LIMITES CONTRATUAIS DA RESPONSABILIDADE … · CONCESSIONÁRIO E O DIREITO DE REGRESSO OU REEQUILÍBRIO FRENTE ... com fundamento na responsabilidade objetiva ... administrativa que

LIMITES CONTRATUAIS DA RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL DO

CONCESSIONAacuteRIO E O DIREITO DE REGRESSO OU REEQUILIacuteBRIO

FRENTE AO PODER CONCEDENTE

Marccedilal Justen Filho

Doutor e Mestre em Direito pela PUC-SP Soacutecio Fundador da Justen Pereira Oliveira ampTalamini

Cesar Pereira

Doutor e Mestre em Direito do Estado (PUC-SP) Visiting Scholar da Columbia University EUI e University of Nottingham

Soacutecio da Justen Pereira Oliveira ampTalamini

Rafael Wallbach Schwind

Doutor e Mestre em Direito do Estado (USP) Visiting Scholar da University of Nottingham Soacutecio da Justen Pereira Oliveira ampTalamini

Luiacutesa Paschoaleto Martim

Poacutes-graduanda em Direito Administrativo (PUC-SP)

Advogada da Justen Pereira Oliveira ampTalamini

Sumaacuterio 1 Introduccedilatildeo ndash 2 Responsabilidade patrimonial do Estado ndash 21 Origem Constitucional ndash 22 Objetivaccedilatildeo da culpa ndash 23 Responsabilidade como contrapartida ndash 24 Responsabilidade e solidariedade social ndash 3 Responsabilidade patrimonial do concessionaacuterio 31 Origem constitucional 32 O papel do ato de delegaccedilatildeo 33 Seguranccedila contratual do concessionaacuterio 34 Delegaccedilatildeo e transferecircncia de riscos 35 Responsabilizaccedilatildeo por ato iliacutecito proacuteprio 36 Responsabilizaccedilatildeo do poder concedente por ato iliacutecito 37 Responsabilizaccedilatildeo indevida e direito ao ressarcimento 38 Consequecircncias praacuteticas ndash 4 Responsabilidade e economia da concessatildeo 41 Serviccedilo adequado 411 Adequaccedilatildeo em sentido amplo 412 Adequaccedilatildeo em sentido estrito 413 Adequaccedilatildeo abstrata 414 Adequaccedilatildeo concreta 42 Adequaccedilatildeo e custo 43 Adequaccedilatildeo e balanceamento 44 Competecircncia do poder concedente 45 Serviccedilo adequado e trade-off 46 Responsabilidade do concessionaacuterio e sistemaacutetica de custeio 461 Obrigaccedilotildees contratuais e formaccedilatildeo da tarifa 462 Solidariedade social limitada 463 Remuneraccedilatildeo do concessionaacuterio e responsabilidade 47 Riscos limitados da concessatildeo 471 Ainda a definiccedilatildeo da tarifa 472 Reflexos sobre a responsabilidade 473 A

posiccedilatildeo do poder concedente 474 Vedaccedilatildeo ao sacrifiacutecio individual 475 Limite da responsabilidade do concessionaacuterio ndash 5 Condicionantes da responsabilidade do concessionaacuterio 51 O cumprimento das decisotildees do poder concedente 511 Danos oriundos do conteuacutedo da regulaccedilatildeo 52 Responsabilidade derivada da conduta danosa 53 Responsabilidade exclusiva do poder concedente ndash 6 Ressarcimento do concessionaacuterio 61 Direito de regresso em face do poder concedente 62 Duas hipoacuteteses 63 Efeitos do contrato de concessatildeo 64 Mitigaccedilatildeo e direito de regresso 65 Direito ao ressarcimento 66 Direito ao equiliacutebrio econocircmico financeiro do contrato ndash 7 Conclusatildeo ndash 8 Referecircncias

1 Introduccedilatildeo

Este artigo destina-se a investigar os limites da responsabilidade do concessionaacuterio do serviccedilo puacuteblico estabelecidos pelo contrato de concessatildeo

Na generalidade dos casos o edital de licitaccedilatildeo a proposta do licitante e o contrato deles derivado estabelecem uma relaccedilatildeo de deveres do concessionaacuterio relacionados agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos Esse rol eacute limitado por definiccedilatildeo Pode ser mais ou menos extenso mas seraacute sempre limitado A transferecircncia ilimitada de deveres negaria a premissa de que se delega a execuccedilatildeo do serviccedilo natildeo sua titularidade Somente haveria transferecircncia ilimitada de deveres na hipoacutetese de privatizaccedilatildeo (despublicatio) do serviccedilo

Essa delimitaccedilatildeo de deveres se reflete sobre a responsabilidade patrimonial do concessionaacuterio Natildeo se confundem as posiccedilotildees juriacutedicas do concessionaacuterio e do poder concedente relativamente ao serviccedilo puacuteblico delegado Por decorrecircncia natildeo se confundem suas posiccedilotildees tambeacutem quanto agrave responsabilidade pelos danos associados agrave sua prestaccedilatildeo

Demonstra-se abaixo que o concessionaacuterio natildeo pode ser chamado a responder por danos alheios aos deveres contratualmente assumidos sofridos por usuaacuterios ou terceiros ou pelo poder concedente Tambeacutem se investigam os efeitos e a soluccedilatildeo adequada para a imposiccedilatildeo indevida dessa responsabilidade por meio de decisotildees judiciais ou administrativas ou mediante acordos celebrados pelo concessionaacuterio como forma de mitigaccedilatildeo dos prejuiacutezos que previsivelmente adviriam de eventuais decisotildees ndash judiciais ou administrativas ndash nesse sentido

Conclui-se que a imposiccedilatildeo judicial de responsabilidade ao concessionaacuterio natildeo impede o Estado de na relaccedilatildeo juriacutedica com o concessionaacuterio requalificar os fatos e assumir a responsabilidade patrimonial que compete ao poder concedente Ao contraacuterio impotildee esta recomposiccedilatildeo patrimonial em favor do concessionaacuterio

Essa conclusatildeo deriva da circunstacircncia de que a imposiccedilatildeo judicial de responsabilidade assim como a sua assunccedilatildeo convencional movida pelo propoacutesito de mitigaccedilatildeo de danos natildeo afeta o arranjo contratual entre o poder

concedente e o concessionaacuterio A matriz de riscos estipulada no contrato natildeo eacute alterada Se o concessionaacuterio assume obrigaccedilotildees que competem ao poder concedente deteacutem direito ao ressarcimento correspondente

2 Responsabilidade patrimonial do Estado

Cabe inicialmente examinar os fundamentos da responsabilidade patrimonial do Estado O exame destina-se a estabelecer as premissas para a determinaccedilatildeo dos limites da sua extensatildeo ao concessionaacuterio

21 Origem constitucional

A responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado eacute usualmente referida como objetiva com base na redaccedilatildeo do art 37 sect 6o da Constituiccedilatildeo Federal

O dispositivo trata da responsabilidade das pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico e de certas pessoas juriacutedicas de direito privado por ldquodanos que seus agentes nessa qualidade causarem a terceirosrdquo Alude-se a direito de regresso ldquonos casos de dolo ou culpardquo Implicitamente afasta-se o requisito da prova da culpabilidade para a responsabilizaccedilatildeo principal

22 Objetivaccedilatildeo da culpa

A afirmaccedilatildeo da responsabilidade objetiva exige aprofundamento Um dos autores deste artigo define mais propriamente a responsabilidade estatal como baseada em uma culpa objetivada Reconhece-se um dever de especial diligecircncia cujo descumprimento implica responsabilizaccedilatildeo patrimonial do Estado1 Outros doutrinadores aludem agrave responsabilidade do Estado como dependente apenas da configuraccedilatildeo do dano e do nexo causal (objetiva) se houver conduta comissiva do Estado Ao contraacuterio a responsabilidade do Estado pressuporia o exame da culpa (dolo ou culpa em sentido estrito) quando o dano fosse ensejado por uma omissatildeo estatal2

1 JUSTEN FILHO Marccedilal Curso de Direito Administrativo 11a ed Satildeo Paulo RT 2016 p 13961398 O doutrinador aponta que ldquoeacute necessaacuteria grande cautela quanto agrave defesa da possibilidade de responsabilizaccedilatildeo civil do Estado por atos liacutecitos Adota-se o entendimento de que ressalvadas hipoacuteteses em que houver soluccedilatildeo legislativa expliacutecita diversa somente eacute possiacutevel responsabilizar o Estado quando a accedilatildeo ou omissatildeo a ele imputaacutevel for antijuriacutedicardquo 2 BANDEIRA DE MELLO Celso Antocircnio Curso de Direito Administrativo 32a ed Satildeo Paulo Malheiros 2015 p 10391040 (ldquoDaiacute que os danos eventualmente surgidos em decorrecircncia dessa situaccedilatildeo de risco e por forccedila da proximidade de tais locais ensejaratildeo responsabilidade objetiva do Estado Com efeito esta eacute a maneira de a comunidade social absorver os prejuiacutezos que incidiram apenas sobre alguns os lesados mas que foram propiciados por organizaccedilotildees constituiacutedas em prol de todosrdquo (ob cit pp 10461047) Cf tambeacutem MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO ldquoTodos parecem concordar em que se trata de responsabilidade objetiva que implica averiguar se o dano teve como causa o funcionamento de um serviccedilo puacuteblico sem interessar se foi regular ou natildeo Todos tambeacutem parecem concordar em que algumas circunstacircncias excluem ou diminuem a responsabilidade do Estadordquo (DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito Administrativo 29 ed Satildeo Paulo Atlas 2016 p 794)

Para os efeitos deste estudo basta reconhecer que a Administraccedilatildeo Puacuteblica responde pelos danos causados direta ou indiretamente por sua atividade independentemente de dolo ou culpa no sentido que tecircm estas expressotildees no direito privado Seja por meio da afirmaccedilatildeo da responsabilidade objetiva propriamente dita seja atraveacutes da objetivaccedilatildeo da culpa mediante o reconhecimento de um dever geral de diligecircncia natildeo existente nas relaccedilotildees privadas extrai-se do art 37 sect 6o da Constituiccedilatildeo Federal um grau especial de responsabilidade patrimonial atribuiacuteda ao Estado

23 Responsabilidade como contrapartida

Este regime especial eacute uma garantia para o administrado Vincula-se agrave circunstacircncia de o Estado assumir uma posiccedilatildeo de desigualdade em relaccedilatildeo aos particulares A atuaccedilatildeo do Estado eacute imposta aos administrados A contrapartida eacute a exacerbaccedilatildeo da responsabilidade do Estado

Eacute o que expotildee JOSEacute DOS SANTOS CARVALHO FILHO ldquoDiante disso passou-se a considerar que por ser mais poderoso o Estado teria que arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas atividades agrave maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior Surge entatildeo a teoria do risco administrativo com fundamento na responsabilidade objetiva do Estadordquo3

A consequecircncia da extensatildeo do poder do Estado eacute este assumir de modo especial a responsabilizaccedilatildeo pelos riscos provocados por suas atividades

24 Responsabilidade e solidariedade social

Por outro lado a objetivaccedilatildeo da responsabilidade do Estado relaciona-se com o viacutenculo de solidariedade entre os cidadatildeos Trata-se de um reflexo do princiacutepio da isonomia e de um instrumento de coesatildeo social Proporciona a distribuiccedilatildeo agrave sociedade dos reflexos econocircmicos da atuaccedilatildeo estatal que venha a causar danos

Esse mecanismo de distribuiccedilatildeo social dos ocircnus implica uma transferecircncia patrimonial da Sociedade em favor do particular beneficiado pela responsabilizaccedilatildeo do Estado Pressupotildee a capacidade do Estado de obter os recursos necessaacuterios por meio das suas receitas tributaacuterias ou de outra natureza Combinam-se esta capacidade de arrecadaccedilatildeo e a responsabilizaccedilatildeo especial do Estado para se promover a distribuiccedilatildeo social dos ocircnus econocircmicos de suportar os riscos da atuaccedilatildeo estatal

3 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 27ed rev ampl e atual ateacute 31-12-2013 Satildeo Paulo Atlas 2014 p 556

3 Responsabilidade patrimonial do concessionaacuterio

O artigo 37 sect6ordm da Constituiccedilatildeo Federal trata tanto da responsabilidade do proacuteprio Estado e de outras pessoas juriacutedicas de direito puacuteblico como da responsabilidade das pessoas juriacutedicas ldquode direito privado prestadoras de serviccedilos puacuteblicosrdquo Ambos respondem ldquopelos danos que seus agentes nessa qualidade causarem a terceirosrdquo Em sua condiccedilatildeo de prestador de serviccedilo puacuteblico o concessionaacuterio responde na forma desse dispositivo pela atividade administrativa que executa

32 O papel do ato de delegaccedilatildeo4

A delegaccedilatildeo da prestaccedilatildeo pressupotildee a permanecircncia da natureza puacuteblica do serviccedilo5 Isso distingue a delegaccedilatildeo da prestaccedilatildeo do serviccedilo da sua privatizaccedilatildeo A delegaccedilatildeo transfere ao concessionaacuterio os riscos da realizaccedilatildeo da atividade delegada Tal inclui a obrigaccedilatildeo de indenizar os particulares que sofreram danos decorrentes da atividade concedida Bem por isso essa obrigaccedilatildeo eacute limitada agraves parcelas do serviccedilo puacuteblico que sejam objeto da delegaccedilatildeo Os aspectos natildeo abrangidos pela delegaccedilatildeo permanecem sob a responsabilidade exclusiva do poder concedente titular do serviccedilo delegado Por decorrecircncia a afirmaccedilatildeo de que o concessionaacuterio faz as vezes do Estado e assume responsabilidade idecircntica agrave deste deve ser compreendida de modo adequado A responsabilidade do Estado deriva diretamente do art 37 sect 6o da Constituiccedilatildeo Federal A do concessionaacuterio depende de um ato intermediaacuterio que o coloca na ldquoqualidaderdquo de prestador de serviccedilo puacuteblico Embora derive mediatamente do mesmo dispositivo constitucional sua fonte imediata e sua delimitaccedilatildeo qualitativa e quantitativa advecircm do contrato de concessatildeo

33 Seguranccedila contratual do concessionaacuterio

O contrato de delegaccedilatildeo tem outro papel Por meio dele o poder concedente assegura ao concessionaacuterio que somente lhe seratildeo exigidas as obrigaccedilotildees nele delimitadas Caso o concessionaacuterio seja chamado a suportar

4 ldquoUma eacute a relaccedilatildeo que vincula o usuaacuterio ao poder concedente na hipoacutetese de prestaccedilatildeo de serviccedilo mediante concessatildeo ou outra forma de delegaccedilatildeo Nesse caso haacute uma relaccedilatildeo trilateral em que cada um dos participantes (poder concedente concessionaacuterio e usuaacuterio) deteacutem direitos deveres ocircnus e sujeiccedilotildees uns face aos outros A relaccedilatildeo eacute trilateral porquanto tais viacutenculos satildeo indissociaacuteveis a relaccedilatildeo entre o usuaacuterio e o concessionaacuterio apenas faz sentido se integrada agrave relaccedilatildeo entre o concessionaacuterio e o poder concedente ou entre este e o usuaacuteriordquo PEREIRA Cesar Usuaacuterios de Serviccedilos Puacuteblicos usuaacuterios consumidores e os aspectos econocircmicos dos serviccedilos puacuteblicos 2 ed rev e atual Satildeo Paulo Editora Saraiva 2008 p 82-83 5 ldquoAo qualificar uma atividade como serviccedilo puacuteblico o Estado a coloca sob sua responsabilidade uacuteltima Delega-a por meio de instrumentos que lhe permitam manter e cumprir essa responsabilidaderdquo PEREIRA Cesar Serviccedilo Puacuteblico na Ordem Econocircmica da Constituiccedilatildeo de 1988 In CLEgraveVE Clegravemerson Direito Constitucional Brasileiro vol 3 Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2014 p 244-266

encargos distintos ou adicionais competiraacute ao poder concedente restabelecer a barganha original mediante o ressarcimento do concessionaacuterio

Conforme explica um dos autores deste ensaio o Estado tem certo conjunto de deveres e ldquo o concessionaacuterio tem deveres distintos Ele colabora com os deveres do Estado mas natildeo os assume de modo integral Ele os assume de modo limitado de acordo com a configuraccedilatildeo de cada contrato de concessatildeordquo6

Portanto por um lado o contrato assegura ao concessionaacuterio a delimitaccedilatildeo de sua responsabilidade O concessionaacuterio natildeo pode ser responsabilizado fora de tais hipoacuteteses Por outro lado garante ao concessionaacuterio que se houver tal responsabilizaccedilatildeo indevida o poder concedente promoveraacute o imediato ressarcimento do concessionaacuterio

34 Delegaccedilatildeo e transferecircncia de riscos

Nem todos os riscos relativos agrave prestaccedilatildeo do serviccedilo concedido satildeo atribuiacutedos ao concessionaacuterio O contrato de concessatildeo delimita esses riscos e a responsabilidade que os acompanha Essa eacute a consequecircncia da manutenccedilatildeo da titularidade puacuteblica do serviccedilo O concessionaacuterio natildeo responde por obrigaccedilotildees alheias ao objeto especiacutefico da delegaccedilatildeo produzida pelo contrato de concessatildeo

Um dos autores deste artigo jaacute expocircs que ldquoTradicionalmente se afirma que o concessionaacuterio presta o serviccedilo por sua proacutepria conta Essa soluccedilatildeo apenas pode ser admitida em termos Afirmar que o concessionaacuterio presta o serviccedilo por sua proacutepria conta reflete uma concepccedilatildeo poliacutetica e juriacutedica natildeo mais vigente A afirmaccedilatildeo dos conceitos fundamentais de direito puacuteblico tornou insustentaacutevel interpretar a formula literalmente Se o serviccedilo permanece sendo puacuteblico natildeo eacute possiacutevel afirmar que ele eacute prestado por lsquocontarsquo do concessionaacuterio Eacute evidente que o serviccedilo delegado eacute prestado por conta do poder concedente O concessionaacuterio atua em nome proacuteprio e assume inuacutemeros direitos e deveres mas o poder concedente ainda deteacutem a titularidade do serviccedilo Por isso eacute incorreto atribuir exclusivamente ao particular todos os riscos decorrentes da avenccedila Isso somente seria possiacutevel se a concessatildeo caracterizasse o serviccedilo como exclusivamente privadordquo7

O mesmo entendimento eacute adotado por FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO ldquoNem a empreitada eacute o regime de execuccedilatildeo imune a riscos para o particular (em tese riscos previsiacuteveis seriam por ele assumidos) nem na concessatildeo o risco corre todo agrave conta do particular (haja vista que o regime

6 PEREIRA Cesar Aplicaccedilatildeo do Coacutedigo Civil agraves Concessotildees de Serviccedilo Puacuteblico In Foacuterum de Contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica ndash FCGP Belo Horizonte ano 10 n 113 maio 2011 p 60-68 7 JUSTEN FILHO Marccedilal Curso de Direito Administrativo 11ed rev atual e ampl Satildeo Paulo RT 2015 p 758

constitucional e legal de proteccedilatildeo ao equiliacutebrio econocircmico financeiro se aplica agraves concessotildees e confere generosa proteccedilatildeo ao concessionaacuterio)rdquo8

Natildeo poderia ser diferente Algumas competecircncias estatais satildeo irrenunciaacuteveis mesmo no caso de uma concessatildeo de serviccedilo puacuteblico a um particular A atuaccedilatildeo do delegataacuterio de serviccedilo puacuteblico deve sempre estar adstrita aos termos contratuais e agraves obrigaccedilotildees estipuladas pela Administraccedilatildeo Puacuteblica

Ainda sobre o tema da extensatildeo da responsabilidade do concessionaacuterio GUILHERME FREDHERICO DIAS REISDORFER formula as seguintes consideraccedilotildees ldquoIsso porque o concessionaacuterio tem a medida das suas obrigaccedilotildees previstas em contrato Essa medida mdash que como se busca indicar a seguir produz efeitos sobre o alcance da responsabilidade civil do delegataacuterio mdash eacute tanto limitada pelo necessaacuterio exerciacutecio de competecircncias estatais irrenunciaacuteveis sobre o serviccedilo executado como tambeacutem eacute fundamento de garantia ao particular sob o acircngulo econocircmico financeiro (art 37 XXI Constituiccedilatildeo Federalrdquo9

Como um dos autores deste artigo jaacute teve a oportunidade de expor ldquo o contrato de delegaccedilatildeo eacute um instrumento para definiccedilatildeo daquilo que o poder concedente espera do delegataacuterio O Poder Puacuteblico organiza o serviccedilo e por meio do contrato de delegaccedilatildeo atribui ao delegataacuterio um rol delimitado de atribuiccedilotildees cujo cumprimento eacute instrumental para a realizaccedilatildeo dos objetivos definidos pelo Poder Puacuteblicordquo () ldquoDaiacute deriva uma premissa fundamental os deveres do Poder Puacuteblico em face da coletividade (usuaacuterios efetivos ou potenciais) natildeo satildeo delimitados pelo contrato de delegaccedilatildeo Mas os do delegataacuterio sim Natildeo eacute cabiacutevel confundir as posiccedilotildees juriacutedicas do poder concedente e do delegataacuteriordquo10

35 Responsabilizaccedilatildeo por ato iliacutecito proacuteprio

Portanto o concessionaacuterio de serviccedilo puacuteblico apenas poderaacute ser responsabilizado diante de seu proacuteprio ato iliacutecito consistente no descumprimento dos termos contratuais o que abrange as normas legais ou regulamentares a que esteja subordinado por forccedila do contrato de concessatildeo11

8 MARQUES NETO Floriano de Azevedo As parcerias puacuteblico-privadas no saneamento ambiental In SUNDFELD Carlos Ari (org) Parcerias puacuteblico-privadas 2 tir Satildeo Paulo Malheiros 2007 p 284 9 REISDORFER Guilherme Fredherico Dias Apontamentos sobre a responsabilidade civil dos concessionaacuterios de serviccedilos puacuteblicos Interesse Puacuteblico ndash IP Belo Horizonte ano 13 n 68 p 143167 julago 2011 10 PEREIRA Cesar Serviccedilo Puacuteblico na Ordem Econocircmica da Constituiccedilatildeo de 1988 In CLEgraveVE Clegravemerson Direito Constitucional Brasileiro vol 3 Satildeo Paulo RT 2014 p 244-266 11 LETIacuteCIA QUEIROZ DE ANDRADE afirma que ldquoaleacutem da responsabilidade derivada de atos iliacutecitos cabe agraves concessionaacuterias de rodovias responder de modo objetivo pelo risco de seguranccedila relativo agraves proacuteprias atividades isto eacute pelos serviccedilos por elas prestados e obras que sejam incumbidas de realizarrdquo Como se destaca abaixo adota-se aqui visatildeo distinta acerca da

Essa responsabilidade eacute transferida juntamente com as obrigaccedilotildees delegadas Se o concessionaacuterio descumpre as condiccedilotildees da delegaccedilatildeo ou ultrapassa os seus limites (atuando fora da competecircncia atribuiacuteda pelo contrato) responde com seu proacuteprio patrimocircnio pelos danos derivados dessa conduta12

Percebe-se com facilidade que o maior detalhamento contratual das condiccedilotildees de execuccedilatildeo do serviccedilo implica o maior afastamento da responsabilidade do concessionaacuterio O cumprimento do contrato ainda que insuficiente para evitar o dano impede de modo absoluto a responsabilizaccedilatildeo do concessionaacuterio O dano ocorrido a despeito de o concessionaacuterio haver cumprido o contrato natildeo eacute imputaacutevel ao concessionaacuterio

A contrapartida eacute que a maior autonomia conferida ao concessionaacuterio acarreta a ampliaccedilatildeo de sua responsabilidade Haacute maior esfera de decisatildeo proacutepria do concessionaacuterio A formulaccedilatildeo de tais escolhas implica a responsabilidade do concessionaacuterio pelos efeitos delas derivados

36 Responsabilizaccedilatildeo do poder concedente por ato liacutecito

Apontou-se acima que a visatildeo predominante acerca da responsabilidade patrimonial do Estado reconhece sua responsabilidade por danos provocados por atos liacutecitos Tambeacutem jaacute se demonstrou que o fenocircmeno recebe anaacutelise

partilha de riscos entre concessionaacuterio e poder concedente Poreacutem mesmo a doutrinadora ressalva que o aspecto central eacute a definiccedilatildeo contratual das atribuiccedilotildees da concessionaacuteria ldquo a correta compreensatildeo do que efetivamente constitui suas atribuiccedilotildees eacute imprescindiacutevel para evitar os excessos e a introduccedilatildeo de caraacuteter securitaacuterio a tais concessotildees do qual as concessionaacuterias natildeo se revestem de fato e de direitordquo ANDRADE Letiacutecia Queiroz de Responsabilidade Civil do Estado e as Concessionaacuterias de Rodovias In GUERRA Alexandre Dartanhan de Mello PIRES Luis Manuel Fonseca BENACCHIO Marcelo (coord) Responsabilidade Civil do Estado Satildeo Paulo Quartier Latin 2010 p 663 12 ESTEVAM SARTAL e JULIANA REZENDE examinam hipoacutetese comum na jurisprudecircncia em que concessionaacuterios de rodovias satildeo responsabilizados por crimes cometidos contra usuaacuterios Criticam a responsabilizaccedilatildeo e defendem a anaacutelise da partilha de riscos entre o Estado e o concessionaacuterio ldquo destacou-se no presente artigo a importacircncia de que sejam avaliadas as obrigaccedilotildees assumidas pelas concessionaacuterias de rodovia nos contratos de concessatildeo e demais normas regulamentares incidentes sobre o serviccedilo para que se possa concluir se houve descumprimento de deveres a ensejar o pagamento de indenizaccedilatildeo () Nesse sentido as obrigaccedilotildees das concessionaacuterias no que concerne agrave seguranccedila puacuteblica satildeo outras como eacute o caso da celebraccedilatildeo de convecircnio com a Poliacutecia Rodoviaacuteria Federal para fins de repasse de verbas para aquisiccedilatildeo e manutenccedilatildeo de equipamentos e ainda a monitoraccedilatildeo da rodovia com o dever de acionamento da Poliacutecia no caso de identificaccedilatildeo de alguma ocorrecircncia A consideraccedilatildeo de tais aspectos eacute importante para se evitar que a concessionaacuteria seja tratada como segurador universal respondendo por todo e qualquer dano experimentado pelo usuaacuterio ainda que natildeo tenha relaccedilatildeo com o fato ou natildeo fosse atribuiccedilatildeo sua evitar o prejuiacutezordquo SARTAL Estevam Palazzi REZENDE Juliana Pereira Alcance da Responsabilidade Civil da Concessionaacuteria de Rodovia por Riscos agrave Seguranccedila dos Usuaacuterios e Limites Legais de sua Atuaccedilatildeo In Revista de Direito Administrativo Contemporacircneo ndash ReDAC Vol 22 Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2016

mais aprofundada que afasta a ideia de responsabilidade por ato liacutecito mas a baseia em uma configuraccedilatildeo peculiar de culpa

Para o exame aqui proposto cabe examinar as hipoacuteteses em que a atuaccedilatildeo do concessionaacuterio provoca danos apesar de haverem sido cumpridas as condiccedilotildees da concessatildeo Haacute duas hipoacuteteses possiacuteveis nenhuma delas apta a acarretar a responsabilidade do concessionaacuterio

361 Responsabilizaccedilatildeo do poder concedente por ato iliacutecito

A primeira hipoacutetese consiste na situaccedilatildeo teoricamente possiacutevel de a configuraccedilatildeo da concessatildeo proporcionar a praacutetica de uma conduta iliacutecita em face do usuaacuterio ou terceiros Um exemplo claro seria o estabelecimento pelo poder concedente de condiccedilotildees miacutenimas inadequadas para a realizaccedilatildeo de determinada atividade com seguranccedila Mesmo cumprindo tais condiccedilotildees o concessionaacuterio natildeo atingiria o niacutevel miacutenimo necessaacuterio de diligecircncia para evitar o dano

Neste caso haacute responsabilidade mas esta eacute exclusiva do poder concedente natildeo do concessionaacuterio Natildeo haacute ilicitude na conduta do concessionaacuterio mas na disciplina posta pelo poder concedente O papel do concessionaacuterio eacute meramente instrumental para a realizaccedilatildeo das tarefas determinadas pelo poder concedente

A segunda hipoacutetese eacute de ato liacutecito danoso O dano eacute decorrecircncia de atividade realizada na condiccedilatildeo de concessionaacuterio nos limites da delegaccedilatildeo objeto do contrato de concessatildeo

Tambeacutem neste caso o concessionaacuterio seraacute instrumental para a atuaccedilatildeo do Estado A definiccedilatildeo do serviccedilo delegado e das condiccedilotildees de sua execuccedilatildeo teraacute sido oriunda do contrato de concessatildeo Os viacutenculos de solidariedade social e as ideias de isonomia e de contrapartida patrimonial ao exerciacutecio do poder estatal justificam a responsabilizaccedilatildeo do Estado natildeo a do concessionaacuterio

37 Responsabilizaccedilatildeo indevida e direito ao ressarcimento

Um aspecto peculiar do problema deriva da dissociaccedilatildeo entre as previsotildees contratuais e a realidade dos litiacutegios judiciais Eacute frequente que o Judiciaacuterio natildeo atente para os limites do contrato de concessatildeo na definiccedilatildeo da responsabilidade por danos derivados ou ensejados pela concessatildeo Esses casos devem ser tratados como eventos alheios ao controle do concessionaacuterio e seus efeitos econocircmicos devem ser suportados pelo poder concedente

38 Consequecircncias praacuteticas

Como seraacute minudenciado nos toacutepicos seguintes disso derivam trecircs situaccedilotildees possiacuteveis com reflexos distintos na relaccedilatildeo entre poder concedente e concessionaacuterio

A primeira eacute a responsabilizaccedilatildeo proacutepria do concessionaacuterio por ato iliacutecito seu praticado com base em decisatildeo proacutepria de descumprir as condiccedilotildees do contrato de concessatildeo Isso inclui a adoccedilatildeo de praacuteticas inadequadas na realizaccedilatildeo de atividades inseridas em sua proacutepria esfera de autonomia Nesse caso a responsabilizaccedilatildeo do concessionaacuterio eacute adequada e natildeo haacute direito de ressarcimento frente ao poder concedente

A segunda eacute a hipoacutetese de responsabilizaccedilatildeo indevida do concessionaacuterio por danos causados por fatores alheios ao seu risco contratual ou a despeito do pleno cumprimento das condiccedilotildees do contrato Trata-se da situaccedilatildeo em que se verifica um dano embora a conduta do concessionaacuterio corresponda ao que dele se espera segundo o contrato de concessatildeo Esta situaccedilatildeo eacute desdobrada em duas Em ambas o concessionaacuterio tem o direito de ser ressarcido pelo poder concedente

O primeiro desdobramento possiacutevel eacute a hipoacutetese de o cumprimento das obrigaccedilotildees contratuais do concessionaacuterio implicar algum ato iliacutecito Neste caso o iliacutecito eacute imputaacutevel ao Estado (poder concedente) natildeo ao concessionaacuterio Se este vem a ser imediatamente responsabilizado o poder concedente deve ressarci-lo dos ocircnus correspondentes

O segundo corresponde agrave situaccedilatildeo mais frequente de o cumprimento das obrigaccedilotildees contratuais natildeo implicar ilicitude Se a execuccedilatildeo regular do contrato causa dano e observados os requisitos pertinentes haacute responsabilizaccedilatildeo por ato liacutecito O fundamento da responsabilizaccedilatildeo neste caso eacute a distribuiccedilatildeo social dos ocircnus da atuaccedilatildeo estatal Compete ao poder concedente repositoacuterio da solidariedade social refletida na arrecadaccedilatildeo financeira do Estado responder por esses ocircnus e ressarcir o concessionaacuterio

4 Responsabilidade e economia da concessatildeo

Haacute um viacutenculo direto entre a configuraccedilatildeo da responsabilidade do concessionaacuterio e a estruturaccedilatildeo econocircmica da concessatildeo

41 Serviccedilo adequado

O art 6ordm sect1ordm da Lei 898795 dispotildee que ldquoServiccedilo adequado eacute aquele que satisfaz as condiccedilotildees de regularidade continuidade eficiecircncia seguranccedila atualidade generalidade cortesia na sua prestaccedilatildeo e modicidade das tarifasrdquo

Apesar da definiccedilatildeo legal eacute inquestionaacutevel que ldquoserviccedilo adequadordquo configura um conceito juriacutedico indeterminado Eacute impossiacutevel estabelecer previamente a soluccedilatildeo cabiacutevel para todos os casos praacuteticos

Assim eacute possiacutevel aludir a adequaccedilatildeo em sentido amplo e adequaccedilatildeo em sentido estrito

411 Adequaccedilatildeo em sentido amplo

A adequaccedilatildeo em sentido amplo abrange todas as obrigaccedilotildees decorrentes do contrato de concessatildeo como por exemplo fornecer informaccedilotildees sobre interrupccedilotildees do serviccedilo ou zelar pela integridade dos bens afetos agrave concessatildeo

412 Adequaccedilatildeo em sentido estrito

Jaacute a adequaccedilatildeo em sentido estrito contempla os aspectos mais propriamente ligados aos atributos elencados no art 6ordm da Lei nordm 8987 Nesse sentido a adequaccedilatildeo envolve a oferta de utilidades que se configurem como as atualizadas seguras e eficientes desde que dentro dos paracircmetros do contrato de concessatildeo e das condiccedilotildees de remuneraccedilatildeo asseguradas ao concessionaacuterio

413 Adequaccedilatildeo abstrata

Ao configurar a concessatildeo o poder concedente formula escolhas relativas tambeacutem agrave adequaccedilatildeo do serviccedilo Escolhe dentre o elenco de possiacuteveis atividades as que sejam reputadas suficientes para o niacutevel desejado de adequaccedilatildeo Essa escolha eacute anterior ao contrato de concessatildeo e imputaacutevel exclusivamente ao poder concedente

As condiccedilotildees assim definidas podem ou natildeo corresponder agraves expectativas ou aos direitos dos usuaacuterios ou de terceiros Apenas o poder concedente responde por eventual divergecircncia que frustre direitos passiacuteveis de proteccedilatildeo

414 Adequaccedilatildeo concreta

As escolhas do poder concedente traduzem-se no contrato de concessatildeo e se refletem nas condutas exigidas do concessionaacuterio Este eacute o conceito de adequaccedilatildeo oponiacutevel ao concessionaacuterio O descumprimento dos paracircmetros do contrato eacute condiccedilatildeo necessaacuteria para a configuraccedilatildeo de serviccedilo inadequado sob o ponto de vista do concessionaacuterio

42 Adequaccedilatildeo e custo

O fato eacute que a adequaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico apresenta vaacuterias facetas conforme se depreende a partir do proacuteprio conceito legal previsto no art 6ordm sect1ordm da Lei 898795 Somente seraacute adequado o serviccedilo que atenda de forma razoaacutevel e ponderada a todos os criteacuterios relacionados na previsatildeo legal E satildeo distintas as posiccedilotildees do poder concedente e do concessionaacuterio em face desse conceito

Um exemplo deixa claro o que se estaacute a referir Suponha-se que com a justificativa de se atender ao imperativo de ldquoseguranccedilardquo que eacute um dos elementos que integram a adequaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico seja estabelecido que a concessionaacuteria deveraacute vistoriar todos os pontos da rodovia a cada cinco minutos Entretanto uma vistoria de todos os pontos da rodovia a cada cinco minutos geraria uma seacuterie de outros problemas Aleacutem de se prejudicar a fluidez do traacutefego o que compromete a fruiccedilatildeo do serviccedilo pelos usuaacuterios a vistoria de

todos os pontos da rodovia em um espaccedilo tatildeo curto de tempo geraria custos excessivos Isso demandaria uma compensaccedilatildeo por meio por exemplo do aumento de tarifas para fazer frente aos custos envolvidos com a potencialidade de se gerar uma tarifa proibitiva ndash a qual comprometeria a eficiecircncia e a modicidade tarifaacuteria

43 Adequaccedilatildeo e balanceamento

O exemplo demonstra com clareza que natildeo se pode privilegiar apenas um dos elementos que compotildeem o conceito legal de eficiecircncia em detrimento de todos os outros Deve haver um balanceamento entre todos os elementos uma vez que qualquer um deles teraacute impacto em alguma medida sobre os demais Trata-se em uacuteltima anaacutelise de uma questatildeo de economicidade

Em certo sentido a adequaccedilatildeo na prestaccedilatildeo do serviccedilo envolve uma relaccedilatildeo custo-benefiacutecio Em tese sempre seraacute possiacutevel melhorar as condiccedilotildees de prestaccedilatildeo de qualquer serviccedilo puacuteblico Entretanto em certos casos isso demandaraacute investimentos e custos tatildeo elevados que acabaratildeo comprometendo a proacutepria adequaccedilatildeo sob outros aspectos tais como o da modicidade tarifaacuteria

O tema foi assim examinado por um dos autores ldquoEacute sempre uacutetil lembrar que qualquer elevaccedilatildeo de qualidade tem custo A qualidade infinita eacute coberta por um custo infinito A qualidade concretamente desejaacutevel para o serviccedilo eacute objeto de uma decisatildeo administrativa que deve ponderar as necessidades sociais as comodidades sociais os custos envolvidos e a capacidade (do Poder Puacuteblico e dos usuaacuterios) de cobrir tais custos Isso tudo considerado o Poder Puacuteblico determinaraacute a maior qualidade possiacutevel diante do custo suportaacutevel Evidentemente como os recursos satildeo finitos ndash mais que finitos satildeo escassos ndash a qualidade jamais poderaacute ser a ideal mas a possiacutevel Natildeo haacute sentido em se formular simplisticamente exigecircncia de qualidade plena sem a fonte de financiamento correspondente Nem haacute sentido em se formular essa exigecircncia em contrato de concessatildeo jaacute em curso em que as condiccedilotildees de prestaccedilatildeo satildeo definidas objetivamenterdquo13

44 Competecircncia do poder concedente

Por isso cabe ao poder concedente ao estabelecer as condiccedilotildees de prestaccedilatildeo do serviccedilo ainda na fase interna da licitaccedilatildeo avaliar os reflexos econocircmicos (ou de outra ordem) necessaacuterios a promover a adequaccedilatildeo na prestaccedilatildeo do serviccedilo Em determinadas situaccedilotildees o estabelecimento de certos encargos necessaacuterios ao atendimento de determinados objetivos que compotildeem a adequaccedilatildeo seratildeo compensados por benefiacutecios efetivos aos usuaacuterios Jaacute em outros casos a criaccedilatildeo de encargos tornaria a tarifa tatildeo elevada que parte consideraacutevel dos usuaacuterios seria excluiacuteda da fruiccedilatildeo do serviccedilo

13 PEREIRA Cesar Administraccedilatildeo Puacuteblica e Direito do Consumidor In ARAGAtildeO Alexandre Santos de MARQUES NETO Floriano de Azevedo Direito Administrativo e seus Novos Paradigmas Belo Horizonte Editora Foacuterum 2008 p 351-402

Cabe ao Estado adotar os mecanismos para garantir a adequaccedilatildeo do serviccedilo sem comprometer o acesso dos usuaacuterios e a modicidade tarifaacuteria Tal ocorre ao se definirem as condiccedilotildees de prestaccedilatildeo do serviccedilo e os deveres do concessionaacuterio

Satildeo escolhas de responsabilidade do Estado (poder concedente) natildeo do concessionaacuterio Ao estabelecer no contrato um equiliacutebrio entre os custos do serviccedilo e a adequaccedilatildeo do serviccedilo o poder concedente assume que em certos casos o serviccedilo adequado assim definido natildeo atenderaacute a finalidade pretendida Ou sob outro acircngulo poderaacute proporcionar ou deixar de evitar dano a usuaacuterio ou a terceiro

45 Serviccedilo adequado e trade-off

Voltando ao exemplo acima eacute evidente que a fiscalizaccedilatildeo de cada ponto da rodovia a cada cinco minutos natildeo a cada noventa implica maior capacidade de evitar danos O poder concedente realiza uma troca entre esta maior capacidade e o maior custo a ela associado de modo a atingir um ponto de equiliacutebrio entre custo e serviccedilo Isso implica uma troca (trade-off) entre o oferecimento do serviccedilo mais abrangente e a responsabilidade pela sua ausecircncia Caso se repute que o dano provocado ou proporcionado por essa ausecircncia eacute indenizaacutevel cabe ao Estado (poder concedente) responder exclusivamente pela indenizaccedilatildeo

Como se destaca adiante satildeo limitadas as situaccedilotildees em que isso configuraria um dano indenizaacutevel Afasta-se a ideia da Administraccedilatildeo Puacuteblica como segurador universal A hipoacutetese de que se cogita corresponde aos casos em que a configuraccedilatildeo da concessatildeo eacute insuficiente para evitar danos inseridos no risco administrativo

46 Responsabilidade do concessionaacuterio e sistemaacutetica de custeio

A relaccedilatildeo entre a adequaccedilatildeo do serviccedilo e as responsabilidades do concessionaacuterio deriva em certa medida da circunstacircncia de a sistemaacutetica de remuneraccedilatildeo do concessionaacuterio ser peculiar

461 Obrigaccedilotildees contratuais e formaccedilatildeo da tarifa

O Estado deteacutem o poder de instituir e majorar tributos sobre toda a sociedade O concessionaacuterio cobra apenas tarifas junto aos seus usuaacuterios ou obteacutem receita de outros modos definidos no contrato de concessatildeo As tarifas satildeo configuradas pelo contrato de concessatildeo e incidem sobre parcela de indiviacuteduos muito mais reduzida

Salvo nos casos em que se aplicam mecanismos de flexibilidade tarifaacuteria as tarifas em regra natildeo podem ser alteradas unilateralmente pelo concessionaacuterio a fim de custear a suas atividades Elas jaacute satildeo definidas agrave luz das obrigaccedilotildees contratualmente assumidas pelo concessionaacuterio que teratildeo sido descritas no edital da licitaccedilatildeo e no contrato de concessatildeo

A estrutura de parcerias puacuteblico-privadas com contraprestaccedilotildees pagas

total ou parcialmente pelo parceiro puacuteblico natildeo infirma o raciociacutenio A definiccedilatildeo da contraprestaccedilatildeo ao longo da concessatildeo (administrativa ou patrociacutenio) tambeacutem natildeo estaacute sob o controle do concessionaacuterio

Logo a sistemaacutetica de custeio de um serviccedilo puacuteblico prestado em regime de concessatildeo eacute bem diferente da que se aplica a um serviccedilo puacuteblico prestado diretamente pelo Estado Quando o serviccedilo eacute prestado pelo Estado sem a cobranccedila de tarifas a principal fonte de financiamento eacute externa agrave concessatildeo Normalmente envolve a obtenccedilatildeo de recursos por meio de mecanismos tributaacuterios incidentes sobre a populaccedilatildeo em geral Jaacute no caso da prestaccedilatildeo de um serviccedilo puacuteblico em regime de concessatildeo opta-se por onerar uma parcela dos usuaacuterios que constitui um grupo social mais restrito do que o dos contribuintes de tributos

Conforme jaacute sustentou um dos autores ldquoQuando haacute a prestaccedilatildeo de um serviccedilo de interesse coletivo sem a cobranccedila de contraprestaccedilatildeo dos usuaacuterios normalmente eacute a comunidade como um todo que arca com o custeio do serviccedilo Nessa situaccedilatildeo haveraacute a aplicaccedilatildeo de recursos obtidos pelo Estado por meio (normalmente) da cobranccedila de tributos a qual deveraacute observar o princiacutepio da capacidade contributiva Assim em regra ocorreraacute uma espeacutecie de transferecircncia de riquezas dos contribuintes para os usuaacuterios Por outro lado quando se institui a cobranccedila de tarifas ocorre uma alteraccedilatildeo nesse contexto Isso porque os recursos obtidos por meio de outras fontes deixam de ser utilizados na concessatildeo ou satildeo utilizados para esse fim com menor intensidaderdquo14

462 Solidariedade social limitada

Haacute portanto a aplicaccedilatildeo da solidariedade social a um acircmbito mais restrito de pessoas os usuaacuterios que pagam tarifas E mais do que isso as tarifas satildeo fixadas estritamente agrave luz das obrigaccedilotildees contratuais instituiacutedas pelo poder concedente tanto eacute que no caso de alteraccedilatildeo de encargos deveraacute ser observada a necessidade de reequiliacutebrio econocircmico-financeiro da avenccedila

463 Remuneraccedilatildeo do concessionaacuterio e responsabilidade

Como haacute uma relaccedilatildeo intriacutenseca entre as obrigaccedilotildees assumidas pelo prestador e o regime de remuneraccedilatildeo (e de custeio) aplicaacutevel o modo de financiamento reflete a posiccedilatildeo juriacutedica do prestador e a definiccedilatildeo das responsabilidades por ele assumidas O concessionaacuterio natildeo teraacute assumido responsabilidades que natildeo possam ser custeadas por meio das fontes de remuneraccedilatildeo que se colocam agrave disposiccedilatildeo dele Caso o concessionaacuterio fosse obrigado a assumir encargos adicionais teria de ter a contrapartida do aumento das tarifas

14 SCHWIND Rafael Wallbach Remuneraccedilatildeo do Concessionaacuterio concessotildees comuns e parcerias puacuteblico-privadas Belo Horizonte Foacuterum 2010 p 59

47 Riscos limitados da concessatildeo

A exploraccedilatildeo do serviccedilo concedido mediante a cobranccedila de tarifas natildeo significa a atribuiccedilatildeo de risco integral ao concessionaacuterio

471 Ainda a definiccedilatildeo da tarifa

Para definir o valor da tarifa o concessionaacuterio baseia-se nas obrigaccedilotildees previstas pelo contrato e pelo edital assim como nos riscos inerentes agrave atividade exercida (aacutelea ordinaacuteria) Em observacircncia ao equiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato administrativo o conteuacutedo das obrigaccedilotildees contratuais deve ser proporcional ao valor da tarifa (retribuiccedilatildeo) Se o contrato prevecirc obrigaccedilotildees mais intensas e a atividade eacute de maior risco consequentemente o valor da tarifa seraacute mais elevado

Conforme um dos autores jaacute explicou em outra oportunidade ldquoA exteriorizaccedilatildeo mais direta do risco do concessionaacuterio relaciona-se com a tarifa O risco eacute ldquoprecificadordquo natildeo apenas na acepccedilatildeo de comportar uma avaliaccedilatildeo financeira mas tambeacutem no sentido de integrar-se no valor da tarifa Isso significa que quanto maio o risco do concessionaacuterio tanto mais elevada seraacute a tarifa A incerteza sobre os custos necessaacuterios agrave efetiva obtenccedilatildeo dos benefiacutecios pretendidos pelo empresaacuterio se traduz em custos de transaccedilatildeo o que significa que o empresaacuterio transfere para o preccedilo as incertezas e inseguranccedilas que entranham sua atividaderdquo15

Natildeo fosse assim a busca da Administraccedilatildeo pela tarifa mais moacutedica restaria frustrada pela provaacutevel postura defensiva (e legiacutetima) dos particulares que formulariam propostas com tarifas tatildeo elevadas quanto necessaacuterio para evitar aleacutem dos riscos normais agraves atividades empresariais e ao mercado (aacutelea ordinaacuteria) os riscos imprevisiacuteveis e extraordinaacuterios Haveria um acreacutescimo automaacutetico e indesejado nos custos de transaccedilatildeo com efeitos negativos sobre os proacuteprios usuaacuterios

472 Reflexos sobre a responsabilidade

Assim caso o concessionaacuterio fosse judicial ou administrativamente obrigado a indenizar danos provocados por uma decisatildeo estatal haveria a frustraccedilatildeo dessas premissas Se a despeito disso lhe for imposta a responsabilidade haveraacute um desequiliacutebrio econocircmico-financeiro que precisaraacute ser resolvido Afinal como o valor da tarifa natildeo teraacute sido estipulado para garantir os usuaacuterios contra todo e qualquer dano imprevisiacutevel a imposiccedilatildeo de certas responsabilidades ao concessionaacuterio acaba provocando um desequiliacutebrio contratual

15 JUSTEN FILHO Marccedilal Teoria Geral das Concessotildees de Serviccedilo Puacuteblico Satildeo Paulo Dialeacutetica 2003 p 78

473 A posiccedilatildeo do poder concedente

Em relaccedilatildeo ao poder concedente a situaccedilatildeo eacute diversa A responsabilidade objetiva do Estado baseia-se no princiacutepio da reparticcedilatildeo dos encargos puacuteblicos por toda a coletividade que eacute a beneficiada pela atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Essa reparticcedilatildeo se faz inclusive por meio da instituiccedilatildeo de tributos

O Estado cobra tributos junto a toda a sociedade Diferentemente da tarifa cobrada pelo concessionaacuterio os tributos natildeo possuem fins especiacuteficos e determinados haja vista que natildeo satildeo simplesmente a contraprestaccedilatildeo por um serviccedilo prestado

Os recursos obtidos por meio da cobranccedila de tributos satildeo utilizados para todo o funcionamento do Estado e para o benefiacutecio de toda a coletividade No entanto da mesma forma que os benefiacutecios gerados pelos tributos satildeo divididos por toda a coletividade dividem-se tambeacutem os riscos causados direta ou indiretamente pela atividade estatal

Nessa linha retome-se o entendimento de JOSEacute DOS SANTOS CARVALHO FILHO ldquoAleacutem do risco decorrente das atividades estatais em geral constitui tambeacutem fundamento da responsabilidade objetiva do Estado o princiacutepio da reparticcedilatildeo dos encargos O Estado ao ser condenado a reparar os prejuiacutezos do lesado natildeo seria o sujeito pagador direto os valores indenizatoacuterios seriam resultantes da contribuiccedilatildeo feita por cada um dos demais integrantes da sociedade a qual em uacuteltima anaacutelise eacute a beneficiaacuteria dos poderes e das prerrogativas estataisrdquo16

474 Vedaccedilatildeo ao sacrifiacutecio individual

Natildeo seria razoaacutevel permitir que um uacutenico usuaacuterio ou mesmo um terceiro natildeo usuaacuterio arque com os danos causados por um serviccedilo puacuteblico que beneficia toda a sociedade Eacute por meio dos tributos que a sociedade repartiraacute os custos da indenizaccedilatildeo devida ao particular que sofreu o prejuiacutezo

Diferentemente do que acontece com os tributos as tarifas cobradas pelo delegataacuterio do serviccedilo puacuteblico natildeo decorrem da ideia de reparticcedilatildeo de riscos pela sociedade A tarifa eacute basicamente a remuneraccedilatildeo pelo serviccedilo prestado Nesta remuneraccedilatildeo estatildeo previstos todos os custos obrigaccedilotildees e riscos Eacute impossiacutevel exigir que a tarifa suporte a totalidade dos danos que ocorrem durante a concessatildeo do serviccedilo puacuteblico que extrapolam o conjunto de responsabilidades assumidas pelo concessionaacuterio

Por outro lado o Estado assume uma responsabilidade maior porque nela estaacute intriacutenseca a ideia de reparticcedilatildeo de encargos por toda a comunidade Isso permite que o Estado indenize os danos causados aos particulares durante a atividade administrativa

16 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 27ed ver ampl e atual ateacute 31-12-2013 Satildeo Paulo Atlas 2014 p 557

475 Limite da responsabilidade do concessionaacuterio

A constataccedilatildeo confirma a impossibilidade de o concessionaacuterio de serviccedilo puacuteblico assumir responsabilidade por danos causados a terceiros em decorrecircncia de uma decisatildeo do poder concedente A tarifa cobrada pelo concessionaacuterio natildeo eacute suficiente para cobrir riscos imprevisiacuteveis frutos de decisatildeo estatal cumprida rigorosamente Estes danos satildeo de responsabilidade exclusiva do poder concedente

A uacutenica exceccedilatildeo a esse entendimento seria a hipoacutetese de estar expressamente previsto em contrato que o concessionaacuterio seria responsaacutevel por danos alheios agrave sua atuaccedilatildeo gerados unicamente por ato imputaacutevel agrave Administraccedilatildeo Neste caso os riscos e obrigaccedilotildees do serviccedilo puacuteblico seriam maiores e o concessionaacuterio tendo plena ciecircncia disso estipularia uma tarifa compatiacutevel mais elevada para cumprir com tal responsabilidade

Entretanto esta natildeo eacute a soluccedilatildeo mais eficiente nem eacute a que se encontra na realidade praacutetica As tarifas teriam de ser extremamente elevadas o que violaria o princiacutepio da modicidade tarifaacuteria Elevados riscos geram tarifas elevadas prejudicando uacutenica e exclusivamente os usuaacuterios do serviccedilo puacuteblico aos quais deveria ser garantido o amplo acesso ao serviccedilo puacuteblico

Se esta situaccedilatildeo excepcional natildeo estiver configurada o poder concedente seraacute o uacutenico responsaacutevel Aleacutem de ter fixado unilateralmente a regulaccedilatildeo aplicaacutevel e as condiccedilotildees de prestaccedilatildeo do serviccedilo o Estado cobra tributos junto a toda a sociedade para arcar com os riscos da atividade administrativa Apenas ele dispotildee dos meios para realizar de modo pleno as finalidades de responsabilizaccedilatildeo ampla buscadas pelo art 37 sect 6o da Constituiccedilatildeo Federal

5 Condicionantes da responsabilidade do concessionaacuterio

O exame precedente permite aprofundar a delimitaccedilatildeo da responsabilidade proacutepria do concessionaacuterio e seus direitos em face do poder concedente

O concessionaacuterio de serviccedilo puacuteblico possui responsabilidade apenas no acircmbito das obrigaccedilotildees assumidas contratualmente e por danos decorrentes de seus proacuteprios atos As tarifas por ele cobradas satildeo fixadas agrave luz dessas responsabilidades Logo nem todos os danos ocorridos no acircmbito ou relacionados com o serviccedilo puacuteblico concedido lhe satildeo imputaacuteveis ou satildeo de sua responsabilidade

51 O cumprimento das decisotildees do poder concedente

O concessionaacuterio de serviccedilo puacuteblico atua em nome proacuteprio mas deve observar a regulaccedilatildeo da exploraccedilatildeo da atividade elaborada pelo titular do serviccedilo puacuteblico O poder concedente eacute o uacutenico responsaacutevel ainda na fase interna da licitaccedilatildeo pela definiccedilatildeo das condiccedilotildees essenciais de prestaccedilatildeo do serviccedilo Eacute tambeacutem responsaacutevel pela regulaccedilatildeo posterior do serviccedilo sem

prejuiacutezo de essa responsabilidade ser eventualmente compartilhada com a agecircncia reguladora setorial se existente Poreacutem essa responsabilidade jamais eacute assumida pelo concessionaacuterio

511 Danos oriundos do conteuacutedo da regulaccedilatildeo

Em tese eacute possiacutevel que em algumas ocasiotildees eventuais danos sofridos por usuaacuterios sejam uma decorrecircncia da proacutepria regulaccedilatildeo criada pelo poder concedente ou de determinaccedilotildees especiacuteficas por ele impostas agraves quais o concessionaacuterio eacute obrigado a dar perfeito cumprimento

Nestas hipoacuteteses eacute desarrazoado exigir que o concessionaacuterio arque com as indenizaccedilotildees derivadas de uma situaccedilatildeo agrave qual natildeo deu causa O comportamento que gerou o dano natildeo foi fruto de uma decisatildeo proacutepria mas de uma determinaccedilatildeo estabelecida pelo poder concedente a qual eacute obrigado a cumprir

52 Responsabilidade derivada da conduta danosa

A responsabilidade deve ser sempre da pessoa que praticou a conduta geradora do dano

O concessionaacuterio responderaacute pelas consequecircncias dos atos e decisotildees que tomar para o direcionamento da execuccedilatildeo do serviccedilo Se determinada condiccedilatildeo na prestaccedilatildeo do serviccedilo natildeo foi uma opccedilatildeo sua mas uma determinaccedilatildeo do poder concedente o concessionaacuterio natildeo responderaacute por eventuais danos derivados dessa opccedilatildeo exercida pelo Estado Essa determinaccedilatildeo estatal pode ter sido fixada no contrato de concessatildeo agrave luz do conceito legal de ldquoserviccedilo adequadordquo ou por ato posterior de competecircncia do poder concedente

Com relaccedilatildeo ao Estado as decisotildees exclusivamente tomadas por ele seratildeo unicamente de sua responsabilidade O fato de o serviccedilo ter sido concedido natildeo exclui a responsabilidade do poder concedente por suas decisotildees eventualmente equivocadas

A respeito disso um dos autores deste ensaio explica o seguinte ldquoO poder concedente seraacute responsabilizaacutevel por efeitos danosos derivados da concepccedilatildeo equivocada do empreendimento A atribuiccedilatildeo a um particular da prestaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico por conta e risco proacuteprios natildeo elimina a responsabilidade do Estado por decisotildees proacuteprias que foram fundamentais para a confirmaccedilatildeo da outorga se equivocadas Ou seja o concessionaacuterio arca com os efeitos das escolhas por si proacuteprio realizadas atinentes ao destino do empreendimento Quando o problema envolver temas sobre os quais natildeo tiver ocorrido decisatildeo do concessionaacuterio mas imposiccedilatildeo do poder concedente caberaacute a este a responsabilidade pelas proacuteprias escolhasrdquo17

No mesmo sentido embora tratando da fiscalizaccedilatildeo natildeo da concepccedilatildeo do empreendimento eacute o que sustenta LUCAS ROCHA FURTADO ldquoA responsabilidade do Estado (concedente) deve ser questionada nas hipoacuteteses em que ele tenha falhado no desempenho do dever baacutesico que a lei lhe impotildee o dever de fiscalizar a prestaccedilatildeo do serviccedilo Se o delegataacuterio do serviccedilo puacuteblico presta serviccedilos sem atender agraves condiccedilotildees teacutecnicas ou materiais minimamente necessaacuterias agrave prestaccedilatildeo do serviccedilo adequado (Lei nordm 898795 art 6ordm) resta evidente a falha ou falta de fiscalizaccedilatildeo Nestas situaccedilotildees o poder puacuteblico concedente deve ser responsabilizado

Natildeo se trata portanto de responsabilidade subsidiaacuteria mas de responsabilidade direta decorrente da falta do cumprimento do dever legal de fiscalizarrdquo18

Este tambeacutem eacute o entendimento jurisprudencial

ldquoADMINISTRATIVO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL SENTENCcedilA CITRA PETITA INOCORREcircNCIA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIAtildeODNER DEVER DE FISCALIZACcedilAtildeO DO PODER CONCEDENTE RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO POR ACIDENTE AUTOMOBILIacuteSTICO OCORRIDO EM RODOVIA FEDERAL ANIMAIS NA PISTA ART 37 sect 6ordm DA CF88 DANOS MATERIAIS E MORAIS LUCROS CESSANTES COMPROVACcedilAtildeO DENUNCIACcedilAtildeO DA LIDE Agrave SEGURADORA OBRIGACcedilAtildeO CONTRATUAL SENTENCcedilA DE IMPROCEDEcircNCIA REFORMADA RECURSO PROVIDO HONORAacuteRIOS ADVOCATIacuteCIOS

Eacute a UniatildeoDNER parte legiacutetima para figurar no polo passivo de accedilatildeo de ressarcimento por danos ocorridos em acidente de tracircnsito em rodovia federal cuja administraccedilatildeo foi outorgada agrave CONCEPA uma vez que tal concessatildeo natildeo afasta a responsabilidade do poder concedente o qual possui o dever de fiscalizaccedilatildeo permanente do serviccedilo concedido obrigaccedilatildeo prevista na Lei nordm 898795 cabendo agrave Uniatildeo assim zelar pela qualidade dos serviccedilos prestados pelas concessionaacuteriasrdquo19

Tambeacutem sobre os efeitos da ausecircncia ou deficiecircncia na fiscalizaccedilatildeo jaacute sustentou um dos autores ldquoA atividade de fiscalizaccedilatildeo desenvolvida pela Administraccedilatildeo Puacuteblica natildeo transfere a ela a responsabilidade pelos danos provocados pela conduta do particular Natildeo haacute em princiacutepio relaccedilatildeo de causalidade entre a fiscalizaccedilatildeo estatal e o dano sofrido por terceiro () No entanto o defeito na fiscalizaccedilatildeo pode tornar a Administraccedilatildeo solidariamente responsaacutevel perante terceiros Quando o contrato disciplinar a fiscalizaccedilatildeo em termos que a atividade do particular dependa da preacutevia aprovaccedilatildeo da

18 FURTADO Lucas Rocha Curso de Direito Administrativo Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 1036 19 TRF4 - AC 20007100039211-3 Relator Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz Data de Julgamento 18032008 3ordf Cacircmara de Direito Puacuteblico Data de Publicaccedilatildeo 16042008

autoridade administrativa poderaacute verificar-se relaccedilatildeo de causalidade entre a concretizaccedilatildeo do dano e a accedilatildeo estatal20

Tais manifestaccedilotildees pressupotildeem a hipoacutetese de falta ou deficiecircncia na fiscalizaccedilatildeo relativamente a conduta ilegiacutetima do concessionaacuterio Natildeo se referem a situaccedilotildees em que a conduta do concessionaacuterio corresponde agraves previsotildees do contrato ndash portanto natildeo mereceria qualquer reprovaccedilatildeo pelo poder concedente mesmo se efetivada a fiscalizaccedilatildeo ndash mas mesmo assim provoca propicia ou natildeo evita o dano Nesses casos natildeo tendo o concessionaacuterio contribuiacutedo para a decisatildeo do poder concedente a que se vincula o dano natildeo responde por este

53 Responsabilidade exclusiva do poder concedente

Sobre o tema especiacutefico ALEXANDRE SANTOS DE ARAGAtildeO ensina o seguinte ldquoOutra possiacutevel exclusatildeo da responsabilidade das concessionaacuterias se deve ao fato de que muitos dos comportamentos dessas empresas natildeo podem ser considerados oriundos de decisotildees proacuteprias mas sim de determinaccedilotildees do poder concedente Nesses casos se ocasionarem prejuiacutezos a particulares a responsabilidade do Estado (ou de eventual autarquia reguladora) natildeo seraacute meramente subsidiaacuteria (apenas em caso de insolvecircncia da prestadora privada de serviccedilo puacuteblico) como eacute a regra mas direta e exclusiva A assertiva se deve ao fato de em casos tais o nexo de causalidade existir diretamente entre o prejuiacutezo do particular e a atuaccedilatildeo ou omissatildeo do poder concedente natildeo sendo relevante para esse efeito a execuccedilatildeo meramente material pelo concessionaacuterio das determinaccedilotildees estatais O concessionaacuterio eacute nesses casos mera longa manus do poder concedente ou do regulador sem atitude volitiva proacutepriardquo21

Similar eacute a ponderaccedilatildeo de EGON BOCKMANN MOREIRA ldquoClaro que o cidadatildeo dispotildee de status activus em face do serviccedilo puacuteblico concedido mas fato eacute que essa posiccedilatildeo subjetiva adquiriraacute diferentes configuraccedilotildees de acordo com o regime estatutaacuterio da relaccedilatildeo concessionaacuteria Afinal o cidadatildeo-usuaacuterio tem direito agrave efetiva prestaccedilatildeo do serviccedilo mas natildeo pode exigir do concessionaacuterio algo que natildeo esteja previsto em lei regulamento ou contrato Mais que isso uma vez que o concedente submete previamente o projeto a crivo puacuteblico audiecircncias edital contrato instala-se a boa-feacute cognitiva quanto aos limites daquela concessatildeo de serviccedilos puacuteblicos Pretender transpor tais fronteiras natildeo agride apenas a legalidade mas sobretudo a seguranccedila juriacutedicardquo22

20 JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 16 ed rev atual e ampl Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2014 p 10641065 21 ARAGAtildeO Alexandre Santos de Direito dos Serviccedilos Puacuteblicos Rio de Janeiro Forense 2008 p 608 22 MOREIRA Egon Bockmann Direito das Concessotildees de Serviccedilo Puacuteblico Inteligecircncia da Lei 89871995 Satildeo Paulo Malheiros 2010 p 290

6 Ressarcimento do concessionaacuterio

61 Direito de regresso em face do poder concedente

Existem casos concretos em que o concessionaacuterio eacute chamado a responder por danos alheios agrave sua responsabilidade Em termos praacuteticos isso ocorre mesmo quando o poder concedente eacute o uacutenico responsaacutevel pelo ato danoso e mesmo que o concessionaacuterio tenha executado agrave perfeiccedilatildeo suas obrigaccedilotildees contratuais

Satildeo casos em que o concessionaacuterio por ser prestador do serviccedilo puacuteblico acaba sendo responsabilizado indevidamente por danos a que natildeo deu causa Entretanto o delegataacuterio de serviccedilo puacuteblico natildeo pode assumir os riscos decorrentes de decisotildees do proacuteprio poder concedente

62 Duas hipoacuteteses

Haacute duas situaccedilotildees usuais em que essa responsabilizaccedilatildeo indevida se verifica Em certos casos o Poder Judiciaacuterio ou entidades administrativas impotildeem ao concessionaacuterio tal responsabilidade Em outros como medida de mitigaccedilatildeo de seus proacuteprios encargos o concessionaacuterio realiza composiccedilatildeo voluntaacuteria da indenizaccedilatildeo

A inexistecircncia de nexo de causalidade entre o dano e a atuaccedilatildeo do concessionaacuterio implica o dever do poder concedente de ressarcir o concessionaacuterio A falha do poder concedente natildeo pode ser repassada agrave pessoa privada que assumiu a execuccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico Caso isso ocorra deve ser garantido o direito de regresso

63 Efeitos do contrato de concessatildeo

Como se expocircs com detalhe nos toacutepicos anteriores o contrato de concessatildeo eacute a fonte imediata da responsabilidade do concessionaacuterio No arranjo contratual entre concessionaacuterio e poder concedente haacute uma alocaccedilatildeo de riscos e obrigaccedilotildees

Na realidade faacutetica esse arranjo pode ser (indevidamente) desconsiderado pelo Poder Judiciaacuterio ou por oacutergatildeos de controle Isso leva agrave frustraccedilatildeo da estrutura contratual estabelecida na concessatildeo Subverte as condiccedilotildees assumidas pelo concessionaacuterio

Em sua relaccedilatildeo com o concessionaacuterio o poder concedente estaacute vinculado aos termos do contrato de concessatildeo Caso a soluccedilatildeo dada pelo Poder Judiciaacuterio ou mesmo adotada mediante acordo (v abaixo) implicar a frustraccedilatildeo das condiccedilotildees do contrato cabe ao poder concedente recompor o patrimocircnio do concessionaacuterio mediante o ressarcimento correspondente

A situaccedilatildeo encontra paralelo no regime de indenizaccedilatildeo por passivos ocultos ou de recomposiccedilatildeo por eventos de forccedila maior A frustraccedilatildeo do contrato pelo Poder Judiciaacuterio (assim como certos acordos v abaixo) eacute um evento de desequiliacutebrio contratual Acarreta a subversatildeo da barganha realizada pelas partes do contrato de concessatildeo existente ainda que o contrato seja

derivado de uma licitaccedilatildeo como em geral acontece O poder concedente eacute o garantidor dos termos do contrato em face do concessionaacuterio Tem o dever de manter o concessionaacuterio indene diante de fatos que lhe impotildee responsabilidade mais ampla que a que lhe compete

64 Mitigaccedilatildeo e direito de regresso

Natildeo se argumente que o direito de regresso somente ocorreria se houvesse decisatildeo transitada em julgado impondo ao concessionaacuterio responsabilidade indevida

Eacute assente que o direito de regresso natildeo eacute frustrado pela circunstacircncia de a diacutevida originaacuteria ter sido composta de modo consensual Nesse sentido cf STJ ndash REsp 1246209RS Rel Ministra Nancy Andrighi 3ordf Turma j 1906201223 e TJ-SC ndash AC 2012040048-9 de Ituporanga Rel Des Jairo Fernandes Gonccedilalves Quinta Cacircmara de Direito Civil j 2609201324

23 Ementa ldquoRECURSO ESPECIAL ACIDENTE DE TRAcircNSITO RESPONSABILIZACcedilAtildeO OBJETIVA DE EMPRESA DE TRANSPORTE RODOVIAacuteRIO AJUIZAMENTO DE ACcedilOtildeES PELAS VIacuteTIMAS ALEGADA CULPA DE TERCEIRO ACcedilAtildeO DE REGRESSO PRETENSAtildeO A RECEBIMENTO DE VALORES PAGOS PELA TRANSPORTADORA MEDIANTE ACORDO JUDICIAL POSSIBILIDADE

1 Uma transaccedilatildeo judicialmente homologada diferencia-se de uma sentenccedila judicial por sua gecircnese natildeo por seus efeitos Tanto numa situaccedilatildeo como na outra a composiccedilatildeo do litiacutegio produz efeitos de por fim agrave controveacutersia e esses efeitos natildeo podem ser ignorados nem pelas partes do processo nem por terceiros

2 Eacute cediccedila a diferenciaccedilatildeo proposta por Liebman entre eficaacutecia da sentenccedila e autoridade da coisa julgada A sentenccedila eacute eficaz perante todos mas imutaacutevel apenas para as partes do processo Do mesmo modo o acordo judicialmente homologado eacute um ato juriacutedico que tem existecircncia e efeitos que se irradiam no ordenamento juriacutedico natildeo podendo ser reputado inexistente por terceiros juridicamente interessados no resultado do processo

3 Se uma accedilatildeo de indenizaccedilatildeo proposta em face da parte a quem se imputa responsabilidade objetiva pelo dano se encerra por acordo eacute possiacutevel agrave empresa que indenizou a viacutetima exercer em regresso pretensatildeo de restituiccedilatildeo do valor pago em face do responsaacutevel final

Nessa accedilatildeo de regresso o acordo funcionaraacute como limite da indenizaccedilatildeo a ser restituiacuteda mas natildeo vincularaacute o responsaacutevel final que poderaacute discutir todas as questotildees tratadas no processo anterior do qual emergiu a indenizaccedilatildeo Mas o princiacutepio da relatividade dos contratos natildeo impede que a accedilatildeo de regresso seja ajuizada

4 Recurso especial conhecido e improvidordquo 24 Ementa ldquoAPELACcedilAtildeO CIacuteVEL ACcedilAtildeO REGRESSIVA RESPONSABILIDADE CIVIL RELACcedilAtildeO DE CONSUMO VIacuteCIO DE QUALIDADE PAGAMENTO DE INDENIZACcedilAtildeO PELA VENDEDORA RESPONSABILIDADE SOLIDAacuteRIA DIREITO DE REGRESSO CONTRA FABRICANTE DE PRODUTO SENTENCcedilA DE PROCEDEcircNCIA RECURSO DA REacute ALEGADA CULPA EXCLUSIVA DO CONSUMIDOR DESCABIMENTO QUESTAtildeO DECIDIDA EM ACcedilAtildeO PROacutePRIA INEXISTEcircNCIA DE PROVA NESSE SENTIDO REALIZACcedilAtildeO DE ACORDO QUE IMPLICA A RENUacuteNCIA AO DIREITO DE REGRESSO PLEITO NAtildeO ACOLHIDO REGRESSO CABIacuteVEL CULPA DA FABRICANTE RESSARCIMENTO DEVIDO RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO [] 3 Se uma accedilatildeo de indenizaccedilatildeo proposta em face da parte a quem se imputa responsabilidade objetiva pelo dano se encerra por acordo eacute possiacutevel agrave empresa que indenizou a viacutetima exercer em regresso pretensatildeo de restituiccedilatildeo do

Aleacutem disso a concessionaacuteria no exerciacutecio de suas tarefas delegadas tem o dever de resolver as pendecircncias com os usuaacuterios ou terceiros de modo mais ceacutelere possiacutevel Se houver jurisprudecircncia assentada contra a posiccedilatildeo da concessionaacuteria eacute recomendaacutevel que a concessionaacuteria abrevie a soluccedilatildeo do caso mediante acordo Isso natildeo afeta o seu direito de regresso

E mais diante de reiterada jurisprudecircncia a concessionaacuteria pode ter uma previsatildeo de custos que lhe demonstre a vantagem econocircmica de uma composiccedilatildeo Nesse caso o acordo ateacute mesmo implicaria a mitigaccedilatildeo dos danos a serem futuramente recompostos pelo poder concedente Muito embora natildeo haja um dever geral de mitigaccedilatildeo no direito legislado brasileiro a jurisprudecircncia o extrai do princiacutepio da boa feacute objetiva

Essa eacute a orientaccedilatildeo do STJ

ldquoDIREITO CIVIL CONTRATOS BOA-FEacute OBJETIVA STANDARD EacuteTICO-JURIacuteDICO OBSERVAcircNCIA PELAS PARTES CONTRATANTES DEVERES ANEXOS DUTY TO MITIGATE THE LOSS DEVER DE MITIGAR O PROacutePRIO PREJUIacuteZO INEacuteRCIA DO CREDOR AGRAVAMENTO DO DANO INADIMPLEMENTO CONTRATUAL RECURSO IMPROVIDO

1 Boa-feacute objetiva Standard eacutetico-juriacutedico Observacircncia pelos contratantes em todas as fases Condutas pautadas pela probidade cooperaccedilatildeo e lealdade

2 Relaccedilotildees obrigacionais Atuaccedilatildeo das partes Preservaccedilatildeo dos direitos dos contratantes na consecuccedilatildeo dos fins Impossibilidade de violaccedilatildeo aos preceitos eacuteticos insertos no ordenamento juriacutedico

3 Preceito decorrente da boa-feacute objetiva Duty to mitigate the loss o dever de mitigar o proacuteprio prejuiacutezo Os contratantes devem tomar as medidas necessaacuterias e possiacuteveis para que o dano natildeo seja agravado A parte a que a perda aproveita natildeo pode permanecer deliberadamente inerte diante do dano Agravamento do prejuiacutezo em razatildeo da ineacutercia do credor Infringecircncia aos deveres de cooperaccedilatildeo e lealdade

4 Liccedilatildeo da doutrinadora Veacutera Maria Jacob de Fradera Descuido com o dever de mitigar o prejuiacutezo sofrido O fato de ter deixado o devedor na posse do imoacutevel por quase 7 (sete) anos sem que este cumprisse com o seu dever contratual (pagamento das prestaccedilotildees relativas ao contrato de

valor pago em face do responsaacutevel final [] (Recurso Especial n 1246206 relordf Minordf Nancy Andrighi julgado em 19-6-2012) [] todos os fornecedores satildeo solidariamente responsaacuteveis pelos viacutecios (e pelos defeitos na medida de suas participaccedilotildees) (NUNES Rizzatto Curso de direito do consumidor 7 ed Satildeo Paulo Saraiva 2012 p 236) CONDENACcedilAtildeO DA APELANTE EM LITIGAcircNCIA DE MAacute-FEacute INDEFERIMENTO AUSEcircNCIA DAS HIPOacuteTESES ELENCADAS NO ARTIGO 17 DO COacuteDIGO DE PROCESSO CIVIL Natildeo haacute falar em litigacircncia de maacute-feacute se a seguradora se limitou a exercer seu direito de recorrer para pronunciamento do oacutergatildeo colegiado respeitando assim o princiacutepio do duplo grau de jurisdiccedilatildeo (Apelaccedilatildeo Ciacutevel n 2008016548-9 rel Des Victor Ferreira julgada em 5-7-2011)rdquo

compra e venda) evidencia a ausecircncia de zelo com o patrimocircnio do credor com o consequente agravamento significativo das perdas uma vez que a realizaccedilatildeo mais ceacutelere dos atos de defesa possessoacuteria diminuiriam a extensatildeo do dano

5 Violaccedilatildeo ao princiacutepio da boa-feacute objetiva Caracterizaccedilatildeo de inadimplemento contratual a justificar a penalidade imposta pela Corte originaacuteria (exclusatildeo de um ano de ressarcimento)

6 Recurso improvidordquo25

Portanto a circunstacircncia de os danos sofridos pelo concessionaacuterio resultarem de acordo natildeo de decisatildeo judicial ou administrativa final eacute irrelevante para a configuraccedilatildeo do direito de regresso Tratar-se-aacute ou da aceleraccedilatildeo de uma soluccedilatildeo definitiva em benefiacutecio dos prejudicados ou de iniciativa destinada a mitigar os danos advindos de uma potencial condenaccedilatildeo

65 Direito ao ressarcimento

As conclusotildees acima alinham-se agrave orientaccedilatildeo de MAURICIO PORTUGAL RIBEIRO e LUCAS NAVARRO PRADO que ensinam o seguinte ldquoQuanto agrave garantia do equiliacutebrio econocircmico-financeiro trata-se de um instrumento comum em contratos de longo prazo para lidar com as consequecircncias da passagem do tempo sobre o relacionamento das partes Ela se traduz basicamente em dois mecanismos O primeiro deles que os ingleses tecircm chamado de compensation events implica o ressarcimento das consequecircncias de eventos cujos riscos satildeo atribuiacutedos a uma das partes mas suportados em primeira matildeo pela outrardquo26

JOSEacute DOS SANTOS CARVALHO FILHO tambeacutem examina a questatildeo embora sob outro acircngulo e para finalidade parcialmente diversa ldquoDesse modo a melhor interpretaccedilatildeo eacute a de que embora a responsabilidade primaacuteria integral seja atribuiacuteda ao concessionaacuterio pode este exercer seu direito de regresso contra o concedente quando tiver havido ausecircncia ou falha na fiscalizaccedilatildeo porque nesse caso teraacute o concedente contribuiacutedo juntamente com o concessionaacuterio para a ocorrecircncia do resultado danoso O direito de regresso deveraacute ser exercido pelo concessionaacuterio para postular a reparaccedilatildeo de seu prejuiacutezo na justa medida da contribuiccedilatildeo do concedente para o resultado danoso cujo prejuiacutezo lhe provocou o dever de indenizar Assim por exemplo o concedente contribui pela metade para o resultado danoso tem o concessionaacuterio apoacutes ter reparado integralmente os prejuiacutezos do lesado o direito de postular o reembolso da metade do que foi obrigado a indenizar Sentido diverso levaria a verdadeiro e indevido enriquecimento sem causa por

25 STJ - REsp 758518PR Rel Ministro Vasco Della Giustina (Desembargador Convocado do TJRS) Terceira Turma julgado em 17062010 REPDJe 01072010 DJe 28062010 26 RIBEIRO Mauricio Portugal PRADO Lucas Navarro Comentaacuterios agrave Lei de PPP Parceria Puacuteblico Privada ndash Fundamentos Econocircmico Juriacutedicos Satildeo Paulo Malheiros 2007 p 118

parte do Estado tendo agido com culpa e natildeo tendo dever indenizatoacuterio estar-se-ia locupletando de sua proacutepria torpezardquo27

Esta orientaccedilatildeo eacute comentada de modo especiacutefico por LUCAS ROCHA FURTADO no trecho seguinte ldquoTotalmente distinta eacute a situaccedilatildeo apresentada pelo ilustre autor precitado em que a concessionaacuteria presta serviccedilos de maacute qualidade causa dano aos usuaacuterios ou a terceiros e se lhe admite a possibilidade de obter ressarcimento dos danos que ela proacutepria causou em accedilatildeo regressiva junto ao poder concedente Se a concessionaacuteria segue as orientaccedilotildees do poder concedente e causa danos aos usuaacuterios ou a terceiros evidentemente que a tese do autor deve ser adotada de modo pleno Se ao contraacuterio a concessionaacuteria descumpre as claacuteusulas do contrato presta serviccedilo de maacute qualidade e causa dano aos usuaacuterios ou a terceiros natildeo haacute qualquer fundamento legal ou contratual que a legitime ou justifique a obtenccedilatildeo do ressarcimento dos danos que ela causou a terceiros junto ao poder concedente A falta ou falha na fiscalizaccedilatildeo do poder concedente pode justificar a propositura de accedilotildees de indenizaccedilatildeo por parte do usuaacuterio ou do terceiro que sofreu o dano contra o concedente Se todavia a accedilatildeo de indenizaccedilatildeo eacute proposta contra a concessionaacuteria ela natildeo possui legitimidade para se ressarcir dos danos por ela causados Admitir essa tese maacutexima vecircnia importaria em incentivar a torpeza das empresas concessionaacuteriasrdquo28

Conclui-se portanto que apenas o poder concedente eacute responsaacutevel pelos aspectos da concessatildeo natildeo delegados ao particular

O concessionaacuterio somente responde com seu patrimocircnio por seus atos proacuteprios que causem dano Eacute responsaacutevel apenas pelos atos aos quais deu causa devendo ser ressarcido sempre que arcar indevidamente com uma responsabilidade que eacute do poder concedente nos termos do arranjo contratual estabelecido

Se o concessionaacuterio eacute responsabilizado indevidamente por ato imputaacutevel apenas ao poder concedente deve ser ressarcido por este

66 Direito ao equiliacutebrio econocircmico financeiro do contrato

A responsabilizaccedilatildeo indevida natildeo acompanhada de imediato ressarcimento por parte do poder concedente tambeacutem pode gerar a necessidade de reequiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato

A equaccedilatildeo econocircmico-financeira do contrato administrativo deve ser compreendida de forma ampla O equiliacutebrio da equaccedilatildeo deve levar em conta de um lado o conjunto dos encargos previstos no edital e de outro o conjunto

27 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 27ed rev ampl e atual ateacute 31-12-2013 Satildeo Paulo Atlas 2014 p 398-399 28 FURTADO Lucas Rocha Curso de Direito Administrativo Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 1039

de vantagens que o particular previu em sua proposta (todos os aspectos da remuneraccedilatildeo)

Essa noccedilatildeo eacute traduzida com precisatildeo por CELSO ANTOcircNIO BANDEIRA DE MELLO ldquoEquiliacutebrio econocircmico-financeiro (ou equaccedilatildeo econocircmico-financeira) eacute a relaccedilatildeo de igualdade formada de um lado pelas obrigaccedilotildees assumidas pelo contratante no momento do ajuste e de outro pela compensaccedilatildeo econocircmica que lhe corresponderaacute A equaccedilatildeo econocircmico-financeira eacute intangiacutevelrdquo29

A Constituiccedilatildeo Federal garante aos particulares que contratam com a Administraccedilatildeo o direito agrave manutenccedilatildeo das ldquocondiccedilotildees efetivas da propostardquo apresentada durante o processo licitatoacuterio (artigo 37 inciso XXI) Estabelece o dever de a Administraccedilatildeo respeitar essas condiccedilotildees

Na esteira da matriz constitucional o art 65 da Lei de Licitaccedilotildees (Lei 866693) regula a alteraccedilatildeo dos contratos administrativos e estabelece a tutela ao equiliacutebrio econocircmico-financeiro No inciso II aliacutenea d fixa-a para a hipoacutetese de sobrevivecircncia de ldquofatos imprevisiacuteveis ou previsiacuteveis poreacutem de consequecircncias incalculaacuteveis retardadores ou impeditivos da execuccedilatildeo do ajustado ou ainda em caso de forccedila maior caso fortuito ou fato do priacutencipe configurando aacutelea econocircmica extraordinaacuteria e extracontratualrdquo

A jurisprudecircncia tambeacutem entende desta forma

ldquoA ampliaccedilatildeo dos encargos dos contratos de obra puacuteblica celebrados com a Administraccedilatildeo Puacuteblica deve ser acompanhada do aumento proporcional da remuneraccedilatildeo a fim de se manter o equiliacutebrio econocircmico-financeiro da contrataccedilatildeordquo (STJ 2ordf T REsp 585113 PE Relator Ministro Francisco Peccedilanha Martins DJU de 20062005 p 206)

Tal raciociacutenio deve ser aplicado sempre que o concessionaacuterio for obrigado ao pagamento de uma indenizaccedilatildeo por danos decorrentes de decisatildeo estatal ou de composiccedilatildeo realizada para mitigar os ocircnus de uma previsiacutevel decisatildeo estatal Natildeo se trata de um risco que integra a aacutelea ordinaacuteria inerente agrave atividade executada O mero exerciacutecio regular de uma obrigaccedilatildeo consistente no cumprimento das condiccedilotildees estipuladas pelo poder concedente natildeo pode gerar a responsabilizaccedilatildeo do concessionaacuterio Este natildeo eacute um risco inerente agrave prestaccedilatildeo do serviccedilo concedido

Por isso natildeo havendo previsatildeo de que o concessionaacuterio deve se incumbir de indenizaccedilotildees geradas por danos alheios agrave sua atuaccedilatildeo este natildeo seraacute um risco assumido pelo concessionaacuterio e portanto natildeo seraacute garantido pela tarifa fixada

29 BANDEIRA DE MELLO Celso Antocircnio Curso de Direito Administrativo 32ed Satildeo Paulo Malheiros 2015 p 660

Restaraacute assim o direito ao reequiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato de forma que as retribuiccedilotildees devidas ao concessionaacuterio possam cobrir os danos gerados pelo poder concedente

Como um dos autores jaacute sustentou em outra oportunidade ldquoa relaccedilatildeo entre tarifas e equiliacutebrio econocircmico-financeiro natildeo se restringe ao momento em que eacute fixada a equaccedilatildeo Esse princiacutepio deve ser observado ao longo de toda concessatildeo Assim uma alteraccedilatildeo dos encargos do concessionaacuterio deve ser contrabalanceada com a modificaccedilatildeo das vantagens na mesma proporccedilatildeo Nesse sentido a alteraccedilatildeo da tarifa constitui medida comumente adotada para o restabelecimento da equaccedilatildeo econocircmico-financeira atingia pela ampliaccedilatildeo (ou ateacute mesmo reduccedilatildeo) dos encargos assumidos pelo concessionaacuteriordquo30

7 Conclusatildeo

Conforme demonstrado o concessionaacuterio de serviccedilo puacuteblico deteacutem o direito de ser ressarcido caso seja responsabilizado indevidamente por ato imputaacutevel apenas ao poder concedente

Ao cumprir perfeitamente uma obrigaccedilatildeo contratual como por exemplo a de fiscalizar todos os pontos da rodovia a cada noventa minutos qualquer acidente ocasionado (por exemplo em virtude de animais ou objetos na pista) entre uma fiscalizaccedilatildeo e outra natildeo seraacute de sua responsabilidade

Na hipoacutetese de a fiscalizaccedilatildeo a cada noventa minutos natildeo ser considerada suficiente para impedir a ocorrecircncia de acidentes este fato eacute consequecircncia de uma decisatildeo tomada pelo poder concedente baseada ou natildeo em um sopesamento entre os custos e as vantagens dessa configuraccedilatildeo da concessatildeo Seraacute impossiacutevel imputar a responsabilidade pela ocorrecircncia de acidentes ao concessionaacuterio

Nem poderia ser alegado que por explorar o serviccedilo mediante a cobranccedila de tarifas junto aos usuaacuterios o concessionaacuterio deve arcar com toda e qualquer indenizaccedilatildeo Caso natildeo exista previsatildeo contratual nem determinaccedilatildeo estatal que estabeleccedila que o concessionaacuterio deva arcar com todos os danos ocorridos durante a concessatildeo do serviccedilo incluindo os danos ocasionados por decisotildees estatais a responsabilidade seraacute do poder concedente

Isso porque se o valor da tarifa cobrada pelo concessionaacuterio natildeo inclui a garantia de indenizaccedilotildees por danos alheios aos seus atos e decisotildees esta obrigaccedilatildeo por natildeo ter sido incluiacuteda no edital e no contrato de concessatildeo e por natildeo ser um risco da aacutelea ordinaacuteria jamais poderia ser considerada para o caacutelculo da tarifa

Por isso o concessionaacuterio tem o direito de ser ressarcido de todos os valores de indenizaccedilotildees indevidamente por ele suportadas Eacute irrelevante que tais indenizaccedilotildees tenham decorrido de sentenccedila transitado em julgado ou acordo

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Informaccedilatildeo bibliograacutefica do texto

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posiccedilatildeo do poder concedente 474 Vedaccedilatildeo ao sacrifiacutecio individual 475 Limite da responsabilidade do concessionaacuterio ndash 5 Condicionantes da responsabilidade do concessionaacuterio 51 O cumprimento das decisotildees do poder concedente 511 Danos oriundos do conteuacutedo da regulaccedilatildeo 52 Responsabilidade derivada da conduta danosa 53 Responsabilidade exclusiva do poder concedente ndash 6 Ressarcimento do concessionaacuterio 61 Direito de regresso em face do poder concedente 62 Duas hipoacuteteses 63 Efeitos do contrato de concessatildeo 64 Mitigaccedilatildeo e direito de regresso 65 Direito ao ressarcimento 66 Direito ao equiliacutebrio econocircmico financeiro do contrato ndash 7 Conclusatildeo ndash 8 Referecircncias

1 Introduccedilatildeo

Este artigo destina-se a investigar os limites da responsabilidade do concessionaacuterio do serviccedilo puacuteblico estabelecidos pelo contrato de concessatildeo

Na generalidade dos casos o edital de licitaccedilatildeo a proposta do licitante e o contrato deles derivado estabelecem uma relaccedilatildeo de deveres do concessionaacuterio relacionados agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos Esse rol eacute limitado por definiccedilatildeo Pode ser mais ou menos extenso mas seraacute sempre limitado A transferecircncia ilimitada de deveres negaria a premissa de que se delega a execuccedilatildeo do serviccedilo natildeo sua titularidade Somente haveria transferecircncia ilimitada de deveres na hipoacutetese de privatizaccedilatildeo (despublicatio) do serviccedilo

Essa delimitaccedilatildeo de deveres se reflete sobre a responsabilidade patrimonial do concessionaacuterio Natildeo se confundem as posiccedilotildees juriacutedicas do concessionaacuterio e do poder concedente relativamente ao serviccedilo puacuteblico delegado Por decorrecircncia natildeo se confundem suas posiccedilotildees tambeacutem quanto agrave responsabilidade pelos danos associados agrave sua prestaccedilatildeo

Demonstra-se abaixo que o concessionaacuterio natildeo pode ser chamado a responder por danos alheios aos deveres contratualmente assumidos sofridos por usuaacuterios ou terceiros ou pelo poder concedente Tambeacutem se investigam os efeitos e a soluccedilatildeo adequada para a imposiccedilatildeo indevida dessa responsabilidade por meio de decisotildees judiciais ou administrativas ou mediante acordos celebrados pelo concessionaacuterio como forma de mitigaccedilatildeo dos prejuiacutezos que previsivelmente adviriam de eventuais decisotildees ndash judiciais ou administrativas ndash nesse sentido

Conclui-se que a imposiccedilatildeo judicial de responsabilidade ao concessionaacuterio natildeo impede o Estado de na relaccedilatildeo juriacutedica com o concessionaacuterio requalificar os fatos e assumir a responsabilidade patrimonial que compete ao poder concedente Ao contraacuterio impotildee esta recomposiccedilatildeo patrimonial em favor do concessionaacuterio

Essa conclusatildeo deriva da circunstacircncia de que a imposiccedilatildeo judicial de responsabilidade assim como a sua assunccedilatildeo convencional movida pelo propoacutesito de mitigaccedilatildeo de danos natildeo afeta o arranjo contratual entre o poder

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LIMITES CONTRATUAIS DA RESPONSABILIDADE … · CONCESSIONÁRIO E O DIREITO DE REGRESSO OU REEQUILÍBRIO FRENTE ... com fundamento na responsabilidade objetiva ... administrativa que