos males comunes a todaslas democracias en el mundo contemporáneo: Mario Caicagli, “ I mali communi delle democra-zie” , en VV. AA., Democrazia e sviluppo nella Spagna postfranchista. I problemi della tran-sizione, Milán, Franco Angeli, 1988, pp. 179-184, con presentación de Alberto Caracciole e in-troducción de Juan Luis Cebrián, en la cual se hacen las observaciones a que se refiere aquél.De aquellos años del desencanto, muy cercanos al 23 de febrero de 81, recuérdense los librosde Cebrián, Juan Luis, La España que bosteza. Apuntes para una historia crítica de la transi-ción, Madrid, Taurus, 1981, y de Cuadra, Bonifacio de la y Gallego-Díaz, Soledad, Del consensoal desencanto, con prólogo de Juan Luis Cebrián, Madrid, Saltés, 1981 (enero).

Pienso, de todos modos, que —al menos en los sectores más cons-cientes— las fáciles y desmovilizadoras ideologías del desencantohan ido cediendo lugar con el tiempo —y así debería ser con caráctermás general— en favor de actitudes no conformistas de mayor ma-durez, de análisis más de fondo y más objetivos de críticas dotadasde superior exigencia y rigor ante los graves problemas de todos es-tos años hasta hoy. Esas actitudes, a pesar de todas las dificultades,son, desde luego, de mucha eficacia que aquéllos para una progresivatransformación de la realidad social.10

d) Subsisten en un buen número, no obstante, las añoranzas ori-ginarias de lo que pudo haber sido y no fue; es decir, de un cambiomás profundo y radical (por ejemplo económico y social: siempre re-cuerdo, a propósito de esto, que el profesor y político demócrata cris-tiano andaluz don Manuel Giménez Fernández exigía y prometía,para después de la muerte de Franco, una revisión general de fortu-nas a partir de julio de 1936). En ocasiones, tales demandas de cam-bio en profundidad se hacen con plena legitimidad y autenticidad (ycon suficiente racionalidad), por lo que pueden constituir válido aci-cate y estímulo constante para la crítica y la mejora real de las con-diciones de la actual democracia. Es mucho peor, sin embargo, la ig-norante e impenitente invocación de lo que no pudo haber sido, y portanto, no fue (sin sacralizar por ello lo fáctico, lo realmente ocurrido,pero sin olvidar, a su vez, que —como decía el famoso y sabido li-diador— “ lo que no puede ser, no puede ser y además es imposi-ble” ): a eso —referido al continuo y estéril lamento por la no ruptura

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10 A pesar de mis críticas, no fanáticas, nada de lo dicho aquí invalidaría o dejaría fuerade lugar razones o cuestiones como alguna de las que, irresueltas o no bien afrontadas, llevanpor ejemplo a hablar a Rincón, Luciano, “Políticos y ciudadanos” , El País, 7 de julio de 1988,del triple desencanto consecutivo que en estos años se habría producido en nuestro país, primeroun desencanto político, luego un desencanto social y, finalmente un desencanto ético. Lo im-portante, con unos términos u otros es no caer en esa interesada trampa de la apatía y la des-movilización política, ética y social que se produce en dicha situación, además con una estérilruptura y una disociación total entre políticos —a culpabilizar como símbolo de la maldad—y ciudadanos que —aunque voten a aquellos gozarían sin más, pero no por igual, del monopoliode la bondad y de la verdad con toda razón recuerda ahí Luciano Rincón, frente a esa interesadaescisión, que “ incluso en su origen etimológico, políticos y ciudadanos se encuentran próximoso tienen su referencia en la pertenencia y atención a la ciudad” . El desencanto que estoy cri-ticando aquí es el que se aloja también en esa injustificada complacencia e incomprensible au-tosatisfacción —más bien pasiva— del ciudadano, de algunos ciudadanos, ante esa repulsa, rup-tura y escisión respecto del político, indiscriminadamente de todos los políticos —todos soniguales— y en definitiva, de la misma democracia: pero de ahí sólo deriva —creo— la corres-ponsabilidad total.

en la situación española de estos años— es a lo que llamo yo aquíel rupturismo como ideología.

La transición se hizo, como es bien sabido y como ya se ha re-cordado en estas páginas, a través de un difícil proceso de reforma(con pactos y en consenso) que dio lugar a una verdadera ruptura po-lítica, es decir, al paso de la dictadura a la democracia. Fue, pues,una operación compleja de “ reforma-ruptura” o de “ ruptura-pacta-da” : a través de procedimientos y vía de reformas se llegó en no po-cos aspectos, a una verdadera ruptura, principalmente a una rupturade carácter político, institucional con hondas repercusiones en otrosdiversos ámbitos de la vida colectiva. Lo que fundamentalmente hahabido, con todo lo que eso conlleva, es, en pocas palabras, el pasode la no-democracia a la democracia.

Para la oposición democrática —recuerda oportunamente Raúl Mo-rodo que, como miembro de ella, estuvo personalmente en las reu-niones de la negociación— la ruptura equivalía a abrir un procesoconstituyente, para nada a histórico e incondicionado, cosa que al finse logró; y añade así:

La dialéctica reforma/ruptura será, de tal manera, la clave para enten-der este proceso y el éxito del mismo radicará en conseguir el granacuerdo, un amplio consenso, entre esas dos, en principio, posicionesideológicamente antagonizadas. Antagonismo, discrepancia, colabora-ción será —concluye— el camino que configurará la transición.11

Víctor Pérez Díaz, por su parte, desde una interpretación algo másconservadora pero siempre liberal, señala gráficamente que “ la am-bigüedad ha sido un ingrediente importante de la transición: el régi-men autoritario dio paso a la democracia de tal modo que la derechasemifingió que mantenía la legalidad, mientras que la izquierda simi-fingía que provocaba la ruptura” .12


11 Morodo, Raúl, La transición política, prólogo de Alfonso Guerra, Madrid, Tecnos, 1984,pp. 109-110.

12 Tomo estas palabras del texto (pienso que redactado por el propio autor) que, como re-sumen del ciclo de conferencias sobre La España de la transición, impartidas por él en la sedela Fundación Juan March de Madrid, se publicó en el Boletín Informativo de la Fundación núm.147, abril de 1985, p. 38; entre otras cosas de interés, señala también allí el profesor PérezDíaz (pp. 39-40) como parte de su conclusión: “Hemos aprendido el valor de un sistema ins-titucionalizado de negociaciones que, reflejando un equilibrio complejo y cambiante entre variasfuerzas políticas, económicas y sociales, ha permitido la constitución de un clima de relativa

Pero lo que no hubo, en modo alguno, fue una revolución, ni tam-poco propiamente una insurrección o una rebelión (inevitablementemás o menos violenta), aunque sí manifestaciones y presiones en lacalle. Los sectores democráticos anticapitalistas no podían tampocohacer prevalecer, desde aquellos mismos momentos, su modelo: parala democracia había que pactar. Ello supuso —es cierto— la nece-sidad de asumir gentes, aparatos, organizaciones policiales y milita-res, poderes económicos, situaciones, en fin, muy influyentes del pa-sado, en mucha mayor medida de lo que tal vez habría sido justo eincluso de los que habría sido coherente y útil para la nueva demo-cracia. ¿Se podía haber hecho de otra manera?, ¿se pudo entonces

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confianza entre las partes, reforzado la democracia, mejorado —dice— el grado de legitimidaddel capitalismo y evitado una escisión y una desmoralización del cuerpo social” . Estos, y otroshechos de la transición, así como esa su relativa ambigüedad en el origen los interpreta de ma-nera muy diferente, desde una posición radicalmente izquierdista, el profesor Alfonso Ortí tam-bién sociólogo como Pérez Díaz destacando de manera principal —escribe— “ los límites de cla-se y las ambigüedades doctrinarias de la vía realmente pactada y recorrida en la llamadatransición democrática post-franquista. Vía que se inicia, desde la oposición al franquismo, conun proyecto de ruptura democrática popular, articulado con las reinvindicaciones sociales delas masas oprimidas por el terrorismo burgués del Estado franquista, y aprovechando el empujey los sacrificios de los movimientos populares de resistencia en pro de la libertad. Pero que—juzga Alfonso Ortí— pronto sometida en su proceso a las reglas oligárquicas de reproducciónde la dominación burguesa en el campo económico y social, va a desembocar prematuramenteen una simple transición negociada entre distintas fracciones y elites burguesas, que se limita,de modo doctrinario, al restablecimiento de una democracia electoral, fundándola precisamentesobre el propio orden social contrarrevolucionario surgido del franquismo” . Y añade tambiénen esa misma línea de interpretación: “Apoyada desde dentro y desde fuera por la mayoría delas fracciones burguesas, pero limitada y controlada desde el propio poder neofranquista (unavez liberado del ‘peso muerto’ del círculo interno retrofranquista o ‘bunker’, la transición po-lítica del franquismo al neofranquismo se ralizó así, finalmente, mediante un proceso de con-vergencia y transacción inter-elites, ajeno, en términos sociales objetivos, a las reivindicacionespopulares y antiburguesas de las masas. Tras décadas de resistencia y de creciente lucha contrael despotismo franquista —recuerda bien aquél—, el movimiento de oposición democrática delas masas populares a la dominación burguesa iba a desembocar (en una trágica y amarga ironía)en un simple pacto político elitista y doctrinario entre los intermediarios burgueses de la opo-sición con los intermediarios de las fracciones burguesas reinantes, sin solución de continuidadalguna, en el poder neofranquista; pero —concluye— integrados todos en esa misma telarañaaltoburguesa de posiciones de poder, privilegios e intereses, vinculados a la reproducción delcapital” . Desde ahí, desde esa historia así reducida y “ radicalizada” , con la que en buena partetambién discrepo, habla Alfonso Ortí de una “primera tansición (1975-1981)” , caracterizada por“un doble movimiento de movilización/desmovilización de las masas populares” , y de una “se-gunda transición (1982-1987)” , caracterizada por la crisis de la conciencia obrera y “ la recon-versión de la socialdemocracia en una social tecnocracia transnacional” (Ortí, Alfonso, “Tran-sición postfranquista a la Monarquía parlamentaria y relaciones de clase: del desencantoprogramado a la socialtecnocracia transnacional” , Política y Sociedad, Madrid, UniversidadComplutense, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, núm. 2, 1989, pp. 7-19, y aquí, es-pecialmente, pp. 8, 1, 16 y 17; las cursivas son del autor).

hacer mejor?, ¿se pudo haber presionado, exigido y alcanzado muchomás? No lo creo, la verdad (aunque siempre caben, claro está, me-joras parciales, secundarias y de detalle). Quienes en esos momentosfueron protagonistas en tales pactos y negociaciones representando alos partidos de la oposición, a los movimientos cívicos y a los sin-dicatos clandestinos aceptaron esta “ ruptura-pactada” , que asimismofue después refrendada por la mayoría del pueblo español en diferen-tes y sucesivas consultas de aquellos años: no seré yo, por tanto,quien —sin atribuir, por otro lado, perfeccionismo alguno a lo quede hecho se hizo— se permita ahora fáciles acusaciones de desco-nocimiento de las condiciones objetivas, de lenidad democrática o dedebilidad reformista a quienes entonces, y antes, desde todos los pun-tos de vista, más exponían.13

Estoy, sin embargo, resaltando aquí lo frecuente que es y ha sidoen todos estos años escuchar que, ante cualquier grande o medianofallo o deficiencia de los resultados de la política democrática, sealegara como causa única y absoluta, como explicación suprema ytaumatúrgica de todos los males habidos y por haber, la ausencia pre-cisamente de ruptura. Gentes —no los antes citados— que en aque-llos difíciles primeros tiempos no estuvieron, muchos de ellos (y nopor razones de edad), ni siquiera con la reforma activa, sino másbien cautos y expectantes “a ver qué iba pasando” para poder toda-vía dar marcha atrás, se lamentan ahora continua y acusatoriamentede que no haya habido —dicen— “ ruptura, aunque en realidad (porlo que exigen) lo que hubiera sido coherente con ello era una ver-dadera pero imposible “ revolución” : de esta no hablan por un mí-nimo de pudor y, tal vez, por no cargarse de nuevo con otra “ re-volución pendiente” .


13 Aunque, por lo general, lo que se dice sobre esta cuestión es lo que escribe el propioAlfonso Ortí, en el trabajo citado en la nota anterior (p. 8): que su análisis sobre cómo se hizola transición pero, a la vez, su muy fuerte crítica de ello desde una izquierda radical, “no implicaningún intento de desentrañar la compleja y siempre abierta cuestión futurible de si pudo tenerlugar de una forma distinta” . Cfr. también en posiciones muy críticas —entre algunos de losque tomaron parte en la primitiva “Junta Democrática”— los libros de Vidal Beneyto, José,Del franquismo a una democracia de clase, Madrid, Akal, 1977; y Diario de una ocasión per-dida, Barcelona, Kairós, 1981; o las series de artículos en El País de Calvo Serer, Rafael, sobre“La transición democrática” , 14 y 15 de octubre de 1985; y de García Trevijano, Antonio, “Laruptura democrática” , 25, 26 y 27 de junio de 1985 y “La reforma oligárquica” , 13 y 14 defebrero de 1986.

En cualquier caso, en lugar de buscar y analizar causas concretasy objetivas de los problemas, sin olvidar por supuesto las de los orí-genes de fondo, se recurre con excesiva frecuencia y con aires más omenos heróicos a ese manido y acrítico latiguillo del “ ¡Claro, comono hubo ruptura!” , que parece explicarlo todo, pero que nada explicay que todo lo deja igual. A algo de todo esto —necesitado desde lue-go, de mayores puntualizaciones e indagaciones— es a lo que vengodenominando la ruptura como ideología.

e) Si no hubo ruptura —concluyen otros, o a veces los mismos—es que, en realidad y en lo esencial, lo que hubo fue estricta con-tinuidad o, con mayor exactitud dando ya un paso más, puro conti-nuismo con sustancial identificación entre el régimen anterior y elactual. Ésta sería, prosiguiendo con mi pauta metodológica generalque denomino como ideología de la identidad, ha habido, sin duda,cambios secundarios, accidentales, formales en el paso de la dictadu-ra a la democracia, que no necesariamente se han de infravalorar,pero lo principal, lo fundamental, lo esencial permanece y, además, per-manece igual o prácticamente igual; por estas vías, en absoluto in-ventadas por mí, discurre, pues, esa ideología de la identidad.

Pero, ¿que es lo esencial? Supongamos —según expresión preva-lente de esa tesis— que lo es el capital. Habría con todo —se dice,más bien se acusa— otras permanencias a resaltar: por ejemplo, elatlantismo; por ejemplo, el monarquismo: de ahí saldría una todavíamayor continuidad, o —como se ha dicho— el continuismo sinmás.14 Pero centrémonos en aquél, en el capital, que, desde luego,para nada habría que infravalorar. Desde allí, entonces, tanto algunasversiones de la interpretación funcionalista conservadora como de laleninista revolucionaria, con muy diferentes lenguajes, coincidirían enexplicar (disentirían en valorar) que todo ha ocurrido según los másaltos e inapelables designios del gran capital. ¿Habrá alguien tan in-genuo o tan perverso a estas alturas como para negar la fuerte influen-cia de “ lo económico” sobre “ lo social” y, paralelamente, el con-

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14 Como en ese tema —y en todos— hay de “hilar fino” (los simplismos no valdrían paranada), como no quiero constituirme en ortodoxo “ juzgador” de nadie y como además, muchosde los que hablan en estos tan equívocos términos son buenos amigos, propondría empezar aconsiderar como ideología de la identidad no ya cuando se habla exclusivamente de continuidad(que es indudable en no pocos aspectos) sino sólo cuando se sentencia y se declara expresamenteun continuismo esencial entre la democracia y la anterior situación dictatorial.

dicionamiento de la política actual desde el capital nacional y trans-nacional? Supongo que no y eso, por tanto, me exime de entrar aquíen tal discusión. Pero tampoco me parece ya posible mantener a ra-jatabla lo contrario, la absoluta falta de autonomía de la política (yhasta de la libre voluntad): los mejores analistas ya llevan algúntiempo insistiendo en la necesidad, para entender algo, de situar lapolítica —no pasivas sino activamente— en el interior mismo del sis-tema productivo, viendo al Estado actual más bien como creador ocoautor del capital y no al contrario, como era tradicional, subrayan-do, pues, la interrelación —esto es lo importante— entre el factorpolítico y el factor económico dentro de cualquier formación social.

Y, sin embargo, todavía se oyen y se leen interpretaciones como estade la transición a modo de proyectos políticos absolutamente diseña-dos y cumplidos —para bien o para mal— según las solas voluntadeso los intereses exclusivos del capital.15 Puedo así estar de acuerdo enque el capital anteriormente, en las primeras épocas de autarquía yreconstrucción de la posguerra, había necesitado, y se había servidorde la dictadura y que, no obstante, a partir de un cierto momento (fi-nales de los sesenta, tras la fase de mayor crecimiento, expansión yacumulación de ese decenio) vislumbra que la democracia y la liber-tad comienzan ya a resultar bastante más funcionales y rentables aaquél. Pero no puede, en modo alguno, decirse que fuese sólo niprincipalmente al capital a quien le interesaba de verdad la libertad.Disiento, pues, totalmente de esa visión unilateral y monocausalistaen favor del capital: de que así y sólo así, es decir, excluyendo to-talmente a la oposición, se explique el cambio y la transición políticaa la democracia. De hecho, no fue de ese modo como ocurrió, salvoque se piense que los huelguistas y manifestantes obreros sus diri-gentes sindicales estaban pagados o, sin saberlo, ocultamente dirigi-dos y manipulados por los empresarios o los banqueros. Tampoco me


15 A estas dos interpretaciones —funcionalista y de un “cierto marxismo” , dice él— se re-fiere criticándolas como muy insuficientes, y concuerdo como se ve, Santos, Julia en su trabajo“Transiciones a la democracia en la España del siglo XX” , Sistema, núm. 84, mayo de 1988,p. 35; asimismo se opine allí a “una tercera línea de interpretación” —personalista la llamaríatambién críticamente yo y a ella aludiré, entre otras, en el apartado posterior— que, dice, “des-taca sobre todo la capacidad de liderazgo de quienes estuvieron a cargo de la operación o deconjunto de los partidos y sindicatos implicados en el proceso” . Sin desdeñar la importanciade las individualidades, por altas que sean, me parece que los factores objetivos y los colectivosson, desde luego, lo fundamental siempre que estos a su vez no se reduzcan a meros esquemas“sistémicos” y/o “estructurales” .

parece que sea cierta, aunque sí más aducible y grave, la tesis de laderrota total de la izquierda y el triunfo, final o no, del capitalismo.En consecuencia, y en cualquier caso, criticaría esta forma de laideología de la identidad por el simplismo y exclusivismo de tal re-duccionismo economicista, por la atribución a un solo factor —la vo-luntad o el interés del capital— de algo tan decisivo, movilizador ycomplejo como es para un pueblo la conquista, o no, de la demo-cracia y de la libertad.

La conclusión, en definitiva, de esa reduccionista actitud (aunqueunos, los conservadores, prefieran más bien ocultarlo, y otros, los le-ninistas teóricos, prefieran unilateralmente denunciarlo) es que nadasustancial ha cambiado, ya que se mantiene como central el capitaly en casi iguales, esenciales, y además condiciones. A estos en losmismos efectos “analíticos” , las diferencias entre funcionalistas con-servadores y leninistas revolucionarios no serían muy decisivas: paralos primeros, la democracia —cuando ya existe— es, en los mejoresde ellos, una más de las realizaciones magníficas del capital: ellosprefieren hablar de la libertad económica, del mercado competitivo yde la empresa con agresividad; para los segundos, la democracia—esa democracia— esencialmente es sólo uno más de los modos dedominación del capital: dominación “ realmente” dictatorial, aunquese enmascare en formas “democráticas” y aunque no todos infrava-loren a éstas por igual.

Pero esta ideología de la que estamos hablando aquí, en referenciaconcreta a la España actual, no suele reducirse y agotarse en esaidentidad con el capital. Además de aceptar como unilateralmente de-cisoria la determinación que implica aquél (con absoluto desprecio dehecho para las fuerzas sociales, partidos y sindicatos no capitalistas),se resaltan asimismo en la transición española otros elementos decoincidencia —en hábitos e instituciones— que dan como resultadoesa idea, esa ideología del sustancial continuismo respecto de la an-terior situación; es decir, la esencial identidad —aunque no se nie-guen diferencias secundarias— entre el régimen franquista y la actualdemocracia parlamentaria y constitucional. Eso es lo que está en elfondo de la ideología de la identidad: una muy insuficiente valora-ción de lo que signfica y potencialmente puede significar la demo-cracia política y la libertad.

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f) Y si esto es así, si hubo y hay continuismo e identidad —puntode traslación desde la izquierda radical a la derecha exdictatorial—,se está ya, creo, a un paso de considerar, de modo más o menosconsciente o inconsciente, a Franco como adalid de la democracia,como verdadero artífice de la transición. El general —se ha dicho yescrito también por gente con sofisticada preparación intelectual—habría sido el creador —así— del Estado español, no sólo de unequivocadamente denominando y exaltado Estado nacional, sino hastael creador de un Estado cuasi moderno, social y liberal, al haber au-torizado en los años sesenta la llamada operación tecnocrática que lofue, como sabemos, tanto de carácter estructural como supraestructu-ral, por decirlo con el viejo lenguaje de la izquierda.

En ello me baso para formular aquí, con propósitos de advertencia,exposición y crítica esta ideología franquista y/o tecnocrática de latransición tan sutilmente difundida hoy por algunos sectores de la de-recha inteligente, e indirectamente, por algunos otros de la izquierdamás o menos inconsciente.16

La mencionada operación tecnocrática (intocables e intocados losgrandes principios, religiosos y políticos, del régimen) abarcaba —re-cuérdese— dos amplios frentes: el económico y el institucional. Elprimero se materializaría desde 1959 en el plan de estabilización queiría seguido después por la liberalización de la economía (única y ex-clusivamente de la economía, pues en política y en cultura lo quehubo fue sólo una muy controlada y provisional “apertura” de la dic-


16 Haciéndose eco de una primera formulación crítica mía de tal ideología (en el trabajopublicado dentro de la obra colectiva sobre la transición ya citada aquí en la nota 15), SantosJuliá escribe lo siguiente en un artículo sobre ella (“La dictaduras se derrumban. Estudios sobreel proceso de transición en los regímenes autoritarios” , El País, 17 de diciembre de 1989):“ Fue el Estado nacional creado por Franco, y no otro, el que devino, como diría Carlos Moya,Estado democrático. Tengo para mí —advierte aquél—, aunque pueda verme incluido en la“ ideología franquista y/o tecnocrática de la transición” , atacada por Elías Díaz en su contribu-ción a este libro, que la transición fue posible —en ningún modo necesaria— por el crecimientoy la racionalización de la burocracia civil y los servicios públicos durante el régimen franquista” .Yo, por mi parte, no voy a negar la relativa influencia de lo anterior, ni de otras cosas surgidasen esos famosos cuarenta años, pero hago observar que en el trabajo de Santos Juliá citado ahorade modo expreso en la nota anterior, y al cual, entre otros, los dos hacíamos implícita mención,se decía algo más: “El crecimiento de lo público y las transformaciones de la sociedad deter-minaron procesos políticos y movimientos sociales en los que seguramente radican los funda-mentos de la posterior transición a la democracia” (p. 38; las cursivas mías). La situación enconcreto con Santos Juliá —pero no con otros, claro está— es, creo, de concordancias en lofundamental con diferencias de énfasis y de matiz, para nada a despreciar, que por lo que amí se refiere acepto muy gustoso debatir y revisar.

tadura) con resultados de amplio desarrollo —crecimiento, rectifica-rían enseguida algunos—, y fuerte acumulación de capital. El segun-do buscaba prolongar, perpetuar, más allá de la vida del dictador, elrégimen creado por él, definido como reino desde 1947, y en funciónde lo cual se concretaría y personalizaría en 1969 la sucesión mo-nárquica, dejándolo todo así “atado y bien atado” . No pocos apre-surados y/o interesados intérpretes sacan de aquí la conclusión deque Franco, en definitiva, habría suministrado las bases económicasestructurales y, a su vez, las institucionales superestructuras de lasque habría salido ya sin más, o con muy pequeños retoques y aña-didos, lo esencial de la democracia que él (el viejo e incomprendidogeneral) en el fondo sabía —¿y hasta quería?— que iba a llegar des-pués de su muerte.

Sería injusto y sería un error negar ninguno de los importantescambios que en la sociedad española de los años sesenta, y al am-paro de un muy favorable contexto internacional, produjo la políticaeconómica liberalizadora y desarrollista.

Desde luego, no tengo ningún interés en hacerlo: demos a los tec-nócratas lo que es de los tecnócratas, gracias al esforzado trabajo—claro está— de todos los españoles de la época, aunque ello in-cluya también aspectos muy negativos que en modo alguno deben ol-vidarse, entre otras cosas porque algunos de ellos —en fallos estruc-turales y en simplistas mentalidades— los arrastramos hasta hoy.Hubo también, no se olvide, muy altos costos humanos y sociales ynegación de las más elementales libertades cívicas y políticas. Pero,todo sumado, es verdad que objetivamente y a pesar de la explícitavoluntad en contra de los mentores y fautores de la operación, enconcreto el desarrollo económico favoreció la posibilidad de una fu-tura democratización, por supuesto que con muy fuerte presencia ca-pitalista, en nuestro país.17

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17 Téngase muy en cuenta en este punto las observaciones críticas de José María Maravallante las explicaciones y argumentaciones funcionalistas sobre la transición a la democracia engeneral; reconociendo los requisitos o precondiciones funcionales de ella, de carácter económi-co-social y político-cultural, y escribe: “La insuficiencia de la explicación funcional en particularse conecta con la falacia de presuponer que la existencia de rasgos políticos, sociales o econó-micos en una formación social significa que tales rasgos son mutuamente funcionales: así, los“mínimos” de renta per cápita o urbanización y las instituciones democráticas. A la falacia depensar que coexistencia equivale a funcionalidad se añade la falacia de pensar que funciona-lidad equivale a relación causal genética, es decir, que porque pueda existir una relación defuncionalidad entre bienestar per cápita y democracia (obviamente mediatizada por elementos

Decir más, o insinuar más (como hoy, poco a poco, se está inten-tando hacer en esa ideología franquista y/o tecnocática de la transi-ción) significa, en mi opinión, desvirtuar e incluso falsear profunda-mente las cosas. Sólo un materialista vulgar, muy vulgar, podríadecir que el desarrollo económico produjo por sí mismo, o con muypoco más, la democracia política, casi mecánicamente y como un fru-to maduro, desde una concepción de la genética muy particular. Perose está diciendo, con olvido y desprecio absoluto de todas las luchasde la oposición, y no sólo por tales ideólogos o por historiadoreseconomicistas que no controlan suficientemente su justa crítica al“historicismo idealista” , o por comentaristas despistados y precipita-dos, sino incluso por políticos o exiliados demócratas que queriendoser comprensivos, intentando admitir algo bueno en ese pasado, ter-minan sin advertirlo en el mayor y no querido elogio de su aborre-cido, despreciado y despiadado dictador, o en cualquier caso en el delos piadosos tecnócratas del Opus Dei, protegidos de siempre porFranco.

Recuérdese, sin embargo, cómo esa fase expansiva del desarrolloeconómico terminó —a principios de los setenta— y vino la gran de-presión sin que se hubiese dado paso alguno hacia una democraciaque, desde luego, ni Carrero Blanco ni Franco ni los tecnócratas tuvie-ron nunca la menor intención de traer. Al contrario, lo que se produjoen los años finales del régimen fue un aumento de la represión, unfuerte endurecimiento de la situación: permanentes estados de excep-ción; persecuciones obreras y universitarias, detenciones; cárceles;confinamientos, todo ello también por “delitos” de opinión, decretos-leyes “antiterroristas” (el último de agoto de 1975, y puedo justificarcon papeles por qué lo escribo entre comillas, pues yo mismo me viimplicado, artículo diez, como director de la revista Sistema); con-denas a muerte, y ejecuciones sumarísimas que nos conducían ya auna verdadera vorágine terminal: toda Europa protestaba indignada,alguna América también, y las “ cancillerías internacionales” volvíana odiarnos de nuevo como en los mejores años cuarenta. En esas


culturales, que están generalmente implícitos en los estudios funcionalistas), quepa inferir de elloque un cierto “umbral” de bienestar es causa de la emergencia de instituciones democráticas”(Maravall, José María, La política de la transición, 1975-1980, Madrid, Taurus, 1981, pp. 17-18;las cursivas son del autor).

condiciones, ¿Franco, artífice de la transición? e, incluso, rebajandou objetivando el nivel, ¿los tecnócratas desarrollistas, o sus continua-dores conservadores, o sus logros económicos, habrían sido en defi-nitiva los autores de ella y de la democracia actual?

Hay hasta que contener la indignación, por lo injusto que es paratoda aquella oposición: no haber participado en ella ayer, no da de-recho a negarla hoy. De lo que se trata sencillamente es de que no sefalsee la historia, de que no se reescriba ahora antiorwellianamenteel pasado. Bien está que con el consenso de la transición, con el pactoconstitucional, todos (no sólo los políticos) hayamos renunciado autilizar aquél como “arma arrojadiza” , como único argumento paradesde ahí discriminar otra vez entre malos y buenos, rojos o azules,vencedores o vencidos, irreconciliable y hasta violentamente enfren-tados entre sí. Pero ello no debe, no puede en modo alguno significarla aceptación acrítica y acientífica del silencio, del olvido o de la fal-sificación sin más de lo realmente acaecido. En concreto y en rela-ción con la España actual, lo que a mi juicio hay que decir es quelas luchas de la clase obrera durante esos largos cuarenta años, la fir-me oposición de los estudiantes, intelectuales, de algunos sectoresprofesionales de las clases medias, fuerzas políticas progresistas, gen-tes muy dispares, pero con dignidad, que se enfrentaron a la dicta-dura —cada cual en la medida de sus fuerzas y de sus ánimos— nopueden ni deben ser hoy olvidadas, minimizadas, burladas o pos-tergadas a la hora de explicar cómo fue posible recuperar la me-moria histórica y reconstruir con gran esfuerzo la democracia eneste país.

Una interpretación histórica u otra, resaltando el status de absolutoprivilegio de quienes se beneficiaron entonces de la “acumulación” ,determinando a su vez quiénes y cómo, por el contrario, pagaron lafactura de ella, por supuesto que influye, o podría influir, en la po-lítica concreta de hoy (y del futuro): no se trata para nada de exhibirmuñones de guerra, ni ofensas o viejos agravios, para figurar en nin-gún “ cuadro de honor” ; se trata fundamentalmente de cuestiones deobjetividad, y de alguna mayor sensibilidad. La oposición democrá-tica y popular fue —a mí me parece indudable— el principal impul-sor del cambio y de la transición: en colaboración plural, por supues-to, con otras fuerzas e instituciones que procedían más bien del

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régimen anterior y sin las cuales todo hubiera sido, desde luego, mu-cho más difícil de lo que fue.18

Llegados aquí y desde una perspectiva actual, muchas otras cosasde las que en estas páginas se han tratado podrían y deberían serplanteadas —es cierto— en una revisión más completa y detallada deesta teoría e ideologías de la democrática transición. Pero, a diferen-cia de las anteriores que se han visto más bien desde una perspectivainterna, nacional, aquéllas serían ya concepciones hoy dotadas —creo—de una mucho mayor extensión y universalidad. Así, por ejemplo, enzona ideológica opuesta a la aquí preferentemente criticada, es ver-dad que tendrían entre otras que aparecer más las tan difundidas yprestigiadas reducciones científicas, economicistas, tecnocráticas, in-dividualistas o ultraprivatistas no ausentes de todos modos en aquéllas.

Y, asimismo, unidas a las anteriores, las —en nuestros días— contan buena imagen y privilegiada posición que derivan de las preva-lentes concepciones conservadoras basadas en la exclusiva moral deléxito, del dinero y el poder: ideologías que “educan” , pues, sin re-servar en la mentalidad de competición agresiva para con el inferiory, al propio tiempo —con el resultado de una realidad cada vez másviolenta, escindida y dual—, en la incondicional admiración y la ser-vil mansedumbre para con el superior, con total sacralización así delduro e irresistible “ganador” , del más o menos nato “ triunfador” , y laconsiguiente culpabilización del desgraciado y marginado “perdedor” .

¿Es ésta la “nueva” , sustitutoria, dialéctica de vencedores y ven-cidos? Muchas de las corrupciones de los últimos tiempos derivan,sin duda, de esa mentalidad, de esa ideología de dominio y opresión.Quizá dentro de poco nos parezca imposible creer que en estos úl-


18 Esa principal labor de impulsión viene reconocida también por Tussel, Javier, “La tran-sición española a la democracia desde un punto de vista comparativo” , Cuenta y Razón, núm.41, diciembre de 1988, número monográfico ya citado “A los diez años de la transición” , p.117): “Un rasgo muy característico de la transición española fue —señala aquél— el haber sidohecha desde dentro del régimen dictatorial. Como es lógico, es muy difícil determinar —aduceTussell, aunque a mí no me lo parece tanto— si los reformistas del régimen, por sí mismos,hubieran hecho una transformación tan profunda de no haber existido fuerzas de la oposicióncapaces de transformación democrática. Parece evidente —concluye con razón— que la actitudde los reformistas fue siempre espoleada por esa oposición y, que al mismo sustituir o derribaral régimen por la sola fuerza de sus manifestaciones” . Por su parte, Maravall, José María, op.cit, nota 17, p. 19 ha analizado y explicado en ese sentido la transición —concuerdo con él—como resultado de estrategias de reforma “desde arriba” y de reivindicación y presión “desdeabajo” : ello es lo que en cada momento vino a orientar, puede decirse, los sucesivos pactos yel consenso general.

timos tiempos hayan podido volver a defenderse, y a encontrar en-tusiasta exaltación, o, como mínimo, pasiva aceptación, dogmas yprincipios tan insolidarios y reaccionarios, tan acientíficos, torpes,simplistas e irracionales como estos que hoy constituyen la filosofíacuasi oficial de un mundo como el actual: un mundo —y algo ten-drán que ver una cosa con otra— que, a pesar del alto, pero muydesigual crecimiento económico y de los grandes avances tecnológi-cos, ve aumentar alarmantemente sus índices de ruptura social, demarginación de amplios colectivos, de alienación psicológica y moral(racismo en el Norte, fundamentalismo en el Sur) de pesimismo, apa-tía y desinterés hacia las (im)posibles respuestas y soluciones a esasy otras tan graves cuestiones, de toda la barbarie que —sin negarnada de lo positivo y esperanzador— está produciendo evidentes ries-gos de aniquilación y autodestrucción para el entero ecosistema y lapropia especie humana.

Criticar esas ideologías de (sobre) la transición hispánica a la de-mocracia me ha llevado, como se ve (pero así debe ser), al recono-cimiento con un carácter más general de algunos de los problemaspolíticos, sociales, económicos, culturales que, en una medida u otratenemos planteados, en nuestro convulso tiempo, a nivel tanto nacio-nal como transnacional.19

276 ELÍAS DÍAZ

19 Son numerosas y muy desiguales las publicaciones más recientes sobre la transición de-mocrática española: sólo mencionaré un corto número de entre las más relevantes para nuestrotema, o también por su documentación e información bibliográfica. Véanse, así, las referencias—que prolongan estas páginas de ahora— de mi libro Los viejos maestros: la reconstrucciónde la razón, Madrid, Alianza Editorial, 1994, especialmente, pp. 84-92; o Cotarelo, Ramón(comp.), Transición política y consolidación democrática. España (1975-1986), Madrid, Centrode Investigaciones Sociológicas, 1992. Más discutibles son las tan inconteniblemente difundidasen algunos importantes medios de comunicación en los últimos meses, de la periodista Prego,Victoria, Así se hizo la transición, Barcelona, Plaza y Janés, 1995 (como amplia serie de tele-visión incluida) y, sobre todo, la muy reductiva y unilateral de Fernández-Miranda, Pilar y Al-fonso, Lo que el Rey me ha pedido. Torcuato Fernández Miranda y la reforma política, Bar-celona, Plaza y Janés, 1995.

COMENTARIO DE MAURICIO FARAH GEBARA

Antes de comenzar quiero agradecer a los organizadores de esteevento la oportunidad de estar en esta mesa con tan distinguidas per-sonalidades para comentar la espléndida presentación con la cual nosha ilustrado el doctor Elías Díaz.

Si bien es cierto que el tema de las transiciones políticas ha sidoprofusamente tratado en la literatura política de los últimos decenios,lo que ha contribuido a la existencia de un debate amplio entre losespecialistas, el caso de España se ha convertido en una especie deparadigma de una exitosa transformación de un régimen autoritario auno democrático. Por múltiples razones esta situación ha sido eviden-te en nuestro país, en donde lo dilatado del proceso de transforma-ción democrática de las instituciones políticas mexicanas, cuyos orí-genes bien podemos situar desde el movimiento estudiantil de 1968,ha hecho que tanto los estudiosos como los actores políticos vuelvansu mirada al caso español a efecto de buscar inspiración de sus ac-ciones. A este respecto, es oportuno puntualizar que mi análisis pre-tende alejarse de este tipo de interpretaciones, para lo cual me he va-lido de los siguientes supuestos:

En primer término, al igual que el doctor Elías, mi análisis partede la tesis de la irrepetibilidad estricta de las transformaciones his-tóricas, sin que ello signifique, como él mismo lo dice, negar lógicaalguna de la historia (pues bien señala que es el hombre quien hacela historia y no lo contrario), y de esta manera, también asumo latesis dinamizadora y transformadora que se opone al determinismohistórico.1

En este sentido, no hay que olvidar que por muy exitosa que hayasido la experiencia española en términos de crear un sistema demo-crático, ésta se dio bajo condiciones muy específicas, con la parti-cipación de actores políticos propios de la realidad ibérica y en unasituación internacional muy concreta.

A partir de lo anterior, considero que es difícil hablar de una teo-ría de la transición, ante el peligro de que el análisis de la realidadmexicana muestre diferencias marcadas con lo que podría considerar-

277

1 Díaz, Elías, La transición a la democracia, España, Eudeba, 1987, pp. 39-43.

se como la única forma de llevar a cabo la transformación de nues-tras instituciones políticas. En otras palabras, rehuso a considerar elproceso español como paradigma a seguir por México, pues de con-cebirlo así, estaríamos frente a una especie de camisa de fuerza teó-rica, propósito muy alejado de estudiosos como el propio doctorDíaz. Así, soy de la opinión que la utilidad del análisis comparativoreside en la posibilidad de examinar diferentes procesos de transiciónque muestran la posibilidad de que en México tengamos una transi-ción acorde con nuestra cultura, instituciones y sistema político-jurí-dico vigente.

Lo anterior no significa, por supuesto, desechar la experiencia dela transición democrática española. Por el contrario, a pesar de quees por todos bien sabido la existencia de grandes diferencias entre losprocesos español y el de nuestro país, me parece que es posible apro-vechar algunas de sus lecciones para el análisis, discusión y mejorentendimiento del proceso que estamos viviendo en México.

Por otra parte, considero conveniente señalar que durante el desa-rrollo de mi intervención, me limitaré a estudiar las causas internasde la transformación política en México, sin considerar las circuns-tancias externas que pueden incidir en su desarrollo; ello, no por in-tentar relegar su importancia, sino por considerar, como lo hacenO’Donnell y Schmitter, que las transiciones encuentran sus razonesfundamentales en los factores internos, independientemente que exis-tan circunstancias externas que las condicionen.2

De esta manera, mi participación encuentra su sustento en algunosrasgos comunes a diversos procesos de transición democrática, loscuales considero pueden ser aplicables al caso mexicano, junto conlas ideas del doctor Díaz en torno a la dinámica política española en-tre los años 1976 y 1982.

1. El primer punto que me gustaría resaltar, corresponde a la ideade que las reformas al sistema pueden ser también reformas del sis-tema.3 Este es uno de los puntos más importantes y, me parece, pie-dra angular del trabajo del doctor Elías Díaz.

278 MAURICIO FARAH GEBARA

2 O’Donnell, Guillermo, y Schmitter, Philippe, “Conclusiones tentativas sobre las demo-cracias inciertas. 4” , Transiciones desde un gobierno democrático, Argentina, Paidós, 1988, pp.35-42.

3 Díaz, Elías, op. cit., nota 1, p. 29.

El presupuesto de lo anterior es que ciertas transformaciones sonposibles a cambio de que al principio no sean demasiado profundasy que quien las intente ocupe una posición social que le permitaagredir al establishment sin ser destruido por él. Ante esta situación,y en respuesta a García San Miguel, quien apunta que si la imagi-nación no puede estar en el poder, entonces debe estar en la teoría,el doctor Díaz responde que el lugar de la imaginación debe estar enla oposición.4

A pesar de la importancia determinante que nuestro ponente otorgaa la oposición al régimen franquista para el logro de la transición,no podemos dejar pasar por alto, como lo hacen algunos estudiosos,que esta experiencia también encontró en las divisiones dentro del ré-gimen autoritario una causa fundamental para su exitosa conclusión.

Lo anterior no significa, y en este sentido me adhiero a las ideasdel doctor Díaz, que en España la decisión de liberalizar fue adop-tada por los elementos predominantes de la alta jerarquía gobernantefrente a una oposición débil e inorgánica.

Sobre este particular conviene explorar la existencia de un ciertoparalelismo entre las situaciones de España y México. En efecto,mientras que en el primer caso la división en la jerarquía gobernantefue de gran importancia para la transición, pues desde las altas es-feras del Estado se utilizaron sus instituciones y personal, o como lodice el doctor Díaz, asumiendo gentes, aparatos y situaciones del pa-sado,5 en nuestro país, la división entre la jerarquía gobernante, cuyaexpresión más acabada fue la escisión del PRI previa a las eleccionespresidenciales de 1988, tuvo como resultado que quienes más apoya-ban la liberalización (independientemente del origen de sus razones),pasaran a hacerlo desde la oposición.

Quizá en esta situación que presenta un cierto parecido entre losdos países, pero también considerables diferencias, podamos encon-trar una de las razones principales del porqué en nuestro país, a pesarde que el proceso de transición comenzó desde la década de los 70,a diferencia de España, aún no lo podemos considerar concluido.

COMENTARIO 279

4 Idem., pp. 23-37.5 Díaz, Elías, “Las ideologías de (sobre) la transición” , La transición democrática espa-

ñola, Madrid, Sistema, 1989, p. 777.

Asimismo, y teniendo en mente las iniciativas liberalizadoras em-prendidas desde el poder que han caracterizado el pasado reciente deMéxico, no podría dejar pasar por alto lo que O’Donnell y Schmitterdicen, cuando se refieren a que si no hay responsabilidad ante las ma-sas, que la liberalización puede ser fácilmente manipulada, según laconveniencia de los gobernantes, quienes pueden inclusive promoverla liberalización buscando con ello abrir ciertos espacios para la ac-ción individual y colectiva, sin alterar su estructura autoritaria, ni te-ner que dar cuenta a la ciudadanía de su acciones.6 Ante este hecho,en el que la jerarquía gobernante manipula o, en el mejor de los ca-sos, se muestra dubitativa para apoyar la transición, el papel de laoposición al sistema se vuelve mucho más determinante.

2. Por esta razón, la segunda idea en la que me quiero detener esen el gran valor que para la transformación del sistema se otorga alas fuerzas y sectores sociales que componen la oposición. En espe-cial, me quiero referir a la necesidad de contar con una oposiciónque deseche los esquemas maximalistas, descartando las concepcio-nes que visualizan a los escenarios de ruptura como la única manerade avanzar en la transformación de las instituciones políticas.

En este sentido, conviene recordar la actitud, que el doctor Díazha denominado como esencialista de una parte de la izquierda espa-ñola, calificada como un residuo regresivo en la ideología de las iz-quierdas, que por su carácter determinista sacraliza el pasado y des-confía que, a través de su poder de invención e innovación, elhombre sea capaz de encontrar nuevas soluciones a los problemashistóricos, y que dio paso en aquel país a lo que el mismo doctorDíaz denominó como la ideología del desencanto;7 la cual encuentraseguidores en el México de hoy.

También O’Donnell y Schmitter señalan que estas actitudes de la-mento y desaliento aparecen regularmente en los procesos de transi-ción debido a la incertidumbre y falta de rumbo implícitas en losmovimientos que procuran un alejamiento de las formas autoritarias,“en comparación con los periodos de orden, característicos del apo-geo de la dominación autoritaria” .8 De hecho, esto se relaciona con


6 O’Donnell y Shcmitter, op. cit., p. 23.7 Díaz, Elías, op. cit., nota 5, pp. 770-778.8 Idem, p. 16.

la característica de que en toda transición las reglas del juego polí-tico no están definidas, y por lo general son objeto de ardua contien-da, pues su definición determinará cuáles actores políticos serán enel futuro los perdedores y cuáles los ganadores.

En contra de estas dos ideologías que hemos mencionado, encon-tramos el hecho claro de que en España la transición se dio sobrela base de la imaginación del hombre para lograr acuerdos y consen-sos que conformaron lo que el doctor Díaz ha denominado “ refor-ma-ruptura, o ruptura pactada” .9

Partiendo de la idea de que la historia política de la humanidadno está determinada hacia la democracia y que, por ende, es nece-saria la voluntad y destreza política para que ésta se dé, es necesarioque los protagonistas políticos acepten su deseabilidad y reconozcansu asequibilidad. Por ello, el producto de la cultura de transición sonlos pactos, así sean poco formales o de la más alta jerarquía norma-tiva.10

Me ha parecido importante señalar estas expresiones, porque con-sidero que, en nuestro país, una fracción importante de la oposiciónde izquierda ha venido normando su actuación por estas ideas, ex-presando su escepticismo y su desencanto, actitudes ambas de pocaayuda para la transformación de la realidad en la que supuestamenteestán comprometidos.

Este último hecho está íntimamente relacionado con la dinámicaposterior a las elecciones de 1988, momento en que no le fue posiblea la izquierda lograr la ruptura, lo que influyó de manera determi-nante en su actitud posterior que, siguiendo las ideas del doctor Díazsobre el proceso de transición español, bien podrían ser catalogadascomo ideologías de carácter esencialista, cuya connotación principales el escepticismo acerca de la posibilidad de un cambio político pro-gresivo que se pueda dar de una cualidad o esencia (la no democra-cia) a otra diferente (la democracia).11 Es decir, la concepción de queno se puede pasar de modo alguno de un sistema no democrático, através de reformas parciales y graduales, a una democracia, si no esmediante la ruptura.

COMENTARIO 281

9 Díaz Elías, op. cit., nota 5, pp. 775-778.10 Ruiz Massieu, José Francisco, “Transiciones, proceso democrático e ingeniería democrá-

tica” , Las transiciones a la democracia, México, Porrúa, 1993, pp. 275-276.11 Díaz, Elías, op. cit., nota 5, pp. 770-773.

Este hecho ha sido evidente con la reiterada demanda de renunciapresidencial que desde 1988 ha presentado la principal fuerza opo-sitora de izquierda y que, con algunas variaciones (formación de ungobierno de coalición que convoque a la celebración de un CongresoConstituyente), ha permanecido como una constante, independiente-mente de la opinión de la mayoría de los electores.

A este respecto, es importante que los partidos políticos con estasactitudes no infundan apatía entre la población, pues, en nuestro país,la pluralidad política debe ser el motor fundamental de la transición,que corresponde en gran parte a la exigencia de una sociedad cadavez más participativa y diferenciada política e ideológicamente, y noúnicamente al despliegue de las iniciativas de las diferentes elites.12

Haciendo una revisión breve del caso mexicano a la luz de estasideas, tenemos que destacar la actitud de la oposición, especialmentea partir de 1988. Durante el proceso electoral de julio de ese año fuede particular importancia el papel jugado por una izquierda unida enun frente común. Sin embargo, a diferencia de España, esta opciónpolítica ha venido perdiendo significación entre el electorado.

Por otra parte, la relativa pérdida de confianza por parte del elec-torado para que la izquierda sea una opción política viable contrastadrásticamente con la situación de la principal fuerza opositora de de-recha, la cual ha venido apareciendo como la única capaz de dar losprimeros pasos hacia la alternancia en el poder.

A este respecto, me permito recordar que, antes de acceder al po-der en diciembre de 1982, el PSOE, gracias al pacto electoral firma-do con el PCE en 1979 que les permitió presentar candidaturas co-munes en las elecciones municipales, pudo gobernar en varias de lasprincipales ciudades del país, incluyendo Madrid y Barcelona. Elejercicio directo del poder local le permitió proyectar una imagen en-tre el electorado como una alternativa viable y seria de gobierno.13

En el caso mexicano, los grandes avances logrados en el frenteelectoral por el PAN durante los últimos años (actualmente un pocomás del 30% de la población del país es gobernada por autoridades


12 Woldenberg, José, “El claro-oscuro de la transición” , Las transiciones a la democracia,México, Porrúa, 1993, p. 285.

13 Ojeda Revah, Mario, La transición política: orígenes de la democracia en la España ac-tual, tesis de licenciatura, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1988, inédita, pp.I-XVIII.

pertenecientes a este partido) permite trazar un paralelo entre la víade acceso al poder ensayada por el PSOE y la estrategia seguida porel PAN.

3. Un tercer punto que no puede escapar a cualquier análisis quese haga de la transición española es el proceso de “ reforma-ruptura” .

A través de procedimientos de reforma, se llegó a una verdaderaruptura, principalmente de carácter político institucional, con profun-das repercusiones en otros ámbitos de la vida española. Este procesoes de la mayor importancia, pues, sobre la base de legalidad que latransición así emprendida proporciona al sistema, es posible alcanzarlo que el mismo doctor Díaz llama “Estado democrático de dere-cho” , sustentado siempre en la soberanía popular. Con esto, sin re-volución y por voluntad de la mayoría de la población, el Estado dederecho, que en las democracias liberales tiende a convertirse en unEstado de derechas, puede legítimamente, de manera progresiva, pa-sar a ser un Estado social de derecho.14

Mediante este proceso se ha establecido en España una Constitu-ción liberal en cuanto a las reglas de juego y a la protección de losderechos fundamentales y libertades individuales, que además ofrecerelativas posibilidades en el campo de la economía para un mayordesarrollo de sentido social, pues contiene una serie de preceptos quepotencia la participación y orientación económica y social de todaslas concepciones y partidos sin extremismos doctrinales ni reales, através de un amplio marco político y social para una flexible eco-nomía mixta, pública y privada.15 Esta Constitución surge y se en-cuadra en el proceso de transición democrática.

En México, la Constitución ha potenciado también un Estado so-cial, pero a diferencia de España, no como resultado de una transi-ción, sino de un movimiento revolucionario, que se autocalificó comoportavoz de la soberanía popular, de la voluntad mayoritaria. De estamanera, en nuestro país se establece el Estado social sin Estado dederecho.

COMENTARIO 283

14 Díaz, Elías, “Para una recuperación de la legitimidad democrática” , Sociología del di-ritto, núm. 2-3, Italia, 1986, pp. 189-197.

15 Ahí están las cláusulas relativas a la voluntad de establecer una “sociedad democráticaavanzada” ; la invocación a la igualdad y al interés general, a la iniciativa pública; el accesode los trabajadores a los medios de producción,; la planificación económica y la mención deEstado social y democrático de derecho. Díaz, Elías, op. cit., nota 5, pp. 91-94.

A diferencia de lo ocurrido en España, en nuestro caso, la libe-ralización política en el pasado reciente ha estado fuertemente vin-culada y precedida por una liberalización económica de profundasconsecuencias para el tejido social y que, en términos generales, hacreado ciertas condiciones favorables a la liberalización política.

De hecho, la adopción de la política neoliberal en México, preten-diendo encontrar en ella la solución a la crisis fiscal del Estado, haimplicado una fuerte erosión de las bases en que se sostenía el Es-tado mexicano postrevolucionario hasta los años 80, dando paso amayores demandas de democratización que se dejan escuchar porparte de los grupos afectados y de la oposición tradicional.

Esta tendencia encontró el talón de Aquiles del Estado social enla ausencia de bases democráticas, en otras palabras, en el hecho dehaber sido adoptado por gobiernos no surgidos de la voluntad ma-yoritaria expresada por medio de procedimientos democráticos; porello, es previsible que su modificación en favor de una política dedesarrollo social efectiva, sin tintes electorales y populistas, se hagarealidad en la medida en que las fuerzas sociales que constituyen lasmayorías así lo decidan. Ante esta situación, aparece como necesidadprimera la de fortalecer ante todo la democracia.

De esta forma, vale la pena hacer notar la importancia de afianzaren primer lugar la democracia electoral, para que de manera gradualy progresiva surja (si esa es la decisión de las mayorías) la demo-cracia económica y social.

A este respecto resulta ilustrativo el caso español, del cual el doc-tor Díaz, en su artículo titulado “Para una recuperación de la legi-timidad democrática” , dice que la transición democrática se dio enparalelo a la crisis del Estado social, sin embargo, la primera nece-sidad que satisfacer era fortalecer ante todo la democracia, pues im-pulsar una democracia avanzada implica crear demandas que un Es-tado social en crisis y en interdependencia internacional respecto delcapital, difícilmente puede satisfacer.16

La idea anterior es reforzada con los comentarios de O’Donnell ySchmitter quienes, dentro de sus estudios sobre las transiciones, ad-miten la posibilidad de que después del advenimiento de la democra-cia política (normas y procedimientos de la ciudadanía son aplicados


16 Díaz, Elías, op. cit., nota 14, pp. 189-190.

a instituciones políticas) pueda darse una segunda transición con unadoble corriente: la de la democracia social y la de la democracia eco-nómica.17 Estas ideas concuerdan con la afirmación del doctor Díaz,de que del Estado liberal de derecho puede surgir después de un lar-go y doloroso alumbramiento el Estado social de derecho.

Vale la pena insistir en que este proceso siempre requiere una basede democracia política, así como el otorgamiento de ciertas garantíasa los derechos de propiedad de la burguesía y a las fuerzas armadas,para lo cual las posiciones que asuman los partidos son determinan-tes.18 Por ello, las tendencias más moderadas suelen ser las más be-neficiadas del apoyo popular. En España, por ejemplo, el PSOE en1979 tuvo que ubicar su ideología más al centro y asumir “el mar-xismo como un instrumento teórico, crítico y no dogmático, para elanálisis y transformación de la realidad social, recogiendo las apor-taciones marxistas y no marxistas” .19

En México, la dolorosa transición guiada por un liberalizacióneconómica de corte neoliberal podrá dar lugar a un Estado más so-cial, en la medida en que éste se legitime entre las mayorías, y noen minorías que manipulan a las mayorías. Es decir, sólo mediantela previa consolidación y fortalecimiento de las libertades e institucionesdemocráticas, se podrán encontrar soluciones a muchos de los proble-mas, inclusive, o quizá debería decir sobre todo, a los económicos.

4. El cuarto punto que quiero destacar en la transición española yque ha servido de base para el estudio de las transiciones es el éxi-to que tuvieron los pactos entre las elites para lograr la reforma. Paraello, como lo han señalado diversos autores, es necesario que existaun predominio de los reformistas en el gobierno, que éste tenga la su-ficiente fuerza para negociar y encabezar la transición frente a la opo-sición y que en esta última predomine la facción de los moderados.

En España, los reformistas de la coalición gobernante fueron quie-nes comenzaron con el proceso de reforma y, de hecho, desde ahí

COMENTARIO 285

17 La democracia social consiste en convertir en ciudadanos a todos los obreros, estudiantes,etcétera. La democracia económica consiste en suministrar de iguales bienes y servicios a todala población a partir de los bienes y servicios generados por la comunidad. Op. cit., nota 1,pp. 27-30.

18 O’Donnell y Schmitter, op. cit., p. 110.19 Bardavío, Joaquín, Las claves del rey. El laberinto de la transición, Madrid, Espasa Cal-

pe, 1995, p. 156.

operó la transición a través de diversos pactos con los principales ac-tores políticos.

En México también podemos hablar de “aperturistas” , “ reformistas” ,“ continuistas” , y “ rupturistas” dentro de la arena política. Sin em-bargo, lo que no es posible es identificar estas posturas con cada par-tido político, pues al interior de ellos coexisten diferentes tendencias.

Dado que la base legal vigente en nuestro país ha adoptado formasdemocráticas, es necesaria la concreción de pactos que permitan unatransición más clara, pues, a pesar de que en nuestro sistema polí-tico-jurídico aparecen progresivamente algunos de los rasgos que Da-niel Levy20 ha identificado como propios de los sistemas democrá-ticos, mientras no hayamos entrado a un proceso de democratizaciónpleno, existirá una mayor incertidumbre sobre el resultado final delproceso.

Es necesario que nuestra transición, como ejercicio de planifica-ción democrática, se sustente en un entendimiento entre el poder, lasfuerzas políticas que pugnan por la transformación y los grupos queresultarán despojados de las ventajas del sistema anterior. Como yase dijo anteriormente, la transición como tarea endógena es resultadode un proceso colectivo, en donde la voluntad política de los prota-gonistas es determinante para que sea menos impredecible. Por lotanto, el alejamiento de los extremos ideológicos es importante paralograr la convergencia nacional en torno a un pacto social básico,pues, de no concretarse éste y prevalecer las divergencias, se puededesembocar en una involución democrática.

Me permito insistir en la importancia de que las elecciones no de-ben cumplir tan sólo una función legitimadora de cambio periódicode gobierno, sino que se constituyan en un procedimiento aceptadoentre todas las fuerzas medianamente significativas para dirimir elacceso al poder político.

Es altamente riesgoso que las secuelas electorales erosionen lapropia institucionalidad dando como resultado que la vía de legitima-ción electoral se convierta precisamente en lo contrario: un recursodeslegitimizador.


20 Entre ellas están la competencia entre los grupos; elecciones limpias y justas y; libertadesciviles y políticas que garanticen la participación y competencia. Ver Cárdenas, Jaime, Transi-ción política, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 61.

Las experiencias recientes en las elecciones para elegir a las autori-dades estatales en Baja California, Jalisco, Chihuahua, Michoacán yPuebla parecen ser una buena señal de que la voluntad de los princi-pales fuerzas políticas está dirigida a que los procesos electorales seanla única forma aceptable de detentar el poder. Sin embargo, los casosde Tabasco y Yucatán provocan la persistencia de dudas acerca de laseriedad con que han asumido el compromiso de la equidad electoral.

CONCLUSIONES

Para terminar, quiero señalar que en transiciones como la españolapodemos observar con claridad la importancia y trascendencia quejuegan las interacciones entre gobiernos y oposición, y las divisionesdentro de estos grupos. Sin embargo, no podemos dejar de observartambién la importancia que en nuestro caso va adquiriendo la socie-dad civil, máxime en la transición que estamos viviendo, en dondeparece (de acuerdo a la tendencia de los últimos procesos electorales)que con la desaparición de los conflictos postelectorales la sociedadcivil jugará un papel crecientemente importante.

Aunque el desarrollo de los procesos electorales durante los últi-mos meses permite ser cautamente optimista acerca del avance delproceso de transformación de nuestras instituciones políticas, la au-sencia de un instrumento formal donde queden establecidas las reglasdel juego político futuro, aceptadas por las fuerzas más repre-sentativas de la sociedad mexicana, provoca cierto desazón entre laciudadanía.

Finalmente, si alguna lección debe ser extraída de la experienciademocrática española, ésta es la que se refiere a la necesidad de quelos actores políticos estén firmemente comprometidos con los valoresde la democracia. No hay duda de que, además de una forma de go-bierno, la democracia es esencialmente un proceso cultural que operaen la mente de los pueblos. Aunque muchos trabajos académicos sehan escrito para demostrar que la tradición político cultural de Mé-xico no ofrece campo fértil para las ideas democráticas, lo cierto esque la transición política en España viene a ser un ejemplo real de quelas inercias autoritarias pasan a un segundo plano si existe un autén-tico compromiso democrático de los participantes en el proceso detransición.

COMENTARIO 287

COMENTARIO DE JOSÉ LUIS VÁZQUEZ ALFARO

El doctor Elías Díaz ofrece en esta ocasión una ponencia en la queretoma ideas antes expresadas en su Pensamiento español de 1939 a1975 y, publicado en La transición española editado por Tezanos yCotarelo, profundizado en Las ideologías de la transición y final-mente incluidas en un capítulo del libro Ética y Política. Los inte-lectuales y el poder.

La transición española hacia la democracia es una referencia obli-gada en toda obra que trate de explicar las transiciones políticas. Elcarácter de modelo o arquetipo del caso español se deriva del hechode que fue una transición exitosa en la mayor parte de sus aspectos,y de que, además, a diferencia de otras transiciones que le son con-temporáneas —las de Grecia y Portugal—, constituye la primera tran-sición pactada en la que los responsables de la dictadura convienencon la oposición democrática el destino político de un Estado, dentrode un marco de legalidad.

En esta ocasión, el doctor Díaz no nos propone hacer un recuentode hechos históricos, ni un estudio de los diversos grupos que con-vergieron en el camino del tránsito hacia un Estado democrático de de-recho; en esta ocasión nos propone hacer un recuento de ideas: deideas del pasado y de ideas de (sobre) la transición.

En una primera parte, el autor plantea el necesario rescate del pen-samiento político, cultural y económico generado por los creadoresopositores al franquismo en el periodo comprendido entre 1939 y1975. Para Díaz, no se podría comprender totalmente la transiciónpolítica iniciada en 1975 ni el actual Estado de derecho sin consi-derar aquella parte del pensamiento español que luchó por la libertady por la democracia desde el momento mismo en que el generalFrancisco Franco fue nombrado jefe del Estado español.

Estas aportaciones del pensamiento político democrático formaronun sustrato que alimentó —por decirlo de algún modo— la famosa“ ruptura pactada” , que condujo a la celebración de elecciones librespara el Congreso constituyente que aprobó el texto de la Constituciónde 1978.

288

Antes de ingresar al recuento de estas ideas democráticas, seríaconveniente tratar de identificar el contexto ideológico en el que sedesenvuelve el franquismo. Sobre el particular, existen quienes pien-san que el régimen español de aquella época no alcanzó a articularuna ideología —sino únicamente mentalidades— e inclusive le nie-gan el carácter de régimen totalitario, para incluirlo en la categoríade autoritario. Esta es la tesis de Linz, para quien “se trata de unsistema político con un pluralismo limitado, no responsable; sin unaideología elaborada y directora (pero con una mentalidad peculiar).”1

Giner, en el mismo sentido, considera que “ tras el franquismo loque hay no es una ideología sino un sincretismo ideológico que nun-ca llegó a codificarse de una manera clara y coherente” .

Atribuye esta deficiencia a que el régimen de Franco resultó sermás eficaz en la represión de las ideas disidentes que en el intentode crear y difundir una cultura propia.2

La dificultad que plantea la determinación de la composiciónideológica de la dictadura se explica en razón de la multiplicidad degrupos que se unieron bajo el gobierno del general Franco, y que semanifestaron en un haz ideológico en el que encontramos repre-sentados elementos del catolicismo tradicionalista, corporativistas, fa-langistas, agraristas, tecnócratas, militaristas, nacionalistas, por citaralgunos.

En sentido inverso, otros autores —como De Miguel— afirman laexistencia de una ideología del franquismo y sostienen que éste seapoyaba en un esquema ideológico “bien trabado y hecho” , formuladoantes de la instauración del régimen. Esquema ideológico difícil deidentificar en virtud de su complejidad.3

COMENTARIO 289

1 Cfr. Linz, Juan, “Una teoría del régimen autoritario. El caso de España” , La España delos años setenta. El Estado y la política, Madrid, Moneda y Crédito, 1974, pp. 22 y 23. ParaLinz la pluralidad limitada del régimen se materializa en las diversas “ familias” que se unieronal franquismo desde el fin de la guerra civil y durante su evolución. Aunque valga decir quemás que pluralidad política, lo que otros encuentran es sólo una pluralidad sociológica. Cfr. Te-zanos, J. F., Estructura de clases y conflictos de poder en la España postfranquista, Madrid,Edicusa, 1979.

2 Cfr. Giner, S., M. Pérez Yruela y E. Sevilla, “Despotismo moderno y dominación declase. Para una ideología del régimen franquista” , Papers, núm. 8, 1978; cfr. también, Giner,S., “Economía política y legitimación cultural en los orígenes de la democracia parlamentaria:el caso de la Europa del sur” , en Transición a la democracia en el sur de Europa y AméricaLatina, Madrid, CIS, 1981, p. 36.

3 Cfr. Miguel, A. de, La herencia cultural del franquismo, Madrid, Cambio 16, 1976, pp.38 y 39.

Por nuestra parte, podríamos concluir, salvo mejor opinión, que esinnegable que en el franquisno se hayan manifestado algunas “ ideo-logías” que corresponderían a las de las “ familias” que se integrarona la oligarquía; sin embargo, también conviene mencionar que noexistiría parangón entre la ideología del fascismo o del nazismo conaquella del franquismo, ni siquiera en su primera fase, en la que elfalangismo era una de las corrientes principales del gobierno.

Por otra parte, también debemos considerar que la amalgama obloque ideológico del régimen no fue monocolor durante la vida deéste, sino que se fue transformando en la medida en que ingresabanal poder nuevos aliados del franquismo. De modo tal, que aunqueexistían elementos inmutables, también encontraremos algunas va-riantes.

El propio Elías Díaz explica —en otro de sus trabajos—, que elrégimen pasó de ser “ totalitario-ideológico” en sus primeras etapasa “autoritario-tecnocrático” en las últimas, aunque en todo momentofue antiliberal y antidemocrático.4

Pero volviendo a nuestro tema, debemos revisar el contenido deaquellas ideas críticas generadas por —y desde— la oposición demo-crática al franquismo. Básicamente podemos resumir éstas en algunosejes que constituyeron importantes logros:

1. La recuperación de las libertades que la dictadura había restrin-gido o suprimido, y en especial de la libertad intelectual, que cons-tituye la base de otras libertades como las de expresión y de creacióncientífica y cultural.

290 JOSÉ LUIS VÁZQUEZ ALFARO

4 Cfr. Ética contra política. Los intelectuales y el poder, Madrid, Centro de Estudios Cons-titucionales, 1990, pp. 189 a 237. Nuestro autor distingue seis etapas: 1º De 1939 a 1945: se instaura la cultura totalitaria a partir de la ruptura de la culturalliberal. 2º De 1945 a 1951: ante el aislamiento internacional, el régimen se intenta recuperare integrar a los intelectuales que hasta entonces se encontraban en el exilio, entre los que destacaOrtega y Gasset. 3º De 1951 a 1955: se ahonda la apertura cultural a partir de una liberalización inte-lectual, también se profundiza el diálogo con el exilio. 4º De 1956 a 1962: el régimen frena la apertura e intenta justificarse a través de teoríasde la democracia orgánica, el integrismo tradicional y el desarrollismo tecnocrático sustituyenal totalitarismo de los primeros años del la dictadura. 5º De 1962 a 1969: sobre la base del crecimiento económico, el régimen trata de ins-titucionalizarse a través de la LOE de 10 de enero de 1967, en la que se intenta mostrar comoun Estado de Derecho. 6º De 1969 a 1975: ante los fallidos intentos de apertura política se llega a un estan-camiento en el que se alternan leves avances y actitudes de endurecimiento.

2. Un segundo logro, que va de la mano con el anterior, consistióen la reconstrucción de la razón, que se enfrentó sucesivamente alirracionalismo y a las mentalidades predominantes en las distintas fa-ses de evolución del régimen franquista: las ideas falangistas, el con-servadurismo ligado a algunos sectores de la Iglesia católica, y elpensamiento racional-funcionalista (que se asumía como ideológica-mente neutro) de la tecnocracia surgida a partir de los años sesenta.

3. Otro punto importante lo constituyó la recuperación de la cul-tura liberal y especialmente de la cultura democrática y socialista.Esta memoria histórica permaneció soterrada o en el destierro y sólofue “aceptada” —véase recuperada o integrada— por el régimen enla medida en que su peligrosidad disminuía y que su utilidad legi-timadora del franquismo aumentaba.

4. Otro logro importante lo constituyó la apertura cultural que seda en dos direcciones:

Por una parte, a partir del reconocimiento de la comunidad inte-lectual en el exilio a partir de la reunión de la España de adentrocon la España exiliada. La recuperación del pensamiento democráticoen el exilio se dio paulatinamente a partir de la década de los cin-cuenta. Pensamiento en el exilio que, justo es reconocer, dejó un im-portante legado en México.

Por otra parte, la apertura se dio a partir de la ruptura del aisla-miento geográfico y de ahí, el intelectual en que se encontraba la Es-paña del franquismo. Ruptura que fue el fruto de diversos factoresentre los que se encuentran el crecimiento económico, el turismo defuera hacia dentro (y viceversa), los viajes de estudio y la emigraciónde trabajadores españoles al extranjero.

5. Hacia dentro, podemos registrar otra victoria del pensamientodemocrático a partir del reconocimiento de la pluralidad lingüística,cultural y política de las nacionalidades y regiones hispánicas, quepermitió el desvanecimiento de un cultura nacional que se imponíadesde el centro al resto de España. Reconocimiento que se encuentraasentado en el preámbulo de la Constitución como parte de la decla-ración de principios del Estado español y recogido, por cuanto a lanormativa constitucional bajo la noción de un Estado de autonomíasconsagrado en el título VIII (“De la organización del territorio” ) dela Constitución actual.

COMENTARIO 291

6. Finalmente hay que destacar los trabajos realizados sobre losproblemas de la democracia, que se habían dado desde los tiemposdel franquismo. De estos temas sólo quisiera comentar uno a cuyoestudio ha colaborado el doctor Díaz. Me refiero al del Estado socialde derecho y su “ crisis de legitimidad” .5

Estado de derecho proclamado en el preámbulo de la Constitucióny asentado en el artículo primero de la misma.6 Estado de derechosurgido como un producto histórico ante las demandas del desarrollode la sociedad, que no basta que se le defina como tal en la ley fun-damental, sino que requiere también el concurso de la praxis, y cuyosejes rectores son:

a) El imperio de la ley o, en otras palabras, la observancia del prin-cipio de legalidad tanto por gobernantes como por los ciudadanos;

b) La división de poderes; con predominio del Legislativo, repre-sentante de la soberanía popular;

c) La fiscalización de la administración y la responsabilidad de lamisma y de sus agentes; y

d) El reconocimiento de derechos y libertades de los ciudadanosy satisfacción de las necesidades de carácter cultural, económico ysocial de los mismos.

Estado social de derecho, que ante su crisis financiera ha dismi-nuido la intensidad de sus políticas de redistribución del ingreso yla prestación de servicios y satisfactores, y con ello ha visto dismi-nuir su legitimidad.

Estado social de derecho que, para legitimarse debe, entre otras cosas:1º Alejarse de las concepciones minimalistas de Friedman y Ha-

yek, y buscar la sustitución de una intervención cuantitativa por unamás cualitativa y selectiva.

2º Articular los valores democráticos para construir una sociedadcivil cada vez fuerte y justa.

3º Desarrollar, en el ámbito económico, un sector social en la eco-nomía más plural y dinámico que intervenga en los procesos de pro-


5 Cfr. “Estado de derecho: exigencias internas, dimensiones sociales” , Sistema, Madrid,núm. 125, marzo de 1995, pp. 5 a 22.

6 En donde se afirma que: “España se constituye en un Estado social y democrático dederecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la jus-ticia, la igualdad y el pluralismo jurídico” .

ducción y distribución con criterios distintos a los del simple lucroy la usura.

4º En fin, Estado que debe tender al reconocimiento y a la eficazrealización de un catálogo de derechos individuales y sociales, cadavez más amplio e inclusivo de las minorías y de los grupos más dé-biles de la sociedad.

Por otra parte, aun después de concluida la transición, quedaronsobre la mesa un conjunto de temas y tópicos que se agregaron a lalista antes citada y cuyo debate es de plena vigencia en nuestros días,entre los que figuran, a título meramente enunciativo: la Constitucióny su correcta interpretación y aplicación; la relación, no siempre fácilde llevar, entre el Estado y los nacionalismos al interior de las es-tructuras del Estado autonómico; la reflexión sobre la justificación dela democracia y el necesario equilibrio entre los derechos de los ciu-dadanos y las funciones legítimas del Estado; la relación entre capi-talismo, socialismo y democracia; la ideología individualista de lanueva derecha; el estado actual del socialismo y de la izquierda; Eu-ropa y la construcción europea; los nuevos movimientos sociales ysu articulación con las instituciones de la democracia representativay constitucional.

En la segunda parte del trabajo se habla de las ideologías de cier-tos actores de la transición —que en realidad, en algunos casos sólofueron simples espectadores—.

Antes de iniciar y retomando la inquietud expresada a propósitode la primera parte de la ponencia cabría inquirir sobre la existenciade una ideología de la transición. Es decir, tratar de determinar siexistía algún marco ideológico compartido por los grupos políticosimplicados en el cambio político. Hay quienes han intentado haceruna “morfología” de estos grupos; tal es el caso de Colomer, quiendistingue, entre los actores de la transición, a los revolucionarios,rupturistas u opositores democráticos, reformistas, aperturistas, conti-nuistas y a los involucionistas (que formaban parte del bunker de latransición).7

Todo parece indicar que la concordancia entre tan distintas con-cepciones políticas se reduciría a un solo punto: la necesidad de

COMENTARIO 293

7 Cfr. Colomer, Josep M., “ transitions by agreement, modeling de spanish way” , AmericanPolitical Science Review, vol. 85, núm. 4, diciembre de 1991, pp. 1285.

abandonar la dictadura y de dar bases para la creación de un Estadodemocrático similar al existente en otros países occidentales. Demodo que aunque sí había ideologías en la transición éstas no se fun-dieron en un solo catálogo.

Ahora bien, volviendo a la materia de la segunda parte de la po-nencia, en realidad, no se nos propone hacer un recuento de las ideo-logías contenidas en los diversos proyectos de transformación políticay social de esos años de cambio; tampoco se trata de una recapitu-lación de los episodios de la transición ni de las vivencias de susprotagonistas. Concretamente, el autor se refiere a las mentalidades,actitudes y opiniones que se fueron dando entre diversos grupos osectores de la sociedad española, a la largo de la transición como unasuerte de “microideologías” y que sólo se aceptan como ideologíasen el sentido marxiano del término, es decir, como representacionesinvertidas o distorsionadas de la realidad.

Estas microideologías, que surgieron o se manifestaron durante latransición, influyeron en los usos, así como en las concepciones y enlas conductas políticas de la España del cambio, y la de la conso-lidación.

En un rápido recuento podemos enumerar las siguientes: las esen-cialistas, las del desencanto, las interpretaciones conservadoras de laConstitución, las rupturistas, las identistas y las tecnócratas. Vemosbrevemente a que se alude con estos calificativos:

1. En primer lugar, Díaz critica las ideologías esencialistas o es-cepticistas, aparecen durante los años de 1976 y 1977, entre algunosgrupos de la izquierda burguesa radical, que negaban la posibilidadde que un régimen autoritario se transformara en uno democrático,por la simple vía de reformas parciales previamente acordadas entregobierno y oposición.8 En resumen, se trataba de escepticismo esen-cialista y metafísico que negaba a la oposición, entre la que se en-contraba la izquierda, la capacidad de transformar el régimen políticoen uno más democrático e igualitario.

2. A partir de los últimos meses de 1977 aparecieron las ideolo-gías que nuestro autor llama “constitucionales” , que se manifestaron


8 Esta mentalidad tenía un extremo determinista que, partiendo de un determinismo histó-rico, sostenía que la experiencia de otros países que habían transitado a la democracia, mostrabaque en aquéllos siempre había sido necesaria una ruptura violenta para salir de la dictadura.

en interpretaciones conservadoras de la Constitución promulgada ypublicada el 29 de diciembre de 1978. Estas interpretaciones conser-vadoras se dieron en ambos extremos del cuadrante político, tanto dellado de la derecha conservadora como del de la izquierda radical.

Interpretaciones conservadoras que, si bien es cierto, difieren, enlo general, respecto de los principios y preceptos constitucionales cri-ticados, se reúnen en torno a lo que llamaríamos el contenido eco-nómico de la Constitución: los unos (la derecha liberal conservadora)insistían en la necesaria garantía de la propiedad privada y de la li-bertad de empresa, bajo la idea falaz de que el libre mercado va in-disolublemente unido a la democracia política; los otros (la izquierdaradical) negaban al texto fundamental la más mínima posibilidad deinterpretación progresista y se reducían a sostener su carácter conser-vador y capitalista. Ambas interpretaciones preferían ignorar que enla Constitución se incluían normas que regulaban un sistema de eco-nomía mixta y que, en todo caso, existía la posibilidad de que cual-quier corriente política, previa obtención de la correspondiente ma-yoría electoral, determinara, al convertirse en gobierno, el rumbo quehabría de seguir el Estado y la economía.

3. En el periodo que inicia en 1979 —quizá a partir de las elec-ciones celebradas en ese año, afectadas por una alta tasa de absten-cionismo—, y que se cierra con el intento de golpe de febrero de1981, aparece una ideología del desencanto ante las dificultades pro-pias del camino hacia la democracia. Esta ideología inmovilizadoraaunque es recurrente aun después de la consolidación de la democra-cia, parece ser progresivamente sustituida por actitudes críticas másobjetivas y maduras.

4. Después de la consolidación democrática han prevalecido acti-tudes rupturistas. Esta microideología se manifiesta en la añoranzade una ruptura total que no se logró respecto del régimen dictatorialprecedente.

Esta actitud —al igual que la del desencanto— aparece cuando se daalguna contingencia en la vida de la democracia española, para invocarla ausencia de ruptura como la causa absoluta y única de los contra-tiempos y desajustes de la transición y de la propia democracia.

Ignoran —quienes lo sostienen—, que aunque se realizó mediantepactos o acuerdos, la transición significó una auténtica ruptura con

COMENTARIO 295

la dictadura a través de dos momentos sucesivos que podemos iden-tificar como “ reforma pactada” y “ ruptura pactada” , y que FelipeGonzález resume diciendo que la transición fue una reforma en losprocedimientos y una ruptura en los contenidos.

5. Sobre la pretendida falta de ruptura, aparece, entonces, unaideología de la identidad, según la cual existe una continuidad entreel régimen anterior y el actual. Es decir que, si bien cambiaron al-gunos elementos accesorios, lo esencial permaneció inalterado. Así,por ejemplo, el régimen de economía capitalista. Tanto los conserva-dores de derecha, como algunos marxistas-leninistas, sostienen lamisma idea, según la cual lo político carece de autonomía respectode la estructura económica; como si la transición hubiera sido em-prendida por mandato del capital, que al haber notado la falta de ren-tabilidad de la dictadura, buscó en la apertura y en la liberalizacióndel régimen político, mejores condiciones de expansión.

Este enfoque reduccionista desprecia el trabajo de la oposición de-mocrática y sostiene —en su versión derechista— que el capital, através de la creación de ciertas condiciones materiales, logró la de-mocratización del sistema político español; la otra versión —la iz-quierdista— asegura que el Estado surgido de la transición no es sinouna más de las formas de dominación capitalista.

En resumen, ambas posturas se unen en un punto de convergencia:nada cambió, luego, existe identidad en lo esencial entre la dictaduray el Estado democrático actual.

6. Finalmente, instalados sobre esta ideología de la identidad o eneste aparente continuismo, aparecen quienes sostiene una ideologíafranquista y/o tecnocrática de la transición, según la cual el generalFrancisco Franco habría diseñado o dado pautas para la transición,principalmente a partir de la inclusión de un grupo de tecnócratas enel gobierno. Esta tecnocracia habría preparado la transición en doslíneas: la modernización económica y la democratización institucio-nal. En el ámbito económico su trabajo se inició a partir del Plan deEstabilización de 1959 y continuó con la liberalización económicadurante la década de los sesenta —marcada por el impresionante cre-cimiento de la economía española, sólo superada a nivel mundial porlas tasas de crecimiento del Japón—. El cambio político del régimen


se habría buscado a través de la Ley Orgánica del Estado de 1967y de la organización de la sucesión monárquica de 1969.

Sin embargo, si bien la política económica desarrollista dio basesmateriales para el proceso de democratización del país, también trajoaparejados ciertos efectos negativos desde el punto de vista social,que se hicieron patentes en la crisis final de la dictadura, cuando so-brevino un estancamiento en el crecimiento económico, además secaería en una idea bastante endeble el creer que la expansión eco-nómica trae asociada la democratización de un régimen. Por cuantoa la reforma política, ésta no fue sino un intento fallido, acompañadode una represión de la creciente oposición al franquismo en la últimaetapa del régimen, quizá iniciada a partir del asesinato del almiranteCarrero Blanco.

En fin, por lo que a nuestro país respecta y preguntándonos sobrelas enseñanzas a obtener del ejemplo español, en mi opinión sería unerror tratar de celebrar “Pactos de la Moncloa” , es decir, hacer imi-taciones extralógicas de un modelo de transición que sólo se explicaen las circunstancias de cada país. Sin embargo, debemos retener elejemplo de madurez que mostraron la mayoría de los actores de latransición (el rey, la oposición y los militares, por ejemplo), quienesprefirieron contribuir a la consolidación de la democracia en demé-rito de las “ganancias políticas” que hubieran podido obtener en unanegociación cuyos efectos se habrían limitado a corto plazo.

COMENTARIO 297

BREVE INFORME SOBRE LA REFORMADE LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA DE 1994

Humberto QUIROGA LAVIÉ

SUMARIO: I. De los antecedentes y formación del poder consti-tuyente que determinaron la reforma. II. La reforma del sistemapolítico sobre la forma de gobierno. III. Las reformas en el Con-greso de la nación. IV. Las reformas en el procedimiento legis-lativo. V. Las nuevas atribuciones que tiene el Congreso. VI. Lareforma en el Poder Ejecutivo. VII. Del Poder Judicial. VIII. Delos órganos de control en la nueva Constitución. IX. Sobre lasreformas en el sistema federal. X. La autonomía municipal enla Constitución. XI. La reforma al nuevo sistema de derechos. XII. Las garantías de los derechos en la nueva Constitución.

I. DE LOS ANTECEDENTES Y FORMACIÓN DEL PODER CONSTITUYENTE

QUE DETERMINARON LA REFORMA

El acuerdo político Menem-Alfonsín

Mil novecientos noventa y cuatro resultó ser el año de la reformaconstitucional para los argentinos. Se arribó a dicha instancia funda-mental con las naturales instancias de tensión política que habían ca-racterizado los otros eventos institucionales de la misma naturaleza.No fueron menos tensos, ni menos vituperados por la oposición algobierno los prolegómenos que concluyeron con la denominada porel peronismo “Constitución de 1949” . Reforma ésta que contó con elrepudio del radicalismo, por haberse declarado la necesidad de la re-forma sin respetar la mayoría de los dos tercios de la totalidad de

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los votos de ambas Cámaras del Congreso, y por el contenido auto-ritario que se le había impuesto a la misma: control cualitativo de lospartidos políticos y suspensión de los derechos y garantías constitu-cionales por decreto del Ejecutivo, sin control de ninguna naturaleza.

Se había instalado el tabú a la reforma constitucional entre los ar-gentinos. Como si todo sistema no precisara de revisión cuando sucódigo de funcionamiento no es respetado por sus principales opera-dores. En el caso de la Constitución, por los gobernantes y por los go-bernados. Ese rezago reformista intentó ser superado por el presiden-te Alfonsín, durante su gestión restablecedora de la democracia. ElConsejo de la Consolidación para la Democracia formuló varias posi-ciones, las cuales partieron de dos ejes básicos: que el sistema pre-sidencial argentino precisaba ser limitado en su ejercicio exacerbado,a partir de introducirle notas que lo racionalizaran, pero sin abandonarloen su esencia y presencia histórica; que se robusteciera el federalis-mo argentino para superar con eficiencia el síndrome de centralismoque desde hace tanto tiempo nos agobia.

A su turno, Raúl Alfonsín había declarado, en documento público,que la reelección presidencial prevista como tema de la reforma nosería aprovechada para su beneficio personal: una cuestión ética im-pedía que quien había sido electo por un sistema donde se prohibíala reelección, terminara siendo dejado de lado, en su provecho, porel gobernante que impulsaba la reforma.

No fue ésta la impronta del presidente Carlos Menem para impul-sar el mismo propósito reformista. Que le interesaba más la reelec-ción que los contenidos institucionales, queda probado fácilmente sise recuerda que, frente a la imposibilidad de obtener los dos terciosde los votos necesarios en el Senado, el gobierno cambió, en horas,su propio proyecto, por el del senador Bravo, cuyo contenido nadatenía que ver con el original del justicialismo, tanto que ni siquierase instauraba la elección directa del presidente y vicepresidente de laRepública.

En eso estaba el país, atisbando un plebiscito al margen de la leyo una modificación interpretativa del procedimiento previsto para re-formar nuestra ley suprema. Ése fue el momento en que apareció eldenominado “pacto de Olivos” , entre el presidente de la República,Carlos Menem, en su carácter de presidente del justicialismo, y el

300 HUMBERTO QUIROGA LAVIÉ

expresidente Raúl Alfonsín, en su carácter de presidente del principalpartido de oposición. El acuerdo fue objetado por un importante sec-tor de la opinión política del país: no había sido abierto, ni partici-pativo de todas las fuerzas políticas; era el pacto de las conduccionesde los dos principales partidos políticos del país, que luego lo hicie-ron ratificar por sus organismos de conducción partidaria. Un sectordel radicalismo consideró que el pacto traicionaba las consignas par-tidarias incluidas en la plataforma del partido, y que debilitaba alpartido como oposición con consistencia; otros sostuvieron que, pornecesaria que fuera la reforma, el justicialismo no merecería ningunacredibilidad: si ganaba la Convención Constituyente —cosa harto fac-tible— impondría a los argentinos la Constitución a su imagen y se-mejanza y de sus apetitos de poder receloso del control de gestiónrepublicana.

La polémica política tuvo firmes razones por ambas partes. Laoposición radical que, en definitiva, no pudo participar como líneainterna no pactista en el proceso electoral de la Convención, y en laConvención misma, tuvo razón de verse dominada por el verticalismodemocrático del “ estado de partidos” . La fuerte contradicción denuestro estado de partidos: proclama el pluralismo para que se prac-tique en la política externa de la sociedad, pero no encuentra la for-ma de que funcione en sus estructuras internas, sobre todo, cuandodel poder constituyente se trata.

Es que una reforma de la Constitución nacional precisa de un am-plio y suficiente consenso, que está impuesto por el mismo texto delartículo 30 constitucional. No se coloca una mayoría tan amplia,como lo es los dos tercios de la totalidad del cuerpo, si el constituyentehistórico no hubiere previsto, y querido, el acuerdo institucional ypolítico de las fuerzas políticas existentes en el Congreso. Ese acuer-do se logró en la calle política, pero también en el Congreso. Se ha-bía legitimado el impugnado pacto político —por cerrado y no par-ticipativo— por imperio del debate pleno y la votación intachableque se logró arribar en el Parlamento argentino, lográndose una vo-tación que no se registraba desde hacía acaso cien años (en 1898 sehabían logrado esos dos tercios).

A partir de allí la suerte de la reforma estaba en manos de la de-cisión popular. Y el pueblo votó sabiamente. El resultado de la elec-

REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA DE 1994 301

ción de constituyentes no le dio al partido gobernante quórum propiopara decidir la suerte y el contenido de la nueva Constitución de losargentinos. Seguramente por eso, el acuerdo institucional entre lasdos fuerzas políticas no solamente se cumplió en el Congreso, sino entodos sus términos en el ámbito de la Convención reformadora. Esoposibilitó, en definitiva, una reforma votada en su articulación finalpor la totalidad de los partidos políticos que la conformaron (dieci-nueve bloques partidarios), así como votada por todos los que asis-tieron al acto convocado al efecto en el Palacio San José, de Concep-ción del Uruguay, Entre Ríos, residencia de Urquiza, el principalpromotor político la histórica Constitución de 1853.

Esos fueron los prolegómenos de esta histórica Asamblea Consti-tuyente que lograra dejar atrás el mito de la no reforma constitucio-nal en la Argentina. Ese mito que vivió apoyándose en el sofisma deque una norma que es violada o incumplida no debe reformarse, sinomandarse a cumplir a fuerza de hierro. Autoritarismo utópico, en de-finitiva, invocado a partir de la invocación de la libertad no reformista.Como si la esencia de la libertad no fuera impulsar el crecimiento,y éste no supusiera el cambio de los códigos que la sustentan. Dichomito también se apoyaba en otro argumento contradictorio desde suúnica formulación posible: hay que aplicar las normas constituciona-les y no reformarlas, aunque dichas normas no estén escritas. Comosi se tratara de una Constitución no escrita, la hecha de historia yde costumbres. Lata ignorancia de lo que es nuestra Constitución, denuestra formación jurídica y de la importancia de tener un sistemanormativo que se haga respetar por sus contenidos, pero no por susincumplimientos.

II. LA REFORMA DEL SISTEMA POLÍTICO

SOBRE LA FORMA DE GOBIERNO

1. Características generales

La nueva Constitución ha fortalecido la forma republicana de go-bierno al hacer más efectivos los controles del Congreso y de losjueces, y de otros órganos de control, como la Auditoría General yel Defensor del Pueblo sobre el Ejecutivo; al fortalecer la tutela de


los derechos a través de una acción de amparo de amplio espectro;al disponer la jerarquía constitucional de los tratados internacionalessobre derechos humanos; al impugnar a toda forma de discrimina-ción, como modo particular de afirmar la igualdad ante la ley; al or-denar la publicidad de las leyes como condición de su vigencia.

La reforma ha fortalecido el federalismo al reconocerle a las pro-vincias el dominio originario sobre sus recursos naturales; al otorgar-les competencia para firmar tratados internacionales sin afectar lacompetencia federal; al prever las formaciones para el desarrollo eco-nómico; al habilitarlas para formar un organismo federal con compe-tencia para controlar la coparticipación federal; al crear un Banco Fe-deral donde ellas podrán intervenir en su conducción.

Pero además, en la Argentina, la república es presidencial y noparlamentaria, aunque, luego de la reforma de la Constitución ha que-dado configurada como una república con presidencialismo atenuado.La atenuación del presidencialismo en el nuevo texto constitucionales una consecuencia de cómo operan en el ejercicio del poder lostres principios básicos que determinaron la reforma en punto a la or-ganización del poder, a saber:

a) Democratización del poder público, porque se estableció laelección directa del presidente y vicepresidente de la República, de-jando de lado el elitista sistema, dispuesto en la Constitución histórica,que partía de la base de que el pueblo no podía elegir su destino degobierno, por falta de capacidad para ello: entonces la ilustrada di-rigencia reunida en un colegio electoral era la única que podía acer-tar en la elección. Si bien en los sistemas parlamentarios, es el Par-lamento el que elige al gobierno —no es directa la elección— dichoórgano no desaparece, como ocurre con el colegio electoral; y si bienen el presidencialismo de Estados Unidos se mantienen dichos cole-gios, las primarias abiertas y el sistema electoral por circunscripcio-nes hacen que el desempeño del presidente tenga mucho más controlsocial.

Como consecuencia de la supresión del colegio electoral desapa-rece la sobrerrepresentación producida por el piso mínimo de cincodiputados que tiene cada providencia, lo cual hacía que las menospobladas tuvieran una representación en más de ciento cincuentaelectores en dicho colegio. Ello en perjuicio de las cuatro o cinco


provincias más pobladas del país. La elección suprime esa sobrerre-presentación en beneficio del pueblo, es decir, de la democracia.

También es una variable democratizadora haber dispuesto que laelección del presidente y vicepresidente sean efectuadas por doblevuelta electoral: si en la primera, la fórmula más votada no logramás del 45%, o si logrando más del 40%, la brecha con la segundafórmula es mayor de 10 puntos de diferencia. Una forma inequívocade obtener que el partido gobernante sea votado por una mayoría sig-nificativa del electorado.

Haber dispuesto que los senadores sean elegidos por el pueblo,aunque no beneficie al federalismo, porque ellos seguirán sin control(ni directivas ni revocatoria de sus Legislaturas están previstas en elsistema), también implica una mayor democratización del poder pú-blico.

Y haber suprimido la exigencia histórica de que el presidente y vi-cepresidente deban pertenecer a la religión católica, también implicaprofundizar la democracia del sistema, porque bien es sabido que lademocracia implica igualdad de trato, y no poder los judíos, los mu-sulmanes o los ateos ser presidentes de nuestro país era una clararestricción al igualitarismo democrático.

b) La gobernabilidad del sistema, porque haber reducido de seis acuatro años el periodo presidencial y haber dividido la función degobierno de la función administrativa, dándole al jefe de gabineteesta última tarea, ha sido dispuesto para que nunca más se repita elgolpe de Estado en nuestro país: porque la debilidad crónica de losgobiernos elegidos por el pueblo, que después del primer gobierno deYrigoyen no pudieron terminar con los seis años previstos, dispon-drán de la posibilidad de apelar a una concertación con la oposición,para ocupar un cargo de tanta importancia funcional como debe serentendido quien estará a cargo de la administración general del país.Si Alfonsín hubiera tenido esa posibilidad, después de su derrotaelectoral en 1987, no se hubiera visto en la necesidad de adelantarla entrega del mando. Ése es el efecto que se espera de la institu-cionalización del jefe de gabinete.

La gobernabilidad también se manifiesta al haber previsto en laConstitución la posibilidad, excepcional, de dictar decretos de nece-


sidad y urgencia, instrumentos que si bien no pueden ser aceptadoscon el abuso que los ha utilizado el gobierno del presidente Menem,no pueden quedar al margen de la previsión jurídica, como los au-ténticos estados de necesidad por que pasaron Roca y Pellegrini enel siglo pasado, y Alfonsín y Menem, más recientemente, lo hanpuesto en evidencia.

c) La atenuación del presidencialismo se manifiesta en el incre-mento de poderes del Congreso y en el mayor control que puedanejercer los jueces sobre los actos del Ejecutivo. El Congreso ha re-cuperado la estricta reserva de ley, porque los decretos de necesidady urgencia no se pueden dictar si aquél no puede “seguir los trámitesordinarios previstos para la sanción de las leyes” y en las materiasespecialmente previstas (penal, tributaria, electoral o sobre partidospolíticos). Esa reserva se ha consolidado más aún en favor del Con-greso al estarle prohibida la delegación legislativa, salvo en materiaadministrativa o de emergencia, cambiando una historia de delega-ción legislativa permanente consagrada por la Corte, a partir del tannegativo caso Delfino (F. 148: 432). En igual sentido, se advierte queel Congreso también podrá controlar las promulgaciones parcialescon un procedimiento equivalente al previsto para los decretos de ne-cesidad y urgencia: antes el descontrol era total.

A su turno, podemos señalar que los jueces tendrán posibilidad deanular los excesos legislativos que a diario comete el Ejecutivo. Laprevisión de esta posibilidad, en relación con los decretos de nece-sidad y urgencia prohibidos, se hace extensiva a los otros supuestospor aplicación de la Ley Nacional de Procedimientos Administrati-vos. Todas estas cuestiones serán estudiadas con mayor detalle cuan-do consideremos las potestades de los poderes de gobierno.

Pero no menor es la atenuación del Ejecutivo de cara a la posi-bilidad de una mayor independencia del Poder Judicial, en razón deque la designación de los jueces ya no dependerá, como ha venidoocurriendo, del amiguismo político. A ello le debemos agregar la for-midable posibilidad de que una Auditoría General de la Nación, acargo de un funcionario designado a propuesta del principal partidode oposición, ejerza el control de legalidad y gestión (patrimonial) dela administración pública.


2. ¿Cómo ha quedado protegido el orden constitucionaly democrático?

“Esta Constitución mantendrá su imperio aun cuando se interrum-piere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucionaly el sistema democrático. Estos actos serán insanablemente nulos”(artículo 36). Alberdi en su proyecto de Bases había propuesto unanorma omitida por los constituyentes históricos: “ toda autoridad usur-pada es ineficaz, sus actos son nulos” . Necesitamos ciento cuarentay un años para entender lo imperioso de una norma de esa naturalezafrente al colapso de la política argentina. Si se le hubiera hecho casoa Alberdi, otros hubieran sido los resultados del nefasto golpe de Es-tado con que el general Uriburu inauguró el tiempo de la descons-titucionalización en la Argentina. La Corte Suprema de Justicia nohubiera podido dictar la Acordada complaciente reconociendo la va-lidez jurídica de la usurpación del poder, como lo hizo. Frente a loshechos consumados, hubiera tenido que intimar a la convocatoria in-mediata de nuevas elecciones o su renuncia. No de otra forma se ha-cen respetar las instituciones de una república.

La nulidad de los actos a los que se refiere la norma no son losactos de gobierno o administración ejecutados de hecho por el go-bierno usurpador. Esos actos no pueden dejar de tener validez por elgobierno de facto, no puede producir más daño a la gente que el queproduce la deposición de sus gobernantes: todas las transaccionesrealizadas durante los gobiernos de facto, salvo las cumplidas en vio-lación del derecho vigente, son válidas, en salvaguarda del principiodel respeto por los derechos adquiridos de buena fe, por quienes sonajenos a los hechos de fuerza. Los actos nulos a los que se refierela norma son sólo los de fuerza que produjeron la destitución de losgobernantes.

Son nulos porque son delitos. Y porque son delitos penados conla sanción prevista para los traidores a la patria (artículo 29), sus au-tores quedan inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicosy excluidos de los beneficios del indulto y la conmutación de penas.El indulto del presidente Menem a las Juntas Militares condenadaspor la justicia argentina hubiera sido imposible. En cambio, siempre po-drá el Congreso dictar una amnistía general sobre esos actos.


También serán juzgados como traidores a la patria quienes, comoconsecuencia de los actos de violencia y aprovechándolos, “usurpa-ren funciones previstas para las autoridades de esta Constitución o delas provincias” , resultando responsables civil y penalmente por susactos. Esto significa que los habituales acompañantes de los golpistas—civiles que lucran con el uso de la fuerza militar— tendrán lasmismas penas, resultando “ las acciones respectivas imprescriptibles”(artículo 36, tercer párrafo). Como bien puede apreciarse, la dispo-sición de la Constitución según la cual la traición consistirá únicamen-te en tomar las armas contra la nación, o en unirse a sus enemigosprestándoles ayuda y socorro (artículo 119), viene a constituirse en ungénero que comprende el ataque al orden institucional. En todos loscasos será el Congreso, por ley, quien determine la pena del delitode traición, pero ella no pasará de la persona del delincuente, ni lainfamia del reo se transmitirá a sus parientes (artículo 119).

“ Todos los ciudadanos tienen el derecho de resistencia contraquienes ejecutaren los actos de fuerza enunciados” (cuarto párrafo).El derecho de resistencia aquí reconocido no podrá significar segura-mente que, si la revolución es triunfante, quienes se hubieran resistidono van a ser juzgados por el gobierno usurpador. Que la usurpaciónpueda crear un nuevo orden de gobierno es un hecho inevitable: bienlo sabemos los argentinos. Pero una vez restituida la democracia,cosa que siempre ocurre, los que hubieren sido juzgados como de-lincuentes o responsables por su resistencia deberán ser absueltos porimperio de esta norma constitucional.

“Atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriereen grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento,quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen paraocupar cargos o empleos públicos” (quinto párrafo). En rigor, estanorma no agrega prácticamente nada al derecho vigente en la repú-blica antes de la reforma. Las leyes ya penan como delito a los quese enriquezcan dolosamente. La norma sólo manda que las penas ac-tuales se ajusten a las previstas para los delitos dolosos graves contrael Estado. Habrá que ver si la hipótesis ya no está cumplida. Hubieraque haber dispuesto la inhabilitación perpetua para ocupar cargos pú-blicos, en tal caso la regla hubiera sido trascendente. No tuvimossuerte con esta propuesta en el seno de la Convención.


“El Congreso sancionará una ley de ética pública para el ejerciciode la función (pública, se entiende)” (sexto párrafo). Ésta es unamera expresión simbólica. Los códigos de ética más que sancionesjurídicas deben tener sanciones sociales o impuestas por la concienciamoral de cada individuo. De todos modos, bueno es saberlo, ya haymucha regulación normativa contra la corrupción. Se puede mejorarpero lo importante, más que todo, será lograr una efectiva aplicaciónde las reglas que se encuentran en vigencia.

3. ¿Cuál es la situación institucional de la capitalde la República?

“ Las autoridades que ejercen el Gobierno federal residen en laciudad que se declare capital de la República por una ley especialdel Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provin-ciales, del territorio que haya de federalizarse” (artículo 3°). Estosignifica que no es la Constitución la que indica cuál es la ciudadcapital, como lo hacía el texto de 1853, reformado en el 60, sino laciudad que se declare capital. La función institucional de esta últimaes ser la sede donde residen las autoridades nacionales: este carácterno puede ser cedido ni modificado, ni en forma transitoria, salvo quese cumpla con el procedimiento previsto en el artículo 3º. Las de-claraciones que han solido hacer los gobiernos, en algunas circuns-tancias, declarando capital, durante un corto periodo de tiempo, a al-guna ciudad tienen solamente carácter simbólico.

La reforma de 94, sin embargo, ha decidido que, mantenga o noBuenos Aires su condición de capital federal, ella “ tendrá un régi-men de gobierno autonómico, con facultades propias de legislacióny jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente porel pueblo de la ciudad” (129). Quiere decir que a partir del EstatutoOrganizativo de su autonomía institucional, que debe ser dictado porlos representantes del pueblo de la ciudad convocados por el Con-greso, Buenos Aires gozará de una autonomía de un nivel casi equi-valente al de una provincia.


III. L AS REFORMAS EN EL CONGRESO DE LA NACIÓN

1. Integración de las Cámaras del Congreso

La composición y duración de los diputados no fue modificada porla reforma.

En cambio, en la Cámara de Senadores sí, porque ella se compo-ne, a partir de la reforma, de tres senadores por cada provincia y trespor la ciudad de Buenos Aires (si se cambia la capital, ésta no tendrásenadores), elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendodos bancas al partido político que obtenga mayor número de votos,y la restante al que le siga en número de votos (artículos 45 y 54).

Los senadores con mandato al tiempo de la sanción de la reformade la Constitución de 1994 duran en sus cargos hasta la extinción desus mandatos. La bancas que se deban cubrir en 1995 o en 1998 de-berán serlo, en lo posible, de modo que correspondan dos al partidomayoritario y la restante al con mayor número de votos en la Le-gislatura. Esto significa que si ello no es posible, hasta el 2001 sepodrán elegir tres senadores de distintos partidos. Lo que no puedeocurrir nunca es que un mismo partido elija los tres senadores por laprovincia. Las propuestas en la legislatura pueden hacerse por partidoso por alianzas electorales (cláusulas transitorias cuarta y quinta).

La representación de un tercio obligado de la minoría en el Se-nado de la nación evitará el control de las votaciones hegemónicaspor parte del partido gobernante en dicho cuerpo. Ni la reforma de laConstitución, ni el acuerdo que debe prestar el Senado para la de-signación de los miembros de la Corte Suprema, ni la iniciativa dela ley de coparticipación federal, ni toda la otra legislación que pre-cisa mayorías especiales de ambas Cámaras resultará fácil de obtenerpara el partido del gobierno a partir de la actual integración de laCámara federativa.

2. Las reformas en el ejercicio de la potestad legislativa

¿Está permitida la delegación legislativa?“Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo [...]”

(artículo 76): ésta es la regla general que gobierna la reserva legal


a favor del Congreso en la Constitución. Luego vienen dos excep-ciones:

a) “ en materias determinadas de administración” , es decir, no enmaterias indeterminadas sino bien precisas, para cumplir un objeto.Como en materia administrativa lo normal es que, a falta de ley, elEjecutivo puede regular el tema, lo que hace la Constitución es, vir-tualmente, instar la reducción al máximo de los decretos autónomosy sustituirlos por decretos delegados, que deben, además, tener basesque le fijen límites que deben ser respetados por el Ejecutivo.

b) “ en materias determinadas de emergencias públicas” , que tam-poco deben ser indeterminadas, y no podrán estar referidas a materiaspropias de legislación ordinaria, porque lo usual no puede ser con-siderado emergencia (códigos de fondo, impuestos, tratados interna-cionales, amnistías generales, fijación de políticas en general y todotipo de actos de control). El estado de sitio y la intervención federalno son tampoco materia de delegación legislativa, porque, pudiéndosepresentar situaciones de necesidad y urgencia, cabrá la aplicación dedicho procedimiento.

Como para ambos casos de excepción, la Constitución exige “pla-zo fijo para su ejercicio” y que la delegación efectuada fuera del plazofijado, debiéndose justificar la prórroga para no incurrir en el viciode nulidad. La exigencia de bases es muy importante, porque habilitaal Congreso a controlar cómo se ha ejercido la delegación por partedel Ejecutivo. Se podrá, ahora sí, exigir que en relación con endeu-damiento externo se fijen bases que limiten su contratación y pago.La nulidad será siempre posible, porque haberla previsto para el casode los decretos de necesidad y urgencia significa desmentir la doc-trina según la cual el sistema argentino de control de constituciona-lidad no permite nulificar, por que implica el efecto derogativo noadmitido en el sistema.

Vencido el plazo de la delegación caduca la potestad del Ejecu-tivo, pero “ las relaciones nacidas al amparo de las normas dictadas enconsecuencia de la delegación” no caducan (artículo 76, segundo pá-rrafo). La regla se aplica también a la “ legislación delegada preexis-tente que no contenga plazo establecido para su ejercicio” si el Con-greso no la ratifica dentro de los cinco años de que entre en vigenciala Constitución (octava cláusula transitoria). Como el Congreso no


podrá ratificar delegaciones no permitidas por la Constitución, cadu-cará toda la vasta gama de delegaciones legislativas otorgándole alEjecutivo la fijación de políticas, como ocurre con la Ley Federal deEducación, entre muchos otros casos.

Como están prohibidas las delegaciones legislativas sin pases delCongreso, ya no podrá el Ejecutivo incurrir en la corruptela de con-vertir las reglamentaciones ejecutivas autorizadas por el inciso 2 delartículo 99, en una deleción legislativa, “ llenando los vacíos de laley” , como lo ha venido convalidando la Corte desde el caso Del-fino. Ardua tarea de control, para jueces y abogados nos espera.

3. ¿Cuáles son las atribuciones propias de cada Cámara?

a) A la de diputados le corresponde también la acusación ante elSenado en el juicio político, estando excluidos del mismo los juecesinferiores de la justicia federal, a quienes les alcanzaba dicho enjui-ciamiento en el sistema anterior, a quienes, luego de la reforma, sonremovidos por un Jurado de Enjuiciamiento.

No ha funcionado en nuestro país el juicio político para los ma-gistrados judiciales, ni se ha utilizado la práctica norteamericana dellegar la justicia penal ordinaria hasta la condena de un magistradoa quien se le encuentra responsable en una causa penal. El mal ma-nejo político del Congreso, tanto para obstruir como para impulsar jui-cios políticos (como lo fuera la remoción total de la Corte Supremaen 1946), han determinado que la nueva Constitución haya suprimidoel juicio político a los jueces inferiores, estableciendo un jurado deenjuiciamiento para su remoción (artículo 115).

b) Al Senado le corresponde en forma exclusiva la iniciativa dela Ley-Convenio de Coparticipación Tributaria (artículo 75, inciso 2),así como la de la legislación que provea el crecimiento armónico dela nación, el poblamiento de su territorio, la promoción de políticasdiferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativode provincias y regiones (artículo 75, inciso 19). Se debe entender quela legislación a la que hace referencia este último inciso es la que tienecarácter federal, en los términos que tradicionalmente lo ha recono-cido la Corte Suprema.


4. Sobre el funcionamiento del Congreso

¿Cuándo comienzan las sesiones del Congreso y cuántas clases desesiones hay?

Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinariastodos los años desde el primero de marzo hasta el treinta de noviem-bre. Pueden también ser convocadas extraordinariamente por el pre-sidente de la República. La ampliación de las sesiones del Congresoera una reclamación unánime de todos los sectores del país, que vie-nen reclamando, hace mucho tiempo, la modificación de la vetustacláusula según la cual el Congreso sólo podía trabajar, por propio de-recho, cinco meses al año. Cláusula que se explicó el siglo pasadoporque viajar desde el interior a Buenos Aires podía insumir hastados meses, viajando en carreta.

Al haberse incluido en la reciente reforma que las Cámaras se reú-nen por sí mismas en sesiones ordinarias y no haber aclarado la mis-ma potestad para las extraordinarias, éstas sólo las puede convocarel presidente. En cambio, como las sesiones de prórroga son una con-tinuación de las ordinarias, el nuevo texto habilita al Congreso a dis-poner por sí mismo la prórroga de las sesiones.

5. ¿Cómo funcionan las Cámaras legislativas?

Como consecuencia de la reforma, el cuadro de mayorías necesa-rias para producir decisiones válidas ha quedado constituido de la si-guiente manera:

a) Mitad más uno de los presentes (artículo 66);b) Mayoría absoluta de los presentes (artículo 53);c) Mayoría absoluta de sus miembros (artículos 64 y 85) o ma-

yoría absoluta de la totalidad de sus miembros, lo cual es equivalente(artículos 36, 40, 75, incisos 2, 3, 24, y 99, inciso 3);

d) Dos tercios de votos (artículos 66, 70 y 83);e) Dos tercios de los presentes (artículo 81);f) Dos tercios de sus miembros (artículo 30): equivale a la totalidad;g) Dos tercios de la totalidad (artículo 75, inciso 22).La reforma suprimió del texto histórico la simple pluralidad de su-

fragios prevista en el artículo 46, al suprimir la elección de los se-nadores por las Legislaturas.


IV. LAS REFORMAS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

Luego de la reforma, los proyectos de ley son girados a la res-pectiva comisión en la Cámara de origen, para su estudio y despacho.Despachado en comisión pasa a la Cámara para su aprobación, quese obtiene por la mayoría absoluta de los presentes (es decir, por lamitad más uno del quórum para sesionar). Lo sancionado por la Cá-mara de origen pasa a la revisora, quien, por la misma mayoría, losanciona, si no tiene observaciones, tras lo cual pasa al Ejecutivo,quien, si también le da su aprobación, lo promulga como ley. Se re-puta aprobado por el Ejecutivo todo proyecto no devuelto (no vetado)en diez días útiles (es decir, hábiles).

Pero la Cámara revisora puede efectuar adiciones o correccionesa lo sancionado por la de origen. Si fuera el caso de que fuera de-sechado totalmente por alguna de las Cámaras, no podrá repetirse sutratamiento en las sesiones de aquel año. Ninguna Cámara puede de-sechar totalmente un proyecto que hubiere tenido origen en ella yluego hubiere sido adicionado o enmendado por la revisora. Pero sifuera el caso de que la Cámara revisora introdujera las adiciones ocorrecciones, éstas pueden hacerse o por los dos tercios de los pre-sentes o por la mayoría absoluta de los presentes. En tal caso la Cá-mara de origen tiene dos posibilidades: o aprueba el proyecto con lasmodificaciones introducidas por la revisora, para lo cual basta conla mayoría absoluta de los presentes; o insiste en la redacción ori-ginaria, para lo cual precisa el voto de los dos tercios de los pre-sentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones ocorrecciones a las realizadas por la revisora (artículo 81). En el su-puesto de que esta Cámara decida introducirle modificaciones al pro-yecto, él deberá considerarse como un nuevo proyecto, debiendo co-menzar los trámites nuevamente.

Como bien se advierte, la reforma del 94 ha reducido de cinco atres el farragoso trámite legislativo de la Constitución histórica.

Una trascendente reforma de la Convención de 1994 ha sido es-tablecer que “ la voluntad de cada Cámara debe manifestarse expre-samente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta” (ar-tículo 82). De este modo, virtualmente se está disponiendo el rechazoficto de los decretos de necesidad y urgencia. La única excepción aesta regla, dispuesta por la misma Constitución, es la promulgación


ficta de las leyes, cuando el Ejecutivo no lo devuelve en el términode diez días útiles (artículo 80).

El caso de la promulgación parcial también fue introducido en lareforma: en principio los proyectos vetados parcialmente por el Eje-cutivo no podrán ser promulgados en la parte restante por dicho po-der. Sin embargo, está permitida la promulgación parcial si lo no ve-tado “ tiene autonomía normativa y su aprobación parcial no altera elespíritu ni la unidad de proyecto sancionado por el Congreso. En estecaso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos denecesidad y urgencia” (artículo 80). Vale decir que la Convenciónde 1994 ha obligado a que la promulgación parcial sea dispuesta conla firma de la totalidad de los ministros y en acuerdo general de Ga-binete, debiendo su jefe someterla personalmente, en el término dediez días, a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso para sutratamiento (artículo 100, punto 13). Como se encuentra prohibida,en todos los casos, la aprobación tácita o ficta de las leyes (artículo82), la omisión por parte del Congreso de tratar las promulgacionesparciales de las leyes, habilitará a la justicia para anular el decretopromulgatorio, tal como se encuentra habilitado para los decretos denecesidad y urgencia dictados en violación de la Constitución.

Aprobaciones de leyes en Comisión (artículo 79). Cada Cámara,luego de aprobar un proyecto en general, puede delegar en sus co-misiones (en cualquiera de ellas) la aprobación en particular del pro-yecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.Pero la Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efectola delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comi-sión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miem-bros. Una vez aprobado el proyecto en comisión se seguirá el trámiteordinario. El nuevo procedimiento implica que, en el pleno de la Cá-mara, ésta puede debatir en general el proyecto (estaríamos en pre-sencia de una declaración decisoria sobre la necesidad de la ley),para que la discusión en detalle y la aprobación del proyecto se ha-gan en comisión. Pero no está autorizada la delegación de la regla-mentación de unas bases legislativas aprobadas en el pleno: la Cá-mara en su discusión en general ya debe haber considerado unapropuesta legislativa integral.


V. LAS NUEVAS ATRIBUCIONES QUE TIENE EL CONGRESO

1. Económicas y financieras

a) Legisla en materia tributaria: ha quedado determinado que elCongreso legisla en forma exclusiva los impuestos aduaneros, en tan-to que los demás impuestos, los indirectos, los percibe en forma con-currente con las provincias, y los directos por tiempo determinado(artículo 75, incisos 1 y 2). De este modo, la reforma ha aclaradodefinitivamente las dudas que presentaba la redacción del artículo 4°,cuando habla de las demás contribuciones, como potestad tributariapara formar el tesoro nacional. Ahora resulta claro que esas contri-buciones son las especificadas dentro de las reglas del inciso 2 delartículo 75, según el criterio expuesto más arriba.

b) Dicta la Ley de Coparticipación Tributaria, que requiere la ma-yoría absoluta de cada Cámara, base del convenio que al respectosuscribirá con las provincias (artículo 75, inciso 1). Son coparticipa-bles los impuestos indirectos y los directos en la medida en que elCongreso los fije como impuestos de excepción por tiempo determi-nado. La Constitución no establece cuántas provincias deben firmarel convenio de coparticipación para que éste entre en vigencia; enconsecuencia, se debe entender que el convenio entrará a regir, sinimportar cuántas provincias lo firmen, sólo en relación con las firman-tes. Las no firmantes conservan sus atribuciones fiscales constitucio-nales. La remisión de los fondos coparticipables debe ser automática,según lo establece la Constitución.

La distribución entre nación y provincias y la ciudad de BuenosAires de los fondos coparticipables se efectuará en relación directacon los servicios y funciones que tengan que prestar cada uno deellos. Se deberán al efecto seguir criterios objetivos de reparto. Ladistribución será equitativa y solidaria, debiendo dar prioridad al lo-gro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdadde oportunidades en todo el territorio nacional (tercer párrafo del in-ciso 2 del artículo 75).

El convenio de coparticipación tributaria no podrá ser modificadounilateralmente ni tampoco reglamentado (cuarto apartado del inciso2 y cláusula transitoria sexta). Esto significa que si el Congreso dis-


pone por ley una asignación especial a favor de una provincia (comoha sido hasta ahora habitual), afectando el fondo de coparticipación(lo cual es natural que ocurra y en forma muy importante), las pro-vincias podrán impugnar dicha legislación como inconstitucional.Como se trata de la violación de un convenio, la ley pierde su ca-rácter material de tal y podrá ser anulada por la justicia. Solamenteel acuerdo de las provincias firmantes del convenio podrá convalidarla reducción del fondo coparticipable. Los subsidios que puede acor-dar el Congreso a las provincias, cuando sus rentas no alcanzarenpara cubrir sus gastos ordinarios (inciso 9 del artículo 75) deberánser atendidos por recursos propios del tesoro nacional.

En materia de asignaciones específicas, el primer párrafo del in-ciso 2, artículo 75 sostiene que ellas no son coparticipables, esto sig-nifica algo muy obvio, porque, como dichas asignaciones no van aformar parte del fondo a distribuir, pues, entonces no son copartici-pables. Pero no cabe duda que lo afectan, porque lo achican. Encambio, en el inciso 3 se dispone que el Congreso puede establecerasignaciones específicas de recursos coparticipables, por ley especialaprobada por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros decada Cámara. Es obvio que esta norma, al ser la regla especial querige este tipo de asignaciones, significa que se debe exigir el con-sentimiento provincial, porque no cabe la modificación unilateral delfondo coparticipable, como ya se señaló.

No podrá haber transferencia de servicios o funciones a las pro-vincias, sin la respectiva reasignación de recursos, con aprobacióndel Congreso y de las provincias interesadas (apartado quinto del in-ciso 2).

La Constitución no establece porcentaje fijo para distribuir el fon-do de coparticipación. Pero sí dispone que el porcentaje actualmentevigente no podrá ser modificado sin aprobación de la provincia in-teresada: 57% para las provincias y 43% para la nación. El nuevoconvenio de coparticipación se deberá dictar en 1996.

c) Debe crear un organismo fiscal federal de control del régimende coparticipación (inciso 2 del artículo 75) en dicho organismo de-berán estar representadas todas las provincias, y deberá tener com-petencia de anulación de las violaciones de dicho convenio.


d) Debe proveer al progreso económico con justicia social, a laproductividad de la economía, a la generación del empleo y a la de-fensa del valor de la moneda.

2. De relaciones exteriores

a) Aprobación de tratados y jerarquía constitucional de los tratadossobre derechos humanos.

El Congreso aprueba o desecha tratados con las demás naciones ycon organizaciones internacionales, así como con la Santa Sede (in-ciso 22 del artículo 75). Previamente estos acuerdos habían sido ne-gociados y firmados por el presidente, en ejercicio de atribucionespropias. Luego de la aprobación del Congreso el tratado pasa nue-vamente al presidente, quien lo ratifica: el acto ratificatorio es dis-crecional y no puede el Congreso impedirlo. En cambio, el Congresopuede modificar el contenido del tratado negociado por el Ejecutivo,salvo que se tratare de uno de esos tratados que estipulan su aprobaciónen bloque (procedimiento referendatal). En caso de modificación deltratado por el Congreso, él debe ser renegociado por el Ejecutivo anivel internacional. Para que los tratados entren en vigor, luego deser ratificados por el Ejecutivo, se deben canjear o depositar las ra-tificaciones en las delegaciones diplomáticas de los países firmantes,o en el organismo internacional correspondiente, según sea el tratadobilateral o multilateral.

Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a la ley (in-ciso 22). De este modo, la Convención de 1994 llevó a la letra dela Constitución Suprema en el caso Ekdmekdjian c/ Sofovich. Perolos tratados no tienen jerarquía superior a la Constitución, sino, porel contrario, ésta es suprema sobre los tratados (artículo 27).

Los tratados internacionales sobre derechos humanos tienen jerar-quía constitucional. Esto significa que ellos no forman parte de laConstitución sino que la complementan. Un tratado de estos no puedeser modificado por un tratado que no sea sobre derechos humanos,ni por una ley, de ahí su supremacía sobre el resto del orden jurídiconacional. Los tratados en general no precisan mayoría especial parasu aprobación; en cambio, para que un tratado sobre derechos huma-nos pase a tener jerarquía constitucional precisará dos votaciones:primero para ser aprobado como tal, y en segunda votación para ad-


quirir jerarquía constitucional, pero en este caso requiere el voto delos dos tercios de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Paraque un tratado sobre derechos humanos con jerarquía constitucionalpueda ser denunciado se precisa la misma mayoría que para adquiriresa jerarquía.

La Convención 94 optó por no introducir una regla de carácter ge-neral que hiciera referencia a todos los tratados de derechos humanos.Prefirió la enumeración taxativa de nueve tratados: tres de caráctergeneral (uno de Naciones Unidas y dos de la OEA), uno sobre dere-chos económicos y sociales, uno sobre derechos civiles y políticos,dos sobre eliminación de la discriminación, uno sobre la prevencióndel genocidio y otro sobre la prevención de la tortura, y, finalmente,uno sobre los derechos del niño. La mayoría de estos tratados tienendiez años de vigencia en nuestro país. Ellos han sido incorporadosen la Constitución para adquirir una semirrigidez normativa, pero nopara modificarla, además de otorgarles jerarquía sobre las demás nor-mas del ordenamiento jurídico, como ya fuera señalado.

b) Tratados de integración (inciso 24 del 75). En aras al logro dela integración latinoamericana, necesaria para el desarrollo de nuestrocontinente, la Constitución ha previsto la posibilidad de que el Con-greso apruebe tratados que deleguen competencias y jurisdicción aorganizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igual-dad; es decir, siempre que los demás Estados hagan lo mismo. Elloimplica la virtual posibilidad de que la Argentina haga cesión de par-te de su soberanía en los referidos organismos supranacionales. Lostratados de integración deben respetar el orden democrático de nues-tro país y los derechos humanos. Las normas contenidas en ellos tienenjerarquía superior a las leyes (como todos los tratados en general).

Cuando el organismo trasnacional a crearse fuera latinoamericano,el tratado requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miem-bros de cada Cámara. En tanto que en el caso de un tratado de in-tegración con Estados de otro continente, serán necesarias dos vota-ciones: una para declarar la conveniencia de suscribirlo, que precisasólo la mayoría absoluta de los presentes de cada Cámara; la otra,para ser aprobado, que precisa la mayoría absoluta de la totalidad deesos miembros. La segunda votación debe producirse después de cientoveinte días del acto declarativo.


La denuncia de los tratados de integración exigirá la votación dela mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámaradel Congreso.

3. Sobre población

a) Debe reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblosindígenas argentinos (inciso 17 del artículo 75): esta cláusula no esdiscrecional para el Congreso. Ella es un imperativo constitucional,de modo tal que dicha preexistencia étnica y cultural ya está dispues-ta en la Constitución, resultando inconstitucional su desconocimientopor el Congreso.

Se les garantiza a las comunidades indígenas su personalidad ju-rídica, de modo tal que aquéllas a quienes ya se les hubiere otorgadopueden interponer el amparo de incidencia colectiva en los términosdel artículo 43. Y si aun no tuvieren personalidad jurídica, las autori-dades de aplicación no se las pueden denegar. Se les reconoce tam-bién “ la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradi-cionalmente ocupan” . Es decir, que aquellas comunidades a las queya se les hubiere otorgado formalmente tierras tendrán un derechoadquirido sobre las mismas; y a las que aún no las tuvieran podránreclamarlas, sea en el ámbito legislativo provisional (porque difícil-mente existan asentamientos indígenas en tierras nacionales), o, fren-te a la negativa legislativa, ante la justicia, mediante la interposiciónde una acción de amparo. También podrán requerir otras tierras “ap-tas y suficientes para el desarrollo humano” , aunque no las estuvie-ren ocupando tradicionalmente, y será discrecional por parte de laslegislaturas concederlo o no; salvo que nos encontraramos ante elcaso de una comunidad que no hubiera ocupado tradicionalmente tie-rras, porque en este caso, demostrada su necesidad en relación conla obligación del Estado de garantizar la identidad de las comunida-des, la justicia deberá ordenar su entrega, en una extensión que fuere“suficiente para su desarrollo humano” . Todas estas tierras pertene-cen al dominio público, porque no son “enajenables, transmisibles niembargables o embargos” .

“Las comunidades indígenas tienen derecho a participar en la ges-tión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los


afecten” . Pero ésta es una norma programática que depende de re-glamentación legal. Las provincias ejercen en forma concurrente conla nación la atribución de garantizar los derechos de las comunidadesindígenas. La nación podrá dictar leyes de bases a tal efecto que de-berán ser complementadas o reglamentadas por las provincias.

b) Debe proveer al poblamiento del territorio del país, promovien-do políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desa-rrollo relativo de las provincias y regiones (inciso 19 del artículo75): ésta sí es letra de la Constitución reformada, como una manerade incrementar el sentido de desarrollo impulsado por la cláusula dela prosperidad a la que hacíamos referencia en el punto anterior. Sutexto e inspiración hablan por sí solos: importa mucho más que todaséstas finalidades sean tomadas en cuenta por el legislador nacional.

4. Sobre cultura y educación

a) Debe sancionar leyes de organización y de bases (que implicandelegación legislativa) en materia de educación (inciso 19 del artícu-lo 75, tercer párrafo): trascendente modificación introducida por lareforma que viene a permitir la delegación legislativa por parte delCongreso a favor de las provincias, quienes podrán complementar lasbases legislativas que dictare el Congreso, con leyes complementariasque no se aparten del marco normativo dispuesto por órgano legislativofederal. Entendemos que, como se trata de una delegación legislativa,el Congreso puede exigir que la legislación provincial complementariale sea remitida para su control, como ocurre con la delegación legis-lativa al Ejecutivo. Pero si el Congreso no lo exige, la complementa-ción legislativa provincial tendrá plena validez, sometida, solamente,al control de razonabilidad por parte del Poder Judicial.

b) Debe “proveer al progreso de la ilustración, dictando planes deinstrucción general y universitaria [...]” (inciso 18 del artículo 75),regla incluida en el texto histórico en el marco de la cláusula de laprosperidad, y “proveer a la formación profesional de los trabajado-res” , en este caso texto reformado, el cual a nuestro juicio indica queesa formación debe tener carácter organizacional, porque en los tiem-pos modernos si no se le enseña al hombre a organizar su propio tra-bajo, se lo deja inerme y objeto de monopolios de todo tipo. También


se deberá proveer a la investigación y al desarrollo científico y tec-nológico, su difusión y aprovechamiento (inciso 19 del artículo 75).Las restantes prescripciones contenidas en dicho inciso, vinculadascon la educación y la cultura, ya fueron consideradas cuando estu-diamos el derecho de enseñar y aprender.

5. Sobre protección de derechos humanos

El nuevo texto constitucional dispone que le corresponde al Congreso

legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igual-dad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio delos derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados in-ternacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respectode los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.

6. En materia federativa

a) Puede disponer la intervención federal a una provincia o a laciudad de Buenos Aires y aprobar o revocar la que hubiera sido de-cretada durante su receso por el Ejecutivo (inciso 31 del artículo 75):se trata, virtualmente, de la habilitación expresa de un decreto de ne-cesidad y urgencia para disponer la intervención federal, aunquesolamente para el caso de receso del Congreso. Estando éste reunido,son de aplicación las reglas generales que, en relación con dichos de-cretos, establece la Constitución. De todos modos, cabrá siempre laanulación judicial de una intervención federal no ratificada por elCongreso en tiempo razonable.

f) Debe ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la ca-pital y dictar la legislación especial para los establecimientos de uti-lidad nacional (inciso 30 del artículo 75). En el primer supuesto estapotestad la podrá ejercer el Congreso cuando la capital no sea la ciu-dad de Buenos Aires, en caso de que se decidiera el traslado; mien-tras ello no ocurra, Buenos Aires gozará de un régimen de autonomíaque definirá la ley, pero que le ha sido otorgado por la Constitución.En el segundo supuesto, “ las autoridades provinciales y municipalesconservaran los poderes de policía e imposición sobre dichos estable-cimientos, en tanto no quedare interferido el cumplimiento de la fi-


nalidad de utilidad que determinó su instalación” . La Convención de1994 no hizo otra cosa que llevar al texto de la Constitución la doc-trina de la Corte del caso Cardillo, donde se le reconocen a las pro-vincias poderes concurrentes con la nación en dichos establecimien-tos, mientras ello no afecte el cumplimiento de sus fines (F. 240:311). Pero suprimió la exigencia contenida en el texto histórico deque la nación adquiría derechos sobre esos establecimientos por“ compra o cesión” . ¿Ya no es así? Si hiciéramos esta interpretaciónsignificaría que la nación puede “confiscar” (como lo ha venido ha-ciendo con muchos de los recursos naturales provinciales) sin indem-nizar a las provincias. La cláusula constitucional según la cual “ co-rresponde a las provincias el dominio originario de sus recursosnaturales” (artículo 124) aventa esa posibilidad: sin consentimientoprovincial no pueden instalarse nuevos establecimientos nacionales enlas provincias. La cláusula del artículo 124 prevalece y gobierna todoel sistema.

VI. LA REFORMA EN EL PODER EJECUTIVO

1. De su naturaleza y duración

Ya nos hemos manifestado considerando al Ejecutivo argentinocomo un “presidencialismo atenuado” . Es atenuado porque, si biensu titular sigue siendo en forma exclusiva, como en la Constitución his-tórica, el presidente de la República, éste comparte funciones ejecu-tivas con el jefe de Gabinete y con el Gabinete mismo. Es un Eje-cutivo con tripartición de funciones, donde el presidente sigue siendosu titular, con mayor poder relativo en comparación con los otros ór-ganos que lo integran.

En efecto, mientras el presidente mantiene tres jefaturas: es el jefesupremo de la nación, es decir, el jefe de Estado de cara al mundoy a las relaciones exteriores; es el jefe del gobierno y responsable po-lítico de la administración general del país, es decir, que define lapolítica interior del Estado y responde, ante la eventualidad de unjuicio político, no sólo por sus actos, sino por el desempeño del jefede gabinete y de los demás ministros que integran este último órga-no; y es el jefe de las fuerzas armadas de la nación. En relación con


el anterior sistema, el presidente ha perdido la jefatura de la admi-nistración general del país y la jefatura de la capital federal.

La severa restricción de la potestad legislativa dispuesta por elnuevo texto constitucional —no podrá dictar más reglamentos dele-gados sin control del Congreso a partir de las bases que le impongala ley; ni podrá dictar decretos de necesidad y urgencia cuando lopueda hacer el Congreso; ni podrá promulgar parcialmente leyes,también sin control del Congreso— y el control que desde la opo-sición podrá realizar a su gestión la auditoría general de la nación,establecen el marco normativo de la atenuación anhelada por elConstituyente. Como siempre, la cuestión será que la Constitución secumpla, porque las normas dependen de la aplicación de los hom-bres, en especial de los jueces llamados a controlar su supremacía.

El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término decuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por unsólo periodo consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido re-cíprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos,sino con el intervalo de un periodo.

Esto significa que no se ha seguido en esto el modelo de EstadosUnidos, donde luego de una reelección el presidente no puede serreelecto más: en nuestro país, con el intervalo de un periodo, sí lopuede ser. Asimismo, le está prohibido al vicepresidente que hayasido reelecto, aspirar a la presidencia, como ha sido admitido en Es-tados Unidos.

2. ¿Cómo se elige al presidente y al vicepresidente de la República?

La reforma ha dispuesto que ellos serán elegidos directamente porel pueblo, en doble vuelta, a cuyo fin el territorio nacional conformaun distrito único (artículo 94). La segunda vuelta corresponderá cuan-do en la primera vuelta ninguna de las fórmulas hubiera obtenidomás del 45% de los votos afirmativos válidamente emitidos (es decir,que no se computan los votos en blanco); o cuando la fórmula másvotada en la primera vuelta hubiera obtenido el 40% por lo menosde los votos afirmativos válidamente emitidos y, además, existiereuna diferencia mayor de 10% sobre la fórmula que le sigue en nú-mero de votos (artículo 98).


La segunda vuelta deberá ser realizada dentro de los treinta díasde celebrada la anterior (artículo 96). Como la segunda vuelta es en-tre las dos fórmulas más votadas, ello implica que no puede haberrecomposición de fórmulas.

3. ¿Qué requisitos se precisan para ser presidente o vicepresidente?

Haber nacido en el territorio argentino, ser hijo de ciudadano nativo,habiendo nacido en país extranjero y las demás calidades exigidaspara ser senador (artículo 89). Como se advierte, ya la Constituciónno exige el requisito de la confesionalidad católica, suprimida en ho-menaje a la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos. El Pactode San José de Costa Rica prescribe que todos tienen derecho a ac-ceder, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país(artículo 23 c).

4. ¿Cuál es el juramento que deben prestar el presidentey vicepresidente?

Lo harán en manos del presidente del Senado y ante el Congresoreunido en Asamblea, respetando sus creencias religiosas, de desem-peñar con lealtad y patriotismo el cargo de presidente (o vice) de la na-ción y observar y hacer observar fielmente la Constitución de lanación Argentina (artículo 93). Si los electos tienen creencias religio-sas podrán elegir la fórmula de juramento, si no la tuvieren, omitiránel juramento por Dios, pero en lo demás deben respetar la fórmulaconstitucional.

5. ¿Qué atribuciones tiene el presidente de la República?

Hagamos una clasificación funcional de sus atribuciones en elmarco de la Constitución reformada:

a) Políticas: ejerce las tres jefaturas que ya fueron indicadas: comose advierte, el presidente ha perdido, de las cuatro jefaturas que dis-ponía antes, la de la “administración general del país, que ha pasadoal jefe del gabinete de Ministros, y la de la capital federal, que seráejercida por un gobernador luego que se dicte el estatuto que orga-nice la nueva autonomía de ese distrito. Pero ahora ejerce, además


de las clásicas jefatura del Estado y de las fuerzas armadas, la delgobierno, que lo faculta a definir la política del país, lo cual incluyetambién la política administrativa.

b) Legislativas: entre las reformas más importantes que se regis-tran en este rubro figuran las siguientes:

Se encuentra permitida la delegación legislativa, pero solamente enmaterias administrativas o de emergencia y a partir de bases de ladelegación, debiendo controlar el Congreso el cumplimiento de lasmismas (es decir, de las bases). De este modo no queda posibilidadde considerar que el presidente pueda seguir dictando decretos delega-dos en oportunidad de reglamentar las leyes, sin una expresa deter-minación del Congreso al respecto. La doctrina de la Corte, a partirdel caso Delfino, según la cual el presidente puede, cuando regla-menta las leyes, llenar sus vacíos normativos, creando obligacionesno previstas en la ley, ya no tiene fundamento constitucional alguno.

Puede vetar total o parcialmente las leyes o aun promulgarlas par-cialmente, según fuera estudiado cuando consideramos la formaciónde las leyes. Vimos en esa oportunidad la severa restricción que alrespecto ha dispuesto el nuevo texto constitucional.

Finalmente, puede dictar decretos de necesidad y urgencia, con elrefrendo conjunto del jefe de Gabinete y de todos los ministros, so-lamente cuando por razones excepcionales el Congreso no pudiera se-guir los trámites legislativos ordinarios. Pero no los puede dictar enningún caso cuando se tratare de legislar sobre materia penal, tribu-taria, electoral o sobre partidos políticos. Dictado el decreto de ne-cesidad y urgencia, el jefe de Gabinete, en forma personal, y dentrode los diez días, someterá la medida a consideración de la ComisiónBicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la propor-ción de representantes de cada Cámara. Dicha Comisión debe elevarsu despacho al pleno de cada Cámara en el plazo de diez días. LaCámara le deberá dar expreso tratamiento de inmediato.

Una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidadde los miembros de ambas Cámaras regulará el trámite y los al-cances de la intervención del Congreso. Es cierto que la propiaConstitución debió regular la finalización del trámite. Pero, frente ala omisión del Congreso en hacerlo debe operar la inconstituciona-lidad por omisión, con efectos de nulidad, frente a la clara disposi-


ción según la cual “se excluye en todo caso la sanción tácita o ficta”(artículo 82). Y si la ley que se dicte establece dicha sanción fictano será válida, por las mismas razones. Cuando la Constitución diceque la ley regulará los alcances de la intervención del Congreso, seestá refiriendo a la regulación de los efectos de la no ratificación deldecreto de necesidad y urgencia, lo cual en caso alguno podrá afec-tar derechos adquiridos de buena fe.

c) De organización y administrativas. Nombra los magistrados dela Corte Suprema, con acuerdo del Senado, por dos tercios de susmiembros presentes en sesión pública convocada al efecto, de acuer-do con lo establecido por la reforma. Nombra a los demás jueces fe-derales inferiores, con base en una propuesta vinculante en terna delConsejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión pú-blica, en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los magistrados.Un nuevo nombramiento, precedido de igual acuerdo, será necesariopara mantener en el cargo a los magistrados, una vez que cumplanlos 75 años. A partir de esa edad, será necesario un acuerdo cadacinco años (inciso 4 del artículo 99).

Por sí solo nombra y remueve al jefe de gabinete y a los demásministros, a los oficiales de su secretaría (es decir, a los secretariosdependientes de la presidencia y demás funcionarios), y a los em-pleados cuyo nombramiento no está regulado de otra forma por laConstitución (inciso 7 del artículo 99).

Puede pedirle al jefe de gabinete y a los jefes de todos los ramosy de la administración, y por su conducto a los demás empleados,los informes que crea convenientes, y ellos están obligados a darlos(inciso 17 del artículo 99).

Puede ausentarse del territorio de la nación con permiso del Con-greso: para ausentarse de la capital no lo necesita, como ocurriera an-tes, de acuerdo con una cláusula que había entrado en desuso. En re-ceso de aquél, sólo podrá hacerlo sin licencia por razones justificadasde servicio público (inciso 18 del artículo 99).

d) De seguridad interior. Decreta la intervención federal a una pro-vincia o a la ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso,debiéndolo convocar simultáneamente para su tratamiento (inciso20 del artículo 99). Este tema, que es una novedad en el texto cos-titucional, será materia más adelante, al estudiar el sistema federal.


En materia de estado de sitio la reforma no ha innovado, de formatal que el presidente mantiene su potestad de declararlo solamentecuando se trate de un ataque exterior, para luego requerir el acuerdodel Senado, o en receso del Congreso, en caso de conmoción inter-na, debiendo luego ser ratificado por el Legislativo.

6. ¿Qué atribuciones tiene el jefe de gabinete?

Ejerce la administración general del país (inciso 1 del artículo100) lo cual significa que es la cabeza de la administración pública.En tal carácter conoce en última instancia en las actuaciones admi-nistrativas previstas en la Ley de Procedimiento Administrativo, par-ticularmente en el recurso jerárquico. La circunstancia de que el pre-sidente sea el responsable político de la administración no le confiereesta atribución: los recursos administrativos están para controlar lalegalidad de los actos de la administración y no como control político.

Expide los actos y reglamentos necesarios para ejercer sus atribu-ciones y aquellas que le delegue el presidente, con el refrendo delministro del ramo al cual el acto o reglamento se refiera (inciso 2del artículo 100). Se trata de los decretos autónomos que, dictadostradicionalmente por el presidente a falta de ley en materia administra-tiva, ahora están a cargo exclusivamente del jefe de gabinete.

Efectúa los nombramientos de los empleados de la administración,excepto los que correspondan al presidente (inciso 3 del artículo100).

Ejerce las funciones y atribuciones que le delegue el presidente y,en acuerdo de gabinete, resuelve sobre las materias que le indique elEjecutivo (inciso 4 del artículo 100). El jefe de gabinete, por su pro-pia decisión, decide qué materias, entre las que le corresponde dentrodel ámbito de su competencia, es necesario que sean resueltas enacuerdo de gabinete (mismo inciso).

Coordina, prepara y convoca las reuniones del gabinete de minis-tros, presidiéndolas en caso de ausencia del presidente (inciso 5 delartículo 100).

Envía al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Pre-supuesto, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación delPoder Ejecutivo (inciso 6 del artículo 100).


Hace recaudar las rentas de la nación y ejecuta el presupuesto na-cional (inciso 7 del artículo 100).

Refrenda los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos quedispongan la prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso o laconvocatoria a sesiones extraordinarias y los mensajes del presidenteque promueven la iniciativa legislativa (inciso 8 del artículo 100).

Concurre al menos una vez al mes, en forma alternativa, a cadauna de las Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sinperjuicio de las interpelaciones que le pueda hacer cada Cámara (ar-tículo 101). Una prueba más de que el jefe de gabinete es el voceroinstitucional del gobierno.

Concurre a las sesiones del Congreso y participa en sus debates,pero sin derecho a voto (inciso 9 del 100). Por supuesto que cadaCámara puede indicar que el jefe de gabinete sea acompañado porotro ministro u otro funcionario del Ejecutivo. Esta concurrencia alas Cámaras del jefe de gabinete puede ser voluntaria o consecuenciade una interpelación parlamentaria.

Presenta, junto a los restantes ministros, una memoria detallada delestado de la nación en lo relativo a los negocios de sus respectivosdepartamentos: ello lo hace una vez que se inician las sesiones or-dinarias del Congreso (inciso 10 del artículo 100).

Produce los informes y explicaciones verbales que cualesquiera delas Cámaras solicite al Ejecutivo (inciso 11 del 100): esto significaque el Ejecutivo puede ser interpelado en la persona del jefe de ga-binete. Así, como ni este inciso, ni el noveno establecen que el jefede gabinete pueda rendir informes por escrito, ello no será posiblesalvo decisión expresa de cada Cámara.

Refrenda los decretos que ejercen facultades delegadas por el Con-greso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral(inciso 12 del artículo 100). Ya hemos considerado los efectos de lafalta de control por parte del Congreso: la posibilidad de que seananulados por la justicia. Si se sostiene que el vacío normativo de laConstitución está en no haber dispuesto en forma explícita la cadu-cidad ficta, se debe señalar que no se hubiera ganado mucho conello, porque, como todas las nulidades deben ser declaradas por losjueces, en definitiva la vigencia del decreto depende siempre de ladecisión judicial.


Refrenda conjuntamente con los demás ministros los decretos denecesidad y urgencia y los que promulgan parcialmente las leyes, de-biendo someter personalmente y dentro de los diez días de su sanciónestos decretos a consideración de la Comisión Bicameral (inciso 13del artículo 100).

Del relato puntual de las atribuciones del jefe de gabinete se des-prende que, desde el punto de vista organizacional, dicho funcionariocumple las siguientes funciones:

a) Administrativas: porque tiene a su cargo la administración ge-neral del país, dicta reglamentos autónomos, efectúa nombramientos,hace recaudar las rentas de la nación y ejecuta el presupuesto y con-voca las reuniones del gabinete;

b) Legislativas: puede expedir decretos reglamentarios por delega-ción que al efecto le haga el presidente a partir de bases de dichadelegación. Se tratará solamente de decretos ejecutivos, pero no de de-cretos delegados al presidente por el Congreso. Nadie puede delegaruna potestad que no le es propia. Cuando expide decretos autónomostambién cumple una función legislativa.

c) De control: refrenda los decretos reglamentarios de las leyes ydemás decretos indicados en el artículo 100.

d) De comunicación con el Congreso: es el vocero del Poder Eje-cutivo ante el Legislativo. Concurre obligatoriamente una vez al mesal Congreso y cuantas veces desee o sea interpelado. Envía proyectosde ley al Congreso y los lleva personalmente en el caso de los denecesidad y urgencia, de la legislación delegada y de las promulga-ciones parciales.

7. ¿Quién designa, controla y remueve al jefe de gabinete?

Lo designa el presidente y puede removerlo a su discreción, comoa los demás ministros. Pero el control puntual, acto por acto, del jefede gabinete no lo puede hacer el presidente: sólo le cabe el controlglobal de su gestión por medio de la remoción. No cabe el recursode alzada al presidente de lo actuado por el jefe de gabinete.

Puede ser objeto de un voto de censura por la mayoría absolutade la totalidad de los miembros de cualquier Cámara. Aquí sí puedenlas Cámaras censurar actos o gestiones puntuales, vinculada a una


concreta función de su administración. Con independencia del votode censura, ambas Cámaras, con el voto de la mayoría absoluta desus miembros, pueden remover al jefe de gabinete.

8. ¿Es el gabinete un órgano del gobierno con autonomía propia?

Estimamos que sí, en la medida en que la Constitución le ha con-ferido atribuciones como cuerpo: refrendar decretos de necesidad yurgencia, legislación delegada, promulgaciones parciales, aprobar laLey de Ministerios y el Presupuesto, memoria detallada del estado dela nación. Aunque la Constitución no lo dice, estimamos que, en es-tos casos, la mayoría para decidir es la unanimidad, porque en ellase habla de “ refrendar conjuntamente” (inciso 13), “acuerdo de ga-binete” (inciso 6) y “presentar junto” (inciso 10), locuciones todasque denotan una decisión conjunta del cuerpo que no admite disen-sos. Al gabinete lo preside el presidente de la nación y, en su au-sencia, el jefe del gabinete (inciso 5).

VII. DEL PODER JUDICIAL

1. ¿Cómo han quedado las funciones judiciales luego de la reforma?

Después de la reforma, la función de contralor del Poder Judicialse debe robustecer a partir de la mayor independencia que tendránsus integrantes: tanto el papel titular que en tal sentido cumplirá elConsejo de la Magistratura, al intervenir en la selección de los juecesy en el juicio de remoción, como el mayor poder que le otorga laacción de amparo, justifican el acierto que aquí ha sido formulado.

Desde el punto de vista del federalismo, la nueva Constitución per-mite que la justicia federal tutele la supremacía de la Constituciónsobre el derecho de las provincias (artículo 100), en la medida enque podrán los jueces controlar las extralimitaciones provinciales vin-culadas a la actividad legislativa complementadora que prevén lasnuevas normas constitucionales en varias materias: sobre educación,sobre protección ambiental, sobre pueblos indígenas, sobre recursosnaturales, entre otras.


2. ¿Cómo está integrado el Poder Judicial Federal luegode la reforma?

Al Poder Judicial también lo integrará, ahora, un Consejo de laMagistratura, formado por representantes de los órganos políticos re-sultantes de la elección popular (legisladores o el Ejecutivo), de losjueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula fe-deral. También lo integrarán otras personas del ámbito académico ycientífico. El número y forma de la designación la determinará la ley.

El Consejo de la Magistratura no es un órgano extrapoder. Formaparte del Poder Judicial, solamente que integrado por dos sectoresvinculados a la magistratura (jueces y abogados) y dos ajenos a ella(políticos y académicos). No podría ser que un órgano extraño a lajusticia interviniera en su control, administración y selección de jue-ces: sería una manera inequívoca de afectar su independencia.

3. ¿Cuáles son las modificaciones en el procedimiento de designaciónde los jueces?

A los miembros de la Corte Suprema los designa el presidente conacuerdo del Senado, pero ahora se precisa el voto de los dos terciosde los miembros presentes (inciso 4 del artículo 99). De este modoel partido o partidos de oposición podrán controlar la trascendentefunción de integrar al poder máximo de control jurisdiccional quetiene el país: una forma de evitar una Corte complaciente a los dic-tados del poder político, sin que ello signifique que dicho tribunal noactúe en términos de favorecer la gobernabilidad del sistema demo-crático, y no bloquee el ejercicio discrecional de las políticas que tie-ne el gobierno, el cual se encuentra suficientemente legitimado paraello, debido a que gobierna por el voto mayoritario del electorado.

A los demás magistrados los designa el presidente, con base enuna propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura,con acuerdo del Senado, el cual deberá ser presentado en sesión pú-blica, debiéndose tomar en cuenta la idoneidad de los candidatos (in-ciso 4 del artículo 99). La votación en el Senado no requiere mayoríaespecial. La propuesta en terna que haga el Consejo deberá hacersede acuerdo con el resultado de concursos públicos. La ley deberá re-


glamentar dichos concursos, pudiendo disponer también la creaciónde una carrera judicial, la cual no deberá estar abierta sólo a magis-trados, sino también a todos los abogados, para evitar el vicio de lacorporativización judicial.

4. ¿Cuánto duran en sus cargos los jueces?

Ellos gozan de estabilidad mientras dure su buena conducta (artículo110), no debiendo cesar en sus funciones sino por muerte, renunciao jubilación: en esto no ha habido modificaciones por parte de la re-forma. El cambio está en que dicha jubilación será voluntaria al cum-plir la edad que fije al efecto la ley, u obligatoria, por cumplir 75años, aunque pueden continuar en sus funciones cinco años más porsucesivos nuevos acuerdos (artículo 99, inciso 4). La razonabilidaddel cese a los 75 años está vinculada con la eficiencia que el ser-vicio de justicia debe prestar, porque si bien hay muchas personasque se encuentran en perfecto estado, aquilatado por su larga expe-riencia, a esa edad habrá otras que por razones de salud ya no pue-dan desempeñarse del mismo modo como lo hicieran en plenitud.Para evitar el desdoro de un juicio político por mal desempeño ba-sado en razones de salud, la norma de los 75 años facilita el ceseautomático, sin perjuicio de que las condiciones del magistrado lohagan merecedor de un nuevo acuerdo.

Otra forma de cesar en la función judicial es el juicio político. Jui-cio que para los integrantes de la Corte lo hará el Senado, mediandoacusación de diputados, de acuerdo con el procedimiento clásico, pre-visto en los artículos 53, 59 y 60. Los demás magistrados son re-movidos por un jurado de enjuiciamiento integrado por legisladores,magistrados y abogados de la matrícula federal, en proporción y conel procedimiento que establezca la ley (artículo 115). Pero será elConsejo de la Magistratura quien “ decide la apertura del procedi-miento de remoción de magistrados, disponiendo la acusación corres-pondiente” (inciso 5 del artículo 114).

Como bien se advierte, el Consejo y el Tribunal de Enjuiciamientohan venido a sustituir a ambas Cámaras del Congreso en su funciónacusadora y de remoción. Ello significa que la naturaleza del nuevoenjuiciamiento de magistrados es equivalente a la del juicio político,habiendo variado solamente la integración de los órganos que lo reali-


zan. Pero con una diferencia fundamental, de acuerdo con lo estable-cido en forma expresa por la nueva Constitución: el fallo del tribunalserá irrecurrible (segundo párrafo del artículo 115). De este modo, la re-ciente jurisprudencia que disponía la juticiabilidad por parte de laCorte Suprema de los enjuiciamientos políticos, fueran ellos de legis-ladores o jueces, con fundamento en la violación del debido proceso(Casos Poleman, Graffigna, Llamocas o Lamoega), ya no encuentrafundamento constitucional.

5. ¿Qué funciones cumple el Consejo de la Magistratura?

Cumple las siguientes funciones:a) De selección de magistrados: para lo cual debe realizar concur-

sos públicos (inciso 1 del artículo 114). Tras lo cual efectúa la pro-puesta vinculante al Ejecutivo (inciso 2 del artículo 114).

b) Jurisdiccional: decide la apertura del enjuiciamiento de los ma-gistrados inferiores, formulando la acusación correspondiente ante elJurado de Enjuiciamiento (equivale a la acusación de Diputados enel trámite del juicio político), puede ordenar la suspensión del ma-gistrado si lo considera conveniente, de acuerdo con la gravedad dela inconducta comprobada. También puede aplicarle a los magistra-dos sanciones disciplinarias por infracción al régimen disciplinariovigente (en forma equivalente a la atribución ejercida hasta ahora porla Corte Suprema). Pero no a los empleados, potestad que conservanlos magistrados (incisos 4 y 5 del 114).

c) Legislativa: dictar los reglamentos relacionados con la organi-zación judicial y todos aquellos necesarios para asegurar la inde-pendencia del Poder Judicial y la eficaz prestación de servicios dela justicia (inciso 6 del 114). Pero esos reglamentos solamente po-drán tener carácter administrativo. El Consejo no tiene competenciapara establecer sanciones de ningún tipo, ni de carácter disciplinario;debe respetarse el principio de ley previa; además, no convendrá al sis-tema republicano que el mismo órgano que aplica la ley la puede crear.Tampoco puede regular normativamente el procedimiento del enjuicia-miento de los magistrados, que solamente puede disponerse por ley.

d) Administrativa: administra los recursos y ejecuta el presupuestoque la ley asigne a la justicia (inciso 3 del artículo 114).


Como bien puede apreciarse, es exagerado sostener que el Consejotenga el “gobierno” del Poder Judicial. Sólo “gobierna” su adminis-tración pero no la función de hacer justicia. Ello liberará a la Cortede funciones que en vez de prestigarla, entorpecen sus desempeñopropio.

VIII. D E LOS ÓRGANOS DE CONTROL EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN

1. La auditoría general de la nación (artículo 85)

Este organismo de control estará a cargo de un presidente, quienserá designado a propuesta del partido político de oposición con ma-yor número de legisladores en el Congreso. De este modo, la reformade 1994 ha venido a instaurar en la república la máxima garantía decontrol posible, en términos de eficiencia: que la oposición controlela gestión económica del gobierno. La auditoría depende del Congre-so, pero tiene autonomía funcional, asistiéndolo técnicamente.

La auditoría ejerce el control externo en lo patrimonial, económicoy financiero del sector público (administración centralizada y descen-tralizada), así como el control operativo. Cuando el Congreso debacontrolar al Ejecutivo (con motivo de la aprobación de la cuenta deinversión, por ejemplo), deberá sustentar sus exámenes y opinionesen los dictámenes de la Auditoría. Esto significa que si el Congresoaprueba la cuenta de inversión sin tomar en cuenta los dictámenes dela Auditoría, un tribunal de justicia podrá emitir un mandamiento dis-poniendo que se cumpla la Constitución “sustentando su opinión enlos dictámenes de la Auditoría” . La Auditoría ejerce tanto el controlde legalidad (cuidar que se cumpla la ley en la aplicación del pre-supuesto) como el control de gestión de la Administración (es decir,lograr que la aplicación de los fondos presupuestarios cumplan el ob-jetivo previsto en el presupuesto, y no lo frustren por razones for-males o por violación de la ley). Dicho control en la aprobación delas cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos es ne-cesario.

Una ley, aprobada por la mayoría absoluta de los miembros decada Cámara, reglamentará la creación y funcionamiento de la audi-toría. El texto no dice que sea la totalidad de los votos de cada Cá-


mara los que se necesitan para la aprobación de la ley; sin embargo,ello debe darse como presupuesto, porque de lo contrario la oposi-ción no dispondrá de poder de control suficiente para que se tomenen cuenta sus criterios, en una ley donde será la oposición, precisa-mente, quien presidirá el organismo. Sin una ley que facilite el con-trol de la auditoría, la función controladora de la oposición puedequedar desvirtuada.

2. El defensor del pueblo (artículo 86)

El defensor del pueblo es un órgano independiente instituido enel ámbito del Congreso, que actuará con plena autonomía funcional,sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Esto significa que eldefensor actuará como un verdadero “mediador” (como el mediáteurfrancés) entre el Congreso y la sociedad, a los efectos de que él pue-da hacerse de toda la información necesaria sobre cómo se está de-senvolviendo la administración pública. La función propia de estetipo de funcionarios en los países del mundo donde funcionan (elombudsman del derecho escandinavo) es la de controlar a los funcio-narios a través de la “ información” pública de su desempeño defi-ciente: una manera concreta de ejercer el control a través de la in-formación.

“El defensor del pueblo tiene legitimación procesal” , de forma talque puede interponer todo tipo de acción judicial contra la adminis-tración, en caso de que ésta no cumpla la ley: en esto hay una su-perposición de funciones, de carácter tutelar con el Ministerio Públi-co. Pero, además de poder ir a la justicia, antes de ello el defensorpodrá realizar todas las gestiones convenientes, en el ámbito admi-nistrativo, para lograr, a partir de sus buenos oficios, solucionar losincumplimientos en la prestación de los servicios a los administrados,que por actos y omisiones produzca la administración.

El defensor será designado y removido por el Congreso, con elvoto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cadaCámara. Él goza de las inmunidades y los privilegios de los legis-ladores, y dura en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente de-signado por una sola vez. La organización y el funcionamiento de estainstitución serán regulados por una ley especial, que no requiere demayorías especiales.


3. El Ministerio Público (artículo 120)

El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomíafuncional y autarquía financiera, que tiene por función promover laactuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses ge-nerales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades dela república. Si analizamos esta definición constitucional podemosllegar a las siguientes conclusiones:

a) Cuando se habla de órgano independiente con autonomía fun-cional y financiera, se está diciendo que el Ministerio Público es unórgano extrapoder, es decir, no dependiente de ninguno de los poderesdel Estado, tal como quedó dispuesto en la declaración de necesidad dela reforma. Los fiscales no podrán recibir instrucciones vinculantesde ningún poder del Estado.

b) La función de promover la actuación de la justicia en defensade la legalidad implica la legitimación procesal para estar en juiciocuando lo establezca en forma expresa la ley o cuando los derechospúblicos de la sociedad se encuentren desconocidos.

c) Esto último se apoya no sólo en las palabras de la Constitución“en defensa de la legalidad” , sino cuando a renglón seguido el textoagrega y “ de los intereses generales de la sociedad” , que no sonotros que los “derechos de incidencia colectiva” tutelados en el ar-tículo 45, derechos estos últimos que han llevado al texto explícitode la Constitución el preclaro pensamiento de Bartolomé Mitre, im-puesto como cláusula interpretativa de los derechos que surgen de lasoberanía del pueblo, al fundamentar el artículo 33.

d) Y cuando el texto dice “en coordinación con las demás auto-ridades de la república” , no está disponiendo “ instrucciones vincu-lantes” , como ya quedó aclarado, sino, simplemente, que la Procu-raduría General de la Nación deberá acordar con los demás poderespúblicos (Congreso y gobierno) la política persecutoria del Estado, sifuera el caso de que la ley dispusiera algún tipo de instrucciones porparte del procurador general a los fiscales inferiores.

El Ministerio Público está integrado por un procurador general dela nación y por un defensor general, así como por los demás miembrosque la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades funcio-nales (entendemos que se refiere a las inmunidades de los legislado-res, porque así está dispuesto a favor del defensor del pueblo, no


existiendo razón alguna para establecer diferencias) y de la intangi-bilidad de sus remuneraciones (cláusula equivalente a la prohibiciónde disminuir en manera alguna las compensaciones que reciben losjueces: artículo 110).

IX. SOBRE LAS REFORMAS EN EL SISTEMA FEDERAL

1. ¿Qué nuevas atribuciones tienen las provincias en el marcode la nueva Constitución?

Entre las potestades propias que les confiere la nueva Constitucióna las provincias está la de integrar un organismo fiscal federal paracontrolar y fiscalizar la ejecución de la coparticipación impositiva fe-deral (inciso 2 del artículo 75). En el mismo sentido pueden reclamarformar parte del Banco Federal, o de la regionalización de dicho ban-co, porque de lo contrario carecería de sentido que se le hubierecambiado el nombre por una simple razón estética.

La reforma ha definido con mayor claridad, como ya quedó ex-puesto, las atribuciones concurrentes entre nación y provincias enmateria tributaria, pero solamente en el supuesto de que una provin-cia no adhiriera al pacto fiscal.

En materia de organismos de seguridad social para los empleadospúblicos y los profesionales, la reforma de 1994 no hizo otra cosaque ratificar la atribución que en tal sentido ya le reconocía el ar-tículo 14 bis. Se trata de otra atribución de poderes concurrentes. Estambién atribución concurrente entre ambas jurisdicciones la de “pro-mover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación deempleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura” (ar-tículo 75, inciso 19, en relación con la nación, y artículo 125, segun-da parte, en relación con las provincias). Disposiciones éstas conte-nidas en la nueva regulación constitucional.

Desgraciadamente, hasta el día de hoy, el federalismo de concen-tración que ha prevalecido en el país ha hecho que las facultadesconcurrentes terminen siendo ejercidas en forma exclusiva por la na-ción, a la manera de un federalismo por desplazamiento, dejando alas provincias solamente potestades remanentes. En tal sentido, la re-forma de 1994 ha colocado en mejor situación a las provincias, al


reconocerle la potestad de ejercer el poder de policía en los estable-cimientos de utilidad nacional, así como el de cobrar sus impuestosen dicho ámbito, mientras no se afectare su finalidad (artículo 75, in-ciso 30). La Convención Constituyente, con todo criterio, prefirió ins-titucionalizar la buena doctrina del finalismo de los establecimientosde utilidad nacional, seguida por la Corte en el caso Cardillo (F. 240:311) pero que había sido abandonada en el caso Marconetti (F. 271):186). Ahora el alto tribunal ya no tendrá excusas para continuar consu errática jurisprudencia.

Las provincias pueden, según la nueva Constitución, crear regionespara el desarrollo económico y social y establecer órganos con facul-tades para el cumplimiento de sus fines (artículo 124). La regiona-lización que ha sido incluida por la reforma de 1994 no implica unamodificación de la prohibición histórica para las provincias de queellas celebren tratados parciales de carácter político (dicha prohibiciónsubsiste en el artículo 126). No se trata de regionalizar la política delpaís, sino solamente su economía en pos de un mejor desarrollo eco-nómico y social. Por ello, a la hora en que las provincias se dispongana firmar tratados parciales de carácter regional, éstos deberán apuntara crear polos de desarrollo: comités de cuencas hidráulicas, ciudadescientíficas o emprendimientos conjuntos con un objetivo de esa na-turaleza.

Con el objeto indicado en el punto anterior, resultará propicio quelos órganos regionales que se crearen por aplicación del artículo 124pudieran tener el carácter de las agencias independientes en EstadosUnidos, a través de las cuales el Congreso federal ha descentralizadola gestión administrativa y federativa de toda la nación. Estasagencias o administraciones independientes poseen en el país del nor-te potestades amplias de reglamentación legislativa, de administra-ción y hasta de jurisdicción. Tradicionalmente consideradas impro-pias de nuestro sistema institucional, hoy podrán ser impulsadas apartir de la reforma de 1994, en razón de que, por un lado la de-legación legislativa está sólo prohibida en relación con el Ejecutivo,de modo tal que no lo está en relación con agencias públicas quepueden ser integradas por variados sectores de la actividad públicao privada; por otro lado, si la Constitución ha pensado en “órganoscon facultades para el cumplimiento de los fines de la regionaliza-


ción” , es porque no ha colocado más límites en su creación de losque ha puesto en el resto su normativa (recomendamos la lectura delnovísimo libro de Andrés Betancor Rodríguez, Las administracionesindependientes, Madrid, Tecnos, 1994).

Pueden las provincias concertar políticas y actividad legislativacon el Congreso de la nación, a partir de la posibilidad de que esteúltimo efectúe una delegación legislativa a favor de las legislaturasprovinciales. En primer lugar, porque ello no está prohibido por laConstitución, como sí lo está, y en forma enfática, en relación conel Poder Ejecutivo (artículo 76). En segundo lugar, porque la propiaConstitución prevé el dictado de leyes de bases en materia de edu-cación, y complementarias (que equivalen a las de bases) en materiade protección ambiental y de los pueblos indígenas, dirigiendo dichalegislación de bases a la concertación con las provincias, porque tan-to en materia de educación, como de medio ambiente o de los pue-blos indígenas, son las provincias las destinatarias de la gestión y ad-ministración de los servicios correspondientes. Por lo demás, si losgobernadores son los agentes naturales del gobierno federal para ha-cer cumplir las leyes de la nación (artículo 128), es obvio que laslegislaturas podrán reglamentar y complementar la legislación fede-ral, efectivizando un federalismo de concertación de gran necesidadpara el desarrollo argentino.

También pueden celebrar convenios internacionales en tanto nosean incompatibles con la política exterior de la nación y no afectenlas facultades delegadas al gobierno federal o al crédito público de lanación, con conocimiento del Congreso Nacional (artículo 124): fui-mos de los primeros en nuestro país en sostener que el artículo 107de la Constitución histórica ya habilitaba a las provincias en el sentidode lo expuesto por el nuevo artículo 124 (ver nuestro libro Derechoconstitucional, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, 1979, p.653). Ocurre que el mero conocimiento por parte del Congreso re-sultará un eufemismo, porque si el tratado que firme la provinciaafecta el crédito de la nación o facultades delegadas, como dice elartículo 124, el conocimiento se debe convertir en una intervencióndel Congreso para impedir que una provincia produzca el resultadodañoso que la Constitución quiere evitar. Será necesaria una ley na-cional que regule esta importante potestad provincial, no para blo-


quear su ejercicio, sino para proteger a las dos partes del sistema fe-deral argentino: la nación y las provincias.

Y pueden celebrar tratados parciales para fines de administración dejusticia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común con co-nocimiento del Congreso (artículo 125), esta cláusula contenida en eltexto histórico se ha mantenido con toda razón, porque será su apli-cación la que permita impulsar conveniente la propuesta regionalplanteada por la reforma en el artículo anterior.

2. ¿Cómo se ha modificado la intervención federal con motivode la reforma?

La intervención federal es un acto ejecutivo del gobierno federal,de carácter no sancionatorio, por el cual se remueve o sostiene a lasautoridades provinciales en sus cargos, en caso de hallarse subvertidala forma republicana de gobierno en una provincia, en caso de in-vasión exterior, de sedición o de invasión de otra provincia (artículo6°). Se pueden distinguir dos tipos de intervención federal.

En la reforma de la Constitución, esta institución de control fede-rativo solamente ha sido modificada en tanto en ella se define cuáles la autoridad nacional que puede disponer la intervención.

En tal sentido, el nuevo texto dispone que solamente el Congresode la nación, como potestad reservada, como consecuencia de la re-gla que en tal sentido ha introducido la reforma de 1994 en el inciso31 del artículo 75. Solamente en caso de receso del Congreso puedeel Ejecutivo disponer la intervención, pero le corresponde al Congre-so “ aprobar o revocar la intervención decretada” por aquél. Si elCongreso estuviera en sesiones, el Ejecutivo sólo podrá apelar al de-creto de necesidad y urgencia cuando fuera evidente la imposibilidadde aquél de seguir los trámites ordinarios legislativos para disponerla intervención (artículo 99, inciso 3).

De este modo, la reforma de 1994 ha venido a dar por terminadola serie de antecedentes negativos que registra la historia de las in-tervenciones federales en la Argentina. De hecho centenares de inter-venciones dispuestas por decreto del Ejecutivo, no obstante que laCorte en el caso Orfila haya dispuesto, como ya lo señalamos, queera función propia del Congreso hacerlo.


3. ¿Es justiciable la intervención federal dispuesta por el gobiernonacional?

Debemos recordar que la Corte Suprema, en el antiguo caso Cu-llen, sostuvo que la intervención federal era una típica cuestión po-lítica, por ende no justiciable (F. 54:420). Pero ahora, luego de la re-forma constitucional, si la intervención la dispone el Ejecutivo, noencontrándose en receso el Congreso, es obvio que la medida debeser anulada por la justicia. Si es dispuesta por el Ejecutivo en recesodel Congreso, y éste guarda silencio, también cabrá que la justiciaefectúe un control de razonabilidad, con los mismos argumentos quehemos expuesto aplicables al silencio legislativo frente a los decretosde necesidad y urgencia. Pero si la intervención es dispuesta por elCongreso, solamente una muy flagrante contradicción entre el su-puesto que invoca el Congreso y la realidad de los hechos podráotorgarle fundamento al control judicial.

4. ¿Qué efectos produce la intervención federal?

La Constitución guarda silencio frente a esta importante cuestión.Toda ley de intervención debe disponer plazo a la misma, de modotal que a su finalización se normalice la vida institucional de la pro-vincia. Frente a la consagración de la autonomía municipal por partede la Constitución reformada, debe considerarse que una intervenciónfederal no puede autorizar a ningún interventor a disponer, a su vez,la intervención de ninguno de los municipios.

La ley debe disponer con precisión los poderes de interventor (afalta de ley general sobre intervención federal), así como los finesque se buscan con la medida. El interventor puede disponer medidaseconómicas o administrativas de carácter conservatorio, en función delos fines de la intervención (F. 268: 497). El interventor representaal gobierno federal, pero también a la provincia intervenida (F.54:550 y 206: 341): sus actos obligan a la provincia, siempre que seajusten tanto al derecho federal como al local, pero si hay contradic-ción, prevalece el primero. Por el incumplimiento de las funcionesdel interventor conoce la justicia federal.


X. LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LA CONSTITUCIÓN

La reforma constitucional de 1994 ha venido a consagrar, en for-ma explícita, la autonomía municipal. El artículo 123 dispone que“cada provincia dicta su propia Constitución [...] asegurando la au-tonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden ins-titucional político, administrativo, económico y financiero” . Esto sig-nifica que la autonomía municipal consagrada en la Constitución essólo un principio, cuyo desarrollo y especificación depende, a su vez,de lo que dispongan los respectivos poderes constituyentes de cadaprovincia.

En ese sentido fue parca la reforma. Porque el constituyente no seavino a habilitar, para todos o algunos de los municipios del país, elejercicio del poder constituyente de tercer nivel, es decir, del nivel mu-nicipal, como ya lo tienen decidido varias provincias argentinas (casode Córdoba, Santiago del Estero, La Rioja, Río Negro). Deberá sercada provincia quien decida el punto, pero, de todos modos, aunaquellas provincias que no adopten la carta municipal (caso de Bue-nos Aires después de la reforma de 1994), los gobiernos provincia-les no podrán disponer medidas ejecutivas o legislativas no autoriza-das expresamente en los textos constitucionales provinciales y, encaso alguno, no podrán esas Constituciones desconocer que las mu-nicipalidades son las que dictan sus propias leyes (ordenanzas) porcuerpos legislativos democráticos, y que eligen sus autoridades por elmismo método. Ése es el piso o base normativa implicada en el con-cepto de autonomía municipal consagrado en la Constitución nacional.

XI. LA REFORMA AL NUEVO SISTEMA DE DERECHOS

1. Derechos personalísimos

A. El derecho a la vida

En el derecho argentino, la vida está protegida a partir de la con-cepción, tanto por el Código Civil como por el Pacto de San Joséde Costa Rica y por la reserva de nuestro país a la Convención sobrelos Derechos del Niño, que tiene jerarquía constitucional por el inciso


22 del artículo 75. Estas normas no implican definición de una po-lítica criminal lógica en materia de aborto. Lo cierto es que, en la Ar-gentina, la penalización de la conducta de la madre que aborta noimpide que se produzcan más de trescientos mil abortos por año, ci-fra record en términos comparativos poblacionales con otros paísesde mayor población. Esa tremenda cantidad de abortos produce unasmil muertes de mujeres por realizar el tratamiento quirúrgico de unamanera clandestina y sin la aplicación de una terapia conveniente. Pa-reciera que más que una política penal, carente de efectos prácticos,se trata de una cuestión de educación sexual, en un país donde la li-bertad sexual es muy amplia en la práctica social, pero sin una edu-cación adecuada.

B. El derecho a la intimidad

La intimidad está protegida, como nuevo derecho, en el textoconstitucional en relación con el derecho de los periodistas al secretode sus fuentes de información (artículo 43, tercer parágrafo). No pro-teger esas fuentes puede llevar a la desinformación, porque nadie ledará información a un periodista si sabe que él está obligado a di-fundir su fuente: eventuales implicaciones judiciales o represalias de-terminarán que el silencio gobierne la relación periodismo con lasociedad. También el periodista se autocensurará si puede temer re-presalias como consecuencia de la divulgación de la fuente de dondeprovino la información. El periodismo no puede convertirse en uncuerpo de soplones de la justicia. Lo cierto es que el único secretoprofesional protegido por la Constitución es el de los periodistas, locual marca un tratamiento de desigualdad legal frente a otros profe-sionales —médicos, abogados, sacerdotes— que hubiera sido razonableque también gozaren de equivalente protección.

2. Los derechos colectivos

A. El derecho a la protección del ambiente

La Constitución establece, como nuevo derecho, que “ todos loshabitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, aptopara el desarrollo humano y para que las actividades productivas sa-


tisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las nece-sidades futuras; y tienen el deber de preservarlo” (artículo 41). El ejedel derecho a la protección ambiental en esta norma está en que elambiente debe ser sano y equilibrado. Los jueces deberán ordenar es-tudios de impacto ambiental para poder determinar en qué medida sejustifica una demanda dirigida a prohibir una industria o a realizarinversiones apropiadas para que produzcan sin contaminación.

Cuando el artículo 41 establece que “el daño ambiental generaráprioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca laley” no quiere decir que un industrial deba responder por obligacionesa las que no estaba obligado por la ley. Solamente cuando él hubieraincumplido con determinadas obligaciones con motivo de su actividad in-dustrial está obligado a la recomposición o a la indemnización. Asi-mismo, si la recomposición ambiental ya no es factible, por razonesbiogenéticas, no quedará otro camino que la indemnización, siempreque al industrial le cupiera responsabilidad.

La “prohibición de ingreso al territorio nacional de residuos actualo potencialmente peligrosos y de los radiactivos” es una norma ope-rativa, que difícilmente pueda la ley limitar en su alcance dada laforma clara y explícita en que ha sido formulada. Por supuesto quese trata de una obligación tanto de los particulares como del Estado.

B. El derecho de los consumidores y usuarios

“Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen dere-cho, en las relaciones de consumo, a la protección de su salud, se-guridad e intereses económicos” (artículo 42). Esta norma constitu-cional tiene carácter operativo y podrá ser tutelada a partir de lalegitimación que se le reconoce al defensor del pueblo, y las asocia-ciones de consumidores y usuarios reconocidas (artículo 43). Se afec-ta la salud si un producto es nocivo y ello no es difícil de probaren el trámite del amparo. Se afecta la seguridad si un servicio es in-seguro (un transporte, por ejemplo) y ello tampoco es difícil de pro-bar. Se afecta un interés económico si el contrato de adhesión queun comerciante la hace firmar a quien compra a crédito es “ leonino” ,y ello también es de fácil comprobación. La doctrina hoy tiene porreconocido que el error y la inexperiencia en los contratos (artículo954 del Código Civil) se repite con tanta frecuencia que se puede lle-


gar a afirmar que los consumidores son virtualmente incapaces pararealizar contratos válidos (Moisset y Espanés).

Los consumidores y usuarios también tienen derecho a “una infor-mación adecuada y veraz” acerca de los productos materia de suconsumo o de los servicios que se les presta, con objeto de poderdeterminar la salubridad, seguridad o competitividad de los mismos.Asimismo, tienen derecho a libertad de elección de los bienes que con-sumen y de los servicios que se les preste, lo cual implica que pue-den interponer acción de amparo frente a los vicios de la competencia,a la distorsión de los mercados y al control de los monopolios, quepueden ser naturales (cuando la explotación sólo la puede hacer unaempresa: la explotación hidroeléctrica de una usina) o legales (una con-cesión de un transporte automotor) (artículo 42).

Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la edu-cación para el consumo [...] a la calidad y eficiencia de los serviciospúblicos y a la constitución de asociaciones de consumidores y usua-rios [...] La legislación establecerá procedimientos eficaces para la pre-vención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de losservicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria par-ticipación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las pro-vincias interesadas, en los organismos de control.

Norma ésta que tiene inequívoco carácter programático, pero quedefine, claramente, la política del Estado en defensa de los consumi-dores y usuarios.

C. Los derechos de los pueblos indígenas

La Constitución reconoce la preexistencia étnica y cultural de lospueblos indígenas argentinos. Este tema ya ha sido considerado cuan-do estudiamos las atribuciones del Congreso.

3. Los derechos políticos

A. A formar asociaciones políticas

Asociarse con fines útiles implica compartir éxitos y desventuras,entre dos o más personas, sin fines comerciales, para no configurar


una corporación de intereses, y sin fines políticos, para no cons-tituir un partido político. La asociación puede tener o no personali-dad jurídica, según lo exija la ley. La personalidad jurídica de lasasociaciones es un registro legal, con determinación de sus finalida-des, para poder asumir la responsabilidad por lo que hace. Para poderestar legitimadas para interponer amparos en defensa de los derechoslas asociaciones deben estar registradas y cumplir los requisitos deorganización que le marque la ley (artículo 43).

Implícito este derecho en el derecho de asociación durante toda lavigencia de la Constitución de 1853, ahora tiene reconocimiento ex-preso en el artículo 38.

Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema de-mocrático [...] Su creación y el ejercicio de sus actividades son libresdentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organizacióny funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, lacompetencia para la postulación de candidaturas a cargos públicos elec-tivos, el acceso a la información pública y a la difusión de sus ideas.

Que sean instituciones fundamentales del sistema democrático sig-nifica que son personas jurídicas necesarias reconocidas en la Cons-titución. Que se garantice su organización y funcionamiento democrá-ticos no significa que se les exija en sus plataformas no promoverel cambio de la forma de gobierno o de Estado de nuestra Consti-tución; pueden haber partidos monárquicos, unitarios o colectivistas,porque el control ideológico de los partidos no está dispuesto en laConstitución. Solamente deben organizarse internamente en forma de-mocrática, respetando la representación de las minorías en sus cuer-pos de gobierno. Que sean competentes para postular candidaturas nosignifica que esté expresamente constitucionalizado el monopolio delas mismas: la ley puede habilitar la existencia de candidaturas inde-pendientes cuando políticamente le parezca conveniente al Congreso.

La ley debe garantizar a los partidos un amplio acceso a los me-dios de comunicación social. Sobre todo porque dicha prensa —nolo escrita— se ejerce como consecuencia de la utilización de mag-nitudes de ondas que, estando en el dominio público, las reciben enconcesión. Mayor razón para tener que sufrir esos medios audiovisua-les la carga pública de brindar sus espacios para formar la voluntad


política de la población. Mariano Fragueiro, el siglo pasado, ya nosenseñaba que la prensa era como un “crédito público” , que no debíaestar gobernada por intereses comerciales. A nuestro juicio, ello valehoy para la televisión abierta, pudiendo el cable continuar con el ré-gimen comercial que lo rige.

El Estado contribuye (está obligado a ello) al sostenimiento eco-nómico del desenvolvimiento de los partidos y de la capacitación desus dirigentes. Pero no podrá intervenir, a partir de las propias ideaspolíticas del partido gobernante, en dicha capacitación. El dinero estataldebe ser dado sin condicionamiento alguno. Los partidos deberán dara la publicidad el origen y destino de sus fondos y patrimonio, para,en el caso de recibirlo de empresas privadas, poder controlar que,una vez llegado al gobierno, el partido no favorezca a sus contribu-yentes, en perjuicio de terceros con mejor derecho.

B. Los derechos electorales

Los ciudadanos, a partir de los 18 años, sean nativos o extranjerosnaturalizados, tienen el derecho a elegir y de ser elegidos. Es decir,son titulares de los derechos políticos. La “Constitución garantiza elpleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio dela soberanía popular y de las leyes que se dicten en su consecuencia.El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio” (artículo 37).De este modo se ha llevado al texto constitucional los clásicos pos-tulados electorales contenidos en la ley Yrigoyen-Sáenz Peña, pro-ducto del acuerdo político entre el caudillo radical y el entonces pre-sidente de la República.

Que sea universal el sufragio implica que tienen derecho al vototodos los habitantes, sin distinción ni discriminación alguna. Sola-mente no pueden hacerlo los incapaces de hecho (dementes, sordo-mudos que no sepan darse a entender por escrito y los detenidos oasilados mientras dure su situación) y los incapaces de derecho (ecle-siásticos regulares, los conscriptos y los agentes de las fuerzas de se-guridad, así como los alumnos de institutos de reclutamiento [Ley1995]).

Que sea igual el voto implica que cada ciudadano tendrá igualdadde derechos con los demás. Pero el voto podrá ser único o reforzado,según sea el sistema electoral que se aplique: en el sistema mixto


alemán, cada ciudadano tiene dos votos, uno lo aplica a la elecciónpor circunscripciones y el otro a la proporcional.

Que sea secreto, a diferencia del voto cantado, garantiza la reservade cada ciudadano para votar por quien deseare en el cuarto oscuro,sin el temor de sufrir presiones ni represalias ulteriores.

La obligatoriedad del voto, una tradición en la Argentina desde1912 (Ley Yrigoyen-Sáenz Peña), implica garantizar la representati-vidad de los gobernantes. En Estados Unidos o en Colombia, dondeel voto no es obligatorio, no concurren al sufragio mucho más delcincuenta por ciento de los empadronados, dejando la responsabilidadde la formación del gobierno, a las franjas participativas de la socie-dad. La voz de los anómicos políticos no está representada en el go-bierno.

La Constitución no se ha pronunciado por ningún sistema electo-ral, siguiendo en esto el sabio consejo de Alberdi, en el sentido deque ese era un tema contingente que no debía estar cristalizado enla rigidez de la ley suprema. En nuestro país se aplica para la elec-ción de legisladores nacionales (diputados y senadores), el sistemaproporcional D’Ont (para obtener el cociente electoral se divide eltotal de votos obtenidos por cada partido, sucesivamente, a partir dela unidad, tantas veces como sean las bancas a cubrir; luego todoslos cocientes obtenidos se ordenan en forma decreciente; el cocienteque coincida con la división perteneciente al número de bancas a cu-brir es el cociente repartidor; luego se divide la cantidad de votosque obtuvo cada partido por el cociente repartidor y el resultado dela cantidad de bancas a cubrir por cada partido. El sistema se aplicadesde la elección del presidente Illia en 1963).

La Constitución también establece que “ la igualdad real de opor-tunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivosy partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación delos partidos políticos y en el régimen electoral” (artículo 37, segundopárrafo). Y la segunda cláusula transitoria agrega que dichas accionespositivas no podrán ser inferiores a las vigentes al tiempo de sancio-narse esta Constitución y durarán lo que la ley determine. De estemodo el cupo del treinta por ciento, a favor de las mujeres, en laslistas de candidatos de las elecciones nacionales deberá ser respetadosin que la ley pueda bajar dicho porcentaje. Lo que se advierte es


que el cupo beneficia tanto a mujeres como a varones, dejando delado la desigualdad de trato de la ley vigente.

C. Los derechos a la participación social: la iniciativay la consulta popular

La gran posibilidad que tenemos los argentinos desde ahora es de-jar de ser una sociedad pasiva, como ha sido tradicional entre noso-tros, y convertirnos en una sociedad activa y participativa. El amparode los derechos colectivos es una vía. Las formas semidirectas de de-mocracia es otra. “El Congreso a iniciativa de la Cámara de Dipu-tados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley” , cuyoresultado tendrá carácter vinculante para el órgano legislativo, porque“el voto afirmativo del proyecto por el pueblo lo convertirá en leyy su promulgación será automática” . “La ley de convocatoria no po-drá ser vetada” (artículo 40). Este tipo de consultas —virtualmente unreferéndum legislativo— no tiene restricción de materias en el textoconstitucional. El voto popular será obligatorio.

La consulta popular puede ser también “no vinculante” cuando asílo dispongan, o el Congreso o el Ejecutivo. En este caso el voto noserá obligatorio (artículo 40, segundo párrafo). Lo grave en este casoes que no haya limitación de materias para hacer estas consultas, demodo tal que el Ejecutivo, por un procedimiento no reglado en laConstitución y que depende de una ley, podría consultar sobre sugestión de gobierno y manipular, de tal modo, la voluntad popularante la inminencia de elecciones generales. Esto, a nuestro juicio, esimpropio del sistema democrático, y la ley debe restringir con pre-cisión esta potestad del Ejecutivo, para no caer en los excesos de bo-napartismo.

La nueva Constitución ha institucionalizado una forma muy con-creta de peticionar a las autoridades: la iniciativa popular (artículo39). A través de ellas los ciudadanos pueden presentar proyectos deley ante la Cámara de Diputados (no cabe su iniciativa ante el Se-nado). El Congreso le debe dar expreso tratamiento al proyecto den-tro de los doce meses de concluida la recolección de las firmas. Elprocedimiento para presentar la iniciativa popular no está reglado enla Constitución: una ley del Congreso lo deberá hacer, pero no podráexigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional en las fir-


mas a recolectar; también se indica que la ley deberá contemplar unaadecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa (debió de-cir “en las firmas para suscribir la iniciativa” ).

La Constitución prohíbe iniciativas populares sobre leyes en ma-teria de reforma constitucional, en tratados internacionales, sobre tri-butos y presupuesto, y en materia penal (segundo párrafo del artículo39). Ningún justificativo existió para restringirle al pueblo su derechode iniciativa en esas materias. Debió haberse reconocido este dere-cho sin limitación alguna. De todos modos el Congreso debe tratarel proyecto, pero no está obligado (las iniciativas no son vinculantes)a darle aprobación.

D. Los derechos públicos subjetivos de la sociedaden la nueva Constitución

La nueva Constitución se ha hecho cargo de estos conceptos, cuan-do ha dicho que al Congreso le corresponde proveer lo conducenteal desarrollo humano y a la formación profesional de los trabajado-res, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su di-fusión y aprovechamiento (primer párrafo del inciso 19, del artículo75). La formación profesional que no enseñe a los trabajadores a or-ganizar su actividad, su desarrollo humano y su productividad, seráuna formación extrañada de las necesidades de nuestro tiempo.

La libertad de enseñar implica la libertad y el pluralismo de cá-tedra. Libertad de aprender implica no ser obligado a recibir una en-señanza determinada. Ambas libertades repudian el totalitarismo edu-cativo y el monopolio cultural. Pero esta libertad no es absoluta, demodo tal que el Congreso puede planificar la educación y establecerexigencias curriculares de estudios, como condición para obtener lapromoción en cada etapa del aprendizaje.

La organización de la educación se encuentra en la Constitucióngobernada por los principios de descentralización y de autonomía.Las leyes federales sobre educación deben consolidar la unidad na-cional respetando las particularidades provinciales y locales (munici-pales). El Congreso debe dictar leyes de “organización” y de “base”y bases legislativas que deberán ser complementadas por leyes pro-vinciales. La organización de esos órganos federales podrá disponerque los mismos tienen amplias competencias legislativas (no olvide-


mos que está prohibida la delegación legislativa a favor del Ejecu-tivo, pero no a favor de órganos descentralizados, como pueden serlos de educación), administrativas y jurisdiccionales, de acuerdo conun análisis de conveniencia competencial. Dichas leyes de organiza-ción y de base deben asegurar la responsabilidad indelegable del Es-tado en materia de educación (no es delegable la planificación de loscontenidos mínimos y el control de eficiencia del sistema); tambiéndeben asegurar la participación de la familia y de la sociedad (en laeducación informal), sin discriminación alguna (artículo 75, inciso19, tercer parágrafo).

Enfáticamente la Constitución establece que el Congreso debe “ga-rantizar los principios de gratuidad y equidad de la educación públicaestatal” . Garantizar significa la máxima tutela que el derecho dispen-sa a los derechos (el amparo); principios es como decir derechos(Hauriou enseñó que los derechos constitucionales se formulan comoderechos), gratuidad y equidad implica no sólo no pagar sino recibirapoyo del Estado para poder subsistir durante el tiempo del aprendizaje.Además, equidad significa que deberá pagar el que tiene dinero, porrazón de solidaridad, y no pagar el que no tiene, por necesidad decrecimiento, no sólo de cada individuo, sino de todo el país. La gra-tuidad y equidad está garantizada para todos los niveles de la edu-cación, porque la Constitución no hace distinción de ningún tipo.

También está garantizada constitucionalmente la “autonomía y au-tarquía de las universidades nacionales” . Esto significa que las uni-versidades nacionales (no las privadas) pueden dictarse sus propiosestatutos, dentro de las bases organizacionales que dicte el Congreso.No cabe más el recurso jerárquico ante el Poder Ejecutivo para ape-lar de las decisiones finales de las autoridades universitarias: sólo ha-brá apelación judicial. El Estado sólo podrá controlar la aplicación delos recursos públicos presupuestados que se les transfiera a las uni-versidades, pero no los propios obtenidos por su propia cuenta (estoes lo que implica la autarquía universitaria). Pero el Estado no podráresignar su “ responsabilidad indelegable” de sostener a las universi-dades nacionales, como le marca la Constitución en relación con todala educación (artículos 75, inciso 19, tercer párrafo).

Las leyes deben proteger la “ identidad y pluralidad cultural, la li-bre creación y circulación de las obras del autor (no las que estén


en el dominio público, que pueden ser restringidas en su circulación),el patrimonio artístico y los espacios culturales (el de la literatura,del teatro, de la danza, de la escultura, de la pintura, entre otros) yaudiovisuales” (cuarto párrafo del inciso 19 que estamos comentan-do). Es decir, que la Constitución habilita al Congreso a legislar so-bre medios de comunicación social, de cara al nuevo tiempo en elque estamos instalados, donde gobierna la imagen, no la idea, tiempode la cultura de la “animalidad” , del videopoder (Sartori), donde losintereses económicos prevalecen sobre los culturales instalando lamás tremenda de las censuras de nuestro tiempo (Octavio Paz).

E. El derecho a la nacionalidad y a la ciudadanía

La nacionalidad es la relación social en virtud de la cual los in-tegrantes de una población se identifican como partes de un gruposocial común. La nacionalidad está determinada por la unidad de len-gua, la comunidad de costumbres y de tradiciones, el sentimiento re-ligioso, un destino e intereses comunes. La nacionalidad genera a lanación como titular de la soberanía, que la ejerce el pueblo en formaoriginaria. Dentro de esa nación cada uno de sus integrantes tiene de-recho que se reconozca un derecho a la nacionalidad, si es argentinonativo o por opción, a la naturalización, si es extranjero, o a la ciu-dadanía con objeto de ejercer los derechos políticos o electorales.

En ejercicio de su soberanía, “ la nación Argentina ratifica su le-gítima e imprescriptible soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgiasdel Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares co-rrespondientes, por ser parte del territorio nacional” (primera dispo-sición transitoria). Esta disposición reivindicativa de los legítimos de-rechos de nuestro país frente al usurpador británico tiene el carácterde transitoria, precisamente, porque deja de tener vigencia cuando seproduzca la efectiva recuperación de esos territorios. Dicha recupe-ración, respetando el modo de vida de sus habitantes (los isleños) yconforme a los principios del derecho internacional, constituyen unobjetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino.

La reforma constitucional modificó, entre las atribuciones del Con-greso, aquella que decía que a él le correspondía dictar leyes sobrenaturalización y ciudadanía, suprimiendo esta última expresión por“nacionalidad” , por entender que el texto histórico al hablar de ciu-


dadanía había querido decir “ nacionalidad” . Pero se agregó que, ade-más del principio de “nacionalidad natural” al que debe sujetarse lalegislación, debe hacerlo al de la “nacionalidad por opción en bene-ficio de la argentina” . Esto ha significado llevar a nivel constitucio-nal la previsión de la antigua Ley 346, aún vigente, según la cualson argentinos, además de los nacidos en el territorio de la república,los hijos de nativos que habiendo nacido en el extranjero optasen porla ciudadanía de origen, es decir, por la de cualquiera de sus padressi nacieron en la Argentina (F. 199: 165 y 179).

La cláusula constitucional agrega que el reconocimiento de la na-cionalidad por opción se hace “en beneficio de la argentina” , lo cualsignifica que no podrá invocarla un argentino nativo, por el hecho deque sus padres fueran extranjeros.

F. El estado del bienestar o estado de prestaciones

La nueva Constitución le agrega a los loables propósitos de laConstitución histórica de que el Congreso deba proveer a la prospe-ridad del país, la condición de que dicha intervención sean para“proveer lo conducente al desarrollo humano” , de modo tal que eldesarrollo económico no puede afectar nunca el desarrollo del hom-bre, una suerte de “desarrollo sustentable” , como lo han calificadolos ecologistas. Además “el progreso económico” debe ser logrado“con justicia” , valor cimero que marcará el sentido de toda la legis-lación que dicte el Congreso.

También la intervención del Congreso en la economía debe tenerla finalidad de lograr “ la productividad de la economía nacional” , locual es obvio y no necesario de haberlo señalado, así como “ la ge-neración de empleo” , en términos de pleno empleo, por supuesto,y “a la defensa del valor de la moneda” . Este desarrollo predicado ybuscado por la Constitución mediante la intervención del Congresodebe estar dirigido al “crecimiento armónico de la nación y al po-blamiento de su territorio” para lograr el objetivo que de inmediatofija el propio texto constitucional: “ equilibrar el desigual desarrollorelativo de provincias y regiones” promoviendo “políticas diferencia-das” que lo hagan posible (prescripciones todas del inciso 19 del ar-tículo 75).


XII. L AS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN

1. El amparo de los derechos

Si no estamos frente a una incompatibilidad normativa, caso de lainconstitucionalidad que ya fue estudiada, sino de un obstáculo dehecho que impide el ejercicio de un derecho, la supremacía de laConstitución está tutelada no por la declaración de inconstituciona-lidad sino por la acción de amparo.

Sin embargo, la nueva Constitución sancionada en 1994 permiteque en el caso, es decir, en el trámite de una acción de amparo, eljuez pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma que fundeal acto u omisión que lesione el derecho constitucional que se pideel juez restituya en su plenitud de ejercicio (artículo 43). En cambio,la todavía vigente Ley 16896, en su artículo 2°, no permite la de-claración de inconstitucionalidad en el trámite de la Ley de Amparo,de modo tal que frente al nuevo texto constitucional se ha tornadoinconstitucional. La nueva regla del artículo 43 no hizo otra cosa quellevar a nivel de ley escrita aquello que ya la jurisprudencia habíavenido declarando, si bien sin mucha claridad ni persistencia, en elcaso Outon de 1958 (F. 267: 215) y en el más reciente caso Peralta(El Derecho, 7726). Debe quedar claro que esta posibilidad de pro-cedencia de la declaración de inconstitucionalidad en el trámite delamparo no significa que en nuestro país esté habilitada la acción di-recta de inconstitucionalidad: sólo procede en un trámite judicialabierto, en este caso en un amparo.

Veamos los supuestos de amparo previstos en el artículo 43 de laConstitución.

2. El amparo de los derechos individuales

1) En primer lugar tenemos el amparo de los derechos individua-les, cuando toda persona, física o jurídica, y no existiendo otro mediojudicial más idóneo, se encuentre con que un acto u omisión de cual-quier autoridad pública (administrativa, legislativa o judicial), o de par-ticulares hubiera producido, en forma actual o inminente (vale decirque está previsto el amparo preventivo), una lesión a un derecho de


la Constitución, de un tratado o de una ley. Esto significa que tam-bién cuando los actos administrativos desconozcan los derechos con-tenidos en los tratados internacionales o en las leyes de la nación,o cuando no cumplan, simplemente, con una ley, ello dará derecho,no existiendo otra vía apta de reclamación, para utilizar la vía rápidade la acción de amparo con objeto de gozar plenamente del dere-cho desconocido.

Es que los administrados no tenían en la Constitución históricauna protección explícita de sus derechos, pues la Constitución habla-ba sólo de los derechos de los habitantes. Y siendo la burocracia ad-ministrativa el ogro desvastador del Estado moderno, mucho más enla estatizada Argentina que supimos desestabilizar, era obvio que elamparo frente al desconocimiento de la ley tuviera reconocimientoconstitucional. De aquí en adelante los jueces podrán, sin temor deexcederse en sus competencias propias, emitir mandamientos de ejecu-ción, como ocurre desde antaño en el derecho anglosajón, para hacercumplir las leyes de la nación cuando el servicio administrativo lasincumple.

También está previsto el amparo por omisión de cualquier autori-dad pública: del legislador, cuando no dicte una ley que en formaimperativa le manda dictar la Constitución, pudiendo el tribunal in-terviniente disponer actos reglamentarios, aplicables sólo al caso, di-rigidos a facilitar el ejercicio del derecho previsto en la Constitucióny no reglamentado por el legislador. Eso hizo la Corte argentina, enel caso Ekdmekdjian c/ Sofovich, cuando, frente a la no reglamen-tación legal del derecho de réplica consagrado en el Pacto de SanJosé de Costa Rica que es ley para los argentinos, dispuso como sedebía proceder para que la persona afectada en su derecho de réplicapudiera desagraviarse públicamente. Recordemos que en el programatelevisivo que conduce Sofovich, el escritor Dalmiro Sanz se habíaexpresado sobre Jesucristo y la Virgen María con términos que Mi-guel Ekdmekdjian (a la sazón profesor de derecho constitucional)consideró agraviantes en su condición de católico.

3. El amparo colectivo

2) En segundo lugar está previsto el amparo colectivo de los de-rechos públicos que tiene la sociedad como ente moral o colectivo


(Mitre, en su arenga en la Convención de 1860), frente al Estado ogrupos sociales que afecten los derechos de incidencia colectiva. Deeste modo la nueva Constitución le otorga reconocimiento a los im-propiamente denominados “ intereses difusos” que cada ciudadanotiene en razón de pertenecer a un grupo social: como vecino para de-fender el ambiente, como consumidor para defenderse de los a me-nudo contratos leoninos contenidos en formularios que los consumi-dores nunca leen, como usuarios de los servicios públicos paradefenderse de las tarifas erróneas o excesivas que las empresas con-cesionarias suelen pasarle, como jubilados para luchar en grupos porlegítimos derechos, lo mismo que como docentes, alumnos, trabaja-dores, excombatientes de Malvinas, o como pueblos indígenas o dis-criminados (mujeres, menores desnutridos, o diversas clases de discapa-citados), es decir, como integrantes de los múltiples grupos queintegran la sociedad. El artículo 43 hace expresa referencia a los dis-criminados de cualquier forma, a los afectados por la violación delmedio ambiente, a los usuarios o consumidores, pero en forma es-pecial a las asociaciones registradas que propendan a la defensa de lasderechos de incidencia colectiva, luego de que una ley determine losrequisitos y formas de organización de esas asociaciones.

Resulta claro que la Argentina, con esta legitimación asociativa delas asociaciones representativas de grupos o sectores sociales que pue-den ver desconocidos sus derechos, ingresa al primer mundo de lademocracia social participativa. Es que, como observó con gran cla-rividencia Tocqueville en su obra cumbre La democracia en América,los norteamericanos consolidaron su democracia a partir del notabledesarrollo que en esa sociedad tuvieron las asociaciones intermediascomo agentes de control, tanto del Estado como de las corporacionesde interés. En la Argentina pasó exactamente lo contrario: fuimos in-dividualistas cerriles y corporativos, por eso la ley nunca pudo cum-plirse en beneficio de la sociedad como un todo, sino en beneficiode las corporaciones de interés. Ahora, con el nacimiento del amparocolectivo, se abre una gran esperanza de democracia participativa ennuestro país, para dejar de ser una sociedad pasiva y entrar en el di-namismo de las sociedades activas.

Si el Congreso demora en demasía la reglamentación legal de esasasociaciones para que puedan estar en juicio en defensa de los de-


rechos de incidencia colectiva, pues tribunales de justicia no podrán re-conocer habilitación a toda aquella asociación que, gozando de per-sonalidad jurídica, tengan en su finalidad institucional reconocida lamisión de defender los derechos de los sectores grupales incluidos enla protección constitucional. Lo contrario importaría negar la suprema-cía de la Constitución por la simple voluntad omisiva del legislador.

4. El habeas data

3. El habeas data, una novísima institución en el derecho argen-tino. Este tipo de amparo protege la intimidad y buena imagen de laspersonas, permitiéndoles tomar conocimiento de datos referidos aella, cuando constaren en registros públicos o privados destinadosa proveer formas, a los efectos de exigir su supresión, rectificación,confidencialidad o actualización, cuando los datos fueran falsos o es-tuvieren anotados con una finalidad discriminatoria (apartado tercerodel artículo 43). Se trata de evitar que los registros que lleva la ad-ministración pública, sea civil o de los servicios de seguridad, tenganconstancias sobre cada ciudadano que sean usadas, o puedan serlo,en perjuicio de ellos, en el supuesto de falsedad de los datos o, aunsiendo verdaderos estuvieran anotados para discriminarlos en su per-juicio, por razones de raza, religión, opiniones políticas, o de cual-quier otra índole, según reza el artículo 1° del Pacto de San José deCosta Rica.

También se trata de evitar que bancos de datos privados destinadosa proveer informes, caso de las bolsas de trabajo o de las agenciasde colocaciones que llevan registros de los antecedentes laborales dequienes buscan trabajo, contengan datos falsos o discriminatorios. Enel mismo sentido, los registros de antecedentes comerciales que daninformes a las instituciones bancarias con motivo de tramitar un crédito.En estos casos el particular tendrá el derecho de corrección que lereconoce el artículo 43 o de solicitar que los mismos no se divulguen;es decir, que se respete la confidencialidad de los datos personales.Sabido es que los registros de datos no pueden tener anotaciones so-bre la religión, la raza, o las opiniones políticas o filosóficas de laspersonas, pues la pertenencia o posesión de los mismos no puede au-torizar ninguna discriminación en su perjuicio.


5. El habeas corpus

4. El habeas corpus es la tradicional protección jurídica, nacidadel derecho inglés, según la cual cuando la libertad física (ambula-toria) se encontrare lesionada o amenazada, puede ser interpuesta porel afectado o por cualquier persona en su favor a los efectos deque el juez resuelva de inmediato sobre su situación.

La reforma en este tema fue hacer explícito lo que siempre se con-sideró implícito en la prohibición de arresto sin orden escrita de auto-ridad competente (artículo 18). Además, extendió la protección alcaso de agravamiento ilegítimo en la forma y condiciones de la de-tención, así como al supuesto de desaparición forzada de personas.Nueva norma de nuestra Constitución que ha venido a recoger, tratandode que no se repita en el futuro, la triste historia sobre desaparición depersonas vivida en el país en tiempos recientes. También procederáel habeas corpus durante el estado de sitio, norma constitucional queno ha hecho otra cosa que reiterar lo ya regulado por la ley nacionalen la materia (número 23098).

Debemos señalar que, como la legislación procesal es materia decompetencia reservada a las provincias, en el caso de que se tratede procedimientos dirigidos a tutelar los derechos constitucionales olegales, también le compete a la nación dictar su propia legislación.Caso típico de una competencia legislativa concurrente entre nacióny provincias. Se impone la siguiente pregunta: ¿prevalece siempre laley nacional de amparo sobre la provincial? No, solamente prevale-cerá si el procedimiento es más favorable al titular del derecho afec-tado. En caso contrario, prevalece la legislación provincial.


COMENTARIO DE RAÚL GONZÁLEZ SCHMAL

SUMARIO: I. Protección del orden jurídico y democrático. II. De-recho de resistencia. III. Situación institucional de la capital dela república. IV. Nueva composición del Senado. V. Las nuevasatribuciones del Congreso. VI. Tratados internacionales. VII. Lareforma en el Poder Ejecutivo. VIII. Nueva integración del Po-der Judicial. IX. Órganos de control de la nueva Constitución.X. Sobre las reformas en el sistema federal. XI. Los derechos

políticos.

Quiero expresar mi felicitación al doctor Humberto Quiroga Laviépor ese espléndido trabajo que modestamente intituló “Breve informesobre la reforma de la Constitución argentina de 1994” y que en rea-lidad es un sustancioso ensayo sobre el nuevo derecho constitucionalargentino.

Me ha sorprendido profundamente la coincidencia de preocupacio-nes y de inquietudes que impulsaron las reformas constitucionales enArgentina y que en sus líneas esenciales son similares a las que ex-plícitamente están presentes en este penoso proceso de gestación dela reforma del Estado de México.

La amplitud y la profundidad de la reforma del Estado en Argen-tina y la riqueza de información y de análisis del documento de Qui-roga Lavié van en proporción directa con la escasez del tiempo dis-ponible para intentar algunos comentarios.

Quisiera entonces fijarme en algunos de los puntos que llamaronmi atención, formular sobre ellos algunas consideraciones y, dondeconsideré pertinente, contrastarlos con los equivalentes de nuestraConstitución. Espigaré los puntos en el mismo orden que los presentaQuiroga Lavié en su trabajo.

I. PROTECCIÓN DEL ORDEN JURÍDICO Y DEMOCRÁTICO

Explica Quiroga Lavié que el orden constitucional y democráticoqueda protegido en el artículo 36 de la nueva Constitución, al esta-

359

blecer que “esta Constitución mantendrá su imperio aun cuando seinterrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el ordenconstitucional y el sistema democrático. Estos actos serán insanable-mente nulos” .

Anota Quiroga que se necesitaron ciento cuarenta y un años paraentender lo imperioso de una norma de esa naturaleza para preservara Argentina de la violencia política, las usurpaciones y los golpes deEstado. Hay que señalar, empero, que en nuestra Constitución vigen-te existe una norma similar que es el contenido del artículo 136 yque exactamente la misma disposición existía en la constitución de1857, en su artículo 128, más o menos en los mismos años en queJuan Bautista Alberdi proponía sin resultado que se incluyera esanorma en la Constitución argentina (las bases de Alberdi fueron publi-cadas en Valparaíso en 1851). Y, sin embargo, entre nosotros esanorma no nos salvó de los asaltos del poder ni de las usurpaciones,ni de la subversión del orden constitucional. Parecería, por tanto, quealgo más que una declaración constitucional se necesita para garan-tizar la inviolabilidad del orden constitucional.

II. DERECHO DE RESISTENCIA

Lo que resulta verdaderamente sorprendente —y aún más— insó-lito es que se haya introducido (artículo 36, cuarto párrafo) el reco-nocimiento pleno del derecho de resistencia a la opresión. “Todos losciudadanos —reza el precepto de referencia— tienen el derecho deresistencia contra quienes ejecutaren los actos de fuerza enunciados” .Ya el propio Quiroga Lavié, en su inapreciable obra Derecho cons-titucional latinoamericano (UNAM, 1991) había advertido sobre elanacronismo de este derecho desde el punto de vista jurídico (p. 2.159)y el riesgo de que la subversión triunfante pueda invocar este dere-cho para legitimar la sedición (p. 260):

esta norma lejos de consistir en una garantía para la estabilidad delsistema constitucional, como pudiera pensarse según su inspiración, esuna incitación permanente al levantamiento, razón por la cual no pa-rece que ese texto se constituya en modelo a ser imitado en nuestrocontinente; el militarismo y las situaciones de facto a que estamosacostumbrados en América Latina, pueden encontrar en normas de estetipo una indirecta forma de legitimación constitucional (p. 22).

360 RAÚL GONZÁLEZ SCHMAL

Ojalá que la voz lúcida de Quiroga no resulte profética en su pro-pia patria.

Además, la consagración de ese derecho pugna con lo dispuesto enel artículo 22 de la propia Constitución argentina, el cual determinaque: “El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus repre-sentantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza ar-mada o reunión de personas que se atribuya los derechos del puebloy peticiones a nombre de este, comete delito de sedición” .

Entre nosotros, don Felipe Tena Ramírez se felicitaba de que nuestraConstitución no hubiera adoptado esa fórmula “ tan notoriamente an-tijurídica y demagógica” .1 Está claro que el derecho a la insurrecciónpopular en determinadas condiciones puede tener una justificación mo-ral, pero no jurídica. En un Estado de derecho, donde existen mediosjurídicos que otorgan al pueblo la posibilidad real de alcanzar una re-forma del orden constitucional, el derecho a la resistencia es una contra-dicción y un instrumento de potencial derogatorio de la propia Cons-titución.

III. SITUACIÓN INSTITUCIONAL DE LA CAPITAL DE LA REPÚBLICA

En cuanto a la situación institucional de la capital de la repúblicay de la residencia de los poderes federales, la reforma de 1994 man-tiene el artículo 3° de la Constitución que estatuye como asiento delos poderes federales la ciudad que se declare capital (que eventual-mente podría no ser Buenos Aires). Sin embargo, en el artículo 129se determina que mantenga o no Buenos Aires su condición de ca-pital federal, ella “ tendrá un régimen de gobierno autonómico, confacultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobiernoserá elegido directamente por el pueblo de la ciudad” .

Sin duda éste es uno de los grandes aciertos de la nueva Cons-titución argentina porque da respuesta audaz y congruente a la exi-gencia democrática de los ciudadanos de Buenos Aires de tener unestatuto autónomo casi equivalente al de las provincias federales y,señaladamente, el de elegir a su gobernador.

COMENTARIO 361

1 Derecho constitucional mexicano, 20ª ed., México, Porrúa, 1988, p. 67.

Otro tanto debe ocurrir en la reforma del Estado mexicano en cier-nes, con respecto a nuestra capital y al Distrito Federal. Sin forzaranalogías, es evidente la existencia de muchos rasgos históricos co-munes y problemáticas similares entre las dos capitales como resi-dencia de los poderes federales. Nuestra Constitución de 1824, en lafracción XXVIII de su artículo 50, facultaba al Congreso para elegirun lugar que sirviera de residencia a los supremos poderes de la fe-deración; pero, anticipándose al Congreso ordinario, fue el propioConstituyente quien designó para ese objeto la ciudad de México.Dos años más tarde, en 1826, en Argentina se sancionó una ley quedeclaró a la ciudad de Buenos Aires y a una zona contigua capital delEstado. El gobierno central ejercería exclusiva jurisdicción sobre eseterritorio y sobre todos los establecimientos existentes en él. Las di-vergencias entre el presidente Rivadavia y el gobernador Las Herasimpidió que la ley tuviera vigencia efectiva. Al sancionarse la Cons-titución de 1853 se declaró, en su artículo 3°, capital de la confede-ración a la ciudad de Buenos Aires. Sería en 1880, por la ley 1029de 21 de septiembre, cuando en forma definitiva se resolvió lo quese denominaba “ la cuestión capital” declarando capital al municipiode Buenos Aires. Desde entonces, Buenos Aires es gobernada, másbien administrada, por un funcionario que designa el presidente de lanación y que es, en realidad, un delegado de aquél. A lo largo detoda su historia, a la ciudadanía de Buenos Aires se le ha negadode esa forma el derecho de elegir el gobierno de su ciudad, derecho delque gozan los habitantes de las más remotas poblaciones.2

La historia de nuestra ciudad capital como asiento de los poderesfederales ha sido también muy sinuosa nada más que aquí perdimosla brújula desde hace mucho tiempo. Para no referirnos sino a la his-toria reciente, hay que señalar que, desde un punto de vista estric-tamente político y administrativo, la Ley Orgánica del Departamentode Distrito Federal del 31 de diciembre de 1941 determinaba que laciudad de México es la capital del Distrito Federal y, por lo tanto,de los Estados Unidos Mexicanos. Hasta el 29 de diciembre de 1970,la ley orgánica concedía a la ciudad de México la categoría de de-legación, la que junto con las doce restantes formaba el Distrito Fe-


2 Creobay, Horacio, Autonomía y gobierno de la ciudad de Buenos Aires, según la reformade 1994, Buenos Aires, Astres de Alfredo y Ricardo de Palma, 1995, pp. 25 y ss.

deral. La ley orgánica del 29 de diciembre de 1970, que dividió elárea en 16 delegaciones, alude al “Distrito Federal o ciudad de Mé-xico” . Esta ley, pues, vuelve sinónimas a ambas entidades, lo que yano ocurre en la ley del 29 de diciembre de 1978 que, en lo que serefiere a las 16 delegaciones, señala simplemente que “el Distrito Fe-deral se divide en...” (artículo 14). Tocante a linderos (artículo 13),indica: “ los límites del Distrito Federal...” es decir: cuando se pasóde 12 a 16 delegaciones, las nuevas 4 (Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo,Venustiano Carranza y Benito Juárez) sustituyeron a la localidad has-ta entonces llamada ciudad de México, sin modificación alguna de lasuperficie, en otros términos, se le desaparece jurídicamente y pormás que se le hace el “ favor” de “ identificarla” con el Distrito Fe-deral, en realidad se le convierte en una entidad metafísica.3 La re-forma de 25 de octubre de 1993 al artículo 44 de la Constituciónconsumó este dislate al establecer que “ la ciudad de México es el Dis-trito Federal” .

En esa misma fecha se llevó a cabo una reforma constitucionalmuy amplia en torno al Distrito Federal, pero como siempre que setrata de cuestiones político-democráticas los avances fueron tibios,medrosos, mezquinos. No se llegó a la cuestión toral de la elecciónpopular directa del gobernador del Distrito Federal.

IV. NUEVA COMPOSICIÓN DEL SENADO

La reforma de la Constitución argentina de 1994 modificó la com-posición del Senado. Pasó de dos senadores por cada provincia y porla ciudad de Buenos Aires a tres senadores por cada una de esas en-tidades, elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dosbancas al partido político que obtenga mayor número de votos, y larestante al que le siga en número de votos, y son reelegibles inde-finidamente.

En México, por reforma de 3 de septiembre de 1993, también semodificó la composición del Senado, pero con menos acierto que enla de Argentina se elevó innecesariamente a cuatro el número de se-nadores por cada una de las entidades federativas: tres de mayoría di-recta y uno de primera minoría. Si lo que se pretendía era la repre-

COMENTARIO 363

3 Romero, Héctor Manuel, “¿Existe la ciudad de México?” , Excélsior, 6 de enero de 1988.

sentación de las minorías, la fórmula argentina cubre mejor esa exi-gencia por cuanto mantiene al Senado en una dimensión razonable yevita gravar más el erario nacional. Nuestra reforma, por otra parte,no se atrevió a dar un paso más hacia la democratización del Senado,estableciendo la reelección indefinida de los senadores. Es decir,nuestra reforma pecó por exceso al aumentar inmoderadamente el nú-mero de senadores y por defecto al no introducir la reelección. Esnecesario que en la reforma que se avizora se establezca la reelec-ción indefinida de senadores y de diputados, y de que se modifiquela composición de la Cámara de Senadores, para que se integre contres senadores en cada estado y en el Distrito Federal.

V. LAS NUEVAS ATRIBUCIONES DEL CONGRESO

En la nueva Constitución argentina de 1994 se incrementaron sus-tancialmente las atribuciones del Congreso en materias económicas yfinancieras, de relaciones exteriores, sobre población y sobre protec-ción de derechos humanos.

VI. TRATADOS INTERNACIONALES

A nuestro propósito interesa destacar la reforma relativa a los tra-tados internacionales sobre derechos humanos, a los que se les otor-gó jerarquía constitucional. “Esto significa —dice Quiroga Lavié—que ellos no forman parte de la Constitución sino que la complemen-tan. Un tratado de éstos no puede ser modificado por un tratado queno sea sobre derechos humanos, ni por una ley, de ahí su supremacíasobre el resto del orden jurídico nacional” . En otros términos, se lesotorga un mayor valor constitucional a los tratados sobre derechoshumanos, pero sin que se les otorgue una jerarquía igual a la de laConstitución ni menos superior a ella, por el contrario, la Constitu-ción tiene supremacía sobre los tratados. Para adquirir ese nivel je-rárquico, la reforma estableció que su aprobación precisaría de dosvotaciones y una mayoría calificada de dos tercios de la totalidad delos miembros de cada Cámara y sólo pueden ser denunciados con lamisma mayoría.


El cambio en realidad fue de grado no de sustancia. Prevaleció elprincipio absoluto de la soberanía. La reforma no está inscrita dentrode la tendencia del derecho internacional de los derechos humanos dedarle la jerarquía suprema a los tratados internacionales sobre dere-chos humanos, como por ejemplo, la Constitución española de 1978,que en su artículo 10.2, establece que: “ las normas relativas a los de-rechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce,se interpretarán de conformidad con la declaración universal de losderechos humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre lasmismas materias ratificadas por España” .

En cuanto a tratados de integración latinoamericana, en contrapo-sición al anterior criterio, la reforma a la Constitución argentina haprevisto la posibilidad de que el Congreso apruebe tratados que de-leguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales encondiciones de reciprocidad e igualdad. Ello implica —señala Quiro-ga Lavié— la virtual posibilidad de que Argentina haga cesión departe de su soberanía en los referidos organismos supranacionales.Cabría, entonces, hacer la siguiente pregunta: ¿por qué se utilizan eneste sentido dos criterios distintos para los tratados sobre integracióny los que se refieren a derechos humanos?

Hubiera sido un enorme avance para el constitucionalismo latinoa-mericano si Argentina se hubiera atrevido a romper con los viejosmoldes de la soberanía a ultranza en favor de la internacionalizaciónde los derechos humanos. Hubiera sido un acto estimulante e inspi-rador para el resto de nuestros países.

Si se acepta que los sujetos del derecho internacional público noson sólo los Estados sino las personas y los grupos, entonces se ten-drá que convenir en que no se puede seguir sosteniendo el viejo con-cepto de soberanía en el sentido de que las relaciones entre el Estadoy los ciudadanos es una cuestión que sólo interesa al mundo que vivedentro de las fronteras del mismo Estado.

La concepción tradicionalista de la soberanía —dice Pedro Nikken—

ha sido superada en más de un aspecto por el derecho y las relacionesinternacionales contemporáneas, donde se reconoce la existencia devalores universales que exceden lo que anteriormente se considerabaprivativo del llamado dominio reservado de los Estados. En un plano

COMENTARIO 365

general, la internacionalización de los derechos humanos es una ma-nifestación característica de ese fenómeno, que tiene especial relevan-cia a propósito de la promoción y defensa de la democracia, en virtudde la estrecha relación entre los derechos humanos y los valores de-mocráticos.4

En el ámbito estricto de los derechos humanos ha sido frecuentela apelación a la no intervención para oponerse a su protección in-ternacional, y esto se explica porque el régimen internacional deprotección está llamado a afectar privilegios seculares inveteradamen-te considerados dentro del dominio reservado de los Estados. “Cassincomparó tales resistencias con la dificultad que supuso establecerun control de la ciudad sobre la patria potestad arcaica, que compren-día el derecho de vida y muerte sobre quienes estaban sometidos aella” .5

Sería muy positivo que en la reforma que está en proceso en Mé-xico se incluyera la modificación del artículo 133 para darle la máximajerarquía constitucional a los tratados sobre derechos humanos y seprescribiera que éstos prevalecerían sobre el texto constitucional quese les opusiera y, asimismo, reconocerles jurisdicción a los organis-mos de protección a los derechos humanos creados por la ONU y porel Pacto de San José.

En la actualidad estamos viviendo un segundo renacimiento vigo-rosísimo de las tesis jusnaturalistas, que se han traducido en impulsosenérgicos de renovación de los principios del derecho internacionalpúblico y del derecho constitucional del mundo occidental, que sitúana los derechos humanos por encima del derecho interno de cada país,todo lo cual se inscribe en la tendencia moderna orientada a la in-ternacionalización de los derechos humanos.

Sobre este particular, César Sepúlveda categóricamente señalabaque:

los derechos humanos internacionalizados constituyen en cierto modouna estructura puesta al lado y un tanto encima de las llamadas garan-


4 Nikken, Pedro, “La cooperación internacional para la promoción y defensa de la demo-cracia” , en Agenda para la consolidación de la democracia en América Latina, Costa Rica, Ins-tituto Interamericano de Derechos Humanos, 1990, p. 502.

5 Idem, pp. 511 y 512.

tías individuales. De los sistemas internos: en otras palabras, esos de-rechos humanos representan algo más que los derechos personales ogarantías individuales que son una construcción político-jurídica.6

VII. LA REFORMA EN EL PODER EJECUTIVO

Sumamente interesante e innovadora resulta la reforma al PoderEjecutivo para darle el matiz de lo que el propio Quiroga Lavié hadenominado como presidencialismo atenuado “es atenuado —explicaQuiroga Lavié— porque si bien su titular sigue siendo en forma ex-clusiva como en la constitución histórica, el presidente de la Repú-blica, éste comparte funciones ejecutivas con el jefe del gabinete ycon el gabinete mismo” . En relación con el anterior sistema, el pre-sidente ha perdido la jefatura de la administración general del paísy la jefatura de la capital federal.

Esta novedosa y original figura del “jefe del gabinete” , que yacuenta con algunos precedentes en el derecho constitucional latinoa-mericano, tiene como atribuciones ejercer la administración generaldel país, lo cual significa que es la cabeza de la administración pú-blica. En tal carácter conoce en última instancia de las actuacionesadministrativas previstas en la Ley de Procedimiento Administrativo.

Al jefe del gabinete lo designa el presidente y puede removerlo a sudiscreción, como a los demás ministros. Pero el control puntual, actopor acto, del jefe del gabinete no lo puede hacer el presidente: sólole cabe el control global de su gestión por medio de la remoción.

Quiroga Lavié estima que el gabinete es un órgano del gobiernocon autonomía propia, y en la medida que la Constitución le ha con-ferido como cuerpo: refrendar decretos de necesidad y urgencia, le-gislación delegada, etcétera.

Sería muy conveniente en vistas a la reforma política del Estadomexicano tener muy presente y estudiar detenidamente esta nueva fi-gura del derecho constitucional argentino, que al parecer es una fór-mula adecuada para resolver el complejo problema de la administra-ción pública en nuestros sistemas presidenciales, que tanto abruma ysobrecarga el peso del ejercicio de la función presidencial. Por supues-

COMENTARIO 367

6 Sepúlveda, César, “El papel de los abogados en la protección internacional de los de-rechos humanos” , Gaceta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 15 de agos-to, 1991, p. 73.

to, antes de pronunciarse sobre la conveniencia o no de incorporarlaa nuestro régimen constitucional, convendría tener un informe deta-llado de los resultados obtenidos durante este corto lapso en que havenido operando prácticamente en el sistema constitucional argentino.

Con evidente acierto, la reforma suprimió el requisito de la confesio-nalidad católica del presidente y del vicepresidente (artículo 76), conlo cual, y por partida doble, se cumple con el derecho de todos losciudadanos a acceder, en condiciones de igualdad, a las funcionespúblicas de su país, y con el derecho a la libertad religiosa que pro-híbe toda clase de discriminación por razón de convicciones religio-sas. Por virtud del mismo respeto al derecho a la libertad religiosase suprime la obligación de prestar juramento religioso al tomar pose-sión de su cargo el presidente (o el vice) (artículo 80) y se sustituyepor una fórmula constitucional, a la que podrá agregarse o no el ju-ramento religioso a elección de ellos. Hubiera sido oportuno, tal vez,derogar el artículo 2° de la Constitución histórica de Argentina queestablece la obligación del gobierno federal de sostener el culto ca-tólico apostólico romano, que no se concilia con el moderno derechoa la libertad religiosa, en el sentido de que no se les da un trato deigualdad proporcional a las otras confesiones religiosas, ni con lamisma declaración sobre la libertad religiosa del Concilio VaticanoII, que previene que

si en atención a peculiares circunstancias del pueblo, se otorga a unacomunidad religiosa un reconocimiento civil especial en el ordenamientojurídico de la sociedad política, es necesario que juntamente se reco-nozca a los demás ciudadanos y comunidades religiosas, y se les res-pete, su derecho a la libertad en lo religioso.

Hay noticias recientes, por otro lado, que la Iglesia católica tieneintención de renunciar a esa prerrogativa histórica por razones decongruencia con dicha declaración conciliar.

VIII. N UEVA INTEGRACIÓN DEL PODER JUDICIAL

Por lo que respecta a la reforma del Poder Judicial en la Constitu-ción argentina, es de observarse la creación del Consejo de la Ma-gistratura como parte del Poder Judicial federal, y que se le atribu-yen funciones semejantes a las otorgadas al Consejo de la Judicatura


Federal creado en la reforma de 31 de diciembre de 1994 a la Cons-titución mexicana. Como señala Quiroga Lavié: “Es exagerado sos-tener que el Consejo tenga el gobierno del Poder Judicial. Sólo go-bierna su administración pero no la función de hacer justicia. Elloliberará a la Corte de funciones que en vez de prestigiarla, entorpecesu desempeño propio” .

Otro de los instrumentos que considera la reforma argentina de1994 para robustecer el Poder Judicial es ampliar el ámbito y el ma-yor poder que se le otorga a la acción de amparo como medio deprotección de los derechos humanos, que es la entrañable instituciónjurídica que México ha aportado a la cultura jurídica universal.

IX. ÓRGANOS DE CONTROL DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN

En cuanto a los órganos de control en la nueva constitución es dedestacarse la creación de la Auditoría General de la Nación, organis-mo que estará a cargo de un presidente, quien será designado a pro-puesta del partido político de oposición con mayor número de legis-ladores en el Congreso. De este modo —dice Quiroga Lavié— lareforma de 1994 ha venido a instaurar en la república la máxima ga-rantía de control posible, en términos de eficiencia: que la oposicióncontrole la gestión económica del gobierno. La auditoría depende delCongreso, pero tiene autonomía funcional, asistiéndolo técnicamente.Sin embargo —en mi opinión— no parece conveniente que dicho or-ganismo de control se partidice y menos que se le entregue de planoy en forma exclusiva al partido de oposición más importante dentro delCongreso, que en épocas de crisis política podría usarse como armade desestabilización o paralización del Poder Ejecutivo. Probablementehubiera sido más prudente que, desde luego, su designación corres-pondiera al Congreso, pero integrado con ciudadanos sin militancia po-lítica partidista o, bien, con miembros o legisladores de diversos par-tidos políticos; es decir, un órgano plural.

Como en el caso anterior, y con la mira en la reforma del Estadoen México, resultaría muy conveniente profundizar en el conocimien-to de este órgano de control, tanto en su estructura organizativa pre-vista por la ley del Congreso que lo regula como en la experienciade su operatividad en el periodo de tiempo en que ha estado funcio-nando en la República Argentina.

COMENTARIO 369

X. SOBRE LAS REFORMAS EN EL SISTEMA FEDERAL

Entre las potestades propias que les confiere la nueva Constitucióna las provincias está la de integrar un organismo fiscal federal paracontrolar y fiscalizar la ejecución de la coparticipación impositiva fe-deral. Pueden formar parte del Banco Federal. Se definen con mayorclaridad las atribuciones concurrentes entre nación y provincias enmateria tributaria. Pueden también crear regiones para el desarrolloeconómico y social y establecer órganos con facultades para el cum-plimiento de sus fines, pueden firmar tratados parciales de carácterregional, que deberán apuntar a crear polos de desarrollo. Se man-tiene y se refuerza el carácter de los gobernadores como agentes na-turales del gobierno para hacer cumplir las leyes de la nación (estadoctrina no se acepta en nuestro derecho, porque es dislocadora delsistema federal). También pueden celebrar convenios internacionalesen tanto no sean incompatibles con la política exterior de la nación, conconocimiento del Congreso Nacional (esta facultad pugna con la na-turaleza misma del federalismo, lo desvirtúa), se considera que las dospartes del sistema federal argentino son: la nación y las provincias.

XI. LOS DERECHOS POLÍTICOS

En este aspecto de la reforma de 1994 conviene destacar que porprimera vez se otorga reconocimiento expreso de los partidos polí-ticos en la Constitución argentina (en México, se les dio rango cons-titucional desde 1977). Asimismo, se establece que los partidos po-líticos deben organizarse internamente en forma democrática (debeconsiderarse si conviene introducir esta prescripción en nuestra leysuprema). Se les otorga, igualmente, el derecho de acceso a los me-dios de comunicación social (aparentemente no tiene derecho a sub-sidios, lo que en México ha desangrado el presupuesto nacional). Sedetermina, por último, que el 30% de los candidatos deben ser mu-jeres (paternalismo seudofeminista que pugna con el principio demo-crático de que a los candidatos de elección popular se les debe es-coger únicamente por su aptitud para el cargo y por voluntad de losciudadanos).


LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ

Domingo GARCÍA BELAÚNDE

SUMARIO: I. Alcance del término. II. Antecedentes en el Perú.III. 1979: una inflexión normativa. IV. Los dilemas de la crisis:1980-1990. V. El liberalismo en escena. VI. El inicio de las re-formas. VII. El golpe de Estado 1992. VIII. La nueva Consti-tución de 1993. IX. La tentación populista. X. El entorno au-

toritario. XI. ¿Balance o reserva?

I. ALCANCE DEL TÉRMINO

Los vientos liberales que con diverso signo atraviesan nuestro con-tinente desde hace más de tres lustros han justificado la adopción dediversas medidas, que han replanteado el papel del Estado en el mun-do económico-social, o más en concreto, en el mundo económico.Esto es, un nuevo enfoque sobre lo que el Estado debe hacer o nohacer. En cierto sentido, hemos vuelto a la polémica de fines del si-glo XIX —si bien es cierto que con diverso acento y matiz— sobreel papel del Estado. Si debía limitarse a ser un guardián nocturno,como quería Kant, o si por el contrario debería ser el promotor delorden, el rector o el actor preponderante. La disputa, como se sabe,quedó zanjada a fines de la primera Guerra Mundial, con la tímidaaparición del llamado constitucionalismo social (palpable en nuestraAmérica en la Constitución mexicana de 1917 y en Europa en la car-ta de Weimar de 1919), con la aparición de lo que luego se llamóEstado asistencial, Estado benefactor o Estado de bienestar, que al-canzó su máximo fervor en la segunda posguerra.

371

A fines de la década del sesenta, con el influjo de diversos pen-sadores (políticos y economistas), se inició una vuelta al liberalismode antaño, con nuevos bríos, que se materializa, para efectos prác-ticos, en 1979 con la llegada de los conservadores ingleses al poder,en giro gigantesco que impulsó la figura descollante de Margaret Tat-cher. Desde entonces, se inició un lento avance liberal que por puracasualidad coincidió con la crisis de la Unión Soviética, de carácterinterno, que ocasionó la caída del muro de Berlín, en 1989, y el pos-terior derrumbe de la otrora poderosa Unión Soviética, en 1991. Igualsuerte corrieron, más o menos por la misma época, las llamadas de-mocracias populares del Este, que con variantes han seguido la mis-ma senda, sin dejar de advertir que, como en todo, no han faltadovoces que reclamaban los beneficios del pasado (como se ha visto enla antigua República Democrática Alemana, luego de su reunificacióncon la Alemania Federal).

Lo sucedido desde un punto de vista político (y no como análisiseconómico, aún cuando al final en este campo incidirá el cambio),es que el Estado ha modificado su ámbito de acción. Es decir, el Es-tado ha limitado enormemente su capacidad de actuar, y se ha pro-puesto actuar cada vez menos, alimentado, como indicaba, de una fi-losofía liberal, que coloca en lugar secundario el componente socialnacido en nuestro siglo. Esto significa que el Estado sigue siendo elmismo, pero con un papel sumamente disminuido. Al Estado máximoha sucedido un Estado mínimo. Por cierto, en este mínimo hay va-riantes, pues la abstención total no existe. El mercado, como regu-lador único de la economía y como variable autónoma y no depen-diente, es algo que sólo existe en los laboratorios. En la práctica, elmercado es relativamente libre y depende de una serie de factoresque escapan a su control. Por tanto, el no-Estado es algo impensable.Lo que ha sucedido es que el Estado ha disminuido sustancialmenteel papel protagónico que, con variantes, desempeñó durante décadasen las democracias occidentales.1

Sin embargo, este achicamiento del Estado no siempre obedece aun convencimiento teórico o doctrinario, de alto nivel de sofistica-ción. Lo que ha impulsado este giro de 180 grados es la globaliza-

372 DOMINGO GARCÍA BELAÚNDE

1 Cfr. Kaplan, Marcos (coord.), Crisis y futuro de la empresa pública, México, 1994.

ción de la economía y en consecuencia la globalización de la crisis.En otras palabras, el exceso de subsidios, compromisos y prebendashan terminado por crear una gruesa brecha fiscal que ha arruinadoal Estado y lo hace arrastrar grandes pérdidas, como se ve inclusoen los llamados países del primer mundo, agravado por el hecho deque esta situación no tenía solución y menos paliativo alguno. Así,de puro pragmatismo, se llegó a lo opuesto, es decir, a la negación delo anterior como única forma de salir del atolladero. El Estado actuócomo un asalariado cualquiera: ajustarse a un sueldo y no excederseen sus gastos.

También es cierto que esta vuelta a la abstención está motivadapor haber sido exagerado el papel del Estado. No sólo se gastó mu-cho, sino sobre todo se gastó más de lo que había y en cosas queno eran necesarias. El modelo funcionó durante algún tiempo, perolamentablemente se infló demasiado y al final explotó. Frente a estono había más remedio que poner coto a los excesos y ordenar la eco-nomía.

Todo esto es lo que ha dado en llamarse “ reforma de Estado” , yasí lo recoge el título de este Seminario. Y en términos generales esun rótulo que permite identificar la materia en cuestión. Pero en ri-gor, el Estado moderno, que es el propio de nuestra época, no hacambiado. No ha sido reformado, ya que desde el punto de vista ins-titucional todo sigue igual, aun cuando con cuestionamientos. Es de-cir, existen Parlamentos, defensor del pueblo, Ministerio Público, Po-der Ejecutivo, tribunales constitucionales o cortes supremas confacultades similares, etcétera. Aún más, no han sido negados los de-rechos económico-sociales, aun cuando su número ha sido sensible-mente podado para limitar su extensión, y además se ha condicionadosu aplicación a las posibilidades del mercado y del presupuesto. Portanto, una reforma del Estado en serio supondría un cambio signifi-cativo en el área política, económica, social, administrativa, jurídica,etcétera, que en realidad no ha sucedido. Por tanto, en sentido estrictoentiendo que no cabe hablar de reforma del Estado, sino en todo casode una reforma económica del Estado, o más aún, de una reforma delos límites de la acción del Estado en la esfera económica.

Esto se comprueba cuando vemos que los Estados que han entradoen este proceso de “ reforma” , se han concretado en dos puntos:

LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ 373

a) La desregulación del mercado, lo que incluye dar paso a la li-bre competencia garantizada, y

b) Desestatización, o sea, privatizar la actividad empresarial delEstado e incluso dar en concesión los servicios públicos, como agua,luz, correo, etcétera.2

Aclarado este punto, vayamos a lo nuestro.

II. ANTECEDENTES EN EL PERÚ

Para los fines que nos interesa, hay que destacar que el papel delEstado en el Perú empieza a ser significativo en la década de 1930. Escierto que el constitucionalismo social entre nosotros empieza en1920, con la Constitución promulgada ese año (que por vez primeraincluyó las llamadas “garantías sociales” , algunas de las cuales seoriginaban en la legislación de principios de siglo, como la protec-ción en el trabajo), pero durante el régimen de Leguía, que se iniciaen 1919 y concluye abruptamente en 1930, no sucede nada especial enesta materia, pues es un Estado pequeño el que se administra y ade-más fuertemente centralizado y con cierto sentido escénico. Pero elcrac de la bolsa de Nueva York en 1929 repercutió en todas las eco-nomías latinoamericanas, sobre todo a partir de 1930. Y esto preci-pitó la caída de diversos gobiernos dictatoriales en toda nuestra con-vulsa área. Luego, en 1933, llega al poder el general Benavides, cuyolargo periodo que culmina en 1939, se ponen las bases de lo que seráel Estado benefactor en el Perú, significado de manera especial enla creación del Seguro Social y en diversas obras de asistencia social(barrios obreros, etcétera). A partir de entonces, la estructura econó-mica del país variará paulatinamente (de un modelo agro-minero ex-portador a un modelo industrial sustitutivo de importaciones al filode los sesenta). Pero el Estado benefactor no dejará de crecer al rit-mo de la creciente masificación, del proceso de urbanización, de lu-chas políticas y presiones sindicales.

De 1933 a 1968 se da un periodo ascendente, en el cual se iniciala creación de bancos de fomento con préstamos blandos destinadosa subsidiar a sectores poco protegidos (como el agrario); la creación


2 Cfr. Dromi, Roberto, Reforma del Estado y privatizaciones, Buenos Aires, 1991, 3 vols.

de empresas estatales, la existencia de diversos regímenes promocio-nales según las zonas del país; regímenes diversos en materia de im-portación y además prohibición, total o parcial, de productos termi-nados, etcétera. Una aceleración comienza en 1962 con la llegada alpoder de una junta militar desarrollista, que por un lado crea el Ins-tituto Nacional de Planificación, y por otro, pone las bases de la re-forma agraria, con el ánimo de modernizar al país. Este primer pe-riodo 1933-1968 puede denominarse como asistencialismo atenuado.

A partir de 1968 las cosas cambian. Se instala en el poder unajunta militar que va a gobernar durante doce años (1968-1980), y vaa enarbolar un plan de desarrollo integral que tiene como objetivo es-tablecer una rectoría del Estado casi absoluta. El objetivo fundamen-tal que tienen los militares es crear un Estado fuerte, decisivo, queen la práctica controle todo el aparato productivo. El Estado se hizopresente en la educación (en todos sus niveles), en la banca (redujosustancialmente la presencia del sector privado), en el campo (con-trolándolo directa o indirectamente a través de cooperativas o empre-sas autogestionarias); sin contar la fuerte área de industrias llamadasestratégicas, como petróleo, minería, etcétera (que asumió directa-mente el Estado mediante expropiaciones); en el comercio (por elcontrol de precios y la prohibición de importaciones) etcétera. Todoel aparato del Estado cambió y toda actividad dependía en últimainstancia del Estado. Se creó incluso un insólito Ministerio de Ali-mentación, que cuidaba que las comidas que se expendían en los cen-tros de abastos o se importasen tuviesen condiciones adecuadas. Deun Estado asistencialista, forjado lentamente desde 1933, pasamos a unEstado gestor que hacía todo o casi todo. Y esto sin contar el climapolítico difícil que se vivió (agudizado por el control y manejo di-recto de los medios de expresión) y por cierto cariz socializante deciertas medidas, que no obstante no llegó a ahogar al sector privado.Pero todo esto tuvo su costo. En 1968, cuando los militares llegaronal poder, existían 12 empresas públicas, 6 bancos estatales y una deu-da externa de 800 millones de dólares. Cuando dejan el poder en1980, hay casi 200 empresas públicas (el número exacto nunca sesupo) y más de 11,000 millones de dólares de deuda externa.

No obstante esto, el experimento militar pudo o supo resistir lacrisis y entregarla debidamente embalada al gobierno que lo sucedió.


Contribuyó además a modernizar al Perú, si bien el éxito no siempreacompañó a las reformas emprendidas.

III. 1979: UNA INFLEXIÓN NORMATIVA

En 1977, como fruto de un entendimiento entre el gobierno military la oposición, se convocó a una Asamblea Constituyente para dictaruna nueva Constitución, que sería el preludio de elecciones generales,programadas para 1980. En realidad, la oposición no deseaba haceruna nueva Constitución, pues le parecía que la Constitución de 1933,entonces vigente, sólo necesitaba algunas reformas. Y porque adicio-nalmente, no sólo no estaban dadas las condiciones para hacerlo, sinoque eso era distraerse del problema de fondo, que era el retorno ala democracia. El debate fue tenso y el Partido Acción Popular, li-derado por Fernando Belaúnde Terry y que entonces representaba unporcentaje apreciable de votos (según cálculos estimados), se abstuvode participar en la contienda. Uno de sus líderes llegó incluso a ca-lificar a la futura Asamblea Constituyente como un juego de bastar-dos, ya que la Asamblea estaba originada —según decía— en unabastardía mayor. Pero en fin, haciendo de la necesidad virtud, y conla sola excepción de Acción Popular, los partidos de izquierda, de-recha y centro aceptaron el reto. La Asamblea Constituyente, presi-dida por Haya de la Torre, se instaló solemnemente el 28 de juliode 1978 y estuvo en funciones un año. Clausuró sus sesiones enjulio de 1979.

La tarea era, sin embargo, delicada por varias razones. En primerlugar, el gobierno militar había exigido la dación de una nueva Cons-titución, en la cual no todos estaban de acuerdo. Aún más, desde unpunto de vista técnico, tan factible era hacer una nueva Constitucióncomo reformar la vieja. Por otro lado, los militares querían que loscambios estructurales básicos quedasen consagrados en la nuevaConstitución, con lo cual, en cierto sentido, condicionaban una nor-matividad económico-social. Y finalmente, el ambiente en que se ledebatía no era del todo favorable, ya que coexistían con un gobier-no de facto, de por sí autoritario, y los principales medios de difu-sión (prensa, radio y televisión) estaban tomados por el gobierno yen principio se carecía de libertad informativa.


Ahora bien, ¿cómo reaccionó frente a esto la Asamblea Constitu-yente? Antes que nada, tomó conciencia de la realidad que tenía antesí, de la que los rodeaba y del hecho de que ninguna de las fuerzaspolíticas ahí reunidas tenía el 5% de los votos como para imponersu opinión en determinadas materias. De esta suerte, lo que sucedióy la forma como se afrontaron estos problemas, fue la siguiente:

a) Si bien en principio los partidos políticos no estaban muy con-vencidos de dar una nueva Constitución, cuando se instalaron y em-pezaron los debates (con la concurrencia de invitados especiales y elauxilio de asesores y de textos y lecturas especializados), se asom-braron del cambio paulatino que el constitucionalismo había tenido apartir de 1945, en forma sustantiva, y que la carta de 1933 era real-mente muy antigua y, aún más, reproducía los esquemas de 1920 y1860. Por tanto, se animaron a hacer una nueva Constitución, de arri-ba a abajo, no porque fuese necesaria, sino por cuanto estimaron queexistiendo la oportunidad de hacerla, no era aconsejable desperdiciar-la. El tiempo luego demostró que durante doce años (1980-1992) nin-guna de las fuerzas políticas en el poder cuestionó la Constituciónde 1979 en ningún punto de fondo; lo cual confirma su bondad y elacierto de sus principales lineamientos.

b) El segundo punto que afrontó la Asamblea Constituyente eracómo manejar la exigencia del gobierno militar de incorporar todaslas reformas estructurales efectuadas en los últimos años, más aún,cuando no creían en muchas de ellas. Peor aún, cuando la Asambleatenía un 33% de votación fijo o criptomarxista que defendería talescambios a rajatabla. Pues bien, lo que sucedió es que en este puntose pusieron de acuerdo el Apra y el Partido Popular Cristiano (quesumaban el 62% de los votos), para crear un capítulo económicoque recogiese algunas de las reformas militares, conjuntamente conlimitaciones, recortes, matizaciones y otras innovaciones liberales.Así las cosas, la izquierda se negó a firmar la Constitución, y el go-bierno militar la observó y se negó a aplicarla. Clara muestra que nosatisfizo ni a uno ni a otro.

c) En cuanto al ambiente existente, si bien fue tenso, los militaresrespetaron a la Asamblea y no intervinieron en sus debates ni menoshicieron imposiciones. El único capítulo en el cual hubo mutuas con-cesiones y diálogo concertado entre el gobierno militar y la comisión


ad hoc de la Asamblea fue en el título referido a las fuerzas arma-das, lo cual, por cierto, es explicable. En el otro extremo, si bien laprensa, la radio y la televisión de alcance nacional estaban en manosdel gobierno, éste habilitó espacios muy amplios en cada uno deellos, en donde se dio un gran debate público sobre todos los temasconstitucionales. Aún más, se negoció el retorno de los diarios a susdueños, lo cual fue impedido por determinados resquicios institucio-nales, pero en general los medios tuvieron una actitud plural y abier-ta. A esto se añade el hecho de que circulaban libremente y a nivelnacional las publicaciones no diarias, o sea, semanarios, quincenariosy mensuarios, que batieron records de venta y ejercieron una gran in-fluencia (Caretas, Oiga, Opinión Libre, El Tiempo, etcétera). En sín-tesis, nunca antes se había dado en el país un debate tan amplio, tanplural y sobre todo, tan libre en materias constitucionales.

La Constitución de 1979 fue armada siguiendo en sus lineamientoslas grandes creaciones del constitucionalismo europeo contemporáneoe incorporó un capítulo especial dedicado a la Constitución económi-ca. En él, se consagraron algunas conquistas que tenían una explica-ción histórica (como la reforma agraria), se inflaron en forma exce-siva algunos derechos de difícil cumplimiento (frente a la granrevolución de las expectativas), y consagró una economía social demercado, que por un lado permitía el libre juego del mercado, pero porotro, facultaba la intervención del Estado en muchos campos. Encierto sentido podría decirse que su capítulo económico fue social-demócrata, pero con la virtud de ser, en lo fundamental, un texto am-biguo, que permitía no sólo muchas lecturas, sino conductas econó-micas distintas y hasta contradictorias. Todo esto, por cierto, fuefruto de la época y bien podría haberse podado sin ningún problema,pues en la práctica permitió una política conservadora (1980-1985)otra populista desenfrenada (1985-1990) y otra neoliberal (1990-1993).

IV. LOS DILEMAS DE LA CRISIS: 1980-1990

Cuando los militares dejan el poder, se inicia un reordenamientolegal, acorde con la nueva Constitución del Estado. Lo primero quese intenta es redimensionar el Estado, liberar precios, abrir el mer-


cado, y reducir empresas públicas. Todo esto, por cierto, utilizandocomo soporte ciertos principios constitucionales que así lo permi-tían, como ya se indicó. Pero lamentablemente el gobierno se encon-tró con una férrea oposición en las Cámaras, representada por fuerzasde izquierda y del Apra, que mantenía sus banderas populistas. Estaoposición no impidió la acción de los primeros pasos hacia el cambioen la economía, pero esto duró hasta diciembre de 1982, cuando ter-minó sus labores el gabinete presidido por Manuel Ulloa. El gobierno,por razones que se desconocen, no quiso dar esta batalla, no obstanteque la hubiera ganado, pues contaba con una mayoría parlamentaria.Pero en 1983 no se hizo nada o, en todo caso, muy poco. Se man-tuvo el statu quo con algunas mejoras, pero nada más. Tampoco sehizo un esfuerzo para frenar la inflación, si bien es cierto que el pe-riodo 1980-1985 terminó con una inflación anual del 63%, inusualhasta entonces, pero manejable.

Lo que vino después fue el detonante. El Apra llegó al poder conAlán García (1985-1990) y empezó a usar la parte liberal o conser-vadora de la Constitución, mediante la concertación con las fuerzasproductivas (los famosos doce apóstoles) hasta que por intemperan-cias de su líder rompió con ellos y decretó la nacionalización de labanca en julio de 1987, causando un verdadero quiebre en el sistema(si bien es cierto que México lo había hecho en 1982 y poco despuéslo haría Francia). Esta nacionalización de la banca era constitucional(ya que la Constitución económica, dentro de su ambigüedad, la per-mitía), pero decididamente era una medida no sólo a contracorriente,sino con efectos contraproducentes. Así, por vez primera, gracias aMario Vargas Llosa, empezó a difundirse en el Perú las nuevas ideasliberales que se consagrarían más tarde. A raíz de este mal paso, elApra en el poder actuó en forma totalmente caótica, con un popu-lismo exacerbado que hacía del Estado un padre cariñoso y regalón,creando toda clase de controles, subsidios y gastos sin control. Comosi no fuera poco, descuidó la seguridad interna, dejando que avanzaseel terrorismo ante el repliegue de las fuerzas del orden (en especial Sen-dero Luminoso, inflado por la propaganda, pero muy frágil en su estruc-tura e ideología, como los hechos posteriores lo demostraron). Y todoesto culminó en 1985, con una inflación anual de 7,600%. El Perúparecía casi un país derrotado de la entreguerra europea.


A fines de la década del ochenta, el cansancio de la población conrespecto a los partidos políticos se hacía notar, ya que no habían lo-grado enrumbar al país, en pleno retorno democrático. Y esto asomóen 1989, cuando Ricardo Belmont, un animador de televisión prove-niente del mundo empresarial y sin ideario conocido, accede a la al-caldía de Lima, la más importante del país. En 1990 se presentanmuchos candidatos, pero dos van a tener gran protagonismo: por unlado Mario Vargas Llosa y por otro Alberto Fujimori, ambos mar-ginales de la política, aún cuando a la larga los políticos terminaríanapoyándolos.

Lo importante del caso es que en la campaña electoral, VargasLlosa se presentó como un liberal y Fujimori como un social-demó-crata con tendencias populistas. Ofreció todo lo que después no cum-plió. Vargas Llosa ofreció achicar al Estado; Fujimori, reforzarlo, ha-cerlo aún más grande y dadivoso. Y sin embargo, éste triunfó y noel otro. ¿A qué se debió esto? Lo más probable es que haya sido porla manera tan especial que Vargas Llosa condujo su candidatura, quehasta enero de 1990 se consideraba imbatible de acuerdo a todas lasencuestas, y tan sólo dos meses después, en la primera vuelta, sóloalcanzaba el 27% de la votación. Pero esto es algo que escapa al pro-pósito de estas líneas.3

V. EL LIBERALISMO EN ESCENA

Es difícil decir cuando entra el liberalismo moderno en nuestra po-lítica. Según algunos, ello ocurre en la década del 50 con las ideasdivulgadas de Pedro Beltrán, director de La Prensa, diario a travésdel cual no sólo formó una brillante pléyade de periodistas, sino tam-bién un foro de difusión de ideas, muchas de ellas de orden asisten-cial (promovió las mutuales de vivienda y fundó la primera de ellasy durante mucho tiempo la más importante: Mutual Perú). El mismoBeltrán tuvo más tarde destacada actualización pública, pues fue mi-nistro de Hacienda en el bienio 1958-1959. También podría citarseel simposio que Hernando de Soto montó en 1979, que contó con lapresencia en Lima del mismo von Hayek,4 y en las ideas que más


3 Cfr. Vargas Llosa, Mario, El pez en el agua, Bogotá, 1993.4 AA.VV., Democracia y economía de mercado, Lima, 1981

tarde divulgó ampliamente en un libro con publicidad desmedida (Elotro sendero, Lima, 1986, vademécum interesante, pero ligero y ca-rente de rigor académico). Pero en realidad, el que asume a plenitudy en forma articulada este compromiso con el liberalismo es VargasLlosa, primero en artículos periodísticos desde fines de la década del70, y luego en la acción pública desde 1987, con la fuerza y la con-vicción del converso. Es a raíz de la estatización de la banca cuandoVargas Llosa salta a la palestra política y obtiene un éxito resonantey paraliza o hace impracticable la nacionalización decretada. Esto loelevó al más alto nivel y lo llevó a recorrer el país palmo a palmo,vendiendo el ideario liberal en todos los rincones habitables. Y estoacompañado de una reiterada divulgación de sus escritos. Aún cuan-do Vargas Llosa no logró alcanzar la mayoría en una segunda vuelta,es indudable que dejó una impronta muy marcada en la opinión pú-blica, y que a la larga posibilitó lo que vino después5

Pero lo que hay que destacar es que el liberalismo en el Perú, porlo menos en el siglo veinte (que aparece orgánicamente recién en ladécada del cincuenta), es obra de diversas personas con sus propiosméritos y sus respectivas valías personales, pero no es obra de nin-gún pensador político, es decir, de alguien que provenga de rigurosascanteras académicas y articule un discurso orgánico y con fundamen-tos sólidos. El que más se acerca a esta posición es, sin lugar a du-das, Mario Vargas Llosa, no sólo por ser un escritor de reconocidotalento literario, con sólida formación universitaria, sino por cuantoes hombre de lecturas modernas. Sin embargo, en materia política esen lo fundamental un divulgador y su prosa quedará como eso, es de-cir, como una referencia, más no como un cuerpo de doctrina. Faltaaún en el Perú el teórico del liberalismo moderno, que sí se da enotros países.

Volviendo a Fujimori, como ya hemos señalado, éste no sólo di-fundió un mensaje populista y paternalista en su campaña electoral,sino que ofreció mantener al Estado tal cual, seguir con la políticade subsidios, en otras palabras, continuar con un Estado deficitario. Yen esto contó con el apoyo de los grupos de izquierda y el Apra.Y con esas ideas llegó al poder.


5 Cfr. Acción para el cambio, exposición del candidato presidencial Mario Vargas Llosaen la XXVII Conferencia Anual de Ejecutivos, CADE, Lima, diciembre de 1989.

Cuando en mayo de 1990, Fujimori supo que era el próximo pre-sidente del Perú, se puso a pensar cómo haría para gobernar a unpaís de tantas tendencias centrífugas. Lo primero que hizo fue ro-dearse de asesores políticos y económicos y luego programó un viajeal extranjero, fundamentalmente a Estados Unidos y a Europa. Inge-niero de profesión, vinculado sobre todo al campo y a las matemá-ticas, no tenía nociones de historia, ni de política, ni de economía.A decir verdad, ni siquiera soñó con ser presidente y casi no conocíael país. En realidad, no tenía noción de la cosa pública y menos aúnlo que es un programa de gobierno. En su campaña casi no habló,y se limitó a slogans como “cambiar ahora” o “ imponer tecnología ytrabajo” . Pero cuando viajó a Estados Unidos, apoyado por JavierPérez de Cuéllar, entonces secretario general de las Naciones Unidas(que lo conectó con el mundo financiero), fue asesorado por éste enforma diferente. Pérez de Cuéllar le expuso que el mundo iba porotro rumbo, que había que reconciliarse con la comunidad internacio-nal, que había que desarticular al Estado gigante, y que había queimponer otros rumbos a la política nacional. En esto lo apoyó tam-bién Hernando de Soto, con buenos contactos en el exterior, sobretodo desde las fundaciones o centros que lo financiaban. Fujimori,que demostró desde entonces ser muy pragmático y con gran intui-ción para lo político, hizo suyo el mensaje y lo recibió sin dificul-tades. No sólo no tenía que hacer ningún ajuste teórico (pues carecíade toda concepción política) sino que el argumento de los hechos loconvencieron de inmediato. Su posterior viaje de observación a lospaíses europeos y al Japón, lo terminaron de convencer. De retornoa Lima y antes de asumir el poder el 28 de julio de 1990, ya sabíalo que quería, despachó o licenció a los que lo rodeaban con lasideas que le dieron el triunfo electoral y se acomodó rápidamente ala situación. El liberalismo se impondría en su gobierno.

VI. EL INICIO DE LAS REFORMAS

Cuando Fujimori accede al poder en julio de 1990, se encuentracon una situación única bajo la carta de 1979: no cuenta con mayoríaparlamentaria; no llega, como promedio al 22% de votos en ambasCámaras, si bien es cierto que las mayorías tampoco le son hostiles


(a tal extremo que eligen como sus presidentes a quienes pertenecenal partido del presidente). El 8 de agosto se da un gran shock en laeconomía, que frena de un golpe la inflación y crea un malestar ge-neralizado, ocasionando cierre de locales y una recesión aguda. Deinmediato empieza un plan de reforma tributaria, financiera, empre-sarial, etcétera. Se le alcanzan todos los proyectos preparados por elequipo asesor de Vargas Llosa para implementar el liberalismo mo-derno en el país, pero se cuida de aplicarlo libremente. La gente quelo rodea es otra y desconfía de las instituciones, pues todas ellas lefueron hostiles durante su campaña (desde la Iglesia católica hasta elPoder Judicial y los grupos empresariales). Ataca la institucionalidad,en el fondo para defenderse y sacar provecho de estar en minoría.No se siente cómodo, pues desea poderes más amplios y con una mi-noría parlamentaria no lo puede exigir. En cualquier caso, queda amerced de terceros.

Pero el Parlamento, en el cual Fujimori no tiene mayorías, no estádispuesto a pelear con él. Aún más, se muestra en todo momentoconciliador, y dispuesto a hacer concesiones. Por fin, el 14 de juniode 1991, queda sancionada la Ley 24327, mediante la cual el Con-greso otorga facultades delegadas al Poder Ejecutivo, por el plazo de150 días, para que mediante decretos legislativos legisle sobre paci-ficación nacional, fomento del empleo y de la inversión privada. Seincluyó en la agenda lo relacionado con la reforma de la adminis-tración pública y la actividad empresarial del Estado. Dentro de esteamplio espectro, el gobierno dictó más de 100 decretos-legislativosque cubrían todo el espectro nacional, en especial, el relacionado conla actividad económica y administrativa del país. A guisa de simpleejemplo, señalemos los temas de algunos de los referidos decretos:

— Libertad de Rutas del Servicio Público de Transporte TerrestreInterprovincial de Pasajeros (Decreto legislativo núm. 640);

— Tarifas de Servicios Públicos de Transporte Terrestre Interpro-vincial de Pasajeros y Carga se sujetan al Sistema de LibreCompetencia (Decreto legislativo núm. 642);

— Libertad de Rutas y Permisos de Operaciones en el TransporteMarítimo Internacional para las Empresas Navieras Nacionales(Decreto legislativo núm. 644);


— Modernización y Privatización de Minero Perú, S. A., Centro-min Perú, S. A. y Hierro Perú, S. A. (Decreto legislativo núm.647);

— Inversión Privada en Aero Perú (Decreto legislativo núm. 648);— Inversiones Privadas en las Empresas Regionales de Servicio

Público de Electricidad (Decreto legislativo núm. 649);— Compensación por Tiempo de Servicios (Decreto legislativo

núm. 650);— Libre Competencia en las Tarifas del Servicio Público de Trans-

porte Urbano e Interurbano de Pasajeros (Decreto legislativonúm. 651);

— Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario (Decreto le-gislativo núm. 653);

— Inversión privada en el Sector Hidrocarburos (Decreto legisla-tivo núm. 655);

— Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FON-CODES) (Decreto legislativo núm. 657);

— Régimen de Estabilidad Jurídica para las Inversiones Extranjeras(Decreto legislativo núm. 662);

— Programa de Migración-Inversión (Decreto legislativo núm.663);

— Liberación del Comercio Exterior e Interior (Decreto legislativonúm. 668);

— Flexibilizan los Trámites, Procedimientos y Requisitos para Fa-cilitar el Acceso de Capitales y Empresas a la Prestación deServicios de Transporte Aéreo y Servicios Aéreos Especiales(Decreto legislativo núm. 670);

— Normas para Promover las Inversiones Privadas en EmpresasConstituidas Mediante el Sistema de Accionariado Difundido(Decreto legislativo núm. 672);

— Promoción de Inversión Privada en las Empresas del Estado(Decreto legislativo núm. 674);

— Normas sobre la Participación en la Utilidad, Gestión y Propie-dad de los Trabajadores de las Empresas (Decreto legislativonúm. 677);

— Libertad de Rutas en el Transporte Acuático Comercial de Trá-fico Nacional o Cabotaje (Decreto legislativo núm. 683);


— Se declara al Servicio Postal de necesidad y utilidad públicasy de preferente interés social (Decreto legislativo núm. 685);

— Normas sobre uso de fuentes de agua minero-medicinales, confines turísticos (Decreto legislativo núm. 687);

— Ley de Contratación de Extranjeros (Decreto legislativo núm.689);

— Libertad de Tráfico Ferroviario en el País (Decreto legislativonúm. 690);

— Normas de la Publicidad en Defensa del Consumidor (Decretolegislativo núm. 691);

— Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Eléctrico (De-creto legislativo núm. 693);

— Ley de Promoción a la Inversión Privada en Acciones de Re-novación Urbana (Decreto legislativo núm. 696);

— Ley de Promoción a la Inversión Privada en el Campo del Sa-neamiento (Decreto legislativo núm. 697);

— Casinos de Juego (Decreto legislativo núm. 698);— Participación de la Comunidad Organizada en la Prestación del

Servicio Educativo (Decreto legislativo núm. 699);— Normas contra las Prácticas Monopólicas, Controlistas Restric-

tivas de la Libre Competencia (Decreto legislativo núm. 701);— Ley de Zonas Francas Industriales y Turísticas, Zonas de Tra-

tamiento Especial Comercial y Zonas Especiales de Desarrollo(Decreto legislativo núm. 704);

— Ley de Promoción de Micro Empresas y Pequeñas Empresas(Decreto legislativo núm. 705);

— Normas sobre Transporte Multimodal Internacional de Mercan-cías (Decreto legislativo núm. 714);

— Protección al Consumidor (Decreto legislativo núm. 716);— Sistema Privado de Salud (Decreto legislativo núm. 718);— Sistema Privado de Pensiones (Decreto legislativo núm. 724);— Fomento a la Inversión Privada en la Construcción (Decreto

legislativo núm. 727);

— Fomento del Empleo (Decreto legislativo núm. 728);

— Ley del Sistema de Defensa Nacional (Decreto legislativo núm.743);


— Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Pesquero(Decreto legislativo núm. 750);

— Planeamiento de la Defensa Nacional para la Pacificación (De-creto legislativo núm. 751);

— Fusión de los Bancos Estatales de Fomento (Decreto Legislativonúm. 754);

— Ley del Mercado de Valores (Decreto legislativo núm. 755);— Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (Decreto

legislativo núm. 757);— Promoción de las Inversiones Privadas en Infraestructura de

Servicios Públicos (Decreto legislativo núm. 758);

Toda esta legislación ha sido publicada en dos gruesos volúmenes(Los decretos del nuevo Perú, editado por la Asociación de Expor-tadores, ADEX, compilado por José Gabriel del Castillo, presentaciónde Gastón Benza Pflucker presidente de ADEX y prólogo de AlbertoFujimori Fujimori, presidente de la República, Lima, 1992, 2 tomos).El compilador, José Gabriel del Castillo, abogado de nota y con am-plia experiencia en el sector público, alababa sobre manera lo que ensu compilación denomina decretos para el nuevo Perú, y dice así tex-tualmente:

en mi opinión (estos decretos) representan un cambio de toda la es-tructura jurídica del país, (que) incluso supera en profundidad y radi-calidad a las reformas emprendidas por el gobierno militar, con la con-notación que las actuales han sido dictadas por el Sr. Presidente de laRepública, al amparo de los mecanismos democráticos contempladosen la Constitución para modernizar nuestra sociedad (p. XXII).

Es decir, Del Castillo, quien no entra a analizar la bondad de lanueva normatividad legal ni menos a compararla en contenido conlas anteriores, anota el hecho de que esta nueva reforma liberal deFujimori no sólo es superior a la efectuada por el gobierno militar(1968-1990) lo cual ya es un juicio de valor, sino que adicionalmenteesta última fue fruto de la dictadura y la actual lo es de la demo-cracia constitucional (con lo cual acierta, sin lugar a dudas).

En el prólogo, que Fujimori titula Un Estado moderno, señala que“hoy, el criterio técnico es el único que prima en la conducción delEstado peruano” . Y agrega textualmente:


Las medidas y acciones necesarias para reestructurar en forma integralel Estado peruano, están comprendidas en los Decretos Legislativosdictado por mi Despacho en uso de las facultades delegadas por elCongreso al Presidente de la República... (p. XI).

La cosa es pues clara: la reforma del Estado, o sea, el replantea-miento de los límites de la actividad del Estado y en consecuenciala ideología liberal en su aplicación empieza en agosto de 1990, re-cién llegado Fujimori al cargo presidencial. Se analiza, negocia yplantea en el primer semestre de 1991, y se concreta normativamente,con pleno respaldo constitucional, en el segundo semestre de 1991.Así consta en el volumen antes citado, puesto en circulación en mar-zo de 1992, semanas antes del golpe de Estado de ese año. Se cierraasí el periodo 1968-1991, que caracteriza la fase madura de nuestroEstado de bienestar.

Cabe anotar que de todas las normas, la única que fue cuestionadaconstitucionalmente fue la relacionada con la compensación por tiem-po de servicios (D. L. 650) en la cual se estableció una sentencia delTribunal de Garantías Constitucionales (marzo de 1992), que no me-llaba la estructura de la reforma y que además fue objeto de seriascríticas, entre ellas, la formulada por una comisión ad hoc nombradapor el Colegio de Abogados de Lima, el gremio profesional más an-tiguo e importante del país.

Todas estas medidas se dieron por consenso y no se cuestionaronfrontalmente, sino sólo en algunos detalles. En realidad sólo uno delos decretos legislativos fue cuestionado constitucionalmente. Y tansólo en uno de sus artículos. El resto de los decretos siguen vigentesy han encarrilado los cambios efectuados desde entonces.

VII. EL GOLPE DE ESTADO DE 1992

Como se sabe, el propio Fujimori dio un golpe de Estado, en reali-dad un autogolpe, el 5 de abril de 1992. Para ello apeló a varios jus-tificativos, como la corrupción de los poderes del Estado, la inerciade la administración pública, la oposición parlamentaria, la corrup-ción generalizada, la agitación de los viejos partidos políticos tradi-cionales, etcétera. Pero en realidad lo que quería Fujimori era gober-


nar sólo: de espíritu autoritario y enemigo de la democracia, no en-contró mejor manera de deshacerse de toda clase de oposición, que,sin embargo, no había afectado su nuevo modelo económico. Fujimorianunció la instauración de una nueva democracia, directa y sin in-termediarios, y con recurrentes referendos en los cuales el pueblo de-cidiría periódicamente lo que había de hacer en cada caso. Se montóasí, entre abril y mayo de 1992, un tinglado napoleónico (al estilode Napoleón III) para gobernar con el sistema de aclamación, ya que,según él, cambiado el modelo económico, faltaba cambiar el modelopolítico-institucional. Lo que pasó después no estaba en su agenda.Desaparecido el mundo bipolar, la Organización de Estados Ameri-canos (OEA), con la presión de los principales países europeos coninversiones en la América Latina y el aval de Estados Unidos, logrócortar la ayuda internacional (el Perú dejó de recibir por el golpe deEstado más de 200 millones de dólares), e instó a Fujimori a volvera la democracia representativa, hasta ahora la menos mala de lasexistentes. Las negociaciones fueron largas: se buscaron arreglos ycronogramas. Pero lo más insólito fue que la propia oposición, comomanera de restablecer el orden constitucional, propuso como fórmulala de convocar un Congreso o Asamblea Constituyente para reformar lacarta en aquellos puntos que podían entorpecer una gestión de go-bierno. En realidad, nadie pensó que el título económico de la Cons-titución de 1979 obstaculizaba la marcha del Estado, sino más bienlos títulos referidos a los poderes u órganos del Estado. Esta propues-ta al principio no fue aceptada por Fujimori, pero luego la hizo suya,ya que contó con el placer de la comunidad internacional y porquesabía que contaba con respaldo de la opinión pública, pues los par-tidos políticos de la oposición estaban ya en proceso de desgaste des-de mediados de la década del 80.

Así las cosas, todo se programó para convocar una Asamblea oCongreso Constituyente, que se instaló en enero de 1993, en órganounicameral llamado, en forma reiterativa y cursi, “Congreso Consti-tuyente Democrático” .

En realidad, y como puede verse de la documentación publicada,6

el oficialismo no tenía la menor idea de lo que era una Constitución,e ignoraba por completo las corrientes modernas del constitucionalis-


6 Torres, Carlos, y Torres-Lara, La nueva Constitución del Perú, Lima, 1993.

mo. Lo único que tenía claro es que había que privatizar el inmensosector empresarial del Estado y desregularizar el mercado; en otraspalabras, conservar las reformas del bienio 1990-1992. Ideas cuyosustento teórico les preparó un grupo de estudios económicos respal-dado por una asociación empresarial, y que luego defendió en el he-miciclo el congresista Víctor Joy Way.7 En lo demás, no hubo pro-blemas. Peor, en lugar de modificar la carta de 1979 en las partespertinentes, decidieron hacer una nueva Constitución, que quedó san-cionada en 1993, y puesta en vigor a fines de ese año.

VIII. L A NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1993

El Perú ha tenido varias Constituciones en su periplo republicano.El siglo XX se inició con la vigencia de la carta de 1860, y luegose sucedieron las constituciones de 1920, 1933 y 1979. La de 1993,duodécima en nuestra larga lista, se discutió y aprobó teniendo comoplantilla la de 1979, a la que repite en más del 65% de sus enun-ciados. Aún más, miradas ambas a trasluz, resultan idénticas en cuan-to a títulos y distribución de materias. En muchas cosas hay indu-dables mejoras, sobre todo de redacción y afinamientos teóricos, queson fruto de la experiencia acumulada.

En otras partes son diferentes; así, en el apartado económico, elcontenido es sustancialmente diferente. A la ambigüedad de la cartade 1979 en lo económico, sucede ahora un perfil liberal definido;quizá excesivamente marcado para evitar eventuales desviaciones.Por otro lado, en lo institucional hay innovaciones que habrá queevaluar en su momento, como es la Cámara única, que existió en elPerú en 1823 y en 1867, pero contraria a una larga tradición bica-meral. El inconveniente de este unicameralismo es doble; por unlado, contiene 120 congresistas para una población electoral de oncemillones de personas, elegida por distrito nacional único, con lo cuala la larga se difumina todo tipo de representación (nadie representa anadie). Y por otro lado, se ha omitido la doble lectura, con lo cualse posibilitan las llamadas leyes-sorpresa; o sea, las que dispensadas


7 Cfr. Power Manchego-Muñoz, Jorge (comp.), Derecho constitucional económico, selec-ción del Diario de Debates, Lima, 1995.

de comisión, quedan listas y sancionadas en un par de horas (comoha sucedido últimamente).

Por lo antes expuesto, esta Constitución de 1993, no obstante susnovedades, queda incluida en el ciclo constitucional peruano iniciadoen 1979, si bien tiene caracteres regresivos y en cierto sentido an-tidemocráticos (por ejemplo, la autonomía del fuero militar o el cen-tralismo excesivo).

Mediante referéndum de octubre de 1993, la nueva Constituciónfue aprobada por ajustado margen: 52% a favor y 48% en contra sincontar las adulteraciones que, según algunos, se habrían producido.No obstante ello, la Constitución empezó a regir, y quizá por habersido aprobada con tan escaso margen, el Ejecutivo ha optado por ha-cer concesiones de tipo populista.

Una de las modalidades introducidas en la Constitución es la ree-lección presidencial inmediata. Con base en ella, Fujimori fue reele-gido en 1995 y permanecerá en el cargo hasta el año 2000. Sólo enel futuro podrá saberse qué pasará con la nueva Constitución, depen-diendo ello en gran parte de la manera en que se maneje el aparatopolítico en los años venideros.8

IX. LA TENTACIÓN POPULISTA

La nueva Constitución descarta todo tipo de populismo y sobretodo las concesiones a la galería, Fujimori se ha dedicado, desde quecasi pierde el referéndum constitucional, a una obra asistencialista,aprovechando la existencia de amplios recursos fiscales. Es decir, acontrapelo de lo que establece la nueva Constitución, el gobierno, a tra-vés del Ministerio de la Presidencia, ha iniciado una marcha acele-rada de obras de bienestar social, consistente en obsequios de bienesu obras no reproductivas o no pedidas para satisfacer a los pueblos(escuelas, puentes, postas médicas, muebles, computadores, bibliote-cas, etcétera), con el propósito de mejorar la condición de los sec-tores más necesitados. En el fondo, no sólo porque existe dinero paraello, sino por cuanto de esa manera obtiene mayor respaldo para sugobierno, por poblaciones que esperan tradicionalmente todo el poder


8 Cfr. García Belaúnde, Domingo, y Fernández Segado, Francisco, La Constitución peruanade 1993, Lima, 1994.

central. Esto produjo lo que los economistas llamaron un “ recalen-tamiento de la economía” , sobre todo durante el bienio 1993-1994 yparte de 1995, en donde se produjo un crecimiento desmesurado delproducto interno bruto. A esto debe añadirse que, entre las reformasemprendidas, se encuentra la del aparato tributario, que se ha vueltomucho más simple y sobre todo muy eficiente, pues curiosamente elEstado se ha convertido en un gran recolector, lo que los anterioresgobiernos no supieron o no quisieron hacer.

Por tanto, la conclusión que se tiene es que el proceso de cambiosiniciado en 1990-1991 ha traído una alza del producto interno brutoy del ingreso per capita, pero no recuperamos todavía los nivelesexistentes en 1980. Además, al interior de estas cifras, se ocultangrandes desigualdades que deben ser analizadas a un nivel microe-conómico.

Pero lo importante es señalar que a la austeridad fiscal que surgede la carta de 1993, se opone la prodigalidad fiscal con los sectorespopulares, con claro matiz electoral y repitiendo gestos de anterioresgobiernos que en teoría denostan. Pero naturalmente esto es temporal,no puede durar y en cualquier momento las dádivas podrán suspen-derse y algo de eso ha empezado a hacerse. Y esto porque el go-bierno es pragmático y lo que le interesa son los resultados. Lo quediga la Constitución será válido en el momento que lo necesiten, noantes.

X. EL ENTORNO AUTORITARIO

El problema fundamental de la reforma del Estado en el Perú (enel sentido antes anotado) es que ésta se ha iniciado dentro del sis-tema democrático (1990-1991) pero se ha consolidado al margen yen contra del sistema democrático constitucional. Cuando Fujimoridio el autogolpe de 1992, quedó distanciado de todo el mundo. Sepeleó con su partido y con sus dos vicepresidentes. Por tanto, notuvo más remedio que apoyarse en la fuerza armada y gobernar apo-yado en ella. Así, ha desarticulado los mandos castrenses, ha modi-ficado las leyes de las respectivas instituciones y ha colocado en lospuestos claves a personal adicto a él. Dentro de este mutuo juego,los militares usan o han usado a Fujimori y viceversa. Los estropi-


cios que estos cometen son avalados por el presidente con el aplausodel oficialismo parlamentario; dócil a las voces de Palacio. Y todoesto prospera por la sencilla razón de que existe orden, control dela inflación, disciplina fiscal y apoyo de diversas fuerzas de todo or-den, sin obstáculos por la inexistencia de una oposición política ar-ticulada. Y todo avalado por el éxito; esto es, por los logros obte-nidos que nadie ha discutido.

El entorno populista puede desaparecer y ser manejado a discre-ción por el gobierno, ya que las empresas públicas, que eran las queocasionaban el gran dispendio, prácticamente han desaparecido. Peroel entorno militar es más difícil de manejar, pues está infiltrado entodas partes. El Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) ha tendidosus redes en todo el país y llega hasta el más lejano rincón. Contodo, no puede negarse que existen las libertades clásicas, sobre todolas relacionadas con la libre expresión, que son importantes.9

XI. ¿BALANCE O RESERVA?

Hacer un balance de lo ocurrido hasta ahora es prematuro, y diríaque casi aventurado. No existen suficientes elementos de juicio nitampoco la distancia necesaria para apreciar debidamente a los acto-res y sus gestos. Más aún, cuando el modelo liberal implantado es,hoy por hoy, el único existente. Se adoptó no porque sea el mejor,sino porque era lo único que estaba en la vitrina (lo demás, no exis-tía o estaba en crisis). Pero lo que sí podemos decir es que lo quepuede afectar el modelo es decididamente el entorno autoritario,que nace no sólo de la presencia gravitante del ejército detrás detoda decisión importante, sino de la misma personalidad de Fujimori,intemperante y sin mayor vocación por el juego democrático.

Preocupa también que para hacer esta reforma, importante y hastanecesaria, se haya maltratado a tantas gentes y a tantas instituciones.Y en cuanto al contenido mismo de las reformas, inspiradas en elmás crudo liberalismo, aún cuando con algunas pinceladas sociales,es haber cubierto con el signo liberal a todo el espectro económicoy social del país. Es decir, toda la vida económica ha quedado libre


9 Cfr. Fernández Fontenoy, Carlos (coord.), Sociedad, partidos y Estado en el Perú, Lima,1995.

de toda atadura y de todo compromiso y sólo sujeta al mercado. Sianalizamos algunos casos de reformas en países vecinos (Brasil, Ar-gentina, México, etcétera), vemos que los aires liberales no han arra-sado todo.10

En otras partes, el liberalismo no ha significado abolir el Estado,sino replantearlo. En el Perú, por el contrario, hemos vivido la po-lítica del péndulo. Al Estado gestor, dirigente, empresarial (1933-1991), ha sucedido el Estado guardián, que sólo se preocupa de lomínimo, o de casi nada. Es cierto que el artículo 58 de la nuevaConstitución establece prioridades en la labor que compete al Estado(promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públi-cos e infraestructura), pero este mínimo ni siquiera lo llega a cumpliro lo cumple con fines claramente electorales. Entonces, haber llevadouna política liberal tan lejos, si bien teóricamente puede ser intere-sante, a la larga puede acentuar diferencias, crear más abismos so-ciales de los que ya existen y quizá en el futuro, por reacción, ten-gamos que volver al Estado de bienestar, aún cuando reformulado.

Por tanto, más que balance, que tiene que esperar, lo que formu-lamos frente a la reforma del Estado en el Perú es reservas. Ellas es-peran una respuesta, que probablemente se demorará.


10 Cfr. para el caso de México, Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional me-xicano a fin de siglo, México, 1995.

APÉNDICE

EL PAÍS QUE VENDRÁ1

Mario VARGAS LLOSA

Dicen que, en los tiempos de la Revolución cultural, la maldición chi-na de moda era “Te deseo que vivas en una época interesante” . Lanuestra lo es, sin duda alguna, y no tenemos razón para quejarnos.Cada mañana nos sorprende, boquiabiertos, con una nueva hazaña dela libertad en el mundo: la caída del muro de Berlín, el derrumbede Ceaucescu, el tránsito de Vaclav Havel desde las mazmorras a lapresidencia de su país, el triunfo de Violeta Chamorro en las elec-ciones nicaragüenses contra los deseos de los “progresistas” de Oc-cidente y todas las encuestas. Nuestros ojos todavía no dan créditoa lo que muestran las pantallas de la televisión: esa Plaza Roja hir-viendo de manifestantes que piden elecciones libres y el Comité Cen-tral del Partido Comunista de Lenin y Stalin apresurándose, comomuchos de sus congéneres de Europa, a abjurar de los axiomas másacendrados del leninismo y del marxismo: la lucha de clases, el cen-tralismo democrático, el monopolio del poder, la planificación centra-lizada, la propiedad social de los medios de producción y, a fin de

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1 Como queda anotado en la ponencia, la prédica por un liberalismo moderno en el Perú,la introduce el discurso de Mario Vargas Llosa, a fines de la novena década, y más en concretoen la campaña electoral de 1990, en donde fue candidato presidencial del FREDEMO (FrenteDemocrático). Sus varios discursos políticos fueron acogidos y difundidos por los medios y enfolletos de difusión partidaria, no siempre de fácil acceso, y lamentablemente no recogidosen libro alguno. Por esto reproducimos en esta oportunidad un breve texto de Vargas Llosa,que pronunció como discurso de clausura del certamen denominado “La revolución de la liber-tad” , en Lima, el 9 de marzo de 1990. Se reproduce aquí con la expresa autorización del autor(D. G. B.).

cuentas, casi todos los mitos, estereotipos, argumentos y métodos so-bre los que el comunismo nació, creció y se apoderó de un tercio dela humanidad para sumirlo en la servidumbre, el terror y la ignomi-nia, y que, a la postre, lo corroerían hasta provocar lo que parece sudelicuescencia (por lo menos, como fuerza significativa en el mundocontemporáneo).

Es difícil, en estas circunstancias, no recurrir a las grandes pala-bras. ¿No estamos viviendo en un momento fronterizo del curso dela civilización? ¿Nos toca inaugurar una nueva era en la historia delhombre? La palabra “historia” —su concepto— es una de las mu-chas prostituidas por la ideología, pues ella ha servido, sobre todo,de coartada para los grandes embauques intelectuales de nuestrotiempo —ella ha sido el siniestro dios todopoderoso de la religión to-talitaria— y para justificar los peores genocidios y crímenes políticosde que haya memoria. Pero no tiene sentido decir, como ha dichoFrancis Fukuyama, que la agonía del comunismo constituye el ver-dadero “ fin de la historia” hegeliano. Mi impresión es la opuesta.Los sucesos de la Unión Soviética y del Este europeo han revitali-zado inesperadamente la noción misma de la “historia” a los ojos delmundo, desembarazándola de las legañas, distorsiones y ficciones conque los marxismos —heterodoxos y ortodoxos— la habían desnatu-ralizado, devolviéndole su frescura, su sana imprevisibilidad, su ina-barcable (por la inteligencia y el conocimiento) naturaleza de impro-visación múltiple, espontánea, esencialmente libre, que revientasiempre los esquemas conceptuales que pretenden reducirla a pura ló-gica, a causa y efecto, y descubrir por debajo de sus tumultos y fos-forescencias una recóndita racionalidad. No hay tal cosa. En estosdías, verificamos lo que siempre sostuvieron un Karl Popper o unHayek o un Raymond Aron, en contra de un Maquiavelo, un Vico,un Marx, un Spengler o un Toynbee: que la historia nunca está “es-crita” antes de hacerse, que ella no es la representación de un libretopreexistente elaborado por Dios, por la naturaleza, por el desarrollode la razón o por la lucha de clases y las relaciones de producción.Sino que la historia es, más bien, una continua y diversa creación,que puede optar por las más inesperadas trayectorias, evoluciones, in-voluciones y contradicciones, derrotando siempre en su fantásticacomplejidad y multiplicidad a quienes la predicen y la explican.

396 MARIO VARGAS LLOSA

El sesgo que está tomando en estos días —el de la reivindicacióndel individuo contra el Estado, de la libertad económica contra laplanificación, de la propiedad y la empresa privada contra el colec-tivismo y el estatismo, el de la democracia liberal contra la dictaduray el mercantilismo— nos alboroza, con toda razón. Pero no debeaturdirnos. No estaba “escrito” . Ninguna fuerza oculta y virtual, em-boscada en las catacumbas del oscurantismo y el horror que mantu-vieron empobrecidos y humillados a esos pueblos que hoy recuperansu libertad, determinó la caída de Ceaucescu, el triunfo de Solidari-dad o el desplome de las piedras que dividían a Berlín. Esos hechos,y los demás que nos exaltan a quienes desde hace años luchábamoscontra el totalitarismo, han sido duramente conquistados por la tercaresistencia, activa o pasiva, de las víctimas o por la toma de concien-cia, por parte de las oligarquías comunistas gobernantes (las nomen-klaturas), de su incapacidad para resolver los problemas económicosy sociales y del irremisible desastre a que iban sus países a menosde una drástica rectificación de ideas, políticas y, por supuesto, di-rigencias.

Ésta es una formidable victoria de la cultura de la libertad contrael totalitarismo, pero ella no es definitiva, ni mucho menos. La partedifícil viene ahora. La desestatización y la transferencia a la sociedadcivil del poder económico y político expropiado en su provecho poruna burocracia despótica es un proceso extremadamente complejoque va a exigir, en una primera etapa, enormes sacrificios a esospueblos que ahora se ilusionan con la idea de que la democratizaciónpolítica y la libertad económica resolverán instantáneamente sus pro-blemas. No es así. Salir del adormecimiento psicológico y la des-movilización moral que todo régimen colectivista propaga entre losciudadanos —a quienes obliga a abdicar de su sentido de la respon-sabilidad individual y a vivir con el supuesto enajenante de que susproblemas deben ser resueltos en primer lugar por el Estado y, sóloen segunda instancia, por ellos mismos— será una tarea más arduaque las emocionantes gestas de los últimos meses en que hemos vistodesmoronarse a tantos tiranuelos y burocracias. Para países como Po-lonia, Hungría, Alemania oriental, Checoslovaquia, y para la propiaUnión Soviética, el verdadero desafío revolucionario comienza ahora:construir sobre las ruinas del moribundo socialismo los cimientos de

EL PAÍS QUE VENDRÁ 397

una sociedad libre. Es decir, de ciudadanos conscientes de que sin li-bertad económica no hay libertad política duradera y mucho menosprogreso, y de que economía de mercado significa disciplina, imperioestricto de la ley, riesgo, iniciativa y, sobre todo, mucho trabajo ysacrificio. Que la cultura del éxito —fuente de la extraordinaria pros-peridad que han alcanzado las sociedades democráticas avanzadas—incluye también, para las empresas y los empresarios, la posibilidadde quebrar y arruinarse sin que el Estado venga a echarles una manoy tener, por lo tanto, luego de un fracaso, que empezar de nuevo des-de cero. Asumir la libertad entraña, asimismo, el aceptar que debepagarse el costo de la ineficiencia y el error. Porque si el mercadocompetitivo genera la mayor eficiencia y crea más riqueza que cual-quier otro, es también un sistema frío e inmisericorde contra los ine-ficientes. Convendría tenerlo muy en cuenta, en el umbral de una eraen la que se dibuja en el horizonte la posibilidad de una humanidadsin guerras, sin pujas armamentistas, sin bloques y en la que el de-nominador común de la democracia y la libertad enlazarían a la ma-yor parte de los pueblos del mundo. La libertad, que es siempre ga-rantía de progreso y justicia, tiene un alto precio, que un pueblo debepagar diariamente, so pena de perderla. Ningún país, ni los más ricosni los de más larga tradición democrática, están exonerados del pe-ligro.

Lo que ocurre en Europa del Este está ocurriendo también, aunquede manera más atenuada y mucho menos espectacular, en AméricaLatina. Es un proceso lento, indirecto, no siempre consciente, perovisible para quien observe de manera desprejuiciada la evolución delcontinente en los últimos años. Con las excepciones de Cuba y Haití,todas nuestras dictaduras han sido reemplazadas por regímenes civi-les. Gobiernos democráticos —aunque con distintos grados de legi-timidad, es cierto— administran nuestros países desde el río Grandehasta Magallanes.

También entre nosotros han perdido vigencia y capacidad de con-vocatoria entre los jóvenes, los campesinos y los obreros, los mitosrevolucionarios violentistas, salvo en minorías recalcitrantes —elitesintelectuales y universitarias o sectores marginales inasimilables—que, aunque pueden causar todavía mucho daño, por supuesto, apa-recen cada día más excéntricas y huérfanas de respaldo popular.


Pero lo verdaderamente nuevo está en que, acaso por primera vez,aquí y allá, en América Latina, en medio de la gran crisis económicaque enfrentamos, y acaso como consecuencia de ella misma, surgensignos alentadores de pragmatismo y modernidad. Con pocas excep-ciones —como la peruana, para desgracia nuestra—, pocos gobiernosse atreven todavía a perseverar en el modelo “cepalista” y keynesia-no de los años cincuenta y sesenta que tanto estrago ha causado ycausa todavía. Y un liberalismo renovado —en la acepción clásicadel término— se va abriendo paso en todo el continente como sa-ludable respuesta a los modelos del “desarrollo hacia adentro” y lafamosa política de “sustitución de importaciones” de triste recorda-ción. Unos entusiastas, otros a regañadientes, otros sin darse biencuenta de por qué lo hacen, casi todos los nuevos gobiernos van dan-do los pasos o pasitos debidos, para atacar en sus raíces el mal dela pobreza. Un mal que, en nuestros días —es la gran hazaña de laépoca en relación con las anteriores— se ha vuelto curable, a con-dición de que el país enfermo quiera salvarse. Lo que, en términossociales y económicos, quiere decir: tecnificar, moralizar y reducir alEstado a sus proporciones justas, a fin de que pueda asegurar el or-den, la justicia y la libertad y transferir a la sociedad civil el derechoa la creación de la riqueza, en un sistema abierto, de competencia,sin privilegios ni interferencia burocrática. Esto no implica, desdeluego, que el Estado renuncie a desplegar todos los esfuerzos ima-ginables para que cada generación goce de aquello que, junto con lalibertad, es el fundamento de toda sociedad democrática: la igualdadde oportunidades, un mismo punto de partida para aquellos que em-prenden lo que expresa la horrible metáfora darwiniana: la “ luchapor la vida” . Poco a poco, también en América Latina, se va compren-diendo que un gobierno “ redistribuye” más inteligentemente ofre-ciendo una educación pública sobresaliente que desalentando a la em-presa privada con tributos asfixiantes y obrando porque la propiedadprivada sea accesible al mayor número en vez de encarnizarse contraquienes ya son propietarios.

El nacionalismo económico —que, con el nacionalismo cultural, esuna de las más tercas aberraciones de nuestra historia—, aunque tí-midamente, comienza a retroceder, después de haber contribuido demanera muy efectiva al subdesarrollo continental. Por fin vamos


aprendiendo que la salud no está en fortificar las fronteras, sino enabrirlas de par en par, para salir al mundo a conquistar mercadospara nuestros productos y para que las tecnologías y los capitales ylas ideas del mundo vengan a ayudar a los nuestros a desarrollarnuestros recursos y a crear los puestos de trabajo que necesitamoscon tanta urgencia. Dentro de este nuevo clima cultural, muchos ad-miten que la famosa integración regional latinoamericana nunca fun-cionó porque estuvo siempre lastrada por el “ espíritu nacionalista” .Se trataba de integrarse para defenderse contra el resto del mundo,contra los famosos “ imperialismos” . Y, de otro lado, ni siquiera esacarta marcada la jugaron nuestros países con limpieza. Porque todosquerían aprovechar la integración en favor de sí, para ganar puntossobre los demás. Ahora, cuando, por fin, parece irse imponiendo encapas crecientes de latinoamericanos la virtud política suprema, elsentido común, la integración va entendiéndose en un sesgo moderno:unirse para lograr, juntos, más pronto, la integración de América La-tina al resto de la humanidad. Pues la inserción en ese mundo de hoypróvido de posibilidades, de retos, de mercados, es la mejor herra-mienta que tienen los países pobres y atrasados como los nuestrospara dejar de serlo y empezar a ser modernos, es decir, prósperos,es decir, libres de verdad, pues la libertad en la pobreza es una li-bertad recordada y en peligro.

Acabar con los nacionalismos que nos han ensangrentado y divi-dido, a cuyos dictados hemos desperdiciado en armarnos los unos con-tra los otros gigantescos recursos que pudieron servir para lucharcontra los verdaderos enemigos de cualquier nación —que no son susvecinos, sino el hambre, la ignorancia y el atraso— es una condiciónsine qua non de nuestro desarrollo y modernización. Es imperiosoque no recurramos más a ese método del que han abusado tanto losmalos gobiernos para atraer o callar a los desafectos con el chantajede “ la nación amenazada por el enemigo exterior” y crear artificial-mente “ la unidad nacional” . Debemos trabajar de manera leal porsuperar las desconfianzas y reticencias recíprocas —resolviendo armo-niosamente los problemas cuando existan— y por ir consiguiendo,mediante la colaboración y el intercambio múltiples, que —como em-pieza a ocurrir en Europa y en otras partes del mundo— las fronterasse vayan debilitando y diluyendo bajo la fuerza bienhechora de la


amistad, el interés común y la conciencia compartida de que, actuan-do así, mataremos más pronto a esos demonios perseverantes que noshan dejado tan rezagados en relación con las regiones del mundo queprosperan.

Afortunadamente, cada vez hay más latinoamericanos que diferen-cian con lucidez el “nacionalismo” del “patriotismo” , el que, aun-que, como dijo el doctor Johnson, sirve a veces de cortapisa a muchasvivezas de los canallas, es un sentimiento altruista, generoso, legíti-mo, de amor a la tierra donde uno nació y donde están los huesos desus muertos, y de compromiso ético y sentimental con ese sistemade referencias culturales, geográficas e históricas que encuadra a ca-da destino individual. Pero ni siquiera el patriotismo, con todo lo quehay en él de hermoso y noble, podría ser obligatorio, como no po-drían serlo tampoco, sin degradarlas, esas admirables experienciasprivadas que son el sexo, la amistad, la fe o el amor.

Y, en estos tiempos de transtorno y maravilla, incluso la horrenday abominale entre todas, la más temida palabra por el político lati-noamericano de cualquier pelaje de este siglo —el capitalismo— co-mienza a aparecer, con mucha prudencia y remilgos, es verdad, ennuestro vocabulario público. Y despojada de las tremebundas, terro-ríficas reverberaciones negativas de antaño, como lo que, nos gusteo nos disguste, objetivamente es: el sistema que, pese a sus limita-ciones mayúsculas, ha sido capaz de asegurar el mayor progreso entérminos de bienestar colectivo, seguridad social, protección a los de-rechos humanos y, también, de libertad individual que consigne lahistoria (lo cual no significa, necesariamente, que gracias a él hayaaumentado de manera mensurable la felicidad humana. Pero la feli-cidad no es algo que pueda ni deba medirse en coordenadas sociales,sólo individuales. Por eso, como dice Popper, la felicidad no es asun-to que incumba a los gobiernos. Los que se empeñan en materiali-zarla para todos —los gobiernos “holísticos” como el de Fidel Cas-tro, los imanes shiítas de Irán o los supérstites antediluvianos deChina Popular—, suelen convertir a sus sociedades en verdaderos in-fiernos. La felicidad, que es misteriosa y plural, como la poesía, sóloconcierne a uno mismo y a sus íntimos, pues para ella no hay fór-mulas que la produzcan ni explicaciones que la descifren).


Reconocer que si se quiere salir de la pobreza en el más corto pla-zo posible —en este mundo de todos los posibles que es el nuestro—es preciso optar clara y resueltamente por el mercado, por la empresaprivada y la iniciativa individual, en contra del estatismo, el colec-tivismo y los populismos demagógicos, es un paso imprescindible.Pero que puede generar una gravísima confusión, a menos de que es-tablezcamos una nítida diferencia entre el capitalismo genuino —elque, para entendernos, llamaré liberal—, que, en verdad nunca tuvimosen América Latina, de esas formas adulteradas —las del “ rentismo”o capitalismo mercantilista— con que ha germinado hasta ahora ennuestros países. Este sistema de privilegios pactados entre el poderpolítico y algunos grupos empresariales influyentes, que garantizabana éstos monopolios y prebendas, que los salvaguardaban de tener quecompetir —es decir, de tener que esforzarse por satisfacer las nece-sidades del consumidor— ha sido una inagotable fuente de ineficien-cia y corrupción en nuestras economías. Ello es inevitable cuando eléxito de una empresa no lo decide el mercado sino un oscuro burócra-ta, firmando decretos. Un sistema así deforma a la empresa y tam-bién al empresario, quien debe dedicar su inventiva y su esfuerzo noa servir al consumidor, sino a obtener un privilegio estatal. El mer-cantilismo ha sido uno de los causantes principales de nuestro sub-desarrollo y, también, de la discriminación y la injusticia de nuestrassociedades contra los pobres. El mercantilismo hizo de la legalidadun privilegio a la que sólo lograban acceso quienes tenían influenciao podían comprarla y condenó a los pobres a crear trabajo y riquezaal margen de ella, en esas economías informales —sin duda preca-rias, pero libres— que son, en cierta forma, el inicio en nuestras tie-rras de un auténtico capitalismo popular.

Poner fin a las prácticas mercantilistas es una exigencia moral yrealista tan urgente como reformar las supuestas “ reformas” socialesy económicas que en nuestras sociedades nacionalizaron empresas,colectivizaron tierras y entronizaron el intervencionismo estatal en laeconomía. Mercantilismo, colectivismo y estatismo son expresionesdiferentes de un mismo fenómeno que ahoga la iniciativa individual,convierte al burócrata y no al empresario ni al trabajador en el pro-tagonista de la vida productiva, estimula la ineficiencia y la inmo-


ralidad, legítima la discriminación y el privilegio y, a la corta o ala larga, trae consigo el deterioro y la desaparición de la libertad.

Establecer una economía libre, que acabe con los monopolios ygarantice a todos el acceso a los mercados, donde puedan competirdentro de reglas claras, simples y equitativas, no debilita a los Es-tados. Los fortalece, pues les confiere la autoridad y la credibilidadde que carecen hoy, que son grandes, pero débiles e impotentes paraproveer los servicios elementales que se espera de ellos: salud, se-guridad, justicia, educación, infraestructura mínima. Negarle al Esta-do el derecho de intervenir como productor, para que pueda cumplireficazmente su papel de árbitro y promotor, en la vida económica,no es exonerarlo de responsabilidades esenciales. La de obrar incan-sablemente, por ejemplo, para mantener el mercado libre de las in-terferencias y distorsiones que le restan eficiencia y generan abusos;perfeccionar sin tregua la administración de la justicia pues sin unsistema judicial puro, fuerte y universal, al que todos, aun el más po-bre, pueda acudir en defensa de sus derechos, no hay economía demercado que funcione; y también, y acaso, sobre todo, facilitar yalentar la difusión de la propiedad privada entre los que aún carecende ella. Porque la propiedad privada no es el robo, como creyóProudhon, sino más bien, el sustento y el signo visible de la libertad.

Un Estado liberal no es concebible sin una política de apoyo aldesvalido y al inerme, al que por culpa de la edad, la naturaleza oel azar no está en condiciones de valerse por sí mismo y sería aplas-tado y borrado si se lo dejara expuesto a las estrictas leyes del mer-cado. ¿Pero cuándo y dónde propusieron Adam Smith o los otrospensadores clásicos del liberalismo semejante indiferencia del Estadofrente al débil? Lo cierto es que es en las democracias liberales don-de existen los sistemas más avanzados de protección a la vejez, a lainfancia, y los mejores seguros contra la desocupación, los accidentesde trabajo y la enfermedad.

Hay un orden, sobre todo, en el que el Estado liberal tiene la obli-gación de tomar iniciativas y multiplicarse, invirtiendo recursos e in-citando la acción y la participación de todo el mundo: el cultural.Hacer de los bienes culturales algo accesible a todos, y promover lacuriosidad, el interés y el goce por lo que la imaginación humana yel espíritu artístico inventan para contrarrestar las insuficiencias de la


vida es una manera de asegurar que la sensibilidad de los hombresy las mujeres no se embote y se mantenga alerta su sentido crítico,esa insatisfacción permanente sin la cual no hay renovación ni mo-vimiento social y que nada mantiene tan despierta ni espolea tantocomo una rica vida cultural. Desde luego que el Estado no debe “di-rigir” , ni siquiera trazar a la actividad cultural otra pauta que la deser libre y autónoma. Su función es garantizar que ella sea diversay múltiple y abierta a todos los vientos y provocaciones, pues sóloexpuesta de este modo al desafío y al cotejo ella se mantiene ligadaa la experiencia vigente y ayuda a las gentes a vivir, a creer, a de-sear. La cultura no necesita ser protegida pues ella, cuando existe yes auténtica, se protege sola mucho mejor de lo que podría hacerlocualquier gobierno. Pero los Estados tienen, eso sí, el deber impera-tivo de dar a todos los ciudadanos los medios necesarios para adqui-rirla y producirla; es decir, la educación y las condiciones de vidamínimamente adecuadas que les permitan disfrutarla.

Una actividad cultural intensa es, además una de las manerascomo un Estado liberal puede conjurar uno de los peligros que pa-recen congénitos a la sociedad capitalista moderna: una cierta deshu-manización de la vida, un materialismo que aísla al individuo, des-truye a la familia, fomenta el egoísmo, la soledad, el escepticismo,el esnobismo, el cinismo y otras formas de vacío espiritual. Ningunasociedad industrial moderna ha sido aún capaz de responder conacierto a este desafío; en todas ellas, los altos niveles de vida y elprogreso material al alcance del mayor número ha debilitado esa so-lidaridad social que, paradójicamente, suele ser muy intensa en lascomunidades primitivas y generado la proliferación de cultos y ritosde un irracionalismo demencial cuya sola explicación parece ser lanecesidad inconsciente de reemplazar de algún modo esa pérdida de losagrado y de la fe a la que, por lo visto, no somos capaces de re-signarnos. La subcultura de la droga, que es, acaso, el más formida-ble asalto moderno a la razón, la renuncia a ese atributo de lucidezfrente a sí mismo y frente al mundo que es la columna vertebral dela cultura de la libertad, parece ser una de esas formas exacerbadasy tortuosas en que se manifiesta, en los países que han llegado máslejos en el desarrollo, aquel inmemorial apetito de trascendencia yabsoluto que antes aplacaban la magia, el mito y la religión.


En todo caso, quienes estamos luchando para que nuestros paísessean modernos a través del único sistema que trae prosperidad sinmerma de la libertad debemos aprender la lección. Y salir a darlesuna respuesta imaginativa, desde el principio mismo de la forja denuestras economías de mercado y la promoción del capitalismo liberal,a aquellos peligros, mediante una política de fomento a la cultura, ala creatividad humana en todas sus formas y audacias, al quehacerartístico, al pensamiento crítico, a la investigación, al experimento yal quehacer intelectual. Y, también, cualesquiera que sea nuestra con-vicción íntima sobre el tema de Dios, alentando el desarrollo de unaprofunda vida espiritual, ya que, para la gran mayoría, la religión pa-rece ser, dentro de nuestra tradición, el vehículo más solvente pararefrenar el instinto de muerte y destrucción, ejercitar la solidaridad, res-petar ciertos códigos éticos que garanticen la coexistencia y el ordendentro de la ciudad, y en una palabra, mantener quieto y domesticadoal terrible salvaje ávido de excesos que todos los humanos, aun losde apariencia más civilizada, llevamos dentro.

De joven, como buen lector de los existencialistas franceses, lle-gué a convencerme de que un hombre decide íntegramente su des-tino, a base de elecciones continuas con las que se sitúa en la cam-biante realidad. Esta creencia me ayudó, creo, a convertirme en elescritor que, desde muy niño, soñé llegar a ser. Pero, hoy, en el ex-traño trance en que me encuentro, participando en una campaña elec-toral como aspirante a la Presidencia de mi país, me digo con ciertamelancolía que en los destinos individuales influyen también las cir-cunstancias y el azar acaso tanto como la voluntad de quien los en-carna. Igual que la “historia” de las sociedades, la de los individuostampoco está “escrita” con anticipación. Hay que escribirla a diario,sin abdicar de nuestro derecho a elegir, pero sabiendo que, a menu-do, nuestra elección no puede hacer otra cosa que convalidar, si esposible con lucidez y ética, lo que ya eligieron para uno las circuns-tancias y los otros. No lo lamento ni lo celebro: la vida es así y hayque vivirla, acatándola en todo lo que tiene de aventura terrible yexaltante.

Si gano esta elección y llego al gobierno, quiero decirles a todosustedes que, les plazca o lo detesten, gobernarán conmigo. Ustedesme ayudarán en la difícil y apasionante tarea de transformar el Perú


en un país de nuestro tiempo, sin hambre y sin violencia, con liber-tad y con trabajo, donde todos los peruanos puedan, gracias a su em-peño, alcanzar una existencia decente. Porque son las ideas que us-tedes han desarrollado y promovido, las que han convertido enpolíticas y reformas, las que con sus escritos y sus acciones han in-corporado a la experiencia histórica contemporánea, haciendo avanzarde una manera extraordinaria esta cultura de la libertad que ahora pa-rece, increiblemente, irradiar en todas las direcciones del orbe, lasque me han animado a asumir este desafío; las ideas generosas, nue-vas, vivificantes, que han pasado ya la prueba de la realidad en otraspartes y demostrado que servían, que eran aptas para hacer retrocederla barbarie del subdesarrollo en cualquier lugar del mundo.

Les agradezco su presencia aquí, entre nosotros, en estos momen-tos tan difíciles —pero también tan llenos de esperanza— de la vidadel Perú. En mi nombre y en el de todos los que me acompañan, lesagradezco, sobre todo, haber pensado, escrito y actuado con tanto co-raje y lucidez como lo han hecho en favor de esa cultura de la li-bertad que ahora echa también raíces en este viejo país de gentes jó-venes al que su presencia viene a honrar. Su ejemplo, su amistad,son para todos nosotros un aliciente, casi un premio. Por mi boca,las mujeres y los hombres del país que vendrá —sin desocupados ysin crímenes políticos, sin discriminación y sin abusos, con oportu-nidad y cultura para todos—, ese país que ustedes habrán ayudadoa edificar, les dice: muchas gracias.

Barranco, 4 de marzo de 1990.


COMENTARIO DE MARÍA DEL PILAR HERNÁNDEZ

SUMARIO: I. Precisiones metodológicas. II. ¿Reforma a los ele-mentos del Estado en Perú? III. El estado de la cuestión enPerú: la Constitución de 31 de diciembre de 1993. IV. Breve ex-cursus sobre la reforma del Estado en México. V. Valoración final,

la regresión en la consolidación de la democracia.

Antes de pasar a las cuestiones propias y particulares de mi modestaintervención, deseo se me permita hacer patente mi agradecimientotanto al director de nuestro Instituto, doctor José Luis Soberanes,como al organizador principal de este evento, licenciado Diego Va-ladés, por dos situaciones concretas; la primera, por haberme invitadoa participar y, la segunda, consecuencia inevitable de tal invitación,por permitirme la satisfacción de compartir, si vale decirlo así, mesacon tan distinguidos compañeros investigadores y hoy comentaristas,así como uno de los más destacados constitucionalistas latinoameri-canos e intelectual a quien pocos comentarios pueden hacerse sobreel tema de la reforma a los elementos del Estado que nos ha tratado,en razón de que desde siempre se ha ocupado, como buen constitu-cionalista y siempre desde esta óptica, de los fenómenos políticos desu país, hecho que avala la vasta literatura que ha escrito.

I. PRECISIONES METODOLÓGICAS

En razón de la propia sistemática del desarrollo deseo hacer, envía de principio, tres precisiones de índole metodológica.

1. Primera, el marco conceptual a través del cual he desarrolladolos comentarios tienen como eje la puntualización de que esta tan re-petida reforma del Estado es, en el más puro de los sentidos no sólolexicológico sino metalingüístico, una reforma a algunos de los ele-mentos del Estado, en consecuencia, procede a la caracterización delos fenómenos que han denotado tal reforma.

2. Segunda, la referencia retrospectiva que realizo lo hago en fun-ción de que me permiten acceder al estado actual del orden y sistemaconstitucional peruano.

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3. Tercera, que en razón de mi incipiente raigambre publicista, lasapreciaciones a la magistral exposición a la reforma de los elemen-tos del Estado peruano se ciñen más, precisamente, a las cuestionesconstitucionales y a la virtual operativización de las instituciones con-sagradas en la nueva Constitución de 31 de diciembre de 1993.

II. ¿REFORMA A LOS ELEMENTOS DEL ESTADO EN PERÚ?

En vía de primer acercamiento es necesario aclarar, tal, como lo hahecho el doctor Belaúnde, que en su país, hasta ahora, no se ha ha-blado de la reforma del Estado.

Siendo fiel a mis indicaciones metodológicas me resulta necesariorealizar la caracterización de esta multicitada reforma a través del ta-míz de algunos analistas políticos y publicistas. En sí mismo el con-cepto, no es unívoco y resulta difícil de comprender por su conductolos aspectos particulares que en el Estado han sido reformados.1 Noobstante, parece inequívoco el que con tal noción se requiere denotaruna serie de transformaciones (transiciones, cambios, etcétera) socia-les, económicas, constitucionales, políticas y culturales bien a lasfunciones que desarrollan los órganos constitucionales del Estado, yaen ocasiones a la dinámica misma del sistema político y de partici-pación de los diversos actores, dándose prioridad a los de caráctereconómico.2

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1 Resulta interesante la connotación que el maestro Horacio Labastida hace diferenciado“ reforma política” de “ reforma del Estado” , determinando que: “Por reforma política entende-mos la reforma electoral, incluido lo relativo a los partidos políticos y sus derechos, y por re-forma del Estado connotamos del mismo modo las altas funciones soberanas que el área delaparato gubernamental, es decir, los órganos del Estado encargados de la ejecución de sus fun-ciones” , Ver: Labastida, Horacio, “De aquí y de allá” , La Jornada, núm. 4098, México, Demos,2 de febrero de 1996, p. 7.

2 Desde mi particular punto de vista, el esquema manejado para la “ reforma del Estado”se encuentra ligado indisolublemente al del “neoliberalismo” , o quizá como en su momento se-ñalara García Pelayo “ respecto de las adjetivaciones al Estado de bienestar, sólo sean cuestionesmeramente terminológicas que dependen del área del conocimiento epecializado desde donde sevea, así mientras la Reforma a las funciones de los órganos del Estado” está enfocada desdela óptica politológica, la connotación como neoliberal ve más a la cuestión de libre juegode las fuerzas económicas.

Así, se puede decir que son dos los elementos básicos mediantelos cuales se puede apreciar el esquema ideológico y de indirizzo po-lítico en la reforma tanto a las funciones del Estado.3

1. Primero, ha tendido en lo económico, de manera general, a unamodificación de las relaciones de propiedad y la organización de lasactividades económicas, con una tendencia, cada vez más marcada, asuprimir el papel rector del Estado en la vida económica, para abrirpaso a la influencia e iniciativa del gran capital financiero privadotanto nacional como extranjero, que se comprometen en reactivar laeconomía en aras del interés público y social; el Estado cede así, la ad-ministración de áreas consideradas en su momento como estratégicaso de interés social, característica típica del Estado manager hiperbu-rocrático (caso mexicano), a guisa de ejemplo telefonía, caminos,electricidad, hospitales, seguridad social, escuelas, vivienda, entreotros. Estas medidas se han visto acompañadas, en algunos casos, conpago de deuda externa, control de la inflación y la patética baja desalarios de la clase trabajadora. El resultado de tal toma de medidases la generación de un esquema económico dual en donde contrastanpor un lado, la nueva economía de las finanzas, las industrias y losservicios de vanguardia y transnacionalizada y, por la otra, la deno-minada economía informal de una especie ya casi extinta al menosen nuestro país, de comerciantes pequeños y de servicios menores,útiles pero ni suficientes ni bien remunerados.

2. En lo político, es evidente la inserción de mecanismos de demo-cratización de las instituciones a fin de “avanzar a la idea occidentalde democracia política y de legitimidad estatal” . Se han instrumen-tado procesos electorales abiertos a observadores extranjeros, controldel poder militar, constitucionalización de la apertura al pluripartidis-mo, instauración de una nueva forma de hacer política “ la concer-tación, el diálogo y el pacto” entre actores políticos y económicos.

COMENTARIO 409

3 Cfr. sobre la esencia y caracterización de la reforma del Estado, consultar: Oliver Cos-tilla, Lucio, “La reforma del Estado en América Latina” , Estudios Latinoamericanos, núm. 2,México, Facultad de Ciencias Políticas/División de Estudios de Posgrado/Coordinación de Es-tudios Latinoamericanos, 1994

La expectativa de la transformación a los elementos del Estadoimplica un nuevo esquema de dominación política que encuentra susenclaves en la productividad neoliberal, la democracia y la democra-cia concertada entre las cúpulas.

Sin embargo, las expectativa de esta reforma tiene serias repercu-siones en la identidad nacional, desmoronado el Estado-nación con-solidado en el siglo XIX, en donde a todos se da cabida, se pasa ala erección de un Estado fundado en la intervención política y eco-nómica benéfica sólo para una mínoría. La polarización de las rela-ciones bajo este esquema son apreciables, por un lado, el diseño dela política por las elites políticas dirigentes y por el otro, partidos po-líticos y grandes masas que participan pero no deciden.

Al hilo discursivo, vale señalar que en la estrechez de los sistemaspolíticos y los valores de la nacionalidad, particularmente latinoame-ricanos, y el nuevo esquema de reforma emerge un viejo problemacon nuevas dimensiones, el relativo a las exigencias de la autonomíaétnica y regional, ignorado históricamente por el esquema formal delEstado nación. La resistencia de los grupos étnicos a las nuevas po-líticas se traduce en la lucha por mantener su propia identidad local,con la aspiración de trasformar las políticas autoritarias y centralistasen políticas democráticas.

Finalmente, desde la óptica personal, y sin riesgo a ubicarme en lapostura esencialista que el día de ayer señalaba Jorge Alcocer, valerepetir que la esencia de la reforma a los elementos del Estado, par-ticularmente en el caso de México, se ha aplicado más para incre-mentar la gobernabilidad que para lograr una verdadera democraciapolítica. Pero esto no excluye mi inefable deseo no sólo para nuestropaís sino también para el del profesor García Belaúnde, de que nosea sólo una reforma en el papel de las funciones e instituciones po-líticas y sociales del Estado, sino que esas reformas sean operativi-zadas y se eficienticen las instituciones, parafraseando a Kelsen, sóloun sistema jurídico es válido cuando sus normas son eficaces y susinstituciones eficientes.


III. EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN PERÚ: LA CONSTITUCIÓN

DE 31 DE DICIEMBRE DE 19934

Dentro de la literatura producida en la última década en el Perú,es inconfundible la connotación del lapso de 1979-1980,5 como el ad-venimiento de aquel país a la vida democrática, en razón de que elCongreso Constituyente de tales años pudo expedir una Constituciónconsensada, operativa y eficiente no sólo los dos siguientes procesoselectorales, el de 1985 y el de 1990, sino, de propiciar una vidaconstitucional ininterrumpida hasta 1992, que se vio colapsada, comoes por todos sabido, el 5 de abril de ese mismo año.

Los hechos relevantes a nuestro análisis son los siguientes:1. Alberto Fujimori Fujimori, postulado por el novísimo partido

Cambio 90, resulta electo presidente constitucional en 1990, despuésde haber pasado a la elección definitiva, segunda vuelta, con su con-tendiente político Mario Vargas Llosa, candidato del Frente Demo-crático (FREDEMO).

2. Se da una evidente contradicción entre la oferta electoral hechapor Fujimori en su campaña y las medidas puestas en marcha en su

COMENTARIO 411

4 Sobre el caso peruano ver además de la bibliografía citada en este aparato crítico, lasiguiente: García Belaúnde, Domingo, “Una democracia en transición (las elecciones peruanasde 1985)” Cuadernos de CAPEL, San José, Centro Interamericano de Asesoría y PromociónElectoral, 1986, núm. 16; Planas, Pedro, “Democracia empírica y valores autoritarios” , CulturaPolítica y Gobierno en los ’90, Caracas, Nueva Sociedad, noviembre-diciembre de 1994, núm.135, pp. 118-141; Lecturas sobre temas constitucionales, Lima, Comisión Nacional Andina deJuristas, 1991, núm. 8, 275 pp.; “Del golpe de Estado a la nueva Constitución” , Lecturas sobretemas constitucionales, Lima, Comisión Andina de Juristas, núm. 9, 1993; “La Constitución de1993. Análisis y comentarios, Perú” , Lecturas sobre temas constitucionales, Lima, Comisión An-dina de Juristas, 1994, núm. 10, 296 pp.; O’Donnell, Guillermo y Schmitter, Philippe C., Tran-siciones desde un gobierno autoritario: América Latina (trad. de Leandro Wolfson), Barcelona,Paidós, 1994, t. 2, pp. 226-259.

5 Por lo que hace a la Constitución de 1979, son de resaltar en su elaboración, al decirdel propio García Belaúnde, influencias de diversa índole, así:— Política, tanto por la inmediata vida militarista como por la fracturada vida política transitadadurante el gobierno de Belaúnde Terry como del Presidente,— Ideológica, por la influencia del alud de reformas sociales vividas en la década de los ’60sy de los propios postulados del estado interventor tan imbuido del erróneo asistencialismo social,así como el proceso de industrialización estatal,—Y aquella que nosotros nos permitiríamos denominar ideológica-paradigmática o modélica enrazón del uso de esquemas constitucionales ajenos, particularmente en el caso peruano, el se-guimiento de la Constitución española de 1978 así como las Constituciones, italiana de 1947,alemana de 1949 y la venezolana de 1961. Cfr. García Belaúnde, Domingo, El esquema de la Constitución peruana, Perú, Justo Valen-zuela EIRL, 1992.

calidad de presidente. El Congreso se torna un obstáculo para sus fi-nes, así, previa a la irrupción del orden constitucional, Fujimori ini-cia por dar el golpe a la milicia, a fin de doblegarla, y dejar entrelos políticos e intelectuales, incluyendo profesores universitarios, aun grupo de incondicionales que legitimarían participando después enel llamado Congreso Constituyente Democrático su propio autogolpey su propia Constitución.

3. El de 5 de abril de 1992 Alberto Fujimori, presidente electoconforme a los procedimientos establecidos en la Constitución de1979, inaugura una nueva etapa negra en la historia constitucional desu país.

4. El llamado Congreso Constituyente “Democrático” , convocadopor el propio Fujimori, e instalado el 22 de octubre de 1992, coronala hazaña autocrática,6 el 31 de diciembre de 1993, al expedirse la“ nueva Constitución” , una Constitución la que el propio Fujimoripretendió, con la más lacerante ausencia de sentimiento democrático,constitucional y republicano, dar legitimidad a través de su someti-miento a referéndum el 31 de octubre de ese mismo año de 93. Pre-tensión que, a la luz de los resultados,7 permite al analista la sencillareflexión de que el binomio legitimación por procedimiento-legalidadnunca implican legitimidad.8

Y no lo es si se entiende en el más recto de los sentidos que lalegitimidad en tanto título de poder sólo lo es y se ejerce en tanto sehaya cumplido no sólo con los principios de legitimación en tanto ra-zones que transforman a un poder en tanto legítimo (procedimiento,consenso o histórico), sino también con la observancia del contenido


6 En la literatura constitucional del Perú son de señalar, particularmente por sus similitudes,dos casos de irrupción del orden constitucional y el imperio del autoritarismo, aquel perpetradoen el siglo pasado por Billinghurst (1895) y ya en el presente siglo, 1919, por Leguía, quienpermaneció en el poder 12 años. Quizá acaso este último con el mismo modus operandi DeFujimori. Cfr., Planas, Pedro, “La tradición Republicana” , La constitución traicionada, Lima,Seglusa Editores e Impresores, 1993, p. 122.

7 Los resultados del referéndum son los siguientes: 52.9% favorable, 47.1 en contra y unaabstención total de 27.4 del cuerpo electoral. Cfr., Fernández Segado, Francisco, “El nuevo or-denamiento constitucional del Perú. Aproximación a la Constitución de 1993” , La Constitución de1993. Análisis y comentarios, op. cit. supra, nota, 4, p. 13.

8 “ ...el hecho de poseer los instrumentos de poder no basta, es necesario haberlos adquiridoconservando ciertas reglas y principios, que confieren el derecho, universalmente reconocido degobernar... los principios de legitimidad tienen, ... la función de transformar una relación de fuer-za en una relación de derecho” . Cfr., Bobbio, Norberto, “El poder y el derecho” , Origen y fun-damento del poder político (trad. de José Fernández Santillán), México, Grijalbo, 1985, p. 21.

del propio Estado de derecho, de otra forma sólo estamos ante elejercicio de un poder de hecho pero no de derecho.

5. Como es de colegir, Perú vive en la actualidad una dictaduraconstituyente que no constitucional, ya que ésta como es sabido secaracteriza por ser instaurada en un régimen de excepción, que llevaconsigo la insalvable suspensión provisional de algunas de las liber-tades que conforman el catálogo de derechos fundamentales, perosiempre con la finalidad superior de salvar al propio régimen demo-crático y, en consecuencia, a la Constitución de sus enemigos.9

Dictadura constituyente, en tanto que ha sido la propia dictadurala que ha procedido y determinado la elaboración del “nuevo textoconstitucional” .

A fin de no hacer más prolongada mi participación señalaré sóloalguna de las instituciones que me han llamado la atención del nuevotexto constitucional peruano.

1º La Constitución de 1993, a diferencia de su antecesora de 1979,es más reducida en articulados, no obstante no deja de ser extensaya que consta de 206 artículos, 16 disposiciones finales y transitorias.

2º En clave comparativa con las notas características que hemosseñalado de la llamada reforma del Estado,10 es de evidenciar, talcomo Marcial Rubio Correa y el profesor Fernández Segado, lo hanhecho, las siguientes coincidencias:

a) En lo económico:

— La adopción de un modelo ortodoxamente neoliberal, no obs-tante las previsiones contenidas en el artículo 58, de que lainiciativa privada es libre, pero se ejerce en una economía so-cial de mercado.

— Conforme al artículo 110, se capta la ausencia de todo tipo de“principio valorativo” inspirador del régimen económico, sepuede decir, en consecuencia, que se da la conversión del Es-

COMENTARIO 413

9 Cfr., Planas, Pedro, “La dictadura constituyente” , La constitución traicionada, op. cit.,p. 129.

10 Fernández Segado, Francisco, “El nuevo ordenamiento constitucional del Perú. Aproxi-mación a la Constitución de 1993” , La Constitución de 1993. Análisis y comentarios, op. cit.supra, nota, 4, p. 16; en el mismo sentido Rubio Correa, Marcial, “El modelo del ProyectoConstitucional del Congreso Constituyente democrático” , Revista del Foro, Lima, Colegio deAbogados de Lima, enero-junio de 1993, núm. 1, pp. 11 y ss.

tado “en mero gerente de las reglas del juego de la economíade mercado” , dejando de ser el Estado asistencial quien asumíala responsabilidad de proveer lo necesario en favor de los ampliossectores del pueblo, situación que puede colegirse del artículo60, cuando determina que “ sólo autorizado por ley expresa elestado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial” .11

— Se dan todo tipo de facilidades al capital y a la inversión ex-tranjera.

— Por lo que hace a los derechos económicos, sociales y cultura-les, la nueva constitución contienen un catálogo más reducidoque su antecesora.

— Reaseguramiento de la propiedad privada (artículo 70).

b) En lo político institucional.

Básicamente son dos las cuestiones dignas de comentario, así:

— Desaparición del Senado e instauración de un Congreso de Cá-mara única, integrado por 120 diputados, electos para un perio-do de 5 años, al decir del profesor García Belaúnde existe unasubrepresentación en razón del número de habitantes peruanosque asciende a 11 millones.

— Se consagra la reelección inmediata a un periodo más y mediatacon posibilidad a una nueva reelección del presidente, durandoel cargo de elección popular directa un lapso de 5 años.

— Se consagran mecanismos de democracia directa como son: re-feréndum, el plebiscito, la revocatoria de autoridades municipa-les, elección popular de determinados jueces; al decir de Gar-cía Belaúnde, todos ellos han que dado a nivel de merosenunciados.12

— Relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo: la nuevaConstitución ha incrementado los poderes del titular del Ejecu-tivo, hecho que se constata a través de la ya referida reelecciónasí como en la facultad que se le confiere de disolver la Cámara


11 Fernández Segado, op. cit., p. 26.12 García Belaúnde, Domingo, “La nueva constitución del Perú” , Estudios en Homenaje a

Jorge Carpizo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 142.

única, en caso de que ésta niegue su voto de confianza al ga-binete. Al decir de García Belaúnde,13 se introduce la figuraparlamentaria de la “ ratificación parlamentaria” que implicaque:

...cada nuevo gabinete debe presentarse a las cámaras dentro de lo 30días del inicio de sus gestiones para obtener el apoyo parlamentario.En este supuesto, la cámara puede no dar confianza al nuevo gabinete,lo que hay que medir bien, pues el ejecutivo en una segunda opor-tunidad puede disolverla... Tenemos la impresión de que esto no mo-dificará nuestra tradicional proponderancia presidencial.

Finalmente es de comentar la inserción de la acción popular pro-cedente contra la facultad del Ejecutivo y otros organismos que tie-nen poder reglamentario.

IV. BREVE EXCURSUS SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO

Por lo que hace a nuestro país, es de apreciar que si bien el dis-curso se ha desarrollado en torno a dos conceptos, a saber: “ transi-ción a la democracia” y el tan en voga “ reforma del Estado” , en es-tricto sentido la discusión entre los partidos se ha encaminado a una“ reforma política” .

Tal fenómeno no me parece extraño toda vez que antes de pasara una verdadera discusión sobre un esquema de transición que per-mita, sin obviar los avatares de las indefectibles regresiones que latransición implica, ha menester en nuestro país un mínimo de con-diciones de gobernabilidad, un plano de diálogo político entre lospropios partidos para arribar a un plano de concertación plena, sineufemismos ni subterfugios.

La sociedad, en general, y el cuerpo electoral en particular hoymás que nunca se pronuncian para lograr una verdadera participación,no debemos de olvidar que las transiciones implican una situacióncoyuntural, que es la que precisamente permite que la “ ruptura” , el“ cambio” se dé en un momento y espacio determinado y no en otro.

COMENTARIO 415

13 Idem, p. 144.

Creo que a nadie escapa la apreciación de que vivimos bajo la égi-da de una Constitución casi octogenaria, que requiere de una reformasustancial, o en su caso y previos los mecanismos jurídicos condu-centes (esquema de reforma-ruptura), de una nueva Constitución14

que aprecie en prospectiva el entramado y situación actual del tejidosocial, que comprenda los nuevos actores que entran en juego, cues-tionando la realidad de un sistema político ya erosionado y las ex-cesivas facultades no sólo constitucionales sino también metaconsti-tucionales, que han hecho que se caracterice a nuestro sistema degobierno como presidencialista.

Si es bien entendido este primer paso de reforma política la queha convocado el actual titular del Ejecutivo Federal, y se abre esediálogo y concertación entre actores viejos y nuevos, entonces sí po-dremos entrar a un verdadero replanteamiento del Estado que guardanlos órganos constitucionales y, más aún, a una verdadera reforma a loselementos del Estado, ir hacia la democratización y a la plena conso-lidación de la democracia, y no sólo a un grado —quizá no con losresultados deseados— de gobernabilidad.

V. VALORACIÓN FINAL, LA REGRESIÓN EN LA CONSOLIDACIÓN

DE LA DEMOCRACIA

Las conclusiones a las que puede llegar quien acaba de entrar alestudio del caso peruano son nada en comparación con las expresio-nes vivenciales del profesor García Belaúnde.

Sin embargo, podría decir que visto el fenómeno peruano desde laóptica del esquema de las transiciones, entendida ésta como “el in-tervalo que se extiende entre un regimen político y otro” así, comoen una óptica dinámica no sólo como el paso de un regimen autoritarioa uno democrático sino considerando sobre todo que el esquema tran-sicional, implica “ ...el retorno a algún tipo de regimen autorita-rio...” ,15 pasando, al decir de O’Donnell y Schmitter, por la etapa de


14 Hernández, Pilar, Reforma constitucional y poder constituyente, conferencia dictada enel seno del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, el 8 de noviembre de 1994, iné-dita.

15 O’Donnell, Guillermo, y Schmitter, Philippe C., Transiciones desde un gobierno autori-tario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas (trad. de Leandro Wolfson), Bar-celona, Paidós, 1994, t. 4, p. 19.

consolidación, es claro que en Perú se presentan rasgos inconfundi-bles de no consolidación sino de regresión de la incipiente democra-cia vivida en el periodo 1979-1992, al concretarse el golpe de Estadode 5 de abril de este último año.

En aras de los elementos expuestos considero que resulta pordemás ilustrativo que no obstante que en Perú no se haya hablado de“Reforma a los elementos del Estado” las características reales queha ido adquiriendo su sistema político-constitucional es por demás re-velador.

Sin ánimo fatalista ni reduccionista puedo decir, con O’Donnell ySchmitter, que la historia política de la humanidad no está determi-nada hacia la democracia, pero estoy convencida que la vocación deesta humanidad hace lo posible para lograr vivir en democracia y noen el autoritarismo.

COMENTARIO 417

COMENTARIO DE SERGIO LÓPEZ AYLLÓN

SUMARIO: I. Los orígenes comunes. II. Modernizaciones y globa-lización. III. Perspectivas. IV. Bibliografía.

Agradezco a los organizadores de este seminario su invitación paracomentar la ponencia sobre “La reforma del Estado en Perú” . Es ala vez un honor y un privilegio poder bordar sobre los muy intere-santes conceptos con los que nos ha obsequiado el doctor DomingoGarcía Belaúnde y que, nutridos de su experiencia y conocimientos,abren innumerables líneas de reflexión.

Antes de entrar en materia abusaré de su paciencia para hacer unabreve nota al margen, con objeto de explicitar el punto de vista apartir del cual desarrollaré mi comentario. Con muchos autores compar-to la idea de que la labor del científico social depende en mucho desu posición respecto del objeto de estudio. En ese sentido, Heinz vonFoerster afirmó que “ la objetividad es la ilusión de que las obser-vaciones pueden hacerse sin un observador” .1

Una manera más sencilla de explicar lo anterior es la conocidametáfora del árbol y el bosque. Si consideramos dos o más árbolesy los comparamos, sin duda encontraremos diferencias importantesentre ellos. De hecho, mientras más de cerca los examinemos, ma-yores serán los matices, y probablemente concluiremos que cada unode ellos es único e irrepetible. Sin embargo, si tomamos un poco dedistancia encontraremos también similitudes entre ellos; mientras máslejos nos situemos, los hallaremos cada vez más parecidos, hasta que,en el conjunto del bosque, perderán su identidad para integrarse enun conjunto mayor.

La exposición del profesor García Belaúnde me invitó a intentaruna reflexión de perspectiva que, aunque muy arriesgada por susgrandes líneas, me parece sugestiva, pues permite apreciar desde unpunto de vista diferente al del derecho constitucional en sentido es-tricto, algunos de los procesos de lo que se ha denominado “ reformadel Estado” y sobre los que se ha reflexionado en este Seminario. Micomentario pretende así, después de señalar los orígenes comunes de

418

1 Watzlawick y Krieg, 1994, p. 19.

Perú y México (I), analizar el impacto de sus respectivas moderni-zaciones (II) para dejar apuntados después algunos aspectos que meparecen contituyen los retos del horizonte inmediato (III).

I. LOS ORÍGENES COMUNES

Al igual que en México, en el territorio de lo que hoy denominamosPerú existían al momento de la conquista asentamientos humanosque, a lo largo de muchos siglos, desarrollaron civilizaciones complejas.La conquista supuso por ello un enfrentamiento brutal que marcóprofundamente el devenir de nuestra historia. Creo encontrar al me-nos tres características derivadas de este pasado común que apuntana una cultura jurídica2 que compartimos México y Perú. La primera,quizá la más determinante, es la ausencia de un “consenso fundador” ,pues la conquista estuvo en última instancia basada en la violencia.3

El segundo rasgo es lo que denominaré el “modelo de exporta-ción” , es decir, la implantación de un sistema de reglas originalmen-te diseñadas para un mundo distinto que se van a aplicar a una realidadsumamente diferente. La tercera característica, derivada de la ante-rior, es que las reglas e instituciones jurídicas sufren un proceso de“aculturación” ,4 que genera un derecho formalmente igual al de suorigen, pero muy diferente en su modo de operación.

Insostenible en su “estado puro” , esa violencia original es repri-mida para dar lugar a una ley que instituye, pero no regula; dogmá-tica en su formulación, pero pragmática en su aplicación, hecha paradurar y conservar, pero portadora del cambio en sociedades extraor-dinariamente estratificadas y en búsqueda continua de identidad5.

Junto con lo anterior, encuentro otros dos elementos en común. Elprimero, el lugar preponderante que jugará el Estado en la confor-mación de nuestras sociedades. La lucha por la nación es la luchade las elites por el control del Estado. Más impuesto que resultado deun consenso, el espacio social apenas instituido por la ley ha sidoocupado por el Estado, único “garante” del proyecto nacional plas-mado en las distintas Constituciones que han regido a nuestros países

COMENTARIO 419

2 Friedman, 1975; Arnaud, 1993; Nelken, 1995.3 Ricoeur, 1991, pp. 22 y ss.4 Alliot, 1968; Rouland, 1990.5 López Ayllón, 1995, pp. 479 y ss.

a lo largo de los siglos XIX y XX. El Estado ocupa así una posiciónúnica, pues genera y trasciende a la sociedad. Depositario de la tra-dición, sólo él es capaz de romperla.

Espacio diferenciado y sacralizado, el Estado encuentra su perso-nificación en su cabeza visible (rey, emperador o presidente). El se-gundo rasgo es así un hilo invisible que tiende una secreta continui-dad con los modelos ancestrales de dominación política autoritaria.El presidente es a la vez el guardián del templo y su oráculo. En elextremo, sólo el poder presidencial podría transformar el sistema enuna democracia real.6

II. MODERNIZACIONES Y GLOBALIZACIÓN

Los dos últimos siglos de la vida institucional de Perú y Méxicopodrían, al menos desde cierto punto de vista, sintetizarse como lacontradictoria historia de sus “modernizaciones” . Junto con el trans-fondo común de la reforma borbónica, en Perú como en México po-dríamos hablar de al menos cuatro intentos posteriores de moderni-zación, todos inspirados en mayor o menor medida en los modelosliberales prevalecientes en Estados Unidos y Europa (el patrón de ex-portación) y que han tenido resultados paradójicos. El primero deellos se da apenas lograda la independencia; el segundo a finalesdel siglo XIX; el tercero después de la segunda Guerra Mundial, yel cuarto el que vivimos (o sufrimos, dirían algunos) a finales del si-glo XX 7.

Lo que resulta innegable es que, durante todos estos años, nuestrassociedades se han transformado de manera significativa. En ambospaíses la población pasó a ser mayoritariamente urbana; tuvimos unperiodo de industrialización acelerada que originó nuevos agenteseconómicos y sociales, en particular, clases medias urbanas; desarro-llamos importantes industrias extractivas (por ejemplo, la petrolera),que sufrieron los avatares de los mercados mundiales de materias pri-mas; México y Perú tuvieron Estados benefactores que generaroncrecimiento, pero también sufrieron un colapso económico severo queoriginó un cambio radical en el modelo de desarrollo económico (i.

420 SERGIO LÓPEZ AYLLÓN

6 Idem, 1995, pp. 483 y ss.7 Meyer, 1992 pp. 23 y ss; Bernales Ballesteros, 1993, pp. 25-32.

e. venta de empresas públicas, desregulación, reducción del papel delEstado en la economía) y que tuvieron importantes consecuencias enel ámbito jurídico. En el caso de Perú, este cambio se plasmó en lanueva Constitución;8 en México se dio mediante reforma constitucio-nal.9 En fin, en ambos países subsisten una enorme desigualdad enla distribución de la riqueza y existen poblaciones indígenas muy im-portantes que plantean hoy cuestiones seculares para las que no exis-ten aún respuestas definitivas.

De todo este largo y complejo proceso, quisiera enfatizar dos ele-mentos que me parecen claves. El primero de ellos es el efecto acu-mulado de estos cambios, que han generado nuevos agentes y orga-nizaciones al interior de las sociedades de México y Perú. La“sociedad civil” , con todas sus limitaciones, es una realidad que nopuede pasarse por alto en la pretensión de establecer nuevas relacio-nes con el poder.

En segundo lugar, el impacto lo que de manera general se ha de-nominado como “globalización” ,10 concepto que, aunque equívocopues se utiliza para denominar una variedad de situaciones, se puedeaplicar generalmente a ciertos fenómenos sociales cuya generación ycontrol escapan a la organización territorial y espacial que supone elEstado nacional. El más evidente de ellos se da en los ámbitos eco-nómico, financiero y comercial, pero lo encontramos también enotras áreas (por ejemplo, la ambiental, la informativa, la cultural, lacriminal, etcétera).

Algunos autores han explorado incluso el surgimiento de incipientesórdenes jurídicos transnacionales (por ejemplo, en materia de dere-chos humanos, del derecho ambiental y del derecho comercial inter-nacional) en los que la potestad normativa de los Estados nacionalesya no es ilimitada.11 Desde cierto punto de vista, asistimos a la mul-tiplicación, y quizá la fragmentación de órdenes y jurisdicciones. Deeste modo, aunque el Estado nacional sigue siendo el punto de refe-rencia central en lo político y lo jurídico, está sujeto a fuerzas y con-dicionamientos que suponen una modificación en su capacidad de ac-

COMENTARIO 421

8 Fernández Segado, 1994 pp. 24-28.9 Valdez Abascal, 1994.

10 Robertson, 1990.11 Fix-Fierro y López-Ayllón, 1995, pp. 232 y ss.

tuar. Simultáneamente, el derecho ha desarrollado complejos instru-mentos para lograr la articulación más o menos coherente entre losórdenes que confluyen en él.

III. PERSPECTIVAS

Me parece que todo lo anterior nos permite situar los procesos de“ reforma del Estado” (para utilizar el mismo concepto que animaeste Seminario pero que, como apuntó el profesor García Belaúnde,no es el mismo en todos los países), como el resultado de varios pro-cesos de naturaleza tanto interna como externa y que implican unatensión continua de cuya resolución depende en gran medida el fu-turo próximo. Son estas tensiones las que explican algunos de los te-mas recurrentes que, aunque con distintos ropajes y formas que res-ponden a las características específicas de cada país, se han referidolas diferentes exposiciones de este Seminario, y de manera particular laque ahora comento. Señalaré algunas de estas tensiones que me pa-recen significativas.

La primera es la tensión entre las formas de dominación autoritarias,que corresponden a sociedades altamente estratificadas y diferenciales(premodernas, dirían algunos), con la pretensión democrática e igua-litaria que suponen las sociedades urbanas, occidentalizadas y relati-vamente uniformes. En el fondo encontramos un problema que sumacuestiones de legitimidad y representación, pues las formas “ tradicio-nales” del ejercicio del poder resultan claramente inaceptables e in-suficientes para amplios sectores de la población, pero no hemos en-contrado aún modelos de organización y representación política quepuedan dar cabida a la diversidad étnica y social que representannuestras poblaciones. Creo que esta tensión es evidente en los textosconstitucionales, donde al lado de la discusión sobre las formas e insti-tuciones “ tradicionales” (por ejemplo, la manera de hacer más efec-tiva la división de poderes, el papel institucional de los partidos po-líticos), encontramos cuestionamientos de fondo sobre esas formas einstituciones, a la vez que nuevas fórmulas socializadas de controldel ejercicio del poder que forman ya parte del horizonte institucio-nal de nuestros países (i. e. defensores del pueblo, garantías consti-tucionales, tribunales constitucionales, instrumentos de democraciasemidirecta, etcétera.)


Una segunda tensión se manifiesta en la pretensión normativa úni-ca del Estado nacional y en una realidad que apunta a una reorga-nización de tiempo y espacio.12 Esta nueva realidad supone —comoya mencioné— la generación de nuevos espacios normativos que in-ciden de manera significativa en los modos de organización social.Baste pensar, por ejemplo, en el impacto que las nuevas regulacionesinternacionales en materia de comercio de bienes y servicios, asícomo de inversión, están teniendo en los diferentes ámbitos sociales.Hoy en día resulta difícil pensar en un país que pueda dar vueltaatrás hacia modelos de economía cerrada; sin embargo, no hemos en-contrado aún fórmulas que permitan una adecuada articulación entreel ámbito externo y el interno, y mucho menos que garanticen unaadecuada redistribución de los recursos económicos y culturales.

Finalmente, me parece que el reto principal lo constituye lo quedenominara la “ regulación de la diversidad” . En efecto, el recono-cimiento de las diferencias resulta insuficiente. Es necesario encon-trar nuevas fórmulas que permitan un ejercicio efectivo y diferencia-do de los derechos. En este sentido existen indicios que permitenindicar que la función del derecho se orienta cada vez menos a de-terminar el contenido de las normas que a la regulación de los es-pacios que permitan la generación de reglas específicas o la soluciónde conflictos. En otras palabras, el péndulo se movería hacia la crea-ción de los espacios generadores de reglas caracterizados por un es-tricto apego a las reglas del debido proceso legal y menos a regu-laciones que establezcan principios rígidos altamente formalizados.

En este sentido, la “ reforma del Estado” se podría contemplar nosólo como la búsqueda del carácter racional, legítimo y formalmentedemocrático de las instituciones estatales, sino también de su capa-cidad real de organizar y estabilizar los espacios de creación y apli-cación de las reglas en las sociedades complejas.

IV . BIBLIOGRAFÍA

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COMENTARIO 423

12 Badie, 1995.

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COMENTARIO DE LAURA TRIGUEROS GAISMAN

Es un honor para quienes compartimos esta mesa con el doctor Gar-cía Belaúnde escucharlo y poder comentar un tema tan actual comoel de la reforma del Estado. La inquietud por el replanteamiento delas funciones del Estado, el papel que en él deben tener los gober-nantes y la participación de sus habitantes, es común en todo el mundo.El programa de este Seminario es una prueba suficiente de que estapreocupación no es privativa de América Latina, aunque a veces eneste hemisferio adquiere formas más radicales e, incluso, violentas.

El doctor García Belaúnde es conocido en nuestro país tanto porsu presencia en eventos académicos como por su amplia producciónbibliográfica, especialmente por sus recientes comentarios a la nuevaConstitución peruana de 1994 y por sus colaboraciones en la revistasde nuestras universidades. Escucharlo nuevamente ha sido un placer;su exposición nos brinda la ocasión para reflexionar sobre los inte-resantes conceptos que ha expuesto esta noche.

El constitucionalismo en América Latina ha tenido un desarrolloparalelo. Las revoluciones de independencia se produjeron de maneracasi simultánea en nuestros países, y los modelos que se siguieronpara organizar los nuevos Estados y redactar sus Constituciones fue-ron también similares; las influencias predominantes que marcaron elcarácter de nuestras Constituciones y nuestros sistemas de gobiernofueron la de Estados Unidos y la de Francia. El resultado: Estadoscentralistas y Estados federales, casi todos con regímenes presiden-cialistas que, a lo largo de casi dos siglos, han tratado de encontrarel sistema más adecuado para resolver sus problemas y gobernarse;aparentemente no lo han logrado todavía.

El recurrir a un análisis del derecho comparado proporciona unamayor variedad de elementos para apreciar la situación de cada quieny aprender de la experiencia de otros. Su estudio es esencial si sequieren lograr resultados confiables, sobre todo en un tema como el quese aborda en este Seminario.

En México, como en Perú, hemos tenido experiencias semejantes.Concentración del poder en el órgano Ejecutivo, políticas económicasencontradas, Constituciones que se derogan y se sustituyen, modifi-

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caciones constitucionales frecuentes, intentos que no resuelven nues-tra situación.

Para nosotros, es importante explorar las instituciones de un sis-tema unitario, como el peruano, que en México no se conocen; re-sulta de especial interés la autonomía económica y administrativa queen épocas recientes correspondió a sus gobiernos regionales, cuyosórganos de gobierno, las asambleas regionales, contaron con faculta-des legislativas por delegación expresa del Poder Legislativo nacio-nal, podían crear empresas públicas y regular en materia de tributa-ción y crédito así como de fiscalización administrativa; dado que ennuestro país el sistema federal es virtual, el poder se ejerce desde elcentro y las autoridades locales, en realidad, están sometidas política,administrativa y económicamente al Poder Ejecutivo federal.

La subsistencia de las provincias como entidades de gobierno lo-cal, a pesar de la promulgación de una nueva Constitución, parecenmuy similares a nuestros municipios, tanto en la organización de susórganos de gobierno como en sus facultades: administran sus bienes,representan a los vecinos, promueven los servicios públicos, fomen-tan el bienestar de la comunidad.

De sus propios comentarios en diversas publicaciones, parece de-rivarse que la división territorial, por su complejidad, “ funciona amedias” , dado que además de regiones con gobierno propio, quecomprenden dentro de su jurisdicción a los antiguos departamentos,existen, en los mismos espacios territoriales, otras divisiones comoson la de los gobiernos locales o municipales, los distritos judiciales,que se corresponden con la ubicación de los antiguos veinticuatro de-partamentos y los departamentos electorales que no necesariamentecoinciden con las regiones.

La Constitución de 1994 modificó esta situación: se retornó al mo-delo departamental francés, pero se mantuvieron las regiones; se per-dió gran parte de la autonomía de que gozaban y se les sujetó al con-trol del gobierno central. La situación sigue siendo muy similar a lade México, pero al menos en Perú se cuenta con un fundamentoconstitucional que justifica jurídicamente ese control.

Las pretensiones de autonomía de la provincia constitucional de ElCallao, actualmente casi integrada con el departamento de Lima, sonmuy similares a los reclamos que han caracterizado la vida política

426 LAURA TRIGUEROS GAISMAN

del Distrito Federal en los últimos años. La provincia constitucionaltiene un estatuto especial y no se le ha reconocido, como pretende,una categoría que le permita gozar de mayor autonomía. Como es sa-bido, las reformas constitucionales para dotar de algunos órganospropios de gobierno a la capital del país, en México, han sido limi-tadas y postergadas para su entrada en vigor. Ha quedado fuera deduda, aquí también, la imposibilidad de dotarlo de una autonomía to-tal o darle categoría de estado de la Federación.

Resulta de especial interés la preocupación que ha existido en elPerú por limitar las facultades del presidente, y parece que contarcon una institución como el gabinete ministerial y su presidente,como reminiscencia del sistema parlamentario, pudiera cumplir lafunción deseada; sin embargo, la designación y remoción libre de susmiembros por el propio Poder Ejecutivo puede mermar su función ydejarlos en una situación de total subordinación, tal como sucede enMéxico.

La falta de controles efectivos sobre el Poder Ejecutivo, carenciaque padecen nuestros dos países, puede constatarse en el llamado“autogolpe de Estado” que sufrió Perú en 1992 a manos del presi-dente Fujimori, que finalmente llevó a una reforma del Poder Judicialy, en 1994, a la promulgación de una nueva Constitución. Una ex-periencia muy similar se vivió en México con la reforma judicial dediciembre de 1994, que entró en vigor en enero de 1995: la desa-parición de la Suprema Corte de Justicia importó lo que se calificócomo “cuasi autogolpe de Estado” , pero la reforma constitucional seconcretó a modificar la organización y facultades del propio PoderJudicial.

No hay, en cambio, paralelismo alguno en lo que se refiere a lademocracia. Las etapas y las experiencias políticas que se han vividoen Perú, que incluyen el golpe de Estado de 1968 y el gobierno deuna junta militar por doce años, desembocaron, finalmente, en unatransición a la democracia. En 1979, se promulgó una nueva Cons-titución que modificó profundamente el esquema administrativo delEstado, e introdujo el modelo regional de organización administrativay, como consecuencia, una gran descentralización. En 1980 se cele-bran elecciones. Este proceso de democratización, en México, apenasestá iniciando.

COMENTARIO 427

Por lo que toca a los aspectos constitucionales de la política eco-nómica, el Estado peruano ha pasado por una serie de reformas quelo han llevado de ser un Estado benefactor, a un Estado actor, gestordirecto de la economía, entre 1920 y 1968. En 1980, sin realizar mo-dificaciones a la Constitución, se empiezan a dar una serie de cam-bios en la política económica, algunas privatizaciones de empresaspúblicas, hasta 1985, año en que se instaura nuevamente una políticade subsidios que termina en 1990 con la profunda reforma econó-mica de carácter liberal.

Este proceso no se vio acompañado de una reforma constitucional,pero sus efectos, al igual que en México, produjeron una rápida re-cuperación de la macroeconomía y un importante empobrecimientode la población.

La reforma jurídica se llevó a cabo en 1994 con la promulgaciónde una nueva Constitución que consagró la situación ya existente.Ése fue su objeto. Se canceló formalmente el llamado “Estado debienestar y desarrollo social” , que ya había sucumbido ante el em-bate del liberalismo impuesto por los organismos financieros interna-cionales; se suprimieron los bancos y las empresas del Estado; se li-beralizaron el mercado interno y el internacional; se eliminaron lasprotecciones de carácter laboral y se sujetaron las relaciones de tra-bajo a las reglas del mercado.

En México, la reforma constitucional, para darle un marco jurídicoa la reforma económica, se ha producido sin orden ni concierto, ade-lantando pasos que requerían de mayor estudio y descuidando otrosque pueden acarrear problemas. Existe un desfase entre la aperturacomercial indiscriminada y la regulación laboral, por ejemplo, que sebasa en prácticas e interpretaciones de las autoridades, no siempreapegadas a los textos constitucionales y legales.

En realidad, la pretendida reforma del Estado no se dio. Ésta esquizá la idea más interesante de las propuestas hechas por el profesorGarcía Belaúnde. Las instituciones que conforman el Estado, las queconstituyen sus elementos fundamentales, permanecieron intactas enla reforma constitucional. Lo que se realizó por medio de la reformaconstitucional fue una adecuación de la política económica a las in-dicaciones y mandatos del exterior, que ya estaban en vigor a pesarde la falta de regulación legal.

428 LAURA TRIGUEROS GAISMAN

La reforma abarca los aspectos económicos, financieros, comercialesy laborales. Modifica las relaciones de la autoridad con la poblaciónen un solo aspecto. Endurece y hace más rígido el control político,centralizando las funciones del gobierno nacional y minimizando laacción de los gobiernos de los departamentos. Se trata de manteneruna disciplina económica rígida que no es compatible con la descen-tralización. No existe un cambio en la relación de fuerzas entre losórganos de gobierno, ni entre éstos y la sociedad. Se mantiene la de-mocracia, pero se la sujeta a reglas subordinadas a los objetivos decontrol económico. Se establece la posibilidad de reelección del pre-sidente y se convierte al Poder Legislativo en un órgano unicameral.

Los organismos internacionales y las fuerzas políticas y financierasque propician la integración regional dictan las reglas, sin necesidadde tocar las instituciones locales. Se sacrifica la soberanía en aras deun bienestar futuro fundado en la globalización.

El proceso que se ha seguido en Perú, como en todos los demáspaíses de Latinoamérica, tiene una gran semejanza con los protecto-rados que se establecieron por las grandes potencias después de lasguerras mundiales. ¿En realidad somos incapaces de gobernarnos?¿No recuerda el mundo el fin de esos sistemas y la secuela de pro-blemas que siguen sin resolverse?

COMENTARIO 429

LAS REFORMAS DEL ESTADO EN ALEMANIA DESDE 19891


SUMARIO: I. Sobre la relación entre reforma del Estado y refor-ma constitucional. II. La vía de los nuevos Länder hacia el Es-tado democrático y constitucional de derecho. III. Las modifica-ciones a la ley fundamental con motivo de la reunificaciónalemana. IV. Las reformas del Estado y la Constitución con miras

a la Unión Europea. V. Consideración final.

I. SOBRE LA RELACIÓN ENTRE REFORMA DEL ESTADO

Y REFORMA CONSTITUCIONAL

En Alemania, las reformas del Estado y de su política son la mayoríade las veces también reformas constitucionales. La ley fundamental de1949 (LF) regula de manera muy minuciosa el proceso de formaciónde la voluntad política, los derechos fundamentales, el proceso legis-lativo, la organización de la administración y de la jurisdicción, ladivisión federativa, la defensa nacional y las finanzas públicas. Parahacer reformas en estos ámbitos, es necesario modificar la ley fun-damental. Así, para la creación del Ejército Federal se adicionó la leyfundamental en varias partes;2 el derecho constitucional financiero semodificó a fines de los años sesenta para permitir la introducción deuna economía de mercado dirigida globalmente;3 entonces como aho-

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1 Traducción de Héctor Fix Fierro.2 Hofmann, “Die Entwicklung des Grundgesetzes nach 1949” , en Isensee, y Kirchhof

(eds.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. I, 1987, pár. 7, núms. 35y ss.

3 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 ed., 1995,núms. 258 y ss.

ra, las nuevas medidas para la protección de la seguridad interna re-quieren otras limitaciones a los derechos fundamentales;4 la privati-zación de los ferrocarriles y los correos requirieron sendas modifica-ciones en la parte de la ley fundamental referente a la organizaciónadministrativa;5 mientras que la ampliación de las competencias le-gislativas de la Federación en el ámbito de la protección del ambien-te y la naturaleza sólo podría llevarse a cabo mediante reforma cons-titucional.6

Si bien las reformas básicas del Estado requieren por regla generaluna modificación constitucional, por otro lado, más allá de los pre-ceptos constitucionales, son posibles algunas reformas puntuales yotros cambios paulatinos, pues muchas demandas de reforma profun-da del Estado, aunque no todas, no encuentran obstáculo en el de-recho constitucional o incluso pueden ser satisfechas mediante unainterpretación de la ley fundamental que tome en cuenta el cambiosocial y económico. La ley fundamental de 1949 no es una Consti-tución estática, anclada en la situación político-jurídica de la posgue-rra, y por tanto, envejecida o anticuada; la ley fundamental es másbien una Constitución abierta al futuro. En las décadas pasadas, laconcretización constitucional realizada a través de la legislación or-dinaria, de la práctica y de la jurisprudencia constitucionales, ha dadocomo resultado que la ley fundamental de 1949 no sea idéntica a laley fundamental de hoy. Sobre todo, el derecho judicial constitucio-nal del Tribunal Constitucional Federal, que abarca ya más de noven-ta volúmenes, ha adaptado una y otra vez la ley fundamental a lascambiantes tareas del Estado y a los nuevos desafíos de la organi-zación estatal, pero también ha hecho una notable contribución a lareforma del Estado.

En numerosas resoluciones del Tribunal Constitucional Federal seconfirma la constitucionalidad de las reformas estatales o se reco-miendan reformas en función de consideraciones constitucionales.

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4 Würtenberger, Heckemann, y Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 2ª ed., 1994,núms. 21 y ss.; Herdegen, en Bonner Kommentar, artículo 13 LF, núms. 86 y s.

5 Artículo 87 c LF (nueva reglamentación de la administración del transporte por ferroca-rril); artículo 87 f LF (nueva reglamentación de la administración de correos y telecomunica-ciones); Schmidt-Aßmann, y Röhl, “Grundprinzipien des neuen Eisenbahnverfassungsrechts” ,DÖV, 1994, pp. 577 y ss.

6 El artículo 74 núm. 24 (competencia legislativa de la Federación sobre la eliminaciónde desechos, la limpieza del aire y el combate al ruido) se introdujo en 1972 a la LF.

Así, la jurisprudencia de dicho tribunal sobre la neutralidad político-económica de la ley fundamental le abre al Estado un amplio campode acción en materia de política y reforma económicas.7 Así tam-bién, de la jurisprudencia del Tribunal se puede derivar el mandato deque la justicia y la administración cuenten con recursos personales ymateriales adecuados, que estas instituciones requieren para el desem-peño eficaz de sus funciones.8 A partir de la libertad de radiodifusióngarantizada en el artículo 5° inciso 1 LF y de los nuevos desarrollos enel ámbito de la radio y la televisión, los jueces constitucionales elaboranmodelos de reforma.9 En materia de interrupción del embarazo, se mar-can límites al margen de decisión del legislador para la reforma de lasleyes penales, con base en los incisos 1 y 2 del artículo 1° LF.10 Obien, con fundamento en la protección a la personalidad, derivada delartículo 1°, inciso 1 y artículo 2°, inciso 1 LF, se deduce un mandatoal legislador en favor de la protección de los datos personales.11

Las reformas del Estado y del derecho son desarrolladas primera-mente por la respectiva mayoría política, más adelante son discutidasen forma crítica con la oposición (la cual también puede tomar la ini-ciativa reformadora) y la opinión pública, y en numerosas ocasionesson sometidas, después de su expedición, a la prueba del controlconstitucional a través del Tribunal Constitucional Federal. Resultaevidente que este tribunal asume una función política en la revisiónde la constitucionalidad de las reformas. En la medida que las refor-mas requieren una modificación constitucional, conforme al artículo79, inciso 2, LF, se necesita una mayoría de dos tercios en el Par-lamento Federal y en el Consejo Federal como órgano de repre-sentación de los Länder (entidades federativas).

LAS REFORMAS DEL ESTADO EN ALEMANIA DESDE 1989 433

7 BVerfGE (Colección de sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional Federal),vol. 4, pp. 17 y ss.; 50, 338; Maunz, y Zippelius, Deutsches Staatsrecht, 29 ed., 1994, 28 I.

8 Würtenberger, “Zustand und Grenzen des Rechtsstaats” , en Justizministerium Baden-Württemberg (ed.), Ist unser Rechtsstaat noch bezahlbar?, 1994, pp. 33, 39 y ss.

9 BVerfGE 12, 205, 259 y ss.; 31, 314, 325 y ss.; 57, 295, 319 y ss.; 73, 118, 154 y ss.;74, 297, 325 y ss.; Bullinger, “Freiheit von Presse, Rundfunk und Film” , en Isensee, y Kirchhof(ed.), Handbuch des Staatsrechts, vol. VI, 1989, 142, núms. 89 y ss., 105 y ss., 126 y ss.

10 Sobre el mínimo de protección estatal a la vida y la salud, el cual no puede ser dismi-nuido (la así llamada “prohibición de defecto” ): BVerfGE 88, 203 y ss.; Isensee, en Isensee,y Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrechts, vol. IV, 1992, 111 núm. 167.

11 BVerfGE, 65, 1; Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, 1987.

La reforma del Estado y la Constitución más importante de los úl-timos años se ha llevado a cabo en los nuevos Länder. Aquí ha te-nido lugar, en forma democrática, la transformación del antiguo sis-tema socialista y comunista de la República Democrática Alemana(RDA) en un Estado democrático y pluralista, gracias a una revolu-ción silenciosa. Al final de este proceso de transformación se produjola accesión (Beitritt) a la República Federal y, más adelante, la ex-pedición de las correspondientes constituciones en las nuevas entida-des federativas que se constituyeron en el territorio de la antiguaRDA. La primera parte de esta ponencia se dedica a este proceso dereforma revolucionaria del Estado y la Constitución.

La segunda parte se ocupa de las reformas de la ley fundamentalposteriores a la reunificación y con motivo de ella. Si bien había am-plio consenso, aunque no total, de que la ley fundamental habría deser la Constitución de la Alemania reunificada, al mismo tiempo noera posible rechazar del todo una cierta necesidad de modernizaciónde la misma. En el centro de la discusión político-constitucional seencontraba la pregunta de si, y hasta qué punto la ley fundamentaldebía aceptar las nuevas demandas sociales de que se consagraranconstitucionalmente la emancipación de la mujer, la protección delambiente y la naturaleza o los mecanismos de democracia directa. Enforma que quizá sea típica para Alemania, la cuestión de la reformafundamental del Estado y su política se convirtió en cuestión cons-titucional.

Las reformas del Estado y la Constitución se inician y orientancada vez más por la política de la Unión Europea. De este ampliocírculo temático se ocupará una tercera y última parte, sobre todo enrelación con el principio de subsidiariedad.

II. LA VÍA DE LOS NUEVOS LÄNDER HACIA EL ESTADO

DEMOCRÁTICO Y CONSTITUCIONAL DE DERECHO

La reunificación alemana se encuentra estrechamente ligada a lacaída de los Estados socialistas y de sus Constituciones en Europacentral y oriental. Mientras que los demás antiguos Estados socialis-tas tuvieron que emprender con sus propias fuerzas la transformaciónde la sociedad, la economía, la burocracia, la Constitución y el sis-


tema jurídico, en el proceso de la reunificación, la antigua RDA seincorporó al sistema político, social y jurídico de la República Fe-deral de Alemania. A partir del difícil proceso de la transición de unsistema socialista a un sistema político liberal, en lo que sigue se es-boza la transición de la Constitución socialista de la RDA hacia unaConstitución democrática y al Estado de derecho, así como al pro-ceso constituyente en los nuevos Länder. Resulta evidente que la reu-nificación alemana ha tenido efectos en el consenso político en elque se funda la ley fundamental.

1. La revolución pacífica en la RDA

Entre las metas de la revolución pacífica12 en el otoño de 1989 seencontraba una renovación de la política y del derecho político. Lasnumerosas modificaciones de la Constitución de la RDA a partir dediciembre de 1989 la convirtieron en el reflejo de las transformacio-nes revolucionarias que había logrado imponer un amplio movimientoconstitucional como fuerza motriz de la revolución. Sus demandasprogramáticas y sus “giros” determinaron las modificaciones y lapérdida de vigencia de la Constitución de la RDA, así como la de-cisión en favor de la accesión al ámbito de validez de la ley fun-damental en las “ elecciones constitucionales” del 18 de marzo de1990.

A. El surgimiento y desarrollo del movimiento constitucionalrevolucionario

Mientras que en los años setenta pareció surgir una identidad par-ticular de la RDA y una amplia aceptación de su sistema político, apartir de los comienzos de la década de los ochenta empezó a difun-dirse cada vez más la insatisfacción política.13 Las causas del cre-ciente déficit de legitimación residían, entre otros motivos, en una li-bertad política y civil deficiente y en el terco sostenimiento del viejo


12 Fiedler, “Die deutsche Revolution von 1989” , en Isensee, y Kirchhof (eds.), Handbuchdes Staatsrechts, vol. VIII, 1995, 181, núms. 36 y ss.; Würtenberger, “Die Verfassung der DDRzwischen Revolution und Beitritt” , en ibidem, 187; Opp Karl-Dieter, Peter Voß, y ChristianeGern, Die volkseigene Revolution, 1993.

13 Gensicke, Thomas, Mentalitätsentwicklungen im Osten Deutschlands seit den 70er Jahre,3ª ed., 1992, pp. 33 y ss.

sistema autoritario, mientras que en otros Estados del bloque orientalse llevaba a cabo un cambio político; en la profunda crisis ecológica,cada vez más consciente; en el deterioro de la economía, con con-diciones de suministro cada vez más desfavorables, en contraste conla situación económica en Occidente; y en la pérdida de confianzaen el grupo dirigente político.14

Los impulsos externos provinieron de la nueva orientación política(perestroika) en los Estados del bloque oriental en descomposición;de la denegación de apoyo por la Unión Soviética, de la cual depen-día la existencia de la RDA, y, en última instancia, del cambio enlas relaciones políticas entre las potencias vencedoras de la segundaGuerra Mundial.15 La pérdida de autoridad del Partido Socialista Uni-ficado de Alemania (PSUA o SED, por sus siglas en alemán) y el débilliderazgo de los órganos del Estado del este alemán permitieron eldesenvolvimiento del movimiento constitucional revolucionario.

El deterioro del poder del PSUA, que durante décadas había do-minado la política, se hizo evidente en una ola de renuncias de susmiembros, así como en la simpatía y cooperación de éstos con lasfuerzas revolucionarias. La crítica y la polarización crecientes en suspropias filas16 tuvieron por consecuencia que el PSUA, que se habíaconvertido en un organismo ideológicamente rígido e incapaz para ladiscusión, se resquebrajara en pocas semanas en octubre y noviembrede 1989, lo que desestabilizó al sistema político. El cambio de la di-rectiva política entre octubre y diciembre de 1989 (el 18 de octubrerenunciaron los más altos funcionarios del Estado en las personas deErich Honecker y Günter Mittag, el 18 de noviembre renunció el Po-litburó del PSUA) paralizó al aparato burocrático, que no se atrevióa reaccionar con mano dura ante los nuevos desafíos, debido a la fal-ta de una autoridad sólida en el partido.


14 Starck, “Deutschland auf dem Weg zur staatlichen Einheit” , JZ, 1990, pp. 349 y ss.;cfr. también los informes sobre el estado de ánimo: Neues Forum Leipzig, Jetzt oder nie - De-mokratie, Leipziger Herbst ’89, 1989; Elvers, Wolfgang, y Hagen, Findeis, “Die politisch al-ternativen Gruppen im gesellschaftlichen Wandel” , en Grabner, Wolf-Jürgen, Christiane Heinze,y Detlef Pollack, Leipzig im Oktober, 1990, pp. 97 y ss.

15 Quaritsch, “Eigenarten und Rechtsfragen der DDR-Revolution” , VerwArch, núm. 83,1992, pp. 314, 325 y ss.; Fiedler, “Die Wiedererlangung der Souveranität Deutschlands und dieEinigung Europas” , JZ, 1991, pp. 685-689.

16 Wolle, “Der Weg in den Zusammenbruch: Die DDR vom Januar bis zum Oktober 1989” ,en Eckhard Jesse, y Armin Mitter (eds.), Die Gestaltung der deutschen Einheit, 1992, pp. 73,86 y ss.

Los movimientos constitucionales revolucionarios culminan en acon-tecimientos que se revelan como cesuras revolucionarias. Los aconte-cimientos se iniciaron con una protesta pública, por primera vez am-plia, contra la manipulación de las elecciones municipales de mayode 1989. Siguió luego el éxodo “ ilegal e inconstitucional” de los ha-bitantes de la RDA hacia la República Federal;17 en septiembre de1989 Hungría abrió sus fronteras hacia Austria y, con ello, tambiénen forma indirecta hacia Alemania Federal. El 9 de noviembre de1989 se abrió el Muro de Berlín; los órganos de la RDA renunciarona partir de ese momento a su política de fronteras cerradas, lo queconstituyó a la vez un punto culminante de la revolución. El elevadonúmero de emigrantes hasta el verano de 1990 otorgó al movimientoconstitucional un peso político que no puede subestimarse. La exitosavotación con los pies recortó la capacidad de acción del Estado y con-firió a los grupos opositores un nuevo espacio para la protesta política.

Los acontecimientos revolucionarios, en un principio apoyados enpequeños grupos, condujeron, en el subsecuente transcurso de la re-volución pacífica, a la ampliación del movimiento constitucional y auna nueva orientación de la conciencia jurídico-política. Las nuevasdemandas jurídico-constitucionales tuvieron cada vez mayor difusióna través de manifestaciones ilegales.18 Las manifestaciones, cada vezmás numerosas y concurridas en septiembre y octubre de 1989,19 sevolvieron primero contra el Estado del PSUA y su mecanismo de re-presión. Al dar foro a la crítica acumulada que hasta entonces habíasido reprimida masivamente por el aparato de seguridad del Estadoy por el derecho penal político, estas manifestaciones contribuyeron ala difusión de una nueva conciencia jurídico-política e introdujeron ladivisión en las filas del PSUA. Su primer objetivo no era la abro-gación de la Constitución de la RDA, sino el respeto escrupuloso dela libertad política garantizada en ella. La gran manifestación en laAlexanderplatz de Berlín el 4 de noviembre de 1989, con más de unmillón de participantes, pedía, entre otras cosas, el respeto de las li-


17 Sobre las oleadas de refugiados Hoog, “Einführung” , en Ingo von Münch, Dokumenteder Wiedervereinigung Deutschlands, 1991, pp. X y ss.

18 Thaysen, Uwe, Der Runde Tisch, oder: Wo blieb das Volk?, 1990, pp. 180 y ss.19 Más de 300.000 manifestantes en Leipzig el 23 de octubre de 1989, más de 100.000 en

Dresde el 25 de octubre de 1989.

bertades de expresión y reunión consagradas en los artículos 27 y 28de la Constitución de la RDA.

En el curso de la ola de manifestaciones se expresó cada vez másen primer plano la demanda de una Constitución reformada. Con ellema “nosotros somos el pueblo” (9 de octubre en Leipzig) se vo-taba en favor de un sistema democrático, quedando por resolver, sinembargo, si con ello se quería que la soberanía popular asumiera unanueva concepción socialista-democrática de base o una forma plura-lista-representativa. Más tarde, los lemas “nosotros somos un pue-blo” (principios de noviembre) y “Alemania patria unida” (27 de no-viembre en Leipzig) apuntaban hacia la unidad alemana y, en formaindirecta, también a la unidad de derecho y a la reunificación.

Al principio, algunos sectores de la Iglesia evangélica, que desea-ban un socialismo reformado, aportaron el mínimo de organizaciónque requieren los movimientos constitucionales revolucionarios.20 Enel curso del año de 1989 los diversos grupos pacifistas, ecologistas,defensores del Tercer Mundo y los derechos humanos,21 que hastaentonces habían existido de manera informal, adquirieron formas deorganización más sólidas. El proceso revolucionario de nueva orga-nización política se cerró a principios de 1990. Desde ese momento,las diversas corrientes políticas —en parte bajo el influjo determinan-te de la República Federal— se encontraron constituidas en partidospolíticos y los antiguos partidos del bloque gobernante se habían re-novado en lo personal y programático, en una transformación revo-lucionaria bajo la influencia masiva de los partidos occidentales. Des-pués de una lucha entre sus alas, el PSUA fue rebautizado comoPartido del Socialismo Democrático (PSD o PDS por sus siglas enalemán). De este modo, un sistema pluralista de partidos sustituyó ala supremacía del PSUA y modificó sustancialmente la organizaciónpolítica de la sociedad.22


20 Sobre los grupos bajo protección de la Iglesia: Rein, Gerhard, Die protestantische Re-volution 1987-1990, 1990, pp. 19 y ss.

21 Kühnel, Wolfgang, Jan Wielgohs, y Marianne Schulz, “Die neuen politischen Gruppie-rungen auf dem Wege vom politischen Protest zur parlamentarischen Interessenvertretung. So-ziale Bewegungen im Umbruch der DDR-Gesellschaft” , ZParl, núm. 21, 1990, pp. 22 y ss.

22 Wuttke, Carola, y Musiolek, Berndt (eds.), Parteien und politische Bewegungen im letztenJahr der DDR, 1991.

B. Las fases del movimiento constitucional revolucionario

Como sucede a menudo en los movimientos revolucionarios, lasesperanzas y los deseos políticos de los actores y grupos en particu-lar cubrían un amplio espectro político que no se encontraba ocupadopor una sola idea revolucionaria dominante, sino que se fue transfor-mando de manera fundamental en el curso de los acontecimientos re-volucionarios, lo que constituye una particularidad central de la revo-lución pacífica de la RDA, sin un liderazgo revolucionario elitista. Esposible distinguir tres fases:

Una primera fase, del verano de 1989 hasta diciembre de ese año,se produjo como un nuevo comienzo socialista, que apuntaba a lasreformas de la Constitución y el derecho socialistas y cuyos éxitosinesperados desestabilizaron al antiguo orden. Incluso hasta diciembrede 1989, las fuerzas reformistas del PSUA y del aparato político in-tentaron, en unión del movimiento revolucionario, pero sin lograrlo,convertir la Constitución de la RDA, ahora calificada como estalinis-ta, en una Constitución del socialismo democrático. Tomando cons-cientemente distancia de la Constitución de la República Federal, elpapel determinante lo desempeñaron aquí las ideas de un Estado dederecho socialista y de nuevas formas de participación política.

La segunda fase se caracteriza por dos tendencias contradictorias.Por un lado, la Mesa Redonda de Berlín oriental, un foro revolucio-nario de los antiguos cuadros políticos y de las fuerzas reformistassocialistas, logró derrotar a los bastiones del PSUA, en particular alMinisterio de Seguridad del Estado, y abrir el camino para la reali-zación de elecciones libres. Por el otro, las fuerzas reformistas so-cialistas perdieron el dominio sobre el acontecer revolucionario, y deese modo se produjo el “giro hacia el Estado constitucional a partirdel giro socialista” . En una reorientación del movimiento revolucio-nario, a partir de noviembre de 1989, grupos cada vez más ampliosse inclinaban por una pronta reunificación bajo el techo de la leyfundamental, o bien bajo una nueva Constitución de la Alemania uni-da. Esta nueva orientación tuvo diversas causas: la revelación delmecanismo represor de la RDA socialista había destruido la creenciaen reformas duraderas mediante la renovación del antiguo sistemapolítico. El orden liberal-democrático constituido por la ley funda-


mental y, sobre todo, por su economía social de mercado, parecíanmás atractivos que un nuevo experimento socialista. A principios de1990 ya se consideraba como alternativa revolucionaria realista queuna rápida reunificación alemana bajo el techo de la ley fundamentalfuera posible también en términos de política exterior.

Aquel celo reformista de carácter socialista, en el que se apoyó in-telectualmente la revolución en su primera fase y en buena parte de lasegunda, perdió las primeras elecciones libres de la RDA el 18 demarzo de 1990. Estas se denominan “elección constitucional” , por-que crearon la mayoría política que favorecía la accesión a la leyfundamental. La renovación socialista o una tercera vía entre socia-lismo y capitalismo perdieron la mayoría. Después de una campañaelectoral, caracterizada por la alternativa de una rápida accesión alámbito de validez de la ley fundamental o la reunificación despuésde la renovación socialista de la RDA, la población votó en gran ma-yoría por los representantes que se habían expresado en favor de lareunificación rápida,23 y los cuales tendrían que hacer realidad la uni-dad alemana en una tercera fase. En el preámbulo del convenio decoalición del 12 de abril de 1990 entre las fracciones de los “ven-cedores de la elección” se determinó, entre otras cosas, que la unidadde Alemania tendría que realizarse rápidamente con fundamento enel artículo 23 LF.24 Este amplio consenso político hizo posible la reu-nificación mediante accesión.

C. Reformas constitucionales para el establecimiento de la unidadalemana

La accesión de la RDA al ámbito de validez de la ley fundamentalse preparó mediante la reconfiguración de la antigua Constitución dela RDA. Después de un controvertido debate, se aprobó el 17 de ju-


23 Sobre el análisis de las elecciones de marzo: Schmitt, “Politische Landschaften im Um-bruch: Das Gebiet der ehemaligen DDR 1928-1990” , en Gabriel, Oskar W., y Klaus G. Troitsch(eds.), Wahlen in Zeiten des Umbruchs, 1993, pp. 403-424 y ss.; Gibowski, “Demokratischer(Neu-)Beginn in der DDR. Dokumentation und Analyse der Wahl vom 18. März 1990” , enZParl, núm. 21 1990, pp. 5, 12, 17 y ss.; Jung, “Parteiensystem und Wahlen in der DDR” ,Aus Politik und Zeitgeschichte, 27/1990, pp. 311 y ss.

24 Reproducido en von Münch, op. cit., supra nota 16, p. 163.(Antes de la reunificación, el artículo citado indicaba las entidades federativas en las que la LFentraría en vigor a su expedición, para disponer luego en su parte final que dicha LF “entraríaen vigor en otras partes de Alemania al momento de su accesión” (Beitritt). N. del T.). Esteamplio consenso político hizo posible la reunificación mediante accesión.

nio de 1990, a través de la mayoría requerida de dos tercios, una leyde principios constitucionales, en la cual la RDA se pronunció en fa-vor de un Estado de derecho liberal, democrático, federativo, socialy ecológicamente orientado. Esta ley de principios constitucionalesestableció ya una cierta homogeneidad entre los principios constitu-cionales de la ley fundamental y la Constitución de la RDA. Además,abrió la posibilidad de complementar el derecho constitucional me-diante tratados internacionales. De este modo fue posible expedir el21 de junio de 1990,25 como ley constitucional, con la mayoría re-querida para tal fin, el Tratado para la Creación de una Unión Mo-netaria, Económica y Social entre la RDA y la RFA. Igualmente seexpidieron como ley constitucional la “Ley sobre el Tratado para laPreparación y Realización de la Primera Elección Conjunta al Parla-mento Federal Alemán entre la RDA y la RFA” , el 22 de agosto de1990,26 y la “Ley sobre el Tratado entre la RDA y la RFA para elEstablecimiento de la Unidad de Alemania (Tratado de Unifica-ción)” , el 20 de septiembre de 1990.27

La entrada en vigor de la accesión de la RDA al ámbito de validezde la ley fundamental el 3 de octubre de 1990 dio fin formal a laantigua Constitución de la RDA, sin que ésta fuera expresamenteabrogada. A través de la accesión de los cinco nuevos Länder quese formaron en su territorio, desapareció la RDA como Estado, y elámbito de validez de la ley fundamental se extendió al territorio dela antigua RDA.

2. Los procesos constituyentes en los nuevos Länder

Una vez consumada la unidad alemana y restablecida la estructura fe-derativa, sonó en los nuevos Länder la hora del proceso constituyente.28


25 Gaceta Oficial de la RDA, 1990, I, pp. 331 y ss.26 Gaceta Oficial de la RDA, 1990, II, pp. 45 y s.27 Gaceta Oficial de la RDA, 1990, I, p. 1627.28 Stern, Klaus (ed.), Zur Entstehung von Landesverfassungen in den neuen Ländern der

Bundesrepublik Deutschland, 1992; Starck, “Verfassunggebung in den neuen Ländern” , en ZG7, 1992, pp. 1 y ss.; Hans von Mangoldt, Die Verfassungen der neuen Bundesländern, 1993;Dietlein, “Die Verfassunggebung in den neuen Bundesländern” ; NWVBl, 1993, pp. 401 y ss.;Häberle, “Die Verfassungsbewegung in den fünf neuen Bundesländern” , en JöR NF 41, 1993,pp. 69 y ss.; Hesse, “Der Beitrag der Verfassungen in den neuen Bundesländern zur Verfas-sungsentwicklung in Deutschland” , KritV, 1993, pp. 7 y ss.

Las Constituciones de Sajonia,29 Sajonia-Anhalt30 y Brandemburgo31

se expidieron en 1992; las Constituciones de Turingia32 y de Me-clemburgo-Antepomerania33 en 1993.

Las Constituciones de los nuevos Länder incorporaron al desarro-llo del derecho constitucional alemán las experiencias con el sistemasocialista y la revolución pacífica. Este nuevo fundamento históricodel derecho constitucional alemán es motivo para encuadrar las in-novaciones, fuertemente discutidas, de las Constituciones orientalesen las grandes líneas de la evolución constitucional.

A. Las deliberaciones constituyentes

Conforme al artículo 23, inciso 2 de la Ley de Creación de losLänder, los primeros Parlamentos locales libremente electos de lasnuevas entidades federativas cumplían a la vez la función de Asam-blea constituyente de la correspondiente entidad. El procedimientoconstituyente en los nuevos Länder puede ser caracterizado, según sila Constitución fue elaborada de manera “ representativa” en el senodel Parlamento local (Landtag), o más bien si lo fue de forma ple-biscitaria mediante una amplia participación pública.

Sajonia constituye un ejemplo de génesis constitucional de tipomás bien plebiscitario.34 El Grupo de los Veinte de Dresde publicóa fines de marzo de 1990 un proyecto de nueva Constitución paraSajonia. A partir de éste, las fuerzas reformistas del Land elaboraronhasta principios de agosto el así llamado Proyecto Constitucional de


29 SächsGVBl, 1992, p. 243; von Mangoldt, “Die Verfassung des Freistaates Sachsen - Ents-tehung und Gestalt” , SächsVBl. 1993, pp. 25 y ss.; Isensee, “Chancen und Grenzen der Lan-desverfassung im Bundesstaat” , SächsVbl, 1994, pp. 28 y ss.

30 SachsAnhGVBl, 1992, p. 600; Kilian, “Foderalistische Verfassunggebung in den neuenBundesländern: Das Beispiel Sachsen-Anhalt” , JuS, 1993, pp. 536 y ss.

31 BrandGVBl, 1992, p. 298; Sachs, “Zur Verfassung des Landes Brandenburg” , Landes-und Kommunalverwaltung, 1993, pp. 241 y ss.

32 ThürGVBl, 1993, pp. 625; Rommelfanger, “Die Verfassung des Freistaates Thüringen desJahres 1993” ; ThürVBl, 1993, pp. 145, 173; ibidem, “Freistaat Thüringen - Anknüpfung an eineTradition und Zäsur” , ThürVBl, número especial del 25 de octubre de 1993; Starck, “Verfas-sunggebung in Thüringen” , ThürVBl. 1992, pp. 10 y ss.

33 Meckl-VorpGBl, 1993, p. 372; Erbguth/Wiegand, “Über Möglichkeiten und Grenzen vonLandesverfassungen im Bundesstaat” , DÖV, 1992, pp. 770 y ss.

34 Malinka, “Die Verfassungsentwicklung im Freistaat Sachsen” , en Borgmann, Klaus, et.al. (eds.), Verfassungsreform und Grundgesetz, 1992, pp. 75, 76 y ss.; Hinds, “Die neue Ver-fassung des Freistaates Sachsen” , ZRP 1993, pp. 149 y ss.

Gohr. En las audiencias sobre este proyecto la población contribuyócon múltiples sugerencias. Después de las elecciones parlamentariaslocales de 1990, se introdujeron en el Parlamento el Proyecto de Gohry otros proyectos, los cuales se orientaban según las influyentesideas, en parte favorables a la democracia directa y el socialismo dela Mesa Redonda central en Berlín oriental.35 El Comité de Consti-tución del Parlamento entregó en junio de 1991 un texto constitucio-nal reelaborado para su nueva discusión. Las nuevas opiniones de lapoblación y las demandas político-constitucionales de las fraccionesparlamentarias fueron objeto de nuevas deliberaciones del comité. Eltexto elaborado por el Comité de Constitución fue aprobado por el Par-lamento el 13 de mayo de 1992.

El proceso constituyente en Turingia fue más bien de carácterrepresentativo.36 Primeramente, entre abril y septiembre de 1991, sepresentaron los respectivos proyectos de las fracciones parlamentariasde la Unión Cristiano-Demócrata (CDU), del Partido Liberal (FDP),del Partido Socialdemócrata (SPD), de Alianza 90/Verdes y de Lis-ta de Izquierda/PSD. Los proyectos mencionados en último términose orientaban más bien por el proyecto de Constitución de tendenciasocialista de la Mesa Redonda de Berlín oriental. En las deliberacio-nes constituyentes se incorporaron —como ocurrió también en losdemás nuevos Länder— la opinión de expertos provenientes de laadministración y la ciencia. En relación con las cuestiones debatidasde naturaleza jurídica y político-constitucional se escuchó a los repre-sentantes de los ministerios locales afectados así como a expertos(entre otros, profesores y funcionarios ministeriales provenientes delos Länder occidentales), designados por las fracciones parlamenta-rias. En el Comité de Constitución de Turingia siempre tuvo preemi-nencia la búsqueda de fórmulas susceptibles de consenso frente a ladecisión por mayoría. Incluso en cuanto a los puntos de mayor con-flicto, como las cláusulas sociales, los elementos plebiscitarios, la en-trada en vigor de la Constitución y su preámbulo, fue posible for-


35 Al respecto, Rogner, Klaus Michael, Der Verfassungsentwurf des Zentralen Runden Tis-ches der DDR, 1993; Häberle, “Entwurf der Arbeitsgruppe ’Neue Verfassung der DDR’ desRunden Tisches (1990)” , en JöR NF 39, 1990, pp. 319 y ss.

36 Sobre lo que sigue Rommelfanger, ThürVBl, 1993, pp. 145 y ss.; Schmid, Manfred, “DerStand der Verfassungsberatungen im Land Thüringen” , en Stern, Klaus (ed.), Deutsche Wieder-vereinigung, vol. III, 1992, pp. 105 y ss.

mular líneas de compromiso que encontraron aceptación en (casi) to-das las fracciones, si bien esto ocurrió fuera del comité, al nivel másalto de negociación entre fracciones. La fase del proceso constituyen-te entre fines de 1991 y principios de 1993 excluyó en buena medidala discusión pública. Sólo a principios de abril de 1993 llegó el mo-mento de someter el proyecto de Constitución a la prueba de una in-tensa discusión parlamentaria y pública.

Es posible debatir sobre las ventajas y desventajas de ambos pro-cedimientos constituyentes. Ciertamente el efecto de integración ha-bla más en favor de un proceso constituyente plebiscitario. Sin em-bargo, el procedimiento constituyente adoptado en Turingia, de tipomás bien representativo, otorgó el mayor grado posible de inde-pendencia parlamentaria a las deliberaciones de los constituyentes. Labase de dichas deliberaciones no fueron las demandas constituciona-les de la opinión pública interesada, ni los proyectos constitucionaleselaborados en los ministerios occidentales, o por los constitucionalis-tas occidentales o en la Mesa Redonda, sino los proyectos que sa-lieron del seno del Parlamento de Turingia. El proyecto de Consti-tución elaborado internamente en el Parlamento recibió, a través deuna copiosa correspondencia durante la consulta a la población en elverano de 1993, junto a algunas críticas, también una considerableaprobación. El proceso constituyente de naturaleza representativa estambién capaz de obtener un consenso constitucional amplio y per-mite evitar la creación de profundas brechas ideológicas, como ocu-rrió en Brandemburgo.37

B. Los lineamientos de las Constituciones de los nuevos Länder

Una mirada a los lineamientos de las Constituciones de los nuevosLänder nos muestra que el proceso constituyente garantizó que no sólose adoptaran los elementos estructurales de la ley fundamental y delas Constituciones de los antiguos Länder, sino que se haya desarro-llado una serie de decisiones políticas nuevas que apuntan al futuro.

En los preámbulos se esbozan los antecedentes y las líneas de de-sarrollo en cuya continuidad ha de desenvolver la Constitución su


37 Sobre la controversia ideológica en torno a la Constitución brandemburguesa, cfr. Sachs,LKV, 1993, pp. 242 y ss.; Sacksofsky, NVwZ, 1993, pp. 235 y ss., con ulteriores referencias.

eficacia jurídica. Se mencionan las “penosas experiencias con dicta-duras superadas” y el “éxito de los cambios pacíficos en el otoñode 1989” . De este trasfondo histórico surge la voluntad de las Cons-tituciones para crear un orden constitucional que se oriente al respetode la libertad y la dignidad del individuo, que esté comprometido conla justicia social, que conserve y proteja la naturaleza y el medio am-biente,38 que asuma la responsabilidad por las oportunidades de vidade las generaciones futuras, y que “ supere los factores de divisiónen Europa y el mundo” (Turingia).

Las constituciones de los nuevos Länder pretenden poner en evi-dencia la cesura política y espiritual respecto del sistema autoritariode la RDA en la parte relativa a los derechos fundamentales. Parala consagración de los derechos fundamentales tradicionales del Es-tado liberal de derecho, como el de la dignidad humana, la igualdady la libertad, se toma como punto de partida la parte dogmática dela ley fundamental, pero con complementos notables. En ocasiones,hasta el proyecto de constitución de la Mesa Redonda deja huellasvisibles en la parte dogmática de las constituciones de los nuevosLänder. Así, por ejemplo, la Constitución de Brandemburgo retomala disposición según la cual cada uno debe a todos los demás el re-conocimiento de su dignidad (artículo 7°, inciso 2), o la Constituciónde Turingia, que garantiza la dignidad del moribundo (artículo 1°, in-ciso 1, frase 2). Sin embargo, parece muy dudoso que con semejantesdisposiciones, que resultan problemáticas en diversos aspectos, se lo-gre una mejora en la protección de los derechos fundamentales.

Otras disposiciones se mantienen más firmemente sobre la línea dela dogmática tradicional de los derechos fundamentales. Así, en laparte relativa a los derechos fundamentales se consagra el principiode proporcionalidad,39 o bien, se garantiza como derecho fundamentalel derecho del individuo a la protección de la esfera de su persona-lidad y a la autodeterminación informacional.40 En los términos deeste último derecho, todos están facultados para decidir por sí mis-


38 Preámbulo de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania.39 Artículo 5 inciso 2 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 20 inciso 2 de la Cons-

titución de Sajonia-Anhalt; artículo 42 inciso 4 frase 1 de la Constitución de Turingia.40 Artículo 11 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 6 de la Constitución de Me-

clemburgo-Antepomerania; artículo 6 inciso 1 de la Constitución de Sajonia-Anhalt; artículo 33de la Constitución de Sajonia; artículo 6 incisos 2 y 4 de la Constitución de Turingia.

mos sobre la comunicación y utilización de los datos que les concier-nen, tomando como punto de partida el derecho a la autodetermina-ción informacional creado por el Tribunal Constitucional Federal.41

Debido a las experiencias con la dictadura comunista, en Brandem-burgo y Turingia las garantías de la libertad de opinión, asamblea yasociación se complementan con el derecho de participación en lavida política que tienen las iniciativas ciudadanas.42 En el proyectode la Mesa Redonda hubo también disposiciones similares en estesentido (artículo 35, inciso 1). El reconocimiento fundamental delmovimiento ciudadano hace justicia a su fuerza motriz en la historiapolítica más reciente de los nuevos Länder. Queda por ver, sin em-bargo, si este derecho fundamental, que en última instancia no dicemucho, adquiere relevancia en la situación normal de un Estado li-beral democrático.

En el ámbito de los objetivos del Estado (Staatsziele) se manifies-tan considerables diferencias entre la ley fundamental y las Constitu-ciones de los nuevos Länder. La ley fundamental menciona sobretodo el principio del Estado social (artículos 20, inciso 1, 28, inciso1 LF); la encomienda al Estado de proteger la dignidad del ser hu-mano (artículo 1°, inciso 1 LF); la protección del medio ambientecomo objetivo estatal (artículo 20a LF), y el equilibrio macroeconó-mico (artículo 109, inciso 2 LF).43 En las Constituciones de los nue-vos Länder se encuentra un ramillete multicolor de objetivos socialesy ecológicos del Estado. Dependiendo de la estructura de cada Cons-titución, estos objetivos se integran, en unos casos, en la parte de losderechos fundamentales,44 en otros, son regulados de manera inde-pendiente.45

Después de una larga discusión, se omitió un derecho al trabajoo a la vivienda como derechos fundamentales sociales. El artículo 7°,inciso 1 de la Constitución de Sajonia reconoce simplemente “ como


41 BVerfGE 65, 1; Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, 1987.42 Artículo 21 inciso 3 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 9 de la Constitución

de Turingia.43 Cfr. Würtenberger, “Staatszielbestimmungen, Verfassungsaufträge” , en Ergänzbares Le-

xikon des Rechts, 5/720, 1985.44 Por ejemplo, Turingia (“Derechos fundamentales, objetivos del Estado y orden de la vida

en comunidad” , artículos 1-43 de la Constitución); Brandemburgo (“Derechos fundamentales yobjetivos del Estado” , artículos 5-54 de la Constitución).

45 Por ejemplo, Sajonia, Sajonia-Anhalt y Meclemburgo-Antepomerania.

objetivo del Estado el derecho [...] al trabajo, a una vivienda adecuaday a un nivel de vida adecuado” . En la Constitución de Turingia, demanera semejante a como se dispone en las demás Constituciones, seseñala que es una tarea permanente del Estado otorgar a cada unola posiblidad de ganarse el sustento mediante un trabajo estable y li-bremente escogido. A la consecución de esta tarea estatal contribuyenen particular las medidas de fomento a la economía y el trabajo, dela capacitación profesional continua y del reentrenamiento por elLand y sus corporaciones territoriales.46 Con fórmulas casi idénticasse determina que es tarea del Land actuar para que haya viviendadisponible en medida suficiente.47

La protección de las condiciones naturales de la vida humana esotra importante rama en el buqué de los objetivos y tareas del Es-tado.48 Protección del equilibrio natural, de las especies, del suelo,mitigación de los daños al ambiente, ahorro en el uso de los bienesnaturales y la energía, así como el suministro de energía adecuadoal ambiente, constituyen los lineamientos de la política ambiental delos nuevos Länder.49

Si se echa una mirada a otros objetivos estatales como el derechoa la educación, a la seguridad social o al establecimiento de condi-ciones de vida iguales para ancianos y personas discapacitadas,50 seplantea la pregunta de si el deber del Land de procurar la realizaciónde los objetivos mencionados hasta el límite de sus posibilidades,como lo dispone el artículo 43 de la Constitución de Turingia, no re-sulta tan pálido y falto de definición como la cláusula del Estado so-cial de la ley fundamental, ya que se establecen objetivos estatalesrespecto de casi todos los ámbitos de la política en un Estado asis-


46 Artículo 36 de la Constitución de Turingia; artículo 37 inciso 1 de la Constitución deMeclemburgo-Antepomerania; artículo 48 inciso 1 y 2 de la Constitución de Brandemburgo; ar-tículo 39 de la Constitución de Sajonia-Anhalt.

47 Artículo 15 de la Constitución de Turingia; artículo 47 inciso 1 de la Constitución deBrandemburgo; artículo 37 inciso 3 de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania; artículo40 inciso 1 de la Constitución de Sajonia-Anhalt.

48 Artículo 49 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 12 de la Constitución de Me-clemburgo-Antepomerania; artículo 10 de la Constitución de Sajonia; artículo 35 de la Consti-tución de Sajonia-Anhalt; artículos 31, 32 de la Constitución de Turingia.

49 Cfr. además los relativos a la economía de mercado comprometida con la ecología enel artículo 38 de la Constitución de Turingia.

50 Cfr. el artículo 17 inciso 2 de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania.

tencial, lo que necesariamente disminuye la importancia de las diver-sas fómulas constitucionales.51 El conjunto de las disposiciones sobreobjetivos del Estado puede entenderse exclusivamente como progra-ma político sin contenido jurídico propio. Una controversia constitu-cional ante el tribunal constitucional del Land no podría centrarse enla cuestión de cuál de los múltiples objetivos estatales y mandatosconstitucionales posee primacía en vista de la escasez de recursospresupuestales.

La posición del Parlamento se fortalece ante el gobierno y el Eje-cutivo, a fin de contrarrestar la tendencia, observada en ocasiones, depérdida de poder del primero. En este sentido, los muy amplios de-rechos de los diputados en materia de información52 y las correspon-dientes obligaciones del gobierno del Land53 constituyen la base deun pleno control parlamentario. Es digno de notar que los derechosde la oposición se regulan de manera detallada.54 Inspirándose en elartículo 12 de la Constitución de Schleswig-Holstein y en el 23a dela de Hamburgo, se establece a la oposición parlamentaria como par-te integrante fundamental de la democracia parlamentaria. Las frac-ciones de la oposición reciben un derecho a iguales oportunidadesasí como un derecho a los medios necesarios para poder ejercer susfunciones de control.55

La debatida cuestión de si había que introducir elementos plebis-citarios en la Constitución56 no desempeñó ningún papel en las de-


51 Así, Merten, Detlef, “Vom Verfassungspratriotismus zum Verfassungsaktionismus? Ver-fassungsänderung und Verfassunggebung im wiedervereinigten Deutschland” , Mainzer Runde’91, p. 12.

52 Artículo 40 de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania; artículos 51, 54 inciso4 de la Constitución de Sajonia; artículos 56 incisos 2 a 4, 71 inciso 2 de la Constitución deBrandemburgo; artículo 53 de la Constitución de Sajonia-Anhalt; artículos 64 inciso 4, 67 de laConstitución de Turingia.

53 Artículo 50 de la Constitución de Sajonia; artículo 94 de la Constitución de Brandem-burgo; artículo 39 de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania; artículo 62 inciso 1 dela Constitución de Sajonia-Anhalt.

54 Sachs, LKV, 1993, pp. 247 y ss.; artículo 26 inciso 2 de la Constitución de Meclembur-go-Antepomerania.

55 Artículo 55 inciso 2 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 26 inciso de la Cons-titución de Meclemburgo-Antepomerania; artículo 40 de la Constitución de Sajonia; artículo 48de la Constitución de Sajonia-Anhalt; artículo 59 de la Constitución de Turingia.

56 Sobre las disposiciones de los Länder: Jürgens, Günther, Direkte Demokratie in den Bun-desländern, 1992; en ocasiones se han hecho críticas a la práctica plebiscitaria en el plano delas entidades federativas: Kruis, K., “Mehr Demokratie durch Volksentscheid?” , en PolitischeStudien, número especial 2/1991, pp. 40 (pp. 43 y ss. sobre Baviera).

liberaciones constituyentes.57 Después de los éxitos del movimientociudadano, con su grito “nosotros somos el pueblo” , y con el fin defomentar la disposición a la acción política directa,58 había el acuerdode que debía establecerse la posibilidad de que el pueblo participara demanera plebiscitaria en la formación de la voluntad política. Se de-batieron, en cambio, los quórum de los plebiscitos, que en los nuevosLänder son relativamente bajos.

3. Consenso constitucional dividido después de la reunificación

La reunificación alemana no dejó de tener efectos sobre el consen-so constitucional en diversos sentidos:

Desde el punto de vista sociológico y psicojurídico, la ley funda-mental sufrió el 3 de octubre de 1990 un cambio fundamental deidentidad.59 Las diferencias en la conciencia jurídico-política o en lascondiciones de vida y en las oportunidades de desarrollo en el ordende una economía de mercado permiten dudar de que en los antiguosy en los nuevos Länder esté en vigor una Constitución realmenteidéntica. Los ciudadanos en los nuevos Länder “ no han sido acon-dicionados en favor de la economía social de mercado, de una so-cidedad moderna, abierta, democrática y pluralista” .60 La diferentevía seguida a fines de la segunda Guerra Mundial en los antiguos yen los nuevos Länder originó el surgimiento de dos culturas políticasdiferentes.61 Según toda experiencia, los cambios así como las apro-ximaciones en la cultura política requieren su tiempo. Dicho de ma-nera enfática: la mera extensión de la ley fundamental a los nuevosLänder no garantiza la identidad ni la efectividad de la propia ley.62


57 Sobre la influencia de la nueva Constitución de Schleswig-Holstein en la discusión delos nuevos Länder: Jung, “Jüngste plebiszitäre Entwicklungstendenzen in Deutschland auf Lan-desebene” , JöR NF 41, 1993, pp. 29, 32 y ss.

58 Sobre la creciente voluntad de acudir a la acción política directa en los antiguos Länder:Würtenberger, Thomas, Zeitgeist und Recht, 2ª ed., 1991, pp. 110 y ss.

59 Wahl, en Der Staat 30, 1991, pp. 181, 201 y s.; cfr. además Wassermannn, Rudolf, Einepochaler Umbruch. Probleme der Wiedervereinigung, 1991.

60 Koch, Deutschland-Archiv, 1991, pp. 16, 18.61 Feist, “Zur politischen Akkulturation der vereinten Deutschen” , en Aus Politik und Zeit-

geschichte, 11-12 1991, pp. 21 y s.62 Sobre la carencia de los “supuestos de los derechos fundamentales” en los nuevos Länder:

Isensee, en ibidem. Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrechts, vol. V, 115, núms. 20 y ss.

El trasfondo del consenso constitucional es una tradición políticacomún que es valorada positivamente. Por mediación de las teoríaspolíticas, ligadas a los nombres de los clásicos de la política, recibeel consenso constitucional una influencia decisiva. Algunos clásicosde la filosofía política como Montesquieu, Rousseau, W. von Hum-boldt o von Rotteck se identifican con determinados modelos de or-denación política e influyen tanto en la tradición jurídico-políticacomo en el pensamiento político. Por otro lado, los puntos de cris-talización en la conciencia histórica de trasfondo mencionada, en quese apoya el consenso constitucional en los antiguos Länder, son, en-tre otros, la filosofía política de Kant, el movimiento constitucionalde principios del siglo XIX o la revolución de 1848, que culminó enla Constitución de la Iglesia de San Pablo. Las múltiples discusionesconstitucionales habidas bajo la vigencia de la ley fundamental haninfluido de manera permanente y no menos importante en la concien-cia constitucional de los antiguos Länder.

En los nuevos Länder, la mediación de una visión histórica socia-lista y los intentos por implantar un modo de pensar comunista hanborrado algunas cosas.63 El pensamiento jurídico-político se impregnódurante largo tiempo por los “ clásicos” socialistas y por la interpre-tación socialista de la historia. Esto se hace particularmente evidentecuando la nueva generación de juristas se ve obligada a buscar sinmediación el acceso a los grandes nombres y al espíritu de la tra-dición constitucionalista occidental. La nueva conciencia jurídico-po-lítica y el nuevo consenso constitucional surgen de manera muy pau-latina. Incluso en los años iniciales de la República Federal elconsenso constitucional era todavía débil. Por ello no habría que dardemasiada importancia al hecho de que el consenso constitucional es-tabilizado por la experiencia histórica se imponga de manera paula-tina en los nuevos Länder.

Casi 60 años de dictadura y la revolución pacífica en la RDA in-fluyeron sobre la conciencia jurídico-política en los nuevos Länder yen las expectativas puestas en un nuevo orden constitucional.64 Si se


63 Sobre las diferencias en la conciencia histórica en los antiguos y en los nuevos Länder:Bender, “Jugend mit DDR-Ballast” , Die politische Meinung 38; 1993, p. 15.

64 Heitmann, “Eine besondere Bewußtseinslage in den neuen Ländern” , en Die Zukunft desGrundgesetzes. Beiträge zur Verfassungsdiskussion in der Bundesrepublik Deutschland, 1992, p.25; Weiss, MDR, 1992, p. 111.

quieren trazar comparaciones: de manera todavía más acentuada queen los antiguos Länder, el Estado es considerado como aquella ins-titución que es el punto de referencia de la “mentalidad asistencial”(Versorgungsdenken) y que debe librar a los seres humanos de casitodo riesgo existencial. La autonomía y la conciencia de la libertad,que constituyen los supuestos para el ejercicio de los derechos fun-damentales de la ley fundamental, tienen todavía, en conjunto, un va-lor diferente para la población de los antiguos y de los nuevos Län-der.65 El sistema autoritario de planeación y control así como la“ ideología asistencial todavía vigente del Estado del socialismo real”han influido en la conciencia colectiva de la desaparecida RDA demanera más acentuada que en los antiguos Länder, en el sentido de queel Estado es el que tiene proporcionar las plazas de trabajo, la vi-vienda o la asistencia social.66

Semejantes tendencias67 no han dejado de ejercer influencia en losprocesos constituyentes de los nuevos Länder. En las Constitucionesde los nuevos Länder se han complementado los derechos fundamen-tales del Estado liberal con los derechos a una vivienda adecuada, altrabajo o a la educación, si no como derechos sociales propiamentedichos, sí como objetivos del Estado y mandatos constitucionales, demodo que, siguiendo a Graf Vitzthum, se puede plantear la preguntacrítica de si los nuevos Länder buscan “establecer una identidad (so-cioeconómica) propia” a través de estas disposiciones constituciona-les.68 Si en las Constituciones de los nuevos Länder se impone al Es-tado el deber constitucional de procurar, hasta el límite de susposibilidades, la realización de encomiendas constitucionales de tiposocial y de ajustar su actuación a ellas,69 es porque posiblementeexiste desconfianza hacia los mecanismos reguladores de una demo-


65 Weidenfled/Korte, Die Deutschen - Profil einer Nation, 1991, p. 164, sobre el dilemade la autonomía.

66 S. Heitmann, “Soziale Rechte in die Verfassung?” , Zeitschrift zur politischen Bildung,núm. 29, 1992, pp. 85, 86 y ss.; Koch, Deutschland-Archiv, 1991, pp. 16, 23.; Bender, en Diepolitische Meinung, núm. 38, 1995, pp. 18 y ss.

67 Gensicke, supra nota 12, pp. 41, 46.68 Graf Vitzthum, VBlBW, 1991, pp. 404, 405.69 Cfr. el artículo 13 de la Constitución de Sajonia: “El Land tiene el deber de procurar,

hasta el límite de sus posibilidades, los objetivos estatales establecidos en esta Constitución yde ajustar su actuación a los mismos” ; de manera similar el artículo 3-III de la Constitución deSajonia-Anhalt.

cracia parlamentaria.70 Por el contrario, el Estado constitucional de-mocrático depende de que se brinde una especie de “ confianza sis-témica” al proceso político, al Estado y sus órganos, y de que se confíeen la capacidad de la democracia representativa para solucionar losproblemas políticos por fuera de un estrecho corsé constitucional.Esta base de confianza se puede construir solamente de manera muylenta, porque la conciencia jurídico-política está condicionada histó-ricamente por el abuso del derecho y del poder por parte del Estado.

En las Constituciones de los nuevos Länder llaman la atención loselementos plebiscitarios, que en parte requieren quórum muy reduci-dos,71 así como los muy amplios derechos de control del Parlamentofrente al gobierno y el Ejecutivo.72 Estas disposiciones caen en la lí-nea de las demandas de reforma político-constitucional que fueronplanteadas y satisfechas en parte antes de la reunificación por lasConstituciones locales.73 En los nuevos Länder, tales disposiciones seapoyan en la confianza que se tiene en la fuerza reformadora de lademocracia directa, como lo puso de manifiesto el movimiento ciu-dadano, pero quizá también por concepciones de democracia de base.

Para el surgimiento de un consenso constitucional que abarque alos antiguos y a los nuevos Länder es necesario que la población enestos últimos se identifique con la ley fundamental en cuanto a susesperanzas y convicciones políticas. Es necesario cultivar la disposi-ción al riesgo, la disposición del individuo a planear y realizar suvida, la disposición a asumir responsabilidad social y personal, queson los supuestos de los derechos fundamentales de la ley fundamen-tal. Los derechos fundamentales liberales de la ley fundamental, entanto marco amplio de un orden social y económico libre, puedenconvertirse en punto de referencia de una conciencia jurídico-política


70 Indicios sobre la escasa confianza en las instituciones y el “sistema” en los nuevos Län-der en Feist, supra nota 60, pp. 21, 26 y ss.

71 Por ejemplo 80.000 ciudadanos respecto de una iniciativa ciudadana (artículo 77 III 1de la Constitución de Brandemburgo); un referéndum puede tener éxito con el voto de uncuarto de los votantes (artículo 78 II de la misma Constitución).

72 Artículo 56 III de la Constitución de Brandemburgo: derechos de los diputados de pedirinformación y expedientes a las autoridades y dependencias del Land; artículo 53 III de la Cons-titución de Sajonia-Anhalt: El gobierno del Land está obligado a proporcionar los expedientesa las comisiones del Parlamento del Land cuando lo pida por lo menos una cuarta parte de losmiembros de las mismas.

73 Weber, “Direkte Demokratie im Landesverfassungsrecht” , DÖV, 1985, pp. 178 y ss.; Ul-rich Rommelfanger, Das konsultative Referendum, 1988, pp. 48 y ss.

cambiante, una vez que a través del auge económico se hayan creadolos supuestos económicos para una vida personal autónoma.74 El con-senso constitucional en los nuevos Länder se orientará a las concep-ciones constitucionales de los antiguos Länder si la ley fundamentales capaz de mostrar ahí su efectividad en los ámbitos de la econo-mía, la democracia, el Estado de derecho y el Estado social. Si enlos nuevos Länder el compromiso entre Estado de derecho y estadosocial, entre libertad y control social se desplazara de manera unila-teral en contra de un Estado benefactor, también cambiaría la iden-tidad de la ley fundamental.

III. L AS MODIFICACIONES A LA LEY FUNDAMENTAL CON MOTIVO

DE LA REUNIFICACIÓN ALEMANA

El artículo 5° del Tratado de Unión del año 1990 entre la RDA yla RFA75 dispuso que los cuerpos legislativos de la Alemania unidahabrían de ocuparse de las cuestiones de modificación y complemen-tación de la ley fundamental planteadas por la unidad alemana. Confundamento en este mandato se creó la Comisión Conjunta de Cons-titución del Parlamento y el Consejo Federales, la cual presentó el28 de octubre de 1993 un informe con recomendaciones para loscambios a la ley fundamental.76 Después de una intensa discusiónparlamentaria, la ley fundamental se modificó el 27 de octubre de1994 siguiendo en buena medida las recomendaciones mencionadas.De la multiplicidad de propuestas de modificación discutidas, hemosescogido, a modo de ejemplo, la igualdad de la mujer, la proteccióndel medio ambiente, los objetivos sociales del Estado (rechazados),la adición de elementos plebiscitarios a la ley fundamental (rechaza-dos), los cuales representan ámbitos importantes de la política de re-forma.


74 Sobre la interrelación entre desarrollo económico y los cambios en la conciencia jurídi-co-política en los nuevos Länder: Gensicke, supra nota 12, p. 54.

75 Ley de Aprobación del Tratado de Unión del 23 de septiembre de 1990, BGBl, II, p.885.

76 Informe de la Comisión Conjunta de Constitución. Zur Sache. Themen parlamentarischerBeratung, 5/93, BT.-Drs. 12/6000.

1. La promoción de la igualdad de la mujer

En la República Federal de Alemania, uno de los temas esencialesde los últimos dos decenios es la emancipación de la mujer,77 asícomo la reacción del derecho a esta demanda. La emancipación dela mujer es la razón del cambio en las relaciones familiares; desem-peña un papel esencial en la educación profesional y en el mercadode trabajo y ha contribuido al desarrollo del derecho en el ámbito dela igualdad de trato. El nuevo texto del artículo 3°, inciso 2, frase 2,LF, dispone ahora: “El Estado promueve la igualdad real entre mu-jeres y varones y actúa para eliminar los obstáculos existentes a lamisma”. La ley fundamental garantizaba hasta entonces en su artículo3°, inciso 2, únicamente la igualdad normativa de mujeres y hombres.Durante mucho tiempo se entendió el antiguo artículo 3°, inciso 2,meramente en el sentido de la igualdad formal ante la ley. Solamentea partir de la mitad de los años ochenta se interpretó la disposiciónen el sentido de que imponía un mandato en favor de un trato igual,el cual abarcaba también la realidad social y fáctica. La jurisprudenciadel Tribunal Constitucional Federal consideró como constitucional-mente permisible la “ igualdad a través de la ley” . “ Las desventajasfácticas, que de manera típica afectan a las mujeres, pueden ser com-pensadas mediante disposiciones favorables con base en el artículo3°, inciso 2, LF” .78

Puesto que la igualdad normativa no es capaz de efectuar por sísola la igualdad real, hubo consenso en la Comisión de Constituciónen el sentido de otorgar mayor peso en la sociedad al principio deigualdad existente mediante la adición mencionada. Se trata más de unproblema social que jurídico. Por ello se decidió en favor de formu-lar la disposición como objetivo del Estado. Conforme al artículo 3°,inciso 2, frase 2, LF, el Estado es incitado positivamente a promoverla igualdad real de mujeres y hombres y a adoptar las medidas ade-cuadas que su realización requiera. Por el otro lado, no se concedeun derecho individual a una determinada acción del Estado. De igual


77 Sobre la revolución social silenciosa debida a la emancipación de la mujer: Noelle-Neu-mann, en Noelle-Neumann, y Piel (eds.), Eine Generation spáter, 1983, pp. 16 y ss.

78 BVerfGE, 85, núms. 191, 207.

modo no está permitida la discriminación para lograr la igualdad dela mujer.79

2. La protección del medio ambiente como objetivo del Estado

Ya desde comienzos de los años setenta, la protección del ambien-te como tarea del Estado, que no estaba consagrada constitucional-mente, se convirtió en un tópico central de la reforma del derechoy la administración. Una conciencia ecológica cada vez más fuerte yextendida demandaba que el Estado se ocupara de proteger de ma-nera efectiva el medio ambiente. A comienzos de los años setenta,más del 90% de la población de la RFA se pronunciaba en favor deuna protección ambiental más o menos fuerte.80 A los ojos de la po-blación, un mejoramiento en la protección del medio ambiente formaparte ahora de las más importantes tareas estatales. En la compara-ción entre países, puede incluso decirse que una conciencia ecológicamás o menos intensa forma parte de los fenómenos estructurantes delmoderno Estado industrial.81 Frente a este trasfondo, desde los pri-meros años de la década de los ochenta ya se exigía en Alemaniala consagración constitucional de la protección del medio ambiente,ya fuera como objetivo del Estado o como derecho fundamental.Después de discusiones muy controvertidas, la protección del medioambiente condujo a las modificaciones constitucionales que se pro-dujeron con motivo del restablecimiento de la unidad alemana. Lafórmula de compromiso del artículo 20a de la LF reza: “El Estadoprotege las bases naturales de la vida, como responsable también delas generaciones futuras, en el marco del orden constitucional a tra-vés de la legislación, y a través del Poder Ejecutivo y el Judicial enlos términos de las leyes” .

Debe considerarse que la política ambiental del Estado está limi-tada por el hecho de que solamente el legislador ha recibido la fa-


79 En todo caso es debatido este punto: Pieroth, y Schllink, Grundrechte, 11 ed., 1995,núm. 496.

80 Hoppe, “Staatsaufgabe Umweltschutz” , en VVDStRL, núm. 38, 1980, pp. 211 y ss., 218;Hillmann, Wertewandel, 1986, pp. 14 y ss.; Noelle-Neumann, y Köcher, Allensbacher Jahrbuchder Demoskopie, vol. 9, 1993, pp. 928, 936.

81 Los detalles en Würtenberger, “Die Wechselbeziehungen zwischen Rechtsbewußtsein imUmweltschutz und Umweltrecht in Industriestaaten” , en Kroeschell, y Cordes (eds.), Vom na-tionalen zum transnationalen Recht, 1995, pp. 239, 240 y ss.

cultad de proteger las bases naturales de la vida dentro del marco delorden constitucional. La administración y los tribunales están sujetosal derecho protector de la naturaleza y el ambiente, en los términosde la ley, pero no están autorizados para utilizar la disposición queestablece como objetivo del Estado la “protección de las bases na-turales de la vida” como fundamento para desarrollar o incluso co-rregir el derecho de manera extensiva. Esta limitación constitucionales especialmente importante en una época en la que en particular lostribunales han sido instrumentalizados para la obtención de aquellasmetas de política ambiental que no son realizables por la vía del es-tablecimiento de una mayoría política.

El nuevo artículo ambiental en la ley fundamental, pero sobre todola conciencia ambiental como manifestación de un espíritu de épocaadmonitorio, conducen actualmente en Alemania, como ya ocurrió enlos Estados Unidos de América, a los intentos de redefinir los prin-cipios estructurales tradicionales del derecho público. Así, se desarro-llan los fundamentos teóricos y la configuración práctica de un Es-tado ecológico de derecho, el cual sustituya al antiguo Estado liberalde derecho y que reemplace al sistema industrial.82 La construcción deun nuevo Estado ecológico de derecho se apoya en los derechos propiosde la naturaleza.83 El desmantelamiento de la visión antropocéntrica quehasta ahora ha dominado el derecho en favor de una visión ecocéntrica,la construcción de una economía ecológica con una fuerte subordinaciónde la propiedad a la ecología, así como el compromiso de los derechoshumanos con la ecología, lo que significaría en último análisis unatransformación ecológica de la Constitución, constituyen las nuevas ideasrectoras, aunque no mayoritarias. En la misma línea se sitúa la idea deque la afectación del medio ambiente y la naturaleza, y por tanto, de lasoportunidades de futuras generaciones, se consideran como no legitima-bles de manera democrática y deben encontrarse más allá del “arbitriodemocrático” .84


82 Bosselmann, Klaus, Im Namen der Natur. Der Weg zum ökologischen Rechtsstaat, 1992,pp. 251 y ss.

83 Stone, Cristopher D., Die Umwelt vor Gericht. Die Eigenrechte der Natur, 1987; Leim-bacher, Jörg, Die Rechte der Natur, 1988.

84 Saladin, Peter, Verantwortung als Staatsprinzip, 1984, p. 153; U. K. Preuß, PolitischeVerantwortung und Bürgerloyalität, 1984, pp. 150 y ss., 172 y ss.

Sin embargo, el pensamiento ecocéntrico de este tipo carece deuna base suficientemente amplia, tanto en la conciencia colectivacomo en la elite política, como para inducir, mediante un procedi-miento democrático, una transformación de fondo del orden jurídicoy constitucional. Si bien la conciencia ambiental moderna en los Es-tados industriales alienta la transformación radical del orden econó-mico y constitucional, en lo futuro el viejo dualismo entre los prin-cipios constitucionales del Estado de derecho y del Estado socialserán completados por el del Estado ambiental como tercer principiodel Estado constitucional industrial. Respecto de Alemania podría darseentonces la siguiente secuencia histórica: en la Prusia de fines del si-glo XVIII se desarrolló primeramente el Estado de derecho. En el sigloXIX se produjo la así llamada legislación social de Bismarck y, portanto, la realización efectiva del Estado social a través de una segu-ridad social plena. Los finales del siglo XX se caracterizan por latransformación económica y constitucional hacia el Estado ambiental,el cual se adiciona, en igualdad de derechos, a los principios de es-tructura y objetivos del Estado mencionados. Quedan todavía por dis-cutir cuáles sean los modelos de regulación que pueda seguir dichoEstado ambiental y cuáles sean las reformas necesarias de la políticadel Estado, pero también de la formación de la voluntad estatal.85

3. Rechazo de los objetivos sociales del Estado

Los objetivos sociales del Estado tales como la creación y conser-vación de plazas de trabajo, la previsión en favor de un espacio ha-bitacional adecuado, la garantía de un sistema de seguridad social yla promoción de la igualdad de oportunidades en el acceso a la edu-cación, que se han normado ampliamente en las Constituciones de losnuevos Länder, fueron discutidos detalladamente en la ComisiónConjunta de Constitución. En última instancia no se produjo la ma-yoría necesaria para hacer tal adición a la ley fundamental, que apar-te del principio del Estado social no reconoce otros objetivos socialesdel Estado.


85 Kloepfer, Michael (ed.), Umweltstaat, 1989; Murswiek, Dietrich, Umweltschutz als Staats-zweck, 1995.

Se adujeron argumentos de consideración en favor de la incorpo-ración de los objetivos sociales del Estado en la ley fundamental. Sedijo que con tales objetivos se introducirían en la Constitución ne-cesidades humanas existenciales, sobre las cuales actualmente yaexiste en buena medida consenso y que también debe satisfacer elEstado en el futuro. Por lo demás, respecto de los derechos funda-mentales particulares como la vida, la salud, la dignidad o la edu-cación, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal ha de-cidido en repetidas ocasiones que éstos no sólo constituyen derechosde defensa contra el Estado, sino que también garantizan el mínimosocial que es necesario para el desenvolvimiento de la libertad queotorgan. No por último, los objetivos sociales del Estado se encon-trarían en aquella gran línea de evolución histórica que, desde el si-glo XVIII, ha convertido en Alemania la providencia y asistenciasociales por parte del Estado en objetivo de la legislación y la ad-ministración.86

Contra la regulación de los objetivos sociales del Estado en la leyfundamental se dijo que, por un lado, el principio del Estado socialabarca en el fondo todos estos objetivos y, por la otra, que a nivelde la legislación ordinaria el derecho a la seguridad social, el dere-cho al apoyo para el estudio y el derecho del trabajo satisfacen losobjetivos sociales propuestos. Por otro lado, el Parlamento puede per-der poder y autoridad si los objetivos sociales deben ser satisfechospor la legislación y por otras medidas y se dificulta, si no es que sehace imposible, la adaptación a nuevas situaciones económicas y so-ciales. Asimismo, lo que ya quedó de manifiesto en la discusión delos objetivos sociales del Estado en las Constituciones de los nuevosLänder, una pluralidad de tales objetivos constituyen más bien unadorno en la Constitución antes que derechos justiciables ante un Tri-bunal Constitucional.87

Por el lado de los principios del “ Estado social federal” y del“Estado social de derecho” , regulados respectivamente en los artícu-los 20, inciso 1 y 28, inciso 1 de la ley fundamental, el Estado en-frenta un considerable potencial de reforma. Es de temerse que el


86 Kloepfer, Verfassungsänderung statt Verfassungsreform, 1995, pp. 58 y ss.87 Esto es algo que desatiende Schneider, Hans-Peter, “Das Grundgesetz - auf Grund ge-

setzt?” , NJW, 1994, pp. 558-560.

creciente desempleo, el rendimiento decreciente de la economía y unaevolución demográfica negativa obliguen a reducir el considerable ni-vel actual de las prestaciones del Estado social. Desde este punto devista, ciertamente resulta correcto no haber incorporado objetivos so-ciales del Estado en la ley fundamental que no puedan cumplirse enel futuro. Las frases bonitas en la ley fundamental despertarían en elciudadano esperaranzas que no pueden ser satisfechas por el sistemasocial y económico. La Constitución que promete más de lo que esviable política y económicamente socava ella misma su aceptación ycontribuye por tanto a la pérdida de su legitimidad.

4. Rechazo de la introducción de elementos plebiscitarios en la leyfundamental

La ley fundamental consagra una democracia estrictamente repre-sentativa. La razón de ello es que al momento de su expedición sevaloraban de manera negativa los instrumentos plebiscitarios de laConstitución de Weimar, ya que a través de los plebiscitos las agru-paciones y los partidos políticos de izquierda y derecha, que no seencontraban sobre suelo democrático, habían intentado resquebrajar elsistema político liberal y democrático de la República de Weimar.

Una vez que se hubo reconocido que los instrumentos plebiscitariosde la Constitución de Weimar no contribuyeron de manera esenciala la caída de ese Estado, durante largo tiempo la discusión político-constitucional demandó enfáticamente la incorporación de elementosplebiscitarios en la ley fundamental. Esta demanda se encuentra enla línea de un espíritu de época que se ha ido difundiendo desde fi-nes de los años sesenta, el cual promueve una mayor democratizaciónde la vida política.88

Sin embargo, la Comisión Conjunta de Constitución del Parlamen-to y el Consejo Federal se mantuvo dentro de la democracia repre-sentativa estricta de la ley fundamental en su informe del 28 de oc-tubre de 1993.89 No se quiso debilitar el ya probado sistema de lademocracia parlamentaria representativa mediante procedimientosplebiscitarios y, sobre todo, no se quiso facilitar al Parlamento la


88 Würtenberger, Zeitgeist und Recht, 2ª ed., 1991, pp. 110 y ss.89 Informe de la Comisión Conjunta de Constitución, supra nota 75, pp. 168 y ss.

evasión de su responsabilidad en cuestiones difíciles a través de larealización de plebiscitos. También se dudaba de que en los plebis-citos, que sólo pueden resolverse mediante un sí o un no, fuera po-sible la búsqueda y negociación de compromisos políticos. La solu-ción racional de los conflictos podría ser obstaculizada además porlas emociones sometidas al influjo de los medios de comunicación.Frente a este escepticismo de la Comisión Conjunta de Constituciónrespecto de la participación política directa, se argumentó que las ex-periencias positivas en el extranjero y en parte también en los Län-der, que permiten casi todos la formación de la voluntad política detipo plebiscitario, hablarían en favor de una ampliación prudente de laparticipación directa de los ciudadanos en el proceso democrático dela formación de la voluntad política.90

IV. LAS REFORMAS DEL ESTADO Y LA CONSTITUCIÓN

CON MIRAS A LA UNIÓN EUROPEA

1. Sobre el proceso de “desestatización” y sobre la reformadel Estado a través de la política europea

La transferencia de la política en materia agrícola, industrial, comer-cial y en otras a la Unión Europea conlleva una pérdida considerablede soberanía nacional. Esto tiene por consecuencia que las reformas delEstado y de la política en estos ámbitos sólo puedan esperarse de laUnión Europea o sean realizables conjuntamente con ésta.

Como se dijo al principio, la privatización de los ferrocarriles ylos correos, que requerían una reforma constitucional, habían sido re-queridas por la política de transportes y competencia de la Unión Eu-ropea. Actualmente se discute intensamente si el establecimiento deuna unión monetaria, y por tanto, de una moneda común en la UniónEuropea tendrá efectos negativos para el valor de la moneda. Launión monetaria tendría por consecuencia que el Banco Federal ale-mán, que goza de amplia autonomía constitucional, se subordinara aun Banco Central Europeo y, por tanto, abdicara como guardián dela estabilidad monetaria alemana (cfr. artículo 88 LF).


90 Kloepfer, supra nota 86, pp. 88 y ss., con ulteriores referencias.

2. El principio de subsidiariedad

En una época en que el aumento de las tareas estatales hizo (casi)ingobernable al Estado y en la que el fuerte decrecimiento del ren-dimiento de la economía obliga a éste a reducir sus tareas, le corres-ponde una importancia especial al principio de subsidiariedad.91 Éstetiene, entre otros, el objetivo de que el Estado regule y suministreprestaciones solamente cuando las comunidades menores no estén en si-tuación de satisfacer de manera eficiente las tareas públicas. En estesentido, desde hace tiempo una de las ideas rectoras de la doctrina so-bre las funciones del Estado es que la asunción de tareas públicassólo es legítima cuando la autorregulación social es deficiente.92

También bajo el aspecto del principio de subsidiariedad es posibleapreciar la antigua cuestión de derecho constitucional económico desi, y bajo cuáles supuestos, debe privatizarse el sector público o, porel contrario, si el Estado debe participar en la economía privada yposiblemente esté autorizado a desplazar a los empresarios privadosdel mercado.93 Frente a la política social de un Estado social sobre-cargado, el principio de subsidiariedad apunta a que los ciudadanosse ayuden más a sí mismos y entre sí.

Originalmente el principio de subsidiariedad no estaba regulado enla ley fundamental. Mediante la reforma constitucional de 1992 sedio una nueva redacción al artículo 23 LF.94 Conforme al artículo 23,inciso 1, LF, la República Federal de Alemania participa en el de-sarrollo de una Unión Europea “ comprometida con los principios delEstado democrático social y federativo de derecho y también conel principio de subsidiariedad” . El principio de subsidiariedad es toma-do aquí del Tratado de Maastricht e incorporado en la ley fundamen-tal como una de las limitaciones fundamentales para la Unión Europea.

El principio de subsidiariedad en el Tratado de Maastricht exigeque las decisiones estatales “se tomen en la mayor proximidad po-


91 Al respecto véase en general Würtenberger, “Das Subsidiaritätsprinzip als Verfassungs-prinzip” , en Staatswissenschaften und Staatspraxis, 4, 1993, pp. 621 y ss.

92 Rupp, en Insensee, y Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrechts, vol. I, 1987, 28 núms.,pp. 51 y ss.; Herzog, Roman, Allgemeine Staatslehre, 1971, pp. 148 y ss.

93 Ronellenfitsch, “Wirtschaftliche Betätigung des Staates” , en Insensee, y Kirchhof (eds.),Handbuch des Staatsrechts, vol. III, 1988, pár. 84, núms. 32 y ss.

94 BGBl. I, p. 286.

sible al ciudadano” (artículo a, inciso 2) y que las medidas de la Co-munidad “no vayan más allá de lo necesario para alcanzar los ob-jetivos de este Tratado” (artículo 3°, b, inciso 3). “En los ámbitos queno caigan en su esfera exclusiva de competencia, la Comunidad actúaconforme al principio de subsidiariedad en tanto y en cuanto las me-didas previstas no puedan ser realizadas de manera suficiente en elplano de los Estados miembros y por tanto, en virtud de su extensióno de sus efectos, pueden ser realizadas mejor a nivel de la Comunidad”(artículo 3°, b, inciso 2). Del principio de subsidiariedad es posible de-rivar, de manera sumaria y como preceptos para la realización de unaEuropa Unida, el mandato de la proximidad del ciudadano, de la des-centralización y la participación federativa,95 del mínimo de interven-ción así como del respeto al principio de proporcionalidad en el ejerciciode sus competencias. Sin embargo, queda todavía por saber en quémedida es posible que el principio de subsidiariedad adquiera perfilesjurídicos claros y así sea capaz de limitar a la Unión Europea en elejercicio de sus competencias.96

Como garantía del ordenamiento federativo alemán frente a la Fe-deración y a la Unión Europea, los Länder alemanes lograron que enla nueva redacción del artículo 23 LF se les reconocieran derechosesenciales de participación en la política de la Federación frente a laUnión Europea.97 Deben mencionarse en especial la colaboración delParlamento y del Consejo Federales en asuntos de la Unión Europea(artículo 23, inciso 2, frase 1, LF); la participación del Consejo Fe-deral en la formación de la voluntad de la Federación, en la medidaen que tenga competencias de participación en las correspondientesmedidas internas (artículo 23, inciso 4, LF), así como la representaciónde la República federal a través de un representante nombrado porel Consejo cuando se afecte la competencia legislativa exclusiva delos Länder (artículo 23, inciso 6, LF).


95 Sobre la necesidad de reforma de la estructura administrativa regional: Mekking, Chris-toph, Die Regionalebene in Deutschland, 1995.

96 Lecheler, Helmut, Das Subsidiaritätsprinzip, 1993, con mayores referencias.97 Magiera, “Die Grundgesetzänderung von 1992 und die Europäische Union” , Jura, 1994,

pp. 1 y ss.; Classen, “Maastricht und die Verfassung” , ZRP, 1993, pp. 57 y ss.

V. CONSIDERACIÓN FINAL

En resumen, a pesar de la reunificación, no se ha producido enAlemania una gran reforma del Estado y la Constitución. Esto quedaya de manifiesto puesto que después de la reunificación no sonó lahora del Constituyente, sino que la ley fundamental de 1949 se man-tuvo como Constitución ya probada.98 Puesto que no estaba a debateun modelo político alternativo, se realizaron modificaciones constitu-cionales puntuales, en lugar de una reforma profunda del Estado yla Constitución. En la línea de la continuidad histórica de lo probadose encuentra la eliminación puntual de los problemas, la renunciapaulatina a lo anticuado así como la incorporación de las nuevas co-rrientes del espiritu de la época o la solución de nuevos problemassociales y económicos mediante el desarrollo de lo que se ha reci-bido históricamente.


98 Al respecto véase Würtenberger, “Artículo 146 GG n.V.: Kontinuität oder Diskontinuitätim Verfassungsrecht?” , en Stern, Klaus (ed.), Deutsche Wiedervereinigung, vol. I, 1991, pp. 95y ss.; ibidem, “Wiedervereinigung und Verfassungskonsens” , JZ, 1993, pp. 745 y ss.

COMENTARIO DE HÉCTOR FIX FIERRO

SUMARIO: I. Introducción. II. Reforma del Estado y Constitución.III. Reforma del Estado y consenso constitucional. IV. Reforma

del Estado y vida internacional. V. Reflexiones finales.

I. INTRODUCCIÓN

Aunque la magnífica ponencia del profesor Würtenberger señala ensu consideración final que la reunificación de Alemania no trajo con-sigo un gran reforma del Estado y de la Constitución —como la quehasta cierto punto se pretende lograr en nuestro país en los próximostiempos—, pues no se trataba de erigir un nuevo modelo político-constitucional, sino de ampliar el ámbito de aplicación del existenteen la antigua RFA, hay muchos aspectos interesantes e informativos enella que ameritarían un comentario en sí mismos, pero que, en virtuddel contexto de este importante evento, invitan sobre todo a tomarloscomo punto de partida para la reflexión sobre la reforma del Estadoen México. En consecuencia, hemos entresacado de ella sólo tres as-pectos: la relación entre la reforma del Estado y la Constitución (in-fra II); el consenso constitucional como elemento o condición de lareforma del Estado (infra III); y la reforma del Estado desde el puntode vista de la vida internacional (infra IV). En ellos se concentraráeste comentario, que concluirá con algunas reflexiones (infra V) so-bre lo que pueda significar la idea de “ reforma del Estado” en re-lación con el modelo de Estado en la democracia liberal.

II. REFORMA DEL ESTADO Y CONSTITUCIÓN

México y Alemania parecen tener algo en común: las reformas delEstado se llevan a cabo la mayoría de las veces mediante una refor-ma constitucional. Esto es así, entre otras razones, porque las deci-siones más importantes de la vida colectiva están consagradas en laConstitución y la voluntad de modificarlas trae consigo, necesaria-

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mente, un cambio del texto constitucional (un ejemplo común a am-bos países sería la privatización de ciertas funciones u organismospúblicos).

Sin embargo, también hay diferencias significativas: en Alemania,la Constitución se ha convertido, quizá hasta en grado excesivo, enun marco de referencia imprescindible para el debate político y so-cial, debido sobre todo a la muy importante función de consenso yestabilidad que desempeña allá. Así, señala el profesor Würtenberger,en Alemania la cuestión de la reforma del Estado se ha convertido,de manera típica para ese país, en cuestión constitucional.

La consecuencia de esto, así como de la existencia de un TribunalConstitucional que ejerce activa y efectivamente un conjunto muyimportante de funciones político-constitucionales, ha sido que todacuestión constitucional, a su vez, acabe siendo vista desde la ópticade la justicia constitucional. Cuando el profesor Würtenberger discutela incorporación de derechos u objetivos sociales en la ley fundamen-tal de Bonn y en las Constituciones de las nuevas entidades federa-tivas, lo hace, independientemente de los aspectos económicos eideológicos, desde la perspectiva de quien debe tomar en serio lanorma constitucional y aplicarla a los posibles conflictos que suscite.Inevitablemente, esto tiene también implicaciones para la función le-gislativa del Parlamento.

Así, pues, la norma constitucional se juzga bajo los parámetros desu aplicación por los tribunales (especialmente por los TribunalesConstitucionales), en los que recae buena parte de la tarea de su ac-tualización y desarrollo. Esto no es privativo de Alemania, sino quees un rasgo característico, en mayor o menor grado, de la mayoríade los ordenamientos constitucionales modernos.

Sin embargo, esto todavía no es así en México, aunque empieza aserlo. Es cierto que hemos puesto las decisiones colectivas más im-portantes en la Constitución, pero esto no ha sido un obstáculo parasu muy frecuente modificación. Hasta ahora, los cambios constitucio-nales han sido tan numerosos y expeditos, que se ha inhibido en partela función de la Constitución como marco de referencia estabilizadory efectivo de la vida política y social. De paso también se ha inhi-bido en buena medida la labor integradora de los tribunales y el de-bate constitucional.

COMENTARIO 465

El resultado de todo esto es un texto constitucional lleno de re-miendos, excesivamente reglamentario, contradictorio y anticuado enmuchas de sus partes. Si le hemos podido agregar tantas cosas anuestra Constitución, y entre ellas, un amplio catálogo de derechosindividuales y sociales y de normas programáticas para la acción pú-blica, es porque no ha habido mucho riesgo de que los tribunales to-maran realmente en serio la norma constitucional y resolvieran losagudos conflictos que su aplicación pudiera suscitar. Pero como de-cía, esto está cambiando y ello tiene consecuencias para la reformadel Estado que ahora se discute.

En efecto, desde el punto de vista constitucional, no sólo es im-portante el contenido posible de dicha reforma, sino el diseño de losinstrumentos normativos e institucionales que habrán de acompañar yguiar su puesta en práctica. Deben ser instrumentos adecuados y fle-xibles, capaces de desarrollar una vida y una dinámica propias, yaque damos por supuesto que éstas ya no dependerán más de una solavoluntad política.

Requerimos, pues, un texto constitucional (y si se quiere, un nuevotexto constitucional) ordenado, más esquemático y abierto, no sólopor un capricho de jurista al que le gustaría ver en él los adelantostécnicos más recientes de su materia, sino por una necesidad inelu-dible de la justicia constitucional.

III. REFORMA DEL ESTADO Y CONSENSO CONSTITUCIONAL

En su ponencia, el profesor Würtenberger dedica un buen espacioa la cuestión del consenso constitucional, como elemento de la iden-tidad y efectividad de la Constitución. Se trata de la identificaciónbásica de la población con su Constitución, cuyo trasfondo es, comobien dice él, una tradición política común que es valorada positiva-mente. Está claro que en Alemania, al momento de la reunificación,hubo consenso en cuanto al tipo de régimen constitucional en que apartir de entonces se viviría, pero cuarenta años de separación polí-tica, y casi sesenta años de dictadura en el territorio de Alemania delEste configuraron expectativas, tradiciones y culturas políticas diver-gentes. Sólo con el tiempo la población de la antigua RDA puede lle-gar a sentir la ley fundamental tan suya como la puedan sentir los

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alemanes occidentales, pero a condición de que el nuevo régimenmuestre ser más eficaz y eficiente, es decir, más legítimo, que el an-terior. Por lo pronto, el tener una Constitución local, que adopta ydesarrolla los principios de la ley fundamental, pero que también tie-ne características propias, ya es un importante paso en este sentido.

Me parece que en México no hemos reflexionado lo suficiente so-bre el consenso constitucional y su significado. Aunque hasta ciertopunto tenemos una tradición política común valorada positivamente,no podemos dar por descontada la existencia del consenso constitu-cional. Movimientos como los de Chiapas nos lo recuerdan con ciertafrecuencia. Pero además, aunque ciertas decisiones históricas parecentotalmente aceptadas y nadie, o casi nadie, propone cambiarlas (porejemplo, que México sea república en lugar de monarquía; que ten-gamos régimen presidencial en lugar de parlamentario; que estemosorganizados como federación y no como Estado unitario, etcétera), elconsenso es superficial, porque hay poco acuerdo sobre los alcancesde tales decisiones.

Esto no es sorprendente, si pensamos que el consenso constitucio-nal pocas veces ha estado presente en nuestra historia, sobre todo enmomentos de cambio profundo, como ocurre en estos tiempos. Comobien dice Sergio López Ayllón, en nuestro origen histórico no hayconsenso fundador, sino violencia.1 Esta violencia se ha presentadosiempre que la elite gobernante ha intentado dar una salto moderniza-dor, porque este salto ha resultado incompleto, al no ir acompañadode las correspondientes transformaciones políticas y sociales.2

Una consecuencia de ello ha sido que el derecho, y en particularla Constitución, no cumplan con la función, que habitualmente se lesatribuye, de regular y estabilizar el cambio, sino con la de instituirlosimbólicamente, sin importar, por otro lado, que poco o nada tengaque ver con la realidad.3 No es sorprendente tampoco que desde estepunto de vista se hable más de imposición que de consenso. Ciertoes que con el tiempo puede ir cicatrizando la herida causada por la

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1 “Notes on Mexican Legal Culture” , en Social and Legal Studies, Londres, vol. 4, 1995,pp. 478 y ss.

2 Cfr. Krauze, Enrique, “Fines de siglo en México” , en Textos heréticos, 2ª ed., México,Grijalbo, 1992, pp. 199-212.

3 López Ayllón, op. cit.

imposición, pero nunca se puede estar del todo seguro de que no seabrirá de nueva cuenta.

Por lo anterior, es importante que en la reforma del Estado hayaun consenso fundador, si en verdad queremos que las normas y lasinstituciones resultantes sean eficaces, pues el país no puede seguirviviendo, como hasta ahora, en el más profundo divorcio entre normay realidad. Aunque en ocasiones la decisión por mayoría es inevita-ble, la búsqueda previa del consenso en lo fundamental impide quela minoría vea necesariamente en dicha decisión una imposición ina-ceptable.4

Quede claro que no hablamos aquí de un gran consenso fundador,capaz de reconstruir a la república desde sus cimientos más profun-dos. Esto, además de ser muy difícil de lograr, significaría negar sinmás nuestra historia, y la historia es sumamente vengativa. Habla-mos más bien de un consenso modesto, circunscrito a decisiones par-ticulares, pero no menos importantes. Esto ya ha sucedido en algunoscasos; pensemos en la reforma electoral de 1994. Pero también de-bemos pensar en el potencial parcial de consenso constitucional quese puede explotar en las entidades federativas. Las reformas innova-doras que allí se aprueben, si demuestran sus bondades, pueden ex-tenderse entonces al resto del país.

IV. REFORMA DEL ESTADO Y VIDA INTERNACIONAL

En la última parte de su ponencia, el profesor Würtenberger hacereferencia a las reformas habidas en Alemania que tienen su origenen acuerdos y políticas establecidos en el marco de la Unión Europea(se mencionan, por ejemplo, la privatización de correos y ferrocarri-les, o la introducción de una moneda única hacia finales del siglo).Como se sabe, los países miembros de la Unión Europea han trans-ferido a ésta algunas facultades soberanas, por lo que la política yla legislación internas en las materias objeto de esas facultades ya noestán exclusivamente subordinadas a las decisiones de las autoridadesnacionales.


4 El profesor Würtenberger alude en su ponencia a le exitosa búsqueda de consenso en elproceso constituyente del Land de Turingia, y es importante notar que este consenso se logróen buena parte en el marco del Parlamento y de los grupos políticos que actúan en él.

La ahora Unión Europea ha ido ampliando y profundizando el pro-ceso de integración que se inició en 1957. El último paso lo ha dadomediante el controvertido Tratado de Maastricht, que para muchos vademasiado lejos en sus propósitos unificadores. Por tal razón, en Ale-mania se reformó la ley fundamental, para establecer expresamentelas condiciones y modalidades —que el profesor Würtenberger cali-fica también como límites, como el principio de subsidiariedad— conlas que ese país participaría en la Unión Europea.

Según me parece, en México no hemos tenido todavía oportunidadde reflexionar suficientemente sobre el hecho de que muchos impul-sos para la reforma del Estado, e incluso para su marcha cotidiana,provienen cada vez con más frecuencia del exterior. Por lo mismo,tampoco nos hemos cuestionado suficientemente sobre la necesidadde darles cauce jurídico-institucional y también de marcarles límites.De hacerlo, muchas presiones que hasta ahora se consideran comoinaceptables o como amenazas a la soberanía nacional dejarían deserlo, para convertirse en oportunidades productivas.

No se trata nada más de la incorporación ocasional en el derechointerno de acuerdos supranacionales o de decisiones de organismosinternacionales, que el país acepta soberanamente, sino de desarrollar,en respuesta a las condiciones de un mundo globalizado, nuevos me-canismos jurídicos y políticos que gobiernen la relación cotidiana conel exterior y que faciliten la aceptación controlada de las consecuen-cias de dicha relación. En este rubro se han logrado avances en losúltimos años, así sea a regañadientes. Mencionamos algunos:

— El reconocimiento de observadores extranjeros en las eleccionesfederales;

— La reglamentación en la Ley de Tratados de los denominadosacuerdos interinstitucionales (así sea en forma desafortunada, se-gún comentan los internacionalistas);

— Los mecanismos de solución de controversias del Tratado deLibre Comercio de América del Norte, y sobre todo, el apre-ciable número de comités y otros cuerpos de coordinación quese derivan de dicho Tratado.

Sin embargo, todavía nos falta bastante por hacer. Por tal motivo,puede proponerse, como un aspecto no menor de la reforma del Es-

COMENTARIO 469

tado, el establecimiento en la Constitución, a semejanza de lo queocurre con el nuevo artículo 23 de la ley fundamental de Bonn, delas nuevas reglas operativas para nuestra inserción en el mundo ex-terior, pues ya no bastan los principios, o los buenos deseos, que rigennuestra política internacional (artículo 89, fracción X, de la Consti-tución). Dichas reglas podrían prever, entre otros, los siguientes as-pectos, como ya lo han hecho en forma reciente otros países deAmérica Latina:

— La jerarquía especial de ciertos tratados internacionales (comolos relativos a derechos humanos), así como un procedimientoespecial de aprobación, que puede incluso prever un referéndumpopular, para aquellos que sean de trascendencia especial parael futuro del país;

— Algún procedimiento de participación de las entidades federati-vas en la negociación o aprobación de acuerdos internacionalesque se refieran a las materias reservadas a ellas o que les afec-ten de manera especial;

— La transferencia de facultades soberanas a organismos regiona-les de integración, así como las modalidades de participaciónen los mismos;

— El reconocimiento de la jurisdicción y las resoluciones de lostribunales internacionales;

Podrá estar a discusión la oportunidad de hacer cambios semejan-tes a éstos, pero no la necesidad de llevarlos a cabo eventualmente.

V. REFLEXIONES FINALES

Resulta evidente que la expresión “ reforma del Estado” no signi-fica lo mismo en un país como Alemania que en otro como México.Cito nuevamente lo que señala el profesor Würtenberger en sus con-sideraciones finales: no obstante el impacto de la reunificación en to-dos los órdenes de la vida social en Alemania, no hubo allí una granreforma del Estado, porque “no estaba a debate un modelo políticoalternativo” . En México, en cierto modo, sí lo está, no tanto en elplano del diseño ideal de las instituciones, sino en el de su vigenciaefectiva.


En su muy controvertida, y no siempre bien entendida tesis sobreel “ fin de la historia” , Francis Fukuyama señala que la democracialiberal, después del derrumbe del comunismo, es el paradigma polí-tico definitivo al que deben aspirar todos los países que no lo hanrealizado plenamente.5 Este es el caso de México y en eso consisteesencialmente, para nosotros, la “ reforma del Estado” .

Sin embargo, incluso los países que han alcanzado satisfactoriamenteel estadio de la democracia liberal, la “ reforma del Estado” siguesiendo una tarea por realizar, no sólo porque los regímenes pluralistasviven del constante y cotidiano perfeccionamiento de sus institucio-nes, sino porque ahora tienen que enfrentar, al igual que nosotros, losdesafíos de la globalización económica, de los peligros ambientales, dela delincuencia internacional, de la migración, de los conflictos étni-cos, religiosos y culturales, del regionalismo, de la comunicación sinfronteras, de los flujos financieros sin control, y de un largo, largoetcétera. No es difícil que en este camino nosotros, siempre atrasa-dos, les hayamos tomado ocasionalmente la delantera.

Por eso es importante un evento que se proponga averiguar el es-tado de la “ reforma del Estado” .

COMENTARIO 471

5 El fin de la historia y el último hombre, México, Planeta, 1992.

COMENTARIO DE JORGE MORENO COLLADO

1. La ponencia del doctor, Thomas Würtenberg suscita un gran nú-mero de inquietudes, porque tanto Alemania como México han esta-do sujetos como sistemas políticos a fenómenos de transformaciónconstitucional considerables desde finales de la década pasada.

La reforma del Estado es un proceso de cambio ampliamente com-partido. Este Seminario es una prueba de ello. Podría significar lapuesta en crisis de los sistemas políticos y, por ende, la quiebra delos regímenes constitucionales vigentes en el mundo.

Puede significar, igualmente, la confianza en la promoción delcambio por vías institucionales. Por ello, sería muy cuestionable pro-poner una reforma del Estado, que por definición implica modificarel lugar que ocupan las relaciones que guardan entre sí los elementosdel Estado, sin tocar el orden constitucional y con él, el texto de la leyfundamental. Por eso es tan interesante y motivador el capítulo de laponencia que comentamos, acerca de la relación entre reforma delEstado y reforma constitucional.

En consecuencia, importa precisar la noción de reforma del Esta-do, la que desde mi perspectiva se da cuando, mediante modificacio-nes constitucionales, se afecta la soberanía territorial del Estado, o elejercicio del poder soberano del pueblo. Hay que distinguir, sin em-bargo, entre reforma del Estado y la reforma del régimen político, odel sistema político de una sociedad.

2. Una reforma que no toca las decisiones políticas fundamentales,aisladas o en conjunto, que se expresan en el texto de la ley funda-mental, pueden llegar a gestar una gran modificación o cambio (po-lítico, jurídico, social, económico, cultural, ecológico), pero no uncambio de régimen, ni una transformación del sistema político.

De acuerdo con su intensidad, de su alcance y materia, la reformadel Estado puede implicar un cambio de régimen, o un cambio enel régimen. No es lo mismo modificar la composición de las Cáma-ras del Congreso, que pasar de un gobierno presidencial a otro par-lamentario, aunque ambos puedan lograrse mediante una enmiendaconstitucional. Sabemos que el origen coyuntural de un régimen po-lítico (que es lo mismo que el surgimiento de un régimen nuevo, que

477

sustituye a uno anterior) puede deberse a una revolución, a un golpede Estado, a una restauración constitucional, a una revisión parcialpero significativa de la ley fundamental (que toque decisiones fun-damentales), o bien, a una revisión integral de la Constitución; todoesto por medios parlamentarios, en los que entran en juego asambleasconstituyentes, poderes revisores de la Constitución, o lo que en Mé-xico denominamos el Constituyente Permanente.

Además de la intensidad, la velocidad del cambio influye para ge-nerar uno u otro tipo de reformas. Cambios intensos en lapsos cortos,y cambios a ritmo lento, paulatinos, en periodos largos, suelen aca-rrear efectos diferentes en la estructura del régimen y en el propiocomportamiento político de los actores. La vía que hoy por hoy estáinvestida de la mayor legitimidad en materia de reforma del Estadoes, sin duda, la de orden parlamentario, aun cuando, como en el casoalemán, haya estado precedida de lo que el ponente enuncia como“ revolución silenciosa” . Llama la atención que, desde la perspectivade la experiencia alemana —lo cual es lo usual y frecuente en Es-tados Unidos—, se considere a la jurisprudencia de los TribunalesConstitucionales como fuente de la reforma del Estado, lo cual tes-timonia que ésta puede ubicarse dentro del cambio ponderado y su-jeto a reglas de procedimiento.

Por nuestra parte, poco debemos a las resoluciones del Poder Ju-dicial en materia de reforma del Estado. Por lo contrario, gracias ala iniciativa presidencial, al debate público que la precedió y a la in-tervención parlamentaria del Congreso, en 1994 se realizó una ampliareforma en materia de justicia, que en realidad constituye un capítulosobresaliente de la reforma del Estado, por la vía de cambios cons-titucionales.

En virtud de esta reforma, se dio una nueva integración a la Su-prema Corte de Justicia; se creó un organismo especializado para vi-gilar la carrera judicial y la administración de este poder, que es elConsejo de la Judicatura; se perfeccionó el sistema para resolver con-troversias constitucionales entre las diversas instancias y órdenes degobierno; se estableció un procedimiento para ejercer acciones de in-constitucionalidad contra leyes, mediante el cual la Suprema Corte deJusticia resuelve el planteamiento de posibles contradicciones entreuna norma de carácter general y la Constitución, con efectos erga

478 JORGE MORENO COLLADO

omnes; se dio poder al Senado para designar a los ministros de laSuprema Corte de Justicia de ternas enviadas por el presidente, y sedotó de mayor autonomía al Ministerio Público y al procurador ge-neral de la República, funcionario cuya designación presidencial debeser ahora ratificada por la Cámara de Senadores.

3. Advierto, sin duda, que México ha tenido experiencias parecidasa las de Alemania, en reformas constitucionales y en materias simi-lares de orden económico, y en cuestiones que inciden en la priva-tización de varias de ellas. Sin embargo, la magnitud del cambio queimplica la reforma del Estado en la Alemania de hoy es un procesoque México no conoce desde hace muchas décadas y que sólo podríatener cierto parecido, si la reforma del Estado que plantea nuestropaís logra consensos en materia de autonomía y de nuevas relacionesde los órganos representativos de la comunidad nacional con las co-munidades indígenas.

No cabe duda que la transformación del sistema socialista y co-munista en un régimen democrático y pluralista, y la consecuenteanexión de la República Democrática Alemana (RDA) constituyenun proceso único, pero en el que pueden ser distinguidas dos etapas:la primera de ellas es un claro cambio de régimen en la RDA, y lasegunda es la accesión o anexión y la creación de nuevos Länder enel seno de la República Federal Alemana (RFA), lo cual se logró me-diante lo que el ponente llama “ revolución silenciosa” , y que es, res-pecto a la RFA, una reforma del Estado que implica sólo un cambioen el régimen.

4. El arribo mediante reformas constitucionales de los nuevos Län-der al Estado democrático y constitucional de derecho significa, a miparecer, un proceso singular, único e inédito, pero del que Méxicopuede aprender y sacar provecho.

En primer término —y esto es un lugar común, de sobra conocido—un cambio de régimen no sólo es necesario, sino obligado y posible,cuando la insatisfacción política produce lo que el ponente llama“déficit de legitimación” , generado por cuestiones políticas, ambien-tales, económicas y psicosociales.

Tenemos que reconocer que, aun en países subdesarrollados, perosometidos al proceso de industrialización, el autoritarismo, el deterio-ro ecológico, el desastre económico y la insatisfacción psicosocial

COMENTARIO 479

mostrada como desconfianza hacia los gobernantes son los detona-dores de la turbulencia, de los movimientos sociales de la desobe-diencia civil, en fin, de la ingobernabilidad; de lo que Bobbio deno-mina la “deslegitimación por desuetudinariedad” del poder, o lo queEaston llama el sobrecalentamiento del sistema por la saturación dedemandas de su entorno y, en consecuencia, de la necesidad del cam-bio y la reforma, del establecimiento de una “cura de democracia”para remediar el autoritarismo y la opresión, de una cura de eficien-cia para remediar el desastre y de una cura de justicia para abatir opaliar al menos la precariedad y la penuria.

5. Infiero de la ponencia que una constante de los factores delcambio es la pérdida de autoridad de los partidos políticos y de otrosorganismos que ejercen liderazgo, a cambio de los cuales surgen nue-vas organizaciones no partidistas, y movimientos marginales a las es-tructuras de los partidos o autónomos de ellos.

6. Al analizar en la ponencia las fases del movimiento constitu-cional revolucionario (nosotros tuvimos una revolución constituciona-lista) se advierte cómo un cambio abrupto del sistema autoritario aotro democrático de competencia electoral pluralista, corre el riesgode fracasar en sus propósitos, si se funda más en la confrontaciónque en el consenso.

Por el contrario, puede ser de mayor envergadura y de más dura-ción un acuerdo debidamente consensado, que el mejor triunfo des-pués de batallas cruentas, de posiciones irreductibles, o de confron-taciones sin tregua. Ésta es una prueba de que, por más que larealidad se empecine en mostrar lo contrario, la política no debe que-dar sujeta a la relación amigo-enemigo, sino entenderse, en el con-texto de la democracia, como un juego desplegado en la cultura dela tolerancia y de la racionalidad.

Sólo porque así sucedió en Alemania fue posible, a mi juicio, quelas reformas constitucionales para establecer la unidad hayan logrado,sin mayores sobresaltos, abrogar nada menos, y sin mención expresa,la Constitución de la RDA en octubre de 1990.

7. En este mismo marco conceptual yo ubicaría las ventajas que eldoctor Würtenberger encuentra en la creación constitucional de los nue-vos Länder, particularmente Turingia, con base más en un Constitu-yente representativo, que en una intensa discusión en foros públicos.


Parece preferible, como lo afirma el ponente, otorgar el mayorgrado posible de independencia parlamentaria a las deliberaciones delos constituyentes, evitando con ello “ la creación de profundas bre-chas ideológicas” .

8. A mi parecer, el método que se va a seguir en el desarrollo dela reforma del Estado en México tiene el acierto de privilegiar la dis-cusión representativa de los temas en mesas de trabajo que serán de-sarrolladas por grupos plurales de diputados y senadores de las Cá-maras del Congreso, aunque paralelamente funcionará la que seconoce como Mesa Central de la Reforma del Estado, integrada porrepresentantes del gobierno de la República a través de la Secretaríade Gobernación, por representantes de las fuerzas políticas nacionalesy por los líderes de las propias Cámaras del Congreso. En esta MesaCentral será discutido el tema de la reforma electoral y de los as-pectos constitucionales que tienen que ver con la reforma política delEstado. Como puede advertirse, se trata de un procedimiento mixto,pues al lado del debate central fuera de las Cámaras, al que podránsumarse diversas consultas a la ciudadanía y a los expertos, en cadauna de éstas funcionará una mesa plural paritaria, formada por doslegisladores de cada partido representado en las mismas, y una mesapara cada uno de los siete temas que serán debatidos y analizados,hasta convertirse en lineamientos o en anteproyectos de reformas le-gislativas.

Las mesas de trabajo temáticas serán igualmente plurales y adop-tarán sus acuerdos por consenso, lo cual evitará la imposición de lamayoría, o la asociación de las minorías para hacer triunfar a todacosta sus criterios. Los temas de estas mesas son los siguientes:

1. Equilibrio de poderes y fortalecimiento del Poder Legislativo.2. Nuevo federalismo.3. Derechos indígenas y comunidades étnicas.4. Seguridad y justicia.5. Nueva relación del gobierno con la sociedad.6. Medios de comunicación.7. Planeación democrática para el desarrollo.

Queda claro que la reforma del Estado no es una modificaciónconstitucional para la entrega del poder, o a favor, privativamente, de

COMENTARIO 481

las minorías; se trata de un propósito concertado para modificar es-tructuras, relaciones y comportamientos políticos que propicien la de-mocratización de la sociedad y del Estado, y que, no obstante el pro-pósito de permanencia y estabilidad, o de definitividad, como se hadicho de la reforma electoral, deje sin embargo abiertos los espaciospara su continua revisión y perfeccionamiento.

9. Por lo que toca a los lineamientos constitucionales de los nue-vos Länder expuestos por el ponente es particularmente interesanteadvertir la incorporación de algunas experiencias socialistas en susrespectivas Constituciones, pero llama la atención (puesto que ennuestro sistema hay determinación expresa en contrario), que en el casoalemán las Constituciones locales pueden ir más allá de la ley fun-damental en asuntos de la envergadura de los objetivos sociales delEstado y de la incorporación de procedimientos de democracia directa.

Lo anterior tiene que ver con una parte, central para mí, de la po-nencia del doctor Würtenberger, en la que describe la división en lasociedad alemana del consenso constitucional luego de la reunifica-ción y donde evalúa el resultado de reformas trascendentes. Esa di-visión se deriva, lo vemos, de las diferencias de “culturas políticas”entre los pobladores de los antiguos y los nuevos Länder.

El proceso de asimilación a un nuevo orden político y social noes inmediato. Sin embargo, una Constitución es la adopción de de-cisiones comunes, de acuerdos en lo fundamental, aunque se respetenlas diferencias. En Alemania no hubo renuncia al pacto social queimplica la economía social de mercado y la sociedad democráticamoderna, abierta y pluralista, pero el acondicionamiento a estas víaspor los nuevos Länder no es todavía una realidad, según lo afirmael expositor.

Es impactante saber, por el regocijo intelectual que provoca, queel consenso constitucional de las Alemanias reunificadas se apoyasustancialmente en los clásicos de la teoría política, y que en tal vir-tud, como el Cid Campeador, siguen ganando batallas, cuando se lescreía muertos, Montesquieu, Rousseau y Kant.

Renovar la cultura política es un proceso de decantación, que los me-xicanos debemos asimilar, para no crear en los ciudadanos una falsaexpectativa en relación con la reforma del Estado. Crear la culturapolítica de la democracia costó a Inglaterra más de doscientos años.


La cultura del socialismo, y aun la del Estado democrático benefac-tor creó la ilusión de un pacto político de compromiso con el bie-nestar social irreductible, de derechos sociales irrenunciables, de ase-guramiento perdurable de una vida digna. A todo esto no se puederenunciar tan fácilmente, ni en Alemania ni en México. Dice el po-nente: “ si en las Constituciones de los nuevos Länder se impone alEstado el deber constitucional de procurar realizaciones sociales, esporque posiblemente existe desconfianza hacia los mecanismos regu-ladores de una democracia parlamentaria” , lo cual parece irrebatible.Pero, me pregunto: ¿las Constituciones liberales adoptaron en supreámbulo el catálogo completo de los derechos del hombre y el ciu-dadano sólo por confianza en la democracia, o también por temor aposibles revanchas autoritarias y absolutistas?

10. Comparto con el distinguido ponente que, en un proceso decambio profundo de orden político y constitucional, es indispensablecultivar la disposición al riesgo, asumir que las leyes de la políticason contingentes, y que por ello, alcanzar lo nuevo, lo propuesto enuna reforma, exige responsabilidad, valentía y perseverancia. No hayduda de la verdad del aserto del doctor Würtenberger: “El consensoconstitucional en los nuevos Länder se orientará a las concepcio-nes constitucionales de los antiguos Länder si la ley fundamental escapaz de mostrar ahí su efectividad en los ámbitos de la economía,la democracia, el Estado de derecho y el Estado social” . Esto es vá-lido en cualquier latitud.

11. Advertimos, entre los ejemplos de propuestas de modifica-ción a la ley fundamental, discutidas con motivo de la reunificaciónalemana, que la igualdad de la mujer y la protección del medio am-biente alcanzaron un rango de magnitud similar a los temas de ordenpolítico, lo cual nos advierte, entre nosotros, la trascendencia que de-bemos reconocer a la reforma que se aprobó en México en 1974 alartículo 4º constitucional, mediante la cual se reconoce que “ los va-rones y las mujeres son iguales ante la ley” , y la enmienda al ter-cer párrafo de nuestro artículo 27, mediante la cual se ordena alEstado dictar medidas “para preservar y restaurar el equilibrio eco-lógico” .

Respecto a estos dos asuntos tan importantes, conviene observarque la tendencia actual en lo que respecta a la igualdad de la mujer

COMENTARIO 483

es considerarla un problema social más que jurídico y, por lo mismo,ubicarla en el texto constitucional no sólo como declaración de underecho, sino además como un cometido del Estado. Con relación ala protección ecológica, nuestra legislación constitucional y ordinariacoinciden con el nuevo texto alemán en que corresponde al Estadorealizar lo conducente para su aseguramiento. Tal vez fuera conve-niente que nuestras normas reglamentarias y orgánicas enfatizaran,cuando menos igualitariamente, la visión antropocéntrica y el enfoqueecocéntrico de la legislación mexicana.

12. Llama luego la atención el rechazo a los objetivos sociales delEstado en la Constitución federal alemana, mientras los nuevos Län-der los incluyeron en sus Constituciones. Es cierto, como lo dice elponente, que “ tales objetivos constituyen más bien un adorno en laConstitución antes que derechos justiciables ante un Tribunal Consti-tucional” . Sin embargo, recuerdo la clasificación ontológica de lasConstituciones hecha por Karl Loewenstein, en la que metafórica-mente, frente a las Constituciones normativas, que son como trajeshechos a la medida de las sociedades, están las Constituciones no-minales o pragmáticas, que son como trajes holgados en espera deque el sujeto embarnezca para que le quede bien y justo.

En México hay un abuso, por demás justificado, de aspiración cons-titucional para resolver todo, más como proyecto de futuro, que comoremedio inmediato. Por este motivo debemos escuchar el aserto deldoctor Würtenberger, de que la Constitución que promete más de loque puede, “socava ella misma su aceptación y contribuye por tantoa la pérdida de su legitimidad” . Lo anterior tiene que ver con lasfrecuentes demandas para incorporar en la Constitución elementosplebiscitarios, que complementen, sin menoscabarla, la democraciarepresentativa que nos rige. El rechazo a esta inclusión en la ley fun-damental alemana tiene una justificación convincente: no debilitar elsistema de democracia parlamentaria y evitar que el Parlamento eva-da su responsabilidad en la toma de decisiones importantes, pasán-dole la “papa caliente” al electorado.

Conviene que nos preguntemos los mexicanos, en vista de aquellasdeterminaciones contundentes, si no es mejor fortalecer al Congreso,a las Cámaras y a los procedimientos parlamentarios, primero, y unavez consolidado este objetivo, ampliar el horizonte de la democracia


plebiscitaria, la cual requiere de madurez ciudadana y de fuerte cul-tura parlamentaria.

13. Me parece, por último, que la reforma del Estado a través dela globalización europea, lo que el doctor Würtenberger llama “de-sestatización” , nos permite ir articulando una confronta con nuestraexperiencia en el TLC y un análisis sobre hasta qué grado nuestrorégimen puede resistir, como los países europeos, “una pérdida con-siderable de soberanía nacional” , para usar la misma expresión delponente.

14. En igual contexto, creo que el principio de la subsidiaridad,que opera ciertamente en nuestro país, y que constitucionalmentepuede apoyarse en el artículo 25 de nuestra carta magna, debe serobservado por nosotros para que, como anota el ponente, evitemos unEstado social sobrecargado y propiciemos que “ los ciudadanos seayuden más a sí mismos y entre sí” .

COMENTARIO 485

COMENTARIO DE JORGE MORENO COLLADO

1. La ponencia del doctor, Thomas Würtenberg suscita un gran nú-mero de inquietudes, porque tanto Alemania como México han esta-do sujetos como sistemas políticos a fenómenos de transformaciónconstitucional considerables desde finales de la década pasada.

La reforma del Estado es un proceso de cambio ampliamente com-partido. Este Seminario es una prueba de ello. Podría significar lapuesta en crisis de los sistemas políticos y, por ende, la quiebra delos regímenes constitucionales vigentes en el mundo.

Puede significar, igualmente, la confianza en la promoción delcambio por vías institucionales. Por ello, sería muy cuestionable pro-poner una reforma del Estado, que por definición implica modificarel lugar que ocupan las relaciones que guardan entre sí los elementosdel Estado, sin tocar el orden constitucional y con él, el texto de la leyfundamental. Por eso es tan interesante y motivador el capítulo de laponencia que comentamos, acerca de la relación entre reforma delEstado y reforma constitucional.

En consecuencia, importa precisar la noción de reforma del Esta-do, la que desde mi perspectiva se da cuando, mediante modificacio-nes constitucionales, se afecta la soberanía territorial del Estado, o elejercicio del poder soberano del pueblo. Hay que distinguir, sin em-bargo, entre reforma del Estado y la reforma del régimen político, odel sistema político de una sociedad.

2. Una reforma que no toca las decisiones políticas fundamentales,aisladas o en conjunto, que se expresan en el texto de la ley funda-mental, pueden llegar a gestar una gran modificación o cambio (po-lítico, jurídico, social, económico, cultural, ecológico), pero no uncambio de régimen, ni una transformación del sistema político.

De acuerdo con su intensidad, de su alcance y materia, la reformadel Estado puede implicar un cambio de régimen, o un cambio enel régimen. No es lo mismo modificar la composición de las Cáma-ras del Congreso, que pasar de un gobierno presidencial a otro par-lamentario, aunque ambos puedan lograrse mediante una enmiendaconstitucional. Sabemos que el origen coyuntural de un régimen po-lítico (que es lo mismo que el surgimiento de un régimen nuevo, que

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sustituye a uno anterior) puede deberse a una revolución, a un golpede Estado, a una restauración constitucional, a una revisión parcialpero significativa de la ley fundamental (que toque decisiones fun-damentales), o bien, a una revisión integral de la Constitución; todoesto por medios parlamentarios, en los que entran en juego asambleasconstituyentes, poderes revisores de la Constitución, o lo que en Mé-xico denominamos el Constituyente Permanente.

Además de la intensidad, la velocidad del cambio influye para ge-nerar uno u otro tipo de reformas. Cambios intensos en lapsos cortos,y cambios a ritmo lento, paulatinos, en periodos largos, suelen aca-rrear efectos diferentes en la estructura del régimen y en el propiocomportamiento político de los actores. La vía que hoy por hoy estáinvestida de la mayor legitimidad en materia de reforma del Estadoes, sin duda, la de orden parlamentario, aun cuando, como en el casoalemán, haya estado precedida de lo que el ponente enuncia como“ revolución silenciosa” . Llama la atención que, desde la perspectivade la experiencia alemana —lo cual es lo usual y frecuente en Es-tados Unidos—, se considere a la jurisprudencia de los TribunalesConstitucionales como fuente de la reforma del Estado, lo cual tes-timonia que ésta puede ubicarse dentro del cambio ponderado y su-jeto a reglas de procedimiento.

Por nuestra parte, poco debemos a las resoluciones del Poder Ju-dicial en materia de reforma del Estado. Por lo contrario, gracias ala iniciativa presidencial, al debate público que la precedió y a la in-tervención parlamentaria del Congreso, en 1994 se realizó una ampliareforma en materia de justicia, que en realidad constituye un capítulosobresaliente de la reforma del Estado, por la vía de cambios cons-titucionales.

En virtud de esta reforma, se dio una nueva integración a la Su-prema Corte de Justicia; se creó un organismo especializado para vi-gilar la carrera judicial y la administración de este poder, que es elConsejo de la Judicatura; se perfeccionó el sistema para resolver con-troversias constitucionales entre las diversas instancias y órdenes degobierno; se estableció un procedimiento para ejercer acciones de in-constitucionalidad contra leyes, mediante el cual la Suprema Corte deJusticia resuelve el planteamiento de posibles contradicciones entreuna norma de carácter general y la Constitución, con efectos erga


omnes; se dio poder al Senado para designar a los ministros de laSuprema Corte de Justicia de ternas enviadas por el presidente, y sedotó de mayor autonomía al Ministerio Público y al procurador ge-neral de la República, funcionario cuya designación presidencial debeser ahora ratificada por la Cámara de Senadores.

3. Advierto, sin duda, que México ha tenido experiencias parecidasa las de Alemania, en reformas constitucionales y en materias simi-lares de orden económico, y en cuestiones que inciden en la priva-tización de varias de ellas. Sin embargo, la magnitud del cambio queimplica la reforma del Estado en la Alemania de hoy es un procesoque México no conoce desde hace muchas décadas y que sólo podríatener cierto parecido, si la reforma del Estado que plantea nuestropaís logra consensos en materia de autonomía y de nuevas relacionesde los órganos representativos de la comunidad nacional con las co-munidades indígenas.

No cabe duda que la transformación del sistema socialista y co-munista en un régimen democrático y pluralista, y la consecuenteanexión de la República Democrática Alemana (RDA) constituyenun proceso único, pero en el que pueden ser distinguidas dos etapas:la primera de ellas es un claro cambio de régimen en la RDA, y lasegunda es la accesión o anexión y la creación de nuevos Länder enel seno de la República Federal Alemana (RFA), lo cual se logró me-diante lo que el ponente llama “ revolución silenciosa” , y que es, res-pecto a la RFA, una reforma del Estado que implica sólo un cambioen el régimen.

4. El arribo mediante reformas constitucionales de los nuevos Län-der al Estado democrático y constitucional de derecho significa, a miparecer, un proceso singular, único e inédito, pero del que Méxicopuede aprender y sacar provecho.

En primer término —y esto es un lugar común, de sobra conocido—un cambio de régimen no sólo es necesario, sino obligado y posible,cuando la insatisfacción política produce lo que el ponente llama“déficit de legitimación” , generado por cuestiones políticas, ambien-tales, económicas y psicosociales.

Tenemos que reconocer que, aun en países subdesarrollados, perosometidos al proceso de industrialización, el autoritarismo, el deterio-ro ecológico, el desastre económico y la insatisfacción psicosocial

COMENTARIO 479

mostrada como desconfianza hacia los gobernantes son los detona-dores de la turbulencia, de los movimientos sociales de la desobe-diencia civil, en fin, de la ingobernabilidad; de lo que Bobbio deno-mina la “deslegitimación por desuetudinariedad” del poder, o lo queEaston llama el sobrecalentamiento del sistema por la saturación dedemandas de su entorno y, en consecuencia, de la necesidad del cam-bio y la reforma, del establecimiento de una “cura de democracia”para remediar el autoritarismo y la opresión, de una cura de eficien-cia para remediar el desastre y de una cura de justicia para abatir opaliar al menos la precariedad y la penuria.

5. Infiero de la ponencia que una constante de los factores delcambio es la pérdida de autoridad de los partidos políticos y de otrosorganismos que ejercen liderazgo, a cambio de los cuales surgen nue-vas organizaciones no partidistas, y movimientos marginales a las es-tructuras de los partidos o autónomos de ellos.

6. Al analizar en la ponencia las fases del movimiento constitu-cional revolucionario (nosotros tuvimos una revolución constituciona-lista) se advierte cómo un cambio abrupto del sistema autoritario aotro democrático de competencia electoral pluralista, corre el riesgode fracasar en sus propósitos, si se funda más en la confrontaciónque en el consenso.

Por el contrario, puede ser de mayor envergadura y de más dura-ción un acuerdo debidamente consensado, que el mejor triunfo des-pués de batallas cruentas, de posiciones irreductibles, o de confron-taciones sin tregua. Ésta es una prueba de que, por más que larealidad se empecine en mostrar lo contrario, la política no debe que-dar sujeta a la relación amigo-enemigo, sino entenderse, en el con-texto de la democracia, como un juego desplegado en la cultura dela tolerancia y de la racionalidad.

Sólo porque así sucedió en Alemania fue posible, a mi juicio, quelas reformas constitucionales para establecer la unidad hayan logrado,sin mayores sobresaltos, abrogar nada menos, y sin mención expresa,la Constitución de la RDA en octubre de 1990.

7. En este mismo marco conceptual yo ubicaría las ventajas que eldoctor Würtenberger encuentra en la creación constitucional de los nue-vos Länder, particularmente Turingia, con base más en un Constitu-yente representativo, que en una intensa discusión en foros públicos.


Parece preferible, como lo afirma el ponente, otorgar el mayorgrado posible de independencia parlamentaria a las deliberaciones delos constituyentes, evitando con ello “ la creación de profundas bre-chas ideológicas” .

8. A mi parecer, el método que se va a seguir en el desarrollo dela reforma del Estado en México tiene el acierto de privilegiar la dis-cusión representativa de los temas en mesas de trabajo que serán de-sarrolladas por grupos plurales de diputados y senadores de las Cá-maras del Congreso, aunque paralelamente funcionará la que seconoce como Mesa Central de la Reforma del Estado, integrada porrepresentantes del gobierno de la República a través de la Secretaríade Gobernación, por representantes de las fuerzas políticas nacionalesy por los líderes de las propias Cámaras del Congreso. En esta MesaCentral será discutido el tema de la reforma electoral y de los as-pectos constitucionales que tienen que ver con la reforma política delEstado. Como puede advertirse, se trata de un procedimiento mixto,pues al lado del debate central fuera de las Cámaras, al que podránsumarse diversas consultas a la ciudadanía y a los expertos, en cadauna de éstas funcionará una mesa plural paritaria, formada por doslegisladores de cada partido representado en las mismas, y una mesapara cada uno de los siete temas que serán debatidos y analizados,hasta convertirse en lineamientos o en anteproyectos de reformas le-gislativas.

Las mesas de trabajo temáticas serán igualmente plurales y adop-tarán sus acuerdos por consenso, lo cual evitará la imposición de lamayoría, o la asociación de las minorías para hacer triunfar a todacosta sus criterios. Los temas de estas mesas son los siguientes:

1. Equilibrio de poderes y fortalecimiento del Poder Legislativo.2. Nuevo federalismo.3. Derechos indígenas y comunidades étnicas.4. Seguridad y justicia.5. Nueva relación del gobierno con la sociedad.6. Medios de comunicación.7. Planeación democrática para el desarrollo.

Queda claro que la reforma del Estado no es una modificaciónconstitucional para la entrega del poder, o a favor, privativamente, de

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las minorías; se trata de un propósito concertado para modificar es-tructuras, relaciones y comportamientos políticos que propicien la de-mocratización de la sociedad y del Estado, y que, no obstante el pro-pósito de permanencia y estabilidad, o de definitividad, como se hadicho de la reforma electoral, deje sin embargo abiertos los espaciospara su continua revisión y perfeccionamiento.

9. Por lo que toca a los lineamientos constitucionales de los nue-vos Länder expuestos por el ponente es particularmente interesanteadvertir la incorporación de algunas experiencias socialistas en susrespectivas Constituciones, pero llama la atención (puesto que ennuestro sistema hay determinación expresa en contrario), que en el casoalemán las Constituciones locales pueden ir más allá de la ley fun-damental en asuntos de la envergadura de los objetivos sociales delEstado y de la incorporación de procedimientos de democracia directa.

Lo anterior tiene que ver con una parte, central para mí, de la po-nencia del doctor Würtenberger, en la que describe la división en lasociedad alemana del consenso constitucional luego de la reunifica-ción y donde evalúa el resultado de reformas trascendentes. Esa di-visión se deriva, lo vemos, de las diferencias de “culturas políticas”entre los pobladores de los antiguos y los nuevos Länder.

El proceso de asimilación a un nuevo orden político y social noes inmediato. Sin embargo, una Constitución es la adopción de de-cisiones comunes, de acuerdos en lo fundamental, aunque se respetenlas diferencias. En Alemania no hubo renuncia al pacto social queimplica la economía social de mercado y la sociedad democráticamoderna, abierta y pluralista, pero el acondicionamiento a estas víaspor los nuevos Länder no es todavía una realidad, según lo afirmael expositor.

Es impactante saber, por el regocijo intelectual que provoca, queel consenso constitucional de las Alemanias reunificadas se apoyasustancialmente en los clásicos de la teoría política, y que en tal vir-tud, como el Cid Campeador, siguen ganando batallas, cuando se lescreía muertos, Montesquieu, Rousseau y Kant.

Renovar la cultura política es un proceso de decantación, que los me-xicanos debemos asimilar, para no crear en los ciudadanos una falsaexpectativa en relación con la reforma del Estado. Crear la culturapolítica de la democracia costó a Inglaterra más de doscientos años.


La cultura del socialismo, y aun la del Estado democrático benefac-tor creó la ilusión de un pacto político de compromiso con el bie-nestar social irreductible, de derechos sociales irrenunciables, de ase-guramiento perdurable de una vida digna. A todo esto no se puederenunciar tan fácilmente, ni en Alemania ni en México. Dice el po-nente: “ si en las Constituciones de los nuevos Länder se impone alEstado el deber constitucional de procurar realizaciones sociales, esporque posiblemente existe desconfianza hacia los mecanismos regu-ladores de una democracia parlamentaria” , lo cual parece irrebatible.Pero, me pregunto: ¿las Constituciones liberales adoptaron en supreámbulo el catálogo completo de los derechos del hombre y el ciu-dadano sólo por confianza en la democracia, o también por temor aposibles revanchas autoritarias y absolutistas?

10. Comparto con el distinguido ponente que, en un proceso decambio profundo de orden político y constitucional, es indispensablecultivar la disposición al riesgo, asumir que las leyes de la políticason contingentes, y que por ello, alcanzar lo nuevo, lo propuesto enuna reforma, exige responsabilidad, valentía y perseverancia. No hayduda de la verdad del aserto del doctor Würtenberger: “El consensoconstitucional en los nuevos Länder se orientará a las concepcio-nes constitucionales de los antiguos Länder si la ley fundamental escapaz de mostrar ahí su efectividad en los ámbitos de la economía,la democracia, el Estado de derecho y el Estado social” . Esto es vá-lido en cualquier latitud.

11. Advertimos, entre los ejemplos de propuestas de modifica-ción a la ley fundamental, discutidas con motivo de la reunificaciónalemana, que la igualdad de la mujer y la protección del medio am-biente alcanzaron un rango de magnitud similar a los temas de ordenpolítico, lo cual nos advierte, entre nosotros, la trascendencia que de-bemos reconocer a la reforma que se aprobó en México en 1974 alartículo 4º constitucional, mediante la cual se reconoce que “ los va-rones y las mujeres son iguales ante la ley” , y la enmienda al ter-cer párrafo de nuestro artículo 27, mediante la cual se ordena alEstado dictar medidas “para preservar y restaurar el equilibrio eco-lógico” .

Respecto a estos dos asuntos tan importantes, conviene observarque la tendencia actual en lo que respecta a la igualdad de la mujer

COMENTARIO 483

es considerarla un problema social más que jurídico y, por lo mismo,ubicarla en el texto constitucional no sólo como declaración de underecho, sino además como un cometido del Estado. Con relación ala protección ecológica, nuestra legislación constitucional y ordinariacoinciden con el nuevo texto alemán en que corresponde al Estadorealizar lo conducente para su aseguramiento. Tal vez fuera conve-niente que nuestras normas reglamentarias y orgánicas enfatizaran,cuando menos igualitariamente, la visión antropocéntrica y el enfoqueecocéntrico de la legislación mexicana.

12. Llama luego la atención el rechazo a los objetivos sociales delEstado en la Constitución federal alemana, mientras los nuevos Län-der los incluyeron en sus Constituciones. Es cierto, como lo dice elponente, que “ tales objetivos constituyen más bien un adorno en laConstitución antes que derechos justiciables ante un Tribunal Consti-tucional” . Sin embargo, recuerdo la clasificación ontológica de lasConstituciones hecha por Karl Loewenstein, en la que metafórica-mente, frente a las Constituciones normativas, que son como trajeshechos a la medida de las sociedades, están las Constituciones no-minales o pragmáticas, que son como trajes holgados en espera deque el sujeto embarnezca para que le quede bien y justo.

En México hay un abuso, por demás justificado, de aspiración cons-titucional para resolver todo, más como proyecto de futuro, que comoremedio inmediato. Por este motivo debemos escuchar el aserto deldoctor Würtenberger, de que la Constitución que promete más de loque puede, “socava ella misma su aceptación y contribuye por tantoa la pérdida de su legitimidad” . Lo anterior tiene que ver con lasfrecuentes demandas para incorporar en la Constitución elementosplebiscitarios, que complementen, sin menoscabarla, la democraciarepresentativa que nos rige. El rechazo a esta inclusión en la ley fun-damental alemana tiene una justificación convincente: no debilitar elsistema de democracia parlamentaria y evitar que el Parlamento eva-da su responsabilidad en la toma de decisiones importantes, pasán-dole la “papa caliente” al electorado.

Conviene que nos preguntemos los mexicanos, en vista de aquellasdeterminaciones contundentes, si no es mejor fortalecer al Congreso,a las Cámaras y a los procedimientos parlamentarios, primero, y unavez consolidado este objetivo, ampliar el horizonte de la democracia


plebiscitaria, la cual requiere de madurez ciudadana y de fuerte cul-tura parlamentaria.

13. Me parece, por último, que la reforma del Estado a través dela globalización europea, lo que el doctor Würtenberger llama “de-sestatización” , nos permite ir articulando una confronta con nuestraexperiencia en el TLC y un análisis sobre hasta qué grado nuestrorégimen puede resistir, como los países europeos, “una pérdida con-siderable de soberanía nacional” , para usar la misma expresión delponente.

14. En igual contexto, creo que el principio de la subsidiaridad,que opera ciertamente en nuestro país, y que constitucionalmentepuede apoyarse en el artículo 25 de nuestra carta magna, debe serobservado por nosotros para que, como anota el ponente, evitemos unEstado social sobrecargado y propiciemos que “ los ciudadanos seayuden más a sí mismos y entre sí” .

COMENTARIO 485

REFORMA DEL ESTADO EN CUBA

Ramón de la CRUZ OCHOA

No es posible hablar de reforma del Estado en Cuba sin hacer re-ferencia a la crisis económica que ha sufrido la sociedad cubana apartir del derrumbe de los países socialistas de Europa Oriental y dela Unión Soviética. Basta sólo decir, por ejemplo, que de 8,139 mi-llones de dólares en importaciones que recibió el país en 1989, tresaños después recibió sólo 2,236 millones, y en 1993 se pudieron re-alizar compras en el exterior por un valor de 1,719 millones de dó-lares, lo cual, entre otros factores, provocó un drástico descenso decasi la tercera parte del PBI. Debe tenerse en cuenta que Cuba reali-zaba el 85 por ciento de su comercio y relaciones económicas ex-teriores con la Unión Soviética y el ámbito socialista.

Vale la pena agregar que se habían coordinado con la Unión So-viética y el campo socialista sus planes de desarrollo hasta el año2000, que comprendían toda la industria energética, incluida la nu-clear, programas de desarrollo en diversos sectores, acuerdos comer-ciales, suministros de combustibles y alimentos y en general todotipo de abastecimiento. Todo ello recibiendo precios justos por losproductos que Cuba exportaba.

A esto debe unirse el hecho de que ante la nueva situación Es-tados Unidos fortaleció sus medidas de bloqueo, que constituyó otrofactor importante en el agravamiento de la crisis.

Toda esta situación provocó, especialmente durante los años 1993-1994, la crisis económica más dramática que haya tenido que enfrentarla nación cubana en toda su historia, de la cual muy pocos pensabanque podía sobrevivir como un país verdaderamente independiente ycon un proyecto social propio. La dirección cubana enfrentó esta cri-

487

sis con una política que permitiera una distribución equitativa de lasdificultades y carencias impuestas por la caída de la economía.

Se preservaron las conquistas sociales más importantes (salud,educación y seguridad social), y se implementaron medidas que noprovocaron desempleo ni incremento en los precios oficiales, por loque decidió pasar casi todos los productos y servicios disponibles aun régimen generalizado de racionamiento, donde los precios no seincrementaron como consecuencia de la caída de la oferta, sino queésta, aunque fuera limitada, se repartiera de forma equitativa entre elconjunto de la población a precios subsidiados, accesibles para cual-quier grupo social.

Esta política, a pesar de haber logrado un reparto relativamenteequitativo de los costos de la crisis para el conjunto de la población,lo cual ha sido importante para sostener el consenso en tan difícilescondiciones, generó también un conjunto de consecuencias negativasque se volvieron insostenibles y amenazaban con impedir la repro-ducción económica del país; entre las más importantes estaban:

1. Exceso de circulante —consecuencia del crecimiento de la de-manda (salario, seguridad social, subsidios, etcétera)— frente a unasostenida depresión de la oferta. Al cierre de marzo de 1994, fechaen que se empieza a discutir cómo revertir esta situación, alcanzabalos 11,636 millones de pesos (equivalentes a dólar en Estados Uni-dos, al cambio oficial), de esa cifra un 59 por ciento se encontrabadepositado en cuenta de ahorro y un 41 por ciento en efectivo en ma-nos de la población.

2. Déficit presupuestario. Al afectarse las fuentes de ingreso alpresupuesto y mantenerse los objetivos sociales, el Estado continuóincrementando los egresos del presupuesto hasta acumular un déficitde 5,050 millones de pesos, que representaba un 33.5 por ciento delproducto interno bruto a precios corrientes.

3. Crecimiento del mercado informal. La falta de oferta en la redde comercialización estatal generó un rápido crecimiento del mercadoinformal, tanto de sus modalidades legales o toleradas, como de susmanifestaciones ilegales.

Para mediados de 1993, el mercado informal habrá crecido en tér-minos de valor en más de 7 veces respecto a 1989. Las fuentes quealimentaron este mercado fueron diversas, desde la reventa de artículos

488 RAMÓN DE LA CRUZ OCHOA

recibidos por la población hasta la malversación, el robo y una va-riedad de delitos contra la economía nacional. Una característica deeste mercado fue su carácter inflacionario hasta la primera mitadde 1994.

4. Indisciplina laboral. Los desequilibrios antes señalados provo-caron la pérdida del carácter del salario como mecanismo de estímulofundamental para la productividad del trabajo. De hecho, hasta me-diados de 1994 el fondo de salario que recibía la población era muysuperior al necesario para obtener lo que ofrecía el mercado racio-nado e insuficiente para dar respuesta al incremento de los preciosen el mercado informal, lo cual creó un círculo creciente de espe-culación. Este fenómeno agravó la desvinculación laboral de un nú-mero creciente de trabajadores, ya que tendió a convertir en perma-nente la desvinculación temporal, debido al fuerte desestímulo quepresentó la vinculación al mercado laboral formal en condiciones deagudo desequilibrio monetario y financiero.

Para enfrentar esta crisis se tomaron las medidas que resumida-mente pasamos a exponer:

Circulación de moneda convertibleSe autorizó la tenencia y circulación de un grupo de monedas li-

bremente convertibles dentro de la economía cubana. Esto tiene susrazones, no siempre conocidas, y además siempre discutibles. Enprimer lugar, se requería lograr una conexión de nuestra economíacon la economía mundial, después de desaparecido el campo so-cialista.

Ello implicaba ajustar nuestra moneda nacional a los requerimien-tos del mercado internacional por las vías tradicionales, es decir, porla vía de una devaluación o emprender un camino que nos permitieraalternativamente lograr eso, sin ir a la incertidumbre o a las conse-cuencias inciertas que podía llevar un proceso de devaluación.

Esto sucedía en 1993, cuando estábamos precisamente en el puntomás bajo de la actividad económica del país, cuando el 71 por cientode las empresas estatales no eran rentables, y no teníamos ni siquierael mínimo de reservas para afrontar un proceso de cambio en la tasade cambio del peso cubano.

REFORMA DEL ESTADO EN CUBA 489

Existía además la experiencia de lo que había sucedido en Amé-rica Latina con los procesos de devaluación continuada durante años,lo que estaba sucediendo y aún continúa en Europa del Este.

Por otro lado, teníamos otras experiencias de países, tanto en unsentido como en otro, que merecían la pena ser evaluadas, experien-cias de lo que había hecho China, de lo que se venía realizando enVietnam, pero también experiencias de lo que se había hecho en elterreno monetario en la España de la posguerra y en otros países quehabían adoptado soluciones intermedias en este sentido.

Ante esa situación, se decidió conectar un sector de la economíapara que operara directamente en moneda convertible, los sectores deexportación y turismo, y de momento obviar las dificultades que su-pondría ajustar la tasa de cambio de la moneda nacional con relacióna la moneda extranjera.

Asimismo, y esta es la segunda razón, existía la necesidad de darun ordenamiento a lo que resultaba en esos momentos un hecho con-sumado, que era la circulación de moneda libremente convertible deforma clandestina en el país, producto del desarrollo natural del tu-rismo, de las propias inversiones extranjeras, y de las remesas de loscubanos residentes en el exterior. Éstas son las razones que llevan atomar esta decisión, que no es una decisión definitiva.

Es claro que la economía dual que existe hoy en Cuba no es unaeconomía permanente, pero sí nos evitó tener que ir por mecanismostraumáticos, inciertos e impredecibles que no nos iban a permitircontrolar lo que era necesario en este proceso de cambio.

AgriculturaLa creación de unidades básicas de producción cooperativa han

dado un cambio radical en la estructura de la propiedad agraria.Hoy día el sector cooperativo, si usamos las antiguas cooperativas

de producción agropecuaria que provienen de las tierras de campe-sinos privados, más las unidades básicas de producción cooperativaformadas al entregar el Estado casi 3 millones de hectáreas de tierradonde estaban asentadas empresas estatales para que sus trabajadoresformaran cooperativas, llevó la tierra cultivable cooperativizada, deun 10.2 por ciento en 1992, a un 52.3 por ciento en 1994.

Junto a esto se han estado desarrollando otras medidas, como esla entrega de 40,000 hectáreas en usufructo a familiares para la ex-


plotación de cultivos como el tabaco, el café y, en general, para tra-bajar en tierras ociosas que no sea factible en ellas desarrollar ex-plotaciones cooperativas o por empresas estatales, lo cual incrementóa un 15 por ciento la tierra cultivable en manos privadas.

Un complemento de estimulación a todas estas transformacionesagrícolas fue la creación del mercado agropecuario en octubre de1994. Este mercado que en 1995 vendió 1,525 millones de pesos serige por la oferta y la demanda, en él concurre el productor privado,las empresas estatales y las cooperativas.

Los resultados de estas transformaciones agrarias se evalúan posi-tivamente; ciertamente, no se ha llegado a cumplir o a cubrir las ne-cesidades de productos agrícolas, ni siquiera hemos rebasado el puntomás alto de producción de viandas, vegetales y alimentos en general;sin embargo, la producción de alimentos para la población, los pro-ductos de la agricultura han crecido en un 11 por ciento en 1995.

Autoempleo

Un tercer conjunto de cambios fue la expansión del autoempleo o,como lo llamamos, el trabajo por cuenta propia. Esta decisión sebasó en dos elementos fundamentales: por una parte, el hecho de quehabía que estimular el crecimiento de la oferta de una serie de pro-ductos a los cuales el Estado no podía responder, ya que existían in-cluso muchos de ellos en la economía sumergida y que era necesariono sólo estimular, sino además legalizar, para darle una canalizaciónadecuada, no por la vía del control de precios, puesto que estos tra-bajadores venden sus productos de acuerdo con la ley de la ofertay la demanda, sino por la vía de regulaciones indirectas, regulacionesfiscales, regulaciones impositivas; por otro lado, enfrentar también larealidad de dar fuentes alternativas de empleo que estuvieran legal-mente reconocidas, de manera que de 45 mil trabajadores por cuentapropia, de una forma gradual, estos han ido creciendo, y hoy tenemosmás de 200 mil en el país.

Es interesante destacar que su regulación es descentralizada, es de-cir, a partir de los listados aprobados de ocupaciones, sobre las cua-les se puede desarrollar esta modalidad, que son más de 140.

Cada municipio decide cuáles son más convenientes en su juris-dicción, y además, a partir de una tasa mínima fija de impuesto, que


llegará en su momento a ser un impuesto progresivo sobre el ingreso.Para posibilitar la comercialización de los resultados productivos deltrabajo por cuenta propia, se aprobó la instauración de mercados deproductos industriales que también se rigen bajo los principios de laoferta y la demanda.

Inversión extranjeraLa inversión extranjera ha entrado como un factor de compensa-

ción a la falta de capacidad económica del país para sostener su pro-ducción. Para fines de 1995, su monto total ascendía a 2,100 millonesde dólares con 212 acuerdos en 34 ramas de la economía. Por su-puesto, su nivel es insuficiente para cubrir el déficit generado por lacrisis. Un hito importante en la política de estímulo a la inversiónextranjera es la ley núm. 77 de la inversión extranjera —aprobadapor la Asamblea Nacional del Poder Popular, en su sesión de 5 deseptiembre de 1995—, la cual declara de forma expresa que sus ob-jetivos son promover e incentivar la inversión extranjera, con el pro-pósito de contribuir al fortalecimiento de la capacidad económica yel desarrollo sostenible del país, sobre la base del respeto a la so-beranía e independencia nacional y de la protección y uso racionalde los recursos naturales, partiendo de la premisa de que ningún paísque transita hoy por el camino del desarrollo, lo hace sin contar conla inversión del capital extranjero, como un componente de su polí-tica económica.

Es necesario destacar en la legislación aprobada que se recoge laposibilidad de inversiones con un 100 por ciento de capital foráneo.Se establecen también garantías al inversionista extranjero frente aprocesos de nacionalización, libre repatriación de las utilidades singravarlas con impuestos adicionales al impuesto de utilidad. Se con-sidera el concepto de inversionista con una connotación universal yno discriminatoria, lo que permite a los cubanos emigrados invertiren Cuba, tema éste que provocó polémicos debates en el Parlamento.

Proceso de saneamiento de las finanzas internasDesde diciembre de 1993 hasta mayo de 1994, se produjo en la

Asamblea Nacional y en los centros de trabajo del país un ampliodebate acerca de las medidas a tomar para reducir el exceso de cir-culante acumulado en el país como resultado de la crisis económica.Se discutió un amplio abanico de medidas que debían tomarse a fin


de lograr un saneamiento de las finanzas. Estas medidas consistieronen esencia en aumentos de precios a bienes de consumo no esencia-les y eliminación de la mayor parte de las gratuidades unido a unanueva política de impuestos, para lo cual la Asamblea Nacional apro-bó en agosto de 1994 una Ley del Sistema Tributario, creando unsistema impositivo que prácticamente fue inexistente en los últimos30 años. Es bueno señalar que aunque la Ley de Impuesto ha estadoasociada a estas tareas de saneamiento de las finanzas internas, suimportancia en realidad rebasa ese aspecto de la política económicaen la medida en que ha establecido un sistema impositivo en un nue-vo escenario económico, caracterizado por la diversidad de activoseconómicos.

Redimensionamiento de la capacidad industrial instaladaEste proceso, que comenzó a principios de 1995, conlleva la ade-

cuación gradual y organizada de las capacidades productivas existen-tes a los recursos disponibles, a fin de alcanzar su utilización óptima.

Este proceso lleva a cerrar fábricas improductivas o no rentableso al redimensionamiento de muchas de ellas a fin de hacerlas máseficientes, y a una mayor autonomía empresarial a las que están ope-rando, incluyendo en ello el autofinanciamiento y que las mismaspuedan llevar a cabo todas sus operaciones de importación y expor-tación.

Cambios en la estructura organizativa del EstadoSe ha venido readecuando a las necesidades impuestas por la si-

tuación actual, reduciéndose el número de los organismos de la ad-ministración central del Estado, donde se extinguieron 11 institucio-nes. En esta dirección, debe destacarse el redimensionamiento de lasfuerzas armadas y la reducción de su presupuesto en casi un 50 porciento.

Se encuentra asimismo en camino una reforma bancaria que separael Banco Nacional con función de control monetario y crediticio deuna banca comercial más flexibilizada.

Resultados de las medidas implementadas

1. El déficit presupuestario de 5,050 millones de pesos al cierrede 1993 se redujo a 775 millones al cierre de 1995, pasando —comoya dijimos— de un 33.5 por ciento del PIR al 3.6 por ciento del PIB.


Un factor decisivo de este resultado ha sido la reducción continuadel subsidio por pérdidas de las empresas estatales unido a una ade-cuada disciplina en la ejecución de los gastos corrientes de la acti-vidad presupuestaria.

2. La liquidez en manos de la población descendió hasta situarseel 15 de diciembre de 1995 en 9,062 millones de pesos. Este sanea-miento financiero se reflejó en la caída de los precios de la economíainformal, que se estima alcanzó un 50 por ciento en 1995. También,la cotización del dólar en esa economía descendió de $120 pesos cu-banos por dólar en el apogeo de la crisis en 1993 a $25 pesos cubanospor dólar actualmente, lo que evidentemente ha significado un aumen-to del poder de compra de la moneda nacional. Esta discreta valo-ración del peso cubano empieza a manifestarse y la necesidad del di-nero comienza a presionar positivamente sobre la demanda de trabajoen algunos sectores y territorios. Complementariamente se establecióuna red de casas de cambio de pesos por moneda convertible, tam-bién con alentadores resultados, lo cual permite la compraventa dedólares en un mercado paralelo oficial. La tenencia de divisas porparte de la población estimada en un 21 por ciento, según encuestarealizada en diciembre de 1994, en otras desarrolladas en marzo yoctubre de 1995, se elevó entre el 40 y el 50 por ciento de la po-blación.

3. En 1995 se confirman las tendencias positivas en la economíacubana, con un crecimiento de 2.5 por ciento del PIB.

Hay una reanimación en casi todos los sectores de la economía,excepción hecha de la producción azucarera. El níquel ha crecido enlos nueve primeros meses del año, un 74 por ciento, lo que ademásha estado ayudado por un aumento de los precios en el mercado; elturismo superó en 1995 los mil millones de dólares de ingresos bru-tos; el tabaco creció casi el 60 por ciento; la pesca un 14 por ciento;y así sucesivamente, si analizamos los principales rublos exportablesdel país.

Como conclusión, podemos decir que todo este proceso de cam-bios ha permitido dinamizar sectores de la economía, incrementar re-lativamente el ingreso de divisas y articular mejor la economía cu-bana en los circuitos internacionales.


Pero también, en la medida en que ha sido desintegrado, ha pro-vocado distorsiones en la dinámica económica interna que puedencomprometer su desarrollo estratégico.

De hecho, la economía formal cubana tiene hoy un carácter dual;esto es, la coexistencia de dos sectores que tienen una organizaciónde actores y lógicas de financiamientos diferentes.

El carácter dual de la economía cubana no consiste en la existenciade un sector moderno y otro atrasado insertados en una misma di-námica económica sino de dos sectores débilmente conectados consistemas financieros, contables, de planificación y legislación diferentes.

El análisis de esta perspectiva de la situación económica actual re-fuerza el criterio de la necesidad de la continuación del proceso derestructuración de la economía en un sistema único e integrado querecupere irreversiblemente, con los equilibrios necesarios, la dinámicade crecimiento y desarrollo.

En este escenario, la estrategia de remodelación del Estado cubanodebe tener como objetivo salir de la crisis en forma dirigida, orde-nada y gradual, sin medidas de choque y sin deterioro significativode los servicios de salud, educación, seguridad social, sin desempleomasivo y pérdida de los beneficios laborales y sociales alcanzados alo largo de los años de revolución. Según mi opinión, para lograrpreservar estas conquistas es imprescindible seguir profundizando enel proceso de reformas, el que debe tener las bases siguientes:

1. No se trata de transición al capitalismo, sino de un modelo desocialismo a otro nuevo. Este proceso debe ser integral, dando lugara un cambio sistémico que articule cada una de sus partes.

2. Fortalecimiento de la democracia representativa y participativaciudadana en la toma de decisiones basado en la madurez política yen la continuación del proceso de desarrollo económico y social.Mantenimiento del consenso en las decisiones fundamentales quetome el Estado, evitando fragmentación social y el desarrollo de fuer-zas que puedan ser desintegradoras y por tanto puedan provocar ines-tabilidad.

Fortalecer las instituciones electas por el voto popular como lasdistintas instancias de las asambleas del poder popular y las judicia-les y fiscales, las que deben jugar cada día un papel más destacadoen el Estado.


Transferencia de competencias y recursos desde la administracióncentral a las administraciones locales. Revalorización del municipiotendiente a un fortalecimiento de su capacidad de gestión.

3. Asegurar el carácter socializado de la economía a partir de lacapacidad conductora del Estado, donde coexistirán diversas formasde propiedad, como las empresas estatales, sector cooperativo, empre-sas mixtas, diversas formas de asociación con capital extranjero y unsector privado cuyo papel crecerá más en los próximos años. El mo-delo que se construya debe integrar a todos los sectores sociales yposibilitar con ello que el conjunto de la población se integre acti-vamente al mismo.

Debe ser una prioridad evitar el surgimiento de áreas de margina-lidad y trabajar por la disminución de desigualdades entre distintasregiones del país.

4. Importancia creciente de los mecanismos de mercado, lograr unbalance adecuado entre planificación y mercado. El mantenimiento yperfeccionamiento de la planificación es condición sine qua non parael desarrollo económico del país y la reproducción del sistema po-lítico. A su vez, la construcción de un mercado regulado por el Estadoy sometido a la acción consciente de la sociedad mediante instru-mentos económicos y métodos administrativos es de suma impor-tancia.

El gradualismo en la construcción del mercado es una premisapara articular un modelo de economía socialista con mayor grado dedescentralización. Su construcción de forma abrupta, del llamado tipobig ban, acarrea costos económicos, políticos y sociales que lo haceninviable al menos en las condiciones de Cuba. El mercado deberáfuncionar subordinado a los intereses sociales, funcionando dentro deciertos límites y como instrumento que contribuya a revitalizar laeconomía y a restablecer el valor del trabajo.

5. El Estado debe defender la premisa de la propiedad social sobrelos medios fundamentales y vitales de producción, planificar los ob-jetivos, desarrollo y proporciones de la economía; regular las relacio-nes monetario-mercantiles y la redistribución de la riqueza nacional,evitando grandes disparidades en la concentración del ingreso y ga-rantizando protección social universal para todos los ciudadanos. Asu vez, el Estado debe definir aquellas actividades donde no hay ne-


cesidad alguna de participación estatal, lo que se deberá hacer gra-dualmente a fin de que en la etapa actual no se deje ninguna áreasin la presencia del Estado, para evitar intenciones especulativas y/ode rápida acumulación de riquezas por parte del sector privado

6. Una economía eficiente y competitiva es condición básica paraasegurar la vitalidad del país y preservar sus objetivos de inde-pendencia nacional y justicia social. Para lograr estos objetivos es in-dispensable lograr rentabilidad económica, disciplina laboral, tecnoló-gica, financiera y administrativa, lo cual sólo se logrará con unanueva forma de gestión de la empresa estatal.

7. El mantenimiento de la seguridad ciudadana, la lucha contra lacorrupción, el acceso a la justicia, el respeto a los derechos indivi-duales y la plena vigencia del Estado de derecho son condiciones in-dispensables para lograr los objetivos antes señalados. En pos de estose preparan modificaciones al Código Penal, nueva Ley de Tribunalesy Fiscalía, y en un futuro más mediato, una nueva ley de procedi-miento penal. También se prepara una ley de control constitucional.

Hemos tratado de exponer ante ustedes el esfuerzo realizado porCuba para resistir durante los últimos 5 años, los efectos de la crisisy el bloqueo y las posibles medidas futuras. Pienso que se ha avan-zado en la búsqueda de soluciones y nuevos espacios internacionalesy de nuevas estructuras que garantizan la viabilidad económica delpaís. Este proceso se encuentra en una frase crucial. La inteligenciay la audacia política, que nunca faltaron en la historia de Cuba, de-ben imponerse una vez más para construir la alternativa necesaria.

CRONOLOGÍA DE LAS REFORMAS 1993-1995Agosto 1993. Se emite por el Banco Nacional de Cuba el Decreto-Ley núm. 140 y sus regulaciones complementarias, estableciendo ladespenalización de la tenencia de divisas por parte de los ciudadanoscubanos.

Septiembre 1993. Se publica el Decreto-Ley núm. 141 y la Reso-lución Conjunta núm. 1 de los antiguos comités estatales de Trabajoy Seguridad Social y de Finanzas, donde se fijó el marco legal y lasregulaciones para el ejercicio del empleo por cuenta propia y se am-plía a 117 el número de actividades que legalmente pueden ser lle-vadas a cabo bajo esta modalidad.


Septiembre 1993. Aparece publicado en la Gaceta Oficial de laRepública el Decreto-Ley núm. 142, mediante el cual se establecenlas Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC) en una par-te de las tierras ocupadas, hasta ese momento, por las granjas esta-tales. Entre septiembre de 1993 y agosto de 1995 se habían organi-zado 3,800 UBPC, con el 64% del fondo estatal de tierra.

Octubre 1993. Se amplía en 18 oficios la nomenclatura de activi-dades autorizadas a ejercer por cuenta propia.

Abril 1994. El Consejo del Estado, mediante el Decreto-Ley núm.147, reestructura la administración central del Estado. Se suprimen15 ministerios e instituciones de nivel nacional y se integran fun-ciones.

Mayo 1994. En sesión extraordinaria la Asamblea Nacional del Po-der Popular aprueba el Programa de Medidas de Saneamiento Finan-ciero.

Mayo 1994. El Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros acuerdael establecimiento de nuevos precios a productos y tarifas de servi-cios (cigarrillos, bebidas alcohólicas, combustibles, servicios de elec-tricidad, de transporte y de correos). La aplicación de las medidas deincremento de precios se llevaría a cabo gradualmente a lo largo delaño 1994.

Agosto 1994. Se dicta la Ley núm. 73, que establece el SistemaTributario Integral. La puesta en vigor de los nuevos impuestos serealiza por etapas.

Septiembre 1994. Se promulga el Decreto-Ley núm. 191 que de-termina la apertura del mercado agropecuario, a partir del 1° de oc-tubre de 1994, para la venta libre de productos de este origen, a pre-cios regidos por la oferta y la demanda.

Octubre 1994. Entran en vigor una parte de los nuevos impuestos.Octubre 1994. Se emite el Decreto-Ley núm. 192, que constituye

el Mercado Industrial y Artesanal, para la venta de artículos indus-triales a precios regulados por el mercado.

Junio 1995. Se amplían en 19 las actividades a realizar por cuentapropia, mediante la Resolución Conjunta núm. 3, de los ministeriosde Trabajo y Seguridad Social y Finanzas y Precios.

Junio 1995. Mediante la Resolución núm. 4 del Ministerio del Tra-bajo y Seguridad Social, se autoriza el establecimiento de centros pri-


vados para la elaboración y expendio de alimentos y bebidas, limi-tando la capacidad de atención a 12 plazas.

Julio 1995. La Resolución núm. 10 del Ministerio del Trabajo auto-riza el trabajo por cuenta propia de los graduados universitarios, enactividades diferentes a las de su perfil profesional.

Hasta el mes de julio de 1995 se encontraba autorizado el ejerciciopor cuenta propia de 140 profesiones y oficios distintos.

Septiembre 1995. Se aprueba la Ley núm. 77 de la Inversión Ex-tranjera, que sustituye al Decreto-Ley núm. 50 de 1982.

Septiembre 1995. El Banco Nacional de Cuba informa a la pobla-ción del establecimiento de un nuevo servicio orientado hacia laapertura de cuentas de ahorro personal y de depósitos a plazo fijo,en moneda libremente convertible o en pesos convertibles, con pagode intereses, a las tasas determinadas por el mercado.


DE LA TRANSICIÓN AL POSPLEBISCITO:ORIGEN, PROCESO Y RESULTADOS DE LAS TENTATIVAS

DE REFORMA INSTITUCIONAL HECHAS EN BRASILENTRE 1985 Y 19931

Bolívar LAMOUNIER2

SUMARIO: Introducción I. Las tentativas de reorganización ins-titucional hechas en Brasil entre 1985 y 1993. II. El pre y elposplebiscito: de José Sarney a Fernando Henrique Cardoso. III.Resultados del plebiscito de 1993 sobre forma y sistema de

gobierno. Bibliografía

INTRODUCCIÓN

En agosto de 1985, José Sarney, primer presidente civil de la Repú-blica Federal de Brasil desde el golpe militar de 1964, nombró unaComisión para preparar un anteproyecto de Constitución. En febrerode 1987, el recién electo Congreso Constituyente comenzó sus traba-jos con amplia divulgación y en medio de incontables iniciativas dedebate y participación entre diferentes asociaciones y grupos sociales.La Constitución fue concluida y promulgada en octubre de 1988.Para remarcar la pluralidad de influencias y el clima democrático so-bre los cuales fue elaborada, el presidente del Congreso Constituyen-te, diputado Ulysses Guimaraes, la designó o llamó en su discursopromulgatorio como una “Constitución ciudadana” . En diciembre de

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1 Traducción de Nuria González Martín.2 Texto preparado en el ámbito del proyecto sobre la reorganización institucional brasileña

y el plebiscito de 1993 realizado en colaboración con el profesor doctor Dieter Nohlen, del Ins-titut fur Politische Wissenschaft, Universidad de Heidelberg, Alemania.

1989 se realizó la primera elección presidencial directa después de29 años; tres años más tarde, en septiembre de 1992, acusado de co-rrupción, el presidente electo, Fernando Collor de Mello, fue desti-tuido del cargo por el voto ampliamente mayoritario de ambas Cá-maras del Congreso, en proceso de impeachment. En abril de 1993,dando cumplimiento a la parte dispositiva de la Constitución de1988, el Congreso Nacional convocó un plebiscito en el que todo in-dica que no hubo precedente en la historia de las democracias mo-dernas. Cerca de 90 millones de electores fueron a las urnas para de-cidir (en régimen de voto obligatorio) si Brasil debía o no restaurarel régimen monárquico y cambiar su sistema de gobierno, de presi-dencialista a parlamentarista.3

Entre el periodo constituyente (1985-1988) y el plebiscito (1993)estaba ampliamente difuminada en Brasil la expectativa de que otrasreformas institucionales serían introducidas mediante enmiendasconstitucionales y leyes ordinarias votadas por el Congreso —porejemplo, la implantación de un sistema electoral inspirado en el mo-delo alemán de “ voto proporcional personalizado”—. Las dos pro-puestas centrales en el debate público, y sometidas a consulta popu-lar, fueron derrotadas por un amplio margen: Brasil continuórepublicana y presidencialista. Con ese resultado, los temas parlamen-taristas y monárquicos desaparecen prácticamente del debate público;las otras propuestas de reforma no desaparecieron, pero perdieronfuerza. Dieciocho meses después del plebiscito, en octubre de 1994,Fernando Henrique Cardoso, uno de los líderes de la campaña pro-parlamentarismo, fue elegido presidente de la República, dentro delas reglas tradicionales.4

Desde su posesión (1º de enero de 1995), Fernando Henrique Car-doso viene ejerciendo el poder presidencial en toda su plenitud, in-

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3 La historia brasileña, como se sabe, tuvo esa marcada diferencia en relación a la Américahispánica: su régimen de gobierno fue monárquico desde 1806 (cuando la Corte portuguesa setransfirió a Rio de Janeiro) hasta 1889, cuando un golpe militar proclamó la República e im-plantó una Constitución inspirada en la de los Estados Unidos de América.

4 Salvo en los dos periodos dictatoriales (1937-1945 y 1964-1985), el presidente brasileñosiempre fue elegido por voto directo, secreto y obligatorio de los ciudadanos mayores de 18años. La Constitución de 1988 extendió el derecho de voto, con carácter facultativo, a los jó-venes entre 16 y 18 años, y determinó la realización de un segundo turno si ninguno de loscandidatos a la presidencia obtuviera 50% de los votos válidos en el primer turno de votación.Fernando Henrique Cardoso fue elegido en el primer turno, con 54% de los votos válidos, eldoble del porcentaje obtenido por el segundo, Luis Inácio Lula da Silva.

cluso recurriendo con frecuencia a las llamadas “medidas provisio-nales” . Existe hoy prácticamente un consenso entre juristas y parla-mentarios de que esta figura jurídica, introducida por la Constituciónde 1988 con el objetivo de limitar el excesivo arbitrio ejecutivo in-herente a los antiguos “decretos-leyes” , produjo un efecto contrario,desequilibrando todavía más las relaciones entre los dos poderes.Dictadas por el presidente de la República, las “medidas provisiona-les” entran inmediatamente en vigor con fuerza de ley, perdiendo porello su eficacia legal si no fuesen votadas o si fuesen rechazadaspor el Congreso Nacional dentro de 30 días; en cualquiera de los doscasos, debe el Congreso “disciplinar las relaciones jurídicas deriva-das” (artículo 62, párrafo único). En realidad, la imposibilidad prác-tica de revertir los efectos de muchas de esas medidas y la prerro-gativa que el Ejecutivo tiene de reeditarlas si no fuesen votadas en30 días, inclusive con cambios de redacción, equivaldrán a una trans-ferencia, para el Ejecutivo, de una parcela sustancial de las atribu-ciones que normalmente corresponden al Legislativo. En los sieteaños transcurridos desde la promulgación de la Constitución —elabo-rada como coronación del retorno al régimen civil, en un clima deplena libertad y pluralismo democráticos—, casi 1.100 de esas me-didas concebidas para situaciones de “relevancia y urgencia” (artículo62) fueron dictadas por el Ejecutivo. Algunas de ellas producirán po-derosísimos impactos en la vida económica del país, en la vida co-tidiana de los ciudadanos; por ejemplo, el bloqueo del 75% de todoslos activos financieros determinado por el presidente Fernando Collorde Mello en su primer día de mandato, 15 de marzo de 1990, conel objetivo de reducir drásticamente el nivel de liquidez de la eco-nomía; y la medida que extinguió el cruzeiro e instituyó el real comounidad monetaria, publicada inicialmente por el presidente ItamarFranco, el día 1º de julio de 1994, y reeditada durante diez mesesconsecutivos, hasta ser aprobada por el Congreso Nacional.

Los hechos arriba mencionados son indicativos de la inestabilidadlatente desde el retorno al gobierno civil, en 1985, y de la ambigüe-dad todavía subyacente en el régimen democrático del país, a pesarde su robustez informal (no hay rencores ni bloqueos ideológicosque dificulten el diálogo político) y el clima vibrante del debate pú-blico, sustentado por una prensa diversificada y crecientemente inves-

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tigadora. Más allá de los indicativos de tendencias básicas del siste-ma político brasileño, los hechos arriba mencionados son claramenterelevantes para el estudio comparativo de los procesos contemporá-neos de transición a (y consolidación de) regímenes democráticos.Pero no son hechos self-evident, esto es, comprensibles a simple vis-ta, sin un examen detenido del contexto en el que emergerán y sedesenvolverán. Lo que se pretende ofrecer en el presente texto no es,por consiguiente, una simple añadidura a la lista de los llamadoscountry studies, y sin una contribución analítica (aunque basada enel estudio de un único país) a esa investigación comparativa más am-plia. Aunque no se pretenda explicitarlas por medio de cuadros es-tadísticos o de constantes referencias a otros países, el autor confíaen que la intención analítica y comparativa pueda ser fácilmente cap-tada a través del propio entramado del texto, que se compone de tressecciones, cuyas respectivas indagaciones son las siguientes:

1) Las tentativas de reorganización institucional hechas en Brasilentre 1985 y 1993. ¿Cómo surgieron las propuestas? ¿Qué deficien-cias fueron apuntadas en la estructura institucional del país por loscongresistas constituyentes de 1987-1988, hasta el punto de determi-nar la realización de un plebiscito sobre el sistema de gobierno?

2) El pre y el posplebiscito, de José Sarney a Fernando HenriqueCardoso. ¿Cómo se comportaron y qué valoración tuvieron, en eseperiodo, los presidentes de la República? ¿En qué medida se puedeconjeturar que hayan sido responsables, o simplemente víctimas delagravamiento de una crisis latente, causada por otros factores? Enparticular, ¿cómo ha evolucionado el proceso político brasileño en elposplebiscito? Esa implantación de un régimen parlamentarista fuevista por la mayoría de la “ clase política” y de los formadores deopinión como necesaria para la superación de graves deficiencias ins-titucionales —y hasta de una crisis a corto plazo—, ¿cómo se explicaque el país haya aparentemente conseguido estabilizarse entre 1993y 1995 —prevaleciendo hoy un clima de razonable optimismo en am-plias parcelas de la opinión pública e incluso entre potenciales inves-tigadores extranjeros, que antes veían a Brasil como un elevado“ riesgo político”—? Otras reformas institucionales: desviada una op-ción parlamentarista de la agenda pública, en la medida que perma-necen relevantes las otras propuestas de reforma institucional que ve-


nían siendo discutidas desde mediados de los años 80 —como unaalteración del sistema electoral, una implantación de una barrera del5% de la votación nacional para reducir el fraccionamiento del sis-tema partidario, y una reducción o eliminación de la desproporciónexistente entre las escaños de los estados en la Cámara Federal enrelación a las respectivas poblaciones— entre otras?

3) Resultados del plebiscito sobre forma y sistema de gobierno. Enel núcleo de lo que Huntington (1993) llamó Third Wave Democra-cies, decenas de países se redemocratizarán o están alcanzando la de-mocracia por primera vez —y que la mayoría de ellos se inclinan porregímenes presidencialistas—. Por otro lado, aunque no se pueda ha-blar de una demostración definitiva, existen fuertes indicaciones com-parativas de que la forma presidencialista de gobierno causa (o almenos tiene una mayor probabilidad de asociarse a otros factores quecontribuyan a la inestabilidad política), dificultando la solución decrisis que eventualmente amenacen el régimen democrático. En estesentido, ¿qué conclusiones se pueden extraer de la experiencia bra-sileña reciente —en particular, de la tentativa de implantar un siste-ma parlamentarista a través de una consulta plebiscitaria al elec-torado—?

I. LAS TENTATIVAS DE REORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL HECHAS

EN BRASIL ENTRE 1985 Y 1993

¿Qué razones habrán llevado a la mayoría de los miembros de lallamada “ Comisión Afonso Arinos” (1985-1986), que preparó elprincipal anteproyecto de Constitución, a sugerir un modelo parla-mentarista como piedra angular de la reorganización institucional bra-sileña después del régimen militar? ¿Y por qué la mayoría de losparlamentarios electos para componer el Congreso Constituyente(1987-1988) propiamente dicho habrán tomado una extraña decisiónde, por un lado, rechazar la implantación inmediata de ese sistema,y, por otro, determinar la realización de un plebiscito sobre esa ma-teria, cinco años después de la promulgación de la Constitución? Es-tas indagaciones se vuelven más agudas si recordamos que, al deter-minar la realización de una consulta plebiscitaria sobre unaalternativa presidencialista o parlamentarista, los constituyentes fue-


ran más lejos: anexaran otra consulta, sobre si Brasil debiera conti-nuar republicana o restaurar el régimen monárquico, abolido en 1889.Estas indagaciones son instigantes y no sólo por el carácter inusitadode los acontecimientos a que se refieren y por tener una posiciónprioritaria en la agenda pública durante un periodo en que Brasilatravesaba una gran inestabilidad económica, pero también y sobretodo porque, para responderlas bien, es necesario examinar una es-tructura institucional y una cultura política brasileña propia en unaperspectiva comparada.5

Recordemos en primer lugar que Brasil, al contrario que la Amé-rica hispánica, tuvo una importante experiencia monárquica y un ra-zonable embrión de parlamentarismo durante el siglo XIX. Abolidala monarquía, en 1889, corrientes de opinión monárquica y parlamen-taria continuaron existiendo por lo menos en el seno de la elite y en-tre los letrados. La corriente monárquica disminuyó rápidamente, vol-viéndose en cierto modo folklórica después de un siglo de república,pero una corriente parlamentarista siempre tuvo presencia significa-tiva en los debates políticos, con una hipótesis de implantación de unrégimen parlamentarista siempre reapareciendo en momentos de crisiso cuando se pensaba en alguna alteración político-constitucional im-portante. En las Asambleas Constituyentes de 1933 y 1945, la cues-tión fue debatida; ante la crisis militar que siguió a la renuncia delpresidente Jânio Quadros, en 1961, la salida a la indiferencia fue laimplantación de un mecanismo parlamentarista; e incluso durantela llamada “apertura” , hacia 1980, una hipótesis parlamentarista lle-gó a ser ventilada, aunque con poco énfasis, como una forma posi-blemente menos problemática de completar un pasaje del régimenmilitar al civil.

Por tanto, era previsible que una alteración del sistema de gobier-no sería un tema central en los trabajos de la Comisión nombradapor el presidente José Sarney en agosto de 1985 para elaborar un an-teproyecto de Constitución —también porque el inspirador y presi-dente de la misma, Afonso Arinos, era un conocido admirador del


5 Conviene señalar desde ahora que, durante los años 80, el término parlamentarismo pasóa designar predominantemente un modelo semejante al francés. Las implicaciones de este hechoserán discutidas en la parte final de este trabajo. Sobre los orígenes y variantes del modelo fran-cés, ver Duverger, 1978; para un análisis de las dificultades del modelo francés, ver Duverger,1978; para un análisis de las dificultades de ese modelo, Linz, 1994, pp. 48-62.

modelo francés—. La implantación del Plan Cruzado en febrero de1986 y la impresionante popularidad que la congelación de preciossúbitamente confirió al presidente José Sarney creó durante algunosmeses la impresión de que el tema perdía fuerza. Pero el hecho fueque, al terminar sus trabajos, en septiembre de 1986, la propia Co-misión, en contra de lo que se suponía que prefería el presidente dela república incluyó la adopción de un modelo parlamentarista (conelección directa del jefe de Estado) entre sus recomendaciones.6 Elpropio Afonso Arinos fue elegido senador constituyente por Río deJaneiro; y la propuesta parlamentarista ganó importancia durante elCongreso Constituyente. En la votación decisiva, que ocurrió el día22 de marzo de 1988, la continuación del presidencialismo tuvo 344votos, contra 212 favorables a la implantación del parlamentarismo,pero la propuesta de convocar un plebiscito sobre la forma y el sis-tema de gobierno, presentada conjuntamente por el pequeño grupomonárquico y por los parlamentaristas, fue aprobada en septiembrede 1987 casi por unanimidad de los constituyentes.

Para una mejor comprensión de esa complicada trayectoria, es ne-cesario recordar el contexto político y algunas de las estipulacionesinstitucionales que condicionaron de manera decisiva el proceso bra-sileño de transición del régimen militar al civil.7

Primero, el debilitamiento de ambos lados, militares y civiles, en la fase final de la transición

El carácter gradual de la redemocratización brasileña, iniciada en1974 y solamente concluida formalmente en marzo de 1985, con latoma de posesión de un presidente civil, redujo el espacio político delos gobiernos militares, que serían capaces de retrasar, pero no de evi-tar el retorno de la democracia, y al mismo tiempo desgastó a losprincipales liderazgos civiles. Al contrario de lo que ocurrió en Ar-gentina o en Chile, los políticos brasileños tuvieron que encuadrarseen dos nuevos partidos (Arenas, gobierno, y MDB, oposición) y desometerse continuamente a los enfrentamientos electorales para las


6 Las observaciones aquí hechas sobre la Comisión Afonso Arinos se basan en la expe-riencia personal del autor, que de ella participó por nombramiento del presidente José Sarney.

7 Para un mayor desenvolvimiento de este análisis de la transición brasileña, ver Lamou-nier, 1990 y 1994, (b) y (c).

Cámaras legislativas y también, a partir de 1982, para los gobiernosfederales, teniendo en cuenta el restablecimiento de la elección desus ejecutivos por el voto popular directo. Añádase que ese debili-tamiento político, a inicios de los años 80, coincidía con un momentode máximo impacto de la crisis de la deuda externa, que forzó unaabrupta reducción del gasto público, acentuada con un deterioro delos servicios sociales y una violenta recesión de 1981-1983.8

Segundo, una aguda preocupación de los líderes civiles en la búsqueda de una más amplia legitimación posible durante el primer periodo de gobierno democrático

Transcurridos 21 años de gobierno militar y dado ese conjunto ex-tremadamente adverso de circunstancias, se comprende por qué, enBrasil, los líderes políticos civiles buscaron una amplia legitimaciónpara la renaciente democracia —hasta el punto de comprometersecon una convocatoria de un Congreso Constituyente—. Las tentativasde suavizar las dificultades de la fase final de la transición mediantenegociaciones con los militares se agotaron en 1981, cuando el go-bierno del general João Figueiredo forzó a su mayoría parlamentariaa endurecer la legislación que regiría las elecciones de 1982, con elobjetivo evidente de impedir el fortalecimiento del principal negocia-dor civil, el entonces senador Tancredo Neves. Victoriosos en laelección para diversos e importantes gobiernos federales, en 1982, loslíderes de la oposición, incluso Tancredo Neves, presionaron paraque el sucesor del general Figueiredo fuese elegido en eleccionespresidenciales directas; con ese objetivo, llegaron a promover mani-festaciones populares de una dimensión jamás vista en el país (la lla-mada campaña de las “Diretas-Já” , de 1984), pero una vez más fue-ron derrotados por la mayoría gobernante en el Congreso.

Este es el trasfondo que llevó al peculiarísimo y extremadamenteproblemático desenlace de la transición brasileña: de un lado, la elec-ción indirecta de Tancredo Neves por el propio Colegio Electoral queantes refrendaba las indicaciones militares; de otro, la convocatoriade un Congreso Constituyente con una función formal de reorganizarjurídicamente el país y la no menos importante función simbólica de


8 Cfr. Lamounier y Bacha, 1994, pp. 162-165.

proporcionar a la renaciente democracia el máximo posible de legi-timidad.

Tercero, el vacío de liderazgo presidencial debido a la muerte de Tancredo Neves, que no llegó a tomar posesión, y la subida a la presidencia del vicepresidente, José Sarney, cuyas credenciales democráticas eran dudosas en aquel momento, a la vista de su anterior participación en la base parlamentaria de los gobiernos militares

Se sabe que los trabajos del Congreso Constituyente de 1987-1988se caracterizaron por un grado inusitado de descentralización.9 Ma-yoría de partidarios no podría tener, dado el alto grado de fragmen-tación del sistema de partidos y una acentuada inseguridad de los lí-deres, en aquel momento, en cuanto al alcance de su legitimidad.Más grave, sin embargo, era que la debilidad inicial del presidenteSarney se reflejara en la Comisión encargada de elaborar el antepro-yecto, retirándole cohesión y autoridad. Así, a principios de 1987, lostrabajos constituyentes se iniciaron con un anteproyecto usado tansólo informalmente, con una negativa terminante de los constituyen-tes en crear una comisión interna que se responsabilizase de la ela-boración de otro, y sin liderazgo presidencial constructivo, ya que, enese momento, el presidente José Sarney perdió vertiginosamente el apo-yo popular que tuvo durante los primeros meses del Plan Cruzado.Las implicaciones de ese conjunto de circunstancias necesitan com-prenderse bien. El convivio de un Congreso Constituyente teórica-mente soberano con un presidente sin firmes credenciales democrá-ticas y que apenas sustituiría a Tancredo Neves, el verdadero lídercivil de la transición, significaba ipso facto una crisis institucional la-tente. Teóricamente soberano, el Congreso Constituyente podría optarpor la reducción o por el inmediato cierre del mandato presidencialen curso, con la consecuente convocatoria de nuevas elecciones. Conel debilitamiento político del presidente, una parcela sustancial de losconstituyentes de hecho se inclinó por la reducción del mandato deSarney de seis a cuatro años. Muchos se inclinaron por la reducción


9 Para una comparación analítica entre experiencias de asambleas constituyentes, ver Noh-len et al. (1992).

combinada con la simultánea implantación del parlamentarismo, alte-rando, por consiguiente, el propio carácter de la subsiguiente elecciónpresidencial. Bajo tales condiciones, el presidente se entregó a fondopara mantener el régimen presidencialista y se redujo su mandato deseis a cinco años. En la intensa disputa que se produjo entre el Le-gislativo y Ejecutivo se encuentra la explicación para la extraña de-cisión que finalmente tomó el Congreso Constituyente. De un lado,el presidente José Sarney consiguió revertir la aparente mayoría pro-parlamentaria y fijar en cinco años la duración de su mandato. Deotro, una parcela mucho mayor que los 212 que votaron el parlamen-tarismo acordaron ampliar la propuesta originalmente formulada porel diminuto grupo monárquico, determinando que un plebiscito so-bre el sistema de gobierno fuese realizada cinco años después de lapromulgación de la Constitución.

Nos referimos anteriormente al hecho de que el debate sobre elsistema de gobierno (presidencialismo vs. parlamentarismo) caminópari passu con otras propuestas de reformulación constitucional,como por ejemplo la imposición de un sistema electoral inspirado enel modelo alemán y de mecanismos (como la cláusula de barrera)que dificultase la proliferación de partidos. Conviene remarcar quehabía importantes ambigüedades en la discusión de todos esos temas.En la cuestión del sistema electoral y del sistema de partidos, porejemplo, la preocupación con los incentivos tiene fragmentos entre-mezclados en las leyes brasileñas que vienen de lejos —desde losaños cincuenta—; pero había un consenso momentáneo de que pri-mero era necesario remover los controles remanentes del régimen mi-litar; con el objetivo de maximizar la legitimidad de las eleccionesde 1986 y del Congreso Constituyente que de ellas resultaría. Encuanto al sistema de gobierno, el parlamentarismo fue defendido obien como una forma de contener el potencial de arbitrio del Ejecu-tivo, o bien en el sentido opuesto, como una forma de romper blo-queos (a través del voto de confianza y de la amenaza de disolucióny convocatoria de nuevas elecciones) y conferir mayor eficacia de-cisoria al gobierno.

A pesar de las ambigüedades arriba señaladas, no es una exage-ración afirmar que un amplio diagnóstico se fue forjando desde lostrabajos de la Comisión Afonso Arinos. Reducido a los puntos esen-


ciales, ese diagnóstico apunta los riesgos para la democracia y la de-bilidad decisoria derivada de una estructura institucional que combinala aguda dependencia del Ejecutivo presidencialista en relación a lalegitimación plebiscitaria y la fragmentación, ampliación del poder deveto de las minorías y la multiplicidad de bloqueos que caracterizanlas llamadas democracias “ conciliadoras” .10

La parte referente al Ejecutivo plebiscitario necesita elaboración,dada la abundante crónica latinoamericana de crisis y casos de abrup-to agotamiento de la autoridad al perder apoyo difuso inicialmentedado a presidentes elegidos por el voto directo de grandes electores.Ya la caracterización de la estructura institucional brasileña como“conciliatoria” requiere una breve explicación, y posiblemente des-pertará alguna incredulidad. En efecto, “ conciliatoria” no es unaimagen suscitada por la experiencia de dos regímenes autoritarios eneste siglo —el Estado nuevo de 1937-1945 y el régimen militar de1964-1985—, y por la hipertrofía del Ejecutivo, que todavía hoy ejer-ce una amplísima iniciativa legislativa por medio de llamadas “me-didas provisionales” . Esos hechos dificultarán el reconocimiento deuna característica opuesta, pero no menos básica, del sistema políticobrasileño: el hecho de que la espina dorsal del subsistema repre-sentativo (electoral, partidario y federativo), bajo condiciones demo-cráticas, está mucho más orientada para bloquear que para tomar eimplementar decisiones. La imagen de concentración y verticalismo,si no de truculencia y arbitrio a la que se llega por la observaciónde la cúpula ejecutiva, contrasta vivamente con la que se obtiene enel análisis de los sistemas electorales y de partidos, del funciona-miento parlamentario, de la estructura federativa con tres nivelesigualmente autónomos, de la organización del Poder Judicial y de laautonomía que la Constitución de 1988 confirió al Ministerio Público,de Arenas, en las cuales el proceso decisorio se basa en la unani-midad (como Confaz consejo de los secretarios federales de finan-zas), y hasta la estructura interna de organizaciones no-gubernamen-


10 El contraste entre democracias mayoritarias y conciliatorias o asociativas se hizo de ma-nera especialmente incisiva por Lijphart (1984). Mi punto de vista es que Brasil felizmente noes una sociedad “plural” en el sentido de Lijphart; tiene una estructura institucional marcada-mente “conciliatoria” . Ver, al respecto, Lamounier, 1991, 1992 y 1994 (c) y Lamounier y Baha(1994). Sobre la organización judicial y el Ministerio Público, ver Sadek (1995).

tales, como el Consejo Federal de la Orden de los Abogados de Bra-sil, OAB. Examinados todos esos mecanismos en su conformaciónindividual y en sus interrelaciones, se entiende claramente que, enesta vertiente, el sistema político brasileño difiere marcadamente deotros sistemas latinoamericanos y está hoy mucho más próximo delpolo “ conciliatorio” que del “mayoritario” , según la terminología deArend Lijphart. O sea, mucho más próximo a un entendimiento de lademocracia como bloqueo al poder de la mayoría que del conceptoopuesto, cuya preocupación mayor es incentivar la formación y con-ferir legitimación electoral a una mayoría que se responsabiliza porla formulación e implementación de amplios programas de gobierno.

II. EL PRE Y EL POSPLEBISCITO: DE JOSÉ SARNEY

A FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Como fue resaltado en la sección anterior, los riesgos del presi-dencialismo brasileño se evidenciaron tanto en los casos de abrupto de-bilitamiento del presidente (José Sarney después de un colapso delPlan Cruzado) como en casos de meteórico ascenso, como si el ti-tular del cargo hubiera tenido inclinaciones cesaristas (caso de Fer-nando Collor de Mello en sus primeros meses de mandato). El apoyoa la alternativa parlamentarista entre los segmentos de alto nivel edu-cacional, que se venía manifestando desde el Congreso Constituyente(1987-1988) creció nítidamente, igual entre el electorado de masas,en la medida en que se configuraba el agonizante final del mandatode José Sarney y la frustración de las esperanzas depositadas en Fer-nando Collor, elegido en diciembre de 1989 y destituido medianteproceso de impeachment en septiembre de 1992. La sensación de“alivio” y retorno a la “normalidad” traída por el gobierno interinode Itamar Franco (septiembre de 1992 a enero de 1995) parece habersido uno de los factores responsables para el regreso de la tendenciapro-parlamentarismo y por la consecuente derrota de esa propuesta enel plebiscito de 21 de abril de 1993. Antes de analizar el plebiscitoen sí mismo, vale la pena examinar más detenidamente esta cuestión:¿cómo se explica que el sistema político brasileño haya conseguidoaparentemente equilibrarse en 1993-1994, sin las reformas políticasque antes se tenían como indispensables?


El reequilibrio o estabilización a la que arriba nos referimos —yque puede ser en parte, y que no es totalmente ilusoria— se debefundamentalmente a tres factores, todos ellos ligados al desempeñopolítico de Fernando Henrique Cardoso. Primero, su nombramientopara el Ministerio de Hacienda, en abril de 1993, y la derivada evi-dencia de que el control de la inflación pasaría a ser perseguido te-nazmente, como primera prioridad del gobierno. Segundo, la fuertereceptividad popular al programa de estabilización (Plan Real), sobretodo a partir de 1º de julio de 1994, cuando se efectuó el cambiode moneda, del cruzeiro al real. Tercero, la disolución de las ex-pectativas negativas que se habían acumulado respecto de la elecciónde 1994, esto es, una reversión de la expectativa de polarizaciónideológica y una fuerte convergencia que se estableció en torno a lacandidatura de Fernando Henrique Cardoso, hasta el punto de ser ele-gido en el primer turno, con el doble de la votación de Lula, el másimportante líder sindical de la historia brasileña y gran ventaja sobreotros seis candidatos, inclusive tres exgobernadores.

Para una buena comprensión del significado simbólico y políticodel Plan Real en la vida brasileña, es indispensable situarlo en elcuadro de la prolongada crisis en que el país entró desde inicios delos años 80. Tal y como sucediera inicialmente con el Plan Cruzado(1986), pero diferente de las tentativas de estabilización monetariasque se le seguirán de 1987 a 1991, el Plan Real produjo el combus-tible político necesario para su propia continuidad y la explosión delas reformas constitucionales y estructurales consideradas como nece-sarias para consolidar una estabilidad monetaria duradera y el retornodel crecimiento económico. O sea, tal como el proyecto de conver-tibilidad del ministro Cavallo, en Argentina, igual al Plan Cruzado,produjo efectos políticos suficientemente fuertes para romper el cír-culo vicioso que venía produciendo una grave sensación de crisis:inestabilidad monetaria/debilidad política de los gobiernos/incapaci-dad de implementar programas de estabilización a corto plazo y re-formas estructurales que reabrieran una perspectiva de “ progre-so” /pero de debilidad política. Como vimos en la sección anterior,uno de los argumentos utilizados por los parlamentarista a medidaque se aproximaba el plebiscito de 1993 era exactamente éste: la re-constitución de las condiciones de gobernabilidad. Y, de hecho, entre


la convocatoria del Constituyente y el plebiscito, Brasil vivió una pe-ligrosa secuencia de acontecimientos desestabilizadores: I) el impre-sionante aumento y la igualmente vertiginosa erosión del apoyo po-pular a José Sarney, en los diez meses de vigencia del Plan Cruzado;II) tres años (1987-1989) en que, debido a la debilidad política desu gobierno, Brasil asistió al sucesivo fracaso de diversos planes de es-tabilización y reforma, pero, todavía peor, asistió también al atrinche-ramiento en la Constitución de muchos de los factores ya entoncesapuntados como responsables por el desequilibrio fiscal, persistenciade las presiones inflacionarias, pérdida de competividad internacionale inexorable tendencia al estancamiento económico; III) el empeora-miento de las condiciones indicadas en el apartado anterior al puntode que el presidente Collor asumió su mandato con una tasa men-sual de inflación de 83% (por tanto, con una enorme demanda popularpor “cualquier decisión” ), bloqueó un 75% de los activos financieroscomo “medida provisional” , vió su prestigio popular incrementarsede manera impresionante en las semanas que seguirían a esa deci-sión, el retorno de la tasa mensual de inflación a dos dígitos apenascuatro meses después de esa brutal reducción de liquidez, y en losdos años siguientes al aislamiento político del presidente, finalmenteimpedido por acusación de corrupción. Incluso el referido “alivio”que se observó durante los primeros meses de la presidencia de Ita-mar Franco fue relativo, dado su temperamento irascible y, más con-cretamente, el hecho de haber nombrado y destituido tres ministrosde Hacienda en sus primeros siete meses de cargo.11

La anterior recapitulación ayuda a comprender el cambio de la si-tuación política que se operó a partir de 1994. Gracias en gran parteal estilo moderado y negociador de Fernando Henrique Cardoso, asus 12 años de experiencia como senador, y la trayectoria académicaque lo habilitó a formar equipos técnicos de alta competencia y pres-tigio, el Plan Real se fue constituyendo paso a paso, restaurando laconfianza de los agentes económicos en el intento gubernamental dealcanzar la estabilidad sin magias “heterodoxas” . Otro dato impor-tante es que Fernando Henrique Cardoso comunicó claramente al


11 Rumours of possible military intervention surfaced several times during president Francosterm of office. In early 1993 they emerged in connection with the presidents apparently incon-sistent behavior, but later in the year were mostly due to corruption scandals involving politi-cians and businessess.

país, como ministro de Hacienda y posteriormente como candidato ala presidencia, que la estabilización sería necesariamente un “proce-so” (término siempre utilizado por él), y que las medidas monetariasy fiscales que componían el Plan tendrían que ser complementadaspor reformas más profundas —incluso alterando los dispositivos fis-cales y económicos de la Constitución de 1988—.

El segundo factor al que me referí al inicio de esta sección fueuna respuesta fuertemente positiva de los ciudadanos al Plan en elmomento en que se dio el cambio de la moneda (del cruzeiro al real)y la tasa mensual de inflación cayó de 45 a cerca de 3 por ciento.La aprobación se reflejó inmediatamente en los índices electorales,haciendo que Fernando Henrique alcanzase y sobrepasase a Lula,antes tenido como virtualmente invencible, en las seis semanas si-guientes, y decidiese la elección ya en el primer turno (3 de octubrede 1994).

Desde el punto de vista que nos interesa el presente análisis, elpunto básico es que los acontecimientos arriba recapitulados disolvie-ron por lo menos dos de los factores responsables de la atmósferade crisis que Brasil venía viviendo desde el término de la transición,en 1985, con la breve excepción del Plan Cruzado. De un lado, lareceptividad al Plano Real y la elección de Fernando Henrique Car-doso desmintieron la suposición, ampliamente diseminada de izquier-da a derecha, de que Brasil no podría escapar a un periodo de fuertepolarización ideológica. A la izquierda, porque los avances electora-les del PT (Partido de los Trabajadores) y su capacidad de capitalizarel tema de la corrupción en la agenda pública habían creado una im-presión de que ese partido saldría victorioso en las elecciones pre-sidenciales de 1994, pero sin dar prioridad al tema de la inflación.A la derecha, porque no pocos líderes de los partidos que se dicenconservadores trabajaban con la misma hipótesis. Creían que el PTfracasaría y se desmoralizaría en el gobierno, y por tanto que el paíspodría salir ganando, a medio plazo, si “ quemase” más rápidamente“esa etapa” .

Por otro lado, con el inicio de la estabilización, la desaparición dela atmósfera de polarización electoral y la elección de un gobiernocon fuertes candidatos de calidad intelectual, la perspectiva de gran-des reformas estructurales volvió inmediatamente a la agenda públi-


ca. Empresarios, líderes sindicales, formadores de opinión y políticosen todos los puntos del espectro ideológico pasaron a ver los cuatroaños de mandato de Fernando Henrique Cardoso, e incluso el man-dato del presidente que venía a sucederlo, como un periodo de re-formas estructurales —independientemente de las preferencias decada uno sobre las propuestas ya formuladas por el gobierno FHC yen parte aprobadas por el Congreso Nacional—. O sea, no hubo con-senso, pero tampoco existe una sensación de estéril agitación —quejocosamente se podría llamar de síndrome de la parálisis hiperacti-va—12 predominante desde el colapso del Plan Cruzado y la marañaen que se transformó el Congreso Constituyente.

O sea, un análisis satisfactorio de las tentativas de reforma insti-tucional que Brasil viene debatiendo desde los años 80 necesita co-locarlas en una moldura más amplia de una crisis que se vino for-mando desde los últimos años del periodo militar.

Desde principios de los años 80 hasta los primeros meses del go-bierno de Itamar Franco, una serie de factores agravó la crisis y des-pués pasó a dificultar la ruptura del círculo vicioso que la perpetua-ba: el mutuo debilitamiento entre las autoridades militares que pocoa poco se alejaban y a los civiles que se desgastaron en la prolon-gada transición del régimen autoritario al democrático; el agotamien-to del modelo económico nacional-estatal, ya evidente a finales delos años 70, agravado por la llamada crisis del petróleo y por el en-carecimiento de los intereses, y acto seguido por el colapso del fi-nanciamiento externo, a principios de los años 80; el aumento de lastensiones sociales, en el transcurso de la recesión y de la reducciónde los gastos públicos en aquel mismo periodo; la muerte de Tan-credo Neves, principal líder civil de la transición brasileña, y su sus-titución por un vicepresidente que no tenía credenciales comparables;el no aprovechamiento por José Sarney del capital político que sú-bitamente se constituyó gracias al éxito inicial del Proyecto Cruzado;el desempeño decepcionante del presidente Fernando Collor, que aca-bó llevando al impeachment de 1992. La lista anterior no pretende serexhaustiva, pero debe ser suficiente para remarcar la complejidad delcontexto político y económico subyacente a las propuestas de reformainstitucional debatidas en Brasil desde mediados de la década pasada.


12 Cfr. Lamounier, 1994 (d).

En un cuadro de sucesivos fracasos en el combate a la inflación,los líderes políticos y los publicistas en general comenzaron a apostarcada vez más por una solución previa del problema político: primero,por la convocatoria de un Congreso Constituyente; después, a través dela elección presidencial de 1989, elogiada en términos algo mesiáni-cos como “ la primera elección directa después de 29 años” , comofue transformándose en condición necesaria y suficiente de la restau-ración de la gobernabilidad; en seguida, el plebiscito sobre sistemade gobierno en 1993, y finalmente el fracaso de la revisión consti-tucional con quorum rebajado, también prevista para 1993 en las dis-posiciones transitorias de la Constitución de 1988. Durante ese pe-riodo de agitada parálisis, no había dudas de que la democracia ganóen vivacidad y se enriqueció con el debate —factores que posible-mente le serían muy beneficiosos a largo plazo; a corto plazo, sinembargo, la gobernabilidad continuaba precaria—.

Proclamar a esta altura el final de la crisis, una consolidación dela estabilidad monetaria y el suceso de las reformas estructurales se-ría evidentemente prematuro e imprudente. Lo mismo vale para lacuestión institucional. A corto plazo, no había duda de que la im-plantación del Plan Real y su impacto en las elecciones revirtió po-derosamente en algunos de los engranajes políticos que perpetuabany agravaban la crisis brasileña. Con esos elementos, el país se libróde una lógica electoral polarizadora que antes parecía inexorable: unescenario radicalizado, en el cual los mensajes ideológicos serían es-grimidos con creciente y fantasmagórica intensidad, amenazando lapropia elección. Lo que ocurrió fue lo contrario. En vez de la espe-rada radicalización, se asistió a una acentuada convergencia electoral,propiciada por la prioridad que se había conferido a la estabilidadmonetaria y a propuestas de reforma que podían consolidarla: elimi-nación de tasas de la economía, supresión de monopolios estatales,privatización, reforma de los sistemas administrativos, tributario y pre-ventivos.

Obsérvese, mientras, que esa impresionante reversión del procesode la crisis se volvió posible gracias a la conjunción rara de ciertosfactores. He aquí algunos de ellos: I) un presidente (Itamar Franco)que se pasa meses causando preocupaciones... entre los agentes eco-nómicos con acciones y declaraciones precipitadas, pero súbitamente


nombra para el ministerio de Hacienda a un intelectual con un estiloexactamente opuesto, y lo transforma en primer ministro de facto enmenos de dos meses después de la derrota del parlamentarismo enel plebiscito; II) un ministro y presidente (Fernando Henrique Car-doso) con fuertes credenciales intelectuales y biográficas de izquier-da, pero dispuesto a implementar un programa aceptado por la de-recha; III) una coalición de siete partidos, equivalente nominalmentea 77% de los escaños en la Cámara de los Diputados, para dar sus-tento a ese gobierno, coalición que por cierto tiene graves divergen-cias y rivalidades, pero que demostró cohesión suficiente para reuniral 60% de votos necesarios, en dos turnos de votación, para aprobaren la Cámara cinco importantes enmiendas constitucionales duranteel primer semestre.

Es plausible suponer que esa potente conjunción de factores con-duzca el proceso de reformas hasta un punto irreversible y reduzca,en consecuencia, una inestabilidad latente y la necesidad de reformasinstitucionales. Es hasta posible que induzca una reforma partida-ria informal, reduciendo el número de siglas y aumentando la cohe-sión interna de las principales de entre ellas. Pero queda, de cual-quier manera, una interrogación fundamental: cuando la conjunciónde factores no sean tan favorables, ¿como funcionará la estructurainstitucional brasileña, que se basaba, como se dijo, en la problemá-tica combinación de un Ejecutivo plebiscitario con un sistema de re-presentación exacerbadamente conciliatoria?

III. RESULTADOS DEL PLEBISCITO DE 1993 SOBRE FORMA

Y SISTEMA DE GOBIERNO

Tiene razón Dieter Nohlen cuando precisa, en diversos de sus es-critos, los límites y riesgos de la llamada “ ingeniería institucional” .En su aportación en el Seminario que juntos organizamos en SãoPaulo, en marzo de 1992, él desdobló esa advertencia en tres argu-mentos de carácter general: 1) analíticamente, es necesario tenersiempre en cuenta la complejidad de los sistemas institucionales con-cretos, y en particular la falacia de los monocausalismos; 2) desde elpunto de vista normativo, no había ningún modelo ideal: o sea, es siem-pre necesario tener en consideración los factores históricos que delimi-


tan el campo de las preferencias y condicionan la elección; y final-mente, 3) bajo el aspecto operativo, no es conveniente pensar entransferencias, sí en adaptaciones de sistemas o modelos, según con-diciones individuales, conforme a las circunstancias de cada país.13

La experiencia brasileña de los años 80 a los 90 merece ser ana-lizada en profundidad, y con un mayor apoyo empírico del obtenidohasta ahora. Es posible que ningún otro, entre los países que se de-mocratizaron o redemocratizaron en las últimas décadas se haya en-ganchado tan intensamente en el debate de reformas institucionales.Someter la forma y el sistema de gobierno a una consulta plebiscitariaimperativa —y con base en el mismo sistema de voto obligatorio uti-lizado para fines electorales normales— ya es en sí mismo una de-cisión inusual. No es fácil, en una década en que el debate públicose engrandeció de manera tan extraordinaria, ponderar juiciosamentelos costos y los beneficios; separar las iniciativas que se suceden deprecedentes históricos densos y maduros de las que apenas revelaráningenuidad e improvisación; valuar qué parte de los actores políticosy de los ciudadanos se orientó con base en conocimientos compara-tivos adecuados y cuál otra reaccionó ciegamente a los estímulos, o losrechazó completamente, como consecuencia de su desinformación; ysobre todo distinguir las propuestas y acciones políticas que sólo re-flejaran ansiedad frente a los impasses que se acumulaban de aqué-llas que se formaran con el objetivo de corregir disfunciones insti-tucionales más profundas.

Lo que pretendo a continuación no es un relato sobre el plebiscito,ni una tentativa de evaluación de los costos y beneficios de la “agi-tación” institucional de la última década.14 Es sólo una serie de cua-tro reflexiones analíticas sobre las dificultades que proyectos de“ reingeniería” institucional tenderán a enfrentar, sin ninguna suges-tión de carácter general en cuanto a la conveniencia de cualquier es-trategia, ya sean globalistas o incrementalistas.

La primera reflexión es respecto a la cuestión mencionada porNohlen, de la complejidad de los subsistemas institucionales. De he-cho, por más intenso que sea el debate sobre el funcionamiento, en


13 Lamounier y Nohlen, 1993, pp. 143-14614 Sobre los resultados del plebiscito, ver Lamounier, 1994 (a), pp. 289-290; para una ten-

tativa de evaluación de la “agitación” institucional de mediados de los años 80 hasta el plebiscito,ver Lamounier, 1994 (c).

situaciones concretas, del presidencialismo o del parlamentarismo,de sistemas electorales proporcionales o mayoritarios, y cuestionesanálogas, difícilmente se alcanzará consenso sobre mecanismos cau-sales. E incluso cuando se llegue a un razonable consenso, es redu-cida la probabilidad de que se llegue a un consenso también sobrelos efectos probables de determinada alteración, o sobre el tiempo re-querido para que tales efectos se hagan sentir, o sobre los beneficiosde la reforma relativa a los simples costos del cambio. Esta consta-tación tiene dos corolarios. El primero es que el argumento por elno-cambio (“hay cosas más urgentes” , “ los riesgos son muy gran-des” ) tenderá a prosperar con extrema facilidad. El segundo es queun país donde de hecho existan disfunciones institucionales gravesprobablemente tendrá que convivir con ellas por un periodo de tiem-po dilatado, posiblemente expandiéndose los riesgos o perdiendo in-necesariamente eficacia decisoria —un poco como el individuo quepadece una enfermedad curable, pero no conoce o no cree en unacura, y así se resigna a vivir por debajo de sus facultades—. Esta úl-tima parece ser una hipótesis relevante en conexión con la estructurainstitucional brasileña vista en conjunto —esto es, con la aludidacombinación entre plebiscitarios y conciliadores exacerbados—.

Otra reflexión necesaria se dice respecto a los vested interests,esto es, a los intereses que se forman y echan raíces entre los me-canismos institucionales existentes. El corolario obvio, en la vieja lí-nea de la “ sociología del conocimiento” , es que muchos de los quese benefician de esa situación desarrollarán argumentos ideológicoscontra el cambio. Otro, también obvio, es que muchos tal vez se con-venzan intelectualmente de la necesidad del cambio, pero cederán alas imposiciones de la “ realidad” , o sea, a fuerza de sus propios in-tereses y de los intereses y presiones de sus aliados y otros actoresrelevantes. Y un tercero, menos obvio, y entre los que se convence-rán intelectualmente de la necesidad del cambio, siempre habrá mu-chos —eventualmente hasta una mayoría— sin disposiciones paraluchar individualmente con las obligaciones de proponer o participaren defensa de las reformas. E incluso habiendo inclinación mayori-taria en favor de determinada propuesta de reforma, muchos prefe-rirán que “otros” asuman, olsonianamente,15 el costo de movilizar la


15 Cfr. Olson, 1968.

necesaria acción colectiva. En esa situación, determinadas propuestaspodrían tener la aprobación en el asunto de la mayoría sin que deahí resulte ninguna acción; o sea, podrán tener siempre una mayoríaa su favor, pero una mayoría de poca intensidad, que sólo se trans-formará en iniciativas concretas si crisis serias impelieran a sus lí-deres o una parcela más amplia a promover los cambios tenidoscomo benéficos o necesarios. Esta hipótesis se ajusta de manera bas-tante adecuada a los datos disponibles sobre las preferencias de loscongresistas brasileños respecto a varios temas institucionales —porejemplo el cambio del sistema electoral, o reapportionment de los es-caños en la Cámara Federal para volverlas proporcionales a las po-blaciones de los respectivos estados—.16

Mi tercera reflexión tiene como objeto lo que se podría llamar deefectos maléficos de los periodos de calma o tranquilidad. Me refieroaquí a la alta probabilidad de que, después de una crisis aguda, sinembargo, insuficiente para forzar la implantación de una reformaconsiderada como necesaria, la subsiguiente calma debilite o aniquilela disposición latente (un consenso de baja intensidad) la implanta-ción de la misma. Hagamos referencia en este texto a la falta de es-tímulo que el suceso del proceso de impeachment (vale decir, el ale-jamiento perfectamente pacífico) del presidente Fernando Collorrepresentó para la campaña parlamentarista. La conjunción altamentepositiva —pero en probabilidades rara— de factores que permitió ladesradicalización de la elección presidencial de 1994 y la decisión enfavor de Fernando Henrique Cardoso ya en el primer turno pro-bablemente funcionará durante algún tiempo como una de esas cal-mas capaces de desarticular un movimiento reformista.


16 El Idesp (Instituto de Estudios Económicos, Sociales y Políticos de São Paulo) vienerealizando surveys de opinión junto al Congreso Nacional y la elite brasileña desde 1989. Sobrelas cuestiones institucionales aquí tratadas, ver Souza y Lamounier, 1991 y Lamounier Souza,1993 y 1995 (a) y (b). El apoyo en Brasil del llamado de sistema electoral “mixto” , inspiradoen el modelo alemán, llegó a 55% en una pesquisa junto a 450 miembros de “elite” , en1989/1990. En surveys realizados junto a más de 2/3 del Congreso Nacional, la cifra corres-pondiente fue de 61% en 1991 y de 60% y 52%, respectivamente, en pesquisas realizadas enfebrero y agosto de 1995. En lo referente a representación de los estados en la Cámara Federal,el apoyo tiene un esquema de estricta proporcionalidad en relación a las relativas poblacionesfue de 63% entre las elites (1989-1990), y de 59% y 56%, respectivamente, en los dos surveyshechos junto al Congreso Nacional en 1995. Como ninguna articulación se hizo en el sentidode implantar tales alteraciones, se puede interpretar estos altos porcentajes como consensos debaja intensidad.

Finalmente, hay una reflexión importante que tiene que ser hechasobre la propia contraposición entre presidencialismo y parlamenta-rismo. Es cierto que el plebiscito no es el mejor camino para deci-dirse sobre una cuestión de esa complejidad. Tampoco cabe duda, encuanto a la experiencia brasileña de 1993, que se combinó en unamisma consulta una cuestión de razonable densidad política (presi-dencialismo vs. parlamentarismo) con otra ya prácticamente perdidaen la memoria histórica del país (monarquía vs. república), con elgrave perjuicio para la primera. Pero la experiencia brasileña sugiereotras dificultades de gran importancia teórico-comparativa. Se sabeque las instituciones fundamentales de la democracia representativa—especialmente el Legislativo y los partidos políticos— tienen ciertodesprecio en prácticamente todo el mundo; en las democracias menosconsolidadas y en países con fuertes desigualdades de renta comoBrasil, la actitud del ciudadano medio en relación a aquellas institu-ciones varía entre la simple desatención y una virulenta hostilidad. ElLegislativo y los partidos son instituciones abiertas, públicas, y comotales encarnan directamente los estereotipos negativos sobre la “po-lítica” o, mejor dicho, la “politización” . No es extraño que un mis-mo individuo sea visto con desprecio u hostilidad (como un “polí-tico” ) en cuanto actúa en el Legislativo, y con razonable respeto eincluso admiración cuando se vuelve titular de un cargo ejecutivo.Así, crisis agudas frecuentemente traen a la superficie una conociday virtualmente universal demanda de un “gobierno fuerte” . Se puedesuponer que, en regímenes parlamentaristas, esa demanda haga pensaren el régimen presidencialista. En regímenes presidencialistas— ellapodrá hacer pensar en el parlamentarismo —como ocurrió en Brasildurante los mandatos de Sarney y Collor— pero solamente en cuantoel presidente de la República fuera entendido nítidamente como elfoco que origina la crisis.

En regímenes presidencialistas, crisis que lleven al pensamiento decambios institucionales probablemente producirán las siguientes situa-ciones:

a) propuestas de gobierno mixto (con variantes más o menos par-lamentaristas del modelo francés, como ocurrió en Brasil desde me-diados de los años 80): se suscitan dudas sobre la llamada cohabi-tación entre un jefe de Estado elegido directamente y un primer


ministro indicado por él, pero responsable ante el Parlamento, yeventualmente de partidos distintos o con distintas convicciones pro-gramáticas. En ese caso, la tentativa de alterar el sistema enfrentarálas dificultades ya anteriormente apuntadas e incluso una vacilaciónrelativa de que el modelo afrancesado no estimula la adhesión de losadeptos del llamado parlamentarismo puro, monárquico o con elec-ción indirecta del jefe de Estado. Estas dificultades se verificaran cla-ramente en el caso brasileño;

b) propuestas de parlamentarismo puro: son todavía más vulnera-bles a la hostilidad latente en la opinión pública contra los partidosy el Legislativo, facilitando a los adversarios de la reforma la llama-da mobilization of bias,17 y consecuentemente instigando inseguridadentre los líderes que tendrían que luchar con la obligación políticade las negociaciones y decisiones necesarias para el cambio;

c) en cualquiera de los dos casos anteriores, si la crisis que daseno al debate no llegara al punto de ruptura, habrá probablementelíderes —el titular de la presidencia y/o los que se vieran como susprobables sucesores— dispuestos a invocar una legitimidad supuesta-mente “adquirida” a fin de bloquear un cambio institucional;

d) Intentar legitimar el proceso transfiriendo una decisión para loselectores, a través de la convocatoria de un plebiscito. Ésta, como sesabe, fue la alternativa elegida por los constituyentes brasileños en1988. Algunas de las dificultades ya fueron o pueden ser fácilmenteapuntadas: la excesiva complejidad de la materia para la mayoría delelectorado; la aparente plausibilidad del argumento de que “existencuestiones (económicas, sociales) más urgentes” ; la movilización delbies, vale decir, de la hostilidad latente en la opinión pública contralos partidos y el Parlamento; una argumentación de que los líderesenvueltos en la negociación quieren reoligarquizar el sistema, convir-tiendo inocua la fracción de poder que el elector individual ejerce alescoger un jefe de Estado con plenos poderes, y no “simplemente”votando a un partido que irá a designar su líder como primer mi-nistro.

Con todo esto, los problemas enumerados en el inciso d), arriba,dice respecto a la disputa como tal, esto es, como chances de vitoriade una propuesta parlamentarista, pura o mixta, en una consulta ple-


17 Schattschneider, 1951.

biscitaria. Menos grave, como la experiencia brasileña sugiere, es queuna derrota deslegítima gravemente una propuesta, al punto de reti-rarlas de la agenda pública por un periodo de tiempo largo. La con-clusión de este análisis, que es reconocidamente una exploración ana-lítica fundada en la experiencia brasileña reciente, es que el cambiode sistemas de gobierno son de hecho difíciles, a no ser que ocurrala ruptura completa del orden constitucional preexistente. Dejando delado las ventajas o desventajas intrínsecas del presidencialismo y delparlamentarismo como fórmulas institucionales, nuestra hipótesis esque la transición más fácil de ser efectuada, en el mundo actual, es ladel régimen parlamentarista al presidencialismo, dada la mayor opor-tunidad de éxito que le es propiciada por la “movilización del bies” .La segunda transición más probable es la de un modelo híbrido,como el francés, pero con ambigüedades que puede comprometer suulterior funcionamiento, dependiendo de las circunstancias de cadapaís. Y, finalmente, la transición del llamado parlamentarismo puro,de preferencia con la precaución alemana del “ voto constructivo” .Esta última alternativa (parlamentarismo puro) puede eventualmenterevelarse más factible en países con tradición monárquica y en paísesantes gobernados por partidos únicos (típicamente los países exsocia-listas), con la condición de que hayan tenido y conservado un razo-nable simbolismo de gobierno colegiado, y no simples simulacros deórganos colectivos para la legitimación del mando personal del jefedel partido.

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ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LOS EFECTOSDE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA PROPIEDAD

Y LOS CONTRATOS

Roberto G. MAC LEAN1

SUMARIO: I. Introducción. II. Efectos de la administración de jus-ticia sobre la propiedad. III. Efectos de la administración de justicia

sobre los contratos. IV. Consecuencias. V. Conclusión.

I. INTRODUCCIÓN

Una de las experiencias aprendidas, a través de los trabajos del Ban-co Mundial en la administración de justicia en diversas partes delmundo, es que una de las diferencias fundamentales entre los paísescon un sistema de administración de justicia que es socialmente efi-ciente, y aquellos con uno que no lo es consiste en la conciencia asu-mida por los jueces y sus auxiliares de que la administración de jus-ticia es esencialmente un servicio. Ésta, que podríamos llamar“cultura de servicio” , es uno de los factores que marca el lindero en-tre los países desarrollados y los que están en vía de desarrollo.

Porque entre los abogados, juristas y jueces de los países en víade desarrollo se concibe la ley y la administración de justicia, máscomo un modelo, como el ejercicio de un poder de autoridad, comoun rito, como una docencia, con mucha frecuencia como un sacer-docio y apostolado lleno de sacrificios y sinsabores, pero no comoun servicio social que no se diferencia mucho en sus objetivos fina-les, de servir a la comunidad, de los que tienen los servicios de

527

1 Las opiniones vertidas en este trabajo son personales del autor.

transporte, agua y desagüe, telecomunicaciones, electricidad, banca oseguros. Y es que en ninguno de los otros servicios nos interesa alos usuarios si el ingeniero que maneja una planta de energía fue gra-duado en tal o cual Universidad, o si el conductor de un medio detransporte usa el combustible de una calidad u otra. Igualmente, nonos preocupa en absoluto como se seleccionó y promocionó al ad-ministrador de la agencia del banco con el que trabajamos. En todosestos casos, sólo nos interesa el resultado final, el servicio que nosprestan. Mientras el servicio es eficiente no se habla mucho del asun-to y nuestro callado agradecimiento lo expresamos en la contrapartidaque entregamos, en el uso reiterado del servicio, o en la admiracióny respeto que guardamos por quienes nos sirven.

En el caso de algunos servicios, cuando estos son mal prestados,no solamente dejan de ofrecernos una comodidad y nos producen de-sagrado, sino que pueden causarnos perjuicios y sufrimientos. Este esel caso de los servicios de salud y justicia, entre muchos otros. Paraeste último, la sociedad siempre encuentra alternativas y sustitutos.Los sustitutos para remediar el descontento con una deficiente admi-nistración de justicia han sido, a lo largo de la historia, el desarrollodel arbitraje, la mediación, la conciliación y, en casos más graves,la anarquía y la violencia.

Por eso, como en todo servicio, es importante compulsar, constan-temente, la opinión de los usuarios; hacer un sondeo de lo que se po-dría llamar el “mercado” de los sistemas, formales e informales, desolución de conflictos. Una asociación internacional de empresariosy hombres de negocios, con sede en Suiza, envió un cuestionario asus asociados alrededor de mundo. El resultado no fue muy elogiosopara los sistemas judiciales de América Latina. El que obtuvo la ca-lificación más alta entre ellos fue el de Chile con 5 puntos sobre unmáximo de 10, y el resto de países figuraban con sólo 2 o 1. Muchospaíses ni siquiera merecieron ser calificados. En una reunión de laAsociación de los Representantes expresaron de una manera u otraalgún tipo de descontento con la administración de justicia en lospaíses en que trabajaban.

Pero el descontento o desprestigio no ocurre solamente en los am-bientes internacionales. Dentro de los propios países latinoamericanos

528 ROBERTO G. MAC LEAN

las encuestas internas no han resultado más halagadoras. En un aná-lisis de Luis Pasara se menciona que:

Se ha extendido un notorio malestar ciudadano respecto a la jus-ticia. Datos de una encuesta Gallup, encargada por el grupo PoderCiudadano, revelaron en 1994 la desaprobación ciudadana existentesobre jueces y justicia en Argentina. 40% de los entrevistados pen-saba que la administración de justicia es “ mala” o “ muy mala” ;40% la consideraba “ regular” . Peor aún, 80% no encontraba aspectospositivos en ella. Cuando se preguntó por el principal problema dela justicia, dos tercios de los encuestados coincidió en apuntar la len-titud y 57% del total señalaron la corrupción. Pero, ante otras pre-guntas, 88% dijo pensar que el acceso a la justicia no es igual paratodos, 84% consideró que ésta favorece a ricos y poderosos, y 72%sostuvo que se halla bajo influencia del actual gobierno. Finalmente,tres de cada cuatro ciudadanos declararon sentirse poco o nada am-parados por la justicia.

El malestar es similar en toda América Latina. En las encuestasrealizadas en el Perú, la justicia aparece como una de las institucio-nes menos confiables. Uno de los porqués fue revelado en un estudiorealizado en ese país, con el auspicio del Programa de Naciones Uni-das para el Desarrollo (Ortiz de Zevallos, 1994; 168-169), cuando en-contró que para tres de cada cuatro agraviados que eran parte en unproceso penal la justicia está teñida por la corrupción. En el áreacentroamericana, el trabajo de diagnóstico realizado, entre 1986 y1989, por el Centro para la Administración de Justicia de Florida In-ternacional University, constató también un alto grado de insatisfac-ción social con la justicia.

En Honduras, sólo 13% de los encuestados consideró que la jus-ticia estaba “bien” ; en Panamá, el porcentaje correspondiente sólollegó a 8,8%; y en Costa Rica, 54% de los entrevistados se declaróparcial o totalmente de acuerdo con la existencia de una “ inadapta-ción del sistema de justicia a la realidad” . En ese mismo país, 55%de los encuestados estuvo total o parcialmente de acuerdo con queexistían “presiones en los fallos judiciales” . En el caso de Honduras,la insatisfacción mayoritaria parecía estar asociada a que “ los fallosjudiciales son interferidos por presiones” (82,4%), en tanto que91,7% de los entrevistados pensaba que “ la justicia favorece más a

EFECTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 529

los ricos que a los pobres” y tres de cada cuatro entrevistados creíanque había corrupción en el Poder Judicial.2

Mucho del bienestar, la libertad, los logros personales, la tranqui-lidad y armonía familiares de los ciudadanos dependen de la satis-facción de necesidades básicas que giran en torno a los conceptos depropiedad y contratos, que tienen un alto contenido legal y una po-sibilidad grande de conflictos. En el caso de ambos, la respuestadada por los sistemas de administración de justicia resulta crucial.

II. EFECTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

SOBRE LA PROPIEDAD

Los trabajos y observaciones del Banco Mundial, en este campose agrupan en dos tipos de países: las economías en transición de unsistema de planificación centralizada por el Estado y propiedad so-cializada, a un sistema de economía de libre mercado y propiedadprivada; y las economías en transición de un sistema en que la pro-piedad está concentrada en unos pocos, a un sistema abierto en quetodos tienen acceso a ser propietarios. Ejemplos del primero son lospaíses de Europa central y oriental, y del segundo los países de Amé-rica Latina, sudeste asiático y África.

Se puede fácilmente hacer la observación de que estos problemasson cuestiones que resuelve la legislación y en los que los juecespoco o nada tienen que ver para modificarlos o resolverlos. Pero,para darse cuenta cabal del papel central que, en realidad, juegan losjueces en esta cuestión, basta anotar que el mismo Código de Comer-cio ha estado en vigencia en Polonia desde la década de los años 30,y durante la ocupación nazi, la liberación, la implantación del régi-men comunista y, finalmente el retorno a la economía de mercado.Toda la diferencia la hicieron las formas de aplicar la ley y el papeldesempeñado por los jueces.

Posiblemente ningún país comunista llevó los principios de propie-dad comunitaria al extremo que Albania. Hasta 1993, ningún habi-tante de este país podía ni siquiera ser propietario de un automóvil.Con las transformaciones ocurridas después de esa fecha se inició un


2 Jueces y justicia, en tela de juicio, 1995.

programa de privatizaciones, que comenzó con las viviendas y tierrasde cultivo, y que ha convertido a Albania en un país de pequeñospropietarios. Como resultado de una variedad de situaciones produ-cidas, en la actualidad las causas civiles representan casi el noventapor ciento de los juicios ventilados ante los tribunales de ese país;y de ese noventa por ciento alrededor de ochenta por ciento son ca-sos vinculados a problemas de propiedad. Pero la respuesta de los tri-bunales no es hasta ahora clara, y se está generando descontento, tan-to en las esferas del gobierno como en la población. El problema dela trasformación en Albania es que, a diferencia de Polonia, o hastacierto punto, Rusia, países en los que había una tradición de exce-lencia académica o profesional, y, al menos en Polonia, un sistemade valores suministrados por la doctrina cristiana católica, hasta hacepoco, Albania era el único país oficialmente ateo, al colapsar el sis-tema legal y de valores marxistas, no existe algo que lo sustituyay sirva de red protectora. De manera que, al desaparecer los frenosde la ética marxista y dejar libres los apetitos económicos personalestiene que formarse una cultura ética de democracia y de libertaden la opinión pública que provea los controles necesarios. En estemomento, los casos de corrupción judicial son una de las principa-les preocupaciones del gobierno de Albania. Indudablemente queesto produce un efecto desalentador para la pequeña y mediana in-versión.

En América Latina y en algunos países del norte de África y Me-dio Oriente, la problemática se presenta bajo formas distintas. Ennuestro continente, el acceso a la propiedad y al mercado han estadofrenados por un sistema legal inadecuado a la realidad y que ha alen-tado la interpretación marxista del derecho. Con tantas trabas para elacceso es una sorpresa que esa doctrina no se haya propagado más.Pero no todo el peso de la responsabilidad por esta situación debeachacarse a los legisladores. Uno de los principales problemas enAmérica Latina es que los jueces no han tomado conciencia y no hanquerido asumir el enorme poder que —a pesar de todas las limita-ciones del sistema romano civil— les ofrece el ejercicio de la dis-creción judicial.3


3 Mac Lean, Roberto, El poder discrecional del juez, 1982.

En el Perú, por ejemplo, tal como lo ha descrito, con minuciosidadde detalles, Hernando de Soto en El otro Sendero, la forma como haaccedido a la propiedad alrededor del cuarenta y ocho por ciento dela población, ha ocurrido al margen de la ley. Y la multitud de con-flictos no reconocidos por la ley son resueltos por mecanismos alter-nativos de solución que no tienen reconocimiento legal, pero sí efi-cacia social. La situación en el Perú no es tan diferente de la de losbarrios de Caracas o de las poblaciones en Chile, Argentina, Méxicoo Brasil. Los jueces tienen que salir imaginativa y creativamente alencuentro de esta realidad, porque uno de los mayores obstáculos porsalvar en América Latina —y acaso nuestro signo de identificaciónjurídica frente al mundo— es la distancia entre la ley y la realidad.Distancia que —entre todos los actores legales— sólo el juez puedesalvar en un clima de orden y paz.

Pero no sólo basta con acceder a la propiedad que —como aca-bamos de ver— es un problema de dimensiones grandes, sino deofrecer protección y estímulo a los que ya la tienen. Aparte de lascondiciones macroeconómicas, es la predictabilidad y confianza en loque van a decir o hacer los tribunales, lo que incentiva a los inver-sionistas a aventurarse a adquirir o aumentar el valor de sus propie-dades. El mismo De Soto relata la experiencia con dos comunidadesde invasores de terrenos urbanos del estado, en las que, al cabo de dosaños, la comunidad que alcanzó antes reconocimiento legal, invirtióal poco tiempo doce veces más que la que no lo había obtenido.

Hay formas aún más específicas en las que los jueces pueden ayu-dar a proteger la propiedad con el ejercicio de su discreción, y es através de la condena al pago de indemnización por daños causadosa ella. Una constante en los tribunales del subcontinente es el bajomonto que otorga como indemnización por daños en general. Estoafecta directamente a todo tipo de propiedad, desde la inmobiliariahasta la industrial e intelectual, que, ciertamente, no se siente incen-tivada con los fallos. Forzando el razonamiento y haciéndolo exten-sivo a la vida humana, posiblemente en ninguna parte del mundocuesta tan poco dinero causar la muerte a una persona en un acci-dente por negligencia.

Igualmente, con todo el contenido y sensibilidad social de las le-yes de inquilinato, su interpretación judicial ha desincentivado en


muchos casos la inversión en vivienda, creando un déficit habitacio-nal que el Estado no puede satisfacer.

III. EFECTOS DE LA ADMINSTRACIÓN DE JUSTICIA

SOBRE LOS CONTRATOS

Si bien el régimen de protección a la propiedad privada es la pie-dra angular sobre la que se construye la economía de mercado, latransición entre economía feudal y el capitalismo —como lo obser-vara sir Henry Summer Maine en su Ancient Law— se refleja en latransición entre un régimen legal basado en la propiedad y uno ba-sado en el desarrollo de contratos. Algo semejante está ocurriendo,hasta cierto punto, en la transición entre las economías centralmenteplanificadas y el desarrollo de mercados, como hemos mencionado enel caso de Albania. Y lo mismo ocurre para la transición en Lati-noamérica, Asia y África, hacia una economía abierta de mercado ala que todos pueden tener acceso.

Un banquero de Caracas expresaba, que cobrar judicialmente unadeuda originaba tales demoras, gastos y pérdidas, que el banco delque era presidente había adoptado la política de suprimir el otorga-miento de crédito —aún para operaciones que parecían interesantesy aunque estuvieran garantizadas hipotecariamente— cuando el soli-citante de crédito fuera desconocido. Sólo realizan operaciones dentrodel círculo limitado de sus relaciones y clientes en quienes confiaban.La eficacia judicial es el factor determinante que permite a los agen-tes económicos ampliar sus transacciones más allá de los círculos fa-miliares, sociales, culturales, regionales, políticos, etcétera. Es lo quehace posible la diferencia entre una economía cerrada y elitista y unaabierta y democrática. Y es lo que hace posible el crecimiento.

El presidente de la Asociación de Compañías de Seguros de Po-lonia expresaba que aunque deseaba ser más competitivo para ampliarsu mercado frente a la competencia extranjera, el costo para recupe-rar judicialmente de los responsables el pago de la indemnización pa-gada a los asegurados, es tan alto y la demora tanta, que para so-brevivir tienen que subir el precio de las primas.

Una encuesta a empresarios en el Perú reveló que una buena par-te de ellos —dada la ineficacia del sistema judicial para procesaradecuada y oportunamente el cobro de deudas— opta por ni siquiera


darse el trabajo de iniciar acciones judiciales por montos menores deUS$10.000 o US$5.000 según las empresas.

Pero, si bien en todos estos casos la responsabilidad del efecto sepuede atribuir a la organización y funcionamiento global del sistema,que produce esos resultados, hay casos en que la causa se personificamás en el juez individual que emite el fallo. Es la circunstancia dadapor la respuesta de jueces peruanos, argentinos y venezolanos ante elfenómeno de la inflación. En el Perú —llegó a alcanzar anualmente7,000% en su peor momento— los jueces optaron por sancionar elpago de las deudas por su valor nominal. En Argentina, con textosdel Código Civil y del Código de Comercio muy parecidos a los pe-ruanos, los jueces consideraron que en operaciones pecuniarias lo im-portante no era el valor nominal sino el valor económico real de latransacción y, aún antes que se dictara legislación al respecto, opta-ron por indexar las deudas a otros elementos económicos. En Vene-zuela, con textos legales semejantes, la reacción se ha producido porsectores, pues han sido los jueces laborales los que han optado por laindexación de las deudas, mientras que en los otros campos siguesiendo el asunto objeto de debate.

El efecto de las decisiones de los jueces peruanos fue que resultóeconómicamente más productivo no pagar las deudas e ir a litigar,aunque se estuviera seguro de un resultado adverso. Combinando lainflación, una tasa de interés legal muy baja, la lentitud de los pro-cesos, más un sistema que no discrimina la procedencia de las ape-laciones, ni sanciona efectivamente los recursos frívolos, el resultadofinal es que el acreedor recupera una porción ínfima de su crédito.Además, el número de juicios de cobro de dinero se incrementó yse produjó una congestión de causas, que no tienen importancia al-guna en las instancias de apelación.

Una situación aparte, en que los intereses en conflicto y los puntosen controversia son muy delicados y sensibles, es el de la jurisdic-ción laboral. Muchos casos la legislación protectora del trabajadoraplicada inconsistente e incoherentemente, por jueces sin una concep-ción política, social y económica básica, ha producido un retraimien-to en la oferta oficial de empleo y la aparición de un mercado sus-tituto informal que daña el prestigio del sistema de justicia, y nomejora la condición del trabajador.


Es notoria, en la mayor parte de los jueces de países en vías dedesarrollo, la carencia de un entrenamiento que les permita percibirlas proyecciones económicas, sociales y políticas de muchas decisio-nes que pronuncian en relación con la propiedad y los contratos.Aunque está aumentando el número de juristas en universidades la-tinoamericanas que están explorando y estudiando estas relaciones,sus trabajos no han trascendido los restringidos medios académicos.Son los economistas o sociológicos los que han presentado argumen-tos más persuasivos y han llamado la atención del público en gene-ral. El otro Sendero de Hernando de Soto es el mejor ejemplo deello. Pero todavía su voz no ha llegado a los salones de los tribu-nales.

IV. CONSECUENCIAS

Esta situación que hemos mencionado comienza por estimular ypropagar alternativas que debilitan el sistema de un mercado libre,desarrollando privilegios que deterioran los sistemas legales y de jus-ticia o llegando a dar lugar a opciones abiertamente delictivas. En elmejor de los casos alienta la opción de arbitrajes, mediaciones, con-ciliaciones o negociaciones. De hecho, un fenómeno creciente es queni los más ricos, ni los más pobres recurren en América Latina a lajusticia de los tribunales ordinarios. Grandes empresas petroleras omineras, transportistas, navieros, bancos, aseguradores cada vez quepueden, pactan arbitrajes. Es rara la ocasión en que un tribunal la-tinoamericano discute un asunto de verdadera envergadura. Los gran-des problemas vinculados al comercio o a las inversiones internacio-nales han sido sustraídos de los tribunales nacionales de los paísesen desarrollo y sometidos a mecanismos internacionales de soluciónde controversias, trátese de la Organización Mundial de Comercio,Centro Internacional para el Arreglo de Disputas sobre Inversiones,Corte Permanente de Arbitraje Internacional de la Haya, Tratado deLibre Comercio de Norte América, o de los innumerables centros pri-vados internacionales de arbitraje, como la Cámara de Comercio In-ternacional de París.

Por otra parte, los más pobres, ignorados por los sistemas legalesy judiciales, han encontrado sus propios sistemas informales de so-lución de controversias en los barrios de Caracas, o el “ jeito” bra-sileño, o los métodos de los ambulantes del Perú, por citar unos po-


cos. Lo peor que puede pasar con esta alternativa es que los sistemasjudiciales se conviertan en mecanismos de segundo orden, cada vezmenos relevantes.

Pero, hay otras posibilidades que son menos satisfactorias y, a lalarga, más dañinas al sistema de mercado, a la empresa privada y,aún a la democracia misma. Una de esas situaciones se da en Poloniacon la cobranza de deudas. El proceso judicial es tan dilatado en lacobranza de deudas y —en una evaluación cruda— tan perjudicial alas empresas, que ha habido necesidad para que los bancos no quie-bren de facultarlos a ejecutar sus documentos de crédito sin necesi-dad de recurrir al juez, sino dirigiéndose directamente al alguacil dela corte que ejecuta los fallos. ¿Por qué esta facultad se da a los ban-cos, y no a las compañías de seguros, mayoristas o compañías detransportes? No se ha explicado. La única respuesta es que se tratade una situación transitoria.

Los sistemas alternativos informales en Indonesia o Egipto no sonmuy tranquilizantes tampoco. Los directivos del Colegio de Aboga-dos de Yakarta se quejan de las “agencias ” de cobranzas de deudas,cuyos métodos incluyen algunos tan persuasivos como soltar víborasen la casa del deudor y otras intimidaciones por el estilo.

En América Latina, el sistema de relaciones sociales, contactosamistosos y otros incentivos abren muchas puertas y aceleran trámi-tes y términos procesales. Pero en todo el mundo, las demoras en lostrámites abren la puerta y ofrecen ocasión para la corrupción. El des-prestigio del sistema conduce al desengaño, éste a la frustración y laúltima etapa desesperada de ambos, siempre desemboca en la violen-cia social.

V. CONCLUSIÓN

Como sostiene el profesor Douglass North,4 premio Nobel de Eco-nomía, 1993, las instituciones se componen de reglas formales, nor-mas informales y las características de imposición de ambas. Es lamezcla de ellas la que determina el funcionamiento y el resultadoeconómico. El objetivo principal de la política de desarrollo debe ser


4 El marco institucional para el desarrollo económico, 1995.

la creación de Estados que creen e impongan derechos de propiedadeficientes. Asimismo señala, en otra parte, que los mercados eficien-tes muy desarrollados del mundo occidental se caracterizan por lacondición excepcional de costos de transacción bajos o insignifican-tes. Son costos de transacción todos aquellos en que debe incurrircualquier persona para informarse, negociar, contratar y hacer cum-plir las condiciones de cualquier intercambio. Robert M. Shernood,Geoffrey Shepherd y Celso Marcos de Souza5 llegan a sugerir queno sería sorprendente que el efecto de un Poder Judicial débil puedellegar a afectar por lo menos en un 15% la tasa de crecimiento de unpaís. Y, decimos nosotros, esa es la tarea de los sistemas de justiciade América Latina: contribuir al desarrollo, porque el aumento de loscostos de transacción, al final del día, los pagamos todos nosotros:los consumidores y usuarios. Igualmente, otro efecto es la pérdida oreducción de oportunidades para los millones de desposeídos, y subem-pleados. Pero, ¿cómo enfrentar el desafío que nos presenta el abismoque se abre a nuestros pies entre la ley y la realidad? Fernando deTrazegnies —que fue uno de los legisladores del Código Civil pe-ruano de 1984— en su artículo “La muerte del legislador” , nos aso-ma al vértigo y nos produce un vacío en el estómago al darnos en lacara —después de analizar los diversos métodos de interpretación—con la imposibilidad de llegar a ubicar un sentido absolutamente cla-ro y unívoco en la ley. Pero, felizmente para nosotros, es el juez elque tiene que saltar al vacío conceptual y responderse si su misiónen una sociedad en transformación es la de un burócrata que aplicamecánicamente la ley, general y abstracta, a los diferentes y variantescasos concretos, o un proveedor de servicios cuya tarea primordial,dentro del marco referencial de la ley, es la de solucionar creativa-mente con todos los recursos a su alcance, los conflictos reales, y hacerposible, y dar forma, a la paz, al crecimiento y a una distribuciónmás justa de la riqueza.


5 Judicial Systems and Economic Perfomance, 1995.

EL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA REFORMA JUDICIAL:EXPERIENCIAS INTERNACIONALES E IDEAS

PARA AMÉRICA LATINA

Waleed Haider MALIK

SUMARIO. I. Contexto. II. Experiencia internacional en reforma judicial: algunos temas y ejemplos.

I. CONTEXTO

1. Antecedentes. La región de América Latina está recuperándose deun periodo de cambios y ajustes de envergadura. Como secuela de lacrisis de la deuda y de los cambios recientes en el medio externo,tales como el GATT, WTO y TLC, se ha vuelto a analizar en pro-fundidad el papel del Estado y la modalidad actual del desarrollocreando, a la vez, oportunidades y riesgos. Cualquier modelo futurode desarrollo se basará en una mayor dependencia de los mercadosy de los sectores privados, y el papel del Estado será el de actuarcomo facilitador y regulador importante de la actividad y del desa-rrollo del sector privado. Sin embargo, las instituciones públicas enla región son demasiado débiles para responder de forma satisfactoriaa estos desafíos del desarrollo. Los desafíos más urgentes del desa-rrollo en la región incluyen pobreza, escasez de los recursos humanos,debilidad de los mercados financieros, servicios judiciales inadecua-dos, deterioro del medio ambiente e infraestructura básica deficiente,incluyendo los servicios de salud. Para respaldar y alentar el desa-rrollo sostenido y equitativo, los gobiernos de América Latina se es-fuerzan por lograr mejores instituciones que se caractericen por unamayor eficiencia y autonomía y mejora en el suministro de servicio.

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A su vez, ello requiere un esfuerzo importante de reforma del Estadoconcentrado en áreas tales como gestión del sector público, trans-parencia y responsabilidad, elaboración de un marco legal para eldesarrollo, y velar por el cumplimiento del imperio de la ley.

2. Ordenamiento. El ordenamiento jurídico de un país establece losprincipios básicos esenciales para que la economía funcione bien. Lacapacidad de hacer cumplir dichas leyes, a su vez, es crítica para eldesarrollo económico y social sostenible. Ello requiere un Poder Ju-dicial que preste servicios de primera calidad de una forma puntual,equitativa, efectiva y transparente.1 La cantidad y la complejidad delas querellas relacionadas con las empresas aumenta en la medida enque lo hace la actividad del mercado. La capacidad del sistema ju-dicial y jurídico de manejar el volumen de querellas cada vez máscomplicadas afecta el nivel de la inversión empresarial privada; laeficiencia de los mecanismos de mercado; la percepción del riesgoinherente a las actividades mercantiles; el grado de competencia, yla equitatividad y la transparencia de las transacciones mercantiles.Por ende, cuando es necesaria, la reforma judicial beneficia a todoel mundo. Beneficia al sector privado al hacer las transacciones mer-cantiles más predecibles para bajarles el costo; al sector público, alestablecer mejores reglamentaciones y responsabilidad, y al públicoen general, al aumentar el acceso a los programas y servicios de asis-tencia jurídica, así como en crear confianza en la sociedad civil. Sor-prendentemente, se ha realizado muy poca investigación acerca de lacuantificación de los costos económicos de un sistema judicial y ju-rídico que funciona mal. La evidencia fundamentalmente es anecdó-tica o en la forma de monografías aisladas.2

3. Ideas. Las experiencias de otros países con la reforma judicialpresentan varias lecciones para los responsables de formular las de-

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1 Ver Shihata, Ibrahim F. I., “ Judicial Reform in Developing Countries and the Role ofthe World Bank” , en Rowat et al. (eds.), “ Judicial Reform in Latin America and the Caribbean” ,Technical Paper, núm. 280, Banco Mundial, Washington, D. C., 1995.

2 Recientemente, Weder (1994) calculó que la credibilidad judicial es la razón de hastauna cuarta parte de las variaciones en el crecimiento del ingreso per cápita en los países queestán en vías de desarrollo. Para otros estudios específicos de países, ver Hernando de Soto(1986) acerca del sector informal del Perú; Robert Klitgaard (1990) acerca de Guinea Ecuatorial,y Keith Rossen (1984) acerca de Brasil. Para referencias acerca de otras experiencias en AméricaLatina ver Buscaglia y Thomas Ulen (1995). También consultar Sherwood, Shepherd y De Souza(1994), Buscaglia y Malik (futura publicación) que consideran extensamente la importancia delos sistemas judiciales en los resultados económicos.

cisiones políticas en los países que están en vías de desarrollo y entransición. Estas experiencias son de importancia especial para losresponsables en tomar decisiones en América Latina, quienes nece-sitan responder urgentemente a los cambios en el medio externo, ta-les como el nuevo Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros yComercio (GATT) y el Convenio de la Organización Mundial de Co-mercio (WTO), las implicaciones del TLC y la integración de losmercados de capital a través de medidas que fomentan el desarrolloempresarial y la competitividad (por ejemplo, República de Venezue-la está a la vanguardia de la modernización del Poder Judicial enAmérica Latina con el apoyo del Banco Mundial). La familiarizacióncon las mejores prácticas internacionales es de gran utilidad para losresponsables de tomar decisiones en los países de Europa central yoriental y en otros Estados independientes de la antigua Unión So-viética que enfrentan la pregunta fundamental de cómo construir unainfraestructura jurídica que garantice el cumplimiento de las leyes yestablezca los cimientos legales para una gestión económica sólida enel marco de un sistema orientado hacia el mercado.3

4. Experiencias internacionales en las reformas judiciales (ver pá-rrafos 6 a 20) señalan que la capacitación, el manejo gerencial de ca-sos, la automatización, la racionalización organizativa y las solucio-nes jurídicas innovadoras u optativas son vehículos básicos para elcambio. La reforma judicial también es un proceso a largo plazo yrequiere la participación del sector judicial íntegro. Aún más, el pa-pel del juez, o del personal administrativo judicial es crítico para eléxito de la reforma, y las medidas de incentivos, tales como mejoressalarios y la clara definición en la carrera judicial u otras actividadesque fortalezcan la independencia, son fundamentales para los países quedesean mejorar el sistema judicial. La experiencia internacional su-giere que no sólo es importante crear el consenso entre los nivelesmás altos de las diferentes ramas del gobierno y la sociedad civil,sino que es esencial que los jueces mantengan liderazgo y trabajen

EL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA REFORMA JUDICIAL 541

3 Ver Burki, Shahid Javed, “Economic Development and Judicial Reform” , Washington,D. C., Banco Mundial, 1995; Iglesias, Enrique, “Justicia y desarrollo en América Latina y elCaribe” , presentación a la Segunda Conferencia sobre Justicia y Desarrollo en América Latinay el Caribe, organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo, Montevideo, Uruguay, 1995,y Malik, Waleed Haider, “Hacia la reforma judicial” , Venezuela Now, vol. 2-3, Caracas, Ve-nezuela, CONAPRI, 1994.

conjuntamente con profesionales multidisciplinarios y otros actoresdel sector para poner en práctica dichas reformas.4

5. Indicadores. Las reformas judiciales exitosas han hecho que elPoder Judicial sea más independiente; que los procedimientos jurídi-cos y las leyes sean actualizados y simplificados; que la administra-ción de los tribunales haya mejorado; que brinden mecanismos alter-nativos para la resolución de diferendos; que hayan mejorado laeducación y la capacitación jurídica; ampliado el acceso a la justicia;mejorado la infraestructura física y la calidad de la profesión jurídi-ca. Estos elementos están interrelacionados y tienen que tener una se-cuencia temporal. El éxito de esas reformas generalmente se mide si-guiendo indicadores tales como la reducción en los atrasos y lasdemoras, el aumento de la efectividad en el acceso a los tribunales,y una mayor confianza del usuario.5 Por ejemplo, para beneficio dela comunidad empresarial nacional e internacional, el Informe sobre laCompetitividad Mundial pública una comparación internacional dela confianza del usuario en el sistema jurídico comercial (ver figurade la p. 546). Sin embargo, es importante notar que las comparacionesen todo el país tienen una utilidad limitada, dado que las metodolo-gías de clasificación varían con las características institucionales na-cionales. Para hacer todavía más difícil las comparaciones, se añadenlas diferencias en las características jurídicas (los procedimientos, laclasificación y la complejidad de los casos, y la jurisdicción de lostribunales) entre los países. A pesar de estos obstáculos, los países


4 Porque además de los temas que son estrictamente legales, hay muchos aspectos insti-tucionales que tienen que ver con la modernización del sector judicial en general, como son:formulación de la política sectorial; reestructuración de instituciones; estadísticas, presupuesto ycontabilidad; salarios y sistema de incentivos, manejo de recursos humanos; sistemas de infor-mación computarizados, aranceles y otros costos judiciales; acceso a la información, descentra-lización del sistema administrativo; monitoreo de eficiencia y calidad del sistema judicial; es-tructura administrativa de los tribunales, sus sistemas de contabilidad, bases de datos, manejode casos incluyendo distribución, archivos, notificación, etcétera; computarización; seguridad ymantenimiento en los edificios judiciales, arquitectura judicial, utilización del espacio en los tri-bunales; diseño de curricula de capacitación; investigación y análisis estadísticos; censos judi-ciales, y comunicación, etcétera. Ver “República de Venezuela. Modernización del Poder Judi-cial” , The Economist, octubre de 1995, p. 121.

5 La administración de justicia es esencialmente un servicio. Este servicio es prestado porel Estado a la comunidad mediante la solución de controversias, para manener la paz social yfacilitar el desarrollo económico. Ver Shihata, Ibrahim F. I., “ Judicial Reform: Issues Adressedin World Bank Projects” , presentado a la Segunda Conferencia sobre Justicia y Desarrollo enAmérica Latina y el Caribe, organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo, Montevideo,Uruguay, octubre de 1995.

desarrollados (incluyendo algunos Estados de Europa oriental, porejemplo Polonia y Eslovenia) utilizan varios indicadores de calidady de eficiencia que surgen como resultado del trabajo de los sistemasde justicia (ver recuadro de la p. 547).6

II. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN REFORMA JUDICIAL:

ALGUNOS TEMAS Y EJEMPLOS7

6. Reformas de procesamientos. Bélgica introdujo un nuevo Códi-go Civil en 1967, con lo cual se apartó del viejo derecho francés (elCode de Procédure Civile) que databa de 1806. Desde su introduc-ción, el Código belga ha servido para enmendar más de 150 leyes.Quebec adoptó recientemente un nuevo Código Civil, para modernizarlas leyes, codificar los avances actuales de la jurisprudencia y de ladoctrina jurídica e introducir nuevas reglas adaptadas al siglo XX.Estos códigos se diseñaron para brindar un precedente legal, y parapermitir que evolucionen nuevas interpretaciones siguiendo los cam-bios en la sociedad. Inglaterra, Francia, España, Italia y Holandatambién han creado nuevos códigos para establecer reglamentos que


6 Medir los resultados del trabajo de los sistemas judiciales no es una ciencia exacta. Nor-malmente, las medidas de los resultados del trabajo implican identificar unidades de productos,y de los insumos relacionados, al propio tiempo que se toman en cuenta los cambios en la ca-lidad. Cualquier análisis del “valor por dinero” requiere la asignación de un precio a los pro-ductos, así como también a los insumos. La prestación (o el producto) de la justicia tiene ca-racterísticas que la distinguen de otras formas de la actividad económica, y la medida se hacecompleja y difícil. Por ejemplo, el “producto” es un servicio jurídico indivisible, intangible, conun valor al exterior potencialmente enorme, y que no puede compararse fácilmente con los re-cursos de “ insumo” . Por consiguiente, resulta difícil medir los resultados del trabajo. También,el “periodo de producción” que puede determinarse para otras formas de actividad económicacon un cierto grado de certidumbre, es altamente incierto debido a que la justicia que se “pro-duce” en los juicios y en las medidas que adoptan los tribunales puede ser interminables e im-precisas. Ver Malik, Waleed, MacLean, Roberto, y Guigale, Marcelo, “The Commercial JudicialSystem in Egypt” , manuscrito inédito, Washington, D. C., Banco Mundial, 1995.

7 El papel de los tribunales en el desarrollo es el de mejorar el ambiente que permite elintercambio, la financiación y la inversión. Esencialmente constituye un servicio que prestael Estado a la comunidad para mantener la paz social y facilitar el desarrollo económico pormedio de la resolución de los diferendos. La reforma judicial cuenta con diversos elementosque comprenden el contexto jurídico; la administración del sistema; el costo económico de lajusticia; la capacitación y la educación jurídicas; el funcionamiento real de los procedimientoslegales; el acceso a la justicia; los mecanismos alternativos en la resolución de diferendos; lasinstalaciones materiales y los edificios; la percepción de la administración de justicia de la co-munidad, y la repercusión de las decisiones de los juzgados sobre la sociedad. Ver Shihata, op.cit. supra, nota 5.

puedan adaptarse a las diversas situaciones y puedan integrar losavances sociales y científicos.

7. Administración de justicia. En las importantes reformas que hi-ciera Singapur a la administración de justicia durante el periodo1988-1993, se redujo el número de casos que estaban en proceso enla Corte Suprema en más de un 90 por ciento en menos de dos años.También redujeron el periodo de espera promedio entre casos quepodían presentarse ante un juez de cinco años a cuatro meses. En lostribunales de primera instancia (de rango inferior), las medidas de re-forma también redujeron el tiempo “ de espera” (el tiempo que letoma a un juzgado llegar a una decisión desde el momento en que seinicia el juicio). Por ejemplo, el tiempo de espera se redujo de entreuno y dos años a entre cuatro y seis meses en casos criminales de mayoa diciembre de 1992, y de entre once a veintidós meses a entre cua-tro y seis meses en los casos civiles, y de seis meses a alrededor dedos meses para las citaciones departamentales, y de seis meses a tressemanas en las demandas de los consumidores. Luego de adoptar di-chas medidas, el sistema judicial comercial de Singapur mejoró suubicación en la tabla mundial de undécimo en 1987 a primero en1993.8

8. Singapur reformó su sistema judicial en tres fases principales.Primero, las funciones administrativas de juzgado se computarizaronen 1988-1989 con la asistencia de la Junta Nacional de Computación.Segundo, para determinar la cantidad de casos pendientes se llevó acabo un inventario cabal en alrededor de cuatro a seis meses. En ter-cer lugar, Singapur mejoró el manejo de casos y de apelaciones; me-joró la capacitación, aumentó la cantidad de jueces, de empleados detribunales y de juzgados; automatizó el manejo de casos; creó pane-les de dos jueces para oír las apelaciones en lugar de los paneles detres jueces; estableció juzgados nocturnos, redujo la cantidad de jue-ces en los juicios penales de dos a uno; contrató personal adminis-trativo, tales como intérpretes, e introdujo cargos por audiencias enel juzgado.

9. Quebec (Canadá) ha estado mejorando la efectividad y la pro-ductividad de su administración judicial durante los últimos veinteaños. Las autoridades han establecido cursos de capacitación de per-


8 World Competitiveness Report, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1993 y 1994.

feccionamiento profesional para los jueces y los miembros del Co-legio de Abogados; reorganizó las prácticas de trabajo sobre la basede técnicas de mediación del trabajo promovidas por la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT); diseñó indicadores de desempeñopara los jueces y el resto del personal de tribunales; elaboró un sis-tema de información administrativa; comenzó a grabar en cintas lassesiones en los juzgados; amplió el acceso del público a las senten-cias de los juzgados, y mejoró la divulgación de información jurídicapor medio de asociaciones entre el sector público y el sector privado.En realidad, Quebec se situó a la vanguardia en el uso de tecnologíasde información y de racionalización asistida por computadoras y he-rramientas para la adopción de decisiones en el terreno jurídico.Como resultado de estas innovaciones, el sistema judicial canadienseestá considerado como el primero en el continente americano en tér-minos de la confianza que se le dispensa.

10. La experiencia en Inglaterra y en Gales durante la última dé-cada ha sido una campaña de política orientada hacia la proporcio-nalidad y la eficiencia. En lo que respecta a la proporcionalidad, lasreformas han procurado equiparar el peso y la importancia de los ca-sos con la jerarquía del juzgado, los costos y los procedimientos. Porconsiguiente, los cambios jurisdiccionales dieron como resultado quelos casos civiles fueran trasladados de la Corte Suprema a los juz-gados municipales de condado, donde los costos son generalmentemás bajos. Muchas demandas de poca cuantía se resuelven ahora pormedio de un arbitraje informal pero realizado en un juzgado, una ju-risdicción que ha experimentado una expansión constante. La codifi-cación de gran parte del derecho de familia de importancia ha lle-vado a una jurisdicción concurrente en ampliación en toda lagradación de juzgados en los cuales se asignan los casos al nivel detribunal apropiado a su complejidad y seriedad.

11. En lo relativo a la eficiencia, las reformas en Inglaterra hanestado orientadas a centralizar las actividades administrativas de losjuzgados y a computarizar la ejecución de las deudas. Además, se hanombrado a un director ejecutivo para manejar en forma profesionallas cortes superiores. También, con objeto de mejorar la eficiencia delos recursos, se ha destinado una gran cantidad de trabajo a elaborarindicadores de desempeño y a poner en orden los planes empresaria-


les y mercantiles que fijaron los objetivos y las metas de rendimientopara el personal (aparte de los jueces). Con ese fin, se introdujeronmejores medidas de la carga de trabajo y se incluyeron sistemas deadministración de empresas en la administración de los juzgados jun-to con nuevos sistemas de tecnología de información mejorados. Al ni-vel estratégico aquellos que son responsables de la justicia civil —losresponsables de la formulación de políticas, los jueces, etcétera— es-tán intentando ganar una visión a más largo plazo y total del sistema.Se hacen esfuerzos para correlacionar el funcionamiento de los juz-gados a las necesidades del ciudadano y de la economía como untodo, en lugar de simplemente concentrarse en encarar temas aisladosen la medida en que surgen. La reciente introducción de un Estatutodel Ciudadano en los juzgados municipales ha sido un paso útil enesta dirección, que ha dado como resultado una mejor percepción yacceso a los juzgados del usuario.

COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE CONFIANZA DEL USUARIO

EN LOS SISTEMAS DE JUSTICIA COMERCIAL

(Escala de uno a diez en la que diez significa plena confianza)


LA EFICIENCIA Y LA CALIDAD DE LOS SISTEMASDE JUSTICIA COMERCIAL

ALGUNAS PAUTAS*La eficiencia del Poder Judicial se determina por la rapidez y la

consistencia con que el sistema tribunalicio presta los servicios judi-ciales, incluyendo las sentencias de los casos.

Las medidas corrientes de eficiencia incluyen la relación de des-pacho (el porcentaje de casos dictaminados dentro de un cierto tiem-po), el número de casos decididos por juez, el tiempo que esperanlos casos, los casos asignados, la cantidad de escritos producidos, eltiempo entre la presentación del caso y la sentencia, el tiempo quepasan los jueces en sesiones, la eficiencia interna de los recursos fi-nancieros medida por el costo por caso procesado, el costo de los sa-larios por caso, el gasto total en términos de porcentaje del presupuestonacional, y la proporción relativa de los sueldos y salarios respectode los gastos totales.

La calidad de la resolución de diferendos se determina por la uti-lidad con la cual pueden hacerse cumplir los derechos y las obliga-ciones.

Se mide por atributos del “producto” , tales como la equidad y laequitatividad de las decisiones judiciales. En general, las encuestas ysondeos de opinión se utilizan para evaluar la percepción de losusuarios acerca de la calidad o de la confianza general en el sistemade justicia (el cual, cuando se lo define en forma amplia, incluye ca-racterísticas tales como la independencia de los jueces, la transparen-cia del sistema, etcétera). También, como un sustituto de medidascuantitativas, algunos países utilizan medidas indirectas de “ insumo”de factores que pueden afectar la calidad, tal como los casos pen-dientes o los retrasos, el nivel de los cargos de juzgado (por ejemplo,la tasa de presentación, los honorarios de los letrados, los honorariosde alguacil, etcétera); los jueces per cápita; los letrados per cápita;los gastos por casos en los programas de asistencia jurídica; la pro-porción de casos que se terminan apelando a las instancias superiores(mide la calidad entre jueces); casos eliminados de la lista (por ejem-plo, casos que salen del proceso judicial y de las cortes; asuntos queno requieren una decisión judicial); gastos en el sector judicial como


proporción del presupuesto nacional. Además, la proporción de ca-sos terminados con los casos pendientes.

*Las fuentes incluyen Malik, Waleed H., “ Judicial Sector BenchMarks: Examples from Developed Countries” , manuscrito inédito,Washington, D. C., Banco Mundial, 1994; Casaus, Jesse, “Court Ad-ministration in Latin America” , manuscrito inédito, Nuevo México,Estados Unidos, 1994; Sadek, María Teresa (coord.), “O Judiciárioen debate” , São Paulo, IDESIP, 1995; Abdel Wahid, Maher, “Legaland Judiciary Reform Policy” , manuscrito inédito, Ministerio de Jus-ticia, Egipto, y Harris, Peter G., “Strategic Planning and the Courts” ,manuscrito inédito, presentado en el Retiro “Public Sector Manage-ment” del Banco Mundial, Washington, D. C., 1993.

12. Está mejorando la eficiencia del sistema tribunalicio regionalen el País Vasco en España, a continuación del programa quinquenalde reforma judicial que se iniciara recientemente. Con arreglo a esteprograma se creó un equipo de apoyo administrativo para que losjuzgados impidan que se duplique el trabajo; se computarizaron el re-cibo, programación, notificación y otras funciones; se construyeroninstalaciones judiciales y juzgados nuevos y seguros; se capacitó alos jueces y al personal, y se simplificaron las leyes y los procedi-mientos. Estas medidas aumentaron la productividad y redujeron lacantidad de personal.

13. En la Argentina, la computarización de las asignaciones de ca-sos permitió que los juzgados eviten el “ tener que buscar jueces” yracionalizó el volumen de trabajo de los jueces. En Jamaica se haautomatizado la producción de minutas de juzgado, reduciendo eltiempo de procesamiento de seis meses a cuatro meses. Allí tambiénse ha nombrado un administrador para cada juzgado, con objeto deque mejore el manejo del flujo de casos y para capacitar y supervisaral personal de los juzgados. Incluso Chile, Colombia, Costa Rica, ElSalvador, Honduras y Panamá, que son países donde la deficienciaadministrativa ha dañado al sistema judicial durante años, están ini-ciando programas pilotos para colocar encargados y administradoresprofesionales en los juzgados.

14. Finalmente, la adopción de sistemas rigurosos de administra-ción de casos ha sido especialmente exitosa en los juzgados estatales


en Inglaterra, Quebec (Canadá), Singapur, Noruega y Estados Unidos.Por ejemplo, se han puesto en práctica audiencias antes del juiciopara determinar la condición de los casos y el grado de preparaciónde las partes. Los jueces inician esta selección preliminar y luegoadoptan fechas firmes. Se han adoptado como reglas generales el evi-tar extensiones y la restricción en las apelaciones (algunos casos). Elsistema de administración de flujo de casos está controlado en formaestricta por los jueces ejecutivos, cada uno responsable administrati-vamente por un grupo de salas.

15. Especialización de los juzgados para mejorar la efectividad. EnPakistán, la creación de juzgados especializados en bancos sirviópara hacer más expedita la recuperación de la deuda bancaria y alen-tó a los bancos a ampliar los préstamos a las pequeñas empresas. Lareforma le llegó a una gran cantidad de juzgados. Cada juzgado esmanejado por un juez que tiene el poder final de decidir los casosy de ordenar la ejecución de dictámenes, excepto en los casos quecomprenden grandes cantidades de dinero, en donde se puede apelar.Los juzgados especializados en quiebras en Estados Unidos, que tie-nen el poder de reestructurar financieramente a las empresas, han ser-vido para acelerar la resolución de diferendos y han evitado la liqui-dación en la mayor parte de los casos.

16. Aumento del uso de resolución alternativa de diferendos. Eléxito del movimiento de resolución de diferendos en Estados Unidosen la década de 1980 inspiró a otros países a investigar sus bene-ficios. Jamaica está introduciendo la resolución de diferendos para re-ducir la cantidad de casos de menor cuantía que congestionan losjuzgados. El país está capacitando personal en forma activa para lamediación, y los jueces y los letrados en Jamaica cooperan actuandocomo mediadores. Los países latinoamericanos (como, por ejemplo,México) han introducido leyes de arbitraje, con lo cual demuestranque la resistencia tradicional a la resolución alternativa de diferendosestá cediendo. España también está poniendo leyes en vigencia conmedidas modernas de arbitraje.

17. En Japón se realiza la mediación por medio de un comiténombrado por un juez. De acuerdo con el artículo 1° de la Ley deConciliación Civil, el comité debe “ resolver en forma amigable undiferendo civil o comercial no mediante la aplicación estricta de la


ley, sino mediante la aplicación de los principios generales de jus-ticia y de equidad de forma tal de beneficiar las circunstancias realesde los diferendos” . En realidad, la mediación se inició durante laocupación de Japón por Estados Unidos después de la segunda Gue-rra Mundial con el objetivo de formar un sistema judicial formal in-dependiente del derecho japonés tradicional.

18. En Colombia, durante los últimos años, el gobierno ha crea-do 107 centros de conciliación que en algunas áreas de conflicto(tales como aquéllas que se originan en la policía) han resuelto al-rededor del 80% de los casos. Y en el Perú, la creación de jueceslaicos o de jueces de paz para las demandas de menor cuantía ylos delitos y faltas menores ha sido ampliamente aceptada por lacomunidad. Estos jueces demostraron también ser sumamente efec-tivos: ahora, el 40% de los casos se arreglan o no se apelan.9

19. El establecimiento de centros de arbitraje comercial ha sidoparticularmente útil en arreglar diferendos comerciales y de inversiónen muchos países tales como en Francia, en el Reino Unido y en Es-tados Unidos. En Colombia, alrededor del 80% de los diferendos ad-ministrativos se arreglan en un centro de conciliación.

20. Mayor acceso a la justicia.10 El establecimiento de programasde asistencia jurídica en Quebec y en Inglaterra ha servido para me-jorar el acceso del público a los juzgados. El sistema público de asis-tencia jurídica en Quebec gastó 105,3 millones de dólares canadien-ses (en el ejercicio económico 1991-1992) por año, o el equivalentede 15,30 dólares canadienses per cápita. Se dio asistencia en 44 ca-sos por mil habitantes. El costo anual de la asistencia jurídica en In-glaterra en 1994 excedió los 1.200 millones de libras esterlinas. Casila mitad de los hogares en Inglaterra tienen derecho a acceder a laasistencia jurídica.11 En los casos penales, la cobertura es todavía


9 Ver César Fernández, Julio, “Una justicia de paz para la democracia” , manuscrito iné-dito, Venezuela, COPRE, 1995, y Branadt, Hans-Jurgeen, “The Justices of the Peace as an Al-ternative: Experiences with Conciliation in Peru” , en Rowat, Malik, y Dakolias, op. cit. supra,nota 2.

10 El acceso a la justicia se puede medir con algunos indicadores, por ejemplo tiempo, cos-tos (aranceles, honorarios del abogado, etcétera), procedimientos, acceso físico a los edificiosjudiciales, etcétera).

11 Esto no quiere decir que estos programas de asistencia jurídica no tengan problemas. Porejemplo, el sistema en Inglaterra actualmente está atravesando por una revisión de envergadurapara encarar los desafíos de mediano y largo plazo que enfrenta el sistema, particularmente en

más alta. Estos sistemas asisten con los honorarios del abogado, uotros costos de litigio. También, existen muchos “dispensarios” deasistencia jurídica manejados por el Colegio de Abogados y las uni-versidades en Estados Unidos para asistir a aquellos que no puedensufragar los costos de presentar sus diferendos ante la justicia.


lo que respecta a la integración europea y a otros factores. Ver Lord Chancellor’s Con-sulation Paper, “Legal Aid-Targeting Need: The Future of Publically Funded Help in SolvingLegal Problems and Disputes in England and Wles” , HMSO, mayo de 1995.

CAMBIO POLÍTICO Y DEMOCRATIZACIÓN EN RUSIA1

Bruce PARROT

SUMARIO: I. Orígenes de la reforma y el cambio hacia la libe-ralización política. II. La ausencia de violencia en grandes pro-porciones. III. La identidad nacional rusa y los proyectos parauna democratización satisfactoria. IV. La reciprocidad entre elcambio económico y la democratización. V. El constitucionalismoy otras tendencias de la política rusa. VI. Perspectivas para la

consolidación futura de la democracia en Rusia.

El intento por democratizar a Rusia se coloca como uno de los másdramáticos ejemplos de lo que podemos denominar la “Tercera Ola”de la democratización que comenzó durante los años setenta, y com-parte diversas características con el proceso político de liberalizaciónen muchos de los países que pertenecieron al pasado comunista. Es-tas características comunes incluyen, una crisis de legitimidad en laelite política autoritaria; una expansión de la participación política dela ciudadanía, normalmente acompañada de un cambio de mentalidadde los integrantes de la elite; “elecciones sorprendentes” cuyos resul-tados exceden con mucho las expectativas de quienes apoyaban la re-forma; el “efecto de la bola de nieve” de la democratización en lospaíses vecinos; debates constitucionales sobre la apropiada estructurade las instituciones más importantes de gobierno, tales como los par-lamentos y las presidencias, y forcejeos sobre el trato que se le debedar a los líderes y oficiales depuestos quienes dirigían al régimen au-toritario.2

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1 Traducción de Verónica de la Rosa Jaimes y José Ruiz Díaz.2 Huntington, Samuel, The Third Wave (1990).

Por otro lado, el esfuerzo por democratizar a Rusia, como todoslos esfuerzos por democratizar a los demás países poscomunistas,también evidencia diversas características que lo colocan aparte delos procesos de liberalización de los países no comunistas.3 En pri-mer lugar, el intento por democratizar al país ha sido acompañadopor una drástica caída del status de Moscú como una superpotenciaglobal y por un colapso total de los regímenes comunistas que eransus aliados militar e ideológicamente en Europa. Anteriormente liga-dos a un Estado comunista defensor de los reclamos universales, po-líticos y morales, los habitantes de Rusia se han convertido en ciu-dadanos de una política débil con un sentido colectivo tenue. Ensegundo lugar, el proceso de liberalización en Rusia ha coincididocon la desintegración de la Unión Soviética y la pérdida del controlsobre las repúblicas no rusas de la anterior Unión Soviética. La desin-tegración del Estado soviético ha profundizado la crisis de la iden-tidad nacional de los ciudadanos rusos. No sólo el proceso de desinte-gración ha destrozado a muchas de las instituciones gubernamentalessoviéticas, que de otra forma hubieran podido utilizarse como la basepara crear un orden político democrático; sino que ha generado dudassobre la capacidad de Rusia para resistir a las fuerzas centrífugas. Entercer lugar, el esfuerzo de democratización en Rusia ha sido cubiertocon una gran transformación socioeconómica por lo que el término“ reforma económica” es completamente inadecuado, porque alterafundamentalmente las formas en que los individuos y los grupos so-ciales definen su interés económico; esta transformación tan profundade la estructura socioeconómica del país ha hecho que la democra-tización política sea aún más compleja en Rusia que en otros paísesque no tienen un pasado comunista. En cuarto lugar, la existencia deuna ideología oficial soviética la cual, aun cuando fue profundamenteerosionada, ha retrasado aún más la definición de los grupos de in-terés y la articulación de programas de reforma política coherentes.

En este trabajo, intentaré ilustrar sobre el dinamismo de la reformademocrática en Rusia para lo cual formularé varias preguntas. Prime-ra, ¿cuáles fueron los orígenes de la reforma soviética, y por qué elPartido Comunista adoptó una estrategia de liberalización política yelectoral? Segunda, ¿por qué el colapso del comunismo soviético y su

552 BRUCE PARROT

3 Valerie, Bunce, “Should Transitologist be Grounded?”, Slavic Review, primavera de 1995.

movimiento hacia la democracia en Rusia ocurrió sin violencia o unaguerra civil a gran escala? Tercera, ¿de qué forma las luchas sobrela identidad nacional rusa han afectado los proyectos para la demo-cratización exitosa del país? Cuarta, ¿el proceso de cambio económicoha reforzado o impedido la democratización? Quinta ¿el constitucio-nalismo se ha convertido en el rumbo prevaleciente en la políticarusa? y, finalmente, ¿qué factores pueden complicar o facilitar losproyectos para la futura consolidación de la democracia en Rusia?

I. ORÍGENES DE LA REFORMA Y EL CAMBIO

HACIA LA LIBERALIZACIÓN POLÍTICA

El ímpetu de reforma política provino de diversas fuentes. Sin lu-gar a dudas, uno de los más importantes fue la caída del dinamismoeconómico del sistema soviético. Desde los años veinte, el régimensoviético ha basado sus reclamos de legitimidad política, así como supolítica exterior de gran potencia, en el supuesto de que la economíacentralmente planificada era más dinámica que las economías demercado mixto del mundo capitalista desarrollado. Es conveniente se-ñalar que hasta los años sesenta esta hipótesis era ampliamente acep-tada por los analistas del mundo occidental, y era una fuente de an-siedad y pesimismo en vez de una fuente de confianza y esperanza.Sin embargo, de manera gradual, la declinación de la economía y latecnología de la Unión Soviética socavó el optimismo de los dirigen-tes del Partido Comunista soviético e incrementó la presión sobreellos, colocándolos en la disyuntiva de buscar nuevos recursos parasatisfacer la demanda de modernización militar, el crecimiento eco-nómico y el consumo interno.4 Debido a que los líderes de la gene-ración de Brezhnev no tenían el mínimo interés y además estaban po-líticamente impedidos para resolver esta situación con reformasenérgicas, algunos miembros jóvenes de la elite, como Mikhail Gor-bachev, decidieron responder con una acción decisiva. Basados no enlos éxitos pasados de la Unión Soviética, sino en la resolución delproblema a futuro, estos jóvenes reformadores reconocieron que sinun cambio económico fundamental se verían obligados a presenciaren los años venideros la declinación del sistema soviético.

CAMBIO POLÍTICO Y DEMOCRATIZACIÓN EN RUSIA 553

4 Parrot, Bruce, Politics and Technology in Soviet Unión, 1983.

Para vencer la resistencia de sus oponentes, escudados en el lide-razgo del partido y en la compleja burocracia del partido estatal,Gorbachev y sus seguidores utilizaron el arma de la liberalizaciónpolítica y electoral. Los reformadores se percataron de la necesidadde robustecer a los habitantes de la Unión Soviética como ciudadanos,y como actores económicos. Influidos del rumbo intelectual que ha-bían expuesto en la Unión Soviética únicamente los disidentes, vieronla posibilidad de una “ tercera vía” entre el poder socialista y la de-mocracia capitalista. La reforma económica, arguía Gorbachev, nopodrá alcanzarse sin demokratizatsiia, lo cual significaba un gran lo-gro en la creación del debate público abierto y la genuina competen-cia electoral.5 Para lograrlo, Gorbachev utilizó a los intelectuales so-viéticos y, más aún, a aquellas personas que poseían una educaciónmás completa. Debido a la gran carencia de las oportunidades edu-cativas, la reducción de la actividad económica del sistema socialista yla ampliación de los contactos sociales con el mundo occidental, elrelativo peso de aquéllos que criticaban el sistema socialista había cre-cido entre los años cincuenta y ochenta. Con la participación de éstosGorbachev adoptó una estrategia que copió los patrones históricos de lademocratización en las democracias “clásicas” de Europa y Norteamé-rica, en la cual las facciones líderes tuvieron la posibilidad de movilizarel poder político y derrotar a sus oponentes dentro de la elite gobernante.

II. LA AUSENCIA DE VIOLENCIA EN GRANDES PROPORCIONES

Los procesos de democratización exitosos no son compatibles conla violencia de gran magnitud, por no mencionar la guerra civil. Des-de 1988 los analistas, tanto nacionales como extranjeros, predijeronque la liberalización política causaría conflictos tan profundos quepodrían causar una guerra civil. Después de 1991, estos analistasmencionaban la catástrofe yugoslava para señalar el camino hacia ladestrucción que supuestamente Rusia seguiría. A estas fechas, sinembargo, ni la violencia a gran escala ni la guerra civil han ocurrido,pese a las enormes tensiones generadas por la desintegración de laUnión Soviética y la transformación de la sociedad rusa. ¿Por qué?

554 BRUCE PARROT

5 Las similitudes entre el manifiesto disidente publicado en 1970 por Andrei Sakharov, Va-lentin Turchin, y Roi Medvedev y el discurso de rompimiento de Gorbachev en 1987 dentrodel Pleno del Comité Central del Partido Comunista son sorprendentes.

Algunas explicaciones son por sí mismas sugerentes, al principiode la lista podemos encontrar las consecuencias del proceso de de-sestalinizacion manejado por Gorbachev, en comparación con la si-milar campaña parcial de Kruschev tres décadas antes. Gorbachevhizo una completa demostración de los asesinatos colectivos de laépoca de Stalin, y sobre las instituciones e ideología del sistema es-talinista, en vez de mencionar la paranoia personal de Stalin y esen-cialmente atribuir las purgas sangrientas —contra los deseos de Gor-bachev— a la política de Lenin. Pese a que mucha gente durantemucho tiempo sabía, aunque de manera subrepticia de las muertesmasivas causadas por la colectivización forzada de la agricultura ypor las purgas ordenadas por Stalin, la revelación pública, así comola confirmación de estas atrocidades han generado un impacto socialy psicológico devastador. Para muchos de los ciudadanos soviéticoslas revelaciones del extraordinario costo humano del entusiasmo handesacreditado la idea de que la violencia organizada podría algunavez ser justificada como arma política. El Glasnot no sólo desacre-ditó al sistema soviético a los ojos de los ciudadanos ordinarios, sinosocavó completamente la confianza política en la elite gobernante, ycon ello la voluntad de muchos de los oficiales y empleados, tanto delEstado como del partido, de no utilizar la violencia en grandes pro-porciones para proteger al régimen en contra de la oposición popular.En virtud de que Gorbachev aceptaba el uso de la violencia en casosdeterminados no estaba dispuesto a iniciar un gran derramamiento desangre, y muchos miembros de la elite ya no consideraban la repre-sión violenta como un método legítimo de gobierno.

Un segundo factor que redujo la probabilidad de la violencia masivafue el surgimiento del nacionalismo antisoviético y el liberalismo po-lítico entre 1989 y 1992, periodo crucial de la desintegración de laUnión Soviética. El nacionalismo antisoviético fue una de las fuerzasclaves que destruyó la Unión Soviética y fue durante estos años cuandoeste nacionalismo en muchas de las repúblicas constituidas soviéticasnormalmente tuvo una influencia democrática. Esto es verdad, porejemplo, en los Estados Bálticos, en Ucrania, en Bielorrusia y Arme-nia;6 pero, sobre todo fue realidad en la Rusia misma. El naciona-


6 Dawisha, Karen, y Parrot, Bruce, Rusia and the New States of Eurasia: The Politics ofUpheaval (1994).

lismo ruso antisoviético personificado por Boris Yeltsin efectivamen-te privó al régimen socialista, que ya se encontraba despojado de sulegitimación marxista-leninista como consecuencia del Glasnost deGorbachev, de su característica autoritaria, del nacionalismo ruso quelos anteriores líderes del partido promovieron como una fuente de co-hesión estatal. Aunque el nacionalismo popular ruso tiene corrientestanto liberales y autoritarias, Yeltsin tuvo éxito en redimensionar elmanto del nacionalismo ruso en favor del liberalismo y la democra-tización no sólo porque el Glasnot demostró que la política estatalde Stalin exterminó muchas de las etnias rusas y no sólo no rusas.7

Una vez organizado bajo el liderazgo de Yeltsin, el nacionalismo liberalruso evitó la posibilidad de un rompimiento masivo en las repúblicassecesionistas como la de los Balcanes, y le quitó a la autoridad po-lítica dentro de Rusia el arma clave para evitar la democratizacióninterna.

Un tercer impedimento para la violencia patrocinada por el Estadofue la tradición apolítica de las fuerzas armadas rusas, así como lacreciente fragmentación del ejército bajo los efectos corrosivos delGlasnot. Pese a que un número importante de militares se involucra-ron de manera individual en la política legislativa y de partido, mu-chos de los miembros del comando supremo desecharon la idea deconvertir al ejército en instrumento de la lucha por el poder que co-rrespondía a los civiles del país. En los momentos de crisis, la in-fluencia militar en los resultados de estas luchas ha sido determinan-te, pero los militares han considerado estos conflictos más como unresultado del “empuje” de la demanda civil que como un resultadode su iniciativa. Muchos de los militares han rehusado terminante-mente participar como líderes en los conflictos, por el alto riesgo deque la milicia sea destrozada como institución y, quizá más impor-tante aún, que su intervención podría llevar al país a una guerra civilde graves consecuencias. En el fallido golpe antidemocrático de agos-to de 1991, los militares establecidos se encontraban tan divididos queno podían ser usados exitosamente para combatir las fuerzas demo-cráticas lidereadas por Yeltsin. En la confrontación entre Yeltsin y elParlamento ruso en octubre de 1993, las unidades militares especiales

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7 Dunlop, John, The Rise of Russia and the Fall of the Soviet Union.

acordaron finalmente bombardear el Parlamento, aunque con renuen-cia y sólo lo hicieron cuando Yeltsin se los exigió.

Finalmente, es un elemento que ha reducido la posibilidad de vio-lencia antidemocrática en gran escala es el amplio grado de oportu-nidades para el crecimiento individual a través de la manipulación dela privatización económica y de otras prácticas corruptas. Un analistaha caracterizado irónicamente la forma de manejar la privatizaciónde la economía rusa como una “ compraventa concertada” . En esen-cia, las oportunidades ofrecidas por la “privatización de la nomen-klatura” —es decir, los arreglos internos que han transformado lasinstalaciones comerciales e industriales de gran valor en propiedadpersonal de los anteriores intendentes del Estado y del Partido Co-munista— ha inclinado el báculo político en favor de muchos de losmiembros de la anterior elite reinante, quienes han creado interesesdentro de las estructuras del régimen nuevo en lugar de oponerseabiertamente a él.

III. L A IDENTIDAD NACIONAL RUSA Y LOS PROYECTOS

PARA UNA DEMOCRATIZACIÓN SATISFACTORIA

En relación con el contenido de los movimientos nacionalistas, losvínculos entre el nacionalismo y la democratización pueden mostrardiversas formas que van desde la completa compatibilidad, tal comoocurría en muchas regiones de Europa en la mitad del siglo XIX,hasta la incompatibilidad más absoluta, tal como también ocurrió enmuchas partes de Europa del siglo XX durante el periodo entre am-bas guerras. La Rusia del siglo XIX experimentó un amplio debateentre los partidarios de la civilización eslava y los partidarios de oc-cidente, que discutían sobre si Rusia se debería de desarrollar aliadacon Occidente o únicamente bajo sus propios parámetros. Se debeentender que en el siglo XIX el término “occidente” no se refería,y no debe de entenderse ni equipararse automáticamente, con la de-mocracia liberal, el estilo de liberalización occidental fue una de lasmaterias en las discusiones entre eslavofilos y occidentalizadores.Hoy en día, ese debate ha surgido de nueva cuenta en Rusia de for-ma diferente, y su resultado tendrá un impacto profundo en el desa-rrollo político de Rusia.


En general, la expansión internacional de la democracia se debe deinterpretar desde dos puntos diferentes —ya sea como un productode difusión cultural, o como un producto del cambio de la estructurasocial—. Como un producto de la difusión cultural, la democracia esun conjunto de valores políticos y culturales que se han ido generan-do en las naciones extranjeras y después se importan, para bien opara mal, a otros Estados que mantienen de manera distintiva cultu-ras no democraticas. Como un resultado de los cambios de la estruc-tura social, sin embargo, la democracia es un producto determinadopor el equilibrio entre varios grupos sociales, como son la clase me-dia, la cual surge en todos los países que logran la modernizaciónsocioeconómica. De conformidad con la difusión, la democracia esuna importación cultural; de acuerdo con modernización, es un rasgonatural de cualquier nación moderna. Ninguna perspectiva puede ex-plicar ampliamente el éxito o fracaso de los factores democráticos enlos diversos escenarios nacionales, pese a que el desarrollo económi-co y la presencia de una gran clase media han demostrado el incre-mento de la probabilidad de que una democratización ocurra.8

Debido, en parte, a que ningún proceso de democratización es ensí mismo evidente, las relaciones entre la identidad nacional rusa yla democracia son materia de un intenso debate al interior de la Ru-sia contemporánea. En resumen, los rusos con un nivel superior apo-yan más a las instituciones y valores democráticos, pero esta corre-lación no garantiza que la democracia sea vista al final como lo másconveniente para los miembros de la sociedad rusa. Mucho dependeráde la forma como manejen la situación los pensadores y ciudadanosrusos, ya que la democracia y la economía mixta que pueden llegara ser los ingredientes institucionales esenciales para cualquier Estadonación, moderno, pudieran ser considerados como elementos que vio-len las cualidades intrínsecas de la nación rusa y deba entonces serrechazada.

Muchos factores influirán en los resultados de los debates sobreesta situación clave. Estos factores incluyen el tenor de las relacionesde Rusia con Occidente; la habilidad de los rusos (así como de losoccidentales) para entender que la democracia puede ser buena paraRusia, pese a que tenga serios conflictos de política exterior con

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8 Huntington, The Third Wave.

otros Estados democráticos; los efectos de la democratización exitosay de reforma económica en otros países anteriormente comunistas, ta-les como la República Checa y Polonia; el criterio de los ciudadanosrusos sobre las genuinas alternativas nacionales de democratización;las condiciones económicas de Rusia y sus tendencias en lo que restade la década.

IV. LA RECIPROCIDAD ENTRE EL CAMBIO ECONÓMICO

Y LA DEMOCRATIZACIÓN

Durante los pasados cinco años han surgido debates en Rusia yOccidente sobre la reciprocidad entre la democratización y la rápidaprivatización de la economía, llamada normalmente “ terapia de cho-que” . Estas discusiones normalmente se han conducido en términossimplistas. Esto ha ocurrido en virtud de que los debates se refierenno sólo a las cuestiones académicas abstractas, sino a las políticas al-ternativas con profundas implicaciones también políticas, debido aque la relación entre democratización y rápida reforma económica esincierta, y porque esta incertidumbre ha propiciado la discusión deopciones políticas con un celo injustificado.

En general, en estos debates se han manifestado tres formas de losprocesos de reforma económica. 1) La democratización y la imposi-ción inmediata de reformas económicas se refuerzan mutuamente. Lademocratización ofrece una pequeña ventana de oportunidades para lareforma radical antes de que los opositores a la reforma puedan impedirsu aplicación. 2) La democratización y la reforma económica se con-tradicen. La imposición de reformas económicas radicales generarárápidamente una resistencia popular tan elevada que minimizará a lademocratización. 3) Sólo un régimen autoritario, como el de Pinocheten Chile, puede sobrevivir a la inevitable resistencia política hacia lareforma económica.

Una manera inteligente de entender esta compleja materia consisteen manejar a la reforma económica como una acción compleja enpleno desenvolvimiento histórico, en lugar de tomarla como un simpleacto gubernamental. La primera fase de la reforma, que comprendela reducción del gasto del gobierno, la reducción de los déficit pre-supuestales, y la estabilización de la moneda puede ser lograda por


un pequeño grupo de líderes políticos —ya sean dictadores absolutoso personas elegidas democráticamente que actúen como quasi dicta-dores, a partir de la concesión de una autoridad legislativa suficientecomo para poder realizar la reforma a través de decretos. Sin embar-go, en la segunda fase de la reforma, en donde la economía se hacemás complicada, se acrecientan las dudas sobre la aplicación del mo-delo Pinochet en países que no cuenten con instituciones básicas deuna economía de mercado. En los países exsocialistas esta segundafase involucra, entre otras cosas, la privatización de un gran númerode bienes estatales; la creación de nuevas instituciones, así como unsistema bancario de fondeo (two-tier banking system) y mercados realesde capital; la adopción de una legislación en temas tan complejos comolos derechos de propiedad, los contratos comerciales, los ordenamientoscorporativos, los códigos fiscales, y procedimientos de quiebra, y laaparición gradual de una nueva clase empresarial. Cambios de esta mag-nitud no pueden ser alcanzados con un gobierno autoritario. Requierengobiernos que siempre estén atentos a las circunstancias económicas quedistinguen a cada nación y a la participación sostenida de los diversosgrupos socioeconómicos nacionales.9

El resultado final de la reciprocidad entre democratización y refor-ma económica en Rusia es aún incierto. Bajo el criterio de la políticaliberal tradicional, la privatización y la propiedad privada son vistascomo baluartes de la democracia en virtud de que reparten el podereconómico y proporcionan a muchos elementos de la sociedad recursospara oponerse a la acción arbitraria del gobierno. Rusia ha alcanzadoun nivel muy alto de privatización en varios sectores de la economía,pero hasta ahora ello sólo ha generado un cambio de propiedad y depoder político, pero no un cambio en el comportamiento económico.La privatización todavía no ha creado un ordenamiento corporativopara regir la operación de muchas de las compañías y empresas bajoprincipios genuinamente capitalistas. El contubernio entre los dueñosde las empresas particulares y oficiales gubernamentales corruptos eselevada, así como la incidencia de fraudes perpetrado por capitalistassin escrúpulos en contra de pequeños inversionistas, quienes carecende experiencia en las prácticas del libre mercado. No debe sorprender

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9 Nelson, Koan (ed.), A Precarious Balance: An Overview of Democracy and EconomicReforms in Eastern Europe and Latin America, 1994.

todo esto, a Rusia todavía le falta la infraestructura legal necesariapara asegurar la existencia de una “economía civil” , en lugar de unacorrupta y predatoria.10

Todo lo anterior, aunando a condiciones sociales tan diversas, in-crementa la posibilidad de que en Rusia poscomunista se pueda mi-nimizar la democracia en vez de reforzarla. Uno de los problemasmayores es que el rápido crecimiento del crimen, tanto individualcomo organizado, pueda estropear la democracia o desacreditarla alos ojos del pueblo. Además, los acontecimientos de la parte final dela década de los ochenta han llevado a una desigualdad creciente en-tre los ciudadanos. Los niveles actuales de desigualdad no parecenser más altos que los de Occidente, y mucha gente ha sorteado la cri-sis causada por la reforma económica trabajando en la economía in-formal. Sin mencionar que la ausencia de un sistema de seguridadsocial real y los cambios drásticos en la vida económica han colo-cado a muchos de los ciudadanos bajo una gran presión económicay psicológica. Esto es tristemente cierto, en especial, entre los pen-sionados y los trabajadores de edad avanzada con educación mínima,quienes tienen pocas oportunidades para sobresalir profesionalmentey han sufrido un fuerte descenso en su nivel de vida.

Esta situación ha creado la idea de un retroceso entre los ciuda-danos molestos por el desorden público y aquellos que sufren losmás grandes apremios económicos. En las elecciones recientes, laspersonas más apremiadas, económicamente hablando, votaron, de ma-nera desproporcionada por el partido sucesor del antiguo Partido Co-munista de la Unión Soviética. Pensar que la victoria de ese partidonecesariamente llevaría el final de la democracia estaría alejado dela realidad; sin embargo, ellos lo creen así. Mientras tanto, esas vic-torias han creado la posibilidad de un ataque en contra de la demo-cracia por parte de algunos de los más ricos miembros de la nuevaclase empresarial. Temerosos de un retroceso de la política de libremercado, algunos de los líderes empresariales más influyentes hanmanifestado que la reforma económica es más importante que la de-mocrática y se han empeñado en posponer las elecciones democrá-ticas en virtud de que éstas podían llevar a los partidos antirrefor-mistas al poder.


10 Rose, Richard, “Toward a Civil Economy,” Journal of Democracy, abril de 1992.

V. EL CONSTITUCIONALISMO Y OTRAS TENDENCIAS

DE LA POLÍTICA RUSA

En las siguientes líneas se tratará sobre la fortaleza del constitu-cionalismo de Rusia, es decir, del movimiento para establecer límitesinstitucionales y legales firmes al poder del gobierno. Las tendenciasdesde 1991 han sido apremiantes y contradictorias; sin embargo, noshacen pensar que el constitucionalismo será la característica domi-nante de la política rusa a largo plazo.

La primera razón para pensar esto es que muchos de los problemasmás difíciles a los que Rusia se ha enfrentado han quedado cierta-mente sin resolver y otros se han resuelto a través de una serie deelecciones competitivas y referendos. Comenzando por las eleccionesal Soviet Supremo de 1989, los rusos han acudido dos veces a emitirel sufragio para escoger a sus representantes legislativos; han elegidopresidente y consejos de gobierno. También han participado en losreferendos nacionales para emitir su juicio sobre las políticas socioe-conómicas de Yeltsin y para la ratificación de la nueva Constituciónde 1993. Estas votaciones son previas a las decisivas elecciones pre-sidenciales y a las importantes elecciones de gobernadores regionalesde 1996. Rusia ha experimentado dos cambios de legislatura pacífi-cos, y experimentará, con un poco de suerte, elecciones presidencia-les pacíficas para un nuevo periodo en junio de 1996. El hábito deconfiar más en los sufragios que en las armas para resolver las con-troversias políticas fundamentales ha comenzado a permear el orga-nismo político ruso.

Por supuesto no todas las soluciones han sido en esta misma di-rección. Por ejemplo, han surgido serios intentos antidemocráticoscon el fin de manipular el resultado de algunas de las elecciones na-cionales, y por lo menos una de estas votaciones ha sido pospuesta;pero las elecciones de manera general han evolucionado favorable-mente por lo que toca a la libertad e imparcialidad. Tampoco se hapodido evitar completamente el recurso de la fuerza, el ejemplo másdramático ha sido el enfrentamiento violento entre el presidente Yelt-sin y el Parlamento en octubre de 1993. Algunos analistas más cons-picuos piensan que en ese momento Rusia en verdad estuvo al bordede la guerra civil. Desde entonces, sin embargo, los métodos políti-cos para resolver cualquier controversia han quedado relegados a un

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segundo plano, quizá en virtud de que en el Parlamento todavía que-dan elites y ciudadanos que quieren correr los riesgos de un cambionacional hacia la anarquía.

En muchas democracias, la separación institucional de los podereses un aspecto fundamental del gobierno constitucional. Rusia ha he-cho grandes progresos al distribuir la autoridad jurídica a través delas instituciones del gobierno nacional, pero ese proceso todavía noes irreversible. La nueva Constitución, presentada por Yeltsin y rati-ficada por los electores en el referéndum de diciembre de 1993, otor-ga al presidente amplios poderes en igualdad con la legislatura, in-cluyendo el voto decisivo para la selección del primer ministro y elpoder de legislar a través de decretos en un gran número de instan-cias. Adaptada después de las consecuencias del enfrentamiento vio-lento con el Parlamento, sus preceptos constitucionales llevaron amuchos analistas a predecir que la nueva legislatura sería dócil y sinningún poder; sin embargo, ha jugado un papel de mayor actividadpolítica de lo previsto. Además, de conformidad con la nueva Cons-titución, el presidente no puede emitir decretos que contravengan alas leyes aprobadas por la legislatura. En consecuencia, conforme lalegislatura adopte gradualmente un nuevo cuerpo de leyes, la posi-bilidad del presidente para legislar por decreto se verá disminuida;asumiendo que el presidente esté dispuesto a respetar esto en los tér-minos de la Constitución.

Quizá la parte más débil del gobierno nacional es la judicial, in-cluyendo el Tribunal Constitucional. La tradición política soviéticaexcluía completamente la posibilidad de una revisión constitucionalde las leyes, y al momento en que el Tribunal Constitucional asumióesta labor se encontraba transitando por terrenos desconocidos. Ade-más, antes de la adopción de la Constitución de 1993 la tarea del Tri-bunal era inmensamente complicada en virtud de la incoherencia in-telectual de la vieja Constitución rusa, la cual ha sido frecuentementemodificada desde su adopción en 1978 y contiene un gran númerode contradicciones, entre las que se incluyen declaraciones respectoa la supremacía de la presidencia o del Parlamento. Esta laguna cons-titucional invitó al Tribunal a intervenir en el conflicto creciente en-tre Yeltsin y el Parlamento, pero su intervención sólo logró aplazarel conflicto hasta el periodo de su disolución junto con la del Par-


lamento, en 1993. Después de más de un año, un nuevo TribunalConstitucional ha comenzado a funcionar, aunque con un poder máslimitado, pero conserva el principio de la revisión constitucional. Sinembargo, la implementación actual de este principio ha sido impedi-da por el precario poder político del Tribunal, y por la imposibilidadde obligar a los agentes gubernamentales a respetar sus decisiones.

Independientemente de la separación de poderes, otra barrera quese opone a los intentos por restablecer las reglas autoritarias es la di-visión de poderes entre el gobierno nacional y los gobiernos regio-nales (esto es, los gobiernos locales y los de las provincias). Por suforma, el Estado ruso es una federación, y desde 1991 muchas de lasfacultades, especialmente las fiscales y las de recursos naturales, sehan otorgado a los gobiernos regionales. Sin embargo, esta delega-ción ha ocurrido a través de un proceso de forcejeos políticos, porlo que la división de poderes entre Moscú y los gobiernos regionaleses fluida en lugar de haber sido establecida firmemente por el derecho.Además, muchos de los gobernadores locales no han sido elegidos demanera democrática. Si estos funcionarios son elegidos democrática-mente en el transcurso de este año, tal como se encuentra programado,los gobiernos locales podrán tener mayor poder político y demandaruna mayor delegación de facultades por parte del centro. Al hacerlo,podrán constituirse en elementos contra la tendencia por restaurar elgobierno autoritario en Moscú; se debe tomar en cuenta el papel ju-gado por las legislaturas democráticamente elegidas en algunas delas repúblicas exsoviéticas durante los años finales de la Unión So-viética.

Aunque parece existir un número de requisitos políticos para elsurgimiento de un sistema constitucional de gobierno en Rusia, faltaun ingrediente fundamental: un orden legal y coherente firmementeestablecido. El régimen soviético descansa sobre la regla de la ad-ministración burocrática. El Ejecutivo y los órganos de partido emi-tían las normas, muchas de ellas en secreto, que normalmente eraninconsistentes internamente, y frecuentemente contravenían lo previs-to en las leyes formales de la Unión Soviética. En un principio y nosiempre de hecho, Gorbachev entendió las consecuencias de este lega-do, y tuvo el mérito de establecer un “Estado gobernado por leyes”como principio fundamental de su programa político. Sin embargo,

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pasar sobre el legado legislativo soviético tomará muchos años, si noes que décadas. Para lograrlo se requerirá que los miembros de laslegislaturas y los gobiernos produzcan un cuerpo vasto de leyes nue-vas. Será necesario también, que los autores de estas leyes generenuna legislación consistente con las otras leyes y con la Constituciónmisma. Sin ser menos importante, requerirá, además, que los miem-bros del gobierno y los ciudadanos asimilen una cultura política nue-va, construida bajo el supuesto de que se encuentran moralmenteobligados a respetar los preceptos de la ley. Si no se crea una nuevalegislación coherente, el sistema continuará propiciando la corrupciónpolítica y el crimen organizado, que será incrementado con el pro-ceso de transferencia de grandes cantidades de propiedad del dominiopúblico al privado.

VI. PERSPECTIVAS PARA LA CONSOLIDACIÓN FUTURA

DE LA DEMOCRACIA EN RUSIA

Aunque nadie podría realmente predecir el futuro de la democra-tización rusa, se pueden identificar algunos de los aspectos principa-les que darán resultado a largo plazo. Un aspecto importante será ladisposición política de las personas escogidas para dirigir al país,particularmente el próximo presidente, tomando en cuenta que laelección presidencial se llevara a cabo en junio de 1996. La actituddel nuevo presidente que se elija —ya sea un gran defensor de la de-mocracia, o por lo menos “semi-democratico” , o que esté en favordel gobierno autoritario— será de gran importancia. Sin tomar encuenta sus defectos como líder, Yeltsin ha tratado de dirigir a su paíshacia el camino de la democracia. Todavía nos resta ver cómo otrospresidentes, en especial un líder comunista Gennady Zyuganov o elultranacionalista Vladimir Zhirinovsky, utilizarán las facultades de lapresidencia. En Europa del Este, algunos de los partidos sucesoresposcomunistas que han regresado al poder a través de eleccionescompetitivas han adoptado la agenda social demócrata, que incluyela democratización y reformas económicas. Sin embargo, las actitu-des y logros del principal partido “poscomunista” ruso no son muyclaros. Aunque un presidente como Zyuganov o Zhirinovsky quizá nollegue tan lejos como para abolir la mayoría de las instituciones de-


mocráticas, tal como la legislatura, podrían restringir las libertadespolíticas individuales y de los grupos políticos de oposición.

El futuro político de Rusia también será determinado por sus re-laciones con el mundo exterior. Uno de los baluartes del régimen co-munista era el condicionamiento mental de enfrentamiento y miedoal “ imperialismo” , que Stalin y, en menor grado, sus sucesores ins-talaron públicamente en el pueblo soviético. Gorbachev sistemática-mente desmanteló este condicionamiento mental en favor de “ unpensamiento nuevo” con respecto al mundo exterior, en parte porquereconoció que la actitud anterior era un obstáculo para la liberaliza-ción interna del sistema soviético. Sin embargo, un regreso parcial aun Estado de enfrentamiento con Occidente podría ocurrir. Ese tipode eventos podrían ser precipitados debido a un endurecimiento pos-terior del nacionalismo ruso, así como por cambios reales de la po-lítica occidental con respecto a Rusia, particularmente una expansiónde la OTAN que pudiere amenazar a la seguridad nacional.

El futuro de la democratización también está ligado con el temade la integración territorial de Rusia. En 1992, muchos analistas tantorusos como extranjeros creían que las mismas fuerzas centrífugas quedestruyeron a la Unión Soviética destruirían también a Rusia. Hoy,esos temores parecen exagerados, sin tomar en cuenta el intento deChechenia para alcanzar su separación de Rusia. Moscú ha rehusadolos acuerdos de delegación o concurrencia de facultades con muchasde las regiones determinadas a ganar más autonomía. Además, cual-quiera que haya sido la validez moral del uso de la fuerza públicapor Yeltsin en contra del Parlamento en 1993, y en contra de Che-chenia durante el año pasado ha ocasionado que los grupos de men-talidad secesionista moderen su retórica. Estos grupos han reconocidoque, independientemente de la explotación económica ejercida porMoscú en el pasado, se podrían encontrar expuestos a presiones po-líticas por parte de China y Japón si abandonan el techo del Estadoruso. Si, no obstante, Rusia empezara a desintegrarse territorialmente,esto sin duda produciría un regreso al ultranacionalismo entre mu-chos rusos y provocaría medidas coercitivas que dañarían gravementea la democratización.

Gran parte de este efecto se produciría si la vecina Ucrania sedisolviera, ya que gran parte del conflicto entre las regiones que

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constituyen Ucrania pondría a Moscú del lado de los ucranianos ru-sófonos.

Además, el futuro de la democracia rusa depende de su recupera-ción económica y de su expansión. Algunos analistas extranjeros exa-geraron sobre las actitudes rusas hacia la democracia y el bienestareconómico. Mayor libertad para no sufrir del abuso de líderes arbi-trarios, y libertad para expresar inconformidades sobre las condicio-nes sociopolíticas son beneficios significativos para los individuosque recuerdan los holocaustos humanos y la sofocante atmósferaideológica del estalinismo. Sin embargo, mientras la actividad econó-mica, otra vez en crisis, no recupere el crecimiento, como parece quelo está haciendo, y que los ciudadanos rusos dejen de creer que me-jorarán sus condiciones de vida a largo plazo, la democracia se des-legitimizará como un ideal político.

La integración de Rusia a la economía mundial tendrá, de la mis-ma forma, importantes consecuencias políticas. La mayor dependen-cia rusa del auxilio del Fondo Monetario Internacional o de otrosbancos internacionales evitará que el gobierno ruso adopte decisionesantidemocráticas. Quizá no carezca de importancia el monto de losflujos de capital y el comercio privado en Rusia. Debido a sus grandesrecursos naturales, Rusia tiene una gran posibilidad de obtener gran-des ganancias mediante el comercio con el mundo exterior. Sin em-bargo, para lograrlo requiere de inversión extranjera directa, lo cualobliga al gobierno a crear un orden legal genuino, que otorgue ga-rantías efectivas a los socios comerciales extranjeros. Esto, de algunaforma, creará las condiciones indispensables para extender la regla dederecho a los demás campos de la vida social y política.

Una cosa se puede decir con certeza; aun cuando el movimientoruso hacia la democracia últimamente parece tener éxito, el caminoserá largo y difícil. El camino político de Rusia se encuentra llenode conflictos intensos, poderosas presiones encontradas, y un ir y ve-nir de las perspectivas de la democracia. Los analistas de la situaciónrusa deben tener en mente que son testigos de cambios históricos degran magnitud, y que el mérito de estos cambios se medirá no enaños sino en décadas.


EL DEBATE DEL ESTADO: CARL SCHMITT

Luis F. AGUILAR

Carl Schmitt (1888-1985), pensador controvertido y estigmatizado, sedefinió a sí mismo como un “Epimeteo cristiano” , porque considerabaque sus escritos —particularmente los escritos de postguerra, al com-pás de la crisis de la República de Weimar (1919-1932)— habíansido una “advertencia y un grito de ayuda” frente a las siniestras ca-lamidades que, ingenua y atolondradamente, liberaban de su caja deencierro las muchas improvisadas Pandoras ideológicas y políticasde su tiempo, tal vez por estar espantadas y fastidiadas ante la crisisy la incertidumbre institucional de Alemania y Europa. Pero, sobretodo, en razón de que sus escritos, a la manera de Epimeteo, habíanimpedido que de la calamitosa caja abierta escapase también la es-peranza, con el trágico resultado de que sobre Alemania y Europa“sous l’oeil des russes” cayera contradictoriamente la noche de lafragmentación, el terror, el escepticismo y el desorden.

“Todo espíritu es sólo espíritu del presente” es una afirmación deHegel que Schmitt hace suya, suele repetir en sus escritos, y queademás expresa muy bien la postura desde la cual Schmitt, histori-cista de pies a cabeza, piensa y sentencia la historia cultural ocurridade Occidente, particularmente la historia del siglo XVI en adelante.Schmitt interroga la historia desde las inquietantes cuestiones y di-lemas que plantea el conflictivo, enfurecido y desesperado presentealemán —derrota militar del II Reich, Pacto de Versalles leonino, re-volución bolchevique y revueltas consejales internas, constitución deAlemania como República—. Weimar es el punto de partida y de re-torno de la exploración “geistesgeschichtlich” que hace Schmitt a lolargo de la historia política occidental, con el fin de explicar y en-

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tender la inédita y ominosa circunstancia germana-europea de lapostguerra, así como para anunciar y justificar su posible desenlace.

Schmitt procede en su diagnóstico y pronóstico de la situación po-lítica alemana de la misma manera histórica que Weber, Preuss,Ebert y Naumann, aunque cada uno de ellos interrogue y reconstruyala formación de la política y del Estado alemán desde diversas preo-cupaciones y compromisos valorativos. En efecto, Schmitt es un ca-tólico en tiempo de crisis, mientras Weber y Naumann son dos li-berales que viven una situación límite y Ebert un socialdemócrata.También, como Weber, Preuss, Ebert y Naumann, el centro intelec-tual de Schmitt, su cuestión fundamental teórica y práctica, es el sig-nificado y la forma del Estado en un tiempo de crisis y transforma-ción social. O, dicho con otras palabras tremendistas, el significadoy la forma que el Estado toma o no puede más que tomar en “ si-tuación de excepción” (Aufstandzunahme), en “situación de emergen-cia” efectiva o inminente, en esa “anómala situación intermedia entrela guerra y la paz” . Todos ellos viven dolorosamente la dramáticacrisis política y cultural de su nación, todos saben que justamente elEstado como forma compulsiva de organización social resurge ymuestra todo su significado y su real realidad en los momentos decrisis social profunda —cosa a no olvidar—, y todos ellos protago-nizan el debate sobre cuál forma de Estado podría evitar la guerracivil y repondría el orden en la tribulada Alemania de Weimar.

1. ¿Cuál es la pregunta de época, existencial, de Schmitt y cuálla pregunta de fondo, crucial, de Schmitt en su debate sobre el Estado?

La primera es la relativa al funcionamiento y rendimiento políticodel régimen parlamentario de la República de Weimar en un pe-riodo de fragmentación y confrontación entre poderosos sectores so-ciales (los tradicionalistas del Kaiserreich, los nacionalistas, los socia-listas y los comunistas, los católicos, los liberales...). La pregunta esobligada: ¿tiene el régimen parlamentario la capacidad política de in-tegrar el consenso y resolver los conflictos bajo condiciones de demo-cracia de masas? ¿Es políticamente viable, productiva y normaliza-dora una democracia liberal en una sociedad de masas? La respuestaes no y, en consecuencia, su propuesta teórica e institucional apuntahacia una democracia plebiscitaria y, en opinión de algunos intérpre-

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tes, hacia una “dictadura popular soberana” . Selecciono una entre susmuchas frases provocadoras: “el Parlamento es una maquinaria arti-ficial, producida por el racionalismo liberal; en cambio, los métodosdictatoriales y cesaristas no sólo pueden inducir la aclamación delpueblo, sino ser también una expresión directa de potencia y sustan-cia democrática” . Otra, más ruda pero congruente con sus ideas: “elbolchevismo y el fascismo son, como todas las dictaduras, ciertamen-te antiliberales, pero no necesariamente antidemocráticas” . Y un juiciomás fino: la crisis del Estado moderno se debe a “ la contradicción ines-capable entre el individualismo liberal y la homogeneidad democrática” .

La pregunta y la respuesta sobre la crisis y el desenlace de las ins-tituciones del sistema parlamentario en un contexto de democracia demasas —la tensión entre liberalismo y democracia, Legislativo y Eje-cutivo— son, en verdad, sólo la expresión contemporánea, coyuntu-ral, de la cuestión mayor y central que se ha planteado toda la po-lítica occidental clásica y moderna: la pregunta sobre la constitucióny el significado del Estado. Y, más específica y pertinentemente, lapregunta decisiva acerca de: qué hacer o qué ocurre cuando se co-lapsa la situación colectiva normal, en la cual tiene vigencia la nor-ma, moral o jurídica —cuando se entra en conflicto y pierden su efi-cacia y sentido los recursos normativos y de arbitraje para resolverloy superarlo—; por consiguiente, la pregunta acerca de cómo se re-hace el Estado, la situación colectiva normal, en y desde una situa-ción de excepción; cómo se crea la situación en la que puede existirla norma normalizadora, tener vigencia el derecho (distinción entre“ norma jurídica” y “ norma de efectuación del derecho” : “Re-chtsmässigkeit” y “ Rechtswirksamkeit” ).

2. La tradición occidental ha estructurado el planteamiento acercadel Estado como un dilema entre norma y decisión, derecho y poder,pacto y dictado, razón y mito, dilema que Schmitt distende y resuel-ve teológica y hobbesianamente por el extremo de la decisión, el po-der, el dictado, el mito. En efecto, la esencia de la política se revelatoda ella, crudamente, en la situación crucial de excepción, crisis,anormalidad —llámese guerra, estado de sitio, estado natural, anar-quía, revolución—. En esa circunstancia límite de conflicto irrecon-ciliable de fuerzas y, que es, además, irresoluble conforme a las nor-

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mas vigentes o mediante el método de la discusión racional y el justomedio, la política se revela fulgurantemente como decisión y dictadoque pone fin al conflicto y al desorden, evita la catástrofe e inaugurala nueva normalidad colectiva. Ahí, paradigmáticamente, se manifies-ta la primacía de la política sobre el derecho. La forma Estado y laforma efectiva del Estado resultan y plasman el poder y la intencio-nalidad de quien decide en la situación límite de excepción del pou-voir constituant: de quien en la incertidumbre y en el resentimiento,en el desacuerdo y en el medio, en la imposibilidad de pacto y alian-za, en la guerra es capaz de poner las cosas en su lugar y de res-ponder contundentemente a la interrogante fundamental de la exis-tencia social: quis judicabitur?, quis interpretabitur?, cuando no haycriterios compartidos de juicio ni tampoco claves aceptadas de enten-dimiento: cuando no hay norma y sí, en serio, política política. Ensuma, auctoritas non veritas facit legem. El poder de decisión, no laverdad elaborada en la discusión, da origen y forma a la norma y ala normalización de la vida social. Teología política, no jusnaturalis-mo. Mito original de creación del cosmos, no un pacto interindivi-dual conforme a la “ imagen mercantilista de un acuerdo balanceadoque comporta beneficios para todos” .

Examinemos de manera muy somera los principales teoremas o fi-losofemas de Carl Schmitt.

3. El concepto específico e irreductible de lo político (1928) con-siste en el hecho de que existe la contraposición de amigo y enemigo(Freund-Feind), en el real agrupamiento de los humanos con base enla bipolaridad amigo-enemigo y, por ende, en su antagonismo efec-tivo y excluyente, el cual se manifiesta escalonadamente desde la po-lémica abierta de opiniones irreconciliables hasta la guerra civil. Lascategorías amigo-enemigo “deben ser tomadas en su significado con-creto, existencial, y no como metáforas o símbolos” . No se trata de“competidores” o “adversarios” , o a la manera del liberalismo, queha disuelto la esencia de la política, al pensarla a la manera del mer-cado o de la discusión de ideas. Enemigo es el conjunto de hombresque combate o está dispuesto a combatir y, en consecuencia, el quetiene como “presupuesto siempre presente o como posibilidad real”la guerra y, dado este caso crítico o de excepción, el que acepta “ la

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posibilidad real de la eliminación física” . Esta concepción guerrerade la política, a la Hobes más que a la Clausewitz, no es algo ex-terior o anterior al Estado, se ubica en el interior del Estado. En elfondo, la enemistad irreconciliable es el referente permanente del Es-tado, su razón de ser, su materia de arbitraje y contención incesante.En el momento límite de la crisis y la excepción, la política se liberadel Estado, muestra su rostro inmortal, y ofrece la materia sobre laque trabajará el “dios mortal” del Estado que, como dios, creará elorden del siglo.

4. De aquí su crítica al fundamento y a la forma liberal del Estadomoderno y, por consiguiente, al régimen parlamentario, que es sucristalización institucional. Schmitt acuña su hostilidad al liberalismocon una sentencia de muerte: “no hay una política liberal en sí, sinosiempre y sólo una crítica liberal de la política” .

En su perspectiva, el liberalismo ha “desnaturalizado” la política;ha “desmilitarizado y despolitizado” la esfera política, buscando con-vertir la forma de Estado en sociedad: “ en un terreno neutral dondela contienda cese y sea posible entenderse, unirse y convencerse mu-tuamente” . En efecto, el liberalismo, con su propósito de obstaculi-zar, limitar y controlar el poder del Estado, no sólo ha neutralizadoy despolitizado los varios campos de acción de la sociedad civil (laeconomía, la educación, la vida cultural...), sino que ha diseñado la ar-quitectura del Estado moderno a imagen y semejanza de la vida pri-vada y económica de la nueva sociedad civil-burguesa (bürgerlich).De esta manera ha sometido, teórica e institucionalmente, el Estadoy la política al formato de una moral individualista y de categoríaseconómicas de mercado. En la perspectiva liberal, la política y el Es-tado se vuelven todo derecho, “derecho privado” (Estado de derecho),y libertad de expresión y discusión. Nada de decisión y de dictado. ElEstado ha sido reducido a sociedad, en sentido económico o cultural.

Así, el concepto político de lucha se convierte, en el pensamiento li-beral, sobre el plano económico en competencia y sobre el “ espiri-tual” en discusión; en lugar de una distinción clara de las situacionesdiferentes de “guerra” y de “paz” , se instaura una dinámica de com-petencia eterna y de discusión eterna. El Estado deviene sociedad yprecisamente sobre el plano ético espiritual se transforma en una con-


cepción ideológica-humanitaria de la humanidad, mientras que sobreotro plano se convierte en la unidad técnico-económica de un sistemaunitario de producción y de intercambio. La voluntad de defendersedel enemigo, que surge de la situación de lucha y es perfectamentecomprensible, deviene un ideal o un programa social construído entérminos racionales, una tendencia o un cálculo económico. El pueblopolíticamente unido se transforma, sobre el plano espiritual, en un pú-blico culturalmente interesado, y sobre el plano económico, parcial-mente en personal fabril y laboral y por otro lado en una masa deconsumidores. Dominio y poder devienen en el polo espiritual progra-ma y sugestión de masa, y en el polo económico controles.

Así, el concepto político de lucha se convierte, en el pensamientoliberal, sobre el plano económico en competencia y sobre el planoespiritual en discusión. En lugar de una distinción clara entre la gue-rra y la paz, se instaura una dinámica de “competencia eterna y dediscusión eterna” .

5. En su ensayo La situación espiritual (moral-intelectual) delparlamentarismo contemporáneo (1923-1926), Schmitt aborda conmayor detalle y calado la noción y organización liberal de la política,que fundamenta el parlamentarismo como método de gobierno y ré-gimen político. Todas las libertades públicas y privadas (expresión,opinión, culto, asociación, reunión, prensa...) sustentan y se sustentanen la creencia que la verdad y, en el caso, la verdad pública —loque debe ser considerado interés, beneficio público—, puede descu-brirse, demostrarse y realizarse mediante el principio de la discusiónpública; es decir, a través de un proceso abierto o irrestricto de con-frontación de diversas opiniones, de argumentos y contrargumentos,de afirmaciones y refutaciones. En este sentido, para Schmitt la va-lidez y eficacia del parlamentarismo descansa en la discusión abiertae independiente, cuya “dinámica dialéctica” posibilita consensar nor-mas y políticas genuinas para la colectividad política. Es el “govern-ment by discussion” , “ by talking” , la idea de que el conflicto políticopuede procesarse como un debate racional de opiniones contrariasbajo el sello de la tolerancia, y de que la dialéctica de las opinionese ideas del público ciudadano puede producir la ley pública, la po-lítica pública, el bien e interés público. En este clima liberal racio-nalista, el origen y contenido de la ley es la verdad (colectivamente

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construida), no la decisión autoritaria inconsulta, incuestionada e irre-futable. En suma, el régimen parlamentario tiene significado y efica-cia política si existe un público ciudadano, informado, educado y(auto)crítico, de juicio independiente, dispuesto a debatir y aprobar—no a negociar ni concertar— en lo que concierne a los asuntos pú-blicos y llegar a conclusiones compartidas razonadas y razonables.

6. Ahora bien, advierte y afirma Schmitt que “ la moderna demo-cracia de masas ha hecho que la discusión pública argumentada sehaya vuelto una formalidad vacía” . Y más acusadoramente: “el Par-lamento se presenta como la antecámara gigantesca de las oficinas ylos comités de los gobernantes invisibles” , los partidos y las empre-sas, las organizaciones sociales... Las Cámaras son antecámaras. Y elParlamento, el “ escenario” (Schauplatz), en la que la sociedad sepresenta ante el Estado, “ mediante la libre deliberación de repre-sentantes independientes en busca de la unidad” de la república, hadecaído en una arena en la que “ la pluralidad de poderosos interesesorganizados” se confrontan para hacer valer cada uno su posición ybeneficio con exclusión del otro o mediante compromisos y coalicio-nes provisionales de propósito utilitarista. Con la irrupción de lospartidos de masas, abanderando las diferentes demandas sociales par-ticulares de clases y grupos sociales, pierde su sentido la inde-pendencia de los representantes parlamentarios, como pierde sentidola discusión abierta sobre el interés público.

Políticamente, el régimen parlamentario es impertinente e inviableen un contexto de masas desposeídas, carentes e insatisfechas, quegozan ya de todos los derechos políticos (sufragio universal), que tie-nen acceso al poder, que introducen como cuestión pública, de sus-tancia política la solución de sus pobres condiciones de vida privada,—refusionando de nuevo sociedad y Estado, “ repolitizando” (“des-neutralizando” ) los ámbitos sociales— y que además están bien or-ganizadas en sindicatos, uniones y partidos políticos.

Ante esta situación, la organización parlamentaria no tiene impor-tancia y eficacia política. No tiene sentido. Schmitt es tajante:

“La creencia en el parlamentarismo, en el gobierno por discusión,pertenece al mundo intelectual del liberalismo, no al de la democra-cia” . Liberalismo y democracia, a pesar de su conjunción última en


la forma de república, tienen principios diferentes e incompatibles. Elliberalismo descansa en la discusión, lo que presupone una pluralidadde opiniones y puntos de vista, mientras la democracia se basa enla identificación, “ en la homogeneidad y, si es necesario, en la eli-minación o la erradicación de la heterogeneidad” . Schmitt va másallá, reelabora el pensamiento democrático clásico y, tomando comoreferencia el democratismo radical de Rousseau, afirma que la demo-cracia puede operar sólo sobre la base de una “ igualdad y homoge-neidad sustantiva” (racial, cultural, económica, “nacional” ) —no enla vacía y abstracta igualdad liberal del “ser hombre” o “ser ciuda-dano” — y, en consecuencia, sobre la base de toda “una serie deidentidades” . No otra cosa quería decir “la volanté génerale” de Rou-sseau, la cual constituye y construye una homogeneidad —unanimidadpolítico-moral, republicana, más allá de partidos, intereses especiales,diferencias religiosas y estamentales o de clase—. La homogeneidades la que hace posible “ la identidad de los gobernados y los gober-nantes” : la identidad entre la ley y la voluntad popular, entre sujetoy objeto de la autoridad estatal, soberano y pueblo, “entre lo cuan-titativo (la mayoría numérica o la unanimidad) y lo cualitativo (lajusticia de la ley)” .

Lo que Schmitt quiere decir, a lo largo de un razonamiento alusivomás que explícito, es que el Estado en perspectiva liberal se man-tiene, se reforma y supera su crisis si y sólo si sucede un libre con-trato-pacto entre los ciudadanos —es decir, existe la posibilidad deentendimiento y acuerdo a través del debate razonado—; posibilidadque se basa en la racionalidad del género humano. En cambio, desdela perspectiva de la democracia, como la concibe Schmitt, “ el Estadose basa no en un contrato sino, esencialmente, en la homogeneidad” ,en un poderoso sentimiento de identidad y pertenencia colectiva, enuna identificación imaginaria (mítica) o razonada con el conjunto so-cial (con su sobrevivencia, potencia, prosperidad, trascendencia) y, enconsecuencia, en la identificación del “pueblo” , de la comunidad, conlos que detentan el poder, en tanto ellos expresan la voluntad colec-tiva y la expresan con un mismo código, intelectual y valorativo. Di-cho de otra manera, en el momento de crisis, los liberales apelan ala alianza, al pacto, mediante el debate y el entendimiento; los de-mócratas, en cambio, apelan a la unidad (nacional) originaria: a ese

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algo “ indiscutible” e “ injustificable” racionalmente que se llamasentido de pertenencia y solidaridad colectiva, identidad. En momen-tos de excepción y crisis los liberales exigen acuerdos, balances; losdemócratas claman por liderazgo, por un pastor de la grey y unaconductor de masas.

7. La crisis de la República de Weimar es paradigmática, porcuanto exhibe la crisis del parlamentarismo como la forma más avan-zada de organización del Estado moderno o, en el fondo, exhibe lacrisis de ese híbrido político que llamamos “democracia liberal” . Enuna república parlamentaria, “bajo las circunstancias de la democraciamoderna de masas” , entran inevitablemente en crisis las institucionesliberales, el régimen parlamentario, pues es imposible reducir el con-flicto y construir el consenso mediante discusión, cuando y en tantolos representantes persigan en su acción política y legislativa sólo elpropósito limitado y exclusivo de responder y satisfacer a “especí-ficas constelaciones de intereses” , a las demandas concretas de lavida social de su electorado y a los imperativos estratégicos de suspartidos y dirigentes. Aquí, la identificación plena con las causas desus clientelas políticas (con el pueblo) tiene el efecto contrario de blo-quear la discusión que es el único recurso con el que se cuenta ins-titucionalmente para dar estabilidad y equilibrio político al Estado, enuna situación de pluralismo político. Se desarrolla una política rehénde intereses y clientelas particulares, sin visión de Estado, sin pro-pósito de interés público, que traiciona el espíritu liberal del parla-mentarismo.

De igual modo, entran en crisis las instituciones democráticas, laidentidad básica entre gobernantes y gobernados, porque los proble-mas de una igualdad y homogeneidad sustantiva (social) en el terre-no político no pueden ser resueltos satisfactoriamente en el marcorepublicano de la igualdad formal y genérica del “ ser hombre” , enla que descansa y a la que obliga el parlamentarismo de origen ypropósito liberal. Las identidades sustantivas entre pueblo y repre-sentante parlamentario, que la política socialdemócrata, la centroca-tólica o nacionalsocialista exigen y promueven, por consiguiente, laexigencia de una respuesta eficaz y oportuna del parlamentario a lasdemandas concretas de sus votantes, se desvanecen y malogran, en


la medida que el “ representante popular” tiene que someter las pe-ticiones y propuestas de sus mandantes al escrutinio y aprobación de losdemás parlamentarios que tienen iguales derechos políticos de defendersus posiciones y atacar las contrarias. En suma, el parlamentarismoliberal es derrotado por las reivindicaciones democráticas y la demo-cracia es derrotada por las normas y prácticas parlamentarias.

En consecuencia, Schmitt ve sólo dos opciones, dos salidas, antela crisis política de la democracia liberal: a) la continuación de unEstado de lábil coalición de partidos, pluralista, “politeísta” políticay moralmente, en permanente crisis por la imposibilidad de encontraracuerdos de fondo, pero protegido y desfigurado por los principiosliberales; o b) la creación de un genuino Estado democrático, no plu-ralista ni apolítico, a través de una reedición plebiscitaria de la de-mocracia, que tendría su forma débil en el presidencialismo —a lamanera de la propuesta de Weber y cuya semilla estaría dada en la fi-gura del Reichspräsident y sus poderes especiales —artículo 48—, encontraposición al líder del Reichstag y que, en términos schmittianos,sería un “dictador comisarial” que, en situación de emergencia, pue-de gobernar sin el control parlamentario. Pero que alcanzaría su for-ma fuerte o desarrollada en el “dictador soberano” , expresivo ymandatario del pouvoir constituant del pueblo, el cual rehace y re-afirma “ la autoridad basada en un nuevo sentimiento por el orden,la disciplina y la jerarquía” , y que Schmitt ve en el fascismo italia-no, en Mussolini, el líder que resucita y recrea en el imaginario co-lectivo el mito de la identidad de la gran nación itálica. En suma,Schmitt ve un hilo conductor entre democracia y dictadura, democra-cia y autoritarismo, y en la democracia de líder, plebiscitaria, ve laforma de escapar al pluralismo político, políticamente incluyente eimproductivo, ya sea porque no llega a acuerdos sólidos, ya sea por-que sus acuerdos son irrelevantes para la demanda social y las iden-tidades sustantivas de las masas.

8. A este punto deberíamos entrar en otros campos teóricos deSchmitt, ligados a la articulación entre soberanía, la soberanía populary la dictadura (1921) —ensayo que revisa la teoría política modernahasta la dictadura del proletariado—. Para nuestros fines, lo relevantees la distinción que él recupera históricamente entre “dictadura co-

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misarial” y “dictadura soberana” , articulando esta segunda forma conlas tesis de la soberanía popular o pouvoir constituant: el pueblo comotitular del poder constituyente. Mientras la dictadura comisarial secumple en el marco de los poderes constituidos y está autorizada porla constitución política misma (en función de su vigencia), la dictadurasoberana está desligada de y “no apela a una Constitución existentesino a una Constitución que va a implantar” . Es un poder fundamen-tador y aspira a crear una situación social que haga posible unaConstitución, una situación en la que puede realizarse el derecho. Enesta perspectiva, no importa tanto el contenido posible de la Cons-titución, en la que se plasma el interés público, sino la decisión sobrelo que debe valer como interés público, la decisión que implanta denuevo una norma, una Constitución.

En consecuencia, este poder dictatorial es soberano, pero es detransición, está en función del nuevo orden, por lo que es distintodel monarca absoluto o de un despotismo. La dictadura obedece auna situación de excepción y opera para la reconstrucción de la nor-malidad colectiva. No es un fin en sí, sino un medio. Y, por ende,en su actuar no sigue leyes justas —normas jurídicas (que ademáscarecen de validez), sino reglas técnicas objetivas--. La eficacia (polí-tica) de la decisión, no la justicia o corrección (política) de la de-cisión.


NOTAS PARA UN DEBATE SOBRE EL ESTADO

Arturo GONZÁLEZ COSÍO

Más allá de lo que algunos denominan el fracaso de las grandes teo-rías, en plena quiebra de mitos y modelos, en el auge de la incomu-nicación y la ambigüedad, tenemos que reconocer lo que significó elEstado para la sociedad europea en el largo camino de su existencia,desde el Renacimiento, en las ciudades italianas del siglo XV, la uni-dad colectiva abstracta de Prusia de los Hohensollern de 1640 a1786, y en el breve aliento del Estado total en los años que van de1920 a 1945 —Schmitt—.

Transcurre el concepto Estado a partir de la “ tecnicidad” de Ma-quiavelo, pasa por el Estado de derecho de Bodino, lo recoge Ruosseauen función de la voluntad general y la ley, lo fundamenta Kant enla posibilidad de un marco ético individual, con rango universal, yHegel lo propone como “ realidad de la libertad concreta” y “pleni-tud de la idea moral” .

El Estado es la institución que propicia el desarrollo y la integra-ción de las naciones en Europa durante el siglo XIX. Se conformanbajo sus banderas los imperios coloniales de Inglaterra, Francia, Bél-gica, Holanda y Alemania, con un formidable marco conceptual. De-semboca en las dos guerras —llamadas mundiales— que propician, se-gún Nolte, la sangrienta guerra civil europea entre el nazismo y elbolchevismo.

Mientras que en Norteamérica, paralelamente, se edifica un Estadodistinto, pluriétnico y, ya desde entonces, instancia de dominaciónque alienta los conflictos ajenos y deja en manos de los países peque-ños el manejo de los asuntos menores, expropiándoles las determina-ciones estratégicas. Este nuevo tipo de denominación recoge la ex-

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periencia del imperio inglés para llevarla a una inteligente y máscompleta aplicación que anuncia su presencia también en el tercermilenio. Es en síntesis una mezcla de puritanismo y espíritu cor-sario.

Las naciones que se independizaron a principios del siglo XIX, aligual que las que accedieron a este afán de libertad e identidad des-pués de la segunda Guerra Mundial sin una sociedad que los auspi-ciara, han buscado en el Estado nacional la vía que los condujera asu desarrollo. Se le consideró así paradigma y arquetipo que podríanromper las viejas cadenas de la dependencia colonial; pero ningunode estos países pudo realmente lograrlo. Se han denominado al paso delos años como repúblicas representativas, democráticas y soberanas,sin jamás serlo, con humor negro o cinismo.

Otras alternativas que parecen tener hoy los países subdesarrolla-dos en su anhelo de independencia son la industrialización y lamodernización que los orienta hacia las estrategias globalizadoras delmercado mundial. Tampoco estos reformismos significaron una solu-ción, pues solo fueron pretexto para el enriquecimiento de las eliteslocales. Predominaron el despotismo, la corrupción y un intento inútilde proseguir, casi mecánicamente, con los gestos de imitación extra-lógica que quieren convertir de pronto a pequeños países en “poten-cias medianas” . Se destruyeron las estructuras propias que les habíanpermitido sobrevivir, sumiéndolos en mayores miserias, pues les al-teraron el modesto camino que llevaban, para ahogarlos en un “ago-biante círculo cerrado” de problemas más agudos.

Ni el socialismo, ni el facismo, ni el capitalismo resultaron recetasaplicables a los países que querían construir, a través de movimientosrevolucionarios, un nuevo y propio aparato de dominación que guiaraal pueblo a la solidaridad y al desarrollo.

El hombre del mundo griego encontró en la polis su identidadfructífera —Finley—, el ciudadano romano se sentía obligado por la“ virtud” a participar en la res publica —Kahler—; el hombre delmedioevo fluía existencialmente en la gran pirámide escolástica —SantoTomás—. Hoy el hombre, con las teorías desvencijadas y el pragma-tismo desnudo, tienen que asumir un capitalismo desvinculado decualquier ilusión de unidad, dependiente y frágil, a expensas de unaglobalidad no por tácita menos implacable.

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Vivimos en el “Estado de excepción” cotidiano. Somos goberna-dos por decretos distintos cada día —desechables—, dictados máspor un “ tirano” que por un “ comisario” , a quien nadie le ha encar-gado alguna tarea concreta de dominación. Obedecemos leyes apro-badas sin consulta y de antemano, que se cambian sin dificultad, se-gún la coyuntura externa lo requiera.

Formamos una sociedad disgregada en la que esporádicamente nosponemos de acuerdo sobre realidades inaccesibles. Somos ciudada-nos diluidos y asumimos compromisos que da igual si se cumpleno no, en tanto se mantengan vigentes los intereses de las esferas in-ternacionales de poder.

Ante la imposibilidad de la utopía de un cauce moral que invo-lucre a todos se requiere, nuevamente, otra “ tecnicidad” al estilo deMaquiavelo, pues se han convertido los poderes Legislativos, antesfuente de la ley, en meros órganos mecánicos de legitimación que ac-túan por necesidades materiales del momento, sin una racionalizaciónque los comprometa a dignificar la vida del hombre.

Somos un mundo que se organiza desde los puntos “ circulares” dedominación que establecen las trasnacionales, de contenidos inter-cambiables y valorizaciones ad hoc. Llamamos hoy “ sociedad civil”a un “ foquismo político” pulverizado que es el resultado del triunfodel capitalismo. Paraíso del individuo en el que sin embargo éste yano funciona, porque su voluntad es contradictoria, su naturaleza mu-table y en una contínua disposición interna para aceptar la inercia,la satisfacción precaria de lo inmediato; sujeto a un mando que uti-liza y regula, incluso la rebeldía.

Ante la angustia de los pueblos empobrecidos y desesperados, pro-ponemos caminos que parecen sencillos y accesibles, siempre y cuan-do se tuvieran por lo menos “ tiempo” y “ recursos” y es precisamen-te de lo que carecen la inmensa mayoría de los países en laactualidad. Por ejemplo, sería inútil para México —como para tantosotros países— tratar de reconstruir al Estado nacional en un contextoexterior que se lo impide y con un tejido social que no lo sustenta,sólo por un empeño nominalista.

La globalización viene a ser simultáneamente marco de referenciay presea de los triunfadores. Para los países desarrollados es un es-quema práctico-teórico que justifica la dependencia de los demás y

NOTAS PARA UN DEBATE SOBRE EL ESTADO 585

para la inmensa mayoría es, meramente, una vinculación novedosaque no alivia las penurias ni garantiza las perspectivas de un futuro.

Siguen los pueblos anhelando al Estado, aunque sea ya sólo unaposibilidad anacrónica de articularse, una manera de proseguir la bús-queda de una sociedad abierta en la que el hombre se rija por valorespropios, en la que, quizá, algún milagro maravilloso logre, siguiendola terminología de Rousseau, que todas las “voluntades particulares”adquieren el mismo signo de la “voluntad general” . Queda tambiénla opción de la tribu, el regreso a la comunidad inicial, a las luchasétnicas —Maffesoli—.

Cada vez está más lejos el hombre de ser aquel individuo queaceptaba la disciplina moral de pertenecer a una cultura y por lo tan-to a una sociedad. Agota su teleología en la visión que le otorga lamultiplicidad de medios disponibles, tan variados y omnipotentes queno requieren dirigirse a objetivo alguno.

¿Estaremos ante un nuevo sistema de poder impersonal y no te-rritorial ejercido por unos cuantos dueños de toda la información queconfunden la realidad “ real” con la virtual?

¿Este círculo invisible y prepotente da a la dominación y a susatributos sólo una dimensión estética como lo vislumbra Nietzsche,sin importarle si los que obedecen entienden o identifican siquiera lasfinalidades del proceso?

586 ARTURO GONZÁLEZ COSÍO

LA TEORÍA DE LA IDENTIDAD DEL DERECHOY DEL ESTADO DE HANS KELSEN

Ulises SCHMILL ORDÓÑEZ

La teoría del Estado se encuentra escindida por un dualismo metó-dico: una especie de grieta la recorre. Por un lado, se encuentran lasconsideraciones de orientación causal sobre el Estado y, por el otro,las de orientación normativa o jurídica. Se ha intentado construir lateoría del Estado como una disciplina autónoma y unitaria teniendocomo base la dualidad metódica constituida por los conceptos distin-tos de la causalidad y de la normatividad. El ejemplo más conspicuo,clásico podríamos llamarlo, de esta dualidad es la teoría Georg Je-llinek, quien propone la construcción de una teoría general del Es-tado dividida en dos partes: la doctrina social o sociológica del Estadoy la doctrina jurídica del Estado. Una exposición detallada de estadoctrina está fuera de lugar en esta ocasión. Sin embargo, debemosseñalar que contiene consideraciones que señalan a ciertos hechos realesy designan fenómenos que deben ser tomados en cuenta. Estos he-chos reales, a los que explícitamente se refiere, aparecen expuestoscon toda claridad en la concepción que del derecho y el Estado tieneel gran sociólogo y jurista alemán Max Weber, cuyo pensamientoserá expuesto brevemente.

En su intento por definir la política, Weber se ve en la necesidadde presentar un concepto del Estado, desde el punto de vista peculiary característico de la ciencia de la sociología. En relación con el Es-tado moderno, dice Weber que dicho Estado

sólo es definible sociológicamente por referencia a un medio especí-fico que él, como toda asociación política posee: la violencia física.Todo Estado está fundado en la violencia” , dijo Trotsky en Brest-Li-

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tovsk. Objetivamente esto es cierto. Si solamente existieran configu-raciones sociales que ignorasen el medio de la violencia habría desa-parecido el concepto de “Estado” y se habría instaurado lo que, eneste sentido específico, llamaríamos “ anarquía” . La violencia no es,naturalmente ni el medio normal ni el único medio de que el Estadose vale, pero si es su medio específico. Hoy, precisamente, es espe-cialmente íntima la relación del Estado con la violencia. En el pasadolas más diversas asociaciones, comenzando con la asociación familiar(Sippe), han utilizado la violencia como un medio enteramente normal.Hoy, por el contrario, tendremos que decir que el Estado es aquellacomunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el “ te-rritorio” es elemento distintivo), reclama (con éxito) para sí el monopoliode la violencia física legítima1

En esta concepción del Estado deben destacarse como particular-mente importantes los conceptos de territorio, violencia física y mo-nopolio, los que determinan esta concepción sociológica del Estadoy que adquirirán significación específica en la teoría de la identidaddel Estado y el derecho ofrecida por Kelsen.

Ahora bien, debemos acudir a su gran obra sociológica, Economíay sociedad, para esclarecer estos conceptos. En ella, Weber nos pro-porciona los siguientes conceptos, que constituyen el fundamento delos contenidos en el párrafo que acabo de leerles. “Por dominacióndebe entenderse la posibilidad de encontrar obediencia a un manda-to de determinado contenido entre personas dadas” .2

Sociológicamente concebido, un sujeto domina a otro sujeto siexiste la probabilidad de que un mandato emitido por el sujeto do-minante encuentre obediencia por parte del sujeto destinatario delmandato. Como puede ser fácilmente observado, el concepto de man-dato es el concepto determinante, pues en relación con él se cons-truye el concepto de dominación. Si, además, concebimos una plu-ralidad de sujetos destinatarios de un conjunto de mandatos emitidospor uno o varios sujetos, estamos en la situación de analizar, aunquesea someramente, la situación que se presenta en relación con unconjunto de mandatos que normalmente son obedecidos en una co-munidad.

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1 Weber, Max, La política..., p. 83.2 Weber, Max, Economía y Sociedad, p. 43.

Por diversos motivos los destinatarios de los mandatos puedenconsiderarlos como formaciones verbales que tienen una dimensiónde obligatoriedad, es decir, que constituyen modelos de conductasque conllevan una compulsión a realizarlos o ejecutarlos. Weber de-nomina validez de un orden a este hecho de que los sujetos consi-deren a los mandatos emitidos por otros sujetos como normas obli-gatorias. Define la existencia del derecho cuando la validez de unorden; i. e., cuando hay un conjunto de máximas que orientan de he-cho la conducta de una pluralidad de individuos, “está garantizadoexternamente por la probabilidad de la coacción (física o psíquica)ejercida por un cuadro de individuos instituidos con la misión deobligar a la observancia de ese orden o de castigar su transgresión”3

Para resumir la tesis que estamos exponiendo y que nos conduciráde manera directa a la tesis de Kelsen de la identidad del derechoy el Estado, diremos que Weber:

1. Comprende los mandatos emitidos por ciertos sujetos como má-ximas, es decir, como formaciones lingüísticas significativas de unacierta clase de conductas.

2. Pueden existir formaciones lingüísticas que tienen la forma deun mandato, pero que no pueden ser considerados por sus destina-tarios como modelos de su conducta, o sea, como significacionesobligatorias para ellos. El mandato dirigido a un sujeto por un niñode tres años de edad tiene todas las características externas de unmandato, pero no puede ser considerado como obligatorio.

3. La validez de un mandato consiste en el hecho de que los su-jetos destinatarios del mismo orientan su conducta por dicho manda-to, en virtud de que lo consideran como obligatorio, como modelode conducta.

4. La calidad o el prestigio de que un conjunto de mandatos seaconsiderado como válido; i. e., como obligatorio para los destinata-rios del mismo, es la legitimidad de ese orden.

5. La legitimidad del orden puede estar garantizada por diversoshechos, entre los cuales algunos tienen carácter externo.

6. Cuando la legitimidad del orden está garantizada por la pro-babilidad de que un conjunto de sujetos que forman un cuadro ad-ministrativo instituido con la misión de obligar a la observancia del

LA TEORÍA DE LA IDENTIDAD DEL DERECHO Y DEL ESTADO 589

3 Idem, p. 27.

orden o castigar su transgresión, ejerzan coacción física o psíquicapara esas finalidades, estamos en presencia del derecho.

Por lo tanto, Weber concibe al derecho de manera que contienedos elementos:

a) Un conjunto de mandatos que determinan la conducta que seconsidera obligatoria por parte de los destinatarios;

b) Existe una situación real, objetiva, de la existencia de un con-junto de hombres constitutivos de un cuadro administrativo encarga-do de ejercitar la coacción física o psíquica, al que podemos deno-minar cuadro coactivo.

El derecho es concebido, para decirlo sintéticamente, como un ordeno conjunto de mandatos garantizado por la existencia de un cuadrocoactivo. De otra manera expresado, el derecho, para Weber, es un con-junto de normas o máximas que establecen obligaciones las cuales estángarantizadas en su cumplimiento por la existencia real, sociológicamentecomprobable, de un cuadro coactivo. Los conocedores de la doctrina deJellinek pueden comprobar el grado en que su doctrina coincide conesta de Weber, que ha sido expuesta de manera muy sucinta.

Si lo anterior se pone en relación con el concepto de la domina-ción, se podrá entender cómo se construyó el concepto del Estadoque hemos presentado. El sujeto emisor del mandato es el sujeto do-minante. Si el mandato está garantizado en su validez por la existenciade un cuadro coactivo encargado de ejercitar la coacción física, el su-jeto dominante crea el derecho al emitir el mandato obligatorio. DiceWeber: “ por Estado debe entenderse un instituto político de actividadcontinuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativomantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coac-ción física para el mantenimiento del orden vigente” .4 Dada esta de-finición, podemos concluir que, para Weber, el Estado es algo dife-rente del derecho, pues este último, aunque relacionado íntimamentecon aquél, se distingue por ser un conjunto de normas que establecenobligaciones: constituyen un orden garantizado por la constelación dehechos que determinan al Estado, como una situación de carácterreal. El orden vigente es el derecho y éste se encuentra garantizadopor el Estado, entendido como un conjunto de hombres especiali-zados en la aplicación monopólica y legítima de la coacción física,


4 Idem, pp. 44 y 45.

dentro de un territorio determinado. Esto hace comprensible la afir-mación de que el derecho y el Estado constituyen dos objetos dife-rentes y que guardan ciertas relaciones entre sí, especialmente aque-llas que consisten en estimar al Estado como el creador y elgarantizador de las normas jurídicas. Que el derecho no pueda serentendido sin el Estado resulta de la circunstancia de que en el con-cepto mismo de la norma jurídica se incluye la nota definitoria deque el mandato debe estar garantizado por un cuadro coactivo, en-cargado de la aplicación de la coacción.

Conforme a Weber, y esto es necesario enfatizarlo, el cuadro ad-ministrativo encargado del ejercicio de la coacción tiene su ordena-miento propio, es decir, un conjunto de reglas que regulan su fun-cionamiento. Weber, sin embargo, no señala expresamente que eseconjunto de reglas constituya parte de un orden jurídico ni tampocose preocupa por integrarlas de modo sistemático a las normas o man-datos que considera integran el orden normativo del derecho. Es po-sible conjeturar que en el caso de que esta integración hubiera sidohecha por Weber, habría obtenido la tesis de la identidad del derechoy el Estado. La formulación explícita y pormenorizada de esa iden-tidad fue hecha por Kelsen, al cual le corresponde el mérito histó-rico, tanto de haberla formulado por primera vez como de haber reali-zado su desarrollo sistemático.

Teoría de la identidad del derecho y del Estado

Con las teorías de Weber y Jellinek estaba preparado el caminopara que Kelsen formulara su teoría de la identidad del derecho y delEstado. Esta tesis no debe entenderse en el sentido de que el dere-cho, como conjunto de mandatos o normas obligatorias y el Estado,como poder o cuadro coactivo que tiene su propio orden, son uno yel mismo objeto, porque ello conduciría a la identificación de dos ob-jetos que de antemano se han considerado como distintos. Si el Es-tado es el poder de un cuadro coactivo que garantiza la obligatorie-dad del conjunto de normas constitutivas del derecho, la tesis de laidentidad de ambos es imposible y contradictoria, pues se ha partidodel supuesto de que el derecho y el Estado son dos objetos distintosy dos objetos distintos no pueden ser idénticos, es decir, no puedenser un mismo e idéntico objeto.


Si se concibe el derecho como un conjunto de normas que esta-blecen obligaciones y derechos subjetivos correlativos, como lo sos-tiene la tesis de la bilateralidad del derecho, se cierra de antemanola posibilidad de comprender la identidad del Estado y el derecho.Esto puede afirmarse no sólo de la teoría de la bilateralidad, sino detoda teoría sobre el derecho que lo considere constituido por normascuya característica esencial sea la de imponer obligaciones o conce-der derechos y se excluya de su concepto la nota esencial de la coac-tividad.

Hay una larga tradición jurídica que concibe al derecho positivorelacionándolo con el concepto de la coacción, como ya lo hemosvisto con Weber y Jellinek. Ihering dice:

La coacción ejercida por el Estado constituye el criterio absoluto delderecho, una regla desprovista de coacción jurídica es un contrasentido;es un fuego que no quema, una antorcha que no alumbra. Poco importaque esta coacción sea ejercida por el juez (civil o criminal) o por laautoridad administrativa. Son derecho todas las normas realizadas deeste modo; todas las demás, aunque de hecho fueran universalmenteobedecidas, no lo son. Sólo llegan a serlo cuando el elemento exteriorde la coacción pública se les agrega 5

A pesar de la imprecisión de algunas expresiones, aquí se encuen-tra consignada la tesis de que el derecho puede ser concebido conel concepto de coacción, aunque a esa coacción la califica como“elemento exterior” , acercándose esta concepción de Ihering de ma-nera muy estrecha a las concepciones de Weber y Jellinek. El dere-cho y el Estado se implican, se relacionan de manera esencial: lacoacción del Estado permite definir a la norma jurídica, pero es in-dudable que en las frases de Ihering se encuentra implícita la con-cepción de que el derecho, como conjunto de normas, y el Estadoson dos entidades distintas. En la última frase del párrafo transcritoaparece con toda claridad la dualidad del derecho y el Estado, asícomo el carácter externo al derecho de la coacción estatal. Habla del“elemento exterior de la coacción pública” , en el mismo sentido enque se pronuncia Weber.


5 Ihering, Rudolf, El fin en el derecho, pp. 159 y 160.

En contraposición parcial, Kelsen, desde su primera obra, “Proble-mas capitales de la teoría jurídica del Estado, desarrollados con baseen la doctrina de la proposición jurídica” , presenta de manera enfá-tica la hipótesis fundamental: la norma entendida como un enunciadohipotético, que dispone el ejercicio de la coacción por los órganosdel Estado. Habla de la norma como un juicio hipotético que disponeel ejercicio condicionado de la voluntad del Estado, que es voluntadcoactiva. El derecho, en resumen, es entendido como un orden coac-tivo de la conducta humana. Kelsen lleva a cabo un cambio funda-mental: en vez de concebir a la coacción estatal como un elementoexterno al derecho, la concibe como parte integrante de la norma ju-rídica. Esto es posible porque en su teoría ha realizado un procedi-miento que ha denominado interiorización de la coacción en la nor-ma jurídica. Esta interiorización tiene que producir un cambiofundamental en la conceptuación de la forma de la norma jurídica:la norma no puede seguir siendo concebida como un imperativo,como una regla que prescribe una determinada conducta, a la maneraen que lo hacen las normas del Decálogo: ¡Haz X!, ¡No hagas Y! Sila coacción se introduce dentro de la norma de manera tal que seconciba que ésta dispone el ejercicio condicionado de la voluntad co-activa del Estado, es claro que su forma debe tener un carácter hi-potético o condicional: sólo bajo ciertas condiciones o supuestos de-ben ejercerse, como consecuencia, actos coactivos de unos hombrescontra otros hombres. La introducción de la coacción dentro de lanorma jurídica determina que la concepción imperativa de la mismase convierta no sólo en falsa, sino en totalmente impropia. Carecede sentido un imperativo cuyo contenido fuera el ejercicio de la coac-ción. Su formulación sería así: “ ¡Coacciona!, lo que, en rigor, es to-talmente inadecuado, pues está ordenando el ejercicio de la coacciónen todo caso. Sólo es posible una norma que ordene el ejercicio dela coacción si su forma es la de un condicional. La coacción, deter-minante del concepto del derecho, deja de ser un elemento que se en-cuentra fuera del contenido de la norma, como un elemento social onatural o psíquico o de cualquier carácter que se quiera. En esto seencuentra la diferencia fundamental entre Kelsen y todos los demásautores que hablan de la coacción estatal. Con esto, toda la proble-mática sobre la coacción y el monopolio de la fuerza y la violencia


se ha transformado pues, en vez de concebirlas causalmente y comoelementos naturales externos al derecho, adquiere carácter deóntico,y pierde esa dimensión sociológica naturalista. La “ interiorización”de la coacción en la norma jurídica entraña un procedimiento quehe denominado “semantización de elementos pragmáticos” . Esta se-mantización implica una transformación radical de la ciencia jurídica,pues elementos que eran considerados ajenos al derecho quedan in-cluidos en éste, generándose con ello una gran cantidad de problemassistemáticos que la ciencia del derecho debe resolver. El derecho noes sólo un conjunto de normas que imponen obligaciones, con la ga-rantía externa de un cuadro coactivo, sino un conjunto de normas quefacultan al cuadro administrativo para imponer sanciones, inclusocoactivamente, a otros sujetos, los cuales son o están obligados porlas normas jurídicas precisamente por ser el objeto de actos de coac-ción. Estar obligado y ser objeto de un acto de coacción ordenadocondicionalmente por una norma son expresiones sinónimas. El lla-mado “acto antijurídico” debe, entonces, formar parte integrante dela norma, debe ser un elemento integrante del contenido del derecho,pues constituye la condición o supuesto de la sanción. Con ello, eldelito pierde su característica de ser algo ajeno al derecho, algo quelo ataca o intenta destruir, algo anómico, para convertirse en el su-puesto central de todo él, pues el acto coactivo se ejerce contra elsujeto o sujetos que realizaron el acto que aparece como condiciónde la norma hipotética que dispone la coacción.

Podemos, en consecuencia, sacar de modo inmediato la siguienteconclusión: si el Estado es un cuadro coactivo y el derecho es un or-den coactivo, y tomando en cuenta que el cuadro coactivo del Estadoposee un orden con base en el cual es posible hacer la imputaciónde ciertos actos a su unidad, ergo el Estado es idéntico al derecho.A partir de este concepto, debe afirmarse que el contenido propio ydirecto del derecho no es la conducta humana establecida con la ca-lidad de obligatoria, sino el establecimiento de las sanciones que pue-den ejecutarse, incluso, haciendo uso de la fuerza física y la deter-minación de las condiciones de su ejercicio, tanto por lo que respectaa los órganos como al procedimiento correspondiente. Si el derecho,por definición, regula el ejercicio de la coacción, entonces su con-tenido propio tiene que consistir en:


a) La especificación de los actos coactivos;b) Determinación de los actos que constituyen la condición del

ejercicio de la coacción;c) Definición del procedimiento de aplicación de la coacción;d) Establecimiento de los órganos que tienen encargado el ejerci-

cio de la coacción.Dice Kelsen:

Si el derecho es un orden coactivo, cada norma jurídica habrá queprescribir y regular el ejercicio de la coacción. Su esencia tradúceseen su proposición, en la cual se enlaza un acto coactivo, como con-secuencia jurídica, a un determinado supuesto de hecho o condición.6

El derecho, como conjunto de normas, es un orden coactivo de laconducta humana. Esto significa que los actos de coacción, los actosde violencia física legítima, en la terminología de Weber, no son ex-traños al derecho, cuya función sea la garantía del cumplimiento delas normas del derecho, las que entonces deben entenderse como nor-mas que establecen obligaciones y conceden derechos. En esta con-cepción de Kelsen, la coacción se introduce dentro de la norma ju-rídica y lo que le era ajeno, se convierte en la función fundamentalde la norma jurídica. El orden jurídico mismo es coactivo; i. e., dis-pone y regula el ejercicio de la coacción. Debe quedar claro que elorden coactivo regula primariamente, directamente, la conducta deaquellos sujetos que impondrán la sanción coactivamente, por dispo-sición de la norma de derecho. Sólo por virtud de que estos sujetosestán facultados para imponer coactivamente una sanción a otros su-jetos puede afirmarse que estos últimos se encuentran obligados allevar a cabo una conducta que es contraria a aquella que es la con-dición o supuesto de la sanción. Por lo tanto, todos los problemasrelacionados con el Estado en la concepción tradicional, al quedarincorporados en la norma jurídica, se han convertido en problemasnormativos y el Estado es concebido como el mismo orden jurí-dico.

El siguiente párrafo de Kelsen permite comprender con exactitudla teoría de la identidad del derecho y el Estado:


6 Teoría general del Estado, p. 62.

Ahora bien, ¿cuál es el carácter por medio del cual puedo distinguiralgunas acciones como actos del Estado, de otras que no lo son? ¿Cuáles el criterio merced al cual ciertas acciones humanas no se atribuyenal hombre que las efectúa, sino que a través de él se imputan a otroente supuesto detrás de él, a un sujeto ideal, en una palabra, al Estado?Para la mera percepción sensible, para una consideración exclusiva-mente empírica e inductiva de la realidad, no hay más que actos in-dividuales. La afirmación de que determinados actos son consideradoscomo actos del Estado (y para una visión empírica del Estado se daúnicamente en estos actos que se le atribuyen), es una cualidad no per-ceptible por los sentidos. Para llegar al concepto del Estado como so-porte o sujeto de estos actos es indispensablemente precisa una ope-ración mental que designaré con la palabra imputación (Zurechnung).Sólo llegamos al Estado en tal sentido, mediante un juicio de impu-tación. El Estado como sujeto de los actos estatales, es un centro deimputación. Ahora bien, el criterio para que ciertos actos humanos pue-dan ser concebidos como actos del Estado, es decir, para que puedanser imputados al mismo es única y exclusivamente el siguiente: queestos hechos —y sólo ellos— correspondan de una manera específicaa un orden que se ha supuesto en vigencia: o sea, que coinciden conlas normas integrantes de dicho orden, las cuales regulan los actos dedeterminados hombres en ciertas condiciones. Su calificación como es-tatales, en primer término no significa sino que estos actos correspon-den o coinciden específicamente con el orden estatal, en tanto que es-tán regulados por ese orden y situados dentro del mismo; por cuyarazón pueden ser referidos a la unidad de dicho orden. El Estado, comosujeto de estos actos, no es más que una expresión personificadora dela unidad de este orden. La referencia de estos actos a la unidad delorden —en méritos de la norma que estatuye el acto en cuestión—,constituye la imputación al Estado.7

De todo lo expuesto, puede uno percatarse de que la concepcióndel derecho como orden coactivo fundamenta la afirmación de laidentidad del derecho y del Estado. Esta teoría de la identidad sig-nifica, en el fondo, que todo problema referente al Estado es un pro-blema jurídico y debe resolverse en función de las normas jurídicas.Este es el sentido teórico de la teoría de la identidad del derecho ydel Estado.


7 Compendio de teoría general del Estado, pp. 116 y 117.

Si se concibe al Estado como ordenamiento jurídico, entonces hayque desarrollar y resolver todos los problemas de la Teoría Generalde aquél, desde este punto de vista, es decir, como problemas de laTeoría Jurídica. La exactitud de este supuesto, esto es, de la opiniónque afirma que el Estado es el ordenamiento jurídico, se comprueba,no meramente porque sólo es posible obtener así las soluciones bus-cadas que forman un sistema unitario y cerrado; sino también, porqueúnicamente a la luz de este supuesto quedan claras las conexiones ín-timas entre dichos problemas. Y, efectivamente, todos los problemasde la Teoría General del Estado son problemas en torno a la validezo vigencia así como a la producción del orden jurídico; son, por lotanto, problemas jurídicos. Lo que se llama elementos del Estado: po-der, territorio, pueblo, no son más que la vigencia en sí del orden ju-rídico y los campos espacial y personal de éstas, respectivamente: Losproblemas en torno a la naturaleza de aquellos complejos jurídicos quesurgen en virtud de la articulación territorial del Estado representan uncaso singular dentro de la cuestión acerca del campo espacial de vi-gencia del orden jurídico: tales son las cuestiones acerca de la descen-tralización y descentralización... La doctrina de los tres poderes o fun-ciones del Estado, tiene por objeto el estudio de los varios gradosescalonados en la producción del orden jurídico. Los órganos del Es-tado pueden ser concebidos solamente como situaciones en la produc-ción del derecho; y las formas del Estado no son otra cosa, más quemétodos de producción del orden jurídico, el cual se llama en sentidofigurado “ voluntad del Estado” .8

Con esto creo que he presentado a ustedes, de manera no conven-cional, el principio interno que condujo a Kelsen a postular la teoríade la identidad del derecho y del Estado. La explicitación detallada delas consecuencias de esta identidad se puede encontrar en el libro que,en mi opinión, es el más importante de Kelsen: la Teoría general delEstado, publicada en alemán en 1925, de la cual existe una espléndidatraducción en español hecha por el profesor Luis Legaz y Lacambra.

BIBLIOGRAFÍA

WEBER, Max, “La política como vocación” , El político y el cientí-fico (trad. de Francisco Rubio Llorente), Madrid, Alianza Editorial.


8 Idem, pp. 131 y 132.

——, Economía y Sociedad, México, Fondo de Cultura Económica,1981.

KELSEN, Hans, Teoría general del Estado (trad. de Luis Legaz La-cambra), Madrid, Labor, 1934.

——, Compendio de teoría general del Estado (trad. de Luis Reca-séns Siches y Justino de Azcárate), México, Editora Nacional,1974.

——, Problemas capitales de la teoría jurídica del Estado, desarro-llados con base en la doctrina de la proposición jurídica (trad.de Wenceslao Roces), México, Porrúa, 1987, Ulises Schmill (ed.).

IHERING, Rudolf, El fin en el derecho, Buenos Aires, BibliotecaOmeba, 1960.


SISMOLOGÍA POLÍTICA. UN APUNTESOBRE CARL SCHMITT

Jesús J. SILVA -HERZOG MÁRQUEZ

¿Cuál es nuestro elemento?¿Somos criaturas de la tierra o del mar?Carl SCHMITT

En 1942 Carl Schmitt escribió un librito titulado Tierra y mar. Esuna exploración de la historia universal a partir de la relación delhombre con los cuatro elementos: tierra, mar, aire y fuego. Este li-bro, que por años permaneció enterrado en las bodegas de su editory que en 1952 fue traducido al español,1 es una muestra viva delpensamiento de Schmitt, es decir, de su estilo. La obra es puramenteschmittiana no solamente porque sea la aplicación de su categoría bá-sica de amigo y enemigo como corazón de lo político, sino por lafibra personalísima de su composición. Aquí están la frescura de suimaginación teórica y la contundencia de su formulación retórica. Eneste ensayo de filosofía de la historia habla Shakespeare, no Hegel;en esta reconstrucción de la marcha del hombre en el tiempo sobre-sale, como protagonista, Moby Dick, no Napoleón. Y como fuenteprivilegiada de la historia universal, un libro: The Pirate’s Who’sWho. El tiempo es visto en términos de ruptura revolucionaria. Perono el quiebre histórico que marca la revolución de las ideas o de lasclases, no la revolución de las ciencias: revolución espacial, esto es,la ruptura de las imágenes del espacio. Y claro, la tentación schmit-tianísima de la definición provocadora: “La historia universal es la

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1 En edición del Instituto de Estudios Políticos de Madrid que hizo a Carl Schmitt miembrode honor en 1962.

historia de la lucha de las potencias marítimas contra las terrestresy de las terrestres contra las marítimas.”

Quiero decir con esto que cualquier acercamiento al pensamientode Carl Schmitt debe comenzar con una reflexión sobre su estilo. Laprosa de Schmitt está lejos del academicismo. Distante de la frialdadde su maestro Weber, distante de la rigurosa sequedad de su opositorKelsen. La expresión no es un vehículo que transporta gratuitamenteel pensamiento. El estilo secuestra el razonamiento. Mejor: lo seduce.Y también envuelve al lector. La prosa febril de Schmitt, señalaStephen Holmes, imprime tal dramatismo a las palabras, que cual-quier minucia constitucional parece determinar el curso de la historiadel hombre.2 Los textos de Schmitt, advierte Sartori, nos dejan sinaliento.3

Por ello, el vocabulario schmittiano debe ser manejado con cau-tela. Más que un diccionario es una pinacoteca. La política es la dis-tinción de amigo y enemigo. El soberano es quien decide en la ex-cepción. La Constitución es decisión. Democracia es identidad entregobernantes y gobernados. El liberalismo es antipolítico. Comomuestran estos cuadros, Schmitt no construye conceptos con los ri-gores de la lógica, dibuja imágenes con la elocuencia de la metáfora.Los grandes pintores, escribe Schmitt en su ensayo de 1942, nomuestran solamente cosas bellas: expresan en cada momento la con-ciencia espacial de la época: “el verdadero pintor es un hombre queve las cosas y las personas mejor y con más exactitud que los demáshombres, con mayor exactitud sobre todo en el sentido de la realidadhistórica de su tiempo” .4 Eso quiere ser Carl Schmitt: el gran pintorde la política, la conciencia espacial de su época.

Me concentro en la primera imagen: lo político. Este es, sin duda,el epicentro de la teoría política de Carl Schmitt. “La distinción po-lítica específica, aquella a la que pueden reconducirse todas las ac-ciones y motivos políticos, es la distinción de amigo y enemigo” .5

600 JESÚS J. SILVA-HERZOG MÁRQUEZ

2 Holmes, Stephen, The Anatomy of Antiliberalism, Cambridge, Harvard University Press,1993. El segundo capítulo de este interesante trabajo está dedicado a Carl Schmitt.

3 Sartori, Giovani, “Política” , Elementos de teoría política, Madrid, Alianza UniversidadTextos, 1992, p. 220.

4 Schmitt, Carl, Tierra y mar. Consideraciones sobre la historia universal, Madrid, 1952,pp. 71 y 72.

5 Cito de la edición de El concepto de lo político, Madrid, Alianza Editorial, 1991, versiónde Rafael Agapito, p. 56.

La oposición se hace política cuando se intensifica. El conflicto sepolitiza cuando se convierte en un antagonismo irreductible: cuandola aniquilación del enemigo es condición de sobrevivencia. Por ellolo político engloba cualquier esfera de la vida humana, cuando es-cinde el mundo en enemistades asesinas. El contraste religioso o eco-nómico deviene político al caldearse, al mostrar la amenaza de lamuerte física. Pero, como bien advierte Sartori con el rigor lógicoque lo identifica, el argumento de Schmitt carece de prueba. Es unargumento circular: “que todo lo que se reagrupa en amigo-enemigoes político, que todo lo que no reagrupa de este modo no lo es yque lo que es político borra lo no político” .6 Schmitt busca asir laesencia de lo político. Pero no va muy lejos. Empuja las cosas a talpunto que la mitad de la cosa es expulsada de la palabra que quierenombrarla. Sigue Sartori: Schmitt habla solamente de la “política ca-liente,” pero ignora la “ política tranquila.” Frente a la dimensiónconflictual de la política se levanta la no menos importante dimen-sión del consenso. Maquiavelo, que también gustaba de las metáforasy los mitos hablaba del centauro de la política: mitad bestia, mitadhombre. Y Gramsci, que lo leyó, acentuaba la tensión entre fuerzay consenso, dictadura y hegemonía.

Cuestionable en términos lógicos y metodológicos, la evocaciónschmittiana es eficaz. Schmitt lo sabe bien. En su libro Romanticismopolítico cita al poeta italiano Giovanni Papini: “Cuando nos preocu-pan los fenómenos a gran escala y los movimientos colosales nadahay más preciso que una palabra vaga” .7 La precisión política de lavaguedad conceptual. Y es que Schmitt no entiende los conceptoscomo tuercas del entendimiento sino como dardos para la lucha. Másque precisión, incisión. Todo concepto, escribe Schmitt, tiene un sen-tido polémico: nace frente a un antagonismo concreto. Las palabrasde la política no dicen nada si no se comprende a quien combaten.8

De ahí que valga la pena preguntar por el sentido polémico de suimagen de lo político.

SISMOLOGÍA POLÍTICA. UN APUNTE SOBRE CARL SCHMITT 601

6 Sartori, Giovani, op. cit., p. 220.7 Papini, El crepúsculo de los filósofos, citado en Political Romanticism, Massachusets,

MIT Press, 1986, p. 7.8 Citado en Slagstad, Rune, “Liberal Constitutionalism and its critics: Carl Schmitt and

Max Weber” , en Elster, John, y Slagstad, Rune, Constitutionalism and Democracy, Cambridge,Cambridge University Press, 1993, p. 11.

Es obvio: lo político nace para refutar lo antipolítico. Pero, ¿dóndeestá la antipolítica? En el liberalismo. La noción schmittiana de lopolítico está atada a la furia antiliberal del alemán.9 El liberalismo,según Schmitt, ignora la política. Se refugia en la ética y la econo-mía. Bajo el horizonte liberal no hay enemigos ni decisiones: hay so-cios, conciliación; quizá competidores. Es el reino de los mecanismosimpersonales: la ley, el mercado, la discusión. La justicia es expre-sada por reglas generales, el precio es determinado libremente por lacompetencia, la verdad se alumbra en el debate libre. Pero no hayconflictos irreductibles ni decisiones duras: es la negación de la po-lítica. Donde José Ortega y Gasset encuentra la generosidad del li-beralismo (la determinación de vivir con el enemigo), Schmitt ve co-bardía, vacuidad.

Aquí valdría la pena abordar el vínculo entre Carl Schmitt y Tho-mas Hobbes. Schmitt ha sido llamado “el Hobbes del siglo XX.” Laequivalencia es excesiva. En el pesimismo antropológico, en el pro-tagonismo del miedo como impulso central de la política, en su re-clamo por la conformación de un poder sin restricciones, en su de-cisionismo, los dos pensadores se acercan. Schmitt se refirió siemprecon gran admiración del autor del Leviatán. Schmitt, a fin de cuen-tas, se siente personalmente identificado con la leyenda de Hobbes.Nos cubrirá la misma sombra, vaticina. Como prueba, este fragmentodel “Canto del sexagenario,” poema autobiográfico de Schmitt:

Yo he experimentado del destino los golpes,victorias y derrotas, revoluciones y restauraciones,inflaciones, deflaciones, diezmadores bombardeos,difamaciones, cambios de régimen, averías,hambres y fríos, campos y celdas.A través de todo ello he penetradoy por todo ello penetrado he sido.

Yo he conocido los muchos modos del Terror,el Terror de arriba, el Terror de abajo,Terror en la tierra, en el aire Terror,Terror legal y extra legal Terror,


9 Puede decirse que la idea de enemistad como esencia de lo político también sirve aSchmitt para oponerse al marxismo que supone la desaparición del conflicto cuando venza laclase elegida. Así lo advierte Stephen Holmes en el ensayo citado.

pardo, rojo, y de los cheques Terror,y el perverso, a quien nadie osa nombrar.Yo los conozco todos y de sus garras sé....Yo conozco las caras del Poder y del Derecho,los propagandistas y sofisticantes del régimen,las negras listas con muchos nombresy las cartotecas de los perseguidores¿Qué debo cantar? ¿El himno Placelo?¿Debo permanecer aproblemático alabando plantas y fieras?¿Pánico estremecerse en el círculo de lo pánico?¿Feliz como el mosquito que despreocupado salta?10

El terror une, en efecto, los destinos de Schmitt y Hobbes. El áci-do del miedo está presente en ambas tintas. Pero hay muchas dimen-siones teóricas que los separan. Si es cierto que ambos ven el pro-blema político desde la óptica del poder y articulan razonamientospara edificar una fuerza imponente, es cierto también que lo hacencon propósitos diametralmente opuestos. Thomas Hobbes alimenta asu monstruo estatal con el propósito de que asegure la paz. CarlSchmitt, por el contrario, busca un Estado que militarice la sociedad.En la teoría hobbesiana se alimenta la esperanza de que el Estado se-rene la política, que el conflicto se congele en la soberanía estatal;en la teoría schmittiana se combate apasionadamente la posibilidadde que esa tranquilidad se realice. En términos schmittianos, Hobbeses el más antipolítico de los teóricos de la política, un absolutista confibras liberales. El mundo sin conflicto es para Hobbes el mundo ne-cesario para el florecimiento de la vida, el comercio, la ciencia, elarte: el requisito de la civilización. El mundo sin conflicto es paraSchmitt un mundo sin sentido, una feria de diversiones, un mundosin seriedad. La paz es necesaria para la sobrevivencia, dice Hobbes;la guerra es necesaria para la existencia verdadera, responderíaSchmitt. El Estado para Schmitt da sentido a la muerte: es la ins-tancia que exige el sacrificio. Bien ha descrito estos impulsos opues-tos uno de los más agudos lectores de Schmitt, Leo Strauss: “mien-tras Hobbes, en un mundo iliberal, elabora la fundamentación del


10 Ex Captivitate Salus, citado por Tierno Galván, Enrique en Revista de Estudios Políticos,año X, vol. XXXIV, núm. 54, 1950.

liberalismo, Schmitt realiza en un mundo liberal, la crítica del libe-ralismo” .11

El antiliberalismo de Schmitt es, según él mismo, democrático. Lademocracia marcha triunfalmente.12 Y el realismo se impone. La de-mocracia, sostiene Schmitt, es esencialmente antiliberal. Nuestro autorinsiste en el antagonismo: la democracia es identidad entre gobernan-tes y gobernados. Supone necesariamente homogeneidad. “El poderpolítico de una democracia estriba en saber eliminar o alejar lo ex-traño y desigual, lo que amenaza la homogeneidad.” La democraciaexcluye lo ajeno, el liberalismo pretende conciliarlo: hay pues unacontradicción insuperable en su profundidad “entre la conciencia li-beral del individuo y la homogeneidad democrática” .13 La nociónschmittiana de la democracia es claramente antiliberal, antipluralista,anticonstitucional. Una noción roussoniana, pues.14 Carl Schmitt, ¿elRousseau del siglo XX?

Al escribir en 1923 su ensayo sobre el parlamentarismo, Schmittargumenta que el gobierno representativo está herido de muerte. Seha vuelto una máscara. Sus fundamentos intelectuales —la delibera-ción pública y el equilibrio de poderes— no corresponden con larealidad. El parlamentarismo moderno no termina con el secreto nilogra dispersar el poder. Impide perversamente la identidad entre go-bierno y sociedad. Por ello, la única forma de reconstituir un régimendemocrático es purgarlo de sus rasgos liberales. Prensa libre, voto se-creto, organización de la oposición, autonomía de los grupos socialesson bacilos liberales que destruyen la “unidad emocional” de la de-mocracia. La dictadura es el auténtico vehículo de la unidad popular.Su expresión es la voluntad del pueblo expresada en la aclamación.Así, no hay grito más democrático que el “ todos somos el Duce”del fascismo italiano.15 Identidad plena. Por ello el fascismo, el bol-


11 El análisis de Strauss de la obra de Schmitt puede leerse en un muy interesante libroaparecido recientemente: Meier, Heinrich, Carl Schmitt and Leo Strauss. The Hidden Dialogue,The University of Chicago Press, 1995.

12 Eso afirma en Sobre el parlamentarismo. Coincide así con el liberal Alexis de Tocque-ville, el “máximo historiador del siglo XIX” a quien retrata lapidariamente como un “vencidoque acepta su derrota” . Schmitt, Carl, “Historiographia in Nuce. Alexis de Tocqueville” , Revistade Estudios Políticos, Madrid, núm. 43, enero-febrero de 1949.

13 Schmitt, Carl, Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. 22.14 Schmitt sigue explícitamente a Rousseau a quien considera “el padre de la Iglesia de la

democracia moderna” .15 Véase la lectura de Holmes en la obra citada sobre el democratismo schmittiano.

chevismo, el cesarismo son ciertamente antiliberales, pero no antide-mocráticos. Todo lo contrario.

El existencialismo político de Schmitt es también hondamente an-ticonstitucional. El autor de Teoría de la Constitución estuvo fasci-nado siempre por lo excepcional, lo no organizado, lo irregular. Elterritorio ordinario de la política es la crisis. No puede aspirarse ala domesticación de la política. Ésta no puede someterse nunca a re-glas fijas. El piso es la anormalidad. Este embrujo de lo excepcionalse advierte en su idea de la soberanía pero, sobre todo, en su ideadel derecho y el Estado.

Según Schmitt, no es posible ni deseable ordenar la sociedad deacuerdo con reglas generales. La ley es aplicable en la normalidad.Pero en política la normalidad no es normal. De ahí el situacionismojurídico de Schmitt. Se impone la necesidad de decidir para el casoconcreto de acuerdo con las necesidades del momento. Medidas con-cretas antes que leyes generales.16 Su admirado Donoso Cortés decía:“ cuando la legalidad basta para salvar a la sociedad, la legalidad;cuando no basta, la dictadura” .17

Igualmente, la lectura constitucional ha de ser predominantementepolítica. Schmitt no acepta que la Constitución sea esencialmente unmaterial jurídico: es decisión política, no norma. Por ello, segúnSchmitt, el positivismo practica una especie de fetichismo constitu-cional. Adora la cosa sin entender su contenido. Para superar esta li-mitación hay que escudriñar el verdadero cuerpo constitucional, esdecir, la decisión política. Schmitt rompe así con el principio básico delpensamiento constitucionalista: el sometimiento del poder al derecho,la limitación del poder, la despersonalización del poder. En pocaspalabras, niega la posibilidad de domesticar jurídicamente el poder.Nuestro autor llega a elevar el imperativo político al rango de fuen-te del derecho constitucional.18 En efecto, la politización de la


16 Sobre la filosofía jurídica de Schmitt puede consultarse el libro de Kaufmann, Matthias,¿Derecho sin reglas? Los principios filosóficos de la teoría del Estado y del derecho de CarlSchmitt, México, Distribuciones Fontamara, 1991, Biblioteca de ética, filosofía del derecho ypolítica, y el de Gómez Orfanel, Germán, Excepción y normalidad en el pensamiento de CarlSchmitt, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986.

17 Álavarez Junco, José, “Estudio preliminar” , en Donoso Cortés, Juan, Lecciones de de-recho político, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. XXXVI.

18 Como lo plantea Germán Gómez Orfanel en el libro citado arriba. Otto, Ignacio de, De-recho constitucional, sistema de fuentes, Barcelona, Ariel, 1991, argumenta que la variedad

Constitución que lleva a cabo la formulación de Schmitt, desnatura-liza a fin de cuentas la propia Constitución, la desarma, es decir, sedespolitiza. Es curioso que Carl Schmitt, que se consideró, ante todo,jurista, sea uno de los pensadores políticos más antijurídicos.19

El territorio de la política es, para Schmitt, esencialmente indoma-ble. No cabe la regulación porque el suelo nunca es firme. La po-lítica es una alfombra de erupciones. La teoría del Estado de CarlSchmitt es, por ello, sismología: gobierna lo imprevisible, lo irregu-lable. Para regresar al epígrafe, diríamos que su elemento no es latierra ni el agua: es un suelo que serpentea, el terremoto. Por ellono encontraremos en su obra ningún esfuerzo por construir principiosde ingeniería constitucional. En su visión, no hay forma de levantarestructuras constitucionales firmes cuando el piso de la política nuncase asienta. Si la política es siempre una sustancia escurridiza, el Es-tado no puede vertebrarse con reglas. Pensar de otra manera es vivirfeliz como el mosquito que despreocupado salta.


de conceptos de Constitución que desarrolla Schmitt es tan amplia y desorientadora que “sólopuede explicarse como resultado del intento consciente de negar la supremacía de la Constituciónmisma” . El pintor ya no dibuja imágenes: echa humo.

19 En una entrevista para una revista italiana publicada en 1983, Carl Schmitt declaraba:“ Mi sento al cento per cento giurista e niente altro. E no voglio essere altro” , Quaderni Cos-tituzionali, año III, núm. 1.

A MANERA DE CONCLUSIÓN:ESTADO REFORMADO Y ESTADO REFORMABLE

Diego VALADÉS

El primer problema que se planteó con motivo del Seminario Inter-nacional sobre la Reforma del Estado, del que aquí se publican po-nencias y comentarios, fue el de determinar qué se puede o debe en-tender por esa reforma, y a qué Estado se hacía referencia. De ahíque la primera parte se haya referido a una amplia gama de consi-deraciones relacionadas con el sistema representativo, los sitemaselectorales, las relaciones entre derecho, administración de justicia yeconomía y, finalmente, el concepto mismo de Estado.

No parece posible, ni siquiera deseable, establecer un conceptounánimemente compartido acerca del Estado y de los alcances de sureforma; basta con que se sostenga la convicción generalizada deque, cualquiera que sea el concepto que se sustente y la orientaciónpolítica que se profese, en México y en muchos otros países se habladel mismo tema, aun cuando las acepciones varíen entre las diversascomunidades y, desde luego, también en el interior de ellas.

Para este propósito resultaba importante aludir a los conceptoscentrales del Estado. A través de la revisión del pensamiento de MaxWeber, Carl Schmitt y Hans Kelsen, se presentan las disyuntivas,matices, opciones y posibilidades del Estado de nuestro tiempo. Nose trataba de ofrecer un panorama académico omnicomprensivo, sino decentrar las referencias en quienes, de diversas formas, contribuyerona definir el perfil estatal en el siglo XX.

Para determinar qué sentido se imprimirá a la reforma del Estado,es imprescindible establecer de qué Estado se parte y a qué tipo deEstado se quiere arribar. No cabe duda de que la orientación apunta

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hacia un Estado social y democrático de derecho, al menos en suenunciación constitucional. Pero si se equivocan los instrumentos yse confunden los términos, el resultado alcanzado puede no tener quever con el propósito perseguido.

No habrá Estado social, por ejemplo, si lo que se aplican son lasmedidas limitativas del llamado “Estado mínimo” . Y es que muchosconfunden la burocracia del Estado, con las funciones del Estado. Lagama de combinaciones es amplia y sus resultados muy diferentes.Lo que en esencia convoca a las mayores simpatías es un Estado conbaja densidad burocrática y escasa participación en los procesos pro-ductivos.

Eso puede aceptarse, en tanto que el Estado suele ser un compe-tidor desleal en el mercado, y las sobrecargas burocráticas alteran elfuncionamiento de los sistemas democráticos; pero lo que resulta unaextrapolación infundada es la restricción funcional del Estado. Enten-dido en este sentido, el “ Estado mínimo” no es otra cosa que lavuelta a la dispersión del poder. Esa “medievalización” del Estadosignificaría —significará, allí donde el proceso ya está avanzando—la quiebra del sistema representativo y, por ende, de la democracia.

Adicionalmente, el repliegue funcional del Estado significa la re-ducción de sus responsabilidades equilibradoras en la sociedad, desus aptitudes para resolver conflictos y de sus capacidades para dis-tribuir la riqueza. En otras palabras, el Estado no estaría en aptitudde regular la vida social y dejaría el paso a expresiones de darwi-nismo que, en una sociedad tecnológicamente avanzada como la ac-tual, alcanzaría extremos insospechados.

La riqueza del material aquí reunido ofrece, en todo caso, un buenejemplo del estado del debate. No se aspiró a agotar, enciclopédica-mente, todas las opciones ni todas las experiencias. La selecciónapuntó, esencialmente, hacia un examen panorámico que permitieraformular un diagnóstico y un pronóstico del Estado contemporáneo.

Por esas razones se estudió el caso de Rusia. La transformaciónde una dictadura en una democracia, y de una gigantesca unión derepúblicas plurinacionales en una federación de menor extensiónconstituye un fenómeno de estudio imprescindible.

Estudiar el caso de Alemania es relevante por otras razones. Susistema constitucional tiene como precedentes cercanos dos fracasos:

608 DIEGO VALADÉS

la democracia precaria de la Constitución de Weimar, y el totalita-rismo del Tercer Reich. Adicionalmente, ha incorporado a una granpoblación que aspira a la democracia pero que no quiere prescindirdel sistema de bienestar que la protegió, sobre todo, del espectro del de-sempleo. Finalmente, es el eje de un nuevo concepto asociativo euro-peo, que implica, entre otras cosas, redefinir la soberanía.

España supone, a su vez, una experiencia original. Es el caso deuna transición de la dictadura a la democracia, que se intentó sinruptura y hasta con varios protagonistas comunes a ambos regímenes.Construir un sistema de partidos, una democracia parlamentaria, y unEstado social y democrático de derecho; restaurar la monarquía, y altiempo de todo esto hacer frente al terrorismo sin caer en el endu-recimiento demandó considerable imaginación, energía e inteligencia.

El caso francés ilustra otro tipo de proceso. Allí se pudo transitarde un Estado espectral, casi de la anarquía, a la democracia, pasandoapenas por una especie de breve dictadura comisarial, durante la cualel general De Gaulle gobernó por decreto, pero con el compromiso,cumplido, de establecer un orden constitucional de libertades.

Las experiencias latinoamericanas examinadas, las de Argentina yPerú, contribuyen a evaluar los procesos de cambio en sociedades po-líticas que han vivido alternativamente periodos de democracia y dedominio militar.

En 1946 Charles de Gaulle pronunció, en Bayeau, un discurso quese hizo célebre, porque prefiguró la inoperancia y derrumbe del par-lamentarismo, y la necesidad de una nueva construcción constitucio-nal. Apuntó, claramente, lo que más de una década después sería elcontenido de la Constitución francesa de 1958. Siendo suyo el méritodel liderazgo, no le fue exclusivo el de las ideas, que resultaron deuna excepcional síntesis de la tesis presidensialista de De Gaulle, yde la parlamentarista de su notable interlocutor: Michel Debré.

En uno de los más notables ejercicios dialécticos de construccióninstitucional de la historia moderna, el talante y el talento político deambos permitió arribar a una nueva manera de entender y organizaral Estado. Fue esta circunstancia la que permitió al general hablar dela “ reforma del Estado” en un discurso, aun más categórico que elde Bayeau, en Estrasburgo, en abril de 1947.

ESTADO REFORMADO Y ESTADO REFORMABLE 609

Sabiéndolo o no el dirigente francés, José Ortega y Gasset lo ha-bía precedido, en el uso de la expresión, acaso con mayor énfasis.A través del diario madrileño El Sol, a finales del año 27, Ortegaplanteó el dilema: “¿reforma del Estado o reforma de la sociedad?”(puede consultarse en La redención de las provincias).

Ortega planteaba el problema en términos concisos: “el Estado ycuanto a él se refiere representa un estrato superficial en compara-ción con lo que pasa en los senos de la sociedad” . Más adelanteapuntaba que “quien quiera variar los efectos tiene que modificar lascausas” .

Ortega no fue escuchado. La reforma del Estado en la España desu época se quedó en la superficie. No ocurrió, como él exigía, quetambién se incluyera a la sociedad. Había que contar con “ los viciosy defectos nacionales” , convirtiéndolos en una fuerza aprovechable.El problema es que pocos dirigentes le dicen a la sociedad los de-fectos que la aquejan; más bien se sirven de ellos y a veces hastalos exacerban.

La reforma concebida por Ortega era un ejercicio político y ético.Mucho antes, en 1914, hablando en el Teatro de la Comedia, dijoque era necesaria una “nueva política” , que asociara la idea con lavoluntad, de los individuos y de los grupos sociales, y que produjeraresultados en la realidad de todos los días (Discursos políticos).

Un mexicano inteligente y culto, buen lector de Ortega y de lossignos políticos, vivió y retrató la España previa a la guerra civil.Genaro Estrada, embajador de México, informó a su cancillería cuan-to ocurría con un Estado que andaba por un camino distinto al dela sociedad, y anticipó en casi dos años los hechos de violencia queocurrirían.

Por eso, cuando se visita de nueva cuenta el tema de la reformadel Estado, conviene hacerlo como un ejercicio retrospectivo (cómose ha reformado el Estado), introspectivo (cómo se quiere reformarahora), y prospectivo (qué efectos pueden tener las diferentes opciones).Para todo esto, es válido que la sociedad se asome al espejo, paraverse tal cual es; pero también a la ventana, para ver a los demás.

Desde que Marshall MacLuhan acuñó la expresión “aldea global” ,le facilitó la tarea a quienes, sobre todo por pereza mental, ya no tu-vieron necesidad de pretextos para copiar ideas e instituciones. Es

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evidente que la universalidad de ambas ha estado presente siempreen la historia. Su función paradigmática ha determinado su fuerza ex-pansiva. Pero de ahí a la incorporación acrítica de las institucionespropias de un sistema, en otro, media una gran diferencia.

Una cosa es que el constitucionalismo norteamericano haya inspi-rado los sistemas presidencial y federal, que el francés haya auspi-ciado las declaraciones de derechos del hombre y que el mexicanohaya iniciado el tema social, y otra muy distinta es la transposiciónlisa y llana de las instituciones de un sistema a otro.

Cuando en un sistema se plantea la necesidad de una nueva refor-ma, la política y el derecho comparados ofrecen puntos de referenciaútiles, incluso inspiradores. Nadie debe cerrarse a la posibilidad, yaun conveniencia, de adoptar instituciones ajenas cuyo funcionamien-to se traduzca en márgenes más amplios y seguros para garantizar lalibertad, la igualdad y el acceso a la justicia. Pero tampoco debe re-nunciarse, sin más, a la capacidad de innovar.

El ejemplo degolista es elocuente. Tomando elementos de otrossistemas, en la Francia de 1958 apareció un novedoso arreglo cons-titucional que, a su vez, caracteriza ya a un sistema diferenciable delos demás, y que con el tiempo ha ido configurando un modelo cons-titucional con perfiles propios, tan sugerente como el de Westminstero el del Federalista.

Los modelos clásicos también han sido objeto de adecuaciones. Elvoto constructivo de censura adoptado en Alemania, España, Greciay Polonia, por ejemplo, constituye un matiz importante con relaciónal parlamentarismo; el presidencialismo tradicional ha sido corregido,aunque hasta ahora sólo nominalmente, en Rusia, Argentina, Perú yBolivia, para ejemplificar, con la figura de primer ministro.

En la cuna de los modelos también se han producido cambios oexisten fuertes tendencias para adoptarlos. El modelo mayoritario bri-tánico es progresivamente menos funcional, y ya se discuten opcionesde adecuación; el veto legislativo y las nuevas modalidades adoptadasa partir de que fue declarado inconstitucional están modificando elpresidencialismo en Estados Unidos, y en el cuasi presidencialismofrancés han aparecido mecanismos correctivos, como el de la llamada“cohabitación” .


Como hecho deliberado o como consecuencia fortuita, las reformasdel Estado que tienen éxito suelen ir acompañadas de la reforma so-cial, como quería Ortega y Gasset. Cuando no ocurre así, las insti-tuciones simplemente no funcionan en la práctica como aparecen enel papel. La fuerza normativa de las Constituciones sucumbe ante lafuerza fáctica de los detentadores del poder y ante la fuerza inercialde la rutina colectiva.

Otros aspectos que deben ser considerados con motivo de la re-forma del Estado son: a) que una misma institución produce resul-tados distintos cuando se aplica en tiempos y en lugares diferentesa aquellos en los que fue estudiada, y b) que las interacciones de lasinstituciones también pueden ofrecer consecuencias no previstas. Porestas razones, las transposiciones institucionales deben ser realizadascon cautela, para no desencadenar procesos no deseados.

Al prever una reforma resulta necesario, como ya se dijo, hacer unanálisis retrospectivo. El estado de cosas que se va a reformar es, asu vez, producto de una reforma previa. Debe determinarse si esta re-forma permitió alcanzar los resultados proyectados o, si no fue así,cuáles fueron las causas de la distorsión.

La visión retrospectiva también debe incluir las opciones que fue-ron evaluadas y desechadas en el pasado. Acaso entre ellas figurabanmedidas que hubieran podido dar mejores resultados que las adopta-das o, por el contrario, aparecían otras que ni en el pasado ni en elpresente eran ni son convenientes. Puede ocurrir, también, que en lasreformas anteriores ya quedaron planteadas las del futuro, y que ha-biendo llegado ya ese futuro, es ocasión de valorar su adopción.

Son muchos los ejemplos susceptibles de ser invocados para ilus-trar lo que venimos señalando. En 1933, por caso, fue suprimida lareelección sucesiva de los legisladores federales mexicanos. Al hacer-lo, los integrantes del Constituyente Permanente expresaron que lamedida, por antidemocrática, debía ser transitoria. Mientras subsistie-ra, dijeron, el Congreso no podría desarrollarse a plenitud frente alEjecutivo. Los más de sesenta años transcurridos ofrecen sobradaspruebas de que quienes así se expresaron tenían razón, y la seguiránteniendo mientras los legisladores no puedan trasladar el centro desus lealtades de la cúpula del partido a la comunidad ciudadana.

612 DIEGO VALADÉS

Yendo más atrás, encontraremos que Venustiano Carranza expresó,al inaugurar las sesiones del Congreso Constituyente en 1916, que enMéxico no había cabida para el parlamentarismo, porque no habíapartidos políticos organizados. Hoy existen esos partidos y, aunquetampoco sea recomendable el sistema parlamentario, ya es tiempo dedarle al Legislativo una nueva dimensión, si es que se quiere contarcon espacios institucionales para resolver las tensiones políticas y so-ciales.

Cuando se discutió, en el constituyente permanente, la reformamediante la que se introdujo la modalidad de los diputados de par-tido (1963), se consideró que ese era sólo el primer paso antes deestablecer el sistema de representación proporcional. ¿No habrá lle-gado ya ese momento?

Para reformar al Estado hay que estudiar al Estado reformado. Deno hacerlo, la experiencia acumulada no servirá para nada: ni pararecuperar del pasado lo rescatable, ni para evitar del pasado lo equi-vocado. Además, reformar no es refundar. Se reforma lo que ya estáoperando, para hacerlo mejor; no se parte de cero. Un error de cálculoen este punto puede desencadenar, paradójicamente, una vocación yuna acción conservadoras de extrema dureza.

El legitimismo tradicionalista es particularmente peligroso cuandoy donde existen una escuela y una historia oficiales que durante dé-cadas han insistido en las virtudes de un sistema político. A veceslos que simplemente experimentan temor ante el cambio se vuelvenaliados involuntarios de quienes francamente se oponen al cambio, yjuntos ocasionan regresiones profundas y prolongadas. Este es unriesgo que hay que medir, para superar, y que obliga a los agentesdel cambio a plantear objetivos viables y estrategias adecuadas.

En las páginas de este libro no hay recetas; sólo hay experiencias.Se presentan apenas unas cuantas de las muchas que están en curso.En el mundo de hoy se habla de cambios allí donde hace tiemponada cambia, lo mismo que donde desde hace mucho se viene cam-biando. Todo indica que vivimos un nuevo tiempo eje; un tiempo deesperanzas y de posibilidades.


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La Reforma Del Estado--Estudios Com Para Dos