Luis de la Corte Ibáñez 28 Fernando Lista Blancoº-28.pdf · la prevenciÓn de conflictos en latinoamÉrica 161 generalidades sobre la prevenciÓn de conflictos 161 seguridad y

ANEPE

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Colección de InvestigacionesAcademia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

Rodolfo Ortega Prado

Luis de la Corte Ibáñez

Fernando Lista Blanco

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Para prevenir los confl ictos es necesario la creación de organizaciones e instrumentos para hacer efectivos los acuerdos y las medidas de mitigación de las controversias que surgen de la competencia, como también para canalizar la cooperación y confi anza mutua.

Esta investigación es una exploración en esos fi nes. Por una parte, los investigadores españoles nos presentan una visión desde el prisma de la Unión Europea (UE) y dejan ver que la prevención de confl ictos es una preocupación, una aspiración y un compromiso consustancial a la UE, de manifi esto en los diferentes acuerdos y documentos sobre cuya base se han ido ampliando las atribuciones de este organismo, como también su participación en un importante conjunto de misiones de gestión de crisis en diversos continentes durante las dos últimas décadas.

De igual forma se presenta una perspectiva sobre Latinoamérica, que explicita las diferentes partes y cuestionamientos que se hacen a la estructura de prevención de confl ictos y expone su conveniente implementación a la luz de la probabilidad de un confl icto entre Estados latinoamericanos, por causas que podrían ser diversas, pero fundamentalmente por la integridad territorial, en un área geográfi ca donde todavía persisten objetivos contrapuestos y permiten comprender el desarrollo y las capacidades de la mayor parte de las fuerzas militares de la región.

Fernando Lista Blanco (España)

Ofi cial de Marina de la Armada Española, ac-tualmente en situación de retiro con el grado de Contraalmirante. Posee el título de piloto civil y piloto instrumental de reactores en la US NAVY; graduado como Especialista en Comunicaciones y Curso de Táctica; graduado en la Escuela de Guerra Naval y diplomado de Estado Mayor Con-junto, ambos en Madrid; ha realizado los cursos “Inteligencia Estratégica”, Argentina, “Communi-cations Staff Offi cer in HMS Mercury”, “NATO Staff Offi cer” y “NATO Crisis Management”.

El 2005 asciende a Contraalmirante provisional para ser el Presidente del European Union Mi-litary Committee Working Group en Bruxelles, siendo fi nalmente ascendido al grado de Contra-almirante en marzo de 2006 y destinado al Cuartel General de la Armada en Madrid como Subdi-rector de Gestión de Personal. Finalmente, en septiembre de 2008, pasa a desempeñarse como Deputy Director EUMS en Bruxelles.

Actualmente, se desempeña en el Centro Supe-rior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN) y en la Escuela de Altos Estudios de la Defensa (EALEDE), España.

Rodolfo Ortega Prado (Chile)

Coronel de Ejército en retiro, Doctor por la Univer-sidad Complutense de Madrid, España. Magíster en Ciencias Militares en dos menciones: Políticas de Defensa y en Gestión y Planifi cación Estraté-gica.

Diplomado en “Estudios Avanzados de América Latina” en la Universidad Complutense de Madrid; en Sociología Militar (Academia de Guerra del Ejército de Chile); en “Prevención de Confl ictos” y en “Gestión de Confl ictos en Asia-Pacífi co” (Uni-versidad Complutense), y en Gestión Estratégica de Organizaciones de la Academia Politécnica Militar. Autor de numerosos libros y artículos rela-cionados con su especialidad.

Actualmente, se desempeña como Profesor del Departamento de Estudios Estratégicos de la Aca-demia de Guerra del Ejército de Chile y Profesor del Magíster en Historia Militar y Pensamiento Es-tratégico, del mismo Instituto.

Luis de la Corte Ibáñez (España)

Doctor en Psicología, Profesor titular en el De-partamento de Psicología Social y Metodología y Subdirector de los Estudios de Posgrado en Cien-cias Forenses y de la Seguridad de la Universidad Autónoma de Madrid.

Ha realizado estancias de investigación en di-versas universidades españolas y extranjeras, incluyendo la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador, la Universidad Na-cional Autónoma de México; The London School of Economics and Political Sciences y el Centre for Studies of Terrorism and Political Violence de la Universidad de St. Andrews (Reino Unido).

Sus principales líneas de investigación actual ver-san en torno a temas de Seguridad y Defensa, en particular terrorismo y otras formas de violen-cia política y crimen organizado, y de Psicología Social. Autor de numerosos artículos, capítulos y libros científi cos.


PREVENCIÓN DE CONFLICTOS

Unión Europea - Latinoamérica

RODOLFO ORTEGA PRADO

LUIS DE LA CORTE IBÁÑEZ

FERNANDO LISTA BLANCO

ANEPE

Colección de Investigaciones ANEPE Nº 28

Copyright 2013, by: Rodolfo Ortega Prado (Chile) Luis de la Corte Ibáñez (España) Fernando Lista Blanco (España)

Agosto de 2013

Edita: ANEPE

Registro de Propiedad Intelectual Nº 232.403

ISBN. 978-956-8478-26-1

(Volumen 28)

ISBN. 978-956-8478-00-1 (Obra completa Colección de Investigaciones ANEPE)

Sello Editorial: Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (956-8478)

Diseño portada: Secretaría Ejecutiva Consejo Editorial ANEPE

Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Gráfi cas, Carmen 1985

Derechos Reservados

Impreso en Chile / Printed in Chile

Esta investigación se desarrolló durante el periodo 2011-2012 en conjunto entre la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) y el Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN) de España; y en partes del texto se han efectuado algunas variaciones derivadas de la dinámica con que transcurren los hechos. En consecuencia, esta es de exclusiva responsabilidad de los investigadores y no representa, necesariamente, el pensamiento de las referi-das instituciones.

CONSEJO EDITORIAL

PRESIDENTE

Contraalmirante Harald Sievers ZimmerlingDirector de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

DIRECTOR

Julio E. Soto SilvaMaster of Sciences in National Security Strategy, NWC, NDU, Washington DC.

Magíster en Ciencias Militares con mención en Gestión y Planifi cación Estratégica, Licenciado en Ciencias Militares, Ofi cial de Comando y Estado Mayor del Ejército

de Sudáfrica y Especialista en Guerra Conjunta Superior FF.AA. de Sudáfrica y Diplomado en Educación Profesional Militar en Política y Estrategia de Seguridad Nacional, CDLAMP, NDU, Washington DC.; fue miembro del equipo redactor de los Libros de la Defensa Nacional 2002 y 2010, respectivamente. Actualmente se

desempeña como Jefe del Departamento de Posgrado de la ANEPE.

EDITOR Y SECRETARIO

Iván Rojas Coromer

VOCALES 2013-2014Jaime Abedrapo Rojas

Doctor en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales del Instituto Universitario Ortega y Gasset de Madrid, Cientista Político y Periodista.

Profesor Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y de la Universidad Diego Portales. Subdirector de la ANEPE. Chile.

Roberto Arancibia ClavelDoctor en Historia - Universidad Católica de Chile. Magíster en Ciencias Políticas, Universidad Católica de Chile. Director Académico Magíster en Historia Militar y

Pensamiento Estratégico, Academia de Guerra del Ejército. Chile

Gustavo Basso CancinoMagíster en Ciencias Militares, mención Gestión y Planifi cación Estratégica.

Magíster en Seguridad y Defensa, mención Inteligencia Político Estratégica en la ANEPE. Chile

Fernando Cañas PalaciosDiplomado en Negocios Universidad Adolfo Ibáñez. Chile. Universidad del

Desarrollo. Chile.

Roberto Durán SepúlvedaDocteur en Sciences Politiques, Institut Universitaire de Hautes Études Internationales

(IUHEI), Ginebra-Suiza. Instituto de Ciencia Política Universidad Católica. Chile

Uldaricio Figueroa PláAdministrador Público de la Universidad de Chile. Embajador de carrera en retiro.

Profesor en la Academia Diplomática de Chile.

Carlos Molina JohnsonMagíster en Ciencia Política, mención Teoría Política, Universidad de Chile. Magíster en Ciencias Militares, mención Planifi cación y Gestión Estratégica,

Academia de Guerra del Ejército. Doctor (c) Filosofía, Universidad Pontifi cia de Salamanca. Asesor del Ministro de Defensa Nacional. M.D.N. Chile

Walter Sánchez GonzálezDoctor en Ciencia Política - Universidad de Notre Dame, EE.UU. Instituto de

Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Chile

Walter Walker JanzenProfesor de Estado en Matemáticas y Estadística. Licenciado en Educación,

Universidad EDUCARES Chile, Magíster en Educación, Universidad de Santiago de Chile (Columbia University) Chile (USA), Doctorado en Investigación Pedagógica:

Sufi ciencia Investigadora U.R.L., Barcelona, España, Doctorado en Pedagogía: Doctor en Pedagogía Universidad Ramón LLULL, Barcelona, España. ANEPE, Chile.

Iván Witker BarraDoctor en Comunicaciones - Universidad Carlos IV de Praga, República Checa.

ANEPE, Chile

CONSEJO EDITORIAL CONSULTIVO INTERNACIONAL 2013-2014

Mariano C. BartoloméDoctor en Relaciones Internacionales - Universidad del Salvador, Escuela Superior

de Guerra, Escuela de Defensa Nacional - Universidades Nacional de La Plata y Universidad de Palermo. Argentina

Jaime García CovarrubiasDoctor en Ciencias Políticas y Sociología - Universidad Pontifi cia de Salamanca

(España). Professor of National Security Aff airs, Estados Unidos de América

Marina MalamudDoctora en Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. Magíster en

Defensa Nacional. Escuela de Defensa Nacional. Licenciada en Sociología. Universidad de Buenos Aires. Argentina.

Luis V. Pérez GilDoctor en Derecho con Premio Extraordinario. Universidad de La Laguna. España

Gema Sánchez Medero

Doctora en Ciencias Políticas. Universidad Complutense de Madrid. España

Cynthia A. WatsonPh.D. Universidad de Notre Dame. MA Escuela de Economía y Política de Londres.

B.A. Universidad de Missouri en Kansas City. Estados Unidos

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ÍNDICE GENERAL

PRESENTACIÓN 13

PRIMERA PARTEUNIÓN EUROPEA

PREÁMBULO E INTENCIONES 19

CAPÍTULO ILA UNIÓN EUROPEA. UNA GRAN INSTITUCIÓN EN EVOLUCIÓN

27

LOS COMIENZOS Y EL TRATADO DE BRUSELAS 29LA IDEA DE EUROPA 32LAS INSTITUCIONES DENTRO DE LA UE 33CONSEJO EUROPEO 33EL CONSEJO DE LA UE 34PARLAMENTO EUROPEO 36LA COMISIÓN EUROPEA 38EL PRESIDENTE DEL CONSEJO 41EL ALTO REPRESENTANTE PARA ASUNTOS DE EXTERIORES Y POLÍTICA DE SEGURIDAD 42EL SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR (SEAE) 43

CAPÍTULO IIHITOS EUROPEOS EN ASUNTOS DE EXTERIORES, SEGURIDAD Y DEFENSA 49

LA CREACIÓN DE INSTITUCIONES MILITARES DENTRO DE LA UE 54EL TRATADO DE LISBOA (TDL) 60

8

LO MILITAR EN LA UE 63SOBRE EL CUARTEL GENERAL PERMANENTE 66EL CENTRO DE OPERACIONES 68LA UE Y LA OTAN. LOS ARREGLOS BERLÍN PLUS 69CAPACIDADES MILITARES Y CIVILES PARA LAS OPERACIONES DE LA UE 72LOS GRUPOS DE COMBATE DE LA UE (BG) 74LA AGENCIA EUROPEA DE DEFENSA (AED) 77

CAPÍTULO IIILA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DEFENSA (PESD) Y LA ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD (EES) 83

PRIMERA VERSIÓN DE LA EES: “UNA EUROPA SEGURA PARA UN MUNDO MEJOR” (2003) 83REVISIÓN DE LA EES: DOCUMENTO “OFRECER SEGURIDAD EN UN MUNDO EN EVOLUCIÓN” (2008) 91PREVENCIÓN DE CONFLICTOS Y GESTIÓN DE CRISIS DESDE LA UE 98EL MANEJO DE CRISIS SEGÚN LA UE: EL ENFOQUE INTEGRAL 100ESTRUCTURAS DE LA UE PARA LA GESTIÓN DE CRISIS 104

CAPÍTULO IVRELACIÓN DE OPERACIONES DE GESTIÓN DE CRISIS EMPRENDIDAS POR LA UNIÓN EUROPEA 107

MISIONES MILITARES COMPLETADAS 111MISIONES MILITARES EN CURSO 117MISIONES CÍVICO-MILITARES 122MISIONES CIVILES COMPLETADAS 124MISIONES CIVILES EN CURSO 132CONCLUSIONES PRIMERA PARTE UNIÓN EUROPEA 146BIBLIOGRAFÍA PRIMERA PARTE UNIÓN EUROPEA 148

9

SEGUNDA PARTELATINOAMÉRICA

151INTRODUCCIÓN 153

CAPÍTULO ICONCEPTUALIZACIÓN Y CONTEXTO DE LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS EN LATINOAMÉRICA

161GENERALIDADES SOBRE LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS 161SEGURIDAD Y PREVENCIÓN 164LA DIPLOMACIA PREVENTIVA 171DESAFÍOS Y AMENAZAS 174MEDIDAS DE CONFIANZA MUTUA 176EL USO DE LA FUERZA EN LAS RELACIONES INTERNACIO-NALES 179CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS 180LAS LIMITACIONES INTERNACIONALES 181DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO 183PREVENCIÓN DE LOS CONFLICTOS A PARTIR DE LAS LIMITACIONES EN EL USO DE ARMAMENTOS 186TRATADO DE NO PROLIFERACIÓN DE ARMAS NUCLEARES (TNP) 190SÍNTESIS DE LA CONCEPTUALIZACIÓN Y CONTEXTO DE LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS EN LATINOAMÉRICA 193

CAPÍTULO IIESTRUCTURA DE PREVENCIÓN DE CONFLICTOS EN LATINOAMÉRICA

197GENERALIDADES 197INFLUENCIA DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA 204ORGANIZACIONES RELACIONADAS CON LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE ESTADOS LATINOAMERICANOS 207

- ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS (ONU) 207

10

- ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA) 211- COMUNIDAD DE ESTADOS LATINOAMERICANOS Y

CARIBEÑOS (CELAC) 229- JUNTA INTERAMERICANA DE DEFENSA (JID) 231- CONFERENCIAS DE LOS EJÉRCITOS AMERICANOS

(CEA) 240- CUMBRES DE LAS AMÉRICAS 241- REUNIONES DE LOS MINISTROS DE DEFENSA (CMDA) 245- ALIANZA BOLIVARIANA PARA LOS PUEBLOS DE

NUESTRA AMÉRICA (ALBA) 255- UNIÓN SUDAMERICANA DE NACIONES (UNASUR) 260- TRATADO AMERICANO DE SOLUCIONES PACÍFICAS

(PACTO DE BOGOTÁ) 261- TRATADO INTERAMERICANO DE ASISTENCIA

RECÍPROCA (TIAR) 266ANÁLISIS DE LAS ORGANIZACIONES RELACIONADAS CON LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE ESTADOS LATINOAMERICANOS 276

CAPÍTULO IIIPERSPECTIVA DE LAS AMENAZAS Y DESAFÍOS PARA LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS Y EL EVENTUAL ROL DE LA ESTRUCTURA DE PREVENCIÓN DE CONFLICTOS 287

GENERALIDADES 287LAS NECESIDADES DE PREVENIR CONFLICTOS ENTRE LOS ESTADOS LATINOAMERICANOS 288MÉXICO Y SUS FRONTERAS 290GUATEMALA-BELICE 291NICARAGUA-COSTA RICA 294COLOMBIA-NICARAGUA 296FRONTERAS COLOMBIANAS 297VENEZUELA-COLOMBIA 298VENEZUELA-GUYANA-SURINAME 298ARGENTINA-REINO UNIDO 300

11

BOLIVIA-PARAGUAY 302CHILE-ARGENTINA 303CHILE-BOLIVIA 304CHILE-PERÚ 307PERÚ-ECUADOR 307LA ANTÁRTICA 309CONSIDERACIONES COMUNES EN LOS LITIGIOS MENCIONA-DOS Y EL EVENTUAL ROL DE LA ESTRUCTURA DE PREVEN-CIÓN DE CONFLICTOS 310

CAPÍTULO IVLA UNIÓN DE NACIONES SUDAMERICANAS Y EL CONSEJO SUDAMERICANO DE DEFENSA 313

GENERALIDADES 313UNIÓN DE NACIONES SUDAMERICANAS 314CONSEJO SUDAMERICANO DE DEFENSA 318

- PLAN DE ACCIÓN 2010-2011 DEL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO 324

- PLAN DE ACCIÓN 2012 DEL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO 325

- CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS DEL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO (CEE-CDS) 328

COMENTARIOS SOBRE UNASUR Y EL CSD 339CONCLUSIONES SEGUNDA PARTE LATINOAMÉRICA 341BIBLIOGRAFÍA SEGUNDA PARTE LATINOAMÉRICA 353CONCLUSIONES GENERALES 357

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PRESENTACIÓN

En Chile, la Academia Nacional de Estudios Políticos y Es-tratégicos (ANEPE) es una institución de educación superior del Estado dependiente del Ministerio de Defensa Nacional encarga-do de los temas académicos y de la investigación de materias de seguridad y defensa. Para estos efectos desarrolla actividades de docencia, investigación y extensión, destinadas a incrementar los conocimientos en materias de defensa y seguridad del personal de las fuerzas armadas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea), de las fuerzas de orden y seguridad pública (Carabineros y Policía de Investigaciones), de la administración del Estado y del sector privado.

En 2010, la ANEPE organizó un Centro de Estudios Estra-tégicos (CEE) para defi nir y desarrollar en coordinación con el Departamento de Investigación del mismo Instituto, programas y líneas de investigación en materias de seguridad; defensa; con-ducción política, estratégica y conjunta; y otros concernientes al quehacer del académico; como asimismo, producir insumos de conocimiento actualizado en las materias que le corresponden, transfi riéndolo a los organismos del Estado que lo requieran, a los alumnos de la Academia, a la comunidad académica en general y opinión pública a través de proposiciones específi cas, docencia y extensión. Además, el CEE es el órgano de investi-gación especializada en materias de seguridad y defensa nacio-nal, dependiente de la dirección del Instituto, cuya fi nalidad es producir conocimiento en estas materias y temas asociados, que se requieran del Ministerio de Defensa Nacional de Chile, de la administración del Estado y entidades privadas en general. Por ende, la conveniencia de enlazarse y asociarse con universidades y academias nacionales y extranjeras para realizar investigación en conjunto e intercambiar conocimientos referidos a seguridad y defensa.

Presentación

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Por su parte, en Madrid, España, el símil de la ANEPE es el Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN), que es el centro docente militar del más alto nivel de las Fuerzas Armadas españolas. El CESEDEN comprende un órgano auxi-liar de dirección (la Secretaría General Técnica), la Escuela de Altos Estudios de la Defensa (EALEDE), la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas (ESFAS), la Comisión Española de Historia Militar (CEHISMI), y diversos órganos de administración, apoyo y servicios.

Uno de los objetivos del CESEDEN y particularmente de EALEDE es investigar, analizar, realizar estudios y difundir los resultados sobre cuestiones relacionadas con la defensa nacional, la política militar, las fuerzas armadas y la acción conjunta, así como sobre aquellas que le sean encomendadas por el Ministro de Defensa y por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa. Ade-más, debe relacionarse, en las áreas de su competencia, con orga-nismos análogos nacionales y, en coordinación con la Dirección General de Política de Defensa, con entidades internacionales para promover y desarrollar estudios, investigaciones y otras ac-tividades relacionadas.

En el contexto anterior, durante 2011-2012, la ANEPE y CESEDEN (EALEDE) han convenido en realizar una investiga-ción sobre la Prevención de Confl ictos en Latinoamérica y en la Unión Europea. Para ello, cada entidad desarrolló una investigación de su respectiva área geográfi ca (Latinoamérica y Europa), para posteriormente intercambiar resultados y concluir sobre materias afi nes, que de una forma u otra podrían replicarse o al menos aportar una experiencia relativa al diseño de la estructura de prevención de confl ictos, a las amenazas y desafíos, como tam-bién a la correlación entre los diferentes instrumentos que com-prenden la estructura.

Una vez concluida la investigación, ambos equipos (ANEPE-CESEDEN) se reunieron en Chile para intercambiar experien-cias y exponer sus resultados ante las autoridades, profesores e investigadores de la ANEPE, embajador de España en Chile y académicos invitados, actividad que se materializó el 29 de no-viembre de 2012.

Una síntesis de ambas investigaciones se difunde en el pre-sente texto. De esta forma, la ANEPE y CESEDEN establecen un vínculo académico, cuyo motor será la búsqueda y el traspaso

Presentación

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de experiencias en las respectivas áreas de sus competencias, en espera que los resultados de esta sea un aporte a sus respectivos ministerios de defensa y al intercambio de conocimientos pro-pios de las disímiles realidades y convergentes procesos.

ANTONIO MARTÍNEZ ROAGeneral de División

Jefe del Centro de Estudios Estratégicos Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

PRIMERA PARTE

UNIÓN EUROPEA

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PREÁMBULO E INTENCIONES

Siguiendo la pauta marcada por el título de este trabajo tra-taremos de centrar esta disertación en lo que es la Unión Europea (UE), cómo ha nacido, cómo se ha ido desarrollando en estos más de cincuenta años y toda la experiencia acumulada funda-mentalmente en el manejo de crisis, ya que la UE cubre muchí-simos otros matices donde lo militar no es lo más relevante. Y decimos manejo de crisis porque desafortunadamente la preven-ción no funciona siempre. Por eso el título no puede llevarnos a engaño: en el espíritu y actuaciones de la UE, como institución avanzada del siglo XXI, los esfuerzos se concentran en la preven-ción, pero a veces hay que infl uir en los acontecimientos y hay que intervenir de algún modo. La prevención de confl ictos es la fase anterior a una crisis. Cuando llega la crisis hay que actuar. En manejo de crisis como en medicina “más vale prevenir que curar”.

Si bien hasta hace poco Europa era un sueño de progreso y prosperidad, no hay que omitir que quizás el momento no es el mejor para Europa. La aprobación del Tratado de Lisboa (TdL) ha coincidido con la crisis económica más seria, dividida en di-ferentes grados a lo largo del territorio de la Unión y con la gran simbología del euro como protagonista. ¿No es un poco pronto y arriesgado hacer juicios de valor sobre la crisis? Probablemente la respuesta es afi rmativa, pero al mismo tiempo no hay que ol-vidar su infl uencia.

La prevención de confl ictos, un gran tema de debate, ¿cómo evitar las confrontaciones? Los confl ictos producen considerables daños, son duros en muchas vertientes, inaceptables en muchas ocasiones y no solo por su binomio efi cacia-coste, aunque a veces inevitables. Ya lo menciona la Estrategia Europea de Seguridad (2003) que resalta lo fundamental que es cualquier involucra-ción preventiva con todos los instrumentos posibles, incluido

Preámbulo e intenciones

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el militar. No hay que olvidar que lo militar es un instrumento del Estado y asimismo un instrumento de la UE, entre otros. Constituye una capacidad específi ca que puede ser utilizada de diferentes maneras, en diferentes ocasiones y con diferente in-tensidad. Es versátil y muy útil, pero también hay que advertir que políticamente el uso de la capacidad militar modernamente tiene un algo de último recurso, por las consecuencias que puede acarrear, y no está muy bien vista por gran parte de la opinión pública en Europa.

Conviene mencionar algunas cifras a modo de referencia que encuadren a la UE y den peso a su poder para prevenir con-fl ictos. La UE abarca gran parte del continente llamado Europa, desde el océano Ártico hasta el mar Mediterráneo y desde el océano Atlántico hasta el mar Egeo. Cultiva y preserva unos va-lores fundamentales como son: la democracia, el Estado de Dere-cho, la paz, la solidaridad y el respeto de los derechos humanos. En la actualidad son 27 los países de pleno derecho y cerca de 500 millones de personas en más de 4 millones de km2.

La UE es una institución compleja y no es fácil de entender, para los que no han trabajado cerca de su entorno. Su organi-zación parece enrevesada, sus instituciones diversas, sus proce-dimientos complicados, la toma de decisiones con matices, los múltiples cambios acontecidos desde su nacimiento, las incorpo-raciones sucesivas de nuevos socios, la difusión en los medios de comunicación, sus expectativas, muy grandes en ocasiones, sus difi cultades también considerables, todo ello un tanto magnifi ca-do porque en realidad abarca mucho.

Además, tienen amplia difusión mundial todas sus actuacio-nes y no hace mucho se contemplaba como un ejemplo a seguir, incluso un sueño. Otro logro de la civilización occidental. Abarca todos los aspectos de un Estado moderno, pero a su vez hay que comprender que está constituida por 27 Estados miembros que son soberanos. El proceso de toma de decisiones puede parecer complicado por las dimensiones que alcanza y se pueden crear frustraciones entre la realidad y lo que se trata de vender o se imagina.

La UE quiere ser y es un actor global. Ha adquirido el com-promiso de promocionar la paz, la democracia, los derechos humanos y el desarrollo sostenible. Es un actor que tiene credi-bilidad por la fuerza de sus hechos y por el compromiso de sus


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miembros. Otra cosa es si podría ser más decisiva e infl uyente. Siempre se puede ser más y mejor. Es un actor de credibilidad en situaciones de inestabilidad, en confl ictos, y por lo tanto puede y debe actuar, sobre todo donde sus intereses y valores están en juego o su presencia es requerida y aceptada. En el mundo de las relaciones internacionales dependiendo qué área del planeta o situación se presente la bandera de la Unión puede ser bastante mejor recibida que otras. Y esta es una baza importante a jugar.

La Unión no es ni mucho menos una organización militar. Cuando se comenta su existencia y trascendencia en ambientes militares se puede cometer el error de quedarse solo con el pe-queño componente militar de la Unión. Esta es una organización marcadamente civil, donde lo militar juega un papel. No muy grande por cierto. El hecho de tener su cuartel general en Bruse-las (Bélgica) donde coincide localmente con la Organización del Tratado del Atlántico Norte puede guiar a conclusiones inexac-tas.

A lo largo del presente trabajo intentaremos contestar a pre-guntas básicas y fundamentales, desde la perspectiva militar, aun-que la respuesta a veces sea complicada. Interrogantes como: ¿Qué es la Unión Europea, sus principios, sus aspiraciones, sus objeti-vos? ¿Cómo ha llegado a la situación actual, su evolución? ¿Cuáles son sus componentes principales, sus estructuras, su organización? ¿Cómo funcionan sus mecanismos, procedimientos, medios y capacidades, en particular en el manejo de crisis y prevención de confl ictos? ¿Qué papel puede desarrollar en cuestiones de Defensa y Seguridad? ¿Es un poder blando o un poder duro? ¿Cuánto están los Estados miembros dispuestos a invertir para mejorar? ¿Cómo ser más capaz, más coherente, más activa? ¿Puede una determina-da personalidad cambiar substancialmente a la UE? ¿Por qué no se avanza conforme a lo que en muchos foros se intenta vender? ¿Cuáles son los obstáculos principales para progresar? ¿Cuánto y a qué están dispuestas las naciones europeas a renunciar? ¿Cuál es la voluntad política, hay voluntad política? ¿Cuál es el verdadero papel de los Estados miembros?

Hay otras cuestiones que aparecen continuamente en cual-quier discusión, como: la falta de liderazgo, de solidaridad, los intereses nacionales por encima de todo, la crisis económica, la mejora de la organización, la burocracia, la búsqueda de la efi cacia, la efi cacia de los procedimientos, la falta de consenso


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constructivo, la Europa de dos o diferentes velocidades, el norte y el sur, las distintas ampliaciones y el momento de ejecutarlas. Todos son factores que cuentan mucho, pero el protagonismo de uno solo de ellos no nos daría la solución. Es un asunto mucho más complejo. Debemos constatar que los tiempos son diferentes y para construir hay que olvidarse del propio egoísmo, cuando se quiere construir algo de tanta envergadura. Los verdaderos avances se han logrado en muchas ocasiones cuando no había otra salida, por eso la crisis económica podría representar la oportunidad. Los obstáculos o las soluciones están en las manos de los propios Estados miembros. Quizás si hubiese que resumir en un factor sería la voluntad política y la consiguiente explica-ción, diáfana y concisa, a la opinión pública.

Al juzgar lo alcanzado en materia de seguridad y defensa, no se puede dejar de lado lo que simultáneamente ha hecho, hace y puede hacer una potencia ligada a Europa como los Es-tados Unidos de América. Es muy difícil entender Europa sin considerar el papel jugado y el que juegan los EE.UU. Tampoco se puede olvidar la vecindad con África, Oriente Medio y Rusia.

¿Cuál es la genuina utilidad de la UE? Es muy interesante ver su evolución, cómo se ha expandido, los nuevos miembros, los logros, y cómo es el entorno de Europa en este año de 2012. Se puede concluir que la UE ha sido útil y el balance es muy positivo. La Unión a través de todos los instrumentos de que dis-pone contribuye a lograr un mundo más seguro. Se trabaja para ello con medidas para disminuir la pobreza y la desigualdad, promocionando el buen gobierno de los pueblos y los derechos humanos, la ayuda al desarrollo y en general atacando las raíces de los confl ictos y la inseguridad. En la UE se desarrollan todas sus actividades bajo estos principios.

Los éxitos de la UE tradicionalmente se han concentrado en la esfera económica, que al fi n y a la postre fue el principio. El euro, la moneda única, es el buque insignia del proceso. En la actualidad hay demasiadas convulsiones y el euro lucha por sobrevivir por todo lo que representa. Como es sabido este problema es el gran reto actual. La continuidad del euro y el sistema. ¿Razones de un posible fracaso de la coyuntura actual? Hay opiniones diversas, pero parece que abandonarlo sería el principio del fi n. Al fi n y al cabo este trabajo no es de economía y por lo tanto nos centraremos en cuestiones de Seguridad y Defensa, junto a la Política Exterior.


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Al juzgar lo que se ha avanzado en materia de Seguridad y Defensa en Europa, no hay que dejar de lado, como ya se ha mencionado, ni la historia ni lo que los EE.UU. han hecho, hacen o quieren/pueden hacer; han permanecido ligados íntimamen-te a los acontecimientos en el bautizado como viejo continente durante el siglo XX como gran potencial mundial. La Unión en todos estos años ha conseguido muchos logros en el terreno de la Seguridad. Todo lo que ha hecho siempre ha estado unido a los objetivos de las Naciones Unidas, al amparo de la Ley Inter-nacional y dentro de los principios fundamentales de la Carta de las Naciones Unidas y los principios de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). El respeto por la soberanía, independencia e integridad territorial de los Estados y el arreglo pacífi co de los confl ictos son sus señas de identidad.

No hay que olvidarse del entorno de seguridad. La UE tie-ne sus amenazas, retos y desafíos; básicamente los mismos que debe enfrentar cualquier sociedad moderna. Existen diversas amenazas a los intereses de seguridad de la Unión, pero hay que resaltar: la proliferación de armas de destrucción masiva, el te-rrorismo y el crimen organizado, la ciberseguridad, la seguridad de la energía y el cambio climático. Tanto dentro de su territorio como en sus fronteras, en el este y sur concretamente.

La seguridad abarca hoy en día múltiples ángulos y matices. Ya no es una cuestión puramente militar. Hay una interrelación entre todas las vertientes del Estado, en los comportamientos dentro de las instituciones internacionales, que hace que el pro-ceso de toma de decisiones tenga que basarse en algo más que una coordinación sumamente buena. Se impone una optimiza-ción de los muchos medios que tienen las naciones. Es imperati-vo exprimir los escasos recursos en cualquier actividad. Sin olvi-dar que una función vital para las naciones es todo lo referente a la seguridad.

Las decisiones tienen que ser examinadas de una forma in-tegral, haciendo hincapié que si no se hace así puede acarrear errores y consecuencias muy negativas.

La UE tiene en su genética actuar desde el inicio con un enfoque integral. Ya hemos mencionado que es una institución compleja, y lo integral no es porque sea compleja sino que es la forma natural de enfocar las soluciones al estilo del siglo XXI. Trabajar integralmente en el día a día para optimizar los recursos


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y aumentar la efi cacia es todo un reto a nivel nacional y lo es más en una organización internacional. Ahora que se habla tanto de la palabra “comprehensive” en inglés, que algo así como integral en castellano, es preciso señalar que la UE es “comprehensive” por naturaleza. En el Tratado de Lisboa, ya se menciona este hecho.

Se trabaja nacional e internacionalmente para prevenir y evitar los confl ictos o minimizar sus consecuencias si llegan, por ello hay muchas etapas que se pueden agotar antes de recurrir al uso de la fuerza. Pero hay que tener en cuenta las lecciones del pasado. La fuerza sigue siendo una opción y hay que estar pre-parado para utilizarla. Y eso no se improvisa. Al fi nal se trata de hacer funcionar a la Unión conforme a los deseos que expresan sus líderes, porque no hay una opinión única en cuestiones de Seguridad y Defensa.

Los actores llamados Estados miembros en la UE son los auténticos protagonistas con toda la Historia de siglos que nos precede. El Reino Unido y Francia, dos de las tres grandes poten-cias europeas, la tercera es Alemania, representan muchas veces polos opuestos, planteamientos diferentes sobre el papel que debe jugar la UE en estas materias tan vitales. Sí coinciden todos en que hace falta una organización capaz y efi caz, unos medios y capacidades adecuados, unos procedimientos, un presupuesto y ante todo una voluntad. Y a veces la voluntad no es la misma. Como decían los antiguos romanos “Facta, non verba”.

Las aspiraciones de los diferentes países en el seno de la UE vienen defi nidas por el nivel de ambición, el cual tiene que ser coherente con el precio que se está dispuesto a afrontar. Ya no basta con declaración de intenciones. Si realmente se quiere ser un actor global en el mundo de hoy en día el esfuerzo y los recursos empleados tienen que estar a la altura de ese nivel de ambición. Aplicar este principio a 27 países no es sencillo, me-nos aún en estos tiempos. Se precisan estructuras adecuadas y en unos tiempos donde la duplicidad que nunca se admitió tiene cero de justifi cación. Pero al fi n y al cabo, las estructuras y las capacidades no son sino partes de esa herramienta que es el grupo u organización. El grupo se compone de naciones, estas suministran recursos y capacidades para utilizar la herramienta con fi nes políticos. Es lógico que las naciones quieran participar en las decisiones. Se le ha acusado a la UE de falta de acciones coordinada, de hacer política realmente “común”.


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El Tratado de Lisboa (TdL) se puede al menos considerar como un esfuerzo para superar los obstáculos, variar la forma de conducir las actividades, modifi car la organización, crear nuevas instituciones para deshacerse de esos pilares que podrían ser el impedimento para lograr una política más efi caz y coherente y dar una mayor visibilidad a la Unión, principalmente ante la falta de acuerdo sobre la Constitución Europea. Todo ello es pro-bablemente cierto, pero ¿es sufi ciente con un texto cuya interpre-tación varía? ¿Sufi ciente para superar las barreras impuestas por los propios Estados? Los resultados no engañan. Tenemos lo que deciden disponer las naciones, ni más ni menos.

Como colofón mencionar que aunque la UE podría exa-minarse desde diversos ángulos y al ser un actor global abarca cualquier área, en este trabajo nos ceñiremos principalmente a su protagonismo en la prevención de confl ictos en Europa en sí y en la zona de geográfi ca próxima que es donde residen sus intereses vitales.

La Unión Europea. Una gran institución en evolución

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¿Qué es la UE? Para algunos un sueño o ideal más abstrac-to que concreto. Para otros el desarrollo lógico y limitado de un proceso en el continente llamado Europa, con una vieja y trascendente historia a sus espaldas. Unos terceros dirán que es llanamente una solución o salida a la humana convivencia de pueblos y razas que intentan construir sobre principios comu-nes que comparten. Y por qué no una forma de intentar resolver los problemas y desafíos en la segunda mitad del siglo XX y del futuro. Una manera de buscar respuestas para afrontar nuevos retos en Europa con una proyección global. En el ser humano siempre hay algo de renovarse o morir, por mera adaptación a las cambiantes circunstancias.

Sea lo que sea desde luego está viva y en evolución y con-fi gurada por los acuerdos a los que llegan los representantes de los Estados que la componen. Al fi nal las resoluciones que se redactan, los acuerdos, disposiciones, textos, las decisiones que se toman, son las que marcan el camino a seguir y los propios límites impuestos, muchas veces tras interminables y penosas discusiones.

En la UE no se puede hacer otra cosa que aquello que acuer-dan los Estados miembros, que es así como se llama a las nacio-nes que la integran. Cuando se juzgan sus actos hay que tener presente esta premisa. La cruda realidad que delimita lo desea-ble y lo posible.

La Unión Europea (UE) no es simplemente una organización internacional y mucho menos una organización de Seguridad y Defensa. Aunque en este terreno su actividad últimamente le haya dado un protagonismo en la opinión pública y se haya plan-teado en múltiples ocasiones como alternativa a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Los militares europeos, muchos de ellos, están educados en los procedimientos, formas

CAPÍTULO ILA UNIÓN EUROPEA. UNA GRAN

INSTITUCIÓN EN EVOLUCIÓN

Capítulo I

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de la OTAN que sí es una organización militar con una importan-te estructura permanente, muy infl uenciada por los métodos de los EE.UU., donde la estandarización, los procedimientos comu-nes, la interoperabilidad han sido objetivos y señas de identidad. De ahí que muchas veces, incluso en foros militares, se tienda a resumirla como una organización de Seguridad y Defensa. La UE es algo más y conviene recordarlo en el ámbito militar.

El fi nal de la Segunda Guerra Mundial fue el principio de intentar solucionar los viejos problemas de distinto modo.

La UE tiene un referente inmediato en la Unión de la Europa Occidental (UEO), que estuvo durante años como invernada des-de su creación. Se puede considerar el embrión del componente militar. El camino recorrido ha sido largo marcado principalmen-te por hechos como la caída del Muro de Berlín, reunifi cación de Alemania, desaparición del Pacto de Varsovia y vuelta a la Euro-pa anterior a la Segunda Guerra Mundial, en cuanto a naciones se refi ere, fronteras incluidas.

Ha habido pautas de actuación que han estado prácticamente presentes desde el comienzo. Por ejemplo, desde el punto de vista de seguridad y defensa, la larga ausencia de un país como Fran-cia de la estructura militar permanente de la Alianza Atlántica, hizo que se volcase en incrementar todo lo militar en la UE. En la actualidad al volver Francia a dicha estructura y querer jugar el papel que piensa le corresponde, lo militar en la UE se ha queda-do un tanto huérfano de apoyo. Francia ha querido siempre llevar las iniciativas por razones nacionales y por estrategia de “país grande de Europa”. Alemania viene muy marcada por su pasado reciente y el Reino Unido por su tradicional aislamiento.

Es decir, Europa ha tenido estos tres países que por su po-tencial, historia e infl uencia han jugado papeles decisivos. Entre todos los miembros Francia, Alemania y Reino Unido son las tres grandes potencias y de alguna manera es bueno buscar su consenso en cualquier iniciativa. Poco se ha podido hacer si uno de los tres se ha opuesto fi rmemente. También es algo más que un grupo de 27 países, como es ahora el caso y sin juzgar futu-ras incorporaciones. Actualmente los Estados miembros son: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Espa-ña, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa,


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Rumania y Suecia. Asimismo, importa mencionar que hay otras naciones que se encuentran en distintas fases del proceso de adhesión.

Europa siempre ha existido como continente. En su territorio han convivido países que han sido líderes mundiales en épocas pasadas. La cultura Helénica, el Imperio Romano, el Imperio Español, Francia, el Imperio Británico han marcado siglos de his-toria. Durante más de cinco siglos lo “occidental” era sinónimo de progreso, de riqueza, de cultura. Europa centro del mundo. El siglo XXI es diferente.

Incluso puede que ya no se mire a Europa como el pivote mundial. Es pertinente y curioso mencionar cómo al acabar y ganar la Guerra Fría se ha deshinchado de alguna forma el globo europeo y otras potencias han emergido con gran fuerza. Curio-samente parece como si el esfuerzo que desembocó en la derrota del comunismo y la desaparición de la Unión Soviética hubiese ocasionado más inconvenientes que benefi cios a Europa. Ahora mismo no parece que hayan hecho a Europa más fuerte. Todo ello en el plazo de apenas 23 años.

¿Estaban otros fortaleciéndose mientras Europa juntos a sus aliados vencía? ¿Se ha ampliado la UE de forma un tanto acelera-da? ¿Estábamos sufi cientemente preparados para la ampliación? ¿Ha sido Europa políticamente ambiciosa en exceso? No son pre-guntas sencillas de contestar, porque lo cierto es que se “sentía u olía políticamente” la necesidad de ver unida a Europa al precio que fuese, como única alternativa viable. Los EE.UU. siguen ahí y China, India, Brasil, Rusia reclaman su puesto en la hegemonía mundial. El centro estratégico se mueve a otras coordenadas.

Los comienzos y el Tratado de Bruselas

Europa quedó devastada, dividida, traumatizada después de dos guerras de larga duración en su suelo y entre europeos, con terribles consecuencias en pérdidas humanas y recursos. El segundo acto de esta tragedia está monopolizado por hechos que se quieren olvidar para siempre, pero difíciles de digerir.

Los que habían sido aliados por un lado la Unión Soviética y por otro Reino Unido y Francia, junto a los EE.UU., represen-taban el choque frontal entre sistemas democráticos y totalitaris-mos comunistas. En el lado de los perdedores estaba sobre todo

Capítulo I

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Alemania, para muchos la causante del drama. Presente se tenía no cometer los anteriores errores del fi nal de la Primera Guerra Mundial.

La historia reciente comienza en marzo de 1948, durante la fi rma del Tratado de Bruselas. Curioso que ya se eligiese esta ciu-dad llamada en el futuro capital política de Europa. Fue fi rmado por cinco naciones: Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia y el Reino Unido. Se puede considerar como el primer “intento” de consolidar de una forma práctica algunas de las ideas que confi -guraban el “movimiento europeo” de la época. El aspecto princi-pal era el compromiso de la defensa mutua, en el supuesto que cualquiera de las naciones fi rmantes fuese víctima de un ataque armado en Europa. Planeaba en aquel momento la larga sombra de la amenaza soviética después de la Segunda Guerra Mundial. Se inició en ese instante la cooperación militar y la adopción de algo que se podría llamar defensa común.

Una de las más vitales consecuencias fue la reacción de los EE.UU. La resistencia que ofrecían estos para participar en cualquier arreglo para los asuntos de seguridad en Europa se vio superada. Se iniciaron las conversaciones con EE.UU. y Canadá para lo que acabaría siendo el Tratado de Washing-ton de abril 1949, o Tratado del Atlántico Norte, la creación de la OTAN. Se unieron Dinamarca, Islandia, Italia, Noruega y Portugal. Todos los firmantes, pero en especial los EE.UU. y Canadá que no forman parte del continente europeo, se com-prometían por el Artículo 5 a que un ataque armado contra cualquiera de los firmantes sería un ataque contra todos y se tomarían las medidas necesarias para restaurar y mantener la seguridad en el área del Atlántico Norte. El vínculo trasatlán-tico era más real y fuerte que nunca y el mensaje llegó fuerte y claro a la Unión Soviética.

Posteriormente, la entonces República Federal de Alemania (RFA) e Italia, por los acuerdos de París en 1954 se incorporan al crear la Unión de la Europa Occidental (UEO) y corregir el Tratado de Bruselas al fi rmar el Tratado de Bruselas Modifi cado. La UEO siguió sus actividades y vicisitudes, letargos incluidos, con un papel político y posteriormente operacional según evolu-cionaron las circunstancias en el continente. Como consecuencia de la Declaración de Marsella, suscrita en noviembre de 2000, la UEO decidió transferir a la UE sus cometidos, quedando otra vez


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en estado de letargo. Se aprobaron un conjunto de medidas sobre las funciones y estructuras residuales de la organización a partir de julio de 2001. Entre estas funciones destacan:

• Continuar los compromisos derivados del artículo V del Tra-tado Modifi cado, relativo a la defensa colectiva, y el artículo IX, sobre el diálogo institucional que representa la Asamblea Parlamentaria de la UEO.

• Traspasar como agencias de la UE el Centro de Satélites de la UEO, con sede en Torrejón de Ardoz (Madrid) y el Instituto de Estudios de Seguridad de París.

• Suspender las consultas de las reuniones de la UEO con paí-ses miembros, miembros asociados y observadores a nivel 21, y con los socios asociados a nivel 28. Es decir con todos los participantes en sus reuniones.

• Continuar la cooperación en materia de armamentos en el seno del Grupo de Armamentos de Europa Occidental (WEAG).

• Además, dos grupos de trabajo permanecieron activos desde julio de 2001: el Comité de Presupuestos y Organización y otro grupo ad hoc, que desarrollaba funciones principalmen-te administrativas.

Los principios y actividades del Grupo de Armamentos de Europa Occidental fueron traspasados posteriormente a la Agen-cia Europea de Defensa tras su creación. Una vez consumado este traspaso, los ministros de Defensa decidieron el cierre de las actividades del WEAG en junio de 2005.

Finalmente, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009 con su cláusula de Asistencia Mutua (ar-tículo 42.7 del Tratado), los Estados miembros de la UEO reconsi-deraron sus posiciones, dado que esta cláusula señala que “Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territo-rio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello se entiende sin per-juicio del carácter específi co de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros”. Los Estados miembros de la UEO denunciaron así en 2010 el Tratado de Bruselas Modifi -cado, puesto que consideraron que la referida cláusula daba las

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sufi cientes garantías jurídicas y políticas a los Estados miembros de la UEO, en este caso, también miembros de la UE, en el caso de agresión armada. Esto ha supuesto la disolución de la Unión Europea Occidental el 30 de junio de 2011, que cumplió una mi-sión muy importante y fundamental, adaptándose a las distintas vicisitudes hasta entregar adecuadamente el testigo.

La idea de Europa

Pero regresemos a los años cincuenta. La Unión Soviética representa una amenaza real. Seis países inicialmente buscan soluciones y acuerdos sobre bases que refuercen sus economías. Se crea la Comunidad Económica del Carbón y del Acero. Es-taba muy cerca todavía la Segunda Guerra Mundial y había muchas heridas abiertas. La política era un asunto demasiado delicado, la Guerra Fría marcaba las pautas. Era preciso estable-cer principios, reglas y normas de colaboración que mejorasen los resultados económicos, pero al mismo tiempo que tuviesen una impronta, un sello europeo, más allá de las ayudas ame-ricanas. Había también que hacer política, la mejor posible. Se estimaba muy provechoso tener un mercado común en tiempos de ilusión, esperanza y crecimiento. Los europeos tenían que edifi car y ser dueños de su propio futuro. Al fi nal es hartamente complejo construir políticamente sin una fi rme y asentada base económica.

Esos años cincuenta merecen mencionarse muchas veces porque en ellos está el origen de lo posible. Son años de una gran actividad. Se ha fi rmado el Tratado de Bruselas, el Tratado de Washington, ya tenemos la UEO y la OTAN. Dentro de las propias limitaciones impuestas a los llamados líderes europeos después de las experiencias pasadas, de dos guerras mundiales traumáticas Europa tiene que mover fi cha.

Sobre la base del plan Schuman seis países fi rman un tratado para gestionar sus industrias pesadas –carbón y acero– de forma común. De este modo, ninguno puede individualmente fabricar armas de guerra para utilizarlas contra el otro, como ocurría en el pasado. Los Estados miembros originarios son Alemania, Bél-gica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.

La distancia que hay de este paso inicial a la constitución de lo que podrían ser unos Estados Unidos de Europa o una Fede-


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ración Europea solo el futuro podrá determinarlo con precisión. Hasta el momento no se ha conseguido. Y todavía se continúan discutiendo términos tales como: ¿es el federalismo la mejor so-lución?, ¿hay que conformarse con una confederación?, ¿cuáles son las prerrogativas nacionales (impuestos, seguridad, defensa, etc.) sobre las que los países europeos están dispuestos a ceder soberanía?

Al llegar este punto conviene mencionar que no se trata de ser euroescéptico, europragmático o euroconvencido. De ver la botella medio llena o medio vacía referente a la idea de Europa y sus logros. Se trata de examinar los hechos, viendo lo mucho que se ha avanzado y progresado, viendo lo mucho que queda. Lo fundamental es que es un proyecto común, difícil, que implica muchas nacionalidades, lenguas, costumbres, pero que esencial-mente busca construir en lo que une y no en lo que separa.

En efecto la UE no es tan solo una organización interna-cional de tipo político, una idea es siempre algo añadido. Y si erróneamente se le considerase una organización de defensa y seguridad tampoco se parece en nada a la Organización del Tra-tado del Atlántico Norte (OTAN), ni en sus comienzos ni en su evolución, aunque haya en la actualidad 21 países que pertene-cen a ambas organizaciones como miembros de pleno derecho. El hecho de que las sedes políticas de la UE y la OTAN estén en Bruselas no deja de ser una conveniente coincidencia.

La idea de Europa es fundamentalmente un sueño. Un sue-ño que ha ido forjándose y consolidándose con muchos vaivenes, fracasos y compromisos. Una idea que en la actualidad se en-cuentra en una encrucijada, otra más, que podría marcar decisi-vamente su futuro.

Las instituciones dentro de la UE

Pasemos a ver un poco más detalladamente las principales instituciones dentro de la Unión

Consejo Europeo

Las reuniones del Consejo Europeo son esencialmente cum-bres en las que los dirigentes de la UE se reúnen para decidir sobre prioridades políticas generales e iniciativas de gran calado.

Capítulo I

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Normalmente suele haber cuatro reuniones al año, presididas por un Presidente permanente.

Su función es doble: por un lado determinar el rumbo y las prioridades políticas generales de la UE y, por otro, tratar las cuestiones complejas o sensibles que no puedan ser resueltas en el nivel inferior de la cooperación intergubernamental.

A pesar de su peso a la hora de dictar la agenda política de la UE, no tiene competencias para aprobar legislación como ya se ha señalado.

El Consejo Europeo reúne a los Jefes de Estado o de Gobier-no de cada país de la UE, al Presidente de la Comisión y al Pre-sidente del Consejo Europeo, que es quien preside las reuniones. En estas también participa el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

El Presidente del Consejo Europeo en la actualidad es Herman van Rompuy, Bélgica. Su mandato se inició el 1 de diciembre de 2009 y aún se prolongará hasta el 30 de noviembre de 2014.

Como se ha refl ejado el Consejo Europeo se reúne dos veces cada seis meses, aunque su Presidente puede convocar a una reunión especial si es necesario. Normalmente estas tienen lugar en Bruselas.

El Consejo Europeo toma sus decisiones por consenso, salvo que los Tratados determinen otra cosa. En algunos casos adopta decisiones por unanimidad o por mayoría cualifi cada depen-diendo de lo que establezca al respecto el Tratado.

Los Presidentes del Consejo Europeo y la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, aunque están presentes en las reuniones, no emiten su voto.

El Consejo de la UE

Es el foro donde se reúnen los ministros de los países de la UE para adoptar la legislación y coordinar políticas.

Es importante no confundirlo con el Consejo Europeo, que como se ha dicho es otra institución de la UE en la que sus diri-gentes se reúnen unas cuatro veces al año para debatir las priori-dades políticas de la UE.

Tampoco confundirlo con el Consejo de Europa que no es un organismo de la UE y que al citar las instituciones europeas


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puede producir cierta confusión, quizás por usar en demasía la palabra Europa y por las diferentes iniciativas tomadas a lo largo del tiempo con una idea común. El Consejo de Europa es una organización de ámbito regional destinada a promover, mediante la cooperación de los Estados de Europa la confi guración de un espacio político y jurídico común en el continente, sustentado so-bre los valores de la democracia, los derechos humanos el Estado de Derecho.

El Consejo de la UE tiene las siguientes funciones específi cas:

• Aprobación de la legislación de la UE. El Consejo y el Parla-mento comparten la decisión defi nitiva sobre la legislación de la UE propuesta por la Comisión.

• Coordinación de las políticas económicas. Los países de la UE han decidido que quieren una política económica global para Europa, coordinada por los Ministros de Economía y Hacienda de los distintos países.

• Creación de empleo y mejorar los sistemas de educación, sanidad y bienestar. Aunque cada país es responsable de su propia política, se pueden acordar objetivos comunes y aprender de la experiencia de los demás.

• Firma de acuerdos internacionales. El Consejo fi rma acuer-dos en nombre de la UE sobre temas tan diversos como me-dio ambiente, comercio, desarrollo, productos textiles, pesca, ciencia, tecnología o transporte.

• Aprobación del presupuesto de la Unión Europea. El Con-sejo y el Parlamento deciden conjuntamente el dinero que la UE puede gastar cada año.

• Desarrollo de las políticas de exterior y de defensa de la UE. Los gobiernos nacionales son independientes en estos ám-bitos, pero colaboran en el desarrollo de la llamada Política de Exterior y de Seguridad Común. El Consejo es el foro principal de esta cooperación. Como es conocido la UE no posee un ejército propio. Para responder a las crisis o a los confl ictos internacionales, así como a las catástrofes natura-les, la UE depende de la voluntad de los Estados miembros de proporcionar los medios y capacidades necesarios.

• Coordinación de la cooperación entre los tribunales y las policías de los países miembros. Los ciudadanos de la UE deben tener igualdad de acceso a la justicia en cualquier

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lugar de la UE. En el Consejo, los Ministros de Justicia pro-curan garantizar que las sentencias pronunciadas en un país de la UE se reconozcan en todos los demás. Los Ministros de Justicia y de Interior coordinan la vigilancia de las fronteras exteriores de la UE y la lucha contra el terrorismo y la delin-cuencia organizada internacional.

No hay miembros del Consejo de la Unión Europea como tales. En cada reunión del Consejo cada país envía al Ministro correspondiente al ámbito del que se debate: por ejemplo, el Ministro de Medio Ambiente si la reunión trata de ese tema. Esa reunión en dicho caso se llama "Consejo de Medio Ambiente". El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores tiene un Presidente permanente, el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad de la UE. Las demás reuniones del Consejo las preside el Ministro correspondiente del país que en ese momento ostente la Presidencia rotatoria de la UE.

Parlamento Europeo

El Parlamento es una de las principales instituciones legis-ladoras de la UE junto con el Consejo de la Unión Europea (en el argot de Bruselas "el Consejo"). Elegidos directamente por los votantes de la UE cada cinco años, los diputados al Parlamento Europeo representan a los ciudadanos.

Las funciones principales del Parlamento Europeo son tres:

• Aprobar la legislación de la UE. Debatir y aprobar, junto con el Consejo, la legislación de la UE. En muchos ámbitos, como la protección de los consumidores y el medio ambien-te, el Parlamento y el Consejo (en representación de los go-biernos nacionales) trabajan juntos para decidir el contenido de la legislación de la UE y adoptarla ofi cialmente. Esta fase se denomina “proceso legislativo ordinario”(antes llamado "codecisión"). Con el Tratado de Lisboa ha aumentado el número de ámbitos de actuación regulados por el nuevo procedimiento legislativo ordinario, lo que da al Parlamento más poder para infl uir en el contenido de la legislación re-lativa a aspectos como la agricultura, la política energética, la inmigración y los fondos de la UE. Además, se requiere


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la aprobación del Parlamento para determinadas decisiones importantes, como permitir que nuevos países entren a for-mar parte de la UE.

• Control democrático. Someter a control a otras instituciones de la UE, en especial a la Comisión, para garantizar su fun-cionamiento democrático. El Parlamento ejerce su infl uencia en otras instituciones europeas de varios modos. Cuando se nombra una nueva Comisión, sus 27 miembros, uno de cada país de la UE, no pueden tomar posesión de su cargo hasta que el Parlamento les haya dado el visto bueno. Si los diputados al Parlamento Europeo no están de acuerdo con el nombramiento de uno de los miembros (comisarios), pue-den rechazar a la Comisión en pleno. El Parlamento también puede obligar a la Comisión a dimitir durante su mandato. Esto es lo que se denomina una “moción de censura”. El Parlamento supervisa la labor de la Comisión mediante el examen de los informes que esta elabora y las preguntas a los comisarios. Sus comisiones desempeñan aquí un papel importante. Los diputados al Parlamento Europeo examinan las peticiones de los ciudadanos y pueden crear comisiones de investigación. Cuando los dirigentes nacionales se reúnen en las cumbres del Consejo Europeo, el Parlamento da su opinión sobre los temas que se van a tratar.

• Supervisión del presupuesto. Debatir y adoptar, junto con el Consejo, el presupuesto de la UE. El Parlamento adopta el presupuesto anual de la UE junto con el Consejo de la Unión Europea. El Parlamento cuenta con una comisión que exa-mina la manera en que se ha gastado el presupuesto y que, cada año, aprueba la gestión del presupuesto del año ante-rior por parte de la Comisión.

El TdL ha dado más poder al Parlamento para infl uir en el contenido de la legislación relativa a aspectos como la agricultu-ra, política energética inmigración y los fondos de la Unión.

Ha habido muchas discusiones para establecer el sistema de votaciones. El acuerdo no era fácil y por ello el sistema de com-putar los votos en la Unión Europea tiene sus peculiaridades. Por regla general, las decisiones del Consejo de la UE se adoptan por mayoría cualifi cada. Cuanto mayor es la población de un país, más votos tiene, pero de hecho los números están pondera-

Capítulo I

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dos en favor de los países con menor población. Concretamente, la actual distribución de votos de un total de 345 votos disponi-bles es la que sigue:

• Alemania, Francia, Italia y Reino Unido: 29 votos• España y Polonia: 27 votos• Rumania: 14 votos• Países Bajos: 13 votos• Bélgica, República Checa, Grecia, Hungría y Portugal: 12 vo-

tos• Austria, Bulgaria y Suecia: 10 votos• Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Finlandia: 7 votos• Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo y Eslovenia: 4 votos• Malta: 3 votos

En las votaciones del Consejo rige la "mayoría cualifi cada", que se alcanza cuando una mayoría (a veces incluso dos tercios) de los 27 países de la UE votan a favor. Se emiten como mínimo 255 votos de los 345 posibles. Además, un país miembro puede solicitar que se compruebe si la mayoría representa como míni-mo al 62% de la población total. De no ser así, la propuesta no puede adoptarse. En las votaciones referentes a temas sensibles, como seguridad, asuntos exteriores o impuestos, las decisiones del Consejo tienen que adoptarse por unanimidad. Esto signifi ca que un solo país puede vetar una decisión.

A partir de 2014 se introducirá un sistema conocido como "doble mayoría". Para que una propuesta se apruebe, necesitará el apoyo de dos tipos de mayoría: una mayoría de países (por lo menos 15) y una mayoría de la población total de la UE (los países a favor deberán representar como mínimo al 65% de la población de la UE).

La Comisión Europea

La Comisión Europea es una de las principales instituciones de la Unión Europea. Representa y defi ende los intereses del con-junto de la UE, elabora propuestas de nueva legislación europea y gestiona la labor cotidiana de poner en práctica las políticas y hacer uso de los fondos europeos.


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La composición de la Comisión es de 27 Comisarios, uno por cada país de la UE. Representan el liderazgo político de la Comi-sión durante su mandato de cinco años. El Presidente atribuye a cada Comisario competencias en ámbitos de actuación específi -cos.

El actual Presidente de la Comisión Europea es José Manuel Durão Barroso, de Portugal, cuyo mandato fue renovado por segunda vez en 2010 para extenderse hasta 2014. El Presidente es elegido por el Consejo Europeo, que también designa a los de-más Comisarios de común acuerdo con el Presidente nombrado.

El nombramiento de todos los Comisarios, incluido el Presi-dente, está sometido a la aprobación del Parlamento Europeo. En el desempeño de su cargo deben rendir cuentas al Parlamento, que es el único órgano que puede disolver la Comisión.

De la gestión diaria de la Comisión se ocupa su personal, compuesto por administradores, abogados, economistas, traduc-tores, intérpretes, asistentes, etc., y organizado en departamentos denominados Direcciones Generales (DG).

El término "Comisión" puede emplearse para referirse a los 27 Comisarios, al personal permanente o a la institución en su conjunto.

La Comisión representa y defi ende los intereses del conjunto de la UE, y supervisa y aplica las políticas de la UE cuando:

• Propone nueva legislación al Parlamento y al Consejo. La Comisión tiene el "derecho de iniciativa", es decir que pue-de proponer nueva legislación para proteger los intereses de la UE y sus ciudadanos. Pero solo interviene en aquellas cuestiones que no pueden tratarse de manera efi caz a nivel nacional, regional o local (principio de subsidiariedad). Cuando la Comisión propone una nueva legislación, trata de atender al mayor número posible de intereses. Para resolver las cuestiones técnicas, consulta a expertos, constituidos en diversos comités y grupos de trabajo; también organiza con-sultas públicas. Los departamentos de la Comisión elaboran proyectos de la nueva legislación que proponen. Si al menos 14 de los 27 Comisarios están de acuerdo con un proyecto dado, este se envía al Consejo y al Parlamento. Tras deba-tirlo y modifi carlo, deciden entonces si quieren adoptarlo como legislación.

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• Gestiona el presupuesto de la UE y asigna los fondos. Junto con el Consejo y el Parlamento, la Comisión establece las prioridades generales de gasto a largo plazo para la Unión en lo que se denomina el "marco fi nanciero" de la UE. Tam-bién elabora el presupuesto anual, que se somete a la apro-bación del Parlamento y el Consejo, y supervisa el uso dado a los fondos de la UE, por ejemplo, por parte de las agencias y las autoridades nacionales y regionales. La gestión del pre-supuesto por parte de la Comisión se somete al escrutinio del Tribunal de Cuentas. La Comisión gestiona los fondos que se destinan a las políticas (por ejemplo, las de agricultu-ra y desarrollo rural) y los programas de la UE, como "Eras-mus" (intercambios de estudiantes).

• Hace cumplir la legislación de la UE (junto con el Tribunal de Justicia). Como "guardiana de los Tratados", la Comisión comprueba que todos los países miembros aplican la legis-lación de la UE correctamente. Si considera que un gobierno nacional no está aplicándola, como primera medida envía una carta ofi cial pidiendo que se corrija el problema. En úl-tima instancia, la Comisión remite la cuestión al Tribunal de Justicia, que puede imponer multas y cuyas decisiones son vinculantes para los países y las instituciones de la UE.

• Representa a la UE en la escena internacional. La Comisión habla en nombre de todos los países de la UE en organismos internacionales como la Organización Mundial del Comer-cio. También negocia acuerdos internacionales para la UE, como el Acuerdo de Cotonou (sobre ayuda y comercio entre la UE y los países en desarrollo de África, el Caribe y el Pa-cífi co). La Comisión no debe recibir instrucciones de ningún gobierno de la UE y la Comisión responde ante el Parlamen-to Europeo. Tras el TdL la UE cuenta con un Alto Represen-tante, pero la Comisión tenía competencias en cuestiones de relaciones exteriores como son: el diálogo con terceros paí-ses, las sanciones y medidas sobre el comercio y económicas, la asistencia al desarrollo y la cooperación (se invierten más de 8 billones de euros anuales), los instrumentos específi cos de respuesta a crisis, asistencia humanitaria (ECHO), protec-ción civil, instrumento de estabilidad, etc. de ahí la necesi-dad de actuar con un enfoque global y que el Alto Represen-tante sea Vicepresidente de la Comisión.


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Cuando apareció la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) en el año 2000 se observaron signifi cativas diferencias culturales en la manera de aproximarse a la solución de los confl ictos por parte de la Comisión y de la llamada comunidad militar. Lo cual resulta bastante lógico. La Comisión comenzó a participar en las reuniones del Comité Militar de la UE en el 2005. Hasta el 2006 la única contribución de la Comisión a misio-nes PESD consistió en una fi nanciación limitada para proyectos de Cooperación Civil-Militar (CIMIC).

La operación EUFOR TCHA/RCA, es decir fuerzas de la UE en el CHAD y la República Centroafricana, signifi có un gran cambio ya que se participó en el planeamiento desde el primer día, en las misiones llamadas “Joint Fact Finding “, fundamenta-les en dicho planeamiento para recogida de datos sobre el terre-no, y en la coordinación con la ONU (UN DPKO Department for Peackeeping Operations). Además en paralelo a EUFOR TCHA/RCA se contribuía económicamente a la misión de policía de denominada MINURCAT, ayuda al desarrollo para el retorno voluntario de desplazados, y ayuda humanitaria. En la actuali-dad el enfoque integral debe signifi car una mejora cualitativa del esfuerzo que al fi nal hace la UE.

El presidente del Consejo

Después del TdL habrá un presidente del Consejo Europeo. Se trata de paliar la ausencia de continuidad de las presidencias que rotan cada seis meses. Por lo tanto el presidente del Conse-jo será permanente y elegido por mayoría de voto cualifi cada y un periodo de dos años y medio, renovable una sola vez. Se conseguirán los objetivos de dar continuidad y representar a la UE en los asuntos de la Política Europea y de Seguridad Común (PESC). Pero el cargo no signifi ca poder en sí. La personalidad del individuo elegido, sus virtudes y defectos, sus conocimien-tos, su experiencia y contactos, su nacionalidad, todo esto in-fl uirá pero sobre todo lo que los Estados miembros le permitan hacer.

Capítulo I

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El Alto Representante para Asuntos de Exteriores y Política de Seguridad

El TdL crea la fi gura del Alto Representante de la Unión para Asuntos de Exteriores y Política de Seguridad. Es decir que estará al frente de la política exterior de la UE y del Servicio Eu-ropeo de Acción Exterior (SEAE). Además, lleva consigo la pre-sidencia del Consejo de Asuntos Exteriores y será a la vez uno de los vicepresidentes de la Comisión Europea. A partir del TdL en asuntos de política exterior y seguridad remplaza a la presi-dencia semestral. El Tratado de Lisboa creó el cargo de Alto/a Representante para dar más solidez, efi cacia y coherencia a la política exterior de la UE, entre el primer y segundo pilar. Antes, las funciones del Alto Representante estaban garantizadas por dos personalidades distintas en el seno de la Unión Europea: El Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y el Comisario encargado de las relaciones exteriores.

Podría interpretarse que hay ambigüedad o falta de claridad en la delimitación de las funciones y responsabilidades de los altos cargos de la UE. El Alto Representante de la Unión no tiene el monopolio de la representación exterior de la UE. De hecho, el TdL también atribuye al Presidente del Consejo la misión de garantizar a su nivel la representación exterior de la UE, sin per-juicio de las atribuciones del Alto Representante. No se especifi ca cómo deben dividirse las funciones entre estas dos personalida-des. Ante esta situación será el propio devenir de los aconteci-mientos y las propias personalidades el que fi jará los límites.

El Alto Representante participa de forma activa en la Políti-ca Exterior y de Seguridad Común de la Unión; sus principales obligaciones son:

• Contribuir a la elaboración de esta política mediante las pro-puestas que presenta ante el Consejo y el Consejo Europeo, así como ejecutar las decisiones adoptadas a partir de esas propuestas.

• Representar a la UE dirigiendo el diálogo político con terce-ros países y expresando las posturas de la institución en las organizaciones internacionales.

• Facilitar la armonización de los puntos de vista de los Esta-dos miembros.


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• Al sustituir al Alto Representante de la PESC y al Co-misario encargado de las relaciones exteriores, el Alto Representante también ha heredado sus respectivas atri-buciones: en el Consejo, debe garantizar la coherencia y la continuidad de los trabajos relativos a la política exterior de la UE. A tal efecto, preside el Consejo de Asuntos Exte-riores; y en la Comisión se encarga de las responsabilida-des que afectan a esta última en el ámbito de las relaciones exteriores. Además, debe velar por la coordinación de la política exterior con las otras políticas y los otros servicios de la Comisión.

El Consejo Europeo nombra al Alto Representante por ma-yoría cualifi cada y de común acuerdo con el Presidente de la Comisión, para armonizar y coordinar entre la Comisión y el Consejo todas las acciones exteriores de la UE. Asimismo, el Consejo Europeo puede poner fi n a su mandato mediante el mis-mo procedimiento.

Por su calidad, el Alto Representante es uno de los Vicepre-sidentes de la Comisión. A este respecto, se le somete, junto con el Presidente y los demás miembros de la Comisión, al voto de aprobación del Parlamento Europeo. El Tratado de la UE especi-fi ca que, en caso de moción de censura votada por el Parlamento en contra del colega, el Alto Representante deberá abandonar las funciones que ejerce en el seno de la Comisión. En caso con-trario, seguirá asumiendo las responsabilidades que posee en el seno del Consejo hasta la constitución de la nueva Comisión.

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)

Por el TdL se crea el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que debe llegar a ser un órgano decisivo en la construc-ción europea. Necesita tiempo para consolidarse, recursos y so-bre todo voluntad política común en las capitales. Su cometido fundamental es el de apoyar y asistir al Alto Representante en aquellos cometidos que se enuncian en el Tratado de la Unión Europea (TUE). Es decir, se trata de ejecutar las competencias encomendadas al alto representante por el Tratado de Lisboa. La tarea no es nada fácil porque a las propias difi cultades de cualquier empresa integrada por 27 países, se añade que hay

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que crear una organización nueva en momentos de escasez. Se puede resumir esta función en tres aspectos:

• Dirigir la PESC y la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

• Asistir al Alto Representante en su calidad de presidente del Consejo de Asuntos Exteriores.

• Apoyarle en las responsabilidades atribuidas como vicepre-sidente de la Comisión.

De las funciones que le atribuye el texto de la Decisión de creación se pueden establecer dos consecuencias: primera, que el nuevo SEAE se comportará como otros servicios diplomáticos ejecutando la política exterior marcada por el alto representante y el Consejo; y segunda, que la creación de la doble condición de presidente del Consejo de Asuntos Exteriores y vicepresidente de la Comisión no solo reduce las tensiones entre estas dos insti-tuciones sino que además aúna las dos tendencias en la diplo-macia, la tradicional representada por la acción del Consejo y la estructural llevada a cabo por la Comisión, que se centralizaba en el comisario de Relaciones Externas. Se intenta así que la UE se convierta en un actor único para afrontar los retos actuales.

Al igual que ocurre con los servicios diplomáticos nacionales, el SEAE se articula y organiza sobre una doble dimensión. En primer lugar, lo que se ha denominado Administración Central y, en segundo lugar, las Delegaciones, o lo que es lo mismo, los Órganos Centrales y los Órganos Externos. En este sentido, el SEAE se inspira en los servicios diplomáticos de los Estados aunque sin que ello signifi que la renuncia a un modelo de organización y de toma de decisiones propio.

La Administración Central del SEAE estará bajo la autoridad del Alto Representante, a la cual informan directamente el departamento de Comunicación Estratégica, el Consejero, el Presidente del Comité Militar y los Representantes Especiales de la UE en misiones o situaciones (EUSRs). Actualmente su organigrama se constituye de la siguiente forma:

• Un secretario general ejecutivo (SGE), que se encargará de garantizar el buen funcionamiento del servicio.


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• Dos secretarios generales adjuntos (SGA), que asistirán al SGE y un Ofi cial-Jefe Operativo. Estas cuatro personas al más alto nivel junto al Alto Representante constituyen el lla-mado “Corporate Board”.

• Direcciones Generales organizadas tanto por secciones geo-gráfi cas como por secciones multinacionales y temáticas, cuyos últimos nombramientos concluyeron recientemente. Estas direcciones son: Asia, África, Europa y Asia Central, América, Norte de África, Oriente Próximo, Península Ará-biga, Irán e Irak, Asuntos globales y multilaterales, Direc-ción General de Administración y Finanzas.

• Otras direcciones o equivalentes que junto a las anteriores y el “Corporate Board” tratan asuntos de “Policy de la UE” como: el Presidente permanente del Comité de Política y Se-guridad (COPS), al suprimir la presidencia semestral por el TdL, y la Dirección de Coordinación Operacional y Respues-ta de Crisis.

• Departamentos Especiales, como la Dirección de Planifi ca-ción y Gestión de Crisis (CMPD siglas en inglés), y la Ca-pacidad Civil de Planeamiento y Ejecución (CPCC siglas en inglés). Aquí se incluye el Estado Mayor de la UE, que junto a los otros dos CMPD y CPCC forma parte de las estructuras para el manejo de crisis.

• Centro de Situación de la UE.• Agencias. Las agencias relacionadas con el SEAE son el Cen-

tro de Satélites de la UE en Torrejón de Ardoz (Madrid) y el Instituto de París (EU ISS). El Centro de Satélites fue creado en 1992 en aquel momento bajo el control de la UEO. Es un medio de apoyo al proceso de la decisión en el terreno de la PCSD mediante el análisis de las imágenes de los satélites disponibles. El Instituto para Estudios de Seguridad (EU ISS) se creó en 2001 y tiene su sede en París. Es una entidad académica que tiene autonomía y libertad intelectual, como “think tank”, tiene el objetivo de conseguir una cultura PCSD en la Unión, ayudar a desarrollar la PCSD y enri-quecer el debate estratégico en Europa, investigando en los asuntos relevantes concernientes a la seguridad y proporcio-nando un foro de debate.

• Servicios que informan directamente al Alto Representan-te. Son el servicio de Instrumentos de Política exterior, que

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agrupa Presupuestos/Finanzas /Relaciones Institucionales, Instrumento de Estabilidad, Operaciones PCSD y Observa-ción de Elecciones y Diplomacia Pública.

• Delegaciones de la UE. La apertura de dichas delegaciones dependerá del alto representante de común acuerdo con el Consejo y la Comisión. Antes de la aprobación del Tratado de Lisboa y debido a la falta de personalidad jurídica de la UE, las Delegaciones de la Comisión y las Ofi cinas de Infor-mación no eran consideradas como misiones diplomáticas plenas, algo que cambia con la creación del SEAE. Corres-ponderá al/la alto/a representante la tramitación de los acuerdos necesarios con los Estados Receptores u Organiza-ciones Internacionales para garantizar que se concedan a las delegaciones y a su personal el estatus que le corresponde por la Convención de Viena de 1961.

El personal del SEAE estará compuesto por tres categorías: personal de la Secretaría General del Consejo; personal de la Comisión; y personal en Comisión de Servicios de los Servicios Diplomáticos Nacionales. Los dos primeros no podrán consti-tuir menos del 60% del total del SEAE, mientras que los terceros deberán ser al menos un 33% (Art. 6.9 Decisión sobre el SEAE). Este tipo de equilibrios institucionales es normal en todos los servicios diplomáticos. Una vez que los miembros del SEAE se incorporen al servicio no podrá haber distinciones laborales, económicas ni de ningún otro tipo, ya que todos gozarán de los mismos derechos y obligaciones. El período de servicio de los agentes nacionales será de ocho años máximo, aunque podría prorrogarse de forma extraordinaria a 10.

Desde la UE se ha insistido que uno de los aspectos que debía quedar claro es la voluntad de mantener el equilibrio geográfi co y de género dentro del SEAE, planteando incluso la posibilidad de modifi carlo después del período de prueba que precederá a la evaluación del servicio. Sin embargo, muchas han sido las quejas vertidas sobre la UE al haber favorecido a los Estados de la “Vieja Europa” frente a los miembros de reciente incorporación.

La creación del SEAE supone a todas luces un fortalecimien-to del proceso de integración y un nuevo modo de hacer diplo-macia para la UE, tanto en sus relaciones bilaterales entre los Es-


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tados miembros como en el propio ámbito de las instituciones de la UE. Por un lado, es claro que se han potenciado las relaciones bilaterales entre miembros, institucionalizando los ejes –franco alemán o el de Visegrado (compuesto por la República Checa, Eslovaquia, Polonia y Hungría)– y las cumbres periódicas, como la hispano-portuguesa o la franco-británica. Por otro, se ha de-sarrollado una nueva forma de hacer diplomacia dentro de las instituciones de la UE, creando lo que podía denominarse el EU-way, caracterizado por prácticas como los COREPER-lunch, asis-ten los Representantes Permanentes, donde la informalidad y el trato cordial dan un tono diferente a las reuniones, o la ausencia de cartas credenciales para los embajadores acreditados en di-cha institución. Esta fórmula está cambiando la diplomacia, que tradicionalmente ha pasado por ser una de las instituciones más conservadoras e inmutables. Sin embargo, la UE, al ser ejemplo para otros procesos de integración, puede promover el EU-way tanto para las relaciones bilaterales de los miembros implicados en esos procesos como para las relaciones con terceros Estados.

A nivel internacional, la UE promueve un tipo de diploma-cia que aquí se ha denominado como “estructural”, cuyos fi nes son a largo plazo y que tiene un fuerte carácter normativo. Un claro ejemplo puede ser el cambio climático.

Así pues, la creación del SEAE tendrá un doble efecto. A ni-vel interno avanzará en el proceso de integración al tiempo que reducirá las tensiones entre la Comisión y el Consejo, al menos en su acción exterior. A nivel internacional, se incorpora un actor que defi ende un nuevo tipo de diplomacia menos tradicional y más centrada en cambios estructurales, a largo plazo y con vistas en la sostenibilidad.

El entorno internacional en el que está creciendo el SEAE no es sencillo y tendrá que demostrar su efectividad dando respues-tas a hechos tan difíciles como las revueltas en el mundo árabe y la operación contra el líder de Al Qaida. Sin embargo, las herra-mientas que otorga el Tratado de Lisboa tanto al propio alto re-presentante como al SEAE deberían ser sufi cientes para gestionar estos y otros asuntos que puedan surgir. El TdL no concede nue-vos poderes a la Comisión o al Parlamento Europeo en un área tan sensible como es la PESC, aunque el Parlamento Europeo adquiere un grado adicional de control democrático sobre el Alto Representante como miembro de la Comisión. En este sentido

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importa advertir que el TdL facilita los procedimientos de toma de decisiones de la siguiente manera:

• El Tratado introduce una cuarta excepción a la unanimidad de las decisiones de la PESC. Los Estados miembros podrán tomar una decisión sobre las propuestas presentadas por el Alto Representante por un voto de mayoría cualifi cada.

• También podrán hacer uso del voto de mayoría cualifi cada en cuestiones PESC, llamada provisión “pasarelle” pero solo en caso de unanimidad entre los Estados miembros en el Consejo Europeo.

• La “abstención constructiva”, que se introdujo en el Tratado de Ámsterdam se mantiene en el TdL. Este procedimiento permite a un Estado miembro abstenerse de votar para no bloquear una decisión unánime en el área de la PESC y de esta forma se pueden llevar a cabo acciones que están apo-yadas por los demás. Si un Estado miembro se opone a un voto por mayoría cualifi cada alegando “razones vitales” y no quiere aplicar la abstención constructiva, la cuestión se puede elevar al Consejo Europeo, el cual podría tomar la de-cisión por unanimidad. Esto permite reasegurar la prepon-derancia de los Estados miembros en la PESC.

El voto por mayoría cualifi cada también es aplicable a la Cooperación Estructurada Permanente y a la fi nanciación de mi-siones de política de defensa.

Hitos europeos en asuntos de exteriores, seguridad y defensa

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En la evolución de la idea europea lo económico fue el em-brión, pero siempre se pensó que debía complementarse con otros aspectos políticos que incluyesen las relaciones exteriores y las cuestiones de seguridad. Se pusieron los cimientos de la fu-tura Unión y al principio, y quizá siempre, bien o mal, se avanzó por el único trayecto posible. La vía del consenso muchas veces es la que limita el margen de maniobra. Se trataba de buscar la fuerza en la unidad y lo que se quería lograr y consolidar era una Europa fuerte con una única voz en el mundo. Desde el otro lado del Atlántico se argumentó durante mucho tiempo, se ha-cían bromas como la atribuida al Dr. Henry Kissinger, y era cier-to, que a la hora de “hablar con Europa”, no se sabía a quién ha-bía de dirigirse el Secretario de Estado o el Secretario de Defensa de los EE.UU. En la actualidad esa duda ya no debería existir.

En el Tratado de Roma de 1957, no se trató el tema de la po-lítica exterior. No era el momento, en plena Guerra Fría.

El repaso histórico de la construcción europea aporta mu-chos datos. La evolución hay que examinarla, no solo estudiando las circunstancias internas y externas, sino teniendo presente las dos grandes posturas que han fi jado los límites que políticamen-te se podría alcanzar, sobre todo en asuntos de seguridad, de-fensa y exteriores. Hay dos potencias europeas, triunfadoras en la Segunda Guerra Mundial, que han marcado el paso en estas áreas de actuación.

Por un lado Francia, socio fundador, partidaria de una mayor integración y protagonismo de los aspectos esenciales de política exterior y de seguridad, una nación que abandonó la estructura permanente militar aliada y que ha regresado re-cientemente. Y por otro el Reino Unido (desde el momento de su adhesión), muy fi el aliado atlántico, como custodio de las posiciones de los Estados Unidos de América y sus propios inte-

CAPÍTULO II

HITOS EUROPEOS EN ASUNTOS DE EXTERIORES, SEGURIDAD Y DEFENSA

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reses. Las diferentes naciones que han ido integrándose a la UE han mantenido posturas más o menos partidarias de una u otra posición. Los hay más atlantistas y los hay más europeístas en la jerga común. No hay que olvidar que la presencia de los EE.UU. en Europa, como motor de la OTAN, y el llamado vínculo trasatlántico, es fundamental a la hora de entender hasta donde ha podido progresar Europa en cuanto a cuestiones de Seguri-dad y Defensa se refi ere.

Alemania a pesar de su potencialidad estaba en el bando perdedor y su papel se ha visto siempre lastrado por este factor.

El evitar duplicidad de gastos y capacidades ha sido un ar-gumento utilizado en muchas ocasiones y foros. Cuanto más hoy en día, en medio de una crisis económica global de especial sig-nifi cado y envergadura para el sueño de una Europa fuerte.

Lo económico era lo prioritario y lo posible, casi siempre. No fue hasta 1970 que los seis ministros europeos propusieron desa-rrollar una “Cooperación Política Europea”.

Es interesante señalar cómo el Primer Ministro de Bélgica en 1975, ¡37 años ya! redactó un informe donde trataba de explicar el término “Unión Europea”. En dicho informe se trata por su-puesto de consolidar las instituciones y todo lo que se ha avan-zado hasta ese momento, pero hay que progresar en los asuntos de política exterior, seguridad y defensa. ¿Por qué?, porque es la forma de actuar unidos ante los actores mundiales, de tener una sola voz, de poder realmente hablar por Europa. Pero claro esta sugerencia, entonces, al igual que sucede en gran medida en nuestros días no fue unánimemente compartida. Los Estados miembros no quieren ver disminuida su capacidad de naciones soberanas, no se creen preparados y no dan el paso defi nitivo que piensan que les va a hacer perder esa soberanía nacional a la cual no están dispuestos a renunciar. No todas las posturas eran iguales (sigue habiendo diferencias fundamentales hoy en día), y el acuerdo no era entonces posible.

Los hitos más relevantes en el proceso de construcción europea se pueden resumir de la forma siguiente:

1992: el Tratado de la Unión Europea

Tratado de Maastricht que entró en vigor en noviembre de 1993. La Guerra Fría había concluido. El Muro de Berlín caído en


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noviembre 1989. Alemania, entregada a su reunifi cación y país fundamental para consolidar la construcción de Europa en el si-glo XX volvía a ser una, aunque con un pasado traumático y un futuro por decidir. La Unión Soviética, tan cerca de las fronteras europeas, se desmembraba y el Pacto de Varsovia se esfumaba, como si nunca hubiese existido. Tras Maastricht entró en vigor el Tratado de la Unión Europea (TUE), en el cual se especifi caban objetivos al instituir la Política Europea y de Seguridad Común (PESC), segundo pilar de la UE. Los Estados miembros decidie-ron que hacía falta un instrumento nuevo para avanzar en dicha construcción, que ya no era solo económica.

A partir de Maastricht hay tres pilares en la UE: Comisión Europea, Política Exterior y de Seguridad Común y Justicia y Seguridad Interior. Los Estados miembros continúan siendo soberanos en cuanto a la política exterior y de seguridad, sin embargo, el Consejo Europeo se compromete a velar porque los Estados miembros se abstengan de cualquier acción contra los intereses comunes. Este es el acuerdo al que se llegó. Se habla de defensa de intereses comunes y fundamentales, de fortalecer la seguridad, mantenimiento de la paz, fomento de la cooperación internacional y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho.

La PESC cubre todos los aspectos de la política exterior y de seguridad incluyendo eventualmente una política de defensa común. Además se crea un instrumento clave como es la Acción Común. Que permite a la UE generar los recursos fi nancieros im-prescindibles para llevar a cabo las operaciones.

El proceso de toma de decisiones es realmente fundamental. Cualquier organización internacional (y hay algunas) tienen el reto de no convertirse solo en un foro de discusión o intercambio de opiniones. Hay que ser efi caces y para ser efi caces hay que de-cidir y decidir correctamente. Las decisiones relativas a la PESC se toman siempre por unanimidad.

1997: el Tratado de Ámsterdam

Entró en vigor en mayo de 1999. En la Cumbre de Colonia de junio 1999, tras el confl icto de los Balcanes que tenía lugar en la Europa continental, y afectaba directamente al territorio europeo, la antigua Yugoslavia desaparece y se consigue un acuerdo como

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complemento de la política exterior. Se crea la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) como parte de la PESC. Es una herramienta que debe permitir a la UE ser un actor global de ma-yor protagonismo.

La cumbre de Saint Malo en 1998 y los acuerdos entre Fran-cia y el Reino Unido, bautizados como Declaración Conjunta sobre la Defensa Europea, fueron un paso muy importante. Se trataba de conseguir capacidades para el manejo de crisis y po-der hacer frente a las llamadas “Petersberg Tasks” (Humanitarias y de rescate; mantenimiento de la paz; y tareas de fuerzas de combate en manejo de crisis incluyendo el mantenimiento de la paz). El Reino Unido y Francia decidieron así dar un impulso en asuntos de seguridad y defensa.

Se crea la abstención constructiva, que es una modalidad de toma de decisiones que permite a una nación abstenerse para no obstaculizar la operación que logra consenso. Se crea también la fi gura del Alto Representante siendo nombrado en 1999 el español Javier Solana, el cual tenía la vital experiencia de haber sido Secre-tario General de la OTAN. Él fue quien presentó posteriormente en 2003 el documento llamado “European Security Estrategy”.

Lo militar adquiere una nueva dimensión en un breve es-pacio de tiempo. En Europa se tomaban muchas iniciativas que eran vistas con cierto temor al otro lado del Atlántico, porque tenían un protagonismo de lo militar.

En la cumbre de Helsinki de diciembre de 1999, el Consejo Europeo aprobó la creación en el futuro de nuevos órganos po-líticos y militares permanentes, como el Comité Político y de Se-guridad (COPS), el Estado Mayor de la Unión Europea (EMUE) y el Comité Militar.

Simultáneamente los Estados miembros se fi jaron un nivel de ambición de desplegar en el plazo de 60 días y mantener al menos durante un año hasta 60.000 efectivos capaces de desem-peñar todas las “Petersberg Tasks”. Es el llamado Helsinki Head-line Goal.

2000: Cumbre de Feira

Una vez que se han creado ya los órganos provisionales pre-vistos en Helsinki y que han comenzado a funcionar de forma efectiva, se invita a crear un Comité para Gestión Civil de Crisis


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para garantizar la seguridad y la estabilidad. Implica también conseguir un equilibrio entre las actividades civiles y las milita-res. Se pensaba que existían ciertas debilidades en el uso de las capacidades civiles y ese componente civil se va diseñando para ser hacer más efi caz cualquier intervención.

La UE ha identifi cado cuatro áreas con prioridad de acción para los aspectos civiles del manejo de crisis:

• Policía y Garantizar el Orden Público. Ser capaces de pro-porcionar hasta 5.000 agentes de policía, de ellos 1.000 en un plazo de 30 días para misiones que van desde el restableci-miento del orden en colaboración con medios militares hasta la formación de cuerpos de policía locales.

• Asentamiento del Estado de Derecho, “Rule of Law”. Pro-porcionar hasta 300 expertos, jueces, fi scales y otros especia-listas para fortalecer el sistema judicial y complementar la acción de la policía.

• Consolidar la administración civil. Suministrar un equipo de expertos que se puedan desplegar rápidamente para la cele-bración de elecciones, ayudar al sistema fi scal, la enseñanza, el suministro de agua, etc. en resumen actuar donde las au-toridades del gobierno local no pueden llegar durante una crisis.

• Creación de estructuras de Protección Civil. Apoyo a los agentes humanitarios. La UE debe ser capaz, en un plazo de 3 a 7 horas, de desplegar tres equipos de evaluación para si-tuaciones de crisis compuestos por 10 expertos y equipos de intervención de despliegue rápido de hasta 2.000 personas con el equipamiento preciso.

2001: el Tratado de Niza

Entra en vigor febrero de 2003. Se formalizan las estructuras políticas y militares permanentes, ya adelantadas en Colonia y Helsinki en 1999.

A partir de entonces se empieza a ver con asiduidad por el edifi cio de Justus Lipsius principalmente (sede del secretariado general del consejo y lugar donde se llevan a efecto las reunio-nes) a “militares en uniforme” fi gura normal en la “otra organi-zación de Bruselas” (OTAN), pero muy rara hasta entonces por

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la plaza de Schuman. También frecuentan los edifi cios de Berla-mont, sede de la Comisión y el edifi cio Charlemagne. Es de cara a la opinión pública toda una declaración de intenciones.

Se institucionalizó el Comité de Política y Seguridad (CPS), donde se reúnen los embajadores de los Estados miembros para tratar estos asuntos, con la responsabilidad de defi nir las políti-cas de la UE en el ámbito de la PESC.

Este Tratado de Niza crea dos instituciones muy relevantes y además en el campo militar.

La creación de instituciones militares dentro de la UE

Se crean el Comité Militar y el Estado Mayor de la UE. Su-puso un paso adelante que provocó suspicacias y recelos al otro lado del Atlántico y en aquellos Aliados europeos no UE. ¿Qué se pretendía al crear estas instituciones militares dentro de la Unión y cómo afectaba al vínculo trasatlántico?

Comité militar de la UE (CMUE)

Será el órgano militar de mayor categoría en la Unión. Lo integran los Jefes de Estado Mayor de la Defensa de los Estados miembros, representados por sus representantes militares. El CMUE puede reunirse a nivel de Jefes de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) o de representantes militares (Repmil). El Pre-sidente del Comité, que deberá ser necesariamente un General o Almirante (cuatro estrellas), es designado por el Consejo, por recomendación de los JEMAD, y dispone de un mandato de tres años, salvo decisión contraria del Consejo. Representa al CMUE ante el Comité Político y de Seguridad (CPS) y el Consejo, y preside las reuniones del CMUE, a nivel de JEMAD y Represen-tantes Militares. Tiene reuniones frecuentes con el Presidente del Comité Militar de la OTAN.

El CMUE es el foro de consulta y cooperación militar entre los Estados miembros de la Unión Europea en los ámbitos de prevención de confl ictos y gestión de crisis. Elabora recomen-daciones y emite dictámenes sobre asuntos militares al Comité Político y de Seguridad (CPS). Estas recomendaciones en forma de “military Advice” pueden ser solicitadas por el CPS o a partir de la propia iniciativa del CMUE si lo consideran oportuno sus


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miembros. Los dictámenes militares se toman por consenso. Pue-den referirse a los siguientes aspectos:

• Concepto general de gestión de crisis, en sus aspectos milita-res;

• Aspectos militares relativos al control político y dirección estratégica de las operaciones;

• Evaluación de los riesgos de las crisis potenciales;• Dimensión e incidencias militares de una crisis;• Elaboración, evaluación y reconsideración de objetivos;• Estimación de los costes de las operaciones y ejercicios;• Relaciones militares con los países candidatos, los terceros

países y las organizaciones internacionales.

En caso de crisis, el CMUE asume la dirección militar y suministra directrices militares al Estado Mayor de la Unión Europea (EMUE); de forma más detallada, el Comité Militar a petición del CPS:

• Solicita la elaboración de una directriz inicial al director ge-neral del EMUE para defi nir y presentar las opciones milita-res estratégicas;

• Evalúa las opciones militares estratégicas elaboradas por el EMUE y las transmite al CPS, junto con su evaluación y dic-tamen militar;

• Sobre la base de la opción militar elegida por el Consejo, au-toriza la elaboración de una directriz inicial de planifi cación destinada al comandante de la operación;

• Sobre la base de la evaluación del EMUE, asesora y hace recomendaciones al CPS acerca del concepto de las operacio-nes y el proyecto de plan de la operación, elaborados ambos por el comandante de las operaciones;

• Asesora al CPS sobre la opción para poner fi n a una opera-ción.

El CMUE controla la correcta ejecución de las operaciones militares en curso realizadas bajo la responsabilidad del coman-dante de la operación

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Estado Mayor de la UE (EMUE)

Es una institución permanente y militar que tiene una gran trascendencia en una organización como la UE. Algunas nacio-nes han sido históricamente de la opinión contraria a la consoli-dación de una estructura similar que pudiera duplicar la amplia estructura permanente de la Alianza. Esta discusión no ha con-cluido aún, es recurrente en cuanto a sus medios y dimensiones, es decir capacidades, y probablemente nunca se acabará mien-tras exista la OTAN.

Conviene puntualizar que en la UE los dos idiomas de traba-jo son indistintamente el francés y el inglés. Es decir a diferencia de la OTAN donde existe traducción simultanea al inglés y fran-cés en las reuniones, no es el caso en la UE y por lo tanto hay que ser capaz de entender las dos lenguas aunque la expresión verbal o escrita puede realizarse en la que se elija en cada situación. Esto añade una difi cultad para las naciones que deben propor-cionar los llamados expertos militares.

Está compuesto por militares y civiles de los Estados miem-bros en comisión de servicio en la Secretaría General del Con-sejo, ahora en el Servicio de Acción Exterior (SEAE). El Estado Mayor es la fuente de los conocimientos militares de la Unión Europea, como se suele decir en un lenguaje coloquial proporcio-na los conocimientos del experto militar en la institución. Entre sus funciones, el EMUE suministra una capacidad de alerta tem-prana, y planifi ca, evalúa y asesora en lo referente al concepto de gestión de crisis y a la estrategia militar general.

El EMUE es la capacidad militar permanente de la UE, com-puesta por expertos que proporcionan los Estados miembros. Algunos son puestos “cuota” (adjudicados a países concretos) y otros “sin cuota” (cualquier nación puede proponer un candida-to).

Esta capacidad militar es lo que se llama “experiencia mili-tar dentro de la casa” (in-house military expertise) para el Alto Re-presentante, además es el órgano de trabajo para todas las tareas que solicite el Comité Militar.

Las funciones y tareas del Estado Mayor de la UE no han va-riado desde su creación hasta la entrada en vigor del TdL, y son:


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• Se encuentra bajo la autoridad militar del Comité Militar de la Unión Europea (CMUE), cuyas decisiones y directivas eje-cuta, y al que asiste en la evaluación de la situación y el pla-neamiento estratégico de los aspectos militares. Esto engloba toda la gama de las misiones de Petersberg, incluidas las de la estrategia europea de seguridad, y todas las operaciones conducidas por la UE.

• Directamente adscrito en sus orígenes al Secretario General y Alto Representante, ahora al SEAE, a petición de este o del Comité Político de Seguridad (CPS), el EMUE apoyará las misiones temporales con terceros países u organizaciones internacionales.

• Organizar y coordinar los procedimientos con los cuarteles generales nacionales y multinacionales, incluidos los que la OTAN ponga a disposición de la Unión Europea;

• Programar, planifi car, dirigir y evaluar los aspectos milita-res de los procedimientos. El EMUE establecerá un vínculo entre el CMUE y los recursos militares a disposición de la UE. Tendrá, así, la responsabilidad de supervisar, evaluar y presentar recomendaciones sobre las fuerzas y capacidades que los Estados miembros ponen a disposición de la Unión Europea, y de determinar y enumerar las fuerzas europeas nacionales y multinacionales para las operaciones dirigidas por la Unión Europea y coordinadas con la OTAN.

Más concretamente, el EMUE es competente para supervisar posibles situaciones de crisis, ocuparse de los aspectos militares del planeamiento de gestión de crisis de la Unión Europea, de las operaciones y elaborar análisis estratégicos con el comandante de la operación designado. A la luz de la evolución de la situa-ción política y operativa, el Estado Mayor presentará al CMUE nuevas opciones como base para el asesoramiento militar de este al CPS.

En 2004 dentro del EMUE se creó la célula civil y militar, que en el seno del EMUE se encargaba de tareas como el planea-miento estratégico, sobre todo el llamado, early planning. Fue un acuerdo de mínimos con diferentes posturas lideradas por el Rei-no Unido y Francia, para dotar a la UE de alguna capacidad para el planeamiento.

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Es decir que ante un manejo de crisis y la perspectiva de operaciones civiles y militares, la UE tendría cierta capacidad de planeamiento hasta que siguiendo el procedimiento se designe un Cuartel General (OHQ) para la operación y un Comandante de la Operación (OpCdr). La célula civil y militar constituirá también el núcleo permanente clave del centro de operaciones de la UE y colaborará en la coordinación de las operaciones civiles.

La célula civil y militar desapareció posteriormente en 2009 al crearse la Dirección para el Planeamiento y Manejo de Crisis (Crisis Management Planning Directorate, CMPD). Parte de sus integrantes (militares y civiles) se trasladaron al CMPD y el resto se ubicaron en el Estado Mayor dentro de la dirección de opera-ciones.

El EMUE realizará todas las tareas antes señaladas teniendo en cuenta el Proceso de Planifi cación de la Defensa de la OTAN, así como el Proceso de Planifi cación y Análisis de la Asociación para la Paz. También se asignarán al EMUE funciones suplemen-tarias cuando se trate de gestionar crisis y operaciones en curso. Así, en situaciones de gestión de crisis, el Estado Mayor recabará y procesará información específi ca de organizaciones de inteli-gencia y de otros tipos de toda fuente disponible, para después suministrar al CMUE y al Comité Político y de Seguridad (CPS) dictámenes y recomendaciones sobre las opciones militares estra-tégicas.

En el marco de la gestión de operaciones en curso, el EMUE, bajo la dirección del CMUE, efectuará un seguimiento continuo de todos los aspectos militares de crisis en la perspectiva de ope-raciones civiles y militares conjuntas.

Por medio de la célula civil y militar, y su capacidad de pla-neamiento, el Estado Mayor será responsable de suministrar las capacidades necesarias para el planeamiento y la gestión de una operación militar autónoma de la Unión Europea, lo que permiti-rá al EMUE crear rápidamente un centro de operaciones cuando se imponga una reacción civil y militar conjunta, y el Consejo, a instancias del CMUE, no haya designado ningún cuartel general nacional. Al desaparecer la célula civil y militar esta capacidad ha permanecido enclavaba dentro de la Dirección de Operacio-nes.

Hay que observar la composición actual del Estado Mayor. La comisión es la clásica de cualquier estado mayor militar pero


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varían las denominaciones. A la cabeza se encuentra el Director del Estado Mayor (nivel tres estrellas) y tiene un Director Adjun-to (nivel dos estrellas).

Hay que recalcar que en el apartado de denominaciones, la UE, en el ámbito militar, ha seguido tradicionalmente usando títulos diferentes a la OTAN y las “divisiones” se llaman direc-ciones.

Existen cinco direcciones en el Estado Mayor; estando al frente de cada una de ellas un ofi cial general de una estrella.

• Capacidades y Conceptos. Tiene 3 brunches o secciones (Con-ceptos, Capacidades de Fuerza y Ejercicios, Adiestramiento y Análisis).

• Inteligencia. Tiene 3 secciones (Política de Inteligencia, Re-querimientos y Producción de Inteligencia).

• Operaciones. Es la más importante, y numerosa en efectivos, sobre todo desde la desaparición de la Célula Civil-Militar en 2009. Tiene 3 secciones (Planeamiento y Estimación Mili-tar, Operaciones en curso y Respuesta de crisis y Centro de Operaciones).

• Logística. Tiene 3 secciones (Política Logística, Recursos de Apoyo y Administración).

• Comunicaciones y Sistemas de Información. Tiene 3 seccio-nes (Sistemas de Información y Comunicaciones, Política de Comunicaciones y Requerimientos y Seguridad y Tecnología de la Información).

Además existe una sección de Apoyo al Presidente del Co-mité Militar y una Ofi cina Ejecutiva. Hay miembros del EMUE destinados en la Célula de la UE en SHAPE y miembros de la Alianza Atlántica como parte del Equipo Permanente OTAN de Enlace en el EMUE, más un Ofi cial de Enlace ante Naciones Uni-das en New York.

El EMUE trabaja apoyando a la Capacidad de Conducción y Planeamiento Civil (en las siglas inglesas CPCC) precisamen-te en ese planeamiento y conducción de las operaciones civiles. Este apoyo se traduce en la cooperación de sus expertos en los campo de la Inteligencia, Logística, Sanidad Militar y Sistema de Comunicaciones (CIS), principalmente.

Capítulo II

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El EMUE debe proporcionar los llamados Augmentees, es decir el personal previsto, en caso de activación del Centro de Operaciones, y asimismo trabaja en estrecha cooperación con la Agencia Europea de Defensa (AED).

El Tratado de Lisboa (TdL)

Promulgado en 2009, el TdL representa la conclusión de muchas discusiones tras el fracaso de aprobación de una Cons-titución europea. A partir de este tratado la Unión Europea es simplemente la Unión.

El TdL ha signifi cado ciertos cambios institucionales ya que se toman decisiones en varios aspectos fundamentales. Probable-mente no ha logrado un mismo grado de satisfacción en todos los integrantes de la UE o quizás nadie está realmente contento, pero ha sido por ahora el acuerdo posible, según la manera de avanzar y construir en Europa. La cuestión como casi siempre es: y con esos cambios introducidos ¿hasta dónde se puede llegar? La respuesta es que sin la fi rme voluntad de los Estados miem-bros no se puede avanzar, porque incluso a veces la interpreta-ción del texto difi ere.

En algunos aspectos como la creación y operatividad plena del Servicio de Acción Exterior (SEAE) probablemente el pro-greso va a ser lento o más lento de lo esperado, dependiendo del punto de vista. El reto es enorme para construir una entidad que responda a las expectativas y las circunstancias no son ahora las ideales. Al fi nal también es una cuestión de quién tiene el poder y este es un tema delicado.

El TdL se aprobó con cierta celeridad ante el fracaso de los referéndums sobre la Constitución europea. No es ninguna sor-presa ni difícil de adivinar que a veces hay ambigüedad en el texto. Es normal dada la coyuntura de su aprobación. Esta ambi-güedad hay que ir superándola poco a poco y es cierto que hay países más poderosos que otros para hacer valer su aproxima-ción a un asunto determinado.

Respecto a la Seguridad el TdL introduce algunas innova-ciones dignas de mención. La Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), llamada anteriormente PESD, cuenta con una sección propia en el TdL y de forma un tanto simbólica se au-menta su importancia ya que pasa de una “Europea”, PESD, a


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una Política “COMUN” de Seguridad y Defensa, PCSD (perma-neciendo siempre dentro de la Política Exterior y de Seguridad Común, PESC). La PCSD tiene dos dimensiones fundamentales, por un lado realizar la aproximación al manejo de crisis con un enfoque integral, por otro el desarrollo de capacidades.

No hay que sacar conclusiones anticipadas en el sentido de que muestre el deseo de los Estados miembros de desarrollar un componente militar. No seamos otra vez ni muy optimistas ni muy pesimistas. Se menciona la OTAN como el “fundamento de la política de seguridad” de los Estados miembros y se guarda una cierta ambivalencia como diciendo que todavía es prematuro para la naturaleza de la PCSD.

En este aspecto consideramos que la posición del Reino Uni-do es bastante clara. La OTAN es para ellos la principal alianza defensiva y la consideran la herramienta correcta para enfrentar-se a confl ictos de alta intensidad. La PCSD tiene un papel com-plementario a jugar. Hay aliados que comparten plenamente esta aproximación y otros que no, de aquí la cierta ambigüedad que se observa en los textos.

No es difícil llegar a la conclusión que las cuestiones de De-fensa siguen siendo un asunto delicado.

En el TdL se amplía el espectro de misiones más allá de las llamadas Petersberg tasks. Ahora se habla de: operaciones con-juntas de desarme; tareas de asistencia y consejo militar; esta-blecimiento de la paz y estabilización postconfl icto; prevención de confl ictos y misiones de estabilización postconfl icto; además como contribución contra el terrorismo el apoyo a terceros países en sus territorios.

El TdL tiene algo de intento para cubrir el punto muerto que supuso el fallo del Tratado Constitucional. No es ciertamente re-volucionario. Sin embargo, la puerta está abierta para ver hasta dónde quieren llegar los Estados miembros.

Basándose en el principio de solidaridad en el TdL se incluye una cláusula de Asistencia Mutua. De esta manera se garantiza la ayuda y asistencia de todos los Estados miembros en caso de agre-sión armada al territorio de uno de ellos. Textualmente se dice by all means of power lo cual se puede interpretar que se hará uso de aquellas capacidades que se consideren necesarias para reaccionar adecuadamente. También se menciona que se respetará el estatus de los llamados neutrales, no aliados y socios de la OTAN.

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Existe una disposición llamada Cláusula de Solidaridad que no forma parte del capítulo dedicado a la PCSD, pero cuyas ca-pacidades pueden ser utilizadas. Se refi ere a la prevención de las amenazas terroristas, la protección ante un atentado terrorista y el manejo de la situación si un acto de esta naturaleza llegase a ocurrir. Esta cláusula de solidaridad también está relacionada con los desastres naturales. Se trata de que la Unión y sus Esta-dos miembros actúen juntos con espíritu de solidaridad y se mo-vilicen todas las capacidades y medios, incluyendo los militares, si fuese necesario.

La UE tiene en su agenda una gran variedad de compe-tencias en asuntos diplomáticos, de seguridad civil, justicia, desarrollo, ayuda humanitaria y también militares, todos ellos relacionados. La difi cultad reside en tratarlos con una sola voz, cuando las posiciones soberanas de las naciones difi eren.

Hay además algunas particularidades del funcionamiento de las tres instituciones fundamentales de la UE que tienen que tratar asuntos legislativos y que conviene puntualizar:

• El Consejo Europeo, que reúne a los líderes nacionales y europeos, establece las prioridades generales de la UE. Es la discusión de los grandes temas o asuntos y las decisiones realmente trascendentales.

• Los diputados al Parlamento Europeo, elegidos directamen-te, representan a los ciudadanos europeos. No es un sustitu-to de los respectivos parlamentos o congresos nacionales.

• La Comisión Europea, cuyos miembros son nombrados por los gobiernos nacionales, promueve los intereses de la UE en su conjunto. Tienen sus miembros una cierta similitud con los diferentes ministerios nacionales.

Otros organismos e instituciones tratan asuntos especializa-dos; entre ellas el actual Servicio Europeo de Acción Exterior, la Corte de Justicia (leyes europeas) y la Corte de Auditores (vigi-lancia de la fi nanciación de las actividades de la UE).

El Consejo Europeo defi ne la dirección política general de la UE, pero no tiene poder para aprobar leyes. Se reúne durante dos o tres días cada seis meses como mínimo, con su Presidente a la cabeza, y está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobier-no nacionales, además del Presidente de la Comisión. Estas tres


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instituciones principales, Consejo, Parlamento y Comisión parti-cipan en la elaboración de la legislación de la UE. El Consejo de la Unión Europea representa a los gobiernos de cada uno de los Estados miembros, los cuales ostentan la Presidencia del Consejo con carácter rotatorio, cada seis meses. Por su parte, la Comisión Europea representa los intereses de la Unión en su conjunto. Jun-tas, las tres instituciones, elaboran, mediante el llamado “proce-dimiento legislativo ordinario” (antes denominado "codecisión") las políticas y leyes que se aplican en toda la UE. En principio, la Comisión propone nuevas leyes, y el Parlamento y el Consejo las adoptan. A continuación, la Comisión y los Estados miembros aplican esta legislación y la Comisión vela porque las leyes se cumplan correctamente

Lo militar en la UE

A lo largo del presente trabajo se ha intentado que el lector tenga siempre en mente que la UE hay que estudiarla, observarla y entenderla con un enfoque global. No se puede aislar. Sin em-bargo, conviene citar referencias, para dimensionar la cuestión, cuando se habla de lo puramente militar en la UE.

Lo militar en la UE viene representado por los Representan-tes Militares que participan en el Comité Militar y sus staff s en las delegaciones, el Presidente del Comité Militar y su ofi cina personal, el Estado Mayor, el Presidente del Grupo de Trabajo del Comité Militar y el Presidente del grupo HTF y su personal. Todos ellos representan el personal de uniforme en una institu-ción civil de nacimiento.

He aquí algunas cifras. La Comisión Europea está compues-ta por más de 26.000 personas en Bruselas, mayoritariamente, y algunas repartidas por el mundo. El Secretariado General del Consejo cuenta con unas 2.700 personas. El Servicio Europeo de Acción Exterior contará con unas 1.800 personas. De ellas 200 son los efectivos militares del Estado Mayor, incluidos los civiles que trabajan en labores de secretaría y expertos civiles para las operaciones.

Al hablar de lo militar en la UE y saber que existe la OTAN aparece la palabra duplicidad que hay que evitar y más en tiem-pos de crisis económica.

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Lo cierto es que hay lugares y circunstancias en que una es aceptada y la otra no, de ahí uno de los argumentos de su coexis-tencia, más el de la defensa común. Por supuesto los aliados al otro lado del Atlántico marcan la diferencia.

¿De qué medios y capacidades disponemos? ¿Cuál es el peso de lo militar en la UE?

La verdad es que es un desafío, si lo comparamos con la OTAN e incluso internamente.

El EUMS, la única estructura permanente, tiene alrededor de 200 personas, incluyendo todas las categorías que lo integran, no solo los militares (ofi ciales y subofi ciales) sino los civiles (en algunos puestos de la célula militar y las secretarías).

Nada si se compara con el potencial humano de Shape, ACT, IMS, estructura permanente de mandos regionales.

No tenemos en la Unión una estructura permanente de mando y control y algunos Estados miembros, como el Reino Unido, pien-san que lo que hay sobre todo en el terreno militar es sufi ciente.

Sin embargo, mientras tanto se llevan a cabo operaciones militares, pero además hay que ayudar a las operaciones civiles con apoyo de expertos militares, sobre todo LOG (apoyo logísti-co) y CIS (sistema de comunicaciones).

Nuestras cifras son humildes si se nos compara con el SGC y no digamos con la Comisión. Además, los militares somos expertos nacionales destacados y los civiles son funcionarios per-manentes. Los expertos militares en el Estado Mayor se alternan cada tres años. ¿Son las cifras equilibradas?, ¿es sufi ciente para el grado de ambición que expresa en público la Unión? La respues-ta es que simplemente refl ejan lo que hasta ahora están dispues-tos a consensuar los Estados miembros.

El Estado Mayor, dentro de sus cometidos, se dedica, entre otras facetas, a realizar el planeamiento avanzado desde el punto de vista militar cuando aparecen los indicadores de una posible crisis o recibe la tarea de hacerlo. También existe un planeamien-to genérico y planes de contingencia. Luego hay que estar prepa-rado para cuando la Unión, es decir los Estados miembros que son los que ponen las capacidades, deciden actuar. El proceso de la decisión alcanza su punto álgido cuando se decide una Acción Conjunta como respuesta a una crisis. Esta respuesta puede ser una misión/operación civil, militar o civil-militar. Entonces hay que elaborar el llamado “Concepto de Manejo de la Crisis” al


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cual contribuye el Estado Mayor. También redacta el Consejo su opinión de los aspectos militares, Military Advice, que el Comité Militar aprueba después de discutirlo y lo eleva al COPS, para su aprobación por los Estados miembros. De esta forma se consigue tener una opinión colegiada desde el punto de vista militar para hacer frente a la crisis en cuestión.

Simultáneamente, a veces con escaso tiempo de reacción, el Estado Mayor debe confeccionar las Opciones Militares Estratégicas (Military Strategic Options) y la Directiva Militar Inicial de la operación (Iniciating Military Directive). Este es el procedimiento normal y la documentación necesaria. En el mundo real los plazos pueden ser mucho más cortos y la UE puede acortarlos en busca de una respuesta rápida a una situa-ción de crisis.

Hay que señalar que el gran problema va a ser siempre la generación de fuerzas (son los Estados miembros los que deben suministrar las capacidades) y los recursos para fi nanciar las operaciones. Este proceso es causa de muchas y variadas discu-siones para aunar el consenso político que lleve a intervenir de una forma u otra.

El siguiente paso es decidir una de las tres modalidades de Mando y Control para las operaciones militares.

• El recurrir a los medios y Capacidades OTAN, como el caso de Bosnia.

• Elegir uno de los cinco Cuarteles Generales, OHQ para operaciones autónomas de la Unión (Northwood, Mont Valerian, Postdam, Larissa o Roma). Nortwood se activó para la operación contra la piratería, Mont Valerian para la del TCHAD, Postdam para RDC Congo y Roma para Libia.

• Utilizar el Centro de Operaciones para una operación autó-noma de la Unión. Esta modalidad no se ha utilizado toda-vía por falta de acuerdo político.

La UE tiene en su planeamiento lo que se titula Escenarios Ilustrativos y que da una idea del tipo de misiones militares en las cuales la Unión podría intervenir. Estos escenarios son:

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• Separación de las partes implicadas por la fuerza. Signifi ca llevar a cabo misiones de fuerzas de combate en manejo de crisis, operaciones de mantenimiento de la paz y asegurar las líneas de comunicación.

• Misiones de Estabilización, Reconstrucción y Asesoramiento Militar a Terceros Países. Este escenario incluye manteni-miento de la paz, seguimiento de elecciones, crear Institu-ciones, reforma del sector de la seguridad y apoyo a terceros países en su lucha contra el terrorismo.

• Prevención de Confl ictos. Donde se incluye la involucración pre-ventiva, el despliegue preventivo, las operaciones combinadas de desarme, operaciones de embargo y la contraproliferación.

• Las operaciones de Evacuación en un ambiente no permisi-vo. Operaciones NEO.

• Las operaciones de Ayuda Humanitaria. Entre otras la pre-vención de atrocidades y el manejo de las situaciones poste-riores a un desastre.

Sobre el cuartel general permanente

Hay una tendencia a defi nirse como pro Atlantista OTAN o pro UE en cuestiones de seguridad y defensa, dentro y fuera del estamento militar. Esta coyuntura da lugar a muchos debates, académicos o no, llenos de matices políticos, y desde luego se consume mucho tiempo, espacio y es intelectualmente enrique-cedor, aunque no se lleguen a tomar decisiones que cambien las tendencias. Quizás la crisis económica pueda conseguir lo que no logró la desaparición del bloque soviético. La OTAN tiene una estructura militar permanente, probablemente sobredimensiona-da para el momento y gasto disponible actual.

De la OTAN forman parte los EE.UU. un aliado que, por ahora, no parece que vaya a abandonar a los Estados europeos a su suerte y tampoco parece que la propia OTAN vaya a desa-parecer, de modo que su disposición como herramienta de segu-ridad y defensa seguirá. Con todo, la OTAN cuenta con una es-tructura militar permanente de Cuarteles Generales, heredada de la Guerra Fría y todavía de dimensiones y gastos considerables, pero que cuesta reducir.

Esta herramienta al igual que la UE necesita capacidades, medios. Estos los proporcionan los países. En el caso de los alia-


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dos europeos, que forman parte también de la UE, los medios y capacidades son los mismos. No hay otros.

La contribución de la UE al manejo de crisis y los progresos en seguridad y defensa llegaron después de los acuerdos bilate-rales de Saint Malo (1998), ratifi cados posteriormente a nivel eu-ropeo. No hay que olvidar que el 2002 Margaret Thatcher decía “el impulso hacia una defensa europea es más político que mili-tar y, al venir de Francia esta iniciativa, tiene como objetivo riva-lizar con una OTAN liderada por EE.UU., en lugar de colaborar con ella”. Esto ha sido cierto o lo era entonces ¿y ahora que Fran-cia ha regresado a la estructura militar integrada de la Alianza?

La PCSD se ha reforzado como instrumento efi caz con ope-raciones en Bosnia, Congo, Chad, Kosovo, Georgia y las costas de Somalia. Hay Estados miembros que opinan que en las cir-cunstancias actuales hay áreas, estructuras y capacidades con-cretamente donde se deben tomar decisiones, califi cadas como “audaces”, para que la UE disponga de los instrumentos precisos que puedan reforzar su contribución a la paz y seguridad inter-nacional. Hay quien piensa que es necesario crear una capacidad europea de planeamiento/conducción y con personal sufi ciente para llevar a cabo operaciones civiles y militares de la UE.

En diciembre de 2010 Francia, Alemania y Polonia tomaron la iniciativa (llamada de Weimar) por medio de una carta con-junta a la Alto Representante para sugerir áreas concretas (poste-riormente otros Estados miembros, entre ellos España e Italia se han unido a la iniciativa).

Un área es la “Cooperación OTAN-UE”, otra la “Capacida-des Europeas” y otra las “Capacidades Permanentes de planifi -cación y conducción civil-militar. Desarrollo de las Agrupaciones de Combate (BG)”.

Esta última es muy interesante y no exenta de controversias. Se observa, por los fi rmantes, la necesidad de mejorar nuestras capacidades para planear y conducir operaciones y misiones. Fortalecer la cooperación entre los militares y crear sinergias en una época de recursos escasos. Hay que tener en cuenta obvia-mente la complementariedad con las capacidades tanto naciona-les como OTAN.

Esta iniciativa pretende trabajar sobre tres elementos: mejo-rar al nivel estratégico, la disponibilidad para planear y conducir operaciones civiles, civil-militares y militares basándose en las

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estructuras existentes; mejorar las capacidades para conducir operaciones al nivel operacional; y adaptar los BG a las comple-jas necesidades operativas incluyendo el refuerzo de las capaci-dades civil-militar.

De todas estas propuestas hay una esencial, porque mejorar las capacidades de planeamiento a nivel estratégico signifi ca un CG permanente. En medio de esta propuesta, renace un antiguo debate: ¿Se puede conseguir un Cuartel General permanente para la UE?, ¿es necesario?

Los Estados miembros al solidarizarse con la iniciativa de Francia, Polonia y Alemania (se hizo con motivo de la presi-dencia polaca) estaban expresando una opinión que en realidad signifi caría una mayor contribución de personal (capacidades) para tener esa capacidad que permitiese mejorar el planeamiento y la conducción de operaciones. Lo que hace ya años se llamó un “mini-SHAPE”, para evitar la oposición del Reino Unido se incluye la frase building on existing structures. Lo cierto es que los británicos no están dispuestos a ceder, para ellos el papel de la PCSD es único y complementario. “La OTAN es la herramienta adecuada para los confl ictos de alta-intensidad. No necesitamos nuevas estructuras sino revisar las existentes y mejorar su fun-cionamiento entre ellas la Dirección para el Planeamiento y Ma-nejo de Crisis”, exponen claramente.

La cuestión es si los que apoyan la iniciativa tomarán el camino de hacerlo mediante la Cooperación Estructurada Per-manente que no necesitaría del consenso y sí de una mayoría cualifi cada, como manera para superar la oposición británica. Teóricamente es una posibilidad, pero no parece que sea una prioridad. Habrá que esperar.

En resumen, es el típico ejemplo de las difi cultades para me-jorar cuando hay dos visiones diferentes en las raíces del mismo asunto.

El Centro de Operaciones Hasta ahora no se ha conseguido activar el Centro de Opera-

ciones en Bruselas. Básicamente se ha intentado en diversas oca-siones, pero no ha habido acuerdo. Se trabaja en la solución que pueda aportar el Centro de Operaciones (OpsCenter).


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En diciembre de 2011 se acordó la primera activación del centro de operaciones en Bruselas para una misión civil que refuerce la capacidad marítima de las naciones del Cuerno de África. Es una solución que podría signifi car la integración de las diferentes operaciones en la zona, como por ejemplo la operación contra la piratería (“Atalanta”) y la misión de adiestramiento de las fuerzas de seguridad somalíes en Uganda (“EUTM”).

La UE y la OTAN. Los arreglos Berlín Plus

Siempre se ha afi rmado que las relaciones entre la OTAN y la UE eran de máxima prioridad. En el comunicado ofi cial de la cumbre OTAN de Estrasburgo-Kehl se dice: “La OTAN reconoce la importancia de una defensa europea más fuerte y capaz y da la bienvenida a los esfuerzos de la UE para fortalecer sus capa-cidades y su capacidad para hacer frente a los retos de la seguri-dad común.

Los aliados de la OTAN no UE (EE.UU., Canadá, Noruega o Turquía) realizan una contribución signifi cativa a estos esfuerzos en los cuales la mayor implicación posible es importante, como se ha acordado. Estamos decididos a asegurar que las relaciones OTAN-UE sean una auténtica asociación estratégica que funcio-na según se ha acordado entre la OTAN y la UE. Nuestros es-fuerzos deben complementarse y reforzarse mutuamente.”

Esta frase y otras similares se han repetido muchas veces. Naturalmente volvemos a incidir en que el problema no es un asunto militar, es una cuestión puramente política. Asunto políti-co delicado y al más alto nivel. Turquía es miembro de la OTAN y busca un lugar en Europa y en su posición respecto a la UE. Chipre es miembro de pleno derecho de la UE desde mayo de 2004. La isla de Chipre está dividida en dos partes desde la in-vasión turca de 1974. Aquí hay un problema escabroso y compli-cado, que difi culta las relaciones entre ambas organizaciones. La postura de Grecia, miembro de ambas organizaciones, es siem-pre de apoyo a Chipre.

Hasta la fecha la OTAN ha sido pilar fundamental de la po-lítica exterior norteamericana. Por su parte la mayoría de los Es-tados europeos miembros continúan viendo a la OTAN como la piedra angular de las relaciones bilaterales con EE.UU. De hecho la propia Estrategia de Seguridad Europea afi rma que la relación

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transatlántica es irremplazable. También el Tratado de Lisboa, que recientemente ha entrado en vigor, constata su relevancia.

Por ello, dados los aspectos comunes que comparten, y pese a las diferencias existentes, la OTAN y la UE son dos organiza-ciones que están obligadas a asistirse solidariamente en materia de seguridad y defensa. La búsqueda de la sinergia y el refuerzo mutuo son esenciales a la hora de evitar duplicidades siempre inaceptables, y más en épocas de crisis como la actual. Este re-fuerzo debe ser coherente y transparente, aunque respetando siempre la autonomía política de las respectivas organizaciones.

¿Pero cuáles han sido las medidas adoptadas para mejorar las relaciones entre las dos organizaciones, que a veces parecen disputarse un espacio vital de maniobra? El hito principal lo pondrían los “Berlin plus arrengements”. Los acuerdos Berlín Plus se fi rmaron en marzo de 2003 y la operación Althea en Bosnia-Herzegovina se ha llevado a cabo bajo esta modalidad con el DSACEUR como Comandante de la Operación (OpCdr). Los términos básicos de tales acuerdos pueden resumirse de la siguiente manera:

• Garantía de acceso de la UE a la planifi cación operativa de la OTAN, con vistas a una utilización efectiva en el marco de la planifi cación militar de operaciones de gestión de crisis diri-gidas por la UE;

• Potenciación del rol europeo del Comandante Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa (SACEUR) de la OTAN –que estará al mando de la operación dirigida por la UE (y que si-gue siendo un europeo)– y posibilidad de un mando OTAN europeo para operaciones dirigidas por la UE.

• Disponibilidad de las capacidades y activos comunes de la OTAN (unidades de comunicación, cuarteles generales, etc.) para operaciones de gestión de crisis dirigidas por la UE;

• Acuerdo de seguridad OTAN-UE (intercambio de informa-ción clasifi cada en virtud de normas de protección recípro-ca);

• Procedimientos que deben seguirse para la gestión de ac-tivos y capacidades de la OTAN (puesta a disposición, se-guimiento, devolución y retirada). De un lado, modalidades de consultas OTAN-UE en el contexto de una operación de gestión de crisis dirigida por la UE que recurra a activos y


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capacidades de la OTAN. De otra parte, integración en el sistema de establecimiento de los planes de defensa de la OTAN –que existe desde hace tiempo– de las necesidades y capacidades militares que puedan requerirse para operacio-nes militares dirigidas por la UE, con vistas a garantizar la disponibilidad de fuerzas bien equipadas y entrenadas para operaciones dirigidas por la OTAN o por la UE.

En el marco de la defi nición y la aplicación de la política exterior y de seguridad común de la Unión, importa hacer refe-rencia a la situación especial de Chipre y de Malta. En principio, todos los Estados miembros de la Unión Europea participan ple-namente en la defi nición y aplicación de la política exterior de la Unión pero, con arreglo a los acuerdos "Berlín Plus" existentes entre la Unión Europea y la OTAN, el contenido y la ejecución de los mismos solo se aplican a los Estados miembros de la Unión Europea que sean también miembros de la OTAN o participantes de los acuerdos de "Asociación para la paz" y que hayan cele-brado los consiguientes acuerdos de seguridad bilaterales con la OTAN. Pues bien, ni Malta ni Chipre reúnen por el momento los requisitos impuestos por los acuerdos "Berlín Plus". Con el objeto de precisar las consecuencias de esa peculiar situación, el Anexo II de las conclusiones de la Presidencia sobre el Consejo Eu-ropeo de Copenhague del 12 de diciembre de 2002 contiene una declaración del Consejo que especifi ca que ni Chipre ni Malta podrán participar en operaciones militares de la Unión Europea que utilicen recursos y elementos de la OTAN. De forma análo-ga, ni Chipre ni Malta podrán recibir información clasifi cada de la Unión Europea cuando esta contenga datos clasifi cados de la OTAN o haga referencia a la misma.

Para mejorar la transparencia entre las dos organizaciones y sus Estados Mayores, staff s, se crearon la Célula UE en SHAPE (EU cel lat Shape) y el Equipo de Enlace Permanente de la OTAN en el EMUE (NATO Permanent Liaison Team at EUMS). Los con-tactos entre los staff s de la OTAN y la UE son de esta manera diarios. Los hay también muy frecuentes entre el DGEUMS y el Director del Estado Mayor Internacional (DIMS) de la OTAN, con DSACEUR y con el Jefe de Estado Mayor en SHAPE. Ade-más de los contactos entre los presidentes de los Comités Mili-tares OTAN y UE, y las reuniones periódicas de ambos comités

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militares. Se coordinan esfuerzos para evitar duplicidades en la elaboración de conceptos y doctrinas, asegurándose que los de-sarrollos de capacidades están armonizados y evitar cualquier confl icto que pueda llevar a un gasto inútil de recursos.

Capacidades militares y civiles para las operaciones de la UE

Nada puede conseguirse sin capacidades, sin medios. Las ambiciones de la UE crecen no disminuyen. Sin embargo hay un vacío entre ambiciones y la realidad de nuestras capacidades. Se ha demostrado recientemente en Georgia, Eulex Kosovo y EU Atalanta lo que se puede hacer.

La aproximación integral de la UE es un valor añadido que debe mejorar los resultados pero las capacidades son imprescin-dibles en algunas áreas como ya se ha observado, el transporte estratégico, los aviones táctico y helicópteros, las necesidades de inteligencia, las comunicaciones, la sanidad militar, etc.

Las capacidades civiles y militares son esenciales para poder alcanzar el nivel de ambición y ocupar el lugar que pretende la Unión.

El Comité Militar tiene que defi nir en detalle las necesidades militares que sean capaces de alcanzar los objetivos de capaci-dades. Para ello cuenta con un grupo de trabajo llamado HTF y con el Estado Mayor. El desarrollo de capacidades militares está guiado por distintos elementos:

• La Estrategia Europea de Seguridad 2003 (actualizada el 2008) que proporciona el marco estratégico.

• Traducción de estas ideas en objetivos de capacidades mili-tares concretos. Por ejemplo el Headline Goal 2010, que su-plementa el compromiso inicial de Helsinki (60.000 efectivos en 60 días, sostenibles por al menos 1 año) logrado en 2003.

• El proceso acordado del Mecanismo de Desarrollo de Ca-pacidades, (“Capabilty Development Mechanism CDM”). El propósito de este mecanismo, adoptado en 2003 bajo los acuerdos Berlín plus, es permitir a la UE alentar los logros de los compromisos de capacidades de los Estados miem-bros, evaluar y, si fuese necesario, revisar sus objetivos de capacidades. El mecanismo está basado en la autonomía del proceso de decisión en la UE y la naturaleza de las contribu-


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ciones voluntarias de los Estados miembros. La AED se creó posteriormente al mecanismo. El CDM funciona en cuatro áreas: (1) defi nición de necesidades militares y contribución de los Estados miembros para satisfacerlas; (2) seguimiento y evaluación de las capacidades militares y su progreso; (3) solución de las carencias (responsabilidad de los Estados miembros, pero que la AED puede facilitar); y (4) defi ni-ción de la naturaleza y marco operacional de las relaciones OTAN-UE respecto a capacidades.

• Un papel mayor de implementación por parte de la AED en el desarrollo de capacidades.

No podemos dejar de mencionar la PESD, o ahora PCSD desde el TdL, el catalizador de las iniciativas en el ámbito mi-litar. El desarrollo de una capacidad para manejar una crisis dentro de la PCSD es fundamental para poder contribuir a la paz y seguridad internacional. Las misiones PCSD no responden al interés de un Estado. Es una preocupación colectiva y una res-puesta.

En el “Headline Goal” Europeo, el Consejo Europeo de Hel-sinki 2003 estableció su compromiso de desarrollar las capacida-des militares de la UE para poder afrontar sus responsabilidades en las misiones de manejo de crisis que fi guraban en el Tratado de la Unión. Este se tradujo en el objetivo de 60.000 efectivos y las capacidades necesarias para las “Petersberg Tasks”.

En el 2004 los Estados miembros se impusieron un nuevo objetivo, al tener elaborada la Estrategia Europea de Seguridad. Sobre todo se trataba de mejorar la interoperabilidad, despliegue y capacidad de apoyo a las fuerzas desplegadas.

En el marco del “Headline Goal 2010” el Comité militar ela-boró las siguientes fases del proceso:

• Catálogo de Requerimientos. Se trataba de traducir en capa-cidades los requerimientos para cumplimentar las misiones.

• Catálogo de Fuerzas. Identifi cando las fuerzas que los Esta-dos miembros ponían a disponibilidad de la UE voluntaria-mente.

• Catálogo de Progreso. Identifi cando las carencias principales (capacidad de despliegue, información y protección de la fuerza).

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Las prioridades y plazos para reforzar las capacidades civi-les fueron adoptadas por un Plan de Acción en 2004 sobre aspec-tos civiles del manejo de crisis. A fi nales de 2004 se complementó con la adopción de un “Headline Goal” Civil 2008. En noviembre de 2007 se identifi caron 6.050 policías, 939 expertos en el Estado de Derecho, 745 expertos de administración civil y 2.177 expertos en protección civil. Hay que señalar que la mayoría de los Esta-dos miembros expresaron a través de sus gobiernos que es difícil de predecir la disponibilidad real de los expertos.

En noviembre de 2008 los Ministros de Defensa acordaron el Compromiso para el desarrollo de las capacidades militares que pretende:

• Estructurar los esfuerzos de obtener capacidades a través de iniciativas operacionales concretas (la fl ota de transporte europea, la iniciativa de interoperabilidad del grupo de por-taviones europeo, el avión de transporte multinacional A400, mejora en la capacidad operacional de los helicópteros, fuer-za marítima de protección contraminas, obtención de infor-mación e inteligencia por plataformas espaciales, imágenes de fuentes gubernamentales para el Centro de Satélites de la UE).

• Optimizar el manejo de los programas de armamento desde su concepción a su implementación haciendo que la Organización para la Cooperación Conjunta de Armamentos (OCCAR) trabaje estrechamente con la AED.

• Construir la defensa europea sobre una base tecnológica, in-dustrial competitiva y robusta, capaz de satisfacer los reque-rimientos de los Estados miembros y apoyar la PESD.

• Dar prioridad a los nuevos métodos de desarrollar capacida-des basados en el pooling de esfuerzos.

Los grupos de combate de la UE (BG)

En el 2004 se adoptó por parte de los Estados miembros el “Helsinki Headline Goal 2010 (HG 2010)”, un objetivo militar de capacidades. Había en este objetivo un elemento nuevo: los llamados “Battle Groups” o Grupos de Combate de la UE. Se intentaba encontrar una forma de respuesta rápida y el acuerdo contemplaba dos metas principales. Primero, la trasformación de


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las fuerzas armadas de los países. Se pretendía que mediante la participación en este proyecto los Estados miembros moderniza-sen y mejorasen sus efectivos, principalmente elevando el grado de alistamiento y la capacidad de despliegue en una crisis inter-nacional. Segundo, los BG estarían preparados para participar en operaciones autónomas de la UE, independientes de la OTAN, en una forma de respuesta rápida y efi caz.

La iniciativa partió del Reino Unido y Francia para pedir a las demás naciones que tomase medidas que permitiesen mejorar el desarrollo de capacidades de respuesta rápida. Hay que recor-dar que estos dos países eran los únicos de la UE que contaban en el momento con dicha capacidad y experiencia real, lo cual no representaba ningún obstáculo y podría servir para reducir gastos, compartiéndolos con las demás naciones. Para ellos no era un gran asunto, pero para otros sí. Ese mismo año 2004 se les unió Alemania. Los tres grandes caminaban juntos en el proyec-to.

Formalmente el concepto de BG se adoptó en 2006 y cons-tituye la base de las capacidades de Respuesta Rápida de la UE. Pero ¿qué signifi can los BG para la UE?, ¿qué se puede llegar a hacer con ellos?, ¿para qué tipos de misiones han sido diseña-dos?

Como es conocido, en 2002 la OTAN creó la “NATO Res-ponse Force (NRF)”. Son de distinto tamaño y tienen en común la necesidad de ambas organizaciones de tener una respuesta rápida. Debido a sus dimensiones (alrededor de 20.000 efecti-vos) y a los componentes terrestres, navales y aéreos, la NRF en principio puede hacer frente a confl ictos de mucha mayor envergadura, aunque también es cierto que son mayores las difi cultades de su generación de fuerzas. En la UE se discutía la necesidad de contar con una capacidad de Respuesta Rápida (RR) necesaria para hacer frente a situaciones diferentes que no tienen por qué ser exclusivamente preventivas o en la fase inicial de un confl icto o crisis en espera de refuerzos. El tiempo de reacción y la toma de decisiones es crítica. El uso de la fuerza se puede considerar como un último recurso, pero una acción rápida, coordinada, quirúrgica, puede ser muy efi caz y prevenir posibles escaladas.

En enero de 2005 el concepto de los BG alcanzó la capacidad operativa inicial. Desde enero de 2007 la UE tiene dos BG en

Capítulo II

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stand by, al alcanzar la full operational capability. Todos los Estados miembros participan excepto Dinamarca y Malta. Hay terceros países participantes (como Turquía, Noruega y Croacia). Los BG pueden ser nacionales o multinacionales.

El BG es una fuerza tamaño batallón, reforzada con elemen-tos de Combat Support y Combat Service Support. El núcleo es un batallón de infantería. La composición genérica es de 1.500 a 2.000 efectivos. Luego el resto del BG puede ser adaptado, tailo-red, a cada misión específi ca a través de componentes marítimos, aéreos, logísticos y otros. Todos juntos forman lo que se denomi-na Force package.

Hay una nación, llamada framework nation, que junto a los paí-ses que contribuyen con fuerzas asume la obligación de conseguir el alistamiento operacional del BG. Bajo su liderazgo se efectúa el planeamiento y certifi cación. La responsabilidad de la certifi cación de las unidades recae en las naciones que contribuyen con fuerzas, pero la del BG en su totalidad es de la framework nation.

La framework nation también es responsable de asegurar la disponibilidad de un Cuartel General Operacional (OHQ) y las capacidades militares necesarias. Los BG están a disposición de la UE por un periodo de seis meses; si se llegase a desplegar el Comandante de la Operación (OpCdr) toma bajo su responsabili-dad el BG entero.

Cada BG requiere un Cuartel General (FHQ) para el coman-dante de la fuerza en el teatro de operaciones (VCR).

La fase de planeamiento se va desarrollando, dependiendo del tipo de crisis, y llega un momento en que los Estados miem-bros deben decidir si aprueban un Concepto de Manejo de una Crisis, para hacer frente a una situación determinada. Si el con-cepto que se necesita remite a una respuesta rápida (RR) y se va a utilizar uno de los BG en stand by, el Consejo tiene solo 5 días para tomar la decisión sobre comenzar la operación o no. El BG debe estar listo para operar en el terreno 10 días después de que el Consejo decida lanzar una operación. Por tanto, una fuerza de entrada, aunque no necesariamente la fuerza entera, debería te-ner capacidad para estar en el terreno en un plazo máximo de 10 díaz, una vez que se aprobara la operación.

El BG debe ser capaz de hacer frente a esta demanda en principio en cualquier lugar del mundo, lo cual constituye todo un reto de transporte y logístico.


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Obviamente para cumplir con el criterio de estar listo a los 10 días de una decisión del Consejo para poner en marcha una operación, requiere de fuerzas preidentifi cadas. Los BG también deben ser sostenibles durante un mes con sufi cientes medios identifi cados para ampliar la intervención inicial a cuatro meses.

Los Estados miembros no se han expresado sobre el signi-fi cado que ha tenido la creación de los BG. Internamente y las magnitudes de las fuerzas Armadas de los 27 países difi eren bastante. Existen Estados miembros para los cuales signifi ca mucho un BG. Indudablemente el esfuerzo de participación en el proyecto impone mejoras en la transformación y quizás más para las naciones que no forman parte de la estructura militar de la Alianza. De otra parte, los BG no han sido probados todavía. Ha habido ocasiones, pero parece que a la hora de la verdad el acuerdo no llegaba (diferentes objetivos, el papel de la UE en las crisis, el uso de la fuerza, etc. La voluntad política y el gasto que supone están detrás de las decisiones no tomadas. Políticamente se ha vendido como un éxito, es una iniciativa europea y signifi -ca un deseo de ir en una misma dirección. La transformación que se ha producido en las fuerzas armadas ha sido en el mejor de los casos parcial. Los BG afectan a unos componentes pequeños y depende de las naciones. En el apartado de mando y control y logística sí ha habido una transformación. Pero las grandes cuestione siguen abiertas, por ejemplo la falta de helicópteros y el transporte estratégico; sin embargo la falta de oportunidades para utilizarlos no permite sacar conclusiones fi nales.

La Agencia Europea de Defensa (AED)

La creación de la Agencia Europea de Defensa representó un paso muy importante en la construcción de una Europa más fuerte en asuntos de seguridad y defensa. La Agencia Europea de Defensa se estableció conforme al artículo 42 párrafo 3, del Tratado de la UE. Sus funciones están enumeradas en el artículo 45 del TUE. La Agencia Europea constituye un elemento funda-mental de la política de seguridad y defensa común de la UE. De hecho, ofrece un marco jurídico e institucional para la coopera-ción de los Estados miembros en materia de defensa.

Por medio de una Acción Común del Consejo, de 12 de julio de 2004, se creó la Agencia Europea de Defensa (AED). Tiene

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como misión asistir al Consejo y a los Estados miembros en sus esfuerzos por mejorar las capacidades de defensa de la Unión Europea (UE) en el contexto de la gestión de crisis, así como apo-yar la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

Hay que puntualizar, salvo Dinamarca, todos los Estados miembros de la UE participan en la Agencia. Por su parte, y en conformidad con el artículo 5 del Protocolo (adjunto al tratado de la UE y al tratado de funcionamiento de la UE), este país, Dinamarca, no contribuye a la elaboración ni ejecución de las decisiones y actividades de la UE que tienen implicaciones en el ámbito de la defensa. Al igual que otras instituciones, la sede de la agencia se encuenta en Bruselas.

La AED está sujeta a la autoridad y el control político del Consejo que, además de fi jar anualmente las directrices que han de seguir las actividades de la Agencia (especialmente en el con-texto de su programa de trabajo), establece su marco fi nanciero. La Agencia, asimismo, informa periódicamente de sus activida-des al Consejo.

La Agencia está dotada de personalidad jurídica y se compo-ne de los órganos siguientes:

• La organización general y el funcionamiento de la Agen-cia son responsabilidad del Alto Representante, que es el/la directora de la Agencia. Como tal debe velar porque el Director Ejecutivo aplique las directrices del Consejo y las decisiones de la Junta Directiva;

• La Junta Directiva es el órgano de decisión de la Agencia y está compuesto por el representante de cada uno de los Es-tados miembros que participan en ella («Estados miembros participantes») y por un representante de la Comisión. Sus reuniones, que son convocadas y presididas por el Director de la Agencia, se celebran al menos dos veces al año entre ministros de defensa. La Junta Directiva también puede reu-nirse en formaciones específi cas (por ejemplo, los directores nacionales de investigación en materia de defensa, los direc-tores nacionales de armamento, etc.);

• El Director Ejecutivo es el jefe de personal de la Agencia y se encarga de supervisar y coordinar las unidades funcio-nales. Su nombramiento corresponde a la Junta Directiva, a propuesta del Alto Representante, y su mandato tiene una


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duración de tres años, prorrogables por otros dos. Aunque sin derecho de voto, la Comisión es miembro de la Junta Directiva y colabora activamente en las tareas de la Agencia. Además, puede participar en sus proyectos y programas en nombre de la UE.

La Agencia ofrece a los Estados miembros la posibilidad de elaborar proyectos específi cos, es decir, sobre un tema de-terminado reuniendo solo a los Estados miembros interesados. Además, la Junta Directiva puede autorizar la participación de terceros en los proyectos específi cos. Por tanto, establece las mo-dalidades de cooperación entre la Agencia y terceros.

El Consejo debe adoptar por unanimidad las disposiciones fi nancieras aplicables al presupuesto general de la Agencia. Los ingresos de esta proceden de diversas fuentes («ingresos varios») y de las contribuciones debidas por los Estados miembros par-ticipantes. A propuesta del Director Ejecutivo o de un Estado miembro, la Junta Directiva puede establecer la posibilidad de que los Estados miembros confíen a la Agencia, sobre bases con-tractuales, la gestión administrativa y fi nanciera de actividades comprendidas en su ámbito de atribuciones. La Junta, además, puede autorizar a la Agencia a celebrar contratos en nombre de algunos Estados miembros.

La Agencia, en el marco de sus funciones, puede poner en marcha cooperaciones con terceros Estados. Asimismo, puede colaborar con organizaciones internacionales, como la Organi-zación del Tratado Atlántico Norte (OTAN) o la Organización conjunta de cooperación en materia de armamento (OCCAR). Las cooperaciones con las organizaciones o los terceros Estados se refi eren especialmente a las relaciones entre la Agencia y ter-ceros actores, las disposiciones aplicables para la celebración de consultas sobre temas relacionados con las tareas de la Agencia y las cuestiones de seguridad.

La AED se creó en el 2004, como ya se ha mencionado, me-diante la Acción Común del Consejo para impulsar las capacida-des, la cooperación, ser competitivos como mercado europeo en cuestiones de defensa y fomentar la investigación para fortalecer la potencia tecnológica e industrial en el campo de la Defensa.

El tiempo transcurrido nos permite decir que la AED ha recorrido un largo camino, pero está todavía en una fase de

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crecimiento. El futuro de la Agencia está por escribirse, siendo muchos y diversos los factores que puedan afectar a sus logros y su rendimiento. Ahora mismo con la crisis económica como tema principal las inversiones en seguridad y defensa no parecen ser una prioridad.

La Agencia debe tener presente que trabaja para los Estados miembros y por lo tanto no puede obviar la realidad económica y política de las naciones. Esta es que el conjunto de los países europeos gastan aproximadamente la mitad que los EE.UU. y debería ser sufi ciente para cubrir las necesidades de medios y capacidades. Por ello la falta de algunas capacidades esenciales debe solucionarse. En consecuencia, las funciones actuales de la agencia son:

• Elaborar un enfoque amplio y sistemático que defi na y cubra las necesidades de la política europea de seguridad y defensa;

• Fomentar la colaboración en materia de armamento entre los Estados miembros de la UE;

• Ayudar al desarrollo y a la restructuración global de la in-dustria europea de defensa;

• Trabajar, en colaboración estrecha con la Comisión, en el de-sarrollo de un mercado europeo de armamento competitivo a escala internacional.

La «ventaja comparativa» de la agencia radica en su capaci-dad para cumplir todas estas funciones y relacionarlas entre sí creando provechosas sinergias.

En el TdL la AED se inserta dentro del marco legal de la CSDP, con la idea de reforzar el papel de liderazgo que los Esta-dos miembros quieren asignarle para potenciar el desarrollo de capacidades operacionales. Se menciona específi camente en el artículo 42.3 y el papel a jugar en la política europea de capaci-dades y armamento.

Sin embargo se ha mencionado en varias ocasiones que todos los arreglos previstos en la PCSD no excluyen el carácter específi co de las políticas de seguridad y defensa de los Estados miembros.

En el TdL la “cooperación reforzada” se amplía en el terreno de la seguridad y defensa por medio del concepto de la “Coope-ración Estructurada Permanente”.


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El mecanismo de la “cooperación reforzada” permitía (se-gún los Tratados de Ámsterdam y Niza) a un grupo de Estados miembros profundizar su cooperación en el terreno de la PESC. Requiere un tercio de los Estados miembros. El TdL quita la pro-hibición de utilizar la “cooperación reforzada” en cuestiones de defensa (PCSD).

La “Cooperación Estructurada Permanente” permite a los Estados miembros cuyas capacidades militares reúnan elevados criterios y que han establecido compromisos más vinculantes entre ellos en un área de capacidades concreto para ser capaces de afrontar misiones más exigentes, que establezcan una coope-ración estructurada permanente dentro del marco de la Unión. Naturalmente puede volver el debate sobre la Europa de dos ve-locidades, porque los llamados países pequeños podrían quedar excluidos. Hay opiniones variadas al respecto.

Los Estados miembros de la UE deben desarrollar más in-tensamente sus capacidades en materia de seguridad y defensa, a través del desarrollo de sus contribuciones nacionales y de la participación cuando sea apropiado en fuerzas multinacionales, en los principales programas europeos y en las actividades de la AED en los terrenos del desarrollo de las capacidades de defen-sa, investigación, adquisición y armamentos.

La política europea de seguridad y defensa (PESD) y la estrategia europea de seguridad (EES)

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La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) es el medio para ejecutar las operaciones militares y civiles dentro de la PESC, que es la que justifi ca su desarrollo.

Todos los acontecimientos en la antigua Yugoslavia habían demostrado que Europa tenía que hacer algo para resolver confl ictos y poder jugar un papel principal, en particular si ese confl icto tiene lugar en sus fronteras o zonas de interés prioritario. Se puede afi rmar que siempre ha existido el dilema de cómo conseguir una seguridad en Europa sin trastrocar el llamado vínculo trasatlántico. Ya se ha mencionado que fue en la Cumbre de Colonia de 1999 donde se llegó a un acuerdo para reforzar la política europea común en cuestiones de seguridad y defensa. La UE necesitaba los medios, las capacidades. Siguieron los acuerdos de Helsinki y Niza.

El Consejo Europeo aprobó desarrollar la capacidad autónoma de la UE de adoptar decisiones y, en los ámbitos donde la OTAN no interviene, llevar a cabo operaciones militares para responder a las Petersberg tasks. Esto no signifi ca la creación de un ejército europeo.

Es fácil ver la posición de Londres como guardián de la postura OTAN y por otro lado el texto que Francia y otros pudieron sacar adaptado a sus exigencias. Se avanza pero casi siempre con un freno echado o al menos un control de la velocidad.

El TdL confirma y refuerza la naturaleza estrictamente intergubernamental de la PCSD y del PESD en particular.

Primera versión de la EES: “Una Europa segura para un mundo mejor” (2003)

El documento matriz que por primera defi niera una estra-tegia de seguridad conjunta de los países miembros de la Unión

CAPÍTULO III

LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DEFENSA (PESD) Y LA ESTRATEGIA

EUROPEA DE SEGURIDAD (EES)

Capítulo III

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Europea (UE) fue aprobado en una reunión celebrada por el Con-sejo de Europa los días 12 y 13 de diciembre de 20031. Elaborado a instancias del Alto Representante de la UE Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), el texto de la Estrategia Europea de Seguridad (EES) tradujo en contenido y letra el compromiso pre-viamente adquirido en una reunión desarrollada años atrás, con-cretamente en junio de 1999, en Colonia. En esta ciudad alemana, en un ambiente claramente condicionado por la experiencia de los dolorosos confl ictos acaecidos en la antigua Yugoslavia y, en menor medida, por la caída del Muro de Berlín, los represen-tantes del Consejo de Europa acordaron dotarse de una política común para la seguridad y la defensa (PESD). Con posterioridad, la iniciativa acusará también el inevitable infl ujo de los atentados perpetrados en Nueva York y Washington el 11 de septiembre de 2001 y de la reacción internacional ante dichos incidentes.

Bajo el expresivo título “Una Europa segura para un mundo mejor”, la EES es presentada en su introducción como una decla-ración de intenciones y propuestas coherente con la envergadura de una entidad geopolítica como la UE, cuyas dimensiones y envergadura demandan una creciente responsabilidad respecto al “mantenimiento de la seguridad mundial y la construcción de un mundo mejor”. En consecuencia, la EES comienza atri-buyendo a la UE la condición de un actor de seguridad global, con disposición para actuar sin restricciones geográfi cas. En su mismo preámbulo, el documento de la EES presenta esta orienta-ción globalista como consecuencia natural de un nuevo escenario mundial donde ningún país, ni siquiera el socio estadounidense con su indiscutible superioridad militar, estaría capacitado para afrontar las complejas amenazas del tiempo presente.

Los aspectos desarrollados en el documento hacen referen-cia al contexto geoestratégico mundial surgido tras el fi nal de la Guerra Fría, junto con las principales amenazas que lo compo-nen, los objetivos estratégicos de la UE en materia de seguridad y defensa y los requerimientos necesarios para dar cumplimiento a tales fi nes. Los siguientes apartados examinan y exponen los

1 UNIÓN EUROPEA. Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad. [Fecha de consulta: 1 noviembre de 2012]. Disponible en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf


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contenidos esenciales de la EES, tal y como quedaron planteados en diciembre de 2003.

El contexto de seguridad según la EES: desafíos mundiales y principales amenazas

Según la EES el contexto de seguridad surgido tras el colap-so de la Unión Soviética dibuja un escenario de contrastes. De un lado, se apuntan avances y mejoras derivados de la progresiva apertura de fronteras, el incremento del comercio internacional, el desarrollo tecnológico, el crecimiento económico y la expan-sión de la democracia. De otra parte, se reconoce la existencia de graves problemas de desarrollo económico, político y social que perduran en una nueva coyuntura donde las posibilidades de intervención de grupos no estatales en asuntos internacionales aumentan signifi cativamente. También se llama la atención sobre otros motivos de preocupación: la decepcionante persistencia de confl ictos armados a lo largo de la última década del siglo XX, la interconexión entre tales confl ictos u otros problemas políticos y el fracaso económico de numerosos países, la competencia por recursos naturales, en tanto que fuente de confl ictos regionales y movimientos migratorios descontrolados. Por último, con res-pecto al propio contexto europeo la EES subraya la progresiva interconexión entre seguridad exterior e interior y la vulnerabi-lidad derivada de una dependencia creciente de los países de la UE en materia energética, con un 50% de la energía consumida en 2003 procedente de importaciones y un incremento estimado del 20% para 2030.

Por contraste con la etapa histórica anterior, la EES muestra su escepticismo ante la posibilidad de que alguno de los Estados miembros de la UE sea objeto de una agresión a gran escala. En cambio, la seguridad de las sociedades europeas en particular y el mundo en su conjunto debe afrontar una nueva clase de ame-nazas variadas, más difíciles de visualizar y prever y con opcio-nes de interacción entre sí. Concretamente, las amenazas que se identifi can a este respecto son cinco:

1. Terrorismo. El terrorismo al que se refi ere es de índole y al-cance internacional, vinculado a la oleada de extremismo religioso dentro de la que se enmarcan los ataques del 11-S,

Capítulo III

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con una orientación a causar un elevado número de vícti-mas, grandes costos económicos y afectar a las relaciones internacionales. Se recuerda que para este terrorismo Europa funciona al mismo tiempo como base logística y como objeti-vo o blanco de posibles atentados.

2. Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (ADM). Se consi-dera la amenaza más grave a la seguridad de los países eu-ropeos. Pese a que se admite un cierto éxito de las políticas de contraproliferación, lo cual habría reducido drásticamen-te el riesgo de un ataque nuclear por parte de algún Estado, la opción de uno o varios ataques con ADM se estima posi-ble (aunque no probable) y ello por tres razones. La primera es puramente técnica y remite a los progresos recientes y futuros en el desarrollo de armas biológicas y químicas y en la expansión de tecnología de misiles. Las razones segunda y tercera tienen que ver con la posibilidad de una carrera armamentística en alguna región no europea, especialmente en Oriente Próximo, o con la adquisición de ADM por algún grupo terrorista.

3. Confl ictos regionales. Se parte de la base de que en un mundo interconectado son numerosos los confl ictos que pueden repercutir sobre los intereses y la seguridad de Europa, no solo los que tienen lugar en regiones más cercanas a nuestras fronteras sino también los que quedan más distantes. No es casual que todas las regiones mencionadas en ese sentido por la EES sean escenarios de confl ictos persistentes o en-quistados, relacionados con problemas y tensiones de larga duración y alcance, como los que han venido padeciendo durante décadas los habitantes a Oriente Próximo, Cachemi-ra, los Grandes Lagos africanos o la península de Corea.

4. Descomposición estatal. Defi nida como el efecto de malas prácticas de gobierno, corrupción, del debilitamiento de las instituciones públicas y de confl ictos civiles de gran intensi-dad, los procesos de descomposición que afectan o pueden afectar a algunos Estados, en sus casos más extremos me-diante la forma de un auténtico colapso estatal, son señala-dos como inductores de inestabilidad regional y obstáculos para la gobernabilidad mundial. A título ilustrativo el docu-mento cita los Estados de Somalia, Liberia y Afganistán.


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5. Delincuencia organizada. Europa es identifi cada como “obje-tivo primordial de la delincuencia organizada” pero es claro que no remite a cualquier expresión de ese fenómeno sino aquellas que cuentan con una dimensión trasnacional, tanto desde el punto de vista de la implantación de sus estructu-ras como del alcance y efecto de sus actividades. Entre estas sobresalen los tráfi cos ilícitos y transfronterizos de drogas, mujeres, inmigrantes ilegales, armas, diamantes y maderas, advirtiéndose la incidencia real y potencial de estas activida-des sobre el orden social y la seguridad de los países afecta-dos. Respecto al narcotráfi co se destaca su especial vincula-ción con algunos escenarios particularmente relevantes para la UE, como la región de los Balcanes o Afganistán. Asimis-mo, al tratar esta categoría de amenazas la EES apunta la ne-cesidad de prestar más atención a las prácticas de piratería marítima.

Un aspecto a subrayar sobre el modo en que la EES describe el nuevo contexto de seguridad/inseguridad radica en la sucesi-va referencia a posibles vínculos entre cada una de las amenazas que acabamos de exponer. Así, los problemas del terrorismo, las ADM, los confl ictos regionales, la descomposición estatal y la de-lincuencia organizada pueden y, en no pocos casos reales, suelen interconectarse entre sí, funcionando unos como causas de otros, operando paralelamente en uno o varios escenarios y, en defi ni-tiva, multiplicando sus respectivos potenciales de riesgo. El te-rrorismo puede ser una de las consecuencias del enquistamiento de confl ictos regionales persistentes (como lo ha sido en Oriente Próximo), pero también puede ayudar a su pervivencia o facilitar la aparición de otros confl ictos nuevos mediante la aportación de motivos o recursos (fi nanciación ilícita). Los grupos terroristas y los dedicados a la delincuencia organizada aprovechan a su favor las condiciones de impunidad, desorden, carestía y frus-tración derivadas de los propios confl ictos regionales y de los procesos de descomposición estatal. A su vez ambos actores no estatales pueden ampliar los riesgos asociados al uso de ADM que supone al mismo tiempo una ambición reconocida por algu-nos grupos terroristas y una oportunidad de negocio para ciertos grupos criminales. Y es obvio que confl ictos y Estados fallidos también pueden reforzarse unos a otros. Como se ve, la combi-

Capítulo III

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nación de dos o más amenazas, cuando no es ya una realidad constituyen futuribles inquietantes que demandan un máximo esfuerzo de anticipación.

Objetivos estratégicos

Salvaguardar la seguridad de Europa requiere naturalmente planes de acción y objetivos específi cos, acordes con los intereses y capacidades de la UE. En concreto, se declaran tres objetivos estratégicos básicos: afrontar activamente las amenazas antedi-chas que comprometen la seguridad mundial, crear seguridad de los países vecinos y fomentar un orden internacional basado en un multilateralismo efi caz. Los comentarios que acompañan a la exposición de estos tres objetivos combinan la descripción de iniciativas ya activadas por la UE con la sugerencia de ciertas recomendaciones.

Sobre el afrontamiento de las amenazas la EES señala las siguientes medidas ya implementadas antes de su redacción. Respecto al terrorismo se mencionan la adopción de la orden de detención europea, medidas para atacar la fi nanciación de actividades y grupos terroristas, junto con el continuo esfuerzo por ampliar la cooperación internacional. En materia de lucha contra la proliferación de ADM se destaca el fortalecimiento del Organismo Internacional de la Energía Atómica, la imposición de estrictos controles a las exportaciones y el impedimento de en-víos y adquisiciones ilícitas. Las intervenciones y recursos inver-tidos en los Balcanes, Afganistán y la República Democrática del Congo son referidos como muestras de los avances realizados con el fi n de resolver confl ictos regionales y rehabilitar Estados en descomposición. Finalmente, mirando al presente tanto como al futuro, la EES insiste en la naturaleza dinámica de las nuevas amenazas, la necesidad de procurar afrontarlas de manera pre-ventiva y la imposibilidad de hacerlo mediante el uso exclusivo de medios militares, exigiendo por el contrario su combinación con medidas e instrumentos políticos, judiciales, policiales, in-formación, etc.

Como se ha anticipado, el segundo objetivo estratégico par-te de la premisa de que la seguridad europea está directamente relacionada con la creación de un entorno igualmente seguro en aquellos países y áreas del planeta que circundan la región de la


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UE. Dicho de otro modo, “a Europa le conviene que sus países limítrofes estén bien gobernados”, pues en caso contrario la vio-lencia, los problemas asociados a la descomposición estatal, las explosiones demográfi cas y el crecimiento de la delincuencia or-ganizada terminará por traspasar las fronteras de la UE, de uno u otro modo. De ahí la importancia de integrar nuevos Estados europeos a la Unión, incrementar la cooperación económica y política con los países de Europa del Este y del sur del Medite-rráneo y apoyar la estabilización de Oriente Próximo y el mundo árabe, ante todo buscando una solución del confl icto árabe-israe-lí basada en la coexistencia de dos Estados mediante un esfuerzo sostenido y coordinado en esa dirección, en compañía de Estados Unidos, Naciones Unidas y Rusia.

En tercer lugar, el objetivo de un sistema mundial justo, esta-ble y pacífi co es planteado en conexión con el fortalecimiento de las instituciones internacionales, el establecimiento de un orden fundado en el Derecho y la consolidación de organizaciones, regímenes y tratados internacionales efi cazmente orientados al cumplimiento de todos esos fi nes. Las propuestas en ese sentido son diversas: integrar el mayor número posible de países dentro de las principales instituciones y organismos internacionales, como la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las ins-tituciones fi nancieras; reforzar las relaciones transatlánticas; consolidar el buen funcionamiento de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y la Corte Penal Internacional, entre otros organismos; ajustar las normas del Derecho internacional a la evolución de problemas y amenazas como el terrorismo, la proliferación o el calentamiento del plane-ta; perfeccionar los sistemas de control de armamento; promover la democracia, las prácticas de buen gobierno, las reformas po-líticas y sociales y los derechos humanos; fomentar políticas de comercio y desarrollo e invertir en programas de asistencia.

En defi nitiva, la directriz básica de todas las medidas pro-puestas apunta a favorecer y promover la integración del mayor número posible de países a la sociedad internacional. Empero, la EES no deja de reconocer la existencia de algunas naciones o Estados que se resisten a dicha tendencia, prefi riendo actuar al margen. Sin especifi car cómo, respecto a esos países apunta la necesidad de hacerles pagar tal posición divergente a fi n de re-conducirles a la senda de la colaboración.

Capítulo III

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Implicaciones de la EES para la política exterior, de seguridad y defensa de la UE

La EES emplea la anterior expresión para designar ciertas directrices generales necesarias para avanzar el desarrollo de una política exterior, de seguridad y defensa congruente con los objetivos propuestos. En concreto:

1. Adopción de una actitud más activa en la prosecución de los obje-tivos estratégicos. Ello exige aplicar el repertorio completo de instrumentos de gestión de crisis y prevención de confl ictos, elaborar políticas activas para combatir las nuevas amena-zas e intervenir en situaciones de crisis real o previsible de forma temprana, rápida y contundente, detectar señales de proliferación y anticiparse a emergencias humanitarias.

2. Incremento de capacidades. Los ejércitos europeos deben ser capaces de realizar varias operaciones simultáneas, actuar con mayor fl exibilidad y movilidad. Aumentar sus recursos y usarlos de manera más efi caz. En aras de una máxima efi ciencia los países miembros de la UE deben aprender a compartir medios para reducir la duplicación de los mismos y rebajar gastos indirectos. También se demanda un refuerzo de los recursos civiles disponibles, incluyendo las capacida-des diplomáticas, un superior esfuerzo de comunicación de la inteligencia elaborada por cada uno de los Estados de la UE, la participación en operaciones conjuntas de desarme, el apoyo a terceros países en la lucha contra el terrorismo y en orden a reformar el sector de seguridad.

3. Coherencia. La fortaleza y efi cacia de la política exterior de la EU depende en buena medida del mantenimiento de la máxima coherencia entre las políticas a aplicar en distintos campos (militar, civil, comercio, desarrollo, medio ambiente, etc.) y entre la actuación de los distintos países miembros, que debe responder a los máximos estándares de coordina-ción que sean posibles.

4. Cooperación internacional. La colaboración con otros actores y estructuras de la sociedad internacional se considera un medio imprescindible. Abarca la cooperación con organi-zaciones internacionales, el mantenimiento de la alianza transatlántica, el estrechamiento de relaciones con Rusia y el


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desarrollo de vínculos con países como Japón, China, Cana-dá y la India, junto con el resto de naciones que comportan los objetivos y valores de la UE.

Revisión de la EES: documento “Ofrecer seguridad en un mun-do en evolución” (2008)

En diciembre de 2008 el Consejo de Europa hizo público un documento que pretendía informar acerca de la aplicación de la EES2. En términos generales, el texto en cuestión insiste en la misma fi losofía y argumentos expuestos cinco años atrás. La continuidad del enfoque queda ilustrada desde el principio en la consigna que preside su mismo título: “Ofrecer seguridad en un mundo en evolución”. En su introducción se constata la progre-siva implicación de la UE en confl ictos (casos de Afganistán o del entonces reciente y breve enfrentamiento armado protagonizado por Georgia y Rusia) y de respuesta a situaciones de crisis (con 20 misiones desplegadas en el momento). También se defi enden los esfuerzos realizados en aras de la seguridad humana median-te políticas destinadas a reducir la pobreza y las desigualdades, promover el buen gobierno, los derechos humanos y el desa-rrollo, entre otras formas de abordar las denominadas “causas profundas” de los confl ictos. Con todo, esta revisión admite asimismo que varios de los problemas identifi cados en 2003 per-manecen activos y pendientes de solución, advirtiendo incluso la complicación del entorno de seguridad descrito previamente.

Revisión de los retos y amenazas mundiales

La revisión de amenazas que ofrece la actualización de la EES incorpora algunos cambios dignos de consideración. La mayoría se refl ejan en el primer epígrafe del documento titulado “Retos mundiales y principales amenazas”. Llama la atención que ese apartado evite una mención específi ca a los confl ictos re-

2 UNIÓN EUROPEA. Informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad. Ofrecer seguridad en un mundo en evolución [Fecha de consulta: 1 noviembre de 2012]. Disponible en: http://www.consilium.europa.eu/ue-Docs/cms Data/docs/pressdata/ES/reports/104637.pdf

Capítulo III

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gionales y los casos de descomposición de Estados, lo cual sugie-re que estos dos fenómenos dejan de ser identifi cados como pro-blemas aislados aun cuando sigan concibiéndose como probables potenciadores de otros riesgos. En cambio, el citado epígrafe sí incluye alusiones distintivas al resto de las amenazas indicadas en la primera versión de la EES: proliferación de ADM, terroris-mo y delincuencia organizada (estas dos últimas aparecen agru-padas en un mismo apartado). Las principales orientaciones que se plantean para actuar contra estas amenazas son:

• Continuar trabajando para la elaboración de acuerdos y tratados multilaterales que frenen la proliferación de ADM. Particularmente aquellos acuerdos y tratados relativos a un enfoque multilateral del ciclo de combustible nuclear, lucha contra la fi nanciación de la proliferación, medidas de bio-protección y bioseguridad, contención de la proliferación de vectores y de misiles balísticos y prohibición de material fi -sionable para armas nucleares. Asimismo, seguir aportando donaciones y cooperación para que terceros países mejores sus capacidades de prevención de esta clase de amenazas.

• Insistencia en un enfoque antiterrorista orientado según los cuatro ejes especifi cados en la Estrategia de la UE para la lucha contra el terrorismo: prevención de la radicalización y la cap-tación, protección de objetivos potenciales, persecución de los terroristas y respuestas ante las consecuencias de un atentado. Otras áreas de trabajo a potenciar en esta materia: lucha contra la fi nanciación del terrorismo, intercambio de información, afrontamiento de ideologías extremistas, persecución de la dis-criminación y fomento del diálogo intercultural.

• Profundizar las asociaciones ya establecidas en el seno de la ONU y con países vecinos y socios internacionales en orden a controlar los movimientos de personas y mejorar la coordi-nación y cooperación judicial y policial en la lucha contra la delincuencia organizada. El documento advierte que hasta el momento de su redacción los avances respecto a la coordina-ción entre agencias de seguridad resultaban insufi cientes.

Además de revisar las anteriores amenazas, la actualización de la EES incorpora otros desafíos a la seguridad mundial que no fueron tomados en cuenta en el documento de 2003. Así, el cita-


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do apartado “Retos mundiales y principales amenazas” incluye tres capítulos respectivamente referidos a la ciberseguridad, la seguridad energética y el cambio climático. Respecto al primer asunto se señala que el riesgo de ataques contra sistemas priva-dos o gubernamentales de tecnologías de la información (TI) ha-bría progresado hasta abrir la posibilidad de ser empleado como arma económica, política o militar.

El apartado siguiente reconoce una creciente preocupación en los Estados miembros de la UE derivada de su creciente de-pendencia energética respecto a un número limitado de países no sufi cientemente estables. A partir de aquí se infi ere la conveniencia de implementar una política energética propia que combine efi caz-mente las dimensiones interior y exterior, tal y como ya había sido advertida en un informe elaborado en junio de 2006 por el Alto Representante y la Comisión. Como medidas internas se sugieren avances en la unifi cación del mercado interno y el desarrollo de mecanismos de crisis que permitan afrontar perturbaciones tempo-rales en el suministro. Por su parte, las medidas exteriores plantea-das pasan por la diversifi cación de combustibles, fuentes de sumi-nistro y rutas de tránsito, el apoyo de los países de origen respecto a la inversión, el respeto del Estado de Derecho y el buen gobierno. Estas medidas requerirán la intervención europea en Asia Central, Cáucaso, África y en la Asociación de Oriental y la Unión por el Mediterráneo, además de políticas orientadas a mejorar las rela-ciones con Rusia y crear rutas de tránsito a través de países como Turquía y Ucrania. Por último, se reclama la colaboración con Chi-na, India, Japón y Estados Unidos para fomentar las energías reno-vables, las tecnologías de baja emisión de carbono y la efi ciencia energética e incrementar la transparencia y la regulación efi caz en los mercados mundiales de la energía.

La inclusión de un apartado dedicado al cambio climático se justifi ca defi niéndolo como un probable y temible “multiplicador de amenazas”. En coherencia con los argumentos ya desplegados en un informe ofrecido en marzo de 2008 al Consejo Europeo por la Comisión y el Alto Representante, este apartado destaca el potencial confl ictivo de fenómenos tales como las catástrofes naturales, la degradación medioambiental y la competencia por recursos, así como sus daños derivados de tipo humanitario, sanitario y político, con mención particular a su capacidad para incrementar las corrientes migratorias.

Capítulo III

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La estabilidad de Europa y otras regiones como logro y como objetivo

Tras pasar revista a las amenazas y principales desafíos rela-tivos a la seguridad mundial, la ampliación de la EES se dedica a destacar los problemas y retos más específi camente conectados con la preservación de la estabilidad de los países del viejo con-tinente y también de algunos otros lugares del mundo, lo que se presenta en el documento como condición necesaria para incre-mentar la seguridad europea. Las políticas de ampliación de los miembros de la UE son presentadas aquí como una herramienta esencial para fomentar la paz, la estabilidad y las reformas que convienen a sus países limítrofes. En este sentido se incorporan alusiones al proceso de integración de Turquía, cuyas negocia-ciones se iniciaron en 2005; a los Balcanes Occidentales, sobre cuyos avances se deja constancia, si bien se declaran como lentos e insufi cientes; al buen ritmo de las negociaciones para adherir a Croacia; a la aceptación como candidato de la Antigua República Yugoslava de Macedonia; la proximidad de Serbia a cumplir las condiciones necesarias para ello; los acuerdos de estabilización y asociación con los restantes países balcánicos y la constante im-plicación de la UE en el desarrollo de Bosnia-Herzegovina, junto a Kosovo, donde en 2008 se encontraba la misión civil EULEX en fase de despliegue. Otros países indicados como objetivo de asociación son Ucrania y la República de Moldavia. La potencia-ción del buen gobierno en los países limítrofes a la UE también vendría respaldada por la Política Europea de Vecindad (PEV), iniciativa iniciada en 2004.

A continuación, el mismo apartado se ocupa de aquellos países y regiones que presentan mayores riesgos de inestabilidad fuera del ámbito de Europa Occidental. En este sentido se hace referencia, en primer lugar, a lo que el documento denomina “confl ictos congelados” latentes en varios países de Europa del Este, especialmente al relacionado con Abjasia y Osetia del Sur que en agosto de 2008 escaló hasta provocar un enfrentamiento armado entre Georgia y Rusia. Como ilustración de la política a seguir por la UE, el documento recuerda que aquel confl icto pro-vocó la implicación reactiva de la UE para mediar entre ambas partes, aportar ayuda humanitaria y fi nanciera e implementar una misión civil de observación.


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Insistiendo en la posición y valoración ofrecida en la EES de 2003, las siguientes regiones nombradas son el Mediterráneo y Oriente Próximo. La primera de ellas se seguía considerando problemática por varios motivos y causas: insufi ciencia de las reformas políticas implementadas hasta 2008, fl ujos de migra-ción ilegal, incremento del extremismo, confl ictos nacionales. En cuanto a Oriente Próximo se subraya de nuevo la constante del confl icto palestino-israelí, agregando la difícil y cruenta situación creada en Irak a raíz de la intervención militar de 2003 y el pro-ceso de transición del Líbano iniciado tras la guerra librada entre la milicia chií Hezbolláh e Israel en el verano de 2006. En esos tres escenarios se destaca la voluntad de la UE de contribuir a su pacifi cación por diversos medios, incluyendo la aportación de tropas de los países miembros en la misión de Naciones Unidas en el Líbano (UNIFIL).

Las mayores inquietudes reconocidas en este documento remiten a la persistencia de Irán respecto al desarrollo de su pro-grama nuclear y al confl icto de Afganistán. La combinación de diálogo y presión diplomática en el primer caso y de apoyo a la misión de la OTAN (ISAF), la pacifi cación y el desarrollo institu-cional en el segundo siguen siendo las líneas directrices de afron-tamiento de esas situaciones.

Finalmente, el epígrafe “Afi anzamiento de la estabilidad en Europa y en otros sitios” reserva un espacio aparte para otras fuentes de inestabilidad algo más genéricas que bien podrían haber sido agregadas al catálogo de amenazas revisado con an-terioridad. El punto que se discute con mayor amplitud es de los nexos que vinculan entre sí problemas de desarrollo e inseguri-dad. Como se dice expresamente, “no puede existir desarrollo sostenible sin paz y seguridad, y sin desarrollo y erradicación de la pobreza no se podrá lograr una paz sostenible”. En esa misma línea se vuelven a recordar aquí las relaciones viciosas que tien-den a repetirse entre confl ictos armados y situaciones de fragili-dad estatal, alimentando estas a aquellas y viceversa. De aquí se deduce la necesidad de concertar programas de estabilización y reconstrucción posconfl icto que incluyan medidas de ayuda al desarrollo, desarme y desmovilización y reintegración y refor-mas del sector de la seguridad, tal y como se ha habría procura-do en las misiones desplegadas en Guinea-Bissau y la República Democrática del Congo.

Capítulo III

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Los dos últimas amenazas señaladas son la piratería (que ya tuvo una mínima mención en 2003) y el tráfi co ilícito de ciertas armas, en concreto, armas pequeñas y ligeras, munición de ra-cimo y minas terrestres. A este respecto se pone gran énfasis en el apoyo europeo a medidas tales como la aprobación de un Tra-tado Internacional sobre Comercio de Armas, la fi nanciación de la actuación contra Minas antipersona y su prohibición a través de diversos acuerdos internacionales. Por otro lado, la piratería marítima también se conecta aquí con procesos de “desmoro-namiento” de los Estados, de los que se dice que son causa de aquella. Para calibrar mejor los daños que puede ocasionar esta práctica se advierte que el 90% del comercio mundial depende de rutas marítimas. Y naturalmente se hace mención a la misión ATLANTA, desplegada en el océano Índico y primera de natura-leza marítima que tiene participación de la UE.

Exigencias para la seguridad en un mundo cambiante

La última parte del documento que revisa la EES resalta la tendencia al cambio que viene afectando al entorno de seguridad y especifi ca tres orientaciones básicas de actuación, por otro lado perfectamente coherentes con las que ya fueron formuladas en 2003.

1. “Una Europa más efi caz”. Esto requiere fundamentalmente la implementación de mejoras en la coordinación institucio-nal y la adopción de nuevas decisiones de inspiración estra-tégica que deben inspirarse en las disposiciones establecidas en el Tratado de Lisboa. Nuevamente se precisa un enfoque orientado a la prevención temprana de la evolución de ame-nazas y confl ictos, con énfasis en medidas de largo plazo destinadas a fomentar la paz y reducir la pobreza, el uso combinado de instrumentos políticos, diplomáticos, comer-ciales, militares y civiles, el recurso al diálogo y la media-ción. Con todo, se advierte igualmente la obligación de fi jar prioridades respecto a la variedad de compromisos vigentes tomando en cuenta los recursos disponibles en cada mo-mento. Incrementar la efi cacia exige también mejoras de tipo organizativo. Por ejemplo, en cuanto a las estructuras de mando y las capacidades de cuartel general, la pericia técni-


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ca civil y militar en las etapas de concepción, planeamiento y ejecución de las misiones, las estructuras administrativas y mecanismos de fi nanciación y formación. Respecto a las mi-siones militares se apunta a la mejora de capacidades. La co-laboración recíproca y el reparto de cargas. Se citan algunas capacidades clave como el transporte aéreo estratégico, los helicópteros, los medios espaciales y la vigilancia marítima, elementos todos cuya ampliación requieren el fomento de una industria de defensa competitiva, robusta y volcada en la inversión en investigación y desarrollo. La implicación en misiones civiles conlleva por su parte la disponibilidad de personal bien formado en una multiplicidad de aptitudes y conocimientos técnicos y en condiciones de ser desplegados con rapidez y de permanecer en el teatro de operaciones por un tiempo prolongado.

2. “Mayor compromiso con los vecinos de la UE”. En este sen-tido no cabe señalar ninguna aportación que no aparezca ya en la EES original o en otras partes previas de esta misma revisión, salvo quizá la demanda de una transición en mate-ria de cooperación de la UE con países próximos, avanzan-do desde el desarrollo inicial de relaciones bilaterales a la promoción de un auténtico proceso de integración regional. Para ello se solicita un esfuerzo especial en el marco de la Unión por el Mediterráneo y el de la Asociación Oriental (re-ferente a las relaciones con los países de Europa del Este).

3. “Asociaciones para un multilateralismo efi caz”. Al igual que sucede con el anterior, este último punto no añade dema-siada información a la que ya se ha ofrecido anteriormente. En primer lugar, se constatan algunos avances realizados en proyectos asociativos iniciados con antelación, por ejemplo en relación con China, Brasil, Sudáfrica, Noruega, Suiza, la Unión Africana, Latinoamérica y Asia Central. En segundo lugar se fi jan dos prioridades para la futura colaboración multilateral: el cambio climático y la conclusión de la Ronda de Doha en la Organización Mundial del Comercio. A esto se añade la continuación de los esfuerzos iniciados en 2005 para reformar el sistema de Naciones Unidas y el apoyo a su Consejo de Seguridad, así como a la Corte Penal Internacio-nal y la adaptación del FMI y otras entidades fi nancieras a la realidad de un mundo cambiante.

Capítulo III

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En penúltimo lugar, el documento reitera el respaldo de la UE al compromiso adquirido en la Cumbre Mundial de 2005 de las Naciones Unidas, por el cual se afi rma la responsabilidad compartida por todos los países fi rmantes respecto a la protec-ción de las poblaciones contra prácticas como el genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes contra la humanidad.

Por último, cabría señalar como una relativa novedad los dos comentarios con los que se concluye esta ampliación de la EES. De un lado, se apela a la conveniencia de comunicar a la opinión pública el compromiso mundial de la UE, los esfuerzos realizados en esa línea y sus consecuencias para la propia segu-ridad europea. De otro parte, el documento se cierra con una ex-hortación a incrementar los esfuerzos de la comunidad europea por infl uir más y mejor en el curso de aquellos acontecimientos que puedan afectar a la seguridad en el mundo.

Prevención de confl ictos y gestión de crisis desde la UE

Los confl ictos ocurren y muchas veces “se ven venir” pero nadie asume el liderazgo necesario de forma que sus acciones se doten de credibilidad sufi ciente. De hecho en muchas ocasiones hay confusión en la opinión pública. Aparecen en los medios variados interlocutores, organizaciones internacionales, multitud de reuniones e iniciativas pero sin un liderazgo fi rme y sólido. Un ejemplo últimamente son los sucesos de la llamada Primave-ra Árabe, con especial énfasis en Libia.

No hay duda que la prevención de confl ictos es una necesi-dad hoy en día, incluso más que cuando se aprobó el Programa de Gotheburg hace ya más de diez años. La UE cree fi rmemente que puede y debe jugar un papel importante en la prevención ahorrando vidas humanas y recursos. El artículo 21 del TdL esta-blece: “para preservar la paz, prevenir los confl ictos y fortalecer la seguridad internacional” como mandato para el Alto Repre-sentante. Por tanto, la fi losofía de la UE propugna actuar antes de que las situaciones confl ictivas se deterioren, en especial para evitar catástrofes humanitarias.

El Consejo Europeo de Gotemburgo de 2001 marcó un nue-vo arranque político para que la UE hiciera de la prevención de confl ictos un objetivo esencial de sus relaciones exteriores; y esta


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prevención no solo debe integrarse en el plano de las políticas y en los acuerdos celebrados con terceros países sino que ha de aplicarse e incluirse en todas las políticas y actividades externas, incluidas la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), la cooperación al desarrollo y el comercio exterior.

El enfoque de la UE en materia de prevención de confl ictos se caracteriza por un enfoque cooperativo para facilitar la bús-queda de soluciones pacífi cas en caso de controversia e implica abordar las causas de fondo de los confl ictos, para lo cual se han de utilizar todos los instrumentos a disposición de la UE, tanto comunitarios como intergubernamentales.

Hay algunos factores que pueden mejorar sensible y positi-vamente el proceso para evitar la violencia:

• Una intervención temprana, lo antes posible y sobre todo antes de que se llegue a niveles de violencia elevados e irre-versibles.

• Tener un profundo conocimiento de las raíces del confl icto. Normalmente no hay una sola causa, existen múltiples y va-riadas razones que todas unidas pueden hacer una situación insostenible.

• Actuar con coherencia y en el caso de la UE con un enfoque global que permita utilizar todos los instrumentos a su dis-posición. Esto signifi ca fundamentalmente el SEAE y la Co-misión. Mecanismos que permiten la liberación de recursos monetarios en determinadas circunstancias que pueden po-ner en peligro vidas humanas o desestabilizar un país, san-ciones ante la violación de los derechos humanos, medidas restrictivas que pueden afectar a terceros países o entidades no ofi ciales (embargo de armas, restricciones comerciales o limitaciones de acceso al territorio de la UE, como ejemplos).

• Es preciso tener una visión a largo plazo, apoyada en com-promisos que refl ejen los valores principales que comparten las Naciones Unidas y la UE.

El SEAE tiene una unidad llamada “Prevención de Confl ic-tos y política de seguridad”, dentro de la Dirección VI “Asuntos Globales y Multinacionales”. Lo militar es una de las numerosas herramientas que la UE tiene a su disposición para el Manejo de Crisis y Prevención de Confl ictos. El componente militar del

Capítulo III

100

SEAE cubre como se ha mencionado muchos aspectos que pue-den contribuir a la prevención de confl ictos, como por ejemplo: Alerta Temprana, Vigilancia, Reconocimiento, Búsquedas Inicia-les de Hechos, Seguimiento de situaciones, Análisis de Riesgos y Valoraciones, Desarme, Verifi cación, Reforma del Sector de Segu-ridad, Establecimiento de Capacidades, Disuasión, Exhibición de Fuerza, Embargo, Contra proliferación, Despliegue preventivo, Intervenciones de corta y duración. Todas estas funciones y al-gunas otras pueden ser cubiertas o complementadas con capaci-dades militares dependiendo de la situación. Como el grado de complejidad puede variar hay que resaltar la importancia de la Alerta Temprana que permita paliar riesgos mayores y neutrali-zar el efecto de escalada. Pero la Comisión se orienta a la utiliza-ción integral de todos los instrumentos disponibles para defi nir y luchar contra las causas profundas de los confl ictos, mejorar la capacidad de intervenir en y desde el principio y fomentar la cooperación internacional.

El manejo de crisis según la UE: el enfoque integral

La UE concentra sus esfuerzos en buscar la estabilidad y di-cha estabilidad es primordial en regiones cercanas o en áreas que albergan intereses vitales, dentro del compromiso global de la Unión. Estas áreas necesitan una estrategia regional y una políti-ca de prevención de confl ictos.

En las relaciones internacionales hay un momento donde comienza a peligrar la estabilidad por causas diferentes y a veces como reacciones sucesivas encadenadas. Esto puede dar lugar a incidentes. En este punto es muy importante contar con una Alerta Temprana (una de las funciones del Estado Mayor). Un incidente de cualquier tipo, incluso menor, puede provocar una situación de manejo de crisis. Que se resolverá para felizmente producir un aumento de la estabilidad y una vez que se estabili-za de nuevo la situación quizás sea conveniente revisar la Estra-tegia Regional de la zona afectada. Todo esto remite a la gestión de crisis: una actividad de particular importancia en el marco de las políticas de Seguridad y Defensa aplicadas por la UE hasta la fecha.

El propio programa de Gothenburg de 2001, donde se habla de la prevención de confl ictos, señala que las capacidades y es-


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tructuras para el manejo de crisis civiles y militares, desarrolla-das dentro de la PESD, constituirán también las capacidades de la UE para prevenir confl ictos.

La intervención a corto plazo en una crisis puede ser nece-saria para detener la escalada del confl icto o para permitir una presencia estabilizadora de actividades políticas, económicas y de desarrollo. Es decir, la Unión tiene capacidades para actuar con un enfoque integral y prevenir confl ictos, lo cual ya sería un señalado éxito.

Las crisis donde la UE, por deseo de sus Estados miembros, puede verse involucrada abarcan un amplio espectro de circuns-tancias y escenarios. Estos varían desde la situación en tiempo de paz (el seguimiento de la situación mundial y en particular de aquellas áreas de interés o confl ictivas, como pueden ser las fronteras de Europa, Oriente Medio y África) a la guerra en el concepto moderno, entendiendo como guerra la que se produce al nivel estratégico o de un gran teatro de operaciones, porque antes de llegar a ese estado existen confl ictos limitados conven-cionales.

La UE pretende aportar un valor añadido a la gestión de cri-sis movilizando una variedad de instrumentos y organizando su uso de acuerdo con un enfoque integral (comprehensive approach en terminología sajona). Trabajar con un enfoque integral en la administración, en el manejo de crisis, luego en las operaciones, signifi ca aumentar las sinergias entre todos los participantes. Quizás lo más relevante y la esencia en un enfoque integral con-siste en el deseo, la intención, la certeza, muy arraigada, profun-da, en todos los componentes, individuos, unidades, secciones, departamentos, cuales quiera que sean los escalones que existen en la organización para realmente colaborar entre todos.

El enfoque integral mejorará los resultados, sin duda. Las organizaciones modernas no pueden actuar de otra forma. Sin embargo tiene que estar apoyado este modus operandi por capaci-dades adecuadas y sufi cientes (en términos de personal, medios e inteligencia). En medio de los retos que se encuentra Europa de hacer más con menos hoy en día, el Consejo ha resaltado la importancia de explotar la gran variedad de recursos nacionales existentes, maximizando las sinergias y reforzando la coopera-ción.

Capítulo III

102

El Consejo de la UE ha subrayado que el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) con los recursos de que dispone in-tegrados y reforzados tiene la oportunidad de proporcionar im-pulsos renovados a las acciones preventivas de la Unión. Por lo menos esa es la intención.

Tanto en la OTAN como en la UE se busca “teóricamente” el ob-jetivo de consolidar un enfoque integral en el manejo de crisis, pero con dos aproximaciones distintas por sus orígenes y lo cierto es que ninguna lo ha conseguido. Sería objeto de un amplio estudio realizar un análisis detallado de todos los factores que intervienen en la bús-queda de un enfoque integral en las dos grandes organizaciones, por lo que nos debemos ceñir a los factores principales.

En la OTAN domina la aproximación integral norteamerica-na donde lo militar predomina sobre lo civil en el teatro de ope-raciones. Históricamente tiene mucho peso la opinión del otro lado del Atlántico en la aproximación intelectual de la Alianza a una cuestión prioritaria. Es lógico, está en su origen y en su de-sarrollo. En el dinero y esfuerzo invertido y en haber contribuido muy efi cazmente a la caída del régimen soviético y la vuelta a la Europa anterior al gran confl icto. La OTAN sigue ahí, como organización de política y seguridad, con una estructura militar permanente, tratando de adaptarse al mundo moderno post-Pac-to de Varsovia y con una actividad muy relevante en los aspectos de seguridad, generalmente marcada por la voluntad de llegar donde otras organizaciones no pueden, ya que están detrás los EE.UU. Es decir, conducir operaciones en escenarios donde solo la OTAN parece capaz de operar.

La cadena militar es la responsable de la misión en el tea-tro de operaciones y se coordina con los elementos civiles, pero no trabaja integralmente. No tiene los elementos para hacer un planeamiento integral y la vasta organización que la sustenta no está diseñada para realizar una aproximación integral desde el principio de una crisis. No existe un comandante para las opera-ciones civiles, todas son militares.

Las naciones participan en el proceso de toma de decisiones pero la organización como tal no está concebida para actuar inte-gralmente desde el principio, no puede cubrir todos los aspectos per se. Los últimos confl ictos más relevantes (Irak y Afganistán) han tenido mucho que ver en la manera de intentar mejorar la aproximación integral en la OTAN.


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En la UE es básicamente lo contrario, es una organización civil donde lo militar se ha incorporado a lo largo del proceso de construcción europea.

La Unión Europea es una organización política y económica que tiene un gran valor añadido, diferente. Los aspectos de segu-ridad han sido incorporados en su proceso de construcción. Lo militar es relativamente pequeño, no hay una estructura perma-nente de dimensiones ni tímidamente parecidas a la OTAN, pero también ha desarrollado y desarrolla su actividad en el manejo de crisis, con resultados positivos cuando ha habido el impres-cindible consenso. No está integrada todavía totalmente en sus procedimientos pero está mejor preparada teóricamente para hacerlo. Además siempre ha luchado para evitar duplicidades y más en el momento presente.

Los Balcanes y las intervenciones en África refl ejan el modus operandi europeo y forman parte de lo mucho que se ha progresa-do en la Política de Defensa y Seguridad Común. No obstante las aproximaciones no han sido integrales. A nivel de Bruselas es donde tiene más posibilidades de conseguirlo porque está en sus genes.

A nivel del teatro de operaciones la UE tiene diferentes Co-mandantes para las distintas operaciones militares en curso ubi-cados en los Cuarteles Generales ofrecidos por las naciones y un único Comandante para todas las operaciones civiles con sede en Bruselas.

El Tratado de Lisboa y la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior teóricamente deberían haber signifi cado un pun-to de infl exión en la mejora del enfoque integral. Todavía no ha sido así. Ciertamente la situación económica no es la ideal para sumir un proyecto de tal envergadura, pero quizás lo más crucial es el hecho de que la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior tienen que trabajar integradamente desde el inicio de cualquier situación que pueda desembocar en una crisis. A nuestro entender, esa era la razón para acordar que el Alto Representante fuese también vicepresidente de la comisión, dotándole así de capacidad para funcionar con una sola voz, de manera realmente coordinada y haciendo uso de unos servicios adecuadamente integrados.

Teniendo en cuenta las dimensiones de la Comisión y las del Servicio de Acción Exterior (incluido el componente militar como única estructura militar permanente) se observa un cierto

Capítulo III

104

desequilibrio en el personal dedicado en una y otra estructura, cuando lo cierto es que el Alto Representante debería jugar un papel fundamental en el manejo de crisis. Algo parecido al de un Ministro de Asuntos Exteriores y de Defensa juntos. Este des-equilibrio tampoco ayuda a trabajar integralmente

En resumen ambas organizaciones, aun intentándolo reite-radamente están lejos de conseguir una aproximación realmente integral a las situaciones de crisis.

Estructuras de la UE para la gestión de crisis

La UE cuenta con una variedad de estructuras pertinentes para el manejo de crisis, como las mencionadas EMUE, CMPD, CPCC, Centro de Situación. Tales estructuras deben trabajar coordinadamente con las Direcciones del SEAE que forman parte del Corporate board y Policy board y que dan apoyo al Alto Repre-sentante.

El Crisis Management Planning Directorate (CMPD) fue crea-do a fi nales de 2009 en realidad coincidiendo con la toma de posesión en su cargo de la Alta Representante y obteniendo los recursos de personal de las antiguas direcciones (VIII y IX del Secretariado General del Consejo que trataban con los asuntos de seguridad, defensa y manejo de crisis) y parte del personal de la célula civil-militar del Estado Mayor. Tiene la responsabilidad del planeamiento al nivel de Bruselas de las operaciones y misio-nes civiles y militares y además de apoyar los múltiples aspectos de la PCSD. Se trata de conseguir un enfoque integral al manejo de crisis en el planeamiento utilizando los elementos civiles y militares coordinadamente y desde el comienzo. Esta es la razón por la cual parte de los expertos en planeamiento militar que tra-bajaban en el Estado Mayor se trasladaron al CMPD junto a los expertos civiles ya existentes. Los recursos humanos disponibles durante el proceso fueron el principal obstáculo ya que no había otra forma de crear el CMPD más que con el personal disponible.

La Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC) fue crea-da en 2007. Tiene el mandato de planear y conducir las misiones civiles PCSD bajo el control político del COPS. Uno de los acto-res es que su Director es el Comandante de las Operaciones civi-les de la UE, es decir que desde Bruselas, y en el mismo edifi cio que el director del CMPD o el Director del Estado Mayor, tiene el


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mando y control para el planeamiento y conducción de todas las operaciones civiles de manejo de crisis bajo en control político del COPS.

El Centro de Situación fue creado para proporcionar la inte-ligencia que se precisa para poder tomar decisiones políticas en la Unión. Es decir, tiene que proporcionar alerta temprana, pre-sentación de la situación y análisis de inteligencia en cuestiones PCSD y Contraterrorismo. Realiza un seguimiento de la situa-ción mundial y sus acontecimientos de forma ininterrumpida, 24 horas al día los siete días de la semana.

Las operaciones militares de gestión de crisis no dependen de un ejército permanente de la UE sino de las tropas nacionales de los Estados miembros. El objetivo inicial fue que estos desple-garan 60.000 soldados en un plazo de 60 días y que mantuvieran dicho despliegue hasta un año.

Con el fi n de cubrir las necesidades actuales y futuras y po-der proporcionar despliegues más rápidos, la UE aumentó su ca-pacidad militar creando 13 agrupaciones tácticas que entraron en servicio a partir de 2010. Cada agrupación táctica, “Battle Group BG”, dispone de 1.500 soldados y puede desplegarse en un plazo de 15 días por un periodo de no más de cuatro meses, bien como un cuerpo autónomo o como fuerzas de vanguardia preparadas para operaciones de mantenimiento de la paz a nivel multinacio-nal.

En la actualidad existen dos agrupaciones tácticas en estado de alerta para periodos de seis meses preparadas para llevar a cabo de forma simultánea dos operaciones de respuesta rápida. Los Estados miembros confi rmaron sus contribuciones hasta el primer semestre de 2011. La Agencia Europea de Defensa gestio-na las necesidades militares futuras y se encarga de la PESD y de mejorar las capacidades de defensa de Europa en la gestión de crisis.

Muchos de los Estados miembros de la UE también son inte-grantes de la OTAN. Los representantes de la UE y de la OTAN trabajan juntos para asegurar una buena coordinación y un re-fuerzo mutuo de las operaciones militares de gestión de crisis. El acuerdo entre la UE y la OTAN de 2003, llamado Berlín-Plus, permite el acceso de la UE a las capacidades y recursos colecti-vos de la OTAN para llevar a cabo operaciones dirigidas por esta organización europea.

Relación de operaciones de gestión de crisis emprendidas por la Unión Europea

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El paulatino desarrollo de una política propia de la UE en materia de Seguridad y Defensa tendría como resultante una progresiva implicación en misiones de gestión fuera del conti-nente europeo. El presente apartado ofrece una relación de todas las misiones llevadas a cabo, incluyendo las que ya habían sido completadas antes de iniciar este estudio así como las que toda-vía seguían activas al concluir su redacción (octubre de 2012). Dichas misiones adoptaron dos formatos genéricos: militares y civiles (sin perjuicio de que en estas últimas pudiera participar personal militar).

Respecto al funcionamiento de las misiones, algunas han sido coordinadas con misiones e iniciativas lideradas por otras organizaciones internacionales como la Unión Europea Occi-dental (UEO), la OTAN, la Organización para la Cooperación y Seguridad en Europa (OSCE) y la ONU. Las operaciones han estado esencialmente conformadas por funcionarios y milita-res aportados por los Estados miembros de la UE. No obstante, algunas han contado con la colaboración añadida de terceras naciones. De otra parte, las experiencias de cooperación entre los países miembros de la UE en el marco de estas misiones ha estimulado la creación de unidades militares multinacionales, destacando entre ellas las cuatro siguientes: EUROCORPS (fuer-zas terrestres integradas por Alemania, Bélgica, España, Francia y Luxemburgo), EUROFOR (fuerzas terrestres de España, Fran-cia, Italia y Portugal), EUROMARFOR (fuerzas marítimas de España, Francia, Italia y Portugal) y el GRUPO AÉREO EURO-PEO (Alemania, Bélgica, España, Francia, Italia y Reino Unido y Estado Mayor del primer cuerpo germano-holandés, integrado por Alemania, Holanda y Reino Unido). Por último, el estable-cimiento de las misiones ha seguido un orden prefi jado en dos fases consecutivas: una fase preoperativa en la que se determina

CAPÍTULO IV

RELACIÓN DE OPERACIONES DE GESTIÓN DE CRISIS EMPRENDIDAS POR

LA UNIÓN EUROPEA

Capítulo IV

108

la viabilidad y conveniencia de lanzar la misión, basándose en la elaboración de estudios y consultas con otras organizaciones (especialmente la OTAN) y una fase operativa que se inicia con la decisión del Consejo de la UE y los trabajos de planifi cación operacional.

Seguidamente, pasamos a referir una por una las misiones. En la tabla 2 aparece la relación completa de estas ordenadas temporalmente. A continuación serán descritas, distinguiéndolas por su condición militar, cívico-militar y civil, y atendiendo a su denominación, periodo de duración, teatro en la que se desa-rrollan, antecedentes y contexto, mandato y objetivos y Estados participantes3.

Tabla 1NÚMERO Y MODALIDAD DE LAS OPERACIONES DE

GESTIÓN DE CRISIS DE LA UE

Modalidad Número

Misiones militaresCompletadas 4

En curso 4

Misiones cívico-militares 1

Misiones civilesCompletadas 7

En curso 12

TOTAL 19

3 La información a continuación expuesta sobre las operaciones realizadas por la UE procede principalmente de fuentes ofi ciales. Ver UNIÓN EUROPEA. Operaciones de la Unión Europea. [Fecha de consulta: 1 noviembre de 2012]. Disponible en: [Fecha de consulta: 1 noviembre de 2012]. http://www.consi-lium.europa.eu/eeas/security-defence/eu-operations?lang=es. Puede verse también: DÍAZ, Castor, M; MANERO, Ana; OLMOS, Belén y VACAS, Félix. Misiones internacionales de paz: operaciones de Naciones Unidas y de la Unión Europea. Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, Madrid, 2006.


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Tabla 2ORDEN TEMPORAL DE LAS OPERACIONES DE GESTIÓN

DE CRISIS DE LA UE

Fecha inicio Denominación Modalidad

Enero 2003MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE EN

BOSNIA Y HERZEGOVINA: EUPM BOSNIA Y HERZEGOVINA

Civil(completada)

Marzo 2003

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LA EX REPÚBLICA YUGOSLAVA DE MACEDONIA: OPERACIÓN

CONCORDIA

Militar (completada)

Junio 2003MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO: OPERACIÓN ARTEMIS


Diciembre 2003

MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE EN LA EX REPÚBLICA YUGOSLAVA DE

MACEDONIA: EUPOL PRÓXIMA

Civil(completada)

Julio 2004

MISIÓN DE LA UE PARA EL FORTALECIMIENTO DEL ESTADO

DE DERECHO EN GEORGIA: EUJUST THEMIS

Civil(completada)

Diciembre 2004

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN BOSNIA Y HERZEGOVINA (BIH):

EUFOR ALTHEA

Militar (en curso)

Febrero 2005MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE EN

LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO: EUPOL RD CONGO

Civil(en curso)

Abril 2005

MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE EN KINSHASA (RDC, REPÚBLICA

DEMOCRÁTICA DEL CONGO): EUPOL KINSHASA

Civil(completada)

Junio 2005MISIÓN DE LA UE EN LA REPÚBLICA

DEMOCRÁTICA DEL CONGO: EUSEC RD CONGO

Civil(en curso)

Junio 2005MISIÓN DE ASISTENCIA FRONTERIZA

EN MOLDAVIA Y UCRANIA: EUBAM MOLDAVIA Y UCRANIA

Civil(en curso)

Junio 2005MISIÓN INTEGRADA DE LA UE POR EL

ESTADO DE DERECHO EN IRAQ:EUJUST LEX IRAK

Civil(en curso)

Capítulo IV

110


Julio 2005 MISIÓN DE APOYO DE LA UE A AMISS II EN DARFUR, SUDÁN Cívico-militar

Septiembre 2005

MISIÓN DE OBSERVACIÓN DE LA UE EN ACEH (INDONESIA):

MMA-MOA ACEH

Civil(completada)

Noviembre 2005

MISIÓN DE CONTROL DE LAS FRONTERAS EN LOS TERRITORIOS

PALESTINOS: EUBAM RAFAH

Civil(en curso)

Diciembre 2005

EQUIPO POLICIAL CONSULTIVO DE LA UE EN LA EX REPÚBLICA YUGOSLAVA DE MACEDONIA: EUPAT MACEDONIA

Civil(completada)

Enero 2006MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE PARA

LOS TERRITORIOS PALESTINOS: EUPOL COPPS

Civil(en curso)

Abril 2006MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL

CONGO: EUFOR RD CONGO


Junio 2007 MISIÓN DE POLICÍA EN AFGANISTÁN: EUPOL AFGANISTÁN

Civil(en curso)

Enero 2008

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LA REPÚBLICA DE CHAD Y LA REPÚBLICA

CENTROAFRICANA: OPERACIÓN EUFOR CHAD/RCA


Febrero 2008MISIÓN DE LA UE POR EL ESTADO DE

DERECHO EN KOSOVO: EULEX KOSOVO

Civil(en curso)

Febrero 2008

MISIÓN DE LA UE EN APOYO DE LA REFORMA DEL SECTOR DE SEGURIDAD EN GUINEA-BISSAU: EU SSR GUINEA-

BISSAU

Civil(completada)

Septiembre 2008

MISIÓN DE OBSERVACIÓN DE LA UE EN GEORGIA:

EUMM GEORGIA

Civil(en curso)

Diciembre 2008

MISIÓN DE LA FUERZA NAVAL DE LA UE PARA LUCHAR CONTRA LA

PIRATERÍA EN SOMALIA: OPERACIÓN EU NAVFOR ATALANTA

Militar (en curso)

Abril 2010

MISIÓN MILITAR DE LA UE PARA CONTRIBUIR AL ADIESTRAMIENTO

DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD SOMALÍES: EUTM SOMALIA

Militar (en curso)


111


Abril 2011 MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LIBIA: EUFOR LIBIA

Militar (en curso)

Junio 2012MISIÓN DE REFORZAMIENTO DE LA SEGURIDAD AÉREA EN SUDÁN DEL

SUR: EUAVSEC SUDÁN DEL SUR

Civil(en curso)

Julio 2012

MISIÓN DE CAPACITACIÓN MARÍTIMA EN EL CUERNO DE ÁFRICA Y EL OCÉANO ÍNDICO OCCIDENTAL:

EUCAP NESTOR

Civil(en curso)

Agosto 2012MISIÓN DE CAPACITACIÓN POLICIAL

EN EL SAHEL: EUCAP SAHEL NIGER

Civil(en curso)

- Misiones militares completadas

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LA EX REPÚBLICA YUGOS-LAVA DE MACEDONIA: OPERACIÓN CONCORDIA

Periodo de duración: marzo-diciembre 2003

Teatro de la operación: Ex República Yugoslava de Macedonia

Antecedentes y contexto:

En febrero de 2001, en pleno escalamiento de una crisis interétnica y violenta entre las fuerzas de seguridad macedonias y los insurgentes albaneses, la OTAN y la Unión Europea pusie-ron en marcha un proceso de negociaciones que desembocaría en un plan de paz que traería el cese de las hostilidades. El Acuerdo de Ohrid, fi rmado en agosto por las autoridades macedonias y los representantes de la etnia albanesa, abriría el paso a sucesivas misiones destinadas a verifi car el cumplimiento del pacto en sus diversos términos. Así, el mismo mes de agosto, la OTAN em-prendió una operación de treinta días (Essential Harvest) orien-tada a desarmar a los grupos albaneses y destruir el armamento recogido. A esta le siguió la operación Amber Fox, de seis meses de duración, encargada de proteger a los inspectores internacio-nales que supervisaban la implementación del acuerdo de paz en

Capítulo IV

112

la antigua República Yugoslava de Macedonia. A continuación, la OTAN aceptó seguir prestando asistencia mediante la Operación Allied Harmony, la cual duraría desde diciembre de 2002 hasta marzo de 2003, fecha en que la responsabilidad de prevenir el resurgimiento del confl icto sería traspasada a la UE, dando inicio a la Operación Concordia, segunda misión militar conducida por UE y primera ocasión en que se implementaron los mecanismos Berlín Plus.

Mandato y objetivos:

El cometido esencial de la Operación Concordia fue el de responder a la demanda realizada por el gobierno de Macedo-nia para ayudar a crear las condiciones de seguridad necesarias para una adecuada implementación de los términos del Trata-do de Ohrid, contribuyendo así al fortalecimiento de la paz, la democracia y la seguridad de la región. Los objetivos y tareas asignadas al personal militar implicado en esta operación fueron heredados de la anterior operación Allied Harmony, conducida por la OTAN. A saber:

1. Protección y apoyo operativo a los observadores internacio-nales destacados en la zona.

2. Asesoramiento a las autoridades macedonias para la progre-siva asunción por su parte de la plena responsabilidad en el mantenimiento de la seguridad.

La UE mantendría la Operación Concordia hasta diciembre de 2003, iniciando a continuación una misión policial civil, la Operación Próxima.

Estados participantes: 13 Estados miembros de la UE

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁ-TICA DEL CONGO: OPERACIÓN ARTEMIS Periodo de duración: junio-septiembre 2003

Teatro de la operación: Bunia (RDC)


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En 1998 se inició en la RDC el confl icto armado más mortí-fero desde la Segunda Guerra Mundial. En ese marco y ante el recrudecimiento de los combates en el distrito de Ituri, el 15 de mayo de 2003 Naciones Unidas hizo un llamamiento para que la comunidad internacional enviase una fuerza capaz de destinada a apoyar la propia misión MONUC (Misión de Naciones Unidas en la República Democrática del Congo) en sus esfuerzos por frenar la violencia en la zona, al menos hasta la llegada de los nuevos efectivos de esa misma misión en septiembre del mismo año. Francia, bajo ciertas condiciones (participación de otros paí-ses, tiempo limitado del despliegue y aval de Uganda y Ruanda), aceptó el mando de la fuerza internacional. En ese contexto, la UE decidió intervenir en mayo de 2003, enviando una fuerza hasta el mes de septiembre de ese año, dirigida por Francia. Bajo un mandato de Naciones Unidas que apoyaba el despliegue de una Fuerza Multinacional (Resolución 1.484), la Operación Ar-temis fue lanzada ofi cialmente el 12 de junio, siendo la primera operación militar comunitaria llevada a cabo fuera de Europa.


Localizada en un área geográfi ca reducida (la ciudad y el aero-puerto de Bunia), Artemis fue creada para garantizar la seguri-dad de la ciudad y ofrecer respaldo a los cascos azules de MO-NUC desplegados en la región. Sus objetivos y tareas clave eran:

1. Contribuir a restablecer las condiciones de seguridad y me-jorar la situación humanitaria de la ciudad de Bunia.

2. Asegurar la protección del aeropuerto y de las personas des-plazadas en los campos de refugiados de Bunia.

3. En caso de necesidad, contribuir a la seguridad de la pobla-ción civil, del personal de Naciones Unidas y del que trabaja en las misiones humanitarias en la ciudad.

4. Ayudar a impulsar los esfuerzos de la UE y Naciones Unidas para apoyar el proceso de paz en la RDC y la región de los Grandes Lagos.

Capítulo IV

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Sin que ello supusiera el desentendimiento de la UE respec-to al confl icto de la RDC, y tal y como había quedado previa-mente establecido, Artemis concluyó el 1 de septiembre de 2003, cuando nuevas tropas procedentes de Bangladesh llegaran a la zona para respaldar a las fuerzas de la misión MONUC.

Estados participantes: 5 Estados miembros de la UE, Brasil, Canadá y Sudáfrica

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁ-TICA DEL CONGO: EUFOR RD CONGO

Periodo de duración: abril-noviembre 2006

Teatro de la operación: RDC


Tras alcanzar su independencia en 1960, la región africa-na del Congo (denominada Zaire entre los años 1971 y 1997) atravesaría varias décadas de inestabilidad y violencia, puestas de manifi esto, primero, con el gobierno corrupto y represivo del dictador Mobutu Sese Seko y, luego, tras su caída, con dos guerras libradas entre 1996 y 1997 y entre 1998 y 2002. El caso de esta segunda confl agración acabó evolucionando desde un guerra interna a un confl icto continental en el que intervinie-ron fuerzas armadas de más de siete países y que dejó más de 4 millones de muertos. En julio de 1999 seis de los Estados y los dos movimientos rebeldes congoleños involucrados fi rman el Acuerdo de Paz de Lusaka para el cese de las hostilidades. Con el fi n de asegurar el cumplimiento de este compromiso, y tras la emisión de dos resoluciones propias sucesivas (Nº 1279/1999 y 1291/2000), el Consejo de Seguridad de la Naciones Unidas pon-dría en marcha una misión de observación en la República De-mocrática del Congo, denominada MONUC. El 28 de diciembre de 2005 el secretario general de Naciones Unidas solicitó a la UE apoyo militar provisional a MONUC durante el proceso electoral que iba a celebrarse en el país al año siguiente. La UE respondió afi rmativamente a esta petición exigiendo, no obstante, el apoyo formal del Consejo de Naciones Unidas, que sería otorgado el 25


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de abril de 2006 (Resolución 1671). A continuación, el 2 de mayo, el Consejo de la UE autorizaría la operación EUFOR RD Congo, que sería conducida bajo el marco de la PESD y que vendría a servir de complemento a otras misiones emprendidas por la UE en la RDC; en concreto las operaciones Artemis (2003), EUSEC RD Congo (2006) y EUPOL Kinshasa (2005-2007).


El mandato de EUFOR RD fue asistir a MONUC en sus esfuerzos por mejorar las condiciones de seguridad en las que debían transcurrir las elecciones presidenciales que estaban te-niendo el lugar en la RDC a partir del 30 de julio de 2006, día de celebración de la primera vuelta, y durante los cuatros meses siguientes a esa fecha. En coherencia con este propósito, las fuer-zas asignadas a EUFOR RD podrían intervenir en diferentes par-tes del país en orden a realizar los siguientes objetivos y tareas:

1. Apoyar a la misión MONUC a estabilizar la situación en caso de que dicha misión afrontara serias difi cultades en lo-grarlo con sus propias capacidades.

2. Contribuir a la protección de civiles que se hallarán bajo amenaza inminente de violencia física.

3. Contribuir a la protección del aeropuerto de Kinshasa.4. Garantizar la seguridad y la libertad de movimientos del

personal de la misión y de sus instalaciones.5. Ejecutar operaciones de alcance limitado destinadas a resca-

tar a individuos en peligro.

Estados participantes: EU

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LA REPÚBLICA DE CHAD Y LA REPÚBLICA CENTROAFRICANA: OPERACIÓN EUFOR CHAD/RCA

Periodo de duración: enero 2008 - marzo 2009

Teatro de la operación: Chad y República Centroafricana

Capítulo IV

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El 25 de septiembre de 2007 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprobó la Resolución 1778 por la que se esta-blecía una presencia multidimensional en el Chad y la República Centroafricana (RCA) dirigida a ayudar a crear las condiciones de seguridad para un regreso voluntario y seguro de refugiados y desplazados, principalmente a causa del confl icto en la región fronteriza de Darfur (Sudán). La misma Resolución autorizaba a la Unión Europea a desplegar una operación en la zona, al ampa-ro del Capítulo VII de la Carta de la ONU. Así, el 28 de enero de 2008 el Consejo de la UE daría su aprobación al lanzamiento de la operación EUFOR Chad-RCA, bajo mandato de las Naciones Unidas y cuyo despliegue alcanzó la Capacidad Operativa Final en el mes de junio.


La justifi cación y fi nalidad de EUFOR Chad-RCA fue la de colaborar con Naciones Unidas para mejorar la seguridad de am-bas regiones. Más en concreto, el mandato de Naciones Unidas incluiría los siguientes objetivos y tareas:

1. Contribuir a la protección de civiles en peligro, particular-mente refugiados y personas desplazadas.

2. Facilitar el reparto de ayuda humanitaria y el libre movi-miento del personal que lo ejecuta mediante la mejora de la seguridad del área de operaciones.

3. Contribuir a la protección del personal, instalaciones y equi-po de las Naciones Unidas, así como asegurar la libertad de movimiento de su personal y el asociado.

En adición a estos objetivos la UE proporcionó una fi nancia-ción sustancial para rehabilitar y reconstruir las zonas de retorno de los desplazados.

Estados participantes: 23 Estados miembros de la UE, Alba-nia, Croacia y Rusia


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- Misiones militares en curso

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN BOSNIA Y HERZEGOVINA (BIH): EUFOR ALTHEA

Inicio: diciembre 2004

Teatro de la operación: Bosnia y Herzegovina


Lanzada en el marco de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), EUFOR Althea, el 2 de diciembre de 2004, al amparo de la Resolución 1575/2004 del Consejo de Seguridad de la ONU, prorrogada por las 1639/2005, 1722/2006, 1785/2007 y 1845/2008, y actuando al amparo del Capítulo VII de la Carta de la ONU. Sus antecedentes son las operaciones IFOR y SFOR de la OTAN y, anteriormente, de la Fuerza de Protección de la ONU (UNPROFOR).


La fi nalidad de la operación es asegurar el cumplimiento de los aspectos militares de los Acuerdos de Dayton. A partir de aquí los objetivos básicos fi jados son dos: apoyo a los esfuerzos de BiH parea crear un entorno de seguridad y capacitación y entrenamiento al Ministerio de Defensa de BiH y sus fuerzas armadas. EUFOR Althea también ha ejercido responsabilidades en la implementación de diversas tareas que han ido siendo transferidas con el tiempo a las autoridades locales. A saber: medidas contraminas, control militar y civil del movimiento de armas y municiones, gestión y almacenamiento de armamento y munición. También se colabora con el Tribunal Internacional para la antigua Yugoslavia para la detención de las personas per-seguidas por crímenes de guerra. La fuerza está principalmente compuesta por un batallón multinacional, basado en Sarajevo, la Unidad de Policía Integrada (IPU) y por Equipos de Observación y Enlace (Liaison and Observations Teams, LOT). En un primer momento la UE desplegó 7.000 efectivos en BiH. Posteriormente, la operación EUFOR fue reconfi gurada, en vistas de las mejoras

Capítulo IV

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logradas en materia de seguridad, reduciendo la tropa hasta nú-meros próximos a los 1.400 efectivos.

Estados participantes: 19 Estados miembros de la UE, Alba-nia, Chile, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Suiza y Turquía

Tropas involucradas: cerca de 1.400.

MISIÓN DE LA FUERZA NAVAL DE LA UE PARA LUCHAR CONTRA LA PIRATERÍA EN SOMALIA: OPERACIÓN EU NA-VFOR ATALANTA

Inicio: diciembre 2008

Teatro de la operación: costas de Somalia y océano Índico Antecedentes y contexto:

Debido al importante deterioro de la seguridad marítima por los actos de piratería, a comienzos de año 2008, la comuni-dad internacional adoptó una serie de acciones para asegurar el tráfi co marítimo en el Cuerno de África. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) emitió las Resoluciones 1814/2008, 1816/2008, 1838/2008, 1846/2008 y 1851/2008 y 1897/2009. En respuesta a tales resoluciones la OTAN, la UE y la coalición de Fuerzas Marítimas Combinadas (CMF), liderada por Estados Unidos, desplegaron misiones internacionales para luchar contra la piratería, mientras otros países (Rusia, China, Malasia, India, Japón, Australia, Irán, Indonesia, Malasia y Arabia Saudí) en-viaron de forma unilateral medios militares aéreos y navales a la zona. El 19 de septiembre de 2008 el Consejo de la UE aprobó la Acción Común 749 por la que se creaba la Célula de Coordina-ción sobre piratería (EUNAVCO), que se encargó de coordinar la actuación de las unidades navales y aéreas desplegadas por los Estados en las costas de Somalia durante tres meses.

El 10 de noviembre de 2008 el Consejo de la UE aprobó la Acción Común 851 que autorizaba, en apoyo de las Resoluciones 1814, 1816 y 1838 del Consejo de Seguridad de la ONU, la reali-zación de la operación Atalanta para luchar contra la piratería en


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aguas somalíes. Se trata de la primera operación marítima de la UE que se realiza en el marco de la PESD.


Planteados en el marco de las resoluciones de Naciones Uni-das previamente citadas, los objetivos y tareas asignadas a EU NAVFOR Atalanta son:

1. Proteger a los barcos del Programa Mundial de Alimentos que transportan ayuda humanitaria a Somalia.

2. Disuadir, prevenir y luchar contra los actos de piratería y robo a mano armada que tienen lugar frente a las costas de Somalia.

3. Proteger a las embarcaciones más vulnerables que naveguen por la zona.

4. Supervisar y vigilar las actividades pesqueras frente a Soma-lia.

Estados participantes: EU, Croacia, Montenegro, Noruega, Serbia, Ucrania

MISIÓN MILITAR DE LA UE PARA CONTRIBUIR AL ADIES-TRAMIENTO DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD SOMALÍES: EUTM SOMALIA

Inicio: abril 2010

Teatro de la operación: Uganda


Tras casi dos décadas de guerra civil, el Gobierno Federal de Transición (GFT) y la Alianza para la Re-Liberación de Somalia, junto con la ONU, fi rmaron el Acuerdo de Djibouti (9/6/2008). Mediante tal acuerdo, que también fi rmarían diversos países y organizaciones internacionales en calidad de observadores, las partes se comprometían a fi nalizar el confl icto y restaurar la con-fi anza mutua. Mediante la Resolución 1872/2009 de su Consejo de Seguridad, las Naciones Unidas reconocían la situación de

Capítulo IV

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inestabilidad en Somalia y urgía a la comunidad internacional a proporcionar asistencia a las autoridades somalíes para reforzar la preparación de sus Fuerzas de Seguridad, como condición para conseguir la estabilidad y seguridad del país. Sobre estas bases, el Consejo de Asuntos Exteriores de la UE, en su reunión del 25 de enero de 2010, acordó la promoción de una misión de carácter militar que sería fi nalmente adoptada el 15 de febrero de ese mismo año: European Union Training Mission EUTM-So-malia. Tal misión contaría con la coordinación de la Unión Afri-cana y, en particular, con su Misión para Somalia (AMISOM), las Naciones Unidas y los Estados Unidos y se desarrollaría, princi-palmente, en Uganda. La misión complementa los esfuerzos que está haciendo la UE para erradicar la piratería en las aguas del Índico a través de la operación EUNAVFOR Atalanta.


El mandato de EUTM Somalia es el de contribuir al pro-grama de adiestramiento de las Fuerzas de Seguridad de So-malia y favorecer la total aplicación del Acuerdo de Djibouti (19/08/2008), en coordinación con AMISON, y con vistas a una futura transferencia de responsabilidades en esta materia a los socios africanos de la misión. Las actividades de adiestramiento se desarrollarían en Bihanga (Uganda).

Estados participantes: 13 Estados miembros de la UE (Ale-mania, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Malta, Portugal, Reino Unido, Suecia)

MISIÓN MILITAR DE LA UE EN LIBIA: EUFOR LIBIA

Inicio: abril 2011

Teatro de la operación: Libia


En el marco de las manifestaciones y revueltas populares ocurridas en diversos países árabes desde principios de 2011, a partir del 15 de febrero de ese año se inicia en Libia una fuerte


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campaña represiva que provoca un elevado número de víctimas y ocasiona la indignación de la comunidad internacional, de las potencias occidentales y de la Liga Árabe. El agravamiento de la situación llevaría a Naciones Unidas, la UE y la OTAN a activar una iniciativa conjunta para proteger a la población libia. El 26 de febrero el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas emitió la Resolución 1970 por la que exigía el fi n inmediato de la violencia, ordenando, entre otras medidas, un embargo de armas al Estado libio, con apoyo expreso de la Liga Árabe. Posteriormente, el 17 de marzo el Consejo de Seguridad aprobó una segunda Resolución (1973) mediante la cual, y en virtud del capítulo VII de la Carta de la ONU, se pedía el inmediato alto el fuego y el cese de toda vio-lencia, ataque o abuso contra civiles. Dicha resolución autorizaba a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la protección de civiles y poblaciones bajo amenaza de ataques, y su prevención, excluyendo la ocupación por fuerza extranjera de territorio libio. Ante la resistencia de las autoridades libias a deponer su actitud represiva, y por iniciativa francesa, el 19 de marzo se celebró una cumbre de alto nivel en París para apoyar al pueblo libio. En esta reunión, que contaría con la presencia del secretario general de Naciones Unidas, junto con presidentes de di-versos países europeos, países árabes y Estados Unidos y represen-tantes de la UE y la Liga Árabe, los participantes acordaron activar una operación militar multinacional en Libia destinada a aplicar las decisiones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ex-presadas en la ya citada Resolución 1973. Aunque la misión fue inicialmente liderada por Francia, Estados Unidos y Reino Unido, el 27 de marzo el Consejo del Atlántico Norte aprobó que la OTAN se hiciera cargo del conjunto de las operaciones militares y de em-bargo que ya venía desarrollando bajo el nombre de Unifi ed Protec-tor, en particular la imposición de una zona de exclusión aérea. La intervención militar, que ayudó a acabar con el régimen de Gadafi , concluiría a fi nales de octubre de 2011.


EUFOR Libia fue concebida como una operación huma-nitaria a realizar bajo el marco de la PCSD y en respaldo a los mandatos de las Resoluciones 1970 y 1973 del Consejo de Segu-ridad de Naciones Unidas. La misión pretendía responder a una

Capítulo IV

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solicitud elevada desde la Ofi cina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH). De modo más específi co, se trataría de destacar efectivos humanos y materiales que, en caso de ser requeridos por Naciones Unidas, pudieran aplicarse a los dos siguientes objetivos:

1. Contribuir a la circulación y la evacuación seguras de las personas desplazadas.

2. Prestar ayuda a las organizaciones humanitarias en las acti-vidades que lleven a cabo en la región.


- Misiones cívico-militares

MISIÓN DE APOYO DE LA UE A AMISS II EN DARFUR, SU-DÁN

Periodo de duración: julio 2005-diciembre 2007

Teatro de la operación: Darfur, Sudán


El grave confl icto humanitario producido en la región de Darfur fue abordado por la Unión Africana. Tras la fi rma de los acuerdos de alto el fuego, fi rmados en Nyamena (Chad) el 8 de abril de 2004, la Unión Africana se constituyó en garante de los acuerdos y desplegó la Misión de la Unión Africana en Sudán (African Union Mission in Sudán, AMIS). Pero la falta de con-diciones de seguridad y de fuerzas sufi cientes para verifi car los acuerdos, controlar a las partes y facilitar la asistencia humanita-ria, hizo que la Unión Africana, en su reunión del 28 de abril de 2005, decidiera la expansión de la misión denominándola AMIS II. Previamente, en octubre de 2004, el Comité Político y de Se-guridad (COPS) de la UE autorizó la creación de una misión de observadores para apoyar a la Unión Africana en Darfur. Final-mente, tras una reunión celebrada en Bruselas con sus ministros de Defensa, la UE decidió su respaldo a la misión AMIS II de la Unión Africana el 23 de mayo de 2005.


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El mandato de la EU para respaldar la misión AMIS II impli-caría el aseguramiento de una asistencia efectiva a los esfuerzos políticos, militares y policiales desarrollados por la Unión Africa-na para afrontar la crisis ocurrida en Darfur. Tal misión de apoyo por parte de la UE incluirá una serie de medidas de fi nanciación y políticas, más el despliegue de personal policial civil y de efec-tivos militares. Los objetivos y tareas desempeñadas por el com-ponente policial civil de esta misión fueron:

1. Apoyo a la cadena de mando policial de AMIS II mediante asesoramiento de personal policial con amplia experiencia en todos los niveles de la cadena de mando.

2. Apoyo al adiestramiento del personal policial civil de AMIS II mediante entrenamiento por parte de un grupo de adies-tradores de la UE.

3. Apoyo al desarrollo de una unidad policial dentro del secre-tariado de la Unión Africana.

En cuanto al componente militar de la misión, sus objetivos y tareas fueron:

1. Asistencia técnica y de planeamiento a todos los niveles de mando de AMIS II, incluyendo apoyo logístico a su estructu-ra de coordinación.

2. Aportación de observadores militares.3. Entrenamiento de las tropas africanas y de los observadores

integrantes de AMIS II.4. Trasporte estratégico y táctico.5. Observación aérea, en caso de ser requerida por la Unión

Africana.

En julio de 2007 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas adoptaría su Resolución 1769 por la que autorizaba y ordenaba el despliegue de una operación híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur (UNAMID). Desde el 1 de enero de 2008, AMIS transfería su autoridad a UNAMID y, en consecuencia, la Unión Europea declaró terminado su apoyo a AMIS II.

Capítulo IV

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Estados participantes: UE

- Misiones civiles completadas

MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE EN BOSNIA Y HERZEGOVI-NA: EUPM

Periodo de duración: enero 2003-junio 2012.

Teatro de la operación: Bosnia y Herzegovina


El 21 de diciembre de 1995 el Consejo de Seguridad de Na-ciones Unidas emitía la Resolución 1035 mediante la cual instaba a la puesta en marcha de una operación multinacional de mante-nimiento en Bosnia y Herzegovina conocida como UNMIBH (por sus siglas en inglés). La citada resolución y consiguiente opera-ción de paz vendría a desarrollar uno de los puntos incluidos en los acuerdos alcanzados en 1995 en Dayton (Ohio, Estados Unidos), posteriormente conocidos como Acuerdos de Dayton, suscritos por la República de Bosnia y Herzegovina, la República de Croacia y la República Federal de Yugoslavia, y que supusie-ron el fi n de la Guerra de Bosnia, acaecida dentro del conjunto de confl ictos armados producidos entre 1991 y 1995 durante el pro-ceso de desmembramiento de la antigua República Federal So-cialista de Yugoslavia. La operación UNMIHB, que se extendería hasta 2002, implicó la creación de una Fuerza Internacional de Policía de las Naciones Unidas (IPTF) y una ofi cina civil de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina. En febrero de 2002 el Consejo de la UE anunció que la UE estaba preparada para hacerse cargo de la sucesión de la Fuerza Internacional de Poli-cía de las Naciones Unidas (IPTF) en Bosnia y Herzegovina. El 5 de marzo de 2002, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas emitía la Resolución 1396 con la que daba su aprobación a que UE se hiciera cargo de la sucesión de la IPTF. De ese modo na-cería la operación EUPM, primera operación de gestión de crisis desarrollada según los principios de la PESD, cuyas actividades comenzarían en enero de 2003.


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Esta misión persigue contribuir al establecimiento de fuer-zas de seguridad profesionales y multiétnicas en Bosnia y Herze-govina, capaces de actuar según los estándares internacionales. Primordialmente, la EUPM se dedicará a apoyar a los organis-mos judiciales de Bosnia y Herzegovina en la lucha contra el crimen organizado y la corrupción. La misma misión también proporcionó asesoramiento al Representante Especial de UE, a fi n de que la Unión estuviera puntual y plenamente informada de la evolución de los acontecimientos en la región. Los objetivos y tareas asignadas fueron:

1. Reforzar la capacidad investigadora, operativa y de coor-dinación de los organismos judiciales en la lucha contra el crimen organizado y la corrupción.

2. Asistir y apoyar en el planeamiento y la conducción de in-vestigaciones policiales en las materias antes citadas y con-forme a una aproximación sistemática.

3. Promover la cooperación entre fi scales y policías.4. Reforzar el sistema de cooperación entre organismos policia-

les y penitenciarios.5. Contribuir a asegurar un nivel adecuado de responsabilidad

en todos los organismos antes citados.

Estados participantes: EU, Suiza, Turquía y Ucrania

MISIÓN DE LA UE PARA EL FORTALECIMIENTO DEL ESTA-DO DE DERECHO EN GEORGIA: EUJUST THEMIS

Periodo de duración: julio 2004-junio 2005

Teatro de la operación: Georgia


Contribuyendo al proceso de desmembramiento de la URRS iniciada en 1989, en abril de 1991 Georgia declaraba su inde-pendencia. Comenzaba así una etapa convulsa abierta con un sangriento golpe de Estado (diciembre de 1991), seguida de una

Capítulo IV

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guerra civil librada entre 1992 y 1995 y posteriormente avivada con sendas disputas separatistas violentas protagonizadas por las regiones de Abjasia y Osetia del Sur (episodios de limpieza étnica incluidos). Años más tarde, un nuevo golpe, esta vez pa-cífi co, daría paso a la denominada “Revolución de las rosas” y la elección de un nuevo presidente, Mijeíl Saakashvili, quien tomó posesión del cargo el 25 de enero de 2004. Ese mismo año Sa-akashvili solicitaría asistencia a la UE para la puesta en práctica de un proceso de reformas judiciales, invitación que sería acep-tada en 2005, con el planteamiento de la misión EUJUST Themis.


El mandato que justifi ca la misión EUJUST Themis consiste en apoyar a las autoridades de Georgia en un proceso de reforma del sistema de justicia penal. Las tareas o funciones que se pre-tendían vincular a ese propósito fueron las siguientes:

1. Prestar orientación urgente a la nueva estrategia de reforma de la justicia penal.

2. Ayudar al gobierno georgiano, siguiendo el principio de propiedad local, a desarrollar una estrategia horizontal que incluyera a todos los implicados en el proceso de reforma en el sector de la justicia penal para establecer los estándares europeos e internacionales en materia de derechos humanos, dando consejos al más alto nivel y a través de actividades supervisadas y observadas.

3. Apoyar la planifi cación para una nueva legislación, si fuera necesario, como por ejemplo un Código de Procedimiento Penal que servirá para dirigir futuras tareas y competencias de todos los actores en la cadena de la justicia penal.

4. Establecer un nuevo marco para la defensa de los derechos humanos.

5. Apoyar el desarrollo de la cooperación internacional y regio-nal en el área de la justicia penal.

6. Apoyar a las autoridades georgianas a coordinar medidas de reforma judicial y anticorrupción.

7. Apoyar la cooperación internacional y regional en el área de la justicia penal.


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Estados participantes: UE

MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE EN KINSHASA (RDC, REPÚ-BLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO): EUPOL KINSHASA

Periodo de duración: abril 2005-junio 2007

Teatro de la operación: República Democrática del Congo Antecedentes y contexto: Kinshasa

EUPOL Kinshasa fue la primera misión de civil de manejo de crisis llevada a cabo por la UE en el continente africano y dentro del marco de la PESD. Con ella se daría un paso más en la política de apoyo a la RDC que diera inicio en 2003 a través de la misión Artemis.


1. Apoyo a la Unidad Integrada de Policía (UIP), perteneciente a la Policía Nacional Congoleña (PNC) y responsable de la protección de las instituciones y actores responsables del proceso de Transición. El apoyo sería ejercido al nivel de la cadena de mando de la UIP, abarcando la supervisión y el asesoramiento respecto al cumplimiento de sus misiones conforme a los estándares policiales internacionales y de res-peto a los derechos humanos.

2. Entrenamiento a personal policial destinado a mejorar sus capacidades operacionales y de gestión por parte de sus mandos.

3. Participación en una comisión (Joint Think-Tank on te Re-form and Reorganisation of the National Congolese Police) destinada a elaborar un plan y un documento para diseñar e implementar un proceso de reforma y reorganización de la PNC.

4. Establecimiento de un elemento de coordinación de las fuer-zas congoleñas para mantener el orden durante el periodo electoral transcurrido durante cinco meses de 2006. Ello implicaría funciones de asistencia técnica, supervisión y asesoramiento policial en operaciones de afrontamiento de

Capítulo IV

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aglomeraciones, en colaboración con las autoridades locales como con personal de la misión MONUC desplegada por Naciones Unidas.

Estados participantes: 6 Estados miembros de la UE, Canadá y Turquía

MISIÓN DE OBSERVACIÓN DE LA UE EN ACEH (INDONE-SIA): MMA-MOA

Periodo de duración: septiembre de 2005-diciembre de 2006

Teatro de la operación: Provincia Indonesia de Aceh


El 15 de agosto de 2005 el gobierno de Indonesia y el Movi-miento Libre de Aceh (Free Aceh Movement) fi rmaron en Helsinki un acuerdo de paz. Tras una primera fase de observación preli-minar a partir del momento de los acuerdos, la misión MMA fue puesta en marcha el 15 de septiembre de 2006, dentro del marco de la PESD, y en coordinación con Estados miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), además de Noruega y Suiza. Se trataría de la primera misión de la UE desplegada en Asia y en cooperación con la ASEAN.


El mandato de MMA consistiría en observar y apoyar el de-sarrollo del proceso de paz en la provincia indonesia de Aceh y la consecución de una solución comprehensiva y sostenible del confl icto. Para ello la UE, la ASEAN, Noruega y Suiza aportaron observadores con experiencia en diversas competencias. Las ta-reas asignadas fueron:

1. Decomiso de armamento del Movimiento Libre de Aceh2. Relocalización de fuerzas policiales y militares3. Observación de la situación de los derechos humanos, del

proceso de cambio legislativo y de reintegración de los miembros del Movimiento Libre de Aceh.


129

Estados participantes: EU, Suiza, Noruega, Tailandia, Malasia, Brunei, Filipinas, Singapur

MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE EN LA EX REPÚBLICA YU-GOSLAVA DE MACEDONIA: EUPOL PRÓXIMA

Periodo de duración: diciembre 2003-diciembre de 2005.

Teatro de la operación: Ex República Yugoslava de Macedonia


La operación EUPOL Próxima, que sería activada el 15 de di-ciembre de 2003, dará continuidad a la misión Concordia de la UE, a su vez había sido precedida por otras operaciones lanzadas por la OTAN (Allied Harmony y Amber Fox), todas ellas con el fi n de asegurar el cumplimiento del Acuerdo de Ohrid, que en agosto de 2001 pusiera fi n al confl icto entre las fuerzas de seguridad de Ma-cedonia y la guerrilla albanesa del Ejército de Liberación Nacional. Próxima se inscribirá asimismo en los esfuerzos realizados por la UE con el fi n de mejorar las opciones de la ex República Yugoslava de Macedonia para una futura integración en la Unión.


La fi nalidad de EUPOL Próxima fue contribuir a reformar la policía de la ex República Yugoslava de Macedonia, en estrecha cooperación con su Ministerio del Interior. Para ello la UE en-viaría a Macedonia diversos equipos de expertos policiales con el mandato de supervisar y asesorar a las autoridades policiales respecto a la consecución de los siguientes objetivos:

1. Consolidación de la ley y el orden, incluyendo la lucha con-

tra el crimen organizado en áreas especialmente sensibles.2. Implementación de una reforma integral del Ministerio del

Interior, incluida la policía.3. Creación de una policía de fronteras.4. Asesoramiento para elevar la confi anza de la población en la

policía local.5. Reforzar la cooperación policial con Estados vecinos.

Capítulo IV

130

Estados participantes: 15 Estados miembros de la UE, Bulgaria, Canadá, Chipre, Eslovenia, Eslovaquia, Estados Unidos, Estonia, Hungría, Islandia, Letonia, Lituania, Malta, Noruega, Polonia, República Checa, Rusia, Suiza, Turquía y Ucrania

EQUIPO POLICIAL CONSULTIVO DE LA UE EN LA EX REPÚ-BLICA YUGOSLAVA DE MACEDONIA (EUPAT)

Periodo de duración: diciembre 2005-junio 2006

Teatro de la operación: Antigua República Yugoslava de Macedo-nia


En diciembre de 2005 expiraría el mandato de la misión de policía EUPOL Próxima, siendo esta sucedida por EUPAT, la ter-cera misión realizada por la Unión Europea en la Antigua Repú-blica Yugoslava de Macedonia.


Como las misiones que la antecedieron, el cometido de EUPAT sería apoyar el desarrollo de un servicio de policía efi caz y profe-sional basado en normas de actuación policial europeas. En este caso, la misión prestaría especial atención a los siguientes objeti-vos:

1. Asesoramiento y supervisión en los niveles medio y senior en áreas especialmente sensibles como la policía de fronte-ras, la paz y el orden público; y en la lucha contra la corrup-ción y el crimen organizado.

2. Cooperación entre policía y sistema judicial.3. Desarrollo de estándares adecuados y profesionales de con-

trol interno de los cuerpos policiales.


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Estados participantes: 6 países de la UE (Alemania, Bélgica, Es-paña, Francia, Portugal y Suecia)

MISIÓN DE LA UE EN APOYO DE LA REFORMA DEL SECTOR DE SEGURIDAD EN GUINEA-BISSAU: EU SSR GUINEA-BISSAU

Periodo de duración: febrero 2008-abril 2010

Teatro de la operación: Guinea Bissau


El 23 de enero de 2008 la Asamblea Nacional de la República de Guinea-Bissau daba su aprobación a una Estrategia Nacional para la Reforma del Sector de Seguridad de dicho país. A fi n de respaldar ese plan de reforma, el 12 de febrero de 2008 el Consejo de la UE decidió activar la misión EU SSR en Guinea-Bissau, bajo el marco de la PCSD. La EU SSR Guinea-Bissau sería la primera operación enteramente planifi cada en la sede central de la UE para operaciones civiles de gestión de crisis. La misión sería pos-teriormente asociada a la Estrategia de Cooperación entre África y la UE adoptada en diciembre de 2007 en Lisboa.


El propósito esencial de esta misión fue el de aportar ase-soramiento y asistir a las autoridades locales durante la imple-mentación de la Estrategia Nacional para la Reforma del Sector de Seguridad, aprobada en enero de 2008. Para ello se asignarían asesores militares y civiles a trabajar con la Armada, la Fuerza Aérea y el Ejército de Tierra, la Policía Judicial, la Policía de Or-den Público, los Servicios de Fiscalía y los organismos encarga-dos de supervisar la aplicación de la Estrategia Nacional para la Reforma del Sector de Seguridad.

Los objetivos y tareas desarrolladas fueron:

1. Asistir a la implementación de los planes fi jados para ajustar el tamaño y reestructurar las Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad.

Capítulo IV

132

2. Asistir al desarrollo y articulación de labores de adiestra-miento y equipamiento.

Estados participantes: Francia, Portugal, Italia y España

- Misiones civiles en curso

MISIÓN DE LA UE EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO: EUSEC RD CONGO

Inicio: junio 2005


En respuesta a un requerimiento del Gobierno de la Repúbli-ca Democrática del Congo, la UE decidió diseñar una misión de asesoramiento y asistencia para la reforma de la seguridad, que se denominó EUSEC RD Congo. La misión, planteada en el mar-co de la PESD, fue lanzada el 8 de junio de 2005.


El mandato de EUSEC RD Congo es proporcionar el apoyo necesario para que las autoridades del país reconstruyan sus Fuerzas Armadas y las doten de capacidades que les permitan garantizar la seguridad en el conjunto de su territorio, velando por el fomento de las políticas compatibles con los derechos hu-manos y el Derecho Internacional Humanitario, las normas de-mocráticas y los principios de gobernanza, de transparencia y de respeto del Estado de Derecho.

Los objetivos y tareas específi cas desprendidas de tal man-dato son:

1. Asesorar y asistir al ejército y las autoridades congoleñas en materias relacionadas con la seguridad y el buen gobierno.

2. Contribuir a la elaboración de distintos proyectos y opciones que la UE y/o sus Estados miembros puedan decidir apoyar en los ámbito antes mencionados.


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MISIÓN DE ASISTENCIA FRONTERIZA EN MOLDAVIA Y UCRANIA: EUBAM MOLDAVIA Y UCRANIA

Inicio: junio de 2005

Teatro de la operación: frontera común entre Moldavia y Ucrania


La misión EUBAM fue establecida en respuesta a una carta de los presidentes de Moldavia y Ucrania, de junio de 2005, por la que solicitaban a la UE un apoyo adicional para gestionar su frontera común. Con tal propósito en noviembre de ese año la UE decidió poner en marcha la misión EUBAM que se desarro-llaría conforme a la Política Europea de Vecindad (PEV), previa-mente desarrollada como parte del proceso de ampliación de la UE de 2004, y los Planes Bilaterales de Acción respectivamente acordados bajo ese marco con Moldavia y Ucrania en el año 2005.


EUBAM fue diseñada con el fi n de proporcionar formación y asesoramiento al personal moldavo y ucraniano responsable de gestionar y vigilar la frontera entre ambos países, con particular énfasis en aportar capacitación para prevenir tráfi cos, contra-bandos ilícitos y fraudes. Los objetivos y tareas asignados a ese respecto fueron:

1. Trabajar conjuntamente con las autoridades moldavas y ucranianas para consensuar con los Estados miembros de la UE estándares y procedimientos en la gestión fronteriza.

2. Reforzar las capacidades profesionales de los funcionarios de aduanas y guardias de frontera de Moldavia y Ucrania a nivel operativo.

3. Desarrollar sus capacidades para el análisis de riesgos.4. Mejorar la cooperación y complementariedad entre guardias

de fronteras, personal de aduanas y el resto de agencias judi-ciales de cada país.

5. Promover la cooperación transfronteriza.

Capítulo IV

134


MISIÓN INTEGRADA DE LA UE POR EL ESTADO DE DERECHO EN IRAQEUJUST LEX-IRAK

Inicio: junio 2005

Teatro de la operación: Irak


La EUJUST LEX-Irak está conducida bajo la PCSD y es la primera misión integrada por el estado de Derecho lanzada por la UE. Su fase operacional fue activada el 1 de julio de 2005 en respuesta a una petición realizada por el primer ministro interi-no del gobierno iraquí, Ibrahim al-Jaafari, recibiendo posterior-mente el apoyo del primer ministro electo, Nouri a-Maliki.


La fi nalidad de EUJUST LEX-Irak es reforzar el Estado de Derecho y promover una cultura de respeto a los derechos hu-manos en Irak, creando oportunidades de formación profesional para funcionarios de nivel medio y alto del sistema de justicia iraquí. Los objetivos y tareas acordes con tales fi nes son:

1. Contribuir, mediante adiestramiento y asesoramiento, a esta-blecer un sistema de justicia basado en el Estado de Derecho.

2. Asistir y apoyar el desarrollo de pautas de coordinación y colaboración entre las diversas ramas del sistema de justicia, a base de adiestramiento.

3. Ayudar a las autoridades iraquíes a implementar y desarro-llar una estrategia de adiestramiento y aplicar técnicas mo-dernas de formación.

4. Asesorar a las autoridades en áreas relacionadas con sus ne-cesidades específi cas en el ámbito de la justicia.


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Estados participantes: EU, Noruega

MISIÓN DE CONTROL DE LAS FRONTERAS EN LOS TERRI-TORIOS PALESTINOS: EUBAM RAFAH

Inicio: noviembre de 2005

Teatro de la operación: Rafah (Gaza, territorios palestinos)


El 15 de noviembre de 2005 Israel y la Autoridad Nacional Palestina fi rmaron un acuerdo referente al movimiento y acceso a la Franja de Gaza a través del paso de Rafah, ciudad fronteri-za con Egipto y administrada por la propia Autoridad Nacional Palestina. El consejo de la UE celebró dicho acuerdo y mostró su disposición a desempeñar el papel de tercer actor, razón por la cual se acordaría el inicio de la misión EUBAM Rafah.


El propósito fundamental de la misión es contribuir a la apertura y el buen funcionamiento del paso de Rafah a la franja de Gaza e incrementar la confi anza entre Israel y la Autoridad Nacional Palestina. Entre fi nes de noviembre de 2005 y junio de 2007 los observadores de la UE estuvieron presentes en el punto de tránsito de Rafah, el cual desde el 25 de junio de 2006, y debi-do a la evolución de la situación política en la región dicho paso quedaría cerrado para operaciones de tránsito ordinarias y solo se abriría en condiciones extraordinarias. Gracias a esfuerzos realizados por la UE este volvió a abrirse durante 83 días, hasta el 13 de junio de 2007.

Capítulo IV

136


MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE EN LA REPÚBLICA DEMO-CRÁTICA DEL CONGO: EUPOL RD CONGO

Fecha de inicio: febrero 2005

Teatro de la operación: República Democrática del Congo


En diciembre de 2006 la República Democrática del Congo celebró sus primeras elecciones democráticas. Tras haber apor-tado apoyo militar provisional en la misión de las Naciones Uni-das (MONUC) durante el proceso electoral (misión EUFOR Con-go), y en paralelo al desarrollo de otras dos operaciones (EUPOL Kinshasa y EUSEC RD Congo), la UE decidió continuar respal-dando el proceso de transición del país mediante el lanzamiento de EUPOL RD Congo, en julio de 2007. Con una duración inicial de doce meses, su mandato se ha ido prorrogado sucesivamente hasta la fecha.


La fi nalidad última de EUPOL RD Congo es contribuir a re-estructurar la policía congoleña mediante las siguientes vías:

1. Contribuir a la reforma y reestructuración de la Policía Na-cional congoleña apoyando la puesta en marcha de una fuer-za policial viable, profesional y multiétnica.

2. Contribuir a mejorar la interacción entre la policía y el siste-ma de justicia penal.

3. Contribuir a garantizar la coherencia del conjunto de me-didas adoptadas en el marco de la reforma del sector de la seguridad, en estrecha interacción con la misión EUSEC RD Congo.

4. Contribuir al proceso de paz en el Este de la República De-mocrática del Congo en los aspectos relacionados con la po-licía, cuestiones de igualdad de género, derechos humanos y los niños y los confl ictos armados.


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MISIÓN DE POLICÍA DE LA UE PARA LOS TERRITORIOS PA-LESTINOS: EUPOL COPPS

Inicio: enero 2006

Teatro de la operación: Territorios palestinos


De continuidad con otras iniciativas previas relativas a la gestión y solución del confl icto palestino-israelí, en el mes de julio de 2005 los ministros de Asuntos Exteriores de la UE hicie-ron explícito su compromiso para contribuir a la mejora de las capacidades palestinas en materia de seguridad, bajo la forma de una misión a desarrollar dentro del marco de la PESD, EUPOL COPPS, que se iniciaría el 1 de enero de 2006.


El mandato genérico de EUPOL COPPS es el de cooperar con la Autoridad Nacional Palestina para el desarrollo de am-plias reformas de la policía civil palestina. Los objetivos y tareas concretas asociadas a ello son:

1. Asesorar al ministro del Interior palestino, a su personal y a los principales responsables de la policía civil palestina en cualquier materia relacionada con sus atribuciones.

2. Proporcionar ayuda a la policía civil palestina en el ámbito de las prioridades operacionales inmediatas.

3. Asegurar la comunicación entre los interlocutores palestinos e internacionales.

Capítulo IV

138


MISIÓN DE POLICÍA EN AFGANISTÁN: EUPOL AFGANIS-TÁN

Inicio: junio 2007

Teatro de la operación: Afganistán


La misión EUPOL Afganistán, conducida bajo PCSD, se enmarca en los esfuerzos desarrollados por la comunidad inter-nacional para estabilizar y reconstruir Afganistán y, más particu-larmente, para ayudar a las autoridades afganas a tomar progre-sivas responsabilidades en materia del ley y orden.


El propósito general de EUPOL Afganistán es apoyar el pro-ceso de reformas que apunta a crear un servicio policial fi able y capaz de trabajar en el marco del Estado de Derecho y el respe-to a los derechos humanos. Más en concreto la misión ha sido diseñada para supervisar, conducir, asesorar y entrenar en las anteriores materias tanto al nivel de los ministerios afganos de Interior y Justicia, como de la Policía Nacional afgana y su fi scal general, tanto en Kabul como en otras provincias. Sus objetivos y tareas específi cas se remiten a las siguientes áreas:

1. Mando y control y comunicación policial.2. Inteligencia policial.3. Capacitación del Departamento de Investigación Criminal.4. Implementación de una estrategia anticorrupción.5. Cooperación entre instancias policiales y judiciales.6. Promoción de los aspectos de género y derechos humanos

dentro de la Policía Nacional afgana.


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Estados participantes: 23 Estados miembros de la UE, Canadá, Croacia, Nueva Zelanda y Noruega

MISIÓN DE LA UE POR EL ESTADO DE DERECHO EN KOSO-VO: EULEX KOSOVO

Inicio: febrero 2008

Teatro de la operación: Kosovo Antecedentes y contexto:

En el marco del proceso de desmembramiento de la antigua Yugoslavia ocurrido a lo largo de la última década del siglo XX, el territorio de Kosovo fue escenario de un sangriento y prolongado confl icto que inicialmente enfrentaría a las fuerzas de seguridad serbias y una guerrilla independentista albano-kosovar, aproxi-madamente a partir de 1996. La reiteración de violaciones a los derechos humanos perpetradas por las autoridades serbias en Kosovo, junto con deportaciones en masa de albano-kosovares y asesinatos masivos de albaneses acabaron por desencadenar una intervención de la OTAN que se desarrollaría entre marzo y junio de 1999. A continuación, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas autorizó a sus Estados miembros a establecer una presen-cia internacional civil destinada a desarrollar un servicio de ad-ministración autónoma provisional de la región (misión UNMIK). Superada la primera fase de posconfl icto, en junio de 2005 la UE asumió, a través de la Declaración sobre Kosovo, un compromiso político de apoyo las actividades de la UNMIK y sus responsabi-lidades asociadas. Y, fi nalmente, en febrero de 2008 la UE acordó la puesta en marcha de EULEX Kosovo, la misión civil de mayor alcance jamás desplegada bajo el marco de la PESD.


El objetivo esencial de EULEX Kosovo es proporcionar asistencia y apoyo a las autoridades de Kosovo en su esfuerzo por impulsar el Estado de Derecho, particularmente en asuntos policiales, judiciales y aduaneros. Las tareas encomendadas im-plican:

Capítulo IV

140

1. Apoyo al desarrollo y fortalecimiento de un sistema de jus-ticia independiente y multiétnico, y una policía y servicio de aduanas igualmente multiétnico, cuyo funcionamiento se adapte a los estándares internacionales de buenas prácticas.

2. Seguimiento, orientación y asesoramiento en áreas como los crímenes de guerras, corrupción y crimen organizado, terro-rismo y delitos fi nancieros graves.

Estados participantes: Estados miembros de la UE, Noruega, Sui-za, Turquía, Croacia y Estados Unidos

MISIÓN DE OBSERVACIÓN DE LA UE EN GEORGIA: EUMM

Inicio: septiembre 2008

Teatro de la operación: Georgia


En 2008 Osetia del Sur, Abjasia y Rusia, de un lado, y Geor-gia, de otro, se vieron involucrados en una escalada de tensiones derivadas de las ambiciones secesionistas de las dos repúblicas pro rusas y de los intentos de aproximación georgianos a la UE. Finalmente, el 7 de agosto de 2008 se dio comienzo a un confl icto armado que enfrentaría a Georgia con Rusia y las vecinas repú-blicas de Osetia del Sur y Abjasia. Los primeros enfrentamientos se produjeron en Osetia del sur cuando el presidente georgiano Mijeíl Saakashvili ordenó a su ejército recuperar el control del enclave osetio, independiente de facto desde 1992, aunque califi -cado por Georgia como rebelde y perteneciente de iure a su terri-torio. Acto seguido las tropas rusas que se hallaban presentes en territorio osetio, en calidad de fuerzas de paz, tomaron las armas de lado osetio y nuevas divisiones del ejército ruso cruzaron la frontera internacional, lo que Georgia interpretó como una decla-ración de guerra implícita contra su país. En pocos días los com-bates se extendieron a otras regiones de Georgia y al Mar Negro. El 12 de agosto el presidente ruso Dmitri Medvédev decretó el fi n de las operaciones militares rusas en territorio georgiano y el 8 de septiembre las autoridades de Rusia y Georgia fi rmaban un acuerdo propiciado por la mediación de la UE. Días después, el


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15 de septiembre de 2008, el Consejo de la UE decidiría el lanza-miento de una misión civil de observación en Georgia.


El mandato consistiría en observar la implementación de los acuerdos establecidos el 12 de agosto y el 8 de septiembre de 2008, respectivamente, entre Rusia y Georgia. Los objetivos y ta-reas fi jadas serán cuatro:

1. Estabilización: observación y análisis de la situación en las zonas afectadas por el confl icto, especialmente en relación al cumplimiento de los acuerdos, incluyendo la retirada de tropas del terreno, la atención a la violación de los derechos humanos y la ley internacional humanitaria.

2. Normalización: observación y análisis de la situación con relación a la gobernanza, el Estado de Derecho y el orden público, así como la seguridad de las infraestructuras y el retorno de los desplazados internos y los refugiados origina-dos por el confl icto.

3. Construcción de confi anza: contribuir a reducir la tensión en la zona por medio de labores de enlace, facilitación de con-tactos entre las partes y otras medidas.

4. Información: referente a la implicación política europea en la gestión del posconfl icto.


MISIÓN DE REFORZAMIENTO DE LA SEGURIDAD AÉREA EN SUDÁN DEL SUR: EUAVSEC SUDÁN DEL SUR

Inicio: junio 2012

Teatro de la operación: Juba, Sudán del Sur


Tras sostener Sudán un confl icto civil armado de casi medio siglo, en julio de 2011 la región sur del país se convirtió en un Estado independiente, pasando a enfrentar los desafíos propios

Capítulo IV

142

del Estado más reciente del planeta. Para apoyar dicho proceso de transición y estabilización los ministros de asuntos exteriores de los países de la UE acordaron una estrategia en el verano de 2011 destinaron importantes sumas económicas para invertir en Juba, la nueva capital de Sudán del Sur y en el conjunto del país. Asimismo, la UE proporcionaría asistencia en una variedad de frentes: ayuda humanitaria, provisión de servicios básicos, asis-tencia jurídica, colaboración política y diplomática, desarrollo y comercio, etc. Dado el carácter frecuentemente intransitable y escaso de sus carreteras, Sudán del Sur nació como un país con gran dependencia de las vías aéreas para el tráfi co de personas y mercancías. Por otra parte el principal aeropuerto, localizado en su capital, fue originalmente construido como un aeropuerto local, carente por tanto de las infraestructuras y las condiciones de seguridad necesarias para operar como un punto de enlace internacional. Por estos motivos el 12 de junio de 2012 el Consejo Europeo dio luz verde a una misión civil destinada a reforzar la seguridad del aeropuerto de Juba.


Como se acaba de explicar, el propósito esencial de la misión EUAVSEC Sudán del Sur es mejorar la seguridad del aeropuerto internacional, anticipándose al riesgo de su posible explotación por parte de grupos terroristas y criminales organizados. Las funciones específi cas a desarrollar en ese sentido serían:

1. Proporcionar asesoramiento, asistencia técnica y adiestra-miento al staff del aeropuerto a fi n de incrementar su segu-ridad y garantizar la legalidad de las actividades emprendi-das en ese sentido.

2. Supervisar y ayudar a coordinar la seguridad del aeropuer-to.


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Estados participantes: Estados miembros de la UE

MISIÓN DE CAPACITACIÓN MARÍTIMA EN EL CUERNO DE ÁFRICA Y EL OCÉANO ÍNDICO OCCIDENTAL: EUCAP NES-TOR

Inicio: julio 2012

Teatro de la operación: Cuerno de África y océano Índico Occi-dental


Gracias a la experiencia derivada de las misiones internacio-nales iniciadas a partir de 2008 en el océano Índico Occidental, las autoridades europeas concluyeron en la necesidad de lanzar una nueva operación en varios países del área. Esta nueva inicia-tiva vendría a complementar las dos misiones anteriormente des-plegadas en el Cuerno de África (EU NAVFOR Atlanta y EUTM Somalia) y habría sido diseñada con la aspiración de dar un de-sarrollo más completo al propósito de luchar contra la piratería en la zona, tal y como quedó establecido en el “Marco Estraté-gico para el Cuerno de África” adoptado en 14 de noviembre de 2011 por el Consejo Europeo.


El mandato inicial de dos años que ha sido asignado a esta misión está genéricamente destinada a reforzar las capacidades marítimas de Somalia, Djibouti, Kenia y Seichelles, con la inten-ción de ampliar la operación en un futuro próximo a Tanzania. Los objetivos específi cos fi jados son:

1. Reforzar el estado de Derecho en Somalia, principalmente en las áreas de Puntlandia y Somaliland, mediante el desarrollo de una policía de costas y de un equipo de expertos judiciales.

2. Potenciar las capacidades de navegación marítima de Dji-bouti, Kenia y Seichelles, en primera instancia, y posterior-mente también de Tanzania.

Capítulo IV

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3. Complementar y ofrecer apoyo a las misiones EU NAVFOR Atlanta y EUTM Somalia.

Se espera que la misión esté completamente operativa en otoño de 2012.

Estados participantes: países miembros de la UE

MISIÓN DE CAPACITACIÓN POLICIAL EN EL SAHEL: EUCAP SAHEL NÍGER

Inicio: agosto 2012

Teatro de la operación: Níger


Desde mediados de la década del 2000 la región occidental del Sahel, especialmente la que abarca los Estados de Mauritania, Níger y Malí, constituye motivo de grave preocupación, bási-camente por dos razones; de un lado, su conversión en zona de tránsito de un creciente volumen de tráfi cos ilícitos, sobre todo de drogas, personas y armas, y del otro, por la recepción e insta-lación de un creciente número de elementos y fuerzas terroristas procedentes de Argelia y básicamente ligadas a la organización Al Qaida en el Magreb Islámico (AQMI). La inseguridad en la zona se ha visto recientemente agravada por dos factores aña-didos: una campaña de secuestros contra ciudadanos europeos iniciada varios años atrás y, de modo mucho más reciente, un proceso de secesión violenta promovido por los tuareg en la pri-mavera de 2012 en el norte de Malí y seguidamente capitalizado por dos organizaciones yihadistas: una escisión de AQMI, cono-cida como el Movimiento para la Unicidad y la Yihad en África Occidental (MUYAO), y un grupo local, Ansar al Din (AD). Entre abril y junio de 2012, y contraviniendo los intereses de los propios tuareg, ambas organizaciones lograron imponer un verdadero condominio yihadista en el norte de Malí. Teniendo en cuenta varios de los problemas anteriores y los múltiples inte-reses que la UE tiene en la zona, en marzo de 2012 el Consejo de Europa adoptó una Estrategia de Seguridad y Desarrollo para el


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Sahel, de la que fi nalmente ha acabado derivándose en primera instancia la propia misión EUCAP Sahel, aprobada el 16 de julio de 2012 y lanzada en agosto del mismo año.


Genéricamente orientada a reforzar la estabilidad, la segu-ridad, la gobernanza y la cohesión social en Níger y en todo el Sahel Occidental, EUCAP Sahel ha sido diseñada con la concre-ta misión de dotar al conjunto de las fuerzas de seguridad de Níger (Gendarmería, Policía Nacional y Guardia Nacional) con nuevas y mejores capacidades para luchar contra el terrorismo y el crimen organizado como también ejercer un mayor control territorial. Aunque la especifi cación de las tareas a desarrollar es todavía insufi ciente, los objetivos más claramente fi jados hasta el momento son los siguientes:

1. Apoyar a las autoridades de Níger en la formulación y eje-cución de una estrategia de Seguridad y Desarrollo.

2. Asistir a la consolidación de estructuras y mecanismos co-munes a todos los cuerpos policiales para la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado.

3. Conducir las actividades de entrenamiento necesarias apara dar apoyo a tales estructuras.

4. Proporcionar asesoramiento militar para favorecer una coor-dinación efi caz entre los cuerpos policiales y las fuerzas ar-madas del país.

Estados participantes: Estados miembros de la UE

Capítulo IV

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CONCLUSIONES PRIMERA PARTE UNIÓN EUROPEA

Como hemos tenido oportunidad de mostrar y reiterar, la prevención de confl ictos es una preocupación, una aspiración y un compromiso consustancial a la UE. Así lo ponen de manifi es-to tanto los diferentes acuerdos y documentos sobre cuya base se han ido ampliando las atribuciones de este organismo, como su participación en un importante conjunto de misiones de gestión de crisis en diversos continentes durante las dos últimas déca-das. Esta orientación favorable hacia la prevención de confl ictos contiene ingredientes distintivos y también conlleva difi cultades y limitaciones evidentes.

La aproximación europea a la prevención de confl ictos se ha visto condicionada por sus propios orígenes y su evolución global. Por última vez hay que recodar que hablamos de una organización civil, donde lo militar ocupa solo un pequeño es-pacio. A su vez, muchos de sus Estados miembros se encuentran integrados en una organización multinacional de carácter militar como la OTAN, a la que aportan cuantiosos recursos. Si la OTAN no existiera es muy probable que las capacidades militares de la UE fueran muy superiores pero, como es lógico, ninguna nación puede ni quiere duplicar gastos en materia de defensa. En estas condiciones resulta perfectamente comprensible que, incluso cuando se trata de afrontar confl ictos de elevada intensidad, el enfoque europeo no dé prioridad a lo militar, considerándolo más bien como un complemento a medidas y planes de actua-ción esencialmente civiles. Esta es la esencia del enfoque inte-gral, al que tantas alusiones hemos hecho ya en estas páginas. El predominio numérico de las misiones civiles sobre las militares llevadas a cabo demuestra que no solo hablamos de intenciones sino de hechos.

Con todo, la UE es un organismo en evolución en todas sus áreas; una evolución, por cierto, no exenta de retrocesos y obs-táculos. Como mínimo existen tres factores que a menudo difi -cultan el desarrollo de competencias y la acción efi caz de la UE. Primero, los intereses específi cos de cada Estado miembro (que a veces entran en contradicción o contravienen los objetivos gené-ricos que justifi can la existencia de la UE); segundo, la comple-jidad de un proceso de toma de decisiones en el que participan tantos países y que involucran a tantos organismos intermedios;


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y, tercero, las limitaciones de presupuesto y de otra serie de me-dios y capacidades. Cada uno de esos tres factores condiciona y pone límites al avance de la política exterior, de seguridad y de-fensa de la UE, así como a sus contribuciones en el ámbito de la prevención de confl ictos. Los Estados no siempre están de acuer-do sobre cómo actuar en esos ámbitos, la búsqueda de consensos y acuerdos es laboriosa, a veces incluso imposible, y las capaci-dades civiles y militares disponibles no siempre son óptimas y en ocasiones ni siquiera resultan sufi cientes.

Algunos expertos critican hoy la PCSD de la UE y el trabajo del Servicio Europeo de Acción Exterior, entre otros motivos, por mantener una orientación más reactiva que proactiva en materia de seguridad, más ocupada en la gestión de crisis que en la pre-vención de confl ictos. Hasta cierto punto esta crítica es discutible en cuanto que gestionar crisis ya producidas no deja de ser una forma de prevenir la reactivación de los mismo confl ictos sobre los que dicha gestión interviene. Sin embargo, no deja de ser cierto que las aspiraciones preventivas reconocidas por la UE no pueden satisfacerse bajo el actual grado de desarrollo de su PCSD. Y lo mismo puede decirse de la aplicación del tan ansiado enfoque integral. En las presentes condiciones de crisis econó-mica y, hasta cierto punto también institucional, en el seno de la UE, no cabe esperar rápidas mejoras. Con todo, los avances rea-lizados en las dos últimas décadas son innegables y no deberían subestimarse.

Conclusiones Primera parte Unión Europea

Capítulo IV

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BIBLIOGRAFÍA PRIMERA PARTE UNIÓN EUROPEA

Libros

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Artículos

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SEGUNDA PARTE

LATINOAMÉRICA

Introducción

153

INTRODUCCIÓN

La presente investigación está dirigida al estudio de la prevención de confl ictos entre Estados y particularmente entre aquellos que integran la Organización de Estados Americanos (OEA), que para estos efectos también generalizaremos con la denominación de “Estados Latinoamericanos”.

Los Estados desarrollan sus relaciones internacionales en un ambiente de cooperación y confl icto. La cooperación como parte de la opción que los Estados privilegian para su desarrollo y bien-estar, y el confl icto como algo natural y propio de la evolución y competencia de las sociedades. En ese contexto, la prevención de confl ictos tiene el propósito de evitar que las relaciones entre los Estados lleguen a un confl icto y crear las condiciones y mecanis-mos para que las partes que están en controversia puedan con-currir a una instancia que impida que esta prospere. Es decir, se trata de disponer, con la debida antelación, de una estructura que difi culte llegar a la agresión armada e incluso obstaculizar de una forma u otra que los confl ictos escalen a situaciones irreversibles.

La prevención de confl ictos implica materias que van mucho más allá de la mera estructura que se ha ido conformando para prevenir los confl ictos entre Estados. Bajo su concepción se de-baten todos aquellas variables que pueden producir confl ictos al interior de cada Estado y entre los Estados, como el terrorismo, piratería, migraciones, pobreza, inequidad, desigualdades so-ciales, corrupción, opresión de minorías, antagonismos étnicos, persecución religiosa, narcotráfi co, contrabando, transportes de desechos nucleares, proliferación nuclear, construcción de armas de destrucción masiva, y muchos otros.

En la actualidad el terrorismo internacional es una de las principales preocupaciones, simboliza las nuevas formas de ame-nazas que enfrentan los Estados y las difi cultades que implica su neutralización.

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El terrorismo no tiene una representatividad ofi cial y su pro-ceder se organiza y proyecta a partir de Estados donde las Insti-tuciones y el Derecho están sobrepasados por grupos anarquistas o agrupaciones que no reconocen fronteras y menos el Estado de Derecho. Por lo tanto, en primer lugar, cabe indicar que esta in-vestigación se orienta a la prevención de confl ictos entre Estados y no entre estos y actores no estatales.

En ese contexto, un confl icto es un desacuerdo o enfrenta-miento entre dos entes políticos que se manifi estan mutuamente hostilidad, como consecuencia de una contraposición de intereses, generándose una situación en la cual ambos tratan de quebrantar la resistencia del otro, recurriendo ocasionalmente a la violencia.

Las etapas del confl icto reseñado son las crisis y la guerra. La crisis pasa a ser una situación de tensión que se produce en tiempo de paz y donde están comprometidos intereses impor-tantes de los Estados involucrados, existiendo la posibilidad de escalar a una situación de guerra. Por su parte, la guerra, consti-tuye la forma más extrema de solución de los confl ictos e implica el mayor esfuerzo al que se ve expuesto un Estado y, particular-mente, sus fuerzas militares.

La presente investigación, como su nombre lo deja ver, se trata de proceder preventivamente antes o durante la crisis y eventualmente durante la guerra misma.

Entre los diferentes actores internacionales la diplomacia interactúa canalizando la cooperación y haciendo su principal esfuerzo para evitar los confl ictos. Pese a lo anterior, en ciertas ocasiones la diplomacia fracasa y los gobiernos recurren al em-pleo de la fuerza a pesar de los costes que implica. Esto no ha impedido que el uso de la fuerza en las relaciones internaciona-les sea profusamente estudiado, pero las diferentes perspectivas históricas permiten coincidir con la aseveración: las guerras ocu-rren en formas múltiples y se originan también en causas múltiples1.

Asumiendo como cierto lo anterior, se han realizado di-versas investigaciones para entender las causas de las guerras y por ese camino proponer instrumentos para prevenirlas o al menos disminuir sus enormes problemas humanos, políticos y

1 PEARSON, Frederic S.; Rochester, J. Martin, Relaciones Internacionales. Situa-ción global en el siglo XXI, Bogotá: Mc Graw Hill, 2000, p. 295.

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económicos, que no solo afl igen a los vencidos, sino también a los ganadores e incluso a los Estados que, distantes de la zona de guerra, se ven perturbados por los efectos nocivos en sus merca-dos, refugiados, inmigraciones e incluso por la evolución de las alianzas estratégicas y perjuicios a los procesos de integración implicados.

Los constantes esfuerzos para mitigar sus daños tampoco han sido en vano. Las cruentas ocupaciones y masivos genoci-dios han dado lugar a sucesos violentos, pero donde el empleo de la fuerza está sometido a ciertas normas internacionales y fundamentalmente al juicio de la opinión pública mundial, que independientemente de la diversa evaluación de su efectividad, moviliza voluntades y presiona para la adopción de acciones que han permitido disminuir la violencia, controlar el uso de las armas de destrucción masiva y proteger a la población civil. Los resultados no son completamente auspiciosos, pero paula-tinamente las decisiones relativas al empleo de la fuerza toman en consideración algunos factores vitales para el resguardo de grupos étnicos, áreas protegidas, sectores de la población más vulnerables o respetar derechos individuales y colectivos.

A simple vista, también se puede decir, que falta mucho camino por delante y que aún los esfuerzos de la comunidad in-ternacional son insufi cientes para solucionar los desafíos que im-plican desde la satisfacción de las necesidades de alimentación hasta la soberanía e independencia de los Estados.

Los confl ictos al interior de cada Estado –teóricamente– se circunscriben a soluciones consideradas en el ordenamiento legal de cada país o a decisiones políticas. Por ejemplo, muchos de los desafíos relativos al narcotráfi co, delincuencia, terrorismo, migraciones y contrabando, entre otros, tienen respuesta en la normativa legal existente o en la que es factible generar para en-frentar ese tipo de inconvenientes. Por su parte, aquellas aspira-ciones de sectores políticos, entidades sociales, grupos étnicos o similares, que generan confl ictos para movilizar voluntades po-líticas y así satisfacer sus intereses partidistas o conquistar espa-cios sociales, implican acuerdos y consensos políticos ajustados a los procesos democráticos o formas de gobierno respectivos.

Por el contrario, en el contexto de la defensa nacional el or-den jurídico y la voluntad política interna no tienen aplicación. Los problemas entre los Estados no se solucionan por otra vía

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que no sea la del Derecho internacional y ocasionalmente por la disuasión y empleo de la fuerza.

Por ello, la comunidad internacional, a partir de la creación de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y otros instru-mentos y organismos internacionales según la región del mundo que se trate, han ido conformando una “estructura de preven-ción de confl ictos” para evitar, disminuir o al menos atenuar los efectos de estos entre los Estados y así, aceptando que el con-fl icto y la guerra son inevitables, defi nir instancias a las cuales concurrir en busca de una mediación o eventual solución para no llegar al enfrentamiento armado con todos los trastornos y vícti-mas que trae consigo.

Para los países que integran la OEA, la estructura de preven-ción de confl ictos aludida y particularmente la efectividad de los organismos e instrumentos que la conforman, no está lo sufi cien-temente explícita ni es evidente la correlación entre sus partes. Esta aseveración se puede sustentar con la opinión del Secretario General de la OEA, cuando con ocasión de la X Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, al referirse al “sistema interamericano de defensa”, señaló, que no existe un “sistema”, sino que eventualmente cuatro instituciones lo conformarían (Junta Interamericana de Defensa, el Colegio Interamericano de Defensa, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y las Conferencias de Ministros de Defensa)2.

Esta indeterminación ocasiona que los Estados busquen vías de solución a sus confl ictos obviando la plataforma que a partir de la Segunda Guerra Mundial han ido desarrollando los Esta-dos con esos fi nes, y concurran a otras instancias que más que solucionar un confl icto podrían profundizarlo.

Una prueba de ello es la creación del Consejo Suramericano de Naciones dentro del contexto de la Unión de Naciones Sura-mericanas (UNASUR), que solo reúne a los países de América del Sur y cuya principal característica consiste en excluir de sus decisiones a los Estados Unidos de América (EE.UU.).

2 Discurso del Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, en la X Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (8 de octubre de 2012). Disponible en la página WEB de la OEA: OEA/Ser.G, CP/CSH/INF-331/12, 7 de noviembre de 2012.

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En razón de lo anterior, la presente investigación tiene el propósito de responder a la interrogante ¿Cuáles son los orga-nismos e instrumentos internacionales que conforman la Estructura de Prevención de Confl ictos de América Latina? La respuesta a esta cuestión permitiría conocer la fi sonomía global de la estructura de prevención, vigencia de los postulados que la originaron, efi cacia, validez de los acuerdos internacionales derivados y correspondencia con las amenazas y desafíos que los países lati-noamericanos hayan defi nido, para de esta forma evidenciar las características de prevención de confl ictos en América Latina en general y de cada uno de sus organismos e instrumentos en par-ticular.

Por otra parte, una investigación en paralelo realizada por expertos del Centro Superior de Estudios de la Defensa Na-cional de España (CESEDEN), hará un valioso aporte respecto de la Estructura de Prevención, que la Unión Europea (UE) ha construido con estos fi nes y que desde la perspectiva latinoame-ricana pareciera ha traído como resultado un exitoso proceso de integración en todas las áreas, donde la defensa nacional no ha quedado ausente.

De esta forma, explicitando y analizando la vigencia de la estructura latinoamericana y luego confrontándola con la de la UE, será posible inferir algunas conclusiones sobre sus diseños, propósitos y objetivos.

El estudio de la “Estructura de Prevención de Confl ictos” permitirá explicitar la forma y utilidad (organismos e instru-mentos) que posee la prevención de confl ictos en América Lati-na, de tal forma de dejar en evidencia las ventajas y desventajas que permitirían concluir sobre su aplicabilidad en el contexto de las amenazas y desafíos que han sido reconocidos como parte de la agenda de defensa y seguridad de los países latinoamerica-nos.

La Estructura de Prevención de Confl ictos también es cono-cida como “Regímenes de Limitación” para los confl ictos o para los armamentos. En el caso de Chile, el Ministerio de Defensa estipula que el empleo de la fuerza militar está moldeado o con-dicionado por instituciones internacionales que la comunidad mundial se ha ido dando en el curso del tiempo. Además, señala que estas instituciones dan origen a lo que se ha denominado ge-

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néricamente como “regímenes internacionales”3. De igual forma, indica que el esfuerzo internacional por limitar armamentos se ha focalizado en el gasto militar, en la conducta de los beligeran-tes en la guerra, en las armas de destrucción masiva y en cierto tipo de armas convencionales. Por ende, el régimen de limitación de armamentos consiste en un conjunto de medidas, mecanismos e iniciativas internacionales o de implementación nacional, que se ejecutan tanto a nivel global y regional como bilateralmente, y están ligados a procesos de no proliferación, verifi cación y trans-parencia4.

Un valor de uso inmediato tendrá el resultado de la presente investigación, en razón que en mayo de 2011 los Ministros de De-fensa de los países miembros de la Unión de Naciones Surameri-canas se reunieron en Argentina para discutir nuevas estrategias conjuntas para mantener la paz en la región e inaugurar el Cen-tro de Estudios Estratégicos, entidad que se orientará a elaborar una perspectiva propia que exprese las necesidades y el interés común en materias de defensa y seguridad nacionales.

Se agrega a ello lo expresado por quien fuera la Secretaria General de UNASUR, María Emma Mejía, quien señaló que el objetivo es proteger a las naciones de los ataques externos y cus-todiar los recursos naturales de la región que concentra el 30% de las riquezas mundiales en reservas de agua potable, petróleo, gas, minerales y alimentos. Además, los Ministros de Defensa han coincidido en la necesidad de reconsiderar el Tratado Intera-mericano de Asistencia recíproca (TIAR)5, un acuerdo de defensa que establecía que ante la agresión de cualquier país –de otro continente– había que asistir a un país americano6.

3 Ministerio de Defensa, Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, Santiago: Mi-nisterio de Defensa, 2010, p. 86.

4 Ídem, p. 92.5 El Tratado Interamericano de Asistencia recíproca es uno de los principales

instrumentos que conformaría la Estructura de Prevención de Confl ictos en Latinoamérica y que fue cuestionado cuando el Reino Unido se enfrentó a Argentina en 1982.

6 UNASUR y la Seguridad Continental. Disponible en http://www.voanews.com/ spanish/news/latin-america/unasur-recursos-seguridad-continen-tal-122809214.html. Ingreso el 31 de mayo de 2011.

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Se agrega a lo anterior que en la Asamblea General de la OEA celebrada en Cochabamba, se resolvió encomendar a la Comisión de Seguridad Hemisférica, que programe y prepare reu-niones para la discusión sobre el futuro de la misión y funciones de los instrumentos y componentes del sistema interamericano de defensa7.

Como se trata de una investigación que se realiza en conjun-to entre la ANEPE (Chile) y el CESEDEN (España), el objetivo de la misma es compartido y básicamente considera desarrollar un análisis de los organismos e instrumentos que conforman la es-tructura de prevención de confl ictos, verifi cando la relación entre estos y los potenciales riesgos y amenazas a la seguridad.

La responsabilidad de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos será determinar la conformación, vigen-cia y relaciones entre las partes que conforman la Estructura de Prevención de Confl ictos de Latinoamérica y, complementaria-mente, identifi car los organismos que conforman su estructura; identifi car los acuerdos, tratados u otros instrumentos que inte-ractúan en ella; analizar la vigencia y efectividad de los organis-mos y acuerdos que conforman la estructura; y analizar las bases que sustentan la organización y funcionamiento de UNASUR como uno de los recientes organismos de prevención de confl ic-tos en el Sur de América.

Ante la amplitud que la materia implica, la presente inves-tigación se circunscribió al análisis de los organismos, acuerdos y tratados que teóricamente conforman la “Estructura de Pre-vención de Confl ictos de América Latina”, respecto de aquellos confl ictos –entre Estados– que podrían conducir a una guerra y empleo de las fuerzas militares correspondientes. El hito inicial lo constituyó la creación de la Junta Interamericana de Defensa (JID) y el fi nal la organización de UNASUR, lo que no impidió aportar una reseña de aquellos organismos que pudieran antece-der a la JID.

Para lo anterior, inicialmente se ha realizado una revisión bibliográfi ca, que ha permitido una conceptualización y contex-tualización de las particularidades de los confl ictos contemporá-

7 Declaraciones y Resoluciones Aprobadas por la Asamblea General. Disponi-ble en la página WEB de la OEA. OEA/Ser.P, AG/doc.5329/12 corr.1, 14 de junio de 2012, p. 164.

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neos desde la perspectiva latinoamericana. A continuación, se ha procedido a describir y analizar la estructura de prevención de confl ictos propiamente tal y cómo se ha comportado a nivel de Latinoamérica.

Efectuado lo anterior, y para sustentar la conveniencia de la existencia y fortalecimiento de la estructura de prevención, se ha aportado una perspectiva de las amenazas y desafíos que se vi-sualizan para los Estados latinoamericanos y el eventual rol de la estructura aludida.

Posteriormente, el análisis se centró en el Consejo Surame-ricano de Defensa y UNASUR, infi riendo sobre sus fi nes, estruc-tura, organización y perspectivas de aplicabilidad en el sur de América y su probable transmisión hacia la estructura de pre-vención de Latinoamérica.

Finalmente, ha sido posible concluir respecto de la estructu-ra de prevención de confl ictos en Latinoamérica dejando ver su conformación, vigencia, y capacidad para enfrentar los confl ictos futuros, como también los tratados y acuerdos que la integran. A lo que se agrega, una reseña de las tendencias en relación al futu-ro de la estructura en cuestión.

Los resultados del presente trabajo permitirán relacionar los resultados obtenidos con los del CESEDEN, de tal forma de inferir sobre sus aspectos comunes, limitaciones y capacidades.

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Generalidades sobre la prevención de confl ictos

La prevención implica un grado de preparación y disposi-ción anticipada para ejecutar una acción que permita evitar un riesgo. Prevenir es conocer con anterioridad un probable daño. En la perspectiva militar, el General López Muñiz lo especifi ca de esta forma: signifi ca precaver, estorbar, evitar, impedir una cosa con íntegra aplicación a las cuestiones de guerra8. Según Sophia Clé-ment, consiste en una acción concertada que tiene como objetivo la di-suasión, resolución y/o detención de los confl ictos antes de su estallido, es decir antes de una escalada de la violencia9. Por ello, según David Charles-Philippe, se recurre muy a menudo a la prevención en un escenario de crisis inminente, cuando el peligro de guerra o de confl icto armado es grande. En ese caso, se trata de enfrentar las causas inme-diatas de un desencadenamiento posible de las hostilidades. Se recurre a las estrategias diplomáticas con el fi n de buscar una solución negocia-da, y llevar a las partes en confl icto a la suspensión de su amenaza de utilizar la fuerza armada10.

En el siglo XIX, José Almirante indica que prevenir tiene mucha importancia en la guerra para preparar y disponer con anticipación las cosas11. A las aseveraciones dadas es convenien-te incluir una explicación reciente, como la que está en la obra de Juan Carlos Pereira, donde se indica que la prevención es el

8 LÓPEZ Muñiz, Diccionario Enciclopédico de la Guerra, Editorial Gesta, 1958, p. 429.

9 CLÉMENT, Sophia, La prévention des confl its dans les Balkans, Cahiers de Chail-lot, 1997, p. 7.

10 CHARLES-PHILIPPE, David, La guerra y la paz, Barcelona: Icaria, 2008, p. 337.11 ALMIRANTE, José, Diccionario Militar, Madrid: Ministerio de Defensa, 2002,

p. 874.

CAPÍTULO ICONCEPTUALIZACIÓN Y CONTEXTO DE

LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS EN LATINOAMÉRICA

Capítulo I

162

conjunto de acciones que tratan de evitar un daño a los propios intereses nacionales o evitar la escalada en un confl icto, y que la diplomacia procura detener los confl ictos antes de que se desen-cadene una guerra. Además, señala que la prevención compren-de la alerta temprana, la mediación, así como el fomento de la confi anza entre las partes. También hace mención a las operacio-nes de paz y a los observadores comisionados por la ONU, que informan sobre treguas o cesaciones al fuego, vigilan las zonas de contención o áreas desmilitarizadas. Implica la observación, que lleva a cabo personal militar o civil sin armas en tareas de apoyo al fortalecimiento de instituciones y administraciones locales, derechos humanos, desminado, reinserción de comba-tientes en la vida civil o reparto de agua y alimentos12. Incluso se refi ere a la disuasión como una forma de prevención, y señala que esta es aplicada desde la Antigüedad, donde las legiones romanas ejercían con su presencia una labor de disuasión frente a cualquier intento de rebeldía contra Roma, que era la base de la denominada pax romana. Pero agrega que la disuasión por exce-lencia es la disuasión nuclear que, hasta la fecha, es la única que no ha fracasado nunca.

Pareciera que las guerras convencionales –entendidas como aquellas en que los Estados emplean esencialmente su poder militar para imponer sus intereses– se hacen cada vez menos usuales, pero los confl ictos con otras expresiones están en au-mento. Las acciones preventivas tampoco escapan a este proceso, no solo es importante evitar los confl ictos entre los Estados, sino que también es primordial dirigir los esfuerzos a evitar los con-fl ictos sociales o los que se relacionan con organizaciones crimi-nales, narcotráfi co, terrorismo, religiosos u otros.

Además, cualquier confl icto entre Estados planteará desafíos relacionados con la estabilidad regional o al menos con terceros países, que de una forma u otra estarán involucrados en el con-fl icto, ya sea como parte de compromisos contraídos con ante-rioridad, por intereses nacionales o por mandato de organismos internacionales.

12 PEREIRA, Juan Carlos (Coord.), Diccionario de Relaciones Internacionales y Polí-tica Exterior, Madrid: Ariel, 2009, p. 801.

Conceptualización y contexto de la prevención de confl ictos en Latinoamérica

163

Los terceros Estados o terceras Partes en un confl icto son de signifi cativo interés para los fi nes de la prevención. Como lo in-dica Remo F. Entelman, el sociólogo Georg Simmel, fue el primer autor moderno que trató el tema de los terceros en los confl ictos en 1950, distinguiendo tres clases:

a) Aquellos que no están implicados en el confl icto, pero a quienes se les pide que proceden para colocarle fi n.

b) Aquel no implicado en el confl icto, pero que obtiene de él benefi cios para sí mismo.

c) El que interviene en el confl icto directamente, porque obtie-ne de él ventajas o espera obtener una posición dominante13.

Los terceros aludidos por Georg Simmel tienen mucho senti-do cuando para prevenir es necesario una disposición anticipada de los actores para ejecutar una acción que permita evitar un confl icto. Pero, si una relación controversial implica el surgi-miento de terceros imparciales –que serán fundamentales en la medida que los “buenos ofi cios” sean neutrales–, también son una realidad los actores que obtienen benefi cios o ventajas de los confl ictos entre otros Estados. Por ello, los intereses en un proce-so de prevención implican la organización previa de actores cuyo esfuerzo sea la paz regional o internacional sin miramientos par-ciales, y por tanto adquieren valor estructuras creadas para esos fi nes, como la ONU o la OEA.

Como lo indicamos en la Introducción de esta investigación, este estudio está dirigido a la prevención de confl ictos entre Es-tados y particularmente entre los que integran la OEA, Para ello, revisaremos en primer lugar los conceptos que han prevalecido en el ámbito regional, respecto de la seguridad, prevención y me-didas de confi anza mutua.

13 ENTELMAN, Remo, Teoría de Confl ictos, Barcelona: Editorial Gedisa, 2002, p. 133.

Capítulo I

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Seguridad y prevención

La seguridad es el grado de normalidad que debe existir para que las instituciones funcionen y que los Estados prospe-ren sin mayores interferencias en la búsqueda del bienestar. Los conceptos más modernos la defi nen como: ausencia de amenazas militares y no militares que pueden cuestionar los valores centrales que quiere promover o preservar una persona o una comunidad, y que con-llevan un riesgo de utilización de la fuerza14. Por ello, la prevención de confl ictos tiene el propósito de evitar que las relaciones entre los actores lleguen a un confl icto o crear las condiciones y me-canismos para que las partes que están en controversia puedan concurrir a una instancia que impida que esta progrese. Es decir, se trata de conformar una red de organismos e instrumentos que impidan llegar a la agresión armada entre los Estados.

Inmediatamente terminada la Segunda Guerra Mundial se fue conformando la Estructura de Seguridad de Latinoamérica con la suma de los acuerdos y organismos que tratan sobre la seguridad mundial, hemisférica, regional o subregional. Su for-mación ha obedecido a razones coyunturales de la seguridad internacional, como han sido los períodos de guerra en su pro-legómeno, desarrollo y posguerra. Ya sea para intentar evitar un confl icto, para enfrentar desafíos estratégicos o concordar en el período de vuelta a la paz y adoptar medidas preventivas para que no ocurran los mismos hechos.

Su resultado ha sido una estructuración causal, que no siempre cuenta con una adecuada institucionalización que le dé un sustento defi nitivo en la prevención de confl ictos. Por el contrario, la obligatoriedad del cumplimiento de sus políticas no está asegurada y dependerá de cada situación particular que los países participen o no en ella. La falta de confi anza en los orga-nismos internacionales e instrumentos que lo conforman, ha mo-tivado que diversos académicos hayan indicado que: carecemos de una institucionalidad efectiva en el ámbito de la seguridad que permita sistematizar la cooperación15. Contrariamente, también hay coinci-

14 CHARLES-PHILIPPE, David, La guerra y la paz, Barcelona: Icaria, 2008, p. 65. 15 ROJAS Aravena, Francisco. Cooperación y Seguridad Internacional en las Améri-

cas. Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1999, p. 7.


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dencia en señalar que cuando surge un confl icto es la comunidad de naciones la que toma la decisión de cooperar, especialmente a través del sistema de las Naciones Unidas, para mantener o restaurar la paz entre las partes16.

En directa relación, el concepto de la seguridad en un Estado se refi ere a la normalidad con que puede desarrollarse y buscar su bienestar, y se traduce en la acción de defensa y ejercicio de la soberanía nacional17. Constituye la condición alcanzada por un país como consecuencia del desarrollo armónico de su poder nacional y de haber adoptado previsiones y acciones tendien-tes a atenuar o eliminar sus vulnerabilidades, de modo que se asegure el logro de los objetivos nacionales pese a los riesgos y amenazas internas y externas, con pleno respeto a la normativa legal y reglamentaria. La seguridad, término polisémico, necesita aproximaciones desde ángulos muy distintos, que van desde lo jurídico a lo sociocultural, pasando por lo politológico. Seguridad en un mundo contradictorio que no camina hacia la anarquía, sino a una acentuación del reequilibrio geoestratégico al que había sido sometido en fechas re-cientes18.

La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en un estudio sobre la “seguridad”, concluyó lo siguien-te19:

“La seguridad es una circunstancia en la que los Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, presión po-lítica, ni coerción económica, por lo que pueden continuar libre-mente su desarrollo y progreso. Así, la seguridad internacional es el resultado de la suma de todas y cada una de las segurida-des de los Estados miembros de la comunidad internacional. Por ello, los distintos conceptos de seguridad son las bases en que

16 Ministerio de Defensa, Libro de la Defensa Nacional de Chile, Santiago: MDN, 2010, p. 78.

17 Existen diversas defi niciones de seguridad y sus respectivos objetivos y es-cuelas de pensamiento correspondientes, según las particularidades de cada Estado y intereses. Mayores antecedentes en Charles-Philippe, David, La gue-rra y la paz, Barcelona: Icaria, 2008, pp. 63-92.

18 FERNÁNDEZ Rodríguez, José Julio, “Aproximaciones a las cuestiones de se-guridad en el Continente Americano”, en VV.AA. Monografías del CESEDEN Nº73, Madrid: Secretaría Técnica del Ministerio de Defensa, 2004, p. 18.

19 Resolución ONU Nº38/188H del 20 de diciembre de 1983.

Capítulo I

166

confían para su seguridad las personas, los Estados y la comu-nidad internacional en general, y las políticas de seguridad son los medios para promoverla. La seguridad comprende y combina diferentes elementos, como la capacidad militar, el poderío eco-nómico, el desarrollo social, el progreso de la ciencia y la tecno-logía, y la cooperación mediante el uso de la diplomacia bilateral y multilateral”.

Por su parte, Felipe Quero afi rma que por seguridad se debe entender: […] la calidad del seguro; es decir, la de una situación al en-contrarse libre, a cubierto o exenta, de daños, riesgos y peligros. Es una necesidad surgida de la presencia real o potencial de un agente hostil, de forma que si el agente hostil no existe o la amenaza que provoca no existe, la seguridad resulta innecesaria y, por tanto, ociosa […]20 con esto establece una estrecha relación entre las amenazas y la nece-sidad de seguridad que estas implican.

Antes de la caída del Muro de Berlín, el término seguridad se relacionaba, casi exclusivamente, con la defensa de las nacio-nes: una premisa esencial que no puede olvidarse es la de que la seguri-dad es una necesidad primaria de orden funcional, que nace del reque-rimiento de la sociedad de oponerse con efi cacia a una amenaza. Si la amenaza no existe, la seguridad resulta ociosa e innecesaria, pero si la amenaza se manifi esta como tal, real o potencialmente, la seguridad se hace imprescindible e insustituible. Es entonces la acción amenazadora de una nación o grupo de naciones la única razón justifi cativa de la se-guridad, por lo que la perspectiva de vigencia pasa necesariamente por la previsión de actitudes, capacidades y comportamiento de los agentes amenazadores en el futuro21.

Hoy el término es mucho más amplio y por eso es propio indicar que la seguridad se refi ere al estado de normalidad en el cual un país puede desarrollarse. Se ha pasado de la confronta-ción de bloques de países a [ ] un contexto donde el enemigo es difu-so, pluriforme y de muy diversas naturalezas; y en el que, para mayor difi cultad aún, el buen gobierno ya no se ejecuta solamente desde las

20 QUERO Rodiles, Felipe, “Paz y Seguridad”, en VV.AA. Boletín de Información Nº286, Madrid: Secretaría Técnica del Ministerio de Defensa de España, 2004, p. 22.

21 QUERO Rodiles, Felipe, Introducción a la Teoría de la Seguridad Nacional, Ma-drid: Ediciones Ejército de Tierra de España, Servicio de Publicaciones del EME, 1989, p. 272.


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Naciones-Estado, sino en colaboración con organismos supranacionales de difícil coordinación22.

Es claro que la seguridad debe entenderse como un concep-to multidimensional, dado que las amenazas son de múltiple naturaleza: las cuestiones de seguridad ocupan un insoslayable lugar en la agenda del llamado Nuevo Orden emergente que vivimos. Tras el breve lapso del idealismo impulsado por la tesis del fi n de la Historia, de Francis Fukuyama23, y por las visiones de un orden internacional exento de violencia, la seguridad recupera importancia en forma direc-tamente proporcional a la identifi cación de nuevos tipos y manifestacio-nes de amenazas al Estado-Nación24.

Por ello, seguridad es un concepto más amplio que defensa nacional, al incluir el desarrollo socioeconómico, el institucional y el cultural, no siendo un fi n en sí mismo sino un medio para conseguir un fi n. Cada Estado concibe su seguridad conforme a sus propios intereses nacionales. Los intereses nacionales son defi nidos como tales por el consenso predominante en la nación25. Para que los intereses nacionales sean representativos deben ser de amplia aprobación ciudadana. La defensa es distinta, pese a que su im-plementación requiere de un consenso nacional, su articulación es propia del gobierno en ejercicio.

En Latinoamérica, durante la Guerra Fría, la concepción de la seguridad nacional situaba la integridad territorial de la na-ción sobre los intereses nacionales, lo que la llevó a adquirir un matiz ideológico en todos los países donde existían regímenes militares, en muchos casos promovidos y sostenidos por EE.UU. La tendencia general de la política exterior y de seguridad nacio-nal de esta potencia hacia Latinoamérica en el período 1950-1980

22 SANTÉ Abal, Loreto “El Tratado de Libre Comercio de las Américas: ¿Un Futuro de Estabilidad y Seguridad?”, en VV.AA Boletín de Información Nº 28, Madrid: Editado por la Secretaría Técnica del Ministerio de Defensa de Espa-ña, 2003, p. 65.

23 FUKUYAMA, Francis, ¿El Fin de la Historia?, Chicago: The National Interest, 1988.

24 BARTOLOMÉ, Mariano, “Las Nuevas Vertientes de la seguridad, la Defensa y los Acuerdos Multilaterales”, Seguridad y Defensa en la Posguerra Fría, Bue-nos Aires: Círculo Militar Argentino, 1994, p. 187.

25 LANE, Arturo O., Lucha Ideológica en torno a la Seguridad Nacional, Santiago de Chile: Centro de Estudios de la Nacionalidad, CEDENEC, Editorial Universi-taria de Chile, 1989, p. 26.

Capítulo I

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fue de intervención militar a través de los ejércitos. Los EE.UU. […] habían venido potenciando el papel político de los ejércitos de las naciones iberoamericanas, cuyos ofi ciales dominaban o infl uían en los partidos políticos y cuyos líderes, si pretendían gobernar, se veían forzados a pactar con las Fuerzas Armadas26. Y luego, a partir de 1980, ante el problema de derechos humanos, la falta de gober-nabilidad de los regímenes militares y la creciente inestabilidad, Washington modifi có su postura privilegiando la democracia y respeto de los derechos ciudadanos, que hicieron sentir con el retiro de la ayuda militar y económica.

La trasgresión de los derechos humanos durante los gobier-nos militares de aquel entonces fue una errónea interpretación de la seguridad nacional, que causó estragos en las democracias, en las relaciones cívico-militares, y fundamentalmente afectó los derechos de las personas. Una defi nición clarifi cadora del con-cepto es la de Arturo Lane que dice lo siguiente: […] la seguridad es una condición para la realización del bien común. La seguridad, en consecuencia, antes que contraviolencia, es una acción política de cooperación positiva. Sin embargo, internamente la sociedad misma es portadora de algún grado de violencia que obliga a establecer un poder moderador de tal tendencia. En el campo de las relaciones exteriores, no existe una fuerza supranacional que reduzca los confl ictos interestata-les cuando estos desembocan en la guerra. Por ello, las naciones deben establecer instituciones para la defensa nacional27.

Una de las derivaciones que ha tenido el concepto de segu-ridad en las relaciones internacionales ha sido al de seguridad colectiva, que constituye un compromiso para responder a una agresión en cualquier lugar del sistema internacional y que Feli-pe Quero Rodiles reseña de la siguiente manera: La premisa básica es que todos los miembros del sistema se opondrán en bloque a cual-quier acto de agresión de cualquier Estado contra cualquier otro Estado […] La Liga de Naciones trató de organizar un sistema así en los años

26 SÁNCHEZ Méndez, José, “Comunidad Iberoamericana en el Ámbito de la Defensa”, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN Nº 32, Madrid: Editado por la Secretaría Técnica del Ministerio de Defensa de España, 1999, p. 11.

27 LANE, Arturo O., Lucha Ideológica en torno a la Seguridad Nacional, Santiago de Chile: Centro de Estudios de la Nacionalidad, CEDENEC, Editorial Universi-taria de Chile, 1989, p. 14.


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que transcurrieron entre las dos guerras mundiales, pero fracasó por-que en la crisis decisiva que afectaba a Japón e Italia, los demás Estados no quisieron establecer el necesario compromiso total contra aquellos28.

En directa relación con la hipótesis que daría cabida a su im-plementación Felipe Quero indica que [ ] cuando existe una amena-za o riesgo común a varios países que, además, comparten un patrimo-nio común, la solución de la seguridad para los países afectados puede y debe descansar en su esfuerzo colectivo, pues, además de permitir mayores niveles de efi ciencia, resulta muy benefi cioso para la economía de los esfuerzos nacionales29.

Uno de los principales problemas para acordar políticas que permitan la organización de una instancia de seguridad colecti-va, se refi ere a las fuerzas que son necesarias y a la defi nición de las amenazas que afecten al conjunto.

La utilización del vocablo seguridad como parte de las po-líticas de defensa varía entre los países o entre bloques aliados, aunque su esencia se mantenga. Para algunos países implica los intereses de connacionales en cualquier parte del mundo, para otros se limita al territorio nacional.

Estados Unidos es un caso especial, para explicar la inter-vención militar en cualquier continente aduce una representa-ción mundial. Por otra parte, Brasil le da una relación con la inte-gridad territorial, por eso en su política de defensa se indica que la [ ] seguridad es la condición que permite al país la preservación de la soberanía y de la integridad territorial, la realización de los intereses internacionales, libre de presiones y de amenazas de cualquier natura-leza, y es la garantía para los ciudadanos del ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales30.

Si la seguridad nacional es el propósito, la defensa es el me-dio para alcanzarlo. La defensa nacional está compuesta por los medios materiales, humanos y morales que una nación puede

28 CENAN, Michael y James H. Wyllie, Glosario de Defensa, Madrid: Editado por la Secretaría Técnica del Ministerio de Defensa de España, 1991, p. 285.

29 QUERO Rodiles, Felipe, “Paz y Seguridad”, en VV.AA Boletín de Información Nº 286, Madrid: Editado por la Secretaría Técnica del Ministerio de Defensa de España, 2004, p. 21.

30 Decreto Nº 5.484 del 30 JUN.2005, “Nueva Política de Defensa Nacional, Bra-sil, 2005”, disponible en https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/ Decreto/D5484.htm. Ingreso el 30 de mayo 2011.

Capítulo I

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emplear para la consecución de sus objetivos nacionales y parti-cularmente para cualquier oposición a la obtención de ellos que tenga que ver con la soberanía, integridad territorial y elementos vitales que conforman el Estado-Nación. Esto constituye una responsabilidad que compete a todos los ciudadanos, y no es facultad exclusiva de las fuerzas armadas. No se debe confundir defensa nacional con seguridad nacional, aunque están relacio-nados, ya que esta última es una condición alcanzada producto de las adecuadas previsiones adoptadas, siendo por lo tanto un concepto más amplio que el de defensa nacional. Seguridad na-cional es entonces la condición obtenida después del empleo de los recursos del país interrelacionados bajo la concepción de la defensa nacional, ya que [ ] hoy, más que nunca, la conducción de la defensa exige obtener el máximo rendimiento de los recursos que la so-ciedad nos entrega e integrar adecuadamente los componentes políticos y militares31.

Una de las últimas compilaciones de temas de seguridad y geopolítica latinoamericana indica, con respecto a la seguridad, que esta es un acto de protección que articula un sistema para con su entorno para poder existir, desarrollarse y cumplir sus actividades. Por ende amplio en su condición, fi nes y caracterís-ticas. Por tanto la seguridad se expresa en el área de la alimenta-ción, ciudadanía, colectiva, comunitaria, cooperativa, defensiva, democrática, económica, humana, interior, medioambiental, na-cional, privada, personal, regional e internacional32. En relación a lo mismo, señala que la diplomacia preventiva precisa basarse en la alerta temprana, a través de la recopilación sistemática de infor-mación, de las misiones investigadoras ofi ciales u ofi ciosas e incluso, si fuera necesario, del despliegue preventivo o de la creación de zonas desmilitarizadas; este método de actuación se adentra en las causas del confl icto para intentar resolverlo y busca restablecer la confi anza para reanudar el diálogo entre las partes33.

31 FERNÁNDEZ Baeza, Mario, Política y Estrategia, Nº 83, Santiago de Chile: Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, Nº 83, 2001, p. 22.

32 BARRIOS, Miguel Ángel (director), Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica, Buenos Aires: Biblos, 2009, pp. 325-337

33 Ídem, p. 143.


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La diplomacia preventiva

Como se observa, la diplomacia está directamente relacionada con la prevención del confl icto entre Estados. Esta paulatinamente pasó a ser un conjunto de formalidades, procedimientos e institu-ciones que los Estados emplean para corresponderse entre sí. En la actualidad las actividades de la política exterior de los Estados tienen como objetivo el obtener acuerdos y tratados, además de re-gular la vida internacional. Específi camente, la diplomacia preven-tiva son las medidas destinadas a impedir que surjan controversias entre dos o más partes y a evitar que las polémicas existentes se transformen en confl ictos a que estos, si ocurren, se extiendan.

Dentro de los diferentes especialistas que deben coadyuvar a la concreción de la política exterior del país están las fuerzas arma-das, no tan solo por el rol diplomático que cumplen sus agregados de defensa o militares adscritos a diferentes representaciones di-plomáticas en el mundo, sino también por el rol que les compete en los organismos internacionales (OO.II.), como observadores internacionales o participando en operaciones bajo mandato de la Organización de Naciones Unidas. Se agrega a ello el activo papel en la generación de medidas de confi anza mutua, y por este medio facilitando otros procesos que comprometen al Estado.

En directa relación a lo anterior, el especialista en temas de defensa, Francisco Rojas, señaló en 1999: la cooperación militar y la creación de confi anza de carácter militar son un punto de infl exión para entrar al nuevo siglo y para darle solidez a la estructuración de los proce-sos de integración que, con renovados bríos, se han actualizado e impulsa-do en estos años noventa. Las repercusiones positivas para otras esferas de la vida nacional y regional no demorarán en manifestarse y en ir conso-lidándose. Fortalecer de este modo nuestro patrimonio común actual –de democracia política e institucional– contribuirá a la estabilidad económica y política en nuestros países, facilitando las perspectivas de la confi anza mutua en materia de defensa y seguridad. Y es, precisamente, con el esta-blecimiento y la práctica de medidas de confi anza mutua –esencialmente militares por ahora– como se obtienen vastas consecuencias positivas en el campo diplomático, en el ámbito político y en la esfera económica34.

34 ROJAS Aravena, Francisco, Cooperación y Seguridad Internacional en las Améri-cas, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1999, p. 45.

Capítulo I

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Como se deduce, en las relaciones internacionales lo go-biernos intentan ejercer su infl uencia a través de negociaciones diplomáticas, donde la amenaza del uso de la fuerza o la genera-ción de una crisis tienen su asidero.

El atributo de la diplomacia es la negociación que, como cualquier trato comercial, intenta satisfacer al máximo los inte-reses propios. En las negociaciones se utilizan todos los recursos que posee un Estado para alcanzar sus fi nes, pese a ello, en la actualidad se observa, a diferencia de antaño, que el recurso de la amenaza militar, disuasión incluida, no es sufi ciente para do-blegar a ningún Estado, basta con ver los fracasos de la política exterior israelí en Medio Oriente o la de Rusia en el Cáucaso.

Frederic S. Pearson y J. Martin Rochester incluyen tres tipos de diplomacias y sus correspondientes defi niciones: Diplomacia preventiva: papel llevado a cabo por las Naciones Unidas en oca-siones mediante la participación de fuerzas de paz multinacio-nales en confl ictos locales, con el propósito de prevenir que estos se conviertan en problemas de gran magnitud donde participen directamente las grandes potencias. Diplomacia tácita: comuni-cación informal, indirecta, por medio de palabras y acciones, diseñada para transmitir a otro determinadas intenciones o la importancia asignada a una materia en particular. Diplomacia: prácticas y métodos formales mediante los cuales los Estados conducen sus relaciones exteriores, incluyendo el intercambio de embajadores, el proceso general mediante el cual se comunican los gobiernos, intentan infl uenciarse mutuamente y solucionar los confl ictos mediante la negociación35.

Como se observa de estas sencillas aseveraciones, la diplo-macia es el principal instrumento del Estado en una situación controversial, y de una forma u otra será la que represente a todo el poder nacional y protagonista de los logros y fracasos en las negociaciones. Esta diplomacia no estará restringida a la labor que efectúa la cancillería o al cuerpo profesional que la represen-ta, sino que implica a todos aquellos recursos –incluyendo las fuerzas armadas– que sirven a la consecución de los objetivos e

35 PEARSON, Frederic S.; Rochester, J. Martin, Relaciones Internacionales - Situa-ción global en el siglo XXI. Bogotá: McGraw-Hill Interamericana, S.A., 2000, p. 633.


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intereses nacionales. La diplomacia procede con mayor libertad de acción cuando el poder nacional en general y el poder militar en particular le facilitan asumir un rol proactivo en sus funcio-nes: un amplio poder permite a un Estado considerar las alternativas como verdaderas oportunidades de acción, un escaso poder, en cambio, transforma muchas alternativas en simples imposiciones, entre las cua-les debe elegir la menos onerosa36.

Concretamente se puede señalar que cuando se activa una amenaza, la diplomacia tradicional continúa, pero también se utilizan otros conductos para intentar que el adversario pierda libertad de acción y facilite una resolución del confl icto sin llegar al uso de la fuerza militar. La excelencia de la diplomacia está precisamente en eso, buscar una salida al confl icto con el míni-mo detrimento de los intereses nacionales propios, pero también aceptando que en ciertos aspectos será necesario ceder.

Los Estados deben resistir el impulso tradicional de suspen-der las relaciones diplomáticas como sustituto para la acción y, en vez de eso, deben mantener líneas de comunicación abiertas y de alta fi delidad con los líderes y grupos en crisis. A modo de ejemplo, Chile y Bolivia tienen sus relaciones diplomáticas inte-rrumpidas por varias décadas, con algunos breves periodos de relaciones normales. Pese a ello, existe intercambio comercial y los presidentes de uno y otro lado hacen visitas ofi ciales, pero con relaciones diplomáticas interrumpidas. ¿Cómo podrá haber progresos de consideración si los conductos ofi ciales de comuni-cación están interrumpidos?

Las estrategias diplomáticas de prevención para evitar una crisis exigen formas creativas para templar las tensiones y fa-cilitar una avenencia mutua entre los beligerantes potenciales. Tales estrategias pueden incluir una discusión seria sobre ajustes o revisiones pacífi cas de acuerdos de fronteras, nuevos arreglos constitucionales, formas de autonomía regional o cultural, o, in-cluso, en circunstancias extraordinarias, la partición. Las solucio-nes potenciales pueden estar en diversas formas de compartir el poder para ayudar a asegurarles a todos los grupos que sus inte-reses no están a merced del capricho de la mayoría. La diploma-

36 COLLADOS, Claudio, Relaciones Internacionales. Teoría General, Valparaíso: Ediciones Arquen Ltda., 1991, p. 109.

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cia ofi cial puede ser fortalecida, en gran medida, por la actividad del sector privado. Además, algunos gobiernos han determinado que las organizaciones no gubernamentales son muy útiles para negociar acuerdos políticos y suplementar los papeles que jue-gan los gobiernos. En cuanto se produzca una crisis, las partes deben concurrir a los organismos de la Estructura que sea más competente para la solución del mismo. En el caso de Latinoa-mérica será competencia de la OEA en primer lugar y, en último lugar, de la Organización de Naciones Unidas.

Desafíos y amenazas

La Declaración de Bridgetown 200237, y la Declaración so-bre Seguridad en las Américas 200338, admiten que la seguridad debe enfrentar amenazas tradicionales, nuevas amenazas, preo-cupaciones y otros desafíos que por sus características complejas han determinado que la seguridad tenga un carácter multidi-mensional. En este contexto, es posible diferenciar el término “desafíos” del de “amenazas”, ya que el primero es propio del ambiente internacional, donde se están relacionando los Estados y se refi ere a las particularidades de la integración, globalización y espacios de participación internacional, en el cual los países están siendo llamados a participar para cooperar en la seguridad internacional con miras al resguardo de la paz internacional. A modo de ejemplo, uno de los desafíos de la agenda internacional lo constituye la participación con fuerzas en una Operación de Paz bajo el mandato ONU. Un desafío de carácter interno es la protección del medio ambiente o el resguardo de los intereses nacionales ante la presencia de trasnacionales.

Los desafíos a la seguridad tienen una estrecha relación con las nuevas amenazas y preocupaciones defi nidas en la Declara-ción sobre Seguridad en las Américas 2003, y muchas veces no admiten diferenciación o se confunden. Lo que sí está claro es que los países deben estructurar políticas públicas de defensa que contemplen orientaciones de Estado para hacer frente en el

37 Se defi ne un enfoque multidimensional de la seguridad (2002).38 Organización de los Estados Americanos, “Conferencia Especial sobre Seguri-

dad”, México, 27-28 de octubre de 2003.


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campo de la seguridad y defensa a estos nuevos peligros que hacen necesario el empleo de medios de la defensa en correspon-dencia con la política exterior del Estado. Eso sí, una amenaza de un Estado contra otro implica, necesariamente, una capacidad determinada y una percepción de intención respecto de su utili-zación.

Los desafíos tienen directa relación con la protección del medio ambiente, la pobreza extrema, la trata de personas, los ataques a la seguridad cibernética, la corrupción, la exclusión so-cial, la desigualdad, la protección de la democracia y los riesgos contra la salud humana39.

Las amenazas constituyen un concepto amplio que para es-tablecer una diferencia teórica se deben llevar al plano militar, donde se defi nen como aquellas actividades que un adversario real o potencial, lógica y físicamente, puede realizar y que de eje-cutarse causarían un daño a los objetivos e intereses nacionales propios.

Las amenazas están directamente relacionadas con la capa-cidad material y sobre todo militar que tiene o que pudiera tener un país que tradicionalmente ha sido un rival, o con el cual exis-ta alguna posibilidad de entrar en confl icto por objetivos nacio-nales contrapuestos. Esta denominación de amenazas no solo es entre Estados. Dentro de un país también hay amenazas contra el propio Estado, como el terrorismo, el narcotráfi co, la delincuen-cia generalizada, los movimientos independentistas u otros, don-de sea necesario prever el empleo de las fuerzas armadas para impedir que logren su cometido.

En la Declaración sobre Seguridad en las Américas 2003, a las amenazas se les da un tratamiento que no las distingue de los desafíos y preocupaciones de un Estado, estableciendo que: Las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son problemas intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples por parte de distintas organizaciones nacionales y, en algunos casos, asociaciones entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, todas actuando de forma apropiada conforme a las normas y principios democráticos y a las normas constitucionales de

39 Declaración sobre Seguridad de las Américas P.II, 4, m. www.oas.org/main/spanish. Ingreso el 30 de mayo de 2012.

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cada Estado. Muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de naturaleza transnacional y pueden requerir una cooperación hemisférica adecuada40.

Los Estados del continente americano reconocen diferentes perspectivas sobre las amenazas a su seguridad y prioridades de la misma; por ello, la arquitectura de seguridad en el Hemis-ferio debe ser fl exible y contemplar las particularidades de cada subregión y de cada Estado. Para servir a su propósito, la seguri-dad de los Estados se ve afectada de diferente forma por amena-zas tradicionales41 y por nuevas amenazas de naturaleza diversa, como son: el terrorismo; el problema mundial de las drogas; el tráfi co ilícito de armas; los desastres naturales; la posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radiactivo y desechos tóxicos; y la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción masiva y sus medios de lanzamiento o de transmisión de carác-ter terrorista.

Valga por lo tanto indicar que, para efectos de la presente investigación, entenderemos como “amenaza” a la existencia de un actor internacional (Estado), que manifi esta su voluntad de causar daño a los intereses nacionales de otro Estado y que tiene la capacidad para materializarlo42.

Medidas de Confi anza Mutua

En las relaciones internacionales latinoamericanas se le ha dado una singular importancia en las últimas décadas a la Medi-das de Confi anza Mutua (MCM) –que en la actualidad también se conocen como Medidas de Fomento de la Confi anza y la Segu-ridad (MFCyS)– como todas aquellas acciones que, aplicadas en áreas especialmente sensibles, tienen por objeto reducir el riesgo de confl ictos y aumentar el grado de confi anza existente. En el

40 Ídem.41 Las que afectan a la integridad nacional del país en sus espacios terrestre,

marítimo y aéreo, y que comúnmente implican el enfrentamiento entre fuer-zas militares convencionales.

42 MINISTERIO DE DEFENSA, Libro de la Defensa Nacional de Chile, Santiago: Ministerio de Defensa, 2010, p. 130.


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entendido de que estas son las que han prevalecido en Latinoamé-rica y para que tengan probabilidades de éxito, será necesario el esfuerzo conjunto de las políticas de defensa y exterior.

Todas las MCM que se formulen involucran a las políticas, ministerios o secretarías de relaciones exteriores y de defensa de cada país, no se pueden estructurar por entes separados. Exteriores determina el objetivo a lograr y defensa la medida a implementar. Esta interacción ha sido el principal instrumento de las relaciones internacionales en zonas donde están vigentes confl ictos históricos: las Medidas de Confi anza Mutua han generado una verdadera corriente de pensamiento en torno a una forma de con-tribución a la previsión y prevención de confl ictos, cuyo tratamiento no siempre ha observado una clara relación entre el fi n y los medios o, por otra parte, no ha sido conceptualizado en su justa dimensión, lo que a su vez ha generado opiniones diversas, y a veces divergentes, respecto de una materia que adquiere especial connotación en el esquema de las relaciones internacionales imperante43.

Esta relación, que persigue conquistar la confi anza del otro, ha prosperado de tal forma que, incluso ha implicado una nueva utilización de los términos. En el ambiente diplomático se trata de evitar la utilización de conceptos controversiales como enemi-go, amenazas o confl ictos, las expresiones de cooperación, desa-fíos y confi anza mutua los han reemplazado. Pese a ello, las me-didas de confi anza no son un fi n en sí mismas, sino que se deben encuadrar en la política de un Estado. Son la base de una política exterior activa que tiende al desarrollo integral.

En el sur de América, a pesar de mantenerse algunos confl ic-tos tradicionales, las medidas de confi anza mutua y de coopera-ción en materia de seguridad sugeridas desde diferentes ámbitos académicos y políticos han surtido efecto, convirtiendo a Amé-rica del sur en una zona de paz, donde han disminuido las ten-siones militares regionales y bilaterales. Además, es un área libre de armas nucleares, químicas y biológicas, que ha potenciado la fi rma de tratados internacionales de cooperación en materia de seguridad, no proliferación de armas nucleares y desarme.

43 CHEYRE Espinosa, J. E., Medidas de Confi anza Mutua, casos de América Latina y el Mediterráneo, Santiago de Chile: Centro de Estudios e Investigaciones Mili-tares, 2000, p. 19.

Capítulo I

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En ese contexto, un esquema de seguridad común debe basarse inicialmente en potenciar las medidas de confi anza mu-tua en el ámbito político y militar, porque la percepción de las aspiraciones geopolíticas del oponente y el poder nacional para lograr los objetivos superpuestos puede constituir en sí mismo un factor de discordia y confl icto.

Las MCM dependen de las cuestiones culturales, étnicas, políticas y económicas de cada región, por lo cual su concepción estará regida por las circunstancias culturales, étnicas, políticas y económicas que permitan su formulación e incremento con: [ ] un carácter particular y único, orientado a la solución de un problema o conjunto de problemas que requieren de una respuesta individual, ex-clusiva, diseñada específi camente en virtud de sus condiciones propias y en el entorno específi co en que se desarrollan, sin que sea aplicable un molde común, que por ese solo hecho se distancia de ser una solución o aporte concreto44.

Las MCM implican la participación de dos actores por lo menos, y sus prevenciones no son íntegramente aplicables a cualquier situación, las particularidades de las relaciones históri-cas entre los países será el sustento básico de ellas. Si dos países han dependido cada uno de los recursos naturales del otro, las medidas de confi anza serán más fáciles; por el contrario, si solo uno es el poseedor de dichos recursos, la situación es probable que se complique y sea conveniente la participación de un terce-ro.

A mediados de los años noventa, Francisco Rojas identifi -ca con mayor claridad las características que deben poseer las MCM: estas han de ser transparentes y abiertas, predecibles, re-cíprocas y equivalentes, susceptibles de materializar, verifi cables, aceptadas socialmente y variables según el número de actores45. Este planteamiento permite apreciar la amplitud, objetividad y el dinamismo que estas medidas implican, ya que implementarlas

44 CHEYRE Espinosa, J. E., Medidas de Confi anza Mutua, casos de América Latina y el Mediterráneo, Santiago de Chile: Centro de Estudios e Investigaciones Mili-tares, 2000, p. 173.

45 ROJAS, Francisco, “Medidas de Confi anza Mutua y Balance Estratégico: un vínculo hacia la distensión y la estabilidad”, en Rojas Aravena Francisco, Balance Estratégico y Medidas de Confi anza Mutua, Santiago de Chile: FLACSO, The Woodrow Wilson Center, 1995, pp. 1-24.


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en países tradicionalmente rivales o militarmente asimétricos, no conducen a la prevención de confl ictos, sino que, por el contra-rio, en una determinada circunstancia podrían agudizarlos.

Después de quince años en Latinoamérica se coincide en que las MCM no pueden por sí solas resolver confl ictos, pero sí dis-minuir la probabilidad de ocurrencia: en América del Sur existe un consenso generalizado de que las medidas de confi anza mutua contribu-yen a mejorar e incrementar las relaciones existentes entre las fuerzas armadas de los diferentes países, buscando profundizar el aspecto que en defi nitiva moviliza el accionar común: la confi anza. Los resultados se materializan a través del afi anzamiento de la paz a nivel regional46. Se coincide eso sí, en que las MCM o MFCyS disminuyen la in-certidumbre entre los Estados y facilitan la adopción de decisio-nes que podrían estar basadas en percepciones erradas.

El uso de la fuerza en las relaciones internacionales

Desafortunadamente, pese a los esfuerzos que ha realizado la comunidad internacional para prevenir, limitar, regular y ti-pifi car las agresiones y el derecho de la legítima defensa que le cabe a cada país, los Estados no han desistido del empleo de la fuerza para el logro de sus objetivos de política exterior. Como lo señala Cástor Díaz Barrado: los Estados no han renunciado a re-solver sus controversias por medios no pacífi cos y no ha dejado de haber enfrentamientos bélicos de alcance generalizado, operaciones militares de rescate, acciones de represalias armadas, intervenciones militares, anexiones y ocupaciones militares47.

Los confl ictos en otras áreas del mundo sustentan la asevera-ción anterior: Irak, Afganistán, Península de Corea, Medio Orien-te, Gaza, Kosovo. Guerras y revoluciones internas tampoco han podido ser evitadas, como en Libia, Somalia, Nigeria, Yemen, Siria, Sudán y Cáucaso Norte, entre otros. Latinoamérica no es la excepción, confl ictos internos en Colombia, México, Centro- américa, pero también situaciones graves entre Estados, como la

46 BARRIOS, Miguel Ángel (director), Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica, Buenos Aires: Biblos, 2009, p. 259.

47 DÍAZ Barrado, Cástor, El Uso de la Fuerza en las Relaciones internacionales, Ma-drid: Ministerio de Defensa, 1991, p. 65.

Capítulo I

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incursión colombiana a territorio ecuatoriano, el confl icto entre Argentina y Uruguay (Botnia) o las amenazas de empleo de la fuerza entre Venezuela y Colombia.

Carta de las Naciones Unidas

El 26 de junio de 1945 se refrendó la Carta de las Naciones Unidas con el objetivo de mantener la paz y la seguridad inter-nacionales, impulsar una relación de armonía y cooperación en-tre las naciones, así como formar una organización que concerta-ra los esfuerzos de los países miembros. La Carta de las Naciones Unidas constituye un importante medio para limitar el confl icto armado.

La Carta declara el propósito de “preservar a las generacio-nes venideras del fl agelo de la guerra” y por “mantener la paz y la seguridad internacionales”. Postula la aspiración de que no se use la fuerza armada sino en servicio del interés común y promueve el arreglo de controversias o de situaciones internacio-nales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz por medios pacífi cos.

Para materializar tales propósitos, la Carta llama a unir fuer-zas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, y entrega a un Consejo de Seguridad diversas funciones y potes-tades para cumplir con su responsabilidad primordial de velar por ese fi n. Sobre la base del principio de cooperación de los Es-tados miembros con las acciones ejercidas por las Naciones Uni-das para mantener la paz y la seguridad internacionales, precisa el papel del Consejo de Seguridad en situaciones susceptibles de solución por medio del arreglo pacífi co de las controversias y las acciones, incluyendo el empleo de fuerzas militares, que podrá disponer para mantener o restablecer la paz y la seguridad inter-nacionales. No obstante lo anterior, y siendo las Naciones Unidas la única institución aceptada por la comunidad internacional para utilizar la fuerza frente al quebrantamiento de la paz en cualquier lugar del mundo, la Carta es directa para reconocer el derecho a legítima defensa de un Estado, ya sea de manera indi-vidual o colectiva, frente a un ataque armado, según lo estableci-do en el Art. 51 del Capítulo VII.

Diversos son los cuestionamientos que consecutivamente se hacen a los preceptos de la Carta de la ONU, más aún respecto


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de los países que poseen la facultad del veto, pero en la actuali-dad está y la Organización que de ella se deriva, son el principal instrumento para impedir las guerras en cualquier parte del mundo, aunque su efectividad en algunos casos también ha sido duramente criticada.

Las limitaciones internacionales

Las experiencias pos-Segunda Guerra Mundial permitieron articular una serie de acuerdos internacionales para limitar los confl ictos tradicionales. Principalmente ha sido la ONU la ge-neradora de la base doctrinaria para califi car qué Estado ha sido el agresor y cuál el agredido en un confl icto, con las consecuen-cias internacionales que ello podría acarrear para el primero. No obstante que en foros internacionales, incluida las Naciones Unidas, se ha explorado la noción de que usar primero la fuerza, particularmente en un contexto nuclear, es un criterio que puede hacer imposible o inefectiva la legítima defensa, es innegable que fl exibilizar el criterio sobre agresión adoptado en 1974 podría acarrear difi cultades conceptuales, políticas y prácticas. Corres-ponde a cada Estado la responsabilidad de disponer de las capa-cidades necesarias para detectar a tiempo una posible agresión en su contra y conjurarla de manera adecuada. En defi nitiva, la Carta de las Naciones Unidas y la resolución 3.314 de la Asam-blea General siguen siendo la expresión universal y más acabada de la renuncia de los Estados a la agresión entre ellos48.

La Resolución N° 3.314/1974 de la Asamblea General de las Naciones Unidas señala lo siguiente:

Art. 1º ”La agresión es el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la indepen-dencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incom-patible con la Carta de las Naciones Unidas, tal como se enuncia en la presente Defi nición”.

48 Ministerio de Defensa, Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, Santiago, MDN, 2010, pp. 84-85.

Capítulo I

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Art. 2º “El primer uso de la fuerza armada por un Estado en contravención de la Carta constituirá prueba prima facie de un acto de agresión, aunque el Consejo de Seguridad puede concluir, de conformidad con la Carta, que la determinación de que se ha cometido un acto de agresión no estaría justifi cada a la luz de otras circunstancias pertinentes, incluido el hecho de que los actos de que se trata o sus consecuencias no son de sufi ciente gravedad”.

Art. 3º “Con sujeción a las disposiciones del artículo 2° y de conformidad con ellas, cualquiera de los actos siguientes, independientemente de que haya o no declaración de guerra, se caracterizará como acto de agresión:

a) La invasión o el ataque por las fuerzas armadas de un Es-tado del territorio de otro Estado, o toda ocupación militar, aun temporal, que resulte de dicha invasión o ataque, o toda anexión, mediante el uso de la fuerza, del territorio de otro Estado o de parte de él.

b) El bombardeo, por las fuerzas armadas de un Estado, del territorio de otro Estado, o el empleo de cualesquiera armas por un Estado contra el territorio de otro Estado.

c) El bloqueo de los puertos o de las costas de un Estado por las fuerzas armadas de otro Estado.

d) El ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra las fuerzas armadas terrestres, navales o aéreas de otro Estado, o contra su fl ota mercante o aérea.

e) La utilización de fuerzas armadas de un Estado, que se en-cuentran en el territorio de otro estado con el acuerdo del Estado receptor, en violación de las condiciones establecidas en el acuerdo o toda prolongación de su presencia en dicho territorio después de terminado el acuerdo.

f) La acción de un Estado que permite que su territorio, que ha puesto a disposición de otro Estado, sea utilizado por ese otro Estado para perpetrar un acto de agresión contra un ter-cer Estado.

g) El envío de un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado de tal gravedad que sean equiparables a los actos antes enumerados, o su sustancial participación en dichos actos”.


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Art. 4º “La enumeración de los actos mencionados anterior-mente no es exhaustiva y el Consejo de Seguridad podrá de-terminar qué otros actos constituyen agresión, con arreglo a las disposiciones de la Carta”.

El empleo de la fuerza militar en el entorno internacional está moldeado o condicionado por instituciones internacionales que la comunidad mundial se ha ido dando en el curso del tiem-po. Estas instituciones entre otras son el Derecho Internacional Humanitario, Limitaciones en el Uso de Armamentos y el Trata-do de No Proliferación de Armas Nucleares49.

Derecho Internacional Humanitario

El Derecho Internacional Humanitario (DIH) está destinado a mitigar, por razones humanitarias, los efectos de los confl ictos armados, proteger a las personas y los bienes afectados o que puedan verse afectados, y limitar el uso de los medios y métodos de guerra. Es muy importante su relación con las personas; el DIH protege a todo individuo que no participa o deja de ser un combatiente activo en el confl icto: la población civil; los militares heridos o enfermos, en la guerra terrestre; los heridos y náufra-gos, en la guerra marítima; el personal sanitario de las fuerzas armadas, los prisioneros de guerra, el personal religioso y el de los organismos de protección civil. Con respecto a los bienes, el DIH protege los bienes culturales, especialmente los monumen-tos históricos, las obras de arte o los lugares de culto, además del medio ambiente contra los daños extensos, duraderos y graves. El DIH es aplicable a los confl ictos armados internacionales o no internacionales, en que participen fuerzas armadas o grupos ar-mados organizados. Tratándose del terrorismo, si bien se ha acu-ñado el concepto de “guerra global” contra el terrorismo, esta es una noción de naturaleza más bien política que jurídica. El DIH no defi ne qué se entiende por terrorismo, aunque prohíbe los ac-tos terroristas como método de lucha en un confl icto armado. A los actos destinados a combatir el terrorismo se les aplica las nor-mas del derecho interno, el derecho internacional de los derechos humanos, así como el derecho penal internacional o tratados

49 Ídem, pp. 86-90.

Capítulo I

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destinados a combatir el terrorismo. Sin perjuicio de las normas que establece el DIH relativas a situaciones de violencia interna que no alcancen la intensidad de un confl icto armado, procede, en este caso, aplicar el derecho interno y la normativa relativa a los derechos humanos.

El DIH es un instrumento concertado para “proteger” a las personas en caso de un confl icto, es también una forma de prevenir atrocidades desde antes de que se produzcan los confl ictos o las guerras propiamente tal. Si bien el esfuerzo de esta investigación se apunta a prevenir los confl ictos entre Estados, el DIH no queda al margen de explicitar el avance que en esta materia signifi ca.

En directa relación con DIH, la Seguridad Humana (SH) ha pasado a constituir un valor que complementa el concepto tra-dicional de seguridad focalizado en el Estado con un enfoque centrado en las personas, de manera de minimizar los efectos negativos que surgen para los individuos en un contexto de in-seguridades y tensiones. Es un concepto que se aplica tanto al compromiso de los Estados a desenvolverse dentro del marco del Derecho Internacional Humanitario en situaciones de confl icto internacional, como al compromiso que los Estados deben a sus propios ciudadanos en materias que afecten sus derechos y liber-tades, llegando incluso a considerar los efectos derivados de la violencia social cotidiana, la disponibilidad de armas pequeñas y ligeras y el crimen organizado.

La SH surge en 1994 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), donde se elaboró un informe en el que uti-lizó el concepto para discutir los objetivos a los que debe aspirar la comunidad internacional en sus esfuerzos por lograr seguri-dad y desarrollo, especifi cando que su función principal es deli-mitar la naturaleza de las amenazas sobre las personas y acordar las posibles respuestas colectivas.

Actualmente, existen tres corrientes de pensamiento sobre la SH50:

Donde el concepto de seguridad humana se une indiso-lublemente al de desarrollo humano, que incluye la seguridad del Estado (visión neorrealista), pero no termina en él sino que

50 BARRIOS, Miguel Ángel (director), Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica, Buenos Aires: Biblos, 2009, p. 332.


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añade a esta la de los individuos y los pueblos. De esta manera, la seguridad humana aparece como un concepto que tiende un puente entre los principios de libertad frente al temor y libertad frente a la necesidad. El principio de libertad frente al temor hace referencia a la libertad frente a las amenazas del orden de la violencia física y material por causa de confl ictos armados y criminalidad, y sus consecuencias, mientras que el principio de libertad frente a la necesidad refi ere a las amenazas de eventos que pueden dañar la integridad y dignidad humana en el trans-curso de la vida cotidiana.

La segunda es la conocida como concepción restringida y considera que la defi nición del PNUD es demasiado amplia y por ello no puede ser aplicada en la práctica. Se basa exclusiva-mente en el principio de libertad frente al miedo y fue impulsada por Canadá, que junto a Noruega fundó en 1999 la Red de Segu-ridad Humana, incluyendo entre sus intereses la protección de civiles en confl ictos armados, el tratado sobre minas terrestres antipersonales, la lucha ante la proliferación de armas pequeñas, la protección ante el tráfi co de drogas ilegales y el crimen organi-zado, la preocupación por el papel de los niños en los confl ictos armados, etc. Es decir, centra su atención en las consecuencias de los confl ictos armados, la prevención de tales confl ictos, la participación en operaciones de paz, y demás situaciones donde prima la violencia en condiciones de enfrentamiento militar.

La tercera es la conocida como la concepción extendida. Está basada principalmente en el principio de libertad frente a la ne-cesidad. Según la Comisión de Seguridad Humana, la seguridad humana debe entenderse “desde la perspectiva de redoblar es-fuerzos para hacer frente a las amenazas a la vida humana, a los medios de vida y a la dignidad de las personas, como la pobreza, la degradación ambiental, las drogas ilegales, el crimen interna-cional organizado, las enfermedades infecciosas como el sida, las avalanchas de refugiados y las minas antipersonales.

Capítulo I

186

Prevención de los confl ictos a partir de las limitaciones en el uso de armamentos

Desde principios del siglo pasado la comunidad interna-cional se ha esforzado por limitar los armamentos, disminuir el gasto militar, incluir normas en la conducta de los beligerantes en la guerra, en las armas de destrucción masiva y en cierto tipo de armas convencionales.

Específi camente el régimen de limitación de armamentos consiste en un conjunto de medidas, mecanismos e iniciativas internacionales o de implementación nacional, que se ejecutan tanto a nivel global y regional como bilateralmente, y están li-gados a procesos de no proliferación, verifi cación y transparen-cia. Conceptualmente, el proceso político y jurídico orientado a limitar los armamentos y la actividad bélica en el mundo se ha materializado en las nociones de “desarme” y de “control de ar-mamentos”, siguiendo para estos efectos los principios de la Car-ta de Naciones Unidas considerados en su artículo 11, número 1, y en su artículo 2651.

Las armas convencionales se defi nen, por exclusión, como aquellas que no son armas de destrucción masiva. A modo de ejemplo, en Chile, según el Libro de la Defensa Nacional 2010, la Ley Nº 17.798, sobre control de armas, limita a las Fuerzas Arma-das la posibilidad de poseer algunos tipos de armas convencio-nales, tales como el armamento pesado, de gran calibre y poder destructivo. Esta ley entrega la supervigilancia y control de ar-mas a la Dirección General de Movilización Nacional, la que ejer-ce esta función sobre aquellas armas convencionales en posesión de particulares, recayendo la fi scalización de su cumplimiento en la institución policial de Carabineros de Chile.

Las armas convencionales son, en consecuencia, armas permitidas, si bien están sujetas a control por parte de las au-toridades competentes. No obstante, hay algunas clases o tipos de armas convencionales que se encuentran prohibidas por la Convención sobre Prohibiciones o Restricciones sobre Ciertas Armas Convencionales Especialmente Dañinas o de Efectos In-discriminados. Chile es parte de esta Convención y de todos sus

51 Ídem, p. 92.


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Protocolos, que incluye a toda clase de minas antipersonal, en conformidad con la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal. Las municiones de racimo y submuniciones pro-hibidas en conformidad con la Convención sobre Municiones de Racimo. Las minas antivehículo. Las armas cuyo efecto primario sea el de herir o matar mediante proyectiles cuyos fragmentos no sean detectables en el cuerpo humano por medio del uso de Ra-yos X. Las armas incendiarias y las armas láser cegadoras.

En el contexto anterior, en los últimos años en diferentes partes de las fronteras latinoamericanas se están desarrollando trabajos de desminado humanitario. La Organización de Na-ciones Unidas posee catorce organismos, programas y fondos departamentales que cumplen un papel en los programas de actividades relativas a las minas en más de 30 países. Una de las políticas que ha sido elaborada conjuntamente por estas institu-ciones (Acción y coordinación efi caz en materia de minas: políti-ca interinstitucional de las Naciones Unidas) es la que guía el re-parto de trabajo en las Naciones Unidas. La mayor parte de esta labor, como la eliminación de minas y la educación sobre los ries-gos relacionados con ellas, la desempeñan las organizaciones no gubernamentales. No obstante, algunas entidades comerciales, y en ciertos casos, las fuerzas militares, también cubren servicios humanitarios vinculados a las actividades relativas a las minas. Además, un grupo variado de organizaciones intergubernamen-tales, internacionales y regionales, así como varias instituciones económicas internacionales, apoya las actividades relativas a las minas por medio de operaciones de fi nanciación o de servicios a personas y comunidades afectadas por las minas y los restos ma-teriales explosivos de guerra52.

Las medidas de “desarme” apuntan a reducir las capacida-des de los Estados de producir, distribuir, almacenar, transferir o usar determinadas armas y sus componentes, así como a re-ducir o prohibir totalmente, según el caso, ciertas categorías de armamento tanto convencional como de destrucción masiva. Este enfoque sobre desarme se sustenta en la consideración de que los armamentos son en sí mismos una fuente de tensión y guerra. En

52 Las Naciones Unidas y las actividades relativas a las minas. Disponible en: http://www.un.org/es/peace/mine/who.shtml. Ingreso el 28 de septiembre de 2011.

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consecuencia, el desarme apunta a evitar o al menos a reducir la posibilidad de un confl icto militar, privando a los beligerantes, en todo o en parte, de ciertas capacidades militares. Las medidas de desarme pueden ser adoptadas como resultado de un confl icto armado, como producto de una decisión unilateral o como re-sultado de un proceso de negociación. Las medidas de “control de armamentos” imponen restricciones, de naturaleza política o legal, sobre las capacidades de los Estados para producir, distri-buir, almacenar, transferir o usar armamentos. El control de arma-mentos no busca, necesariamente, una reducción de capacidades militares. No obstante, puede suponer restricciones en cuanto a la cantidad, características o prestaciones de los armamentos, así como a las áreas de su despliegue o niveles de alistamiento de los armamentos que los Estados posean. Pueden consistir también en una combinación de todas estas opciones. Se incluyen en esta categoría conceptual del régimen de limitación de armamentos los acuerdos de no proliferación y los regímenes de control de exportaciones. Dadas las características descritas, estas medidas de control de armamentos apuntan a facilitar la evaluación de las voluntades recíprocas entre los Estados y a limitar las opciones de respuesta militar disponibles. Por lo tanto, coinciden en gran parte con el concepto de medidas de confi anza mutua, y pueden entenderse también bajo el alero conceptual del Derecho Interna-cional Humanitario, cuando establecen normas para el empleo de ciertos tipos de armas en situación de confl icto.

Por ello, llama la atención que pese a que el gasto militar mundial moderó considerablemente su ritmo de crecimiento en 2010, la inversión global en defensa alcanzó los 1,6 billones de dólares, con un incremento del 1,3% en términos reales con res-pecto a 2009, frente a un crecimiento medio del 5% en la década anterior, según indica un estudio publicado por el Instituto In-ternacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI). El dato refl eja generalmente el impacto de la crisis fi nanciera en los presupuestos militares. En los polos opuestos, Sudamérica elevó su gasto un 5,8%; Europa lo redujo un 2,8%. La región sudameri-cana registró el incremento más marcado del mundo. Los inves-tigadores del SIPRI aducen tres explicaciones principales para ello. En primer lugar, la crisis económica global ha tenido un im-pacto muy inferior en Sudamérica respecto a otras regiones. En segundo lugar, el meteórico ascenso geopolítico de Brasil acarrea


189

un esfuerzo militar por parte del gigante que marca la estadística regional. En tercer lugar, la persistencia de amenazas a la seguri-dad interna en varios países de la zona –las FARC en Colombia, Sendero Luminoso en Perú– que justifi can un gasto sostenido53.

Por su parte, las armas de destrucción masiva (ADM) son: las “armas nucleares”, incluido el vector transportador, empleado para ocasionar daño y destrucción en los seres vivos y su medio ambiente, cuya acción se basa en la explosión de alto poder ori-ginada por la súbita liberación de energía como resultado de un proceso de fi sión o de fusión nuclear. Las “armas biológicas” y todos aquellos agentes microbianos u otros agentes biológicos o toxinas, sea cual fuere su origen o modo de producción, cuyos tipos y cantidades no estén justifi cados para fi nes profi lácticos, de protección u otros fi nes pacífi cos, e incluyen las armas, equi-pos o vectores destinados a utilizar esos agentes o toxinas con fi nes hostiles o en confl ictos armados. Las “armas químicas” y las sustancias químicas tóxicas o sus precursores, salvo cuando se destinen a fi nes no prohibidos, siempre que los tipos y cantidades de que se trate sean compatibles con esos fi nes. Este concepto in-cluye las municiones o dispositivos destinados a causar la muerte o lesiones mediante las propiedades tóxicas de las sustancias pro-hibidas, y cualquier equipo destinado a ser utilizado directamen-te en relación con el empleo de dichas municiones o dispositivos. Por último, las “armas radiológicas” como aquellos dispositivos de dispersión de material radiactivo (DDR) diseñados para cau-sar daño por contaminación radiactiva, utilizando la onda expan-siva de un explosivo convencional u otro medio de transporte de partículas para ocasionar un efecto psicológico en la población.

Las Iniciativas de Seguridad contra la Proliferación (ISP) son un conjunto de compromisos que asumen voluntariamente los Es-tados adherentes para impedir el tráfi co o la proliferación de ADM, sus sistemas de entrega y elementos relacionados, tanto por actores estatales como no estatales. La ISP contiene cuatro compromisos básicos contenidos en la Declaración de Principios de la Iniciati-va: 1) Emprender medidas efectivas, de manera independiente o mancomunada con otros Estados, para interceptar la transferencia

53 RIZZI Andrea, “Sudamérica lidera el rearme mundial”, Madrid: El País, 11 de abril de 2011.

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190

o transporte de ADM, sus sistemas de entrega y elementos relacio-nados, 2) Adoptar procedimientos racionalizados para un rápido intercambio de información relativa a actividades sospechosas de proliferación, 3) Fortalecer los correspondientes órganos jurisdic-cionales nacionales e internacionales para lograr estos objetivos, y 4) Apoyar los esfuerzos de interdicción sobre cargamentos de ADM, sus sistemas de entrega o datos relacionados.

Algunos de los instrumentos normativos y foros interna-cionales para prevenir la proliferación de Armas de Destrucción Masiva son el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP, de 1967); Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (TPCEN, 1996); Código Internacional de Conducta contra la Proliferación de Misiles Balísticos capa-ces de transportar Armas de Destrucción Masiva (Código de La Haya, HCOC, 2002); Convención para la Prohibición de las Ar-mas Químicas (CAQ, 1993); Convención para la Prohibición de las Armas Bacteriológicas (Biológicas) y Toxínicas (CAB, 1975); Estatuto del Organismo Internacional de Energía Atómica” (OIEA, 1956); Tratado que Prohíbe las Pruebas de Armas Nuclea-res en la Atmósfera, en el Espacio Exterior y en el Mar (Conven-ción de Prescripción de Pruebas Nucleares, 1963); Convención sobre Seguridad Nuclear (Viena, 1994); Convenio Internacional para la Represión de los Atentados Terroristas Cometidos con Bombas (Nueva York, 1997). Foros Internacionales: Conferencia de Desarme fundada en 1979 (además abarca armas convencio-nales); Comisión de Desarme de las Naciones Unidas y la Prime-ra Comisión de la Asamblea General de la ONU.

Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP)

Según el Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, este tratado (TNP) es reconocido como la piedra angular del régi-men multilateral de “Desarme, No Proliferación y Control de Armas”54. Su objetivo es, primero, contener la proliferación de las armas nucleares y, segundo, dar lugar a un proceso de nego-

54 El Art. 26 de la Carta de las Naciones Unidas, incluyó la posibilidad de un sistema de regulación de los armamentos que aseguraría la menor distracción de recursos humanos y económicos del mundo hacia los armamentos.


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ciación que eventualmente las elimine. Asimismo, reconoce a to-dos sus Estados Parte el derecho inalienable a benefi ciarse de las aplicaciones pacífi cas de la energía nuclear. Estos tres elementos confi guran lo que se conoce como pilares del tratado: no prolife-ración nuclear, desarme nuclear y derecho a los usos pacífi cos de la energía nuclear. A la fecha, el tratado cuenta con 190 Estados Parte, constituyendo uno de los instrumentos multilaterales más universalizados.

En tanto se materializa el objetivo fi nal del tratado, que es la eliminación de las armas nucleares, sus disposiciones restringen la posesión legítima de aquellas a los Estados que habían efec-tuado ensayos nucleares con anterioridad al 1 de enero de 1967, esto es, antes de su negociación, tales países son China, Estados Unidos, Rusia, Francia y Reino Unido. Cabe observar que dos Estados que no son parte del TNP –India y Pakistán– han desa-rrollado programas nucleares de carácter militar y manifi esta-mente poseen armas nucleares. Aparentemente, Israel también las poseería. A su vez, Corea del Norte indicó, en 2003, su volun-tad de denunciar el tratado y ha realizado hasta la fecha dos en-sayos de armamento nuclear. El cumplimiento del TNP es verifi -cado en Conferencias de Examen que se efectúan cada cinco años y que están, a su vez, precedidas por reuniones preparatorias.

El TNP está construido sobre una transacción política por la cual una gran mayoría de los países renuncia a la posesión de armas nucleares a cambio del compromiso de los cinco Estados Poseedores de Armas Nucleares (EPAN) comiencen a despren-derse eventualmente de ellas. Esta perspectiva supone un pro-ceso de negociación global destinado a plasmar un régimen in-ternacional que dé seguridad a todas las naciones, reduciendo al menor nivel posible los armamentos de este tipo. La transacción indicada ha recibido críticas por su asimetría, pues mantiene en el tiempo (aunque no indefi nidamente) un privilegio en favor de los EPAN. Sin embargo, tal asimetría se ha justifi cado en la necesidad de garantizar la seguridad internacional, amenazada durante la Guerra Fría por la carrera de armamentos nucleares.

La no proliferación nuclear constituye un objetivo impres-cindible para la comunidad internacional en su conjunto, en tanto la multiplicación de Estados poseedores de armas nuclea-res constituye una amenaza objetiva para la paz y la seguridad internacionales. La acción multilateral para conjurar el peligro

Capítulo I

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nuclear tiene una dimensión universal (refl ejada en el TNP o en el Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nuclea-res, TPCEN) y otra regional, representada en nuestro hemisferio por el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco, 1969, TT).

El TT es el primer instrumento multilateral de desarme que consagra una “Zona Libre de Armas Nucleares” en una región densamente poblada del planeta. El compromiso asumido por sus Estados Parte es simétrico, es decir, la renuncia a las armas nuclea-res es general y todos los Estados Parte se someten a un régimen de verifi cación, confi ado en la actualidad al Organismo Internacio-nal de Energía Atómica (OIEA). La comprobación se materializa mediante Acuerdos de Salvaguardias Amplios y Protocolos Adi-cionales de Salvaguardias que cada Estado Parte en el TT suscribe individualmente con el OIEA. Además, el régimen del tratado comprende dos Protocolos Adicionales, por medio de los cuales los EPAN se comprometen tanto a respetar el estatus de desnucleari-zación militar que el TT dispone para la región de América Latina y el Caribe, así como a no emplear armas nucleares ni amenazar con su empleo (seguridades negativas) a las Partes Contratantes del Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en esta parte del mundo (Protocolo Adicional II, Artículo III).

Las Zonas Libres de Armas Nucleares (ZLAN) constituyen una etapa intermedia hacia el desarme nuclear universal y un mecanismo efi caz para lograr seguridades negativas de alcance regional. Cinco tratados establecen ZLAN, siendo el TT el pionero: los tratados de Pelindaba (África, 1996), Rarotonga (Pacífi co Sur), Bangkok (Sudeste asiático) y Semipalatinsk (Asia Central) han ex-tendido sustancialmente el ámbito del mundo desnuclearizado55.

Pese al Tratado aludido, los países latinoamericanos in-cursionan gradualmente en el desarrollo nuclear, con fi nes de “generación de energía” según se dice. Prueba de ello es que Brasil ha anunciado el inicio de las negociaciones con Francia para el desarrollo de un programa que considera la construcción de dos submarinos a energía nuclear: El pasado 17 de diciembre, la brasileña Embraer y ocho empresas internacionales del área de defensa

55 Ministerio de Defensa, Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, Santiago, MDN. 2010, pp. 104-105.


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enviaron representantes a Brasilia para recibir informaciones acerca del nuevo proyecto millonario del Gobierno en la modernización del Ejérci-to para la vigilancia de fronteras. Fueron las alemanas Rheinmenthall y Rohde&Schwarz; las norteamericanas Harris y Rockwell Collins, la francesa Thales, la israelí Elbit Tadiran, la italiana Selex y el consorcio europeo Cassidian, del grupo EADS. La española Indra y la sueca Saab también recibieron informaciones posteriormente. Lo que espera el Go-bierno es que las empresas formen consorcios, ya que ninguna de ellas, por sí sola, sería capaz de llevar a cabo un proyecto tan ambicioso. Las propuestas deberán ser presentadas hasta el 31 de este mes y serán ana-lizadas por el Centro de Comunicaciones y Guerra Electrónica del Ejér-cito (Ccomgex) y por la Atech, empresa especializada en el desarrollo de programas de software, que llevó a cabo el estudio inicial de viabilidad. Según informaciones obtenidas por Folha, la comisión tendrá en cuenta dos exigencias muy concretas: el “dominio nacional sobre la tecnolo-gía” desde su implantación y la “inclusión de mecanismos de compen-sación comercial, dando prioridad a los mecanismos de transferencia de tecnología para la base industrial brasileña de defensa”. Esta moderni-zación del Ejército para la vigilancia de las fronteras entra en un plan más general de renovar todo el sistema de defensa de Brasil, pensando sobre todo en la defensa de la Amazonia, una de las zonas más crucia-les y más codiciadas desde fuera del país. Las inversiones comenzaron con el submarino de propulsión nuclear de la Marina y con el proyecto de la compra, también millonaria, de una nueva fl ota de cazas, cuya adjudicación a una empresa extranjera aún no ha sido decidida. El ex presidente Lula dejó la decisión a su sucesora Rousseff , que deberá to-mar una decisión defi nitiva los próximos meses. Ahora le ha llegado su momento a la modernización del Ejército56.

Síntesis de la conceptualización y del contexto de la preven-ción de confl ictos en Latinoamérica

Los Estados continuamente están cooperándose y compitien-do por el progreso y bienestar. En este proceso surgen inevitable-mente los confl ictos y algunos de ellos con graves repercusiones para la integridad de las personas e incluso de los Estados. La

56 ARIAS Juan, “Brasil renueva su Ejército para vigilar la frontera”, Madrid: El País, 9 de enero de 2011.

Capítulo I

194

guerra pasa a ser la máxima expresión política del confl icto y pese a los enormes avances para impedirla y regularla los hechos demuestran que la prevención no ha sido sufi ciente y difícilmen-te quedará erradicada de las relaciones entre los Estados, ya sea por su dependencia natural con la existencia humana o porque las mismas personas no han encontrado los sufi cientes mecanis-mos que así lo impidan.

En algún momento de la historia –después de la primera confl agración mundial– la Sociedad de las Naciones se propuso establecer las bases para la paz y la reorganización de las rela-ciones internacionales. No mediaron muchos años para que los acontecimientos demostraran su inefi cacia como organismo de cooperación internacional, arbitraje y prevención de confl ictos. Los intereses unilaterales fueron superiores a los propósitos de la mayor parte de la humanidad y, nuevamente un guerra mundial, les recordó a los Estados que no bastan las buenas intenciones y organismos afi nes para evitar una guerra, sino que es necesario privilegiar los asuntos multilaterales por sobre los individuales.

Nuevamente y cuando recién se estaba creando un nuevo organismo que incluía las experiencias del fracaso anterior, surge una confrontación ideológica entre los gobiernos de Washington y Moscú, que durante medio siglo dividió los intereses mun-diales. Para los rusos, las causas de la Segunda Guerra Mundial respondieron a las necesidades del monopolio del imperialismo capitalista, y para los estadounidenses, los rusos veían a la Or-ganización de Naciones Unidas no como un mecanismo perma-nente y estable de la sociedad mundial, sino como la forma de expandir el poder soviético57. Motivo sufi ciente para entender la rivalidad que se presentó en los años posteriores a esta confl a-gración.

Con el término de la disputa aludida y disolución de la Unión Soviética, nuevamente los idealismos convergieron y algunos se apresuraron en señalar que era el primer paso para erradicar los confl ictos convencionales entre los Estados. No pasó mucho tiempo para demostrar lo contrario. Las naciones lideradas por los EE.UU. formaron una coalición de 32 países y

57 PALMA Castillo, Luis, La Confrontación Ideológica en la Guerra Fría, Santiago: Ril Editores, 2003, p. 27.


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casi un millón de efectivos, para liberar a Kuwait de la invasión de Irak.

Por ende, la historia ha demostrado que cuando se producen intereses contrapuestos y cada Estado no cede respecto de ellos, se recurre al empleo de la fuerza para alcanzar sus objetivos. Al-gunas veces se procede coercitivamente como parte del proceso de negociaciones y otras como el camino inevitable que toma la diplomacia cuando esta fracasa en sus intentos de prever un confl icto. En otras oportunidades los Estados se organizan para participar en forma colectiva, pero siempre los intereses indivi-duales están por sobre los colectivos, aunque estos últimos sir-ven para encubrir los primeros.

Esto no quiere decir que los organismos que se constituyen para prevenir los confl ictos sean inocuos, sino que son efectivos en la medida que los mismos Estados quieran que sean efectivos. Indistintamente han servido para concentrar esfuerzos o para evitar algunos confl ictos, sirviendo de instancia a la cual acceden los Estados que son agredidos o en los albores de un confl icto aportar distensión e incluso evitarlos, pero siempre han prevale-cido los intereses naciones respectivos.

En esta complicada correlación, los Estados –que privilegian la cooperación– se ven envueltos en situaciones de confl icto, que surgen por las competencias por el poder o por las amenazas que se oponen. A través del proceso, la diplomacia hace su esfuer-zo para evitar que los confl ictos escalen o para que los Estados concurran a instancias que los mismos Estados han creado para solucionar o prevenir confl ictos que podrían traer como conse-cuencia una guerra.

En ese camino los organismos internacionales, como la ONU y todos los que en su contexto se han derivado, hacen su mejor esfuerzo para limitar los despropósitos de la guerra, disminuir los efectos de las armas y respetar los derechos de las personas, que al fi n de cuentas son los que padecen los arbitrios y crudeza de la guerra.

197

CAPÍTULO II

ESTRUCTURA DE PREVENCIÓN DE CONFLICTOS DE LATINOAMÉRICA

Generalidades

En el Capítulo que antecede se efectuó una aproximación conceptual sobre la prevención de confl ictos y se incluyó una reseña general del contexto en que el fenómeno del confl icto está siendo considerado en esta investigación. Por ello, valga recor-dar que nos estamos refi riendo a los confl ictos donde los actores son los Estados, y que se entenderá como confl icto a una contro-versia entre dos actores (Estados), como consecuencia de intere-ses antagónicos y respecto de los cuales, eventualmente, podrían concurrir al uso de la fuerza en forma violenta.

En el presente Capítulo, el objetivo será incluir una pers-pectiva sobre los organismos que conforman la Estructura de Prevención de Confl ictos en Latinoamérica y analizar su com-portamiento y propósitos. También es válido reiterar que por Latinoamérica nos estaremos refi riendo a los países concertados en la OEA, con la salvedad que implica la presencia de EE.UU. y Canadá.

La Estructura de Prevención de Confl ictos de Latinoamérica se ha ido conformando con la suma de los acuerdos y organis-mos que tratan sobre la seguridad mundial, hemisférica, regional o subregional.

Su formación ha obedecido a razones coyunturales de la seguridad internacional, ya sea para intentar evitar un confl icto, para enfrentar unidos desafíos estratégicos o concordar en el pe-ríodo de vuelta a la paz y adoptar medidas preventivas para que no ocurran los mismos hechos.

Su resultado ha sido una estructuración causal que no siem-pre cuenta con una adecuada institucionalización que le dé un sustento defi nitivo en la prevención de confl ictos; por el contra-rio, la obligatoriedad del cumplimiento de sus políticas no está

Capítulo II

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asegurada y dependerá de cada situación particular que los paí-ses participen o no en ella.

La falta de confi anza en los organismos internacionales e instrumentos que lo conforman, ha motivado que diversos académicos los cuestionen. Por lo anterior, constantemente se presentan alternativas que hagan más funcional la estructura de prevención, una de ellas es la instancia que para estos efectos se generó en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y ahora últi-mo en el Consejo Sudamericano de Naciones (UNASUR).

Las directrices de carácter mundial para regular y acordar materias de la guerra y sobre el arreglo pacífi co de los confl ictos internacionales están dadas por las Conferencias Internacionales de La Haya de 1899 y 1907, así como por las Convenciones de Ginebra de 1906, 1929 y 1949. En lo que se refi ere al continente americano, las pautas las marcan el Tratado de Gondra, fi rmado en 192358, y la Organización de Estados Americanos (OEA), de 1948.

Los principios y procedimientos establecidos en 1936 en la Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz, los instrumentos adoptados en la Octava Conferencia Americana (Lima, 1938), la Segunda Reunión de Consulta (La Habana, 1940) y la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz (México, 1945) son los orígenes del Tratado Interame-ricano de Asistencia Recíproca (TIAR), que regula la seguridad colectiva en el marco de la OEA.

58 En el Art. 1 indicaba que por cualquiera causa se suscitare una controversia entre dos o más de las Altas Partes Contratantes, y que no hubiera podido ser resuelta por la vía diplomática, ni llevada a arbitraje en virtud de Tratados existentes, será sometida a la investigación e informe de una Comisión. Las Altas Partes Contratantes se obligan, en caso de confl icto, a no iniciar movili-zaciones, concentraciones de tropa sobre la frontera de la otra parte, ni ejecu-tar ningún acto hostil ni preparatorio de hostilidades, desde que se promueva la convocatoria de la Comisión Investigadora. Disponible en http://www.oas.org/juridico/spanish /tratados/a-18.html . Ingreso el 30 de abril 2012.

Estructura de prevención de confl ictos de Latinoamérica

199

Una cronología de los acuerdos entre 1902 y 1950 con impli-caciones para Latinoamérica es la siguiente (Fig. II/1):

FECHA TRATADO/CONVENIO/ACUERDO RATIFICADO

29.ENE.1902 Tratado de Arbitraje Obligatorio. Por 6 países

03.MAY.1923Tratado para evitar o prevenir confl ictos entre los Estados Americanos “Tratado de Gondra”.

Por 21 países

17.JUN.1925

Protocolo concerniente a la prohibición de emplear en la guerra gases asfi xiantes, tóxicos o similares y medios bacteriológicos.

-.-

27.AGO.1928 Proscripción de la guerra “Pacto Kellog”. -.-

05.ENE.1928 Convención general sobre Conciliación Interamericana. Por 18 países

05.ENE.1929 Tratado general de arbitraje Interamericano. Por 16 países

05.ENE.1929 Protocolo de Arbitraje Progresivo. Por 16 países

10.OCT.1933 Tratado Antibélico de No Agresión y de Conciliación “Pacto Saavedra-Lamas”. Por 19 países

23.DIC.1936Convención sobre Mantenimiento, Afi anzamiento y Restablecimiento de la Paz.

Por 17 países

23.DIC.1936 Protocolo Adicional relativo a No Intervención. -.-

23.DIC.1936 Tratado relativo a la Prevención de Controversias. Por 14 países

23.DIC.1936 Tratado Interamericano sobre Buenos Ofi cios y Mediación. -.-

23.DIC.1936

Convención para Coordinar, Ampliar y Asegurar el Cumplimiento de los Tratados existentes entre los Estados Americanos.

Por 14 países

1940 Comisión Interamericana de Paz. -.-

1942Se organiza la Junta Interamericana de Defensa (JID), para la planifi cación de la defensa colectiva del hemisferio.

-.-

Capítulo II

200

FECHA TRATADO/CONVENIO/ACUERDO RATIFICADO

2.SEP.1947 Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) “Tratado de Río”. Por 22 países

1948 Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Por 35 países

30.ABR.1948 Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas “Pacto de Bogotá”. Por 21 países

Fuente: Elaboración propia con la información disponible en Hormazábal Díaz, Fernando, Tratados Internacionales, Santiago de Chile: Instituto Geográfi co Militar, 1977; y los centros de documentación de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos.

El Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas, o Pacto de Bogotá (1948)59, dejó sin efecto los acuerdos fi rmados y ratifi -cados hasta 1936, pasando la OEA y el TIAR, o Tratado de Río –que opera en el marco de ese organismo– a ser los organismos o acuerdos vigentes y rectores de la seguridad en Latinoamérica dentro del contexto de la Organización de Naciones Unidas, que admite e incentiva la formación de organismos de seguridad regionales para el desarrollo y prevención de confl ictos. Des-pués de la propuesta formalizada en el Protocolo de Reformas al TIAR, en el año 1975, no se ha llevado a cabo un esfuerzo sis-temático de revisión de este tratado y de la forma en que se rela-ciona con los otros instrumentos jurídicos de la OEA60.

Pese a los diferentes acuerdos reseñados en la cronología ante-riormente indicada, la ratifi cación diplomática posterior –aprobación de los congresos correspondientes– no siempre tuvo los resultados esperados hasta la fi rma del TIAR y la organización de la OEA.

59 En el Art. II se señala que las Altas Partes Contratantes reconocen la obliga-ción de resolver las controversias internacionales por los procedimientos pa-cífi cos regionales antes de llevarlas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

60 En la Declaración de Seguridad de las Américas del 27-28 de octubre de 2003, en el artículo 48, se recomienda que el Consejo Permanente, a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, continúe el proceso de examen y evaluación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y del Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas.


201

Prácticamente, el ciclo de acuerdos de seguridad y de pre-vención de confl ictos fi naliza con el TIAR y la OEA, que a la vez son coincidentes con el término de la Segunda Guerra Mundial y con la creación de la Organización de las Naciones Unidas. La OEA y el TIAR concitan una mayor cantidad de ratifi caciones, lo que en alguna medida –pese a los cuestionamientos– les ha per-mitido su existencia durante más de 60 años61.

Actualmente, la Estructura de Prevención de Latinoamérica o sus basamentos originales y más sólidos, como el TIAR y el de la OEA, se sustentan en las instituciones que a su amparo han complementado la estructura y que se han organizado a partir de 1994, como las Cumbres de las Américas (desde 1994), las Confe-rencias de Ministros de Defensa de las Américas (desde 1995), el MERCOSUR62, la implementación de las Medidas de Confi anza Mutua (que se irradian partir de la suscripción del Acta Final de Helsinki en 1975)63, los acuerdos de seguridad en Centro Améri-ca y en el Caribe, y ahora último la Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra América (ALBA, 2004) y la Unión de Nacio-nes Sudamericanas (UNASUR, 2008).

En los últimos años el instrumento más criticado es el TIAR, ya que ha quedado demostrada su inoperancia como Tratado, en especial por su dependencia de los intereses de los Estados Unidos64. Pese a esta singularidad, tampoco se podría decir que existe una crisis en la prevención de confl ictos en Latinoamérica, sobre todo porque no se observa una potencial amenaza, ni se

61 La Organización de los Estados Americanos está ratifi cada por 35 países (Cuba fue excluida en 1962, pero en 2009 se aprobó su reinclusión, aunque aun no ha aceptado).

62 En el contexto del MERCOSUR se fi rma la “Declaración política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como zona de paz” en 1998.

63 Entre otros aspectos, los países europeos declaran la voluntad de realizar todos los esfuerzos para solucionar exclusivamente por medios pacífi cos toda controversia, cuya prolongación sea susceptible de poner en peligro el man-tenimiento de la paz y las seguridades internacionales, y procurar, en primer lugar, una solución por los medios pacífi cos estipulados en el artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas.

64 Durante la Guerra de las Malvinas, EE.UU. facilitó a la fl ota británica apoyo logístico y económico. De esta manera incumplieron el TIAR para favorecer a un miembro de la OTAN. Su unilateralidad en vez de mantener neutralidad, le valió el descrédito internacional.

Capítulo II

202

percibe como factible para los intereses de los Estados el empleo de la fuerza para alcanzar sus objetivos nacionales. Los esfuerzos se encaminan a la integración regional, pero se reconoce la exis-tencia de confl ictos tradicionales vigentes.

En las continuas críticas sobre la estructura de seguridad y su efi cacia: […] muchas voces coinciden en señalar que hoy ha llegado el momento de revisar las instituciones y conceptos que conforman el sistema interamericano de seguridad que ha operado desde hace más de cincuenta años. Así, en varios países se generan diversos debates que abordan cuestiones tales como el desarrollo conceptual de la seguridad y la defensa en el ámbito de las Américas; las vinculaciones entre la seguridad, defensa, desarrollo, paz y democracia; la reconceptualización de las amenazas a la defensa y la seguridad hemisférica; las posibilida-des de confl ictos entre Estados y los nuevos riesgos para la gobernabili-dad democrática; la defi nición de los problemas comunes y las priorida-des subregionales y nacionales; el funcionamiento de las instituciones de seguridad actuales y de otros mecanismos interamericanos65.

Como resultado de los cuestionamientos a los organismos e instrumentos que conforman la estructura, la OEA ha mantenido abierta su agenda para incorporar al debate toda iniciativa que propenda a una solución consensuada.

Existe coincidencia en señalar que para participar en una seguridad común, donde sea posible enfrentar desafíos similares o establecer estrategias que permitan homologar los gastos en defensa y generar medidas de confi anza mutua, es necesaria la conformación o utilización de una organización supranacional que unifi que criterios, establezca principios y norme sobre las actividades pertinentes, de tal forma que los países que la inte-gran tengan un compromiso de aceptación o de obligación para el respeto de los acuerdos de las Partes. Tal cometido no es fácil.

La cronología histórica, a partir de la creación de la OEA, de los tratados, convenios, acuerdos o declaraciones más trascen-dentes para Latinoamérica en el área de la seguridad internacio-nal es la siguiente (Fig. II/2):

65 SORIANO, Juan Pablo (2001), “Redefi nir las Instituciones de Seguridad en el Continente”. Disponible en http://americas.irc-online.org/briefs/2002/sp-0211seguridad.html . Ingreso el 13 de diciembre de 2011.


203

FECHA TRATADO/CONVENIO/ACUERDO

1960 Conferencias de los Ejércitos Americanos (CEA).

09.OCT.1962 Inauguración del Colegio Interamericano de Defensa (CID).

1967 Tratado de Tlatelolco.

1970 Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP).

26.JUL.1975 Protocolo de Reformas al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).

1975 Convención de Armas Biológicas.

1991 Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano.

1994 Se inicia el proceso de las “Cumbres de las Américas”.

1995 Se inicia el ciclo de Conferencias de los Ministros de Defensa de las Américas. “Principios de Williamsburg”.

15.DIC.1995 Tratado de Seguridad Democrático de América Central.

1995 Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confi anza y de la Seguridad (Cumbres de las Américas).

5.MAR.1996 Sistema de Seguridad Regional del Este del Caribe.

1997 Convención sobre Armas Químicas (ONU).

18.SEP.1997Convención de Ottawa sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonales y sobre su Destrucción.

28.FEB.1998 Declaración de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confi anza y de la Seguridad (Cumbres de las Américas).

1998 Declaración del MERCOSUR, Chile y Bolivia como Zona de Paz.

2.JUN.2002 Convención Interamericana contra el Terrorismo (Cumbres de las Américas).

4.JUN.2002 Declaración de Bridgetown (Cumbres de las Américas).

10.ENE.2003 Declaración de Kingstown (Cumbres de las Américas).

2003 Declaración sobre Seguridad en las Américas.

2004 Alianza Bolivariana para nuestros pueblos de América.

2008 Consejo de Defensa Sudamericano. Unión de Naciones Sudamericanas.

2010 Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

Elaboración propia.

Capítulo II

204

Infl uencia de los Estados Unidos de América

Los EE.UU. de América han tenido una infl uencia decisiva en todos los acuerdos y organismos que han conformado la es-tructura de seguridad de Latinoamérica, ya sea por su protago-nismo como impulsor, por la infl uencia militar que representa, o por constituirse como sostén de fi nanciamiento de cada uno de ellos. Su actitud: […] ha perseguido históricamente dos objetivos bá-sicos íntimamente vinculados entre sí. La preservación de la estabilidad en la región y la exclusión de actores extra-regionales. Desde su inde-pendencia, la presencia de Estados extrahemisféricos ha sido percibida por EE.UU. como una amenaza a su seguridad […] y las modifi cacio-nes abruptas en la política hacia Latinoamérica constituyen un síntoma claro de la baja prioridad de la región en la política exterior de Estados Unidos66.

A partir del año 2000 la prioridad de las relaciones de los EE.UU. con Latinoamérica se centralizó en las comerciales, sin dejar de lado la participación política y militar en aquellos lu-gares donde coparticipa combatiendo el narcotráfi co, ya que: […] hay claro predominio de las cuestiones comerciales y económico-fi nancieras. Ello obedece a diversos motivos. Por un lado, las amenazas que presenta la subregión para la seguridad norteamericana parecen estar más asociadas al posible deterioro de la gobernabilidad democrá-tica como fruto de la inestabilidad macroeconómica […] y buena parte de las disputas entre los países del MERCOSUR y Estados Unidos han girado en torno a cuestiones comerciales, tales como las negociaciones del ALCA, la legislación en materia de propiedad intelectual y la utili-zación discrecional por parte de Estados Unidos de medidas de defensa comercial67.

Pese a que el centro de gravedad del esfuerzo estadouni-dense en lo político y militar no ha estado en Latinoamérica, su atención respecto de los sucesos políticos que ocurren hace que no le reste importancia. Fidel Castro, Hugo Chávez, Evo Morales y los problemas de narcotráfi co son situaciones que lo obligan

66 LABAQUI, Ignacio, “Estados Unidos y los países del MERCOSUR después del 11 de septiembre”, en Fuentes, Claudio (ed.) Bajo la Mirada del Halcón, Santiago de Chile: Flacso Chile, Ediciones LOM, 2004, p. 67.

67 Ídem, p. 71.


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a no distraerse del acontecer político de América del Sur. Más aún, cuando se intenta culpar a EE.UU. del subdesarrollo o del incremento de las desigualdades. La mala administración en que han incurrido los países más postergados intenta buscar una justifi cación en los EE.UU. y sus intereses económicos, por lo cual: […] las respuestas normativas estadounidenses han de tomar en cuenta los problemas complejos que afronta la comunidad de naciones. Igualmente fundamental es un nuevo pragmatismo que reconoce las responsabilidades mundiales del poder estadounidense y las ventajas de tener naciones seguras, económicamente prósperas y políticamente avanzadas en América Latina como copartícipe a plenitud en la comu-nidad mundial68.

En relación a la posición de los Estados Unidos, Juan Pablo Soriano señala que: para los EE.UU., hoy existen problemas inter-sectoriales que requieren respuestas multilaterales, pero esto no implica que se deban defi nir todos los retos como cuestiones de seguridad; se debe distinguir entre problemas económicos y sociales de los de segu-ridad. En cuanto a las amenazas transnacionales, los EE.UU. han se-ñalado que es necesario instrumentar respuestas cooperativas, y que se debe contemplar la aplicación de medidas coercitivas para las amenazas a la democracia y a los derechos humanos. Por otra parte, consideran que es importante crear un centro de prevención de confl ictos y gestión de crisis. En cuanto a la JID, los EE.UU. han advertido que es necesa-rio fortalecerla y dotarla de nuevas responsabilidades para que cubra cuestiones de la nueva agenda de seguridad. Respecto de la seguridad colectiva, los EE.UU. han señalado que es necesario fortalecer los ins-trumentos existentes, tales como el TIAR o el Pacto de Bogotá (1948)69.

A partir de la asunción del presidente Chávez en Venezue-la, Rafael Correa en Ecuador y Daniel Ortega en Nicaragua, se marca un hito anti-EE.UU. en todas las decisiones relativas a La-tinoamérica, especialmente en el marco de la OEA. Por ello, pau-

68 Artículo en Internet de Marcella, Gabriel, “Seguridad, Democracia y Desa-rrollo. Estados Unidos y América Latina en el próximo Decenio”. Disponible en http://www.airpower. maxwell. af.mil/apjinternational/apj-s/1990/1trimes90/marcella.html . Ingreso el 25 de octubre de 2011.

69 Artículo en Internet de Soriano, Juan Pablo, “Redefi nir las Instituciones de Seguridad en el Continente Americano”. Disponible en http://selene.uab.es/cs_juee/catala/obs/working%20 Papers/wp042001.htm . Ingreso el 25 de octubre de 2011.

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206

latinamente se fue creando el ALBA, UNASUR y ahora último la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), cuya característica principal ha sido la exclusión de EE.UU. y Canadá.

Por lo anterior, desde fi nes de 2011 se especuló respecto de la posición que tendría EE.UU. en la Sexta Cumbre de las Amé-ricas a desarrollarse en abril de 2012 en Cartagena, Colombia, en la cual el presidente de los EE.UU. concentró sus palabras en in-sistir que su país era socio de los países americanos, que la des-penalización de las drogas no era el camino para terminar con el narcotráfi co; ofreció aumentar la ayuda estadounidense para combatir el fl agelo de las drogas y recalcó el espíritu de la Car-ta Democrática Interamericana (2001) a raíz de la exclusión de Cuba de la VI Cumbre70. La respuesta no se hizo esperar, el 1 de mayo 2012, el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, anunció que su país se retirará de la tristemente célebre Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y pidió para ello instalar el Consejo de Estado para que evalúe este asunto71.

Por último, en la Estrategia Nacional de Seguridad 2010, EE.UU. reconoce los vínculos con los países de América en el contexto de mercados integrados, interdependencia energética, un compromiso compartido con la democracia y el imperio de la ley. Además, escuetamente promete colaborar para trabajar por el éxito económico, la seguridad y protección de los ciudadanos, energías limpias y los derechos de los pueblos de las Américas. Eso sí, presta especial atención a Brasil, destacando su éxito macroeconómico y el crecimiento de su liderazgo mundial, y ex-presa la esperanza de lograr mayor cooperación para combatir el tráfi co de redes criminales internacionales, fomentar las energías

70 La Carta Democrática Interamericana es un instrumento que proclama como objetivo principal el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática, al establecer que la ruptura del orden democrático o su alte-ración, que afecte gravemente el orden democrático en un Estado miembro, constituye “un obstáculo insuperable” para la participación de su gobierno en las diversas instancias de la OEA.

71 Diario digital 20 minutos.es, “Chávez anuncia que Venezuela se retirará de la Comisión Interamericana de DDHH”. Disponible en http://www.20minutos.es/noticia/1411849/0/hugo/chavez/venezuela/. Ingreso el 2 de mayo de 2012.


207

renovables, luchar contra el cambio climático y promover acuer-dos comerciales bilaterales y multilaterales72.

Organizaciones relacionadas con la prevención de confl ictos entre Estados latinoamericanos

Para una perspectiva general de las organizaciones interna-cionales relacionadas con la prevención de confl ictos en Latino-américa, y que inciden en diferente medida en el esquema de se-guridad que coyunturalmente se fue dando, se hace conveniente efectuar una reseña descriptiva y análisis de las siguientes:

- Organización de Naciones Unidas (solo para describir el contexto que genera para las otras organizaciones).

- Organización de Estados Americanos (OEA).- Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).- Junta Interamericana de Defensa (JID).- Conferencias de los Ejércitos Americanos (CEA).- Cumbres de las Américas.- Reuniones de los Ministros de Defensa.- Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América

(ALBA).- Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR), en capítulo

aparte.

• Organización de Naciones Unidas (ONU)

La ONU se reseñará en forma general para contextualizar el funcionamiento de la OEA. No se profundizará respecto del organismo y sobre los cuestionamientos que de su funcionamien-to persisten, ya que es una materia de conocimiento público y profusamente difundido73. Pese a ello, para dar sentido al marco general, cabe recordar que la ONU se organizó en San Francisco

72 CARI. Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales. Disponible en ttp://www.cari.org.ar/temas /nss.html . Ingreso el 30 de abril de 2012.

73 Un completo trabajo en relación con la materia, es el de Cástor M. Díaz Barra-do, El Uso de la Fuerza en las Relaciones Internacionales, publicado por el Minis-terio de Defensa de españa, 1991.

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el 26 junio de 1945, para unir fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. Sus principios más repre-sentativos en el área de la seguridad son asegurar mediante la aceptación de fundamentos y de la adopción de métodos que no se usará la fuerza armada, sino en servicio del interés común; tomar medidas colectivas para prevenir y eliminar amenazas a la paz; abstenerse de emplear la amenaza o el uso de la fuerza; el Consejo de Seguridad determinará la existencia de amenazas a la paz y, si lo estima necesario, empleará la fuerza para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional.

La ONU no se opone a la existencia de acuerdos u organis-mos regionales y, por ende, a la existencia de la OEA, del TIAR, o de cualquier otro instrumento que se organice u origine bajo el contexto de su mandato74.

Para el área de interés de este trabajo, la expresión de las normas y orientaciones en materias de seguridad y defensa de la ONU se encuentran en la Carta de las Naciones Unidas75, en los capítulos VI, “Arreglo Pacífi co de Controversias”, y VII, “Acción en casos de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o ac-tos de agresión”, en los que, en síntesis, se considera lo siguiente:

- Los países que enfrenten una controversia cuya continuación es susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional tratarán de buscarle solu-ción, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, la intervención de organismos o acuerdos regionales u otros medios pacífi cos de su elección. El Consejo de Seguridad determinará la existencia de cualquier amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará reco-mendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional.

- El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas, siem-pre que no impliquen el uso de la fuerza armada, han de

74 Capítulo I de la Carta de las Naciones Unidas. Disponible en http://www.un.org/spanish/ aboutun/charter/index.htm . Ingreso el 19 de diciembre de 2011.

75 La Carta de las Naciones Unidas está disponible en http://www.un.org/spa-nish/aboutun/ charter/index.htm . Ingreso el 19 de diciembre de 2011.


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emplearse para hacer efectivas sus decisiones y podrá instar a los miembros de las Naciones Unidas a que apliquen di-chas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunica-ciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráfi cas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.

- Si el Consejo de Seguridad estimara que las medidas que trata el Artículo 41 –interrupción total o parcial de las re-laciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráfi cas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, incluyendo la ruptura de relaciones diplomáticas– pueden ser inadecuadas, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de los miembros de las Naciones Unidas.

- Todos los miembros de las Naciones Unidas, con el fi n de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad inter-nacional, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando este lo solicite, y de conformidad con un convenio especial o con convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarios para el propósito de mantener la paz y la seguridad internacional. A fi n de que la Organiza-ción pueda tomar medidas militares urgentes, sus miem-bros mantendrán contingentes de fuerzas aéreas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecución combinada de una acción coercitiva internacional. Los miembros de las Naciones Unidas deberán prestarse ayuda mutua para llevar a cabo las medidas dispuestas por el Consejo de Seguridad.

- Ninguna disposición de la Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un miembro de las Naciones Unidas, hasta que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacional. Las medidas tomadas por los miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas

Capítulo II

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inmediatamente al Consejo de Seguridad y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo para ejercer en cualquier momento la acción que estime ne-cesaria con el fi n de mantener o restablecer la paz y la segu-ridad internacional.

- Ninguna disposición de la Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fi n sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguri-dad internacional y susceptible de acción regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los propósitos y principios de las Naciones Unidas.

- Los miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos organismos, harán todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífi co de las controversias de carácter local por medio de tales acuer-dos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad, organismo que promoverá el desarrollo del arreglo pacífi co de las controversias de carácter local por medio de dichos acuerdos u organismos regionales, proce-diendo, bien a iniciativa de los Estados interesados, bien a instancia del Consejo de Seguridad.

Como se mencionó, no indagaremos mayormente en los fi -nes y organización de la ONU, solamente incluiremos uno de los últimos cuestionamientos de países de América del Sur que se le hizo al organismo en la 66 Asamblea General realizada en 2011.

Al respecto, la presidenta de Argentina, Cristina Fernández, en una parte de su intervención indicó: también pedir una vez más la reforma de esta importante organización que representa la multi-lateralidad, algo que hemos defendido consecuentemente siempre, la necesidad de un mundo más plural, más diverso y de democratizar los organismos políticos como Naciones Unidas y fundamentalmente su Consejo de Seguridad. Nosotros no compartimos la necesidad de am-pliar los miembros permanentes, al contrario, creemos que es necesario eliminar la categoría de miembros permanentes y también eliminar el derecho de veto que impide realmente que este Consejo de Seguridad cumpla con la verdadera función que tuvo cuando fue pensado en un mundo bipolar, en donde era necesario el derecho de veto porque el mundo bipolar, el temor al holocausto nuclear, daba en ese derecho a


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veto de los miembros que lo integraban el equilibrio necesario para con-templar la seguridad de la humanidad; hoy ese equilibrio está roto y ese lugar permanente y ese derecho de veto no son para defender la seguri-dad o la estabilidad universal sino muchas veces para posicionamientos de los miembros que lo integran y que hacen ejercer su derecho76.

El presidente de Chile, Sebastián Piñera, en relación al orga-nismo indicó: los males de la sociedad moderna, como el terrorismo, el narcotráfi co, el crimen organizado hace mucho tiempo que ya no cono-cen fronteras, ni territorios ni jurisdicción (...). En consecuencia, hoy día es urgente replantearnos y repensar las estructuras de cada una de estas organizaciones internacionales que nacieron en un mundo muy distinto, en el período de la postguerra, y que hoy día todos sabemos ya no responden con la efi cacia que corresponde a las realidades, los desafíos, y las oportunidades del presente y que el futuro ya nos está insinuando. Es verdad, hemos hecho muchos progresos, pero sabemos que ellos han sido lentos e insufi cientes. Y no podemos pretender dirigir este mundo nuevo con organizaciones que ya son defi nitivamente vie-jas77.

• Organización de Estados Americanos (OEA)

Como es sabido, la OEA es una organización supranacional de carácter regional, fundada el 30 de abril de 1948 durante la IX Conferencia Panamericana, en la cual 21 países suscribieron el Pacto de Bogotá78. Su precedente inmediato es la Ofi cina Inter-

76 Discurso de la presidenta de Argentina en la 66ª Asamblea de la ONU, 2011. Disponible en página http://www.un.org/es/ga/. Ingreso el 27 de octubre de 2011.

77 Discurso del presidente de Chile en la 66ª Asamblea de la ONU, 2011. Dispo-nible en página http://www.un.org/es/ga/. Ingreso el 27 de octubre de 2011.

78 Nombre dado al Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas suscrito en Bogo-tá el 30 de abril de 1948 por los gobiernos representados en la IX Conferencia Panamericana. Por su artículo I, las “altas partes contratantes” convinieron “en abstenerse de las amenazas, del uso de la fuerza o de cualquier otro medio de coacción para el arreglo de sus controversias y en recurrir en todo tiempo a procedimientos pacífi cos”. Igualmente, se comprometieron a uti-lizar los procedimientos pacífi cos regionales antes de acudir al Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El Pacto de Bogotá entró en vigencia el 6 de mayo de 1949. Se registró en la ONU el 13 de mayo de 1949. Los países signatarios fueron Argentina, Bolivia, Ecuador, Es-tados Unidos, Nicaragua, Paraguay, Perú, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba,

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nacional de las Repúblicas Americanas (Unión Panamericana en 1910), fundada en 1890 y que más tarde sería la Secretaría Gene-ral de la OEA. En 1948, en la Novena Conferencia Internacional Americana los participantes fi rmaron la Carta de la OEA79 y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre80, la primera expresión internacional de principios de los derechos humanos.

Las normas y orientaciones en materias de seguridad y de-fensa se encuentran en la Carta de la OEA81. Para los efectos de esta investigación, cabe tener presente los siguientes artículos:

- Afi anzar la paz y la seguridad del Continente (Artículo 2).- Prevenir las posibles causas de difi cultades y asegurar la so-

lución pacífi ca de controversias que surjan entre los Estados miembros (Artículo 2).

- Organizar la acción solidaria en caso de agresión (Artículo 2).- Alcanzar una efectiva limitación de armamentos convencio-

nales que permita dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y social de los Estados miembros (Ar-tículo 2).

- Los Estados americanos condenan la guerra de agresión: la victoria no da derechos (Artículo 3, Principio).

Chile, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Los siete primeros fi rmaron con reservas. De esta IX Conferencia Panamericana surgió la Organización de Estados Americanos (OEA).

79 Suscrita en Bogotá en 1948 y reformada por el Protocolo de Buenos Aires en 1967, por el Protocolo de Cartagena de Indias en 1985, por el Protocolo de Washington en 1992 y por el Protocolo de Managua en 1993. En materias de defensa y seguridad, en lo esencial la Carta considera defender la soberanía, integridad territorial e independencia. Afi anzar la paz y seguridad en el con-tinente. Asegurar la solución pacífi ca de controversias. Organizar la acción solidaria en casos de agresión. Alcanzar una efectiva limitación de armamen-to convencional.

80 Desde una perspectiva histórica, fue el primer acuerdo internacional sobre derechos humanos, anticipándose a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, promulgada seis meses después. El valor jurídico de la Declaración ha sido discutido, debido a que no forma parte de la Carta de la OEA y tam-poco ha sido considerada como tratado.

81 Carta de la OEA. Disponible en http://www.oas.org/juridico/spanish/carta.html . Ingreso el 19 de diciembre de 2011.


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- La agresión a un Estado americano constituye una agresión a todos los demás Estados americanos (Artículo 3, Princi-pio).

- Las controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados americanos deben ser resueltas por medio de procedimientos pacífi cos (Artículo 3, Principio).

- El territorio de un Estado es inviolable; no puede ser objeto de ocupación militar ni de otras medidas de fuerza tomadas por otro Estado, directa o indirectamente, cualquiera que fuere el motivo, aun de manera temporal. No se reconocerán las adquisiciones territoriales o las ventajas especiales que se obtengan por la fuerza o por cualquier otro medio de coac-ción (Artículo 21).

- Los Estados americanos se obligan en sus relaciones inter-nacionales a no recurrir al uso de la fuerza, salvo el caso de legítima defensa, de conformidad con los tratados vigentes o en cumplimiento de dichos tratados (Artículo 22).

- Las controversias internacionales entre los Estados miem-bros deben ser sometidas a los procedimientos de solución pacífi ca señalados en esta Carta. Esta disposición no se inter-pretará en el sentido de menoscabar los derechos y obliga-ciones de los Estados miembros de acuerdo con los artículos 34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas (Artículo 24).

- Son procedimientos pacífi cos: la negociación directa, los buenos ofi cios, la mediación, la investigación y conciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmen-te acuerden, en cualquier momento, las Partes (Artículo 25).

- Cuando entre dos o más Estados americanos se susciten una controversia que, en opinión de uno de ellos, no pueda ser resuelta por los medios diplomáticos usuales, las Partes de-berán convenir en cualquier otro procedimiento pacífi co que les permita llegar a una solución (Artículo 26).

- Un tratado especial establecerá los medios adecuados para resolver las controversias y determinará los procedimientos pertinentes a cada uno de los medios pacífi cos, en forma de no dejar que controversia alguna entre los Estados america-nos pueda quedar sin solución defi nitiva dentro de un plazo razonable (Artículo 27).

- Toda agresión de un Estado contra la integridad o la inviola-bilidad del territorio o contra la soberanía o la independen-

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cia política de un Estado americano, será considerada como un acto de agresión contra los demás Estados americanos (Artículo 28).

- Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la sobe-ranía o la independencia política de cualquier Estado ame-ricano fueren afectadas por un ataque armado o por una agresión que no sea ataque armado, o por un confl icto extra-continental o por un confl icto entre dos o más Estados ame-ricanos o por cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América, los Estados americanos en desarrollo de los principios de la solidaridad continental o de la legítima defensa colectiva, aplicarán las medidas y procedimientos establecidos en los tratados especiales, exis-tentes en la materia (Artículo 29).

Cuestionamientos a la OEA

Pese a las diferentes críticas sobre la organización, funciona-miento y decisiones de la OEA, este organismo se ha arraigado como una instancia regional, que apoya los esfuerzos de sus Estados por reducir la pobreza y lograr el desarrollo económico, además de contribuir a la consolidación de las democracias, el fortalecimiento de la gobernabilidad, la defensa de los derechos de los ciudadanos, la coordinación para enfrentar las amenazas a la seguridad hemisférica y la prevención de confl ictos entre sus miembros.

Por ello, para tener una clara visión de lo que piensan los Es-tados que integran la OEA en el tema de prevención, resolución de confl ictos y solución pacífi ca de las controversias, es propio ceñirse a las opiniones de los gobiernos respecto de este último punto, y que constan en la Comisión de Seguridad Hemisférica con motivo de las reuniones preparatorias de la Declaración de Seguridad de las Américas 200382.

82 Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estado Americanos. Conceptos para la Seguridad Hemisférica. Disponible en: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 29 de diciembre de 2011.


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Cabe señalar que la Comisión de Seguridad Hemisférica es responsable de formular e implementar las estrategias y políti-cas de la OEA relacionadas con la seguridad de la región, para ello hizo la siguiente pregunta a los gobiernos de los Estados miembros (2001): ¿A juicio de su gobierno, dispone la OEA de los instrumentos necesarios para la prevención y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de las controversias? ¿Cuáles son, a juicio de su gobierno, esos instrumentos?

Respuestas de los países:83

Canadá

La OEA ha demostrado recientemente su utilidad en la pre-vención de confl ictos y en la solución pacífi ca de controversias, como lo ilustran las acciones que autorizó en la Asamblea Gene-ral de 2000, con respecto al Fondo Especial para el Fortalecimien-to de la Democracia, utilizado con éxito en Perú, y la creación de su Fondo Especial de Paz, que se está utilizando en Nicaragua y Honduras para resolver los problemas fronterizos, así como los fondos específi cos como los que apoyan los esfuerzos para resol-ver el confl icto fronterizo entre Belice y Guatemala.

No obstante, dista de ser cierto que la OEA cuenta con todos los instrumentos que necesitan para la prevención y resolución de confl ictos internos, como lo pone de manifi esto la falta de acción de la OEA en el confl icto más serio que tiene lugar en el hemisferio: el de Colombia.

Venezuela

La OEA, en el artículo 3, inciso (l), consagra la obligatorie-dad de que las controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados deben ser resueltas por medio de proce-

83 No todos los países hicieron llegar su opinión a la Comisión de Seguridad Hemisférica. Otros rehuyeron al tema, pero en general, con los que a conti-nuación se incluyen es posible formarse una opinión sobre si la OEA dispone de los instrumentos necesarios para la prevención y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de las controversias. La respuestas se han incluido en forma resumida.

Capítulo II

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dimientos pacífi cos. Los artículos 24, 25 y 26 reafi rman estas ase-veraciones. En ellos se establecen cuáles son los procedimientos pacífi cos: negociación directa, buenos ofi cios, mediación y conci-liación, arbitraje, procedimiento judicial y los que especialmente acuerden las partes. Estos medios están contenidos en el Pacto de Bogotá.

En lo que respecta al Pacto de Bogotá, este solo se encuentra vigente jurídicamente para tan solo catorce de los fundadores, de ahí su inoperancia cuando se trata de confl ictos entre Esta-dos que no están vinculados jurídicamente al Pacto; e incluso algunos de los Estados que lo ratifi caron, formularon reservas que “inciden considerablemente en la validez y efi cacia de este instrumento”, como muy bien lo ha señalado la Comisión de Se-guridad Hemisférica.

Si bien se ha discutido la necesidad de reformar este instru-mento, se hace necesario antes desarrollar un nuevo Régimen de Seguridad, en el cual se contemplen los instrumentos necesarios para la prevención y resolución de confl ictos y la solución pacífi -ca de controversias.

Brasil

La Carta de la OEA es un importante instrumento jurídico para la prevención de confl ictos en el hemisferio, especialmente tras las enmiendas introducidas por el Protocolo de Cartagena (1985), que confi rieron nuevos poderes y atribuciones al Consejo Permanente para la solución pacífi ca de las controversias.

Otro instrumento relevante es la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA, que cuenta con la participación prác-ticamente universal de los países americanos y cuya actuación favorece la consolidación de iniciativas como las Conferencias Regionales de Santiago (1995) y de San Salvador (1998) sobre Medidas de Fortalecimiento de la Confi anza y la Seguridad. Por último, la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfi co Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Conexos, y la Convención Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales son instrumentos que fortalecen la confi anza y la seguridad en el continente americano.


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Belice

La OEA dispone de los instrumentos necesarios para la pre-vención y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de con-troversias. Algunos de ellos son el Pacto de Bogotá y la Carta de la OEA.

Perú

La OEA cuenta con instrumentos para la prevención y reso-lución de confl ictos y la solución pacífi ca de controversias como son la Carta de la OEA, el Pacto de Bogotá, los cuales deben ser modifi cados, a fi n de que puedan adherirse todos los países del hemisferio. La OEA ha demostrado su participación con éxito en algunos confl ictos en la región, que gracias a su apoyo se logró resultados satisfactorios.

Uruguay

Sin perjuicio de su posible revisión, respecto a las nuevas amenazas, la respuesta es afi rmativa, ya que están previstos dis-tintos órganos y mecanismos específi cos, tales como:

La Carta de la OEA (Capítulo Naturaleza y propósitos); la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (ar-tículo 66); el Comité Consultivo de Defensa (artículo 67). Cabe precisar si la Carta de la OEA ofrece base legal para la adopción de medidas vinculantes. Las decisiones que se toman en el marco de la Carta están investidas del peso moral propio de las declara-ciones y resoluciones internacionales pero no trascienden el lími-te facultativo propio por lo general en tales documentos, excepto que esas decisiones para adquirir naturaleza obligatoria sean homologadas por el Consejo de Seguridad de la ONU.

El Tratado Americano de Solución Pacífi ca de Controversias, conocido como Pacto de Bogotá, contiene un exhaustivo desarro-llo de procedimientos de solución pacífi ca incluyendo el recurso obligatorio a la Corte Internacional de Justicia en el caso de que el procedimiento de reconciliación no llegara a una solución y las partes no hubieren convenido en una solución arbitral (artículo 32). El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) o Pacto de Río de Janeiro, especialmente sus artículos 9 literales a)

Capítulo II

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al g) y 11. La Comisión de Seguridad Hemisférica (artículo 14 del reglamento del Consejo Permanente y artículo 24 –funciones del CSH). La Junta Interamericana de Defensa (JID). El Colegio Inte-ramericano de Defensa (CID).

Panamá

Creemos que jurídicamente el Sistema Interamericano dispo-ne de esos instrumentos consignados principalmente en el Pacto de Bogotá de 1948, son numerosos y depende de la voluntad po-lítica de los Estados su utilización o no. Sin embargo, a nuestro criterio, el asunto no es de cantidad, sino de la calidad y adapta-bilidad innovadora que los mismos u otros adicionales puedan ofrecer dentro de la dinámica evolut va de las instituciones del Sistema Interamericano de seguridad hemisférica (“la nueva arquitectura institucional del sistema”). En particular, cabe con-siderar la introducción de mecanismos que faciliten las negocia-ciones en aquellos confl ictos en los que haya más de dos actores enfrentados, también conocidos como “confl ictos con múltiples actores”.

Argentina

La OEA dispone del TIAR y del Pacto de Bogotá para la prevención y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de controversias entre Estados. Pese a la disminución de las posi-bilidades de este tipo de confl ictos, es importante mantener los esfuerzos para prevenirlos haciendo un uso sistemático de estos mecanismos ya existentes para la superación de las controver-sias.

Con base en los debates habidos en la CSH, hay tres actitu-des posibles frente a los instrumentos de seguridad existentes, a saber: a) mantener el statu quo; b) revisar como un todo el siste-ma de seguridad hemisférica; o c) elaborar soluciones parciales para adaptar el sistema de seguridad hemisférica a las nuevas circunstancias.

La Argentina estima que no debe descartarse a priori los mecanismos existentes pero, en orden a evaluar la relevancia actual de los mismos, resultaría necesario que se determinase el concepto de seguridad hemisférica a la luz de los cambios regis-


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trados en la región a fi n de actualizarlo a las realidades y necesi-dades presentes.

Ecuador

El Sistema Interamericano de Seguridad cuenta con dos ins-trumentos básicos para la prevención y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de controversias: la Carta de la OEA y el Pacto de Bogotá de 1948. Sin embargo, también se puede incluir en este listado al Tratado de Río, el mismo que en virtud de su artículo 7, ha servido en casos particulares como medio de solu-ción pacífi ca de controversias o confl ictos internacionales.

Estados Unidos de América

Si bien la OEA ha demostrado recientemente su utilidad po-tencial en la prevención y solución de confl ictos y en la solución pacífi ca de controversias, la OEA todavía carece de instrumentos y recursos permanentes para poder avanzar más en esta área. A fi n de complementar y apoyar los avances en materia de coope-ración hemisférica, la OEA y el sistema interamericano requieren instrumentos de diplomacia preventiva y de prevención de con-fl ictos revitalizados y fortalecidos. Dichos mecanismos deberán procurar facilitar respuestas multilaterales ante las preocupacio-nes comunes en materia de seguridad. Como componentes de este enfoque, la OEA deberá emprender las siguientes medidas:

Cuando se solicite, proporcionar asistencia a los Estados Miembros para la alerta inmediata de posibles crisis, el fortaleci-miento de mecanismos para la prevención de confl ictos y la solu-ción de controversias.

Facilitar una respuesta apropiada cuando los Estados Miem-bros solicitan asistencia a la comunidad hemisférica para ayudar a abordar amenazas contra los gobiernos que surgen debido a tensiones interestatales.

Organizar respuestas multilaterales en cooperación ante las amenazas transnacionales a la defensa y la seguridad.

Establecer los recursos y conocimientos especializados ne-cesarios en el marco de la OEA para que esta pueda responder con efi cacia a las preocupaciones de los Estados Miembros en materia de seguridad, proporcionando conocimientos educati-

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vos, técnicos y de asesoría en materia de defensa y asuntos de seguridad.

Más específi camente, la prevención y solución de confl ictos de la OEA deberá incluir las siguientes actividades: (1) solución pacífi ca de las controversias fronterizas y territoriales pendientes entre Estados; (2) prevención de la desestabilización debida a acumulaciones de armas convencionales y a la proliferación de armas de destrucción en masa; (3) prevención de la proliferación de armas ilícitas; (4) establecimiento de mecanismos de alerta inmediata, diplomacia preventiva y gestión de crisis, tales como un centro para la prevención de confl ictos y gestión de crisis dentro de la OEA; (5) fortalecimiento de las Medidas de Fomento de la Confi anza y de la Seguridad (MFCS) que se esbozan en los Planes de Acción de las Cumbres y en las Declaraciones de San-tiago y San Salvador, incluyendo la transparencia en las adquisi-ciones y presupuestos militares.

Chile

El sistema interamericano cuenta con instrumentos jurídicos sólidos que han permitido la solución de confl ictos de manera adecuada.

La Carta de la OEA y sus Protocolos de Washington y Mana-gua, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (Tratado de Río) y el Pacto de Bogotá aportan un entramado jurídico y mecanismos de cooperación que, indudablemente a la luz de las nuevas amenazas a la seguridad, requieren de una mayor uni-versalidad a nivel regional.

Costa Rica

La OEA, como principal organismos político en el hemisfe-rio, en efecto posee dentro de su marco jurídico los instrumentos para la solución de confl ictos y controversias, a pesar de que no es todos los casos su aplicación haya sido del todo exitosa.

Entre los instrumentos se destacan principalmente la Carta de la OEA, junto a sus enmiendas y protocolos adicionales, el Tra-tado Interamericano de Asistencia Recíproca y el Pacto de Bogotá, el cual ha sido ratifi cado únicamente por 13 Estados, pero que permanece válido o en vigor para aquellos que los han ratifi cado.


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El Fondo Especial de Paz podría considerarse como un ins-trumento valioso que favorece el diálogo mediante el arbitraje de las autoridades de la OEA o aquellos negociadores que esta designe. Estimamos que la Comisión de Seguridad Hemisférica del Consejo Permanente podría también jugar un papel impor-tante si se le otorgasen las facultades jurídicas para asumir estos nuevos retos y responsabilidades.

Estados miembros del Sistema Regional de Seguridad (SRS): Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas.

Los gobiernos de los seis Estados del SRS opinan que la OEA cuenta con los instrumentos necesarios para la prevención y solución de confl ictos y para la solución pacífi ca de las con-troversias. La Carta de la OEA es uno de los instrumentos que se puede utilizar; el Tratado de Asistencia Recíproca o de Río es otro, y las numerosas convenciones aprobadas por la OEA, así como las diversas instituciones que la conforman y fomentan la cooperación y solidaridad, son los instrumentos para la solución pacífi ca de controversias.

Colombia

El Gobierno de Colombia considera que la OEA sí dispone de instrumentos para la prevención y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de controversias; no obstante, estos deben ser objeto de revisión y enmiendas, a fi n de que adquieran mayor aceptación entre los Estados americanos.

En cuanto a la resolución pacífi ca de confl ictos, la OEA cuenta con varios instrumentos jurídicos, como el TIAR, el Pacto de Bogotá y la Carta misma de la Organización. Sin embargo, el TIAR y el Pacto de Bogotá no gozan de la total participación del hemisferio y muchos Estados aseguran que son instrumentos anacrónicos y que sus actuales campos de acción son bastante li-mitados. Pese a lo anterior, no se puede desconocer la importan-cia que tienen los instrumentos con los que cuentan los Estados americanos para resolver pacífi camente sus confl ictos.

El capítulo V de la Carta de la OEA está dedicado a la so-lución pacífi ca de controversias. El capítulo XII establece los

Capítulo II

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medios con los que cuenta el Consejo Permanente para ayudar a la resolución pacífi ca de los confl ictos. Finalmente, en el artículo 110 se establece que el Secretario General podrá llevar a la aten-ción de la Asamblea General o del Consejo Permanente cualquier asunto que en su opinión pudiese afectar la paz, contando de esta manera con un medio para la prevención de controversias.

En el Pacto de Bogotá se reglamentan ampliamente los medios de solución pacífi ca mencionados en el artículo 25 de la Carta de la OEA. Estos son los buenos ofi cios, la mediación, la investigación y conciliación, el procedimiento judicial y el arbitraje; adicionalmente se establece que las partes de disputa podrán recurrir a procedimientos especiales que, a su juicio, les permitan llegar a una solución. Igualmente, por medio del TIAR se obliga a las partes contratantes a someter toda controversia a los métodos de solución pacífi ca.

En lo referente a la prevención de confl ictos, la OEA ha efectuado desde la década pasada importante avances. La Orga-nización adoptó varias resoluciones –G/RES. 1801 (XXXI-0/01). AG/RES. 1623 (XXIX-0/99), AG/RES. 1566 (XXVIII-0/98), AG/RES. 1495 (XXVII-0/97), entre otras–, declaraciones –Declaración de Santiago y Declaración de San Salvador– y conferencias re-gionales –Chile y El Salvador– sobre medidas de fomento de la confi anza y la seguridad. De esta manera la OEA pretende crear un clima de confi anza mutua en el hemisferio, reduciendo la po-sibilidad de que surja un confl icto, e instando a la cooperación internacional en diversos aspectos.

El Gobierno colombiano quiere enfatizar que las medidas de fomento de la confi anza, incluidas las de transparencia, deben tener una objeto específi co y, por lo tanto, negociarse y adaptarse en el marco de un posible acuerdo para que sean efectivas. La adopción de medidas aisladas no garantiza por sí sola el incre-mento en el grado de seguridad y confi anza en la región.

Bolivia

La OEA cuenta con los siguientes mecanismos, instituciones e instrumentos jurídicos para la prevención y resolución de con-fl ictos y para la solución pacífi ca de controversias: la Carta de la OEA, como el marco general, el Tratado Interamericano de Asis-tencia Recíproca (TIAR), el Pacto de Bogotá, el Tratado de Tlate-


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lolco y los otros espacios de diálogo político, instrumentos jurídi-cos específi cos, como las convenciones sobre temas particulares.

Sin embargo, pese a la existencia de todos estos mecanismos, instituciones e instrumentos jurídicos destinados a la prevención y resolución de confl ictos y a la solución pacífi ca de contro-versias, hasta la fecha, la OEA no ha llegado a implementar un sistema efi caz para prevenir confl ictos. Consiguientemente, la OEA debería concentrarse en desarrollar y perfeccionar sus me-canismos de prevención de confl ictos. Este esfuerzo debería con-centrarse en la resolución pacífi ca de las controversias, el apego al Derecho internacional, los tratados vigentes y el desarrollo de medidas de fomento a la confi anza.

El Salvador

Según el Art. 25 de la Carta de la OEA, los procedimientos pacífi cos para la solución de controversias son la negociación directa, los buenos ofi cios, la mediación, la investigación y con-ciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especial-mente acuerdan, en cualquier momento, las Partes involucradas en la controversia.

Además, el Consejo Permanente de la Organización, según el Art. 84 de la Carta de la OEA, tiene la función de velar por el mantenimiento de las relaciones de amistad entre los Estados miembros y, con tal fi n, les ayudará de una manera efectiva en la solución pacífi ca de sus controversias, además de asistir a las Partes y recomendar los procedimientos que considere adecua-dos para el arreglo pacífi co de la controversia.

La Carta de la OEA establece que la Organización tendrá como propósitos esenciales, entre otros, afi anzar la paz y la seguridad del continente, prevenir confl ictos y asegurar la solución pacífi ca de controversias, y estos mismos propósitos están refl ejados en otros instrumentos interamericanos actualmente vigentes sobre la materia.

El Gobierno de El Salvador considera que la OEA ha desa-rrollado y continua desarrollando una gran labor en la resolu-ción pacífi ca de confl ictos y la adopción de medidas de fomento de la confi anza. Sin embargo, se considera que algunos de los instrumentos con que se cuenta actualmente para la prevención y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de controversias pueden ser mejorados, para estar acordes a las circunstancias y

Capítulo II

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situaciones que los Estados tienen que enfrentar a nivel indivi-dual y a nivel multilateral.

Para el caso, cuando el Gobierno de la República de El Sal-vador ratifi có el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) o “Tratado de Río”, suscribió su Protocolo y ratifi có el Tratado Americano de Solución de Controversias o “Pacto de Bo-gotá”, convencido de que eran los instrumentos idóneos dentro de los fi nes para los cuales fueron concebidos. Sin embargo, la realidad actual es diferente a la que esos instrumentos pudieron prever. Esta fue una de las razones por las cuales el Gobierno de El Salvador, el 24 de noviembre de 1973, denunció el “Pacto de Bogotá”, y aunque continúa siendo Estado Parte del “Tratado de Río”, considera que existe la necesidad de contar con una estruc-tura de seguridad multidimensional y moderna que responda a las necesidades actuales del hemisferio americano, por lo que reitera su fi rme propósito de continuar participando en los esfuerzos colectivos que se realizan para cumplir con los propósitos de la Carta de la OEA.

Con relación a los instrumentos necesarios para la preven-ción y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de contro-versias, consideramos que son principalmente la Carta de la Or-ganización de los Estados Americanos y sus Protocolos, la Carta Democrática Interamericana y los instrumentos interamericanos sobre la materia.

Además, se dispone de otros instrumentos que contribuyen a la cooperación para la seguridad del hemisferio, entre los que se puede mencionar: el Tratado de Tlatelolco, el cual constituye uno de los aportes más transcendentes al Derecho internacional y a los incesantes esfuerzos para evitar la proliferación de las ar-mas nucleares y garantizar la paz y la seguridad internacionales, además de haberse constituido como un modelo para el estable-cimiento de varias zonas libres de armas nucleares en diferentes partes del mundo.

Paraguay

A juicio del Gobierno de Paraguay, la OEA dispone de varios instrumentos para la resolución de confl ictos y la solución pací-fi ca de las controversias entre los que se destaca la misma Carta en sus capítulos 5 y 12. Asimismo, el Tratado Interamericano de


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Asistencia Recíproca (TIAR) y el Pacto de Bogotá son instrumen-tos válidos.

En lo referente a la prevención de confl ictos, la Organización ha efectuado varios avances mediante una serie de resoluciones de la Asamblea General, como así también las Declaraciones de Santiago y San Salvador sobre medidas de fomento de la confi anza y de la seguridad, en su esfuerzo de reducir el surgimiento de posibles con-fl ictos mediante la transparencia y la cooperación hemisférica.

Finalmente, los convenios con plena vigencia, sin excepcio-nes, como por ejemplo la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfi co Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales relacionados; la Convención Intera-mericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales; la Convención Interamericana contra el terro-rismo, entre otras, se suman a los instrumentos que fortalecen la seguridad y la confi anza dentro del hemisferio.

En este contexto se podrían potenciar las instituciones y los mecanismos, educar y potenciar los programas e instituciones que defi enden en el continente los valores que pueden permitir acabar con la intolerancia nacional, las discriminaciones y que incentiven la capacidad de negociar y alcanzar soluciones de consensos a nivel de Estado y comunidades.

Bahamas

El Gobierno de las Bahamas opina que la OEA dispone de los instrumentos necesarios para la prevención y solución de confl ictos. Los principios consagrados en el Tratado Interameri-cano de Asistencia Mutua (Tratado de Río) y, de hecho, la propia Carta de la OEA contemplan la solución pacífi ca de confl ictos. Sin embargo, es necesario realizar un examen de todos los órga-nos especializados de la OEA a fi n de reducir al mínimo la dupli-cación de esfuerzos.

Últimos cuestionamientos en 2012

En noviembre de 2012, tres legisladores norteamericanos hicieron llegar sus críticas a todos los Estados integrantes de la OEA. Básicamente, reprochaban la falta de una visión estraté-gica, “desgano” para tomar complejas decisiones fi nancieras y

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políticas caprichosas de selección de personal, además la OEA se está deslizando a una parálisis administrativa y fi nanciera que amena-za con condenar a esta honorable institución, a menos que se adopten medidas correctivas audaces84. A las observaciones de los legisla-dores de EE.UU., diversos analistas coincidieron en señalar que estas se deben a las actitudes del organismo respecto de Cuba y Venezuela, lo que EE.UU. no hacía en la década de los 70 y 80, cuando ese país ejercía una infl uencia total en el organismo.

Síntesis de los comentarios sobre la OEA

Como se puede constatar de las opiniones ofi ciales de cada uno de los gobiernos representados en la OEA, el Organismo y los instrumentos que se han derivado de su constitución –espe-cialmente la Carta de la OEA, el Pacto de Bogotá y el TIAR– per-miten la prevención y resolución de confl ictos y la solución pací-fi ca de las controversias. Media eso sí la decisión de los Estados para aumentar las ratifi caciones y la voluntad para acatar cada una de las resoluciones.

Pese a ello, las opiniones disonantes respecto de la efi cacia del organismo e incluso contra su Secretario General, son per-manentes, aunque muchas veces nubladas por la ideología o circunstancias políticas. Valga ejemplarizar esta discordancia con las declaraciones efectuadas por el canciller ecuatoriano Ricar-do Patiño en Cuba el 29 de diciembre 2011 (Agencia AFP), que señaló: la Organización de Estados Americanos (OEA), que en 1962 marginó a la isla por presiones políticas de Estados Unidos, hace rato debía haber sido enterrada. “Nosotros seguimos ahí (en la OEA) por ahora, pero entendemos que la Celac, como una unidad de Estados la-tinoamericanos y caribeños, debe ser la sustitución, el reemplazo de ese organismo que dejó de cumplir su rol hace bastante tiempo”, añadió. La Celac (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños) fue creada en Caracas a comienzos de este mes por 33 países del hemisferio, incluida Cuba, pero sin Estados Unidos ni Canadá. La Celac ha servido para “que América Latina se reencuentre, se reencuentre con Cuba, que tanto daño le hizo una OEA entregada al pensamiento, al control de los

84 Disponible en: http://www.eldinamo.cl/blog/no-es-insulza-es-la-oea/, “No es Insulza, es la OEA”. Ingreso el 27 de noviembre de 2012.


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Estados Unidos y que cometió gravísimos errores históricos”, dijo el canciller. “Los temas de América Latina deben discutirse en América Latina”, añadió el jefe de la diplomacia ecuatoriana.

Como se observa de las opiniones de los países latinoamerica-nos en relación a si la OEA dispone de los instrumentos necesarios para la prevención y resolución de confl ictos y la solución pacífi ca de las controversias, se constata que la mayoría coincide en señalar que la OEA es un organismo vigente y válido para la prevención y solución de confl ictos. Pero también se concuerda en indicar que el organismo puede ser optimizado respecto de sus recursos para ser más efi ciente en esta área, sobre todo para responder multilateral-mente ante los problemas comunes de seguridad y para alinear a sus integrantes respecto de los intereses de la comunidad.

De igual forma, la mayoría de los países destaca la impor-tancia del Pacto de Bogotá, pero abiertamente se cuestiona que las ratifi caciones que lo sostienen jurídicamente como tal son insufi cientes para que demuestre su efectividad, por ello su inoperancia cuando se trata de confl ictos entre Estados que no están vinculados jurídicamente al Pacto. A lo que se agrega que algunos de los Estados que lo ratifi caron incluyeron reservas que incurren en abiertos cuestionamientos a su validez y, por ende, a su efi cacia. Esta divergencia deja espacio para aquellos que llaman a reformular el régimen de seguridad existente y abogan por nuevos instrumentos para la prevención y resolución de con-fl ictos y la solución pacífi ca de controversias.

Las palabras del Secretario General de la OEA en la 42ª Asamblea del Organismo, realizada en Cochabamba (4-6 junio 2012), dejan de manifi esto la validez e importancia regional del organismo. El secretario general José Miguel Insulza expresó: “su profunda fe en el Sistema Interamericano y muy particularmente en nuestro Organismo hemisférico, tan criticado por muchos, pero que sigue demostrando, cada vez que surge un problema serio en la región, que su vigencia y utilidad van más allá de las coyunturas y de las posiciones que algunos adoptan sobre temas específi cos”. Hizo notorio que “la realización misma de esta Asamblea General, la presencia destacada de tantos Cancilleres, y hasta de Presidentes de Estados miembros, resalta, más allá de las palabras, que este es un espacio válido y vigente donde todos son escuchados y todos tienen espacio para traer sus problemas y buscar soluciones. En esa tolerancia y en el siempre vigente

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deseo y objetivo de mantener la unidad en la diversidad, de pri-vilegiar el diálogo antes que la confrontación, es donde radica la fortaleza de esta Organización”.

Finalmente, agregó que la OEA “continúa siendo una institu-ción imprescindible”, apuntando que “son cada vez más los que acuden a ella, sabiendo que aquí encontrarán siempre un espacio de diálogo, un lugar donde, aun cuando no se puedan resolver to-das sus inquietudes, al menos ellas serán escuchadas y conocidas”.

El secretario general Insulza puntualizó entre las tareas más relevantes del organismo hemisférico la realización de cada vez más observaciones electorales; la facilitación de un proceso como el diferendo Belice-Guatemala; la colaboración con el Proceso de Paz en Colombia; la contribución a la elaboración de registros ci-viles como en Haití; el necesario seguimiento a la Convención de Belem do Pará sobre Violencia contra la Mujer, y a la Convención Interamericana contra la Corrupción; la gestión y trámite de cen-tenares de becas de estudios; el arduo trabajo por el desminado total de la región; y ser depositario de más de 200 tratados in-ternacionales y más de 6 mil acuerdos bilaterales. La “relevancia de esta agenda”, continuó, queda demostrada por los mandatos encomendados a la Organización hemisférica por los Jefes de Estado y de Gobierno en la reciente Cumbre de las Américas, y mencionó, entre otros: la elaboración de un análisis sobre la efi cacia de las diferentes estrategias de lucha contra las drogas; ampliar la acción de la Red de Protección Social para luchar con-tra el hambre y la desnutrición; incrementar el trabajo en la lucha contra el crimen organizado; y desarrollar una institucionalidad que permita examinar con capacidad técnica los fenómenos que provocan los desastres naturales. La actual situación económica general y del organismo, continuó, exige, sin embargo, “concen-trar las actividades”. Para ello, el Secretario General mencionó su propuesta de una estrategia para situar a la institución en la sen-da del futuro, que se basa en profundización de los cuatro pilares “que caracterizan el desarrollo histórico de la OEA: democracia; derechos humanos; paz y seguridad; y desarrollo integral”85.

85 Información disponible en la página ofi cial de la OEA: http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_ prensa.asp?sCodigo=C-203/12 . Ingreso el 4 de junio de 2012.


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En el cierre de la 42ª Asamblea General, el secretario general, José Miguel Insulza, confi rmando la importancia del organismo dijo: “ha sido una gran Asamblea, exitosa en temas tan impor-tantes como la seguridad alimentaria, el fortalecimiento del sis-tema de derechos humanos y el acercamiento de dos países –Argentina y Reino Unido– que buscan la paz y que esperamos se sienten a dialogar para lograr un entendimiento”. “Creo yo que esta reunión ratifi ca lo que he dicho insistentemente en cuanto a que la OEA, aún con debilidades, que las tiene, es el foro político del hemisferio, es la instancia donde todos vienen en busca de solución a los problemas que vive la región”. La Asamblea General de la OEA, que fi nalizó hoy en Cochabamba, Bolivia, vivió una intensa última jornada en la que se aprobó la Declaración sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”; se dio un primer paso de acercamiento de trascen-dencia histórica entre Argentina y el Reino Unido en relación al diferendo sobre las islas Malvinas, y se abrió un debate sobre el Sistema Interamericano de Derechos Humanos86.

• Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños(CELAC)

La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) promueve la integración y desarrollo de los países lati-noamericanos y fue creada el 23 de febrero de 2010 en sesión de la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe, en la ciu-dad de Playa del Carmen, Quintana Roo, México. La I Cumbre de la CELAC, con el objetivo de su constitución defi nitiva y de integración frente a la crisis económica, tuvo lugar en Caracas, Venezuela, los días 2 y 3 de diciembre de 2011. La II Cumbre de la CELAC se celebró en Chile el 28 de enero de 2013.

La I Cumbre de la CELAC reunió a presidentes y repre-sentantes de 33 países de la región latinoamericana y caribeña, constituyendo de manera ofi cial y defi nitiva este organismo. Los mandatarios presentes en la cumbre manifestaron esperanza que

86 Información disponible en la página ofi cial de la OEA: http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_ prensa.asp?sCodigo=C-211/12 . Ingreso el 6 de junio de 2012.

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la consolidación de la CELAC pueda suponer la liberación de los países latinoamericanos de la tutela tradicional de Estados Unidos y Europa, posibilitando el avance en la integración de los pueblos, la resolución de sus confl ictos así como la promoción del desarrollo económico.

Los objetivos que se ha fi jado la CELAC son los siguientes87:

Profundizar la integración regional y establecer compromi-sos efectivos de acción conjunta para la promoción del desarrollo sostenible de sus pueblos. Fortalecer la cooperación en áreas de interés común. Construir un espacio común con el propósito de profundizar la integración política, económica, social y cultural de la región y establecer compromisos efectivos de acción con-junta para la promoción del desarrollo sostenible de América Latina y el Caribe. Estar convencidos de que la región de Amé-rica Latina y el Caribe debe seguir reafi rmando su presencia en los foros de los que forma parte y pronunciarse sobre los grandes temas y acontecimientos de la agenda global. Intensifi car el diá-logo, la interacción y la sinergia entre los mecanismos regionales y subregionales de integración en América Latina y el Caribe para profundizar la integración y acelerar el desarrollo mediante la articulación de proyectos comunes y complementarios. Iden-tifi car e implementar estrategias de cooperación Sur-Sur y trian-gular, que potencien los esfuerzos en el ámbito de la cooperación técnica entre los países de la región. Profundizar la coordinación de posiciones para proyectar una visión común de América Lati-na y el Caribe en diálogos externos

El presidente chileno, Sebastián Piñera, al asumir el 3 de noviembre de 2011 la presidencia Pro Tempore de la CELAC, en la que es acompañado por Venezuela y Cuba, indicó estar conven-cido de que el siglo XXI será el siglo de América Latina y el Cari-be, y que la CELAC trabajará guiada por el respeto a la libertad, los derechos humanos y la democracia.

87 Página Ofi cial de la CELAC. Disponible en http://www.celac.gob.ve/ . In-greso el 2 de mayo de 2012.


231

Como se deduce, este Organismo está recién creado y refe-rirse al éxito de su propósito para la resolución de confl ictos sería prematuro. Más aún, cuando desde sus inicios se deja ver un tinte ideológico en sus fi nes. Pese a ello, se estimó conveniente incluirlo en esta investigación, como un téngase presente de aquellas ini-ciativas, cuyo único fi n pareciera la exclusión de los EE.UU. en las decisiones y, por ende, los respectivos cuestionamientos a la OEA.

• Junta Interamericana de Defensa (JID)

Es anterior a la ONU y fue creada durante la Segunda Gue-rra Mundial (1942), con el fi n de estudiar y recomendar medidas para la defensa del hemisferio. Teóricamente, la Junta planea la defensa colectiva y lleva a cabo un programa académico a través del Colegio Interamericano de Defensa88. Apoya a la OEA y a los ministros de Defensa en materias de seguridad. Promueve la cooperación en la seguridad hemisférica. Realiza programas de desminado, asistencia en desastres y medidas de fomento de la confi anza. En la práctica, es un foro internacional integrado por representantes militares designados por los Estados miembros, que colaboran en identifi car soluciones a los retos comunes de defensa y seguridad que surgen en el continente americano.

A partir de marzo de 2006 la JID quedó supeditada a la OEA y las funciones del Organismo se suscriben estrictamente a los aspectos de defensa regional, con fi nanciamiento de aportes pro-venientes de Estados Unidos y de la OEA, incluyendo al Colegio Interamericano de Defensa.

El Consejo de Delegados de la JID se reúne periódicamente en Washington para revisar los programas, además de adminis-trar las actividades de la Junta a través de las comisiones perma-nentes y transitorias. Los programas se aprueban por mayoría, teniendo cada país derecho a un voto. La JID fomenta la fe y con-fi anza mediante la cooperación y la solidaridad. Constituye un

88 Inaugurada el 9 octubre 1962. Siempre su Director es de EE.UU. Se estudian temas de seguridad que afectan al hemisferio. Lo fi nancian la OEA y la JID. Cada país miembro de la OEA puede presentar alumnos. Organismo de do-cencia y de asesoría a la OEA, por lo tanto para este trabajo será considerado como un organismo que no dicta ni decide sobre normas u orientaciones de seguridad.

Capítulo II

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modelo singular que sirve para fortalecer la cooperación multila-teral militar y para ampliar las relaciones cívico-militares. Todos los Estados miembros de la OEA son elegibles para ingresar en la JID. El Consejo de Delegados constituye un foro internacional de defensa y seguridad, que representa los intereses de los países miembros de la OEA89. Cada país decide si designa un ofi cial militar o equivalente civil para asistir a las reuniones y votar so-bre las actividades de la Junta. Dichos ofi ciales también pueden desempeñar de forma simultánea el cargo de agregado militar, de asistente de su respectiva embajada o de ofi cial civil en una posición relacionada con temas de seguridad.

Las principales secciones de la JID incluyen un foro interna-cional de ofi ciales, generales o almirantes (o equivalentes civiles) como cuerpo deliberante; el estado mayor internacional militar para administrar los programas; un cuerpo docente internacional y de administración académica; y la secretaría internacional que brinda servicios logísticos y servicios de traducción.

La Junta también ofrece un curso de altos estudios de defen-sa hemisférica para los dirigentes militares, policías nacionales y civiles en el Colegio Interamericano de Defensa.

Para las cuestiones institucionales, en la Declaración sobre Seguridad de las Américas 2003, se reiteró la necesidad de: […] aclarar la relación jurídica e institucional de la Junta Interameri cana de Defensa (JID) con la OEA. Por ello, se recomienda que el Consejo Permanente, a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, tenien-do presente lo dispuesto en el artículo 54, incisos (a) y (b) de la Carta de la Organización, y de conformidad con los criterios contenidos en las resoluciones de la Asamblea General sobre esta cuestión, en particular la resolución AG/RES. 1240 (XXIII-O/93) – asesoramiento y presta-ción de servicios consultivos de carácter técnico-militar que en ningún caso podrán tener naturaleza operativa; la resolución AG/RES. 1848 (XXXII-O/02) –incluido el principio de supervisión civil y la confor-mación democrática de sus autoridades; y las resoluciones AG/RES.

89 Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominica-na, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Saint Kitts y Nevis, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.


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1908 (XXXII-O/02) y AG/RES. 1940 (XXXIII-O/03) – proporcionar a la OEA la pericia técnica, consultiva y educativa en materia de defensa y seguridad, concluya el análisis de la relación de la JID con la OEA y eleve recomendaciones al trigésimo cuarto período ordinario de sesiones de la Asamblea General para que ésta determine las normas que pre-cisen esa relación y el mandato de la Junta. El Consejo Permanente, a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, mantendrá comunica-ción regular con la JID para los efectos de este párrafo90.

Este Consejo Permanente llegó a acuerdo en el año 2005, y por ello en el Estatuto de la JID anexo a la CP/RES (1532/06) de 1 de marzo 2006 se estipula que la entidad después de más de sesenta años ha pasado a depender de la OEA y, por ende, bajo tutela civil91. Junto con esta nueva dependencia de la JID, se inició una serie de cuestionamientos a su misión, organización y fi nes, que fundamentalmente están inspirados en la relación de dependencia político-militar en los objetivos de la defensa, que a la vez está sujeta a las diferentes perspectivas según el país de que se trate.

Cuestionamientos a la JID

Después de que la JID pasó a depender de la OEA, han sur-gido numerosas sugerencias para reformar su organización, ase-soría y fi nes propiamente tal. Uno de los últimos trabajos de in-vestigación en relación a la JID es el realizado en agosto de 2010 por John A. Cope, intitulado “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa”92, donde en lo principal indica que las delegaciones del hemisferio occidental ante la JID deberían representar y estar subordinadas a sus ministros de Defensa o sus equivalentes, en lugar de a las fuerzas armadas, tal como es el caso en la mayoría

90 Declaración sobre Seguridad en las Américas. Organización de los Estados Americanos. Conferencia Especial sobre Seguridad. México, 27-28 de octubre de 2003.

91 Resolución del Consejo Permanente y nuevo Estatuto de la Junta Interame-ricana de Defensa. Disponible en http://www.jid.org/fi les/pdf/statutes/Spanish.pdf . Ingreso el 20 de abril de 2012.

92 Disponible en Strategic Forum: http://www.ndu.edu/inss/docuploaded/SF%20258%20Spanish _Reforma%20a%20la%20Junta%20Interamericana%20de%20Defensa.pdf . Ingreso el 27 de octubre de 2011.

Capítulo II

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de los países de las Américas en la actualidad. Esta reforma ali-nearía a la Junta con las prácticas constitucionales democráticas, fortalecería el apoyo de la OEA a la democracia y ayudaría a im-plementar la “Declaración sobre Seguridad en las Américas” fi r-mada en la Ciudad de México en el año 2003, en la que se adoptó una visión multidimensional de la seguridad.

John A. Cope dice que esta reforma podría lograrse sin nece-sidad de modifi car los estatutos de marzo de 2006 e incorporaría la Junta al Secretariado General de la OEA como parte asociada del Secretariado de Seguridad Multidimensional. Como asimis-mo, señala que este cambio sería decisivo para el desarrollo de un ambiente de trabajo genuinamente colaborativo entre las fuerzas armadas y las autoridades civiles, que podría mejorar la efi cacia de la OEA, contribuyendo en los aspectos multilaterales de seguridad y defensa, en un momento en que la seguridad pú-blica se encuentra en peligro en muchos países con el incremento de los delitos y la violencia transnacional.

Con la reforma mencionada, dice John A. Cope, sería po-sible mejorar la utilidad de la JID para la OEA y sus Estados miembros mediante una modernización de sus funciones y una ampliación del talento disponible referido a asuntos estratégi-cos. La revitalización en esta fase de seguimiento facilitaría la adaptación de las capacidades de defensa en relación con pro-blemas regionales tales como la respuesta a desastres, el apoyo de las fuerzas armadas a la policía y otras insti tuciones civiles, y el fortalecimiento de la confi anza bilateral a nivel subregional. Este proceso de reforma a la JID requeriría un apoyo absoluto e interministerial por parte de los gobiernos de todos los Estados miembros de la OEA.

Además, indica, que la JID es una institución rígida con un pensamiento estático. Por ello, los Esta dos miembros deberían rescatarla de su des adaptación; restaurar su viabilidad, potencial y credibilidad; y revitalizar su utilidad en el Sistema Interame-ricano. Si bien los graves problemas fi nancieros tendrán un rol clave en las decisiones de la OEA que afectan a la Junta, una en-tidad más profesional, adaptable y cooperativa podría demostrar la utilidad de la JID para la organización. Existe una nece sidad válida para un canal de comunicación multilateral –que no trate de imponerse–, y que tienda al fortalecimiento de la confi anza mutua y a una amplia colaboración. A menos que los Estados


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miembros acepten la realidad: la naturaleza puramente militar de la JID obstruye su utilidad en tiempos en que la seguridad pública se encuentra en peligro y existen amenazas transna-cionales, ya que las fuerzas armadas no son la voz principal en asuntos de defensa regional y este rol ha sido transferido a los ministros de Defensa. Para la Junta esto signifi ca que las dele-gaciones miembros deberían represen tar a sus ministros, y que la JID debería ele gir un presidente civil y trabajar en estrecha colaboración con el Secretariado de Seguridad Multidimensio-nal. El ámbito estratégico con temporáneo requiere una genuina colabo ración civil-militar en la OEA para mejorar su efectividad en asuntos de defensa y seguri dad. La OEA no puede darse el lujo de perder su fuente de asesoramiento profesional. La JID y el CID, sin embargo, deben mejorar el alcance y la calidad de sus conocimientos para abor dar asuntos actuales y futuros de importancia estratégica. La Junta necesita una nueva direc ción, y en la actualidad es esencial que una JID proactiva encuentre ma-neras de ayudar a las fuerzas armadas de las Américas a trabajar con las autoridades civi les y los funcionarios encargados del cumplimiento de la ley, podrían tener una mejor sintonía con las amenazas actuales pero requerir en ocasiones asistencia militar profesional93.

El gobierno de Trinidad y Tobago presentó en 2011 una pro-puesta al respecto donde señala94: que la JID es definida como una entidad de la OEA, sin embargo, la JID tiene autonomía técnica y cumple con sus propósitos y funciones que en su mayor parte son servicios técnicos y de asesoramiento. Además, que después de una década de negociaciones los Estados Miembros de la OEA acordaron adoptar una interpretación consensual aceptable sobre varios temas recurrentes relacionados con la mo-dernización y reforma de la JID y la adopción de un nuevo esta-tuto en 2006, que consideraba: 1) la relación jurídico-institucional entre la JID y la OEA; 2) supervisión civil y subordinación de las

93 Ídem.94 Comentarios y recomendaciones del gobierno de Trinidad y Tobago sobre la

reforma de la Junta Interamericana de Defensa (JID), 16 de febrero de 2012. Disponible en http://www.oas.org/csh/spanish/JIDdocumentos.asp . Ingre-so el 28 de diciembre de 2011.

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instituciones militares a la autoridad civil; 3) aplicación de los criterios de rotación y de equitativa representación geográfi ca y participación de los Estados Miembros en la formación demo-crática (elección) de las autoridades de la JID; 4) inclusión de las necesidades de los Estados Miembros más pequeños y vulne-rables; y 5) promoción de la interacción y cooperación entre los diplomáticos y ofi ciales de defensa tanto civiles como militares.

En ese contexto, el Estatuto de la JID (2006), aprobado por el Consejo Permanente y la Asamblea General a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, reemplazó la reglamentación previa y enmendó la estructura orgánica básica de la JID y su relación insti-tucional con la OEA. La implementación de este nuevo vínculo jurídico requiere una acción en dos niveles. Primero, en el ámbi-to del sistema interamericano los Estados Miembros de la OEA y los otros órganos de la OEA deben integrar la JID en el “marco institucional”. Segundo, en lo que se relaciona con la estructura de la JID, el Consejo de Delegados y otros órganos de la JID deberán coordinar sus actividades mediante el establecimiento de un “mar-co orgánico”. El marco institucional y sus disposiciones servirán como el canal mediante el cual la JID puede responder a las necesidades de cooperación de los Estados Miembros. El marco orgánico y sus disposiciones aportarán a la OEA, a través de sus órganos, organismos y entidades, así como a la JID, con una pla-taforma para compatibilizar y armonizar las responsabilidades y competencias para implementar los mandatos de la Asamblea General de la OEA95.

Basado en lo anterior, el Gobierno de Trinidad y Tobago in-dicó que una JID modernizada es esencial para mejorar la coope-ración hemisférica en materia de temas militares y de defensa. En vista de ello, se presentaron las siguientes propuestas a considera-ción de los Estados Miembros, que aún no se han formalizado96:

- Mayor efi cacia del sistema interamericano en cuestiones de defensa y seguridad: Se recomienda que haya una mayor in-teracción entre la JID y la OEA mediante el desarrollo de me-canismos de cooperación entre la JID y las comisiones, órga-

95 Ídem. 96 Ídem.


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nos y entidades de la Organización; por ejemplo, la Comisión de Seguridad Hemisférica, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN) y las Secretarías de la OEA de Seguridad Multidimensional y de Desarrollo Integral. También debe afi anzarse el vínculo institucional con el proceso de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA). Se sugirió que esto se puede lograr a través de una mayor participación de la Junta en la Secreta-ría de la CMDA, además de asegurar que cumple su papel como memoria institucional de la CMDA en el verdadero sentido de la palabra.

- Profundizar el enfoque de la JID en las relaciones hemisféricas civil-militares: Los Estados Miembros deberían considerar que los delegados/delegaciones ante la JID representen no solo a los ministros de Defensa, sino también a los jefes de Defensa. Esta recomendación demostraría el compromiso que tiene la región con la supervisión civil de los militares. Si bien está considerado en el Estatuto de la JID que los civiles pueden formar parte de las delegaciones o ser de-signados como jefes de Delegación, la realidad no es tal. Lo mismo ocurre con respecto a los cargos de presidente, vicepre-sidente y director general. Una mayor equidad en las designa-ciones de civiles y personal militar debidamente califi cados y con la experiencia apropiada puede coadyuvar al éxito de esta reforma.

- Mayor cooperación hemisférica en materia de cuestiones nuevas y emergentes de defensa y seguridad: Esta propuesta ofrece una oportunidad no solo para modernizar aún más a la JID y convertirla en una entidad más pertinente, sino que además hace que tenga un impacto en particular en los pequeños Estados, los cuales, según estudios del Banco Mun-dial y de la Ofi cina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (UNODC), han indicado que estos están afectados por el tráfi co ilícito. Lo mismo puede decirse de la vulnera-bilidad de los pequeños Estados con respecto a los desastres naturales, debido a sus limitaciones en materia de aptitud y capacidad de respuesta. El mayor desafío para lograr este objetivo es en realidad encuadrar el asesoramiento técnico de la JID en el campo de las decisiones en materia de seguridad

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estratégica para ser integrado como también para fortalecer el marco institucional mediante el cual el hemisferio pueda responder a las nuevas y emergentes cuestiones de defensa y seguridad.

Finalmente, el Gobierno de Trinidad y Tobago indica que las diferencias crónicas de una perspectiva común y la incapacidad de los Estados Miembros de la OEA para resolver estos puntos de vista divergentes para producir un concepto multilateral de cooperación en materia de defensa y seguridad estratégica es una tarea para la cual la JID está debidamente capacitada. Dice que la JID le ofrece a la OEA una fuente disponible de asesoramiento técnico y servicios de consultoría con base en los cuales se puede acordar en un concepto determinado. Sin embargo, las realida-des políticas han impedido en forma constante el avance de este requisito para plasmar la cooperación hemisférica en materia de seguridad y defensa. Al respecto, debe señalarse que el Consejo de Defensa Sudamericano recientemente establecido constituye una respuesta de una región del hemisferio para proceder en este campo fuera del marco de la OEA y del sistema interamericano en general. Si bien Trinidad y Tobago apoyan este objetivo, las restrictivas realidades políticas deben ser cuidadosamente consi-deradas. Como un caso de comparación, la experiencia actual de la UE, la OTAN y la OSCE puede ser un ejemplo instructivo97.

Producto de las diversas propuestas respecto de las transfor-maciones de la JID, el 11 de mayo de 2011 se presenta a la Asamblea General de la OEA la propuesta de “Fortalecimiento de la Junta In-teramericana de Defensa”98. En la proposición aludida, se recuerda que la JID carece de naturaleza operativa y que en su Estatuto se establece que el propósito de la junta consiste en prestar a la OEA y a sus Estados Miembros servicios de asesoramiento técnico, consul-tivo y educativo sobre temas relacionados con asuntos militares y de defensa en el hemisferio para contribuir al cumplimiento de la Carta de la Organización de los Estados Americanos. En la propuesta se resuelve y aprueba entre otras materias lo siguiente:

97 Ídem. 98 Propuesta de Fortalecimiento de la JID. Disponible en http://www.oas.org/

csh/spanish/JIDdocumentos.asp . Ingreso el 29 de diciembre de 2011.


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- Instar a los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) que aún no forman parte de la Junta Interamericana de Defensa (JID) a que adquieran la condición de miembros.

- Alentar a la JID a que, en cumplimiento de su Estatuto, siga brindando oportuna asistencia técnica, consultiva y educati-va, en temas relacionados con asuntos militares y de defensa a los Estados Miembros, a los órganos de la OEA y las de-pendencias de la Secretaría General que lo soliciten.

- Alentar a los Estados Miembros para que fortalezcan y apo-yen a la Secretaría de la JID, proporcionando funcionarios ci-viles y ofi ciales militares con las habilidades y conocimientos necesarios para que continúe cumpliendo con sus funciones.

- Solicitar a la Secretaría de la JID y a la Secretaría de Seguridad Multidimensional para que colaboren, cuando corresponda, en la implementación de mandatos en materia de defensa.

- Invitar a los Estados Miembros para que busquen y soliciten a la JID que realice estudios, análisis e informes sobre asun-tos de conformidad con su Estatuto.

- Solicitar a la JID que continúe prestando asesoría técnica al Programa de Acción Integral contra Minas Antipersonal (AICMA), e invitar a los Estados Miembros a continuar con-tribuyendo con especialistas para el equipo de monitores internacionales de la JID.

- Solicitar a la JID que, de conformidad con su Estatuto, elabo-re y presente a la CSH, antes del próximo período ordinario de sesiones de la Asamblea General, un plan para mejorar, tomando en consideración los mecanismos e instancias exis-tentes en los planos multilateral, regional y subregional, la orientación y asesoría que ofrece al sistema interamericano encaminados a mejorar las capacidades de respuesta en ca-sos de desastres en el hemisferio, según corresponda.

- Instruir a la JID que participe en los foros de defensa regio-nales e internacionales en curso, incluidos, pero sin limitarse a la Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA), la Confe-rencia Naval Interamericana, el Sistema de Cooperación entre las Fuerzas Aéreas Americanas (SICOFAA) y la Confe-rencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), y que informe sobre el desarrollo de sus reuniones a la CSH y considere fortalecer la cooperación con ellos.

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- Solicitar a la JID que apoye a la Secretaría Pro Tempore de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, a pe-tición del país sede, con el fi n de que cumpla con lo estable-cido en el artículo 25 del Reglamento de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas.

- Solicitar a la JID que colabore con la Secretaría General de la OEA a fi n de fomentar la participación de los Estados Miem-bros en lo que se refi ere a la presentación de informes sobre la aplicación de las medidas de fomento de la confi anza y la seguridad, de conformidad con la lista consolidada de medi-das aprobada por la CHS (CP/CSH-1043/08 rev. 1) y el for-mato aprobado en el Cuarto Foro sobre Medidas de Fomento de la Confi anza y de la Seguridad (CSH/Foro-IV/doc.07/10).

- Exhortar a la Secretaría General de la OEA que considere so-licitar a la JID servicios de asesoramiento técnico para el ma-nejo, aseguramiento y destrucción de arsenales de armas en sus proyectos en la materia, de conformidad con su Estatuto.

- Solicitar a la Secretaría General que informe a la Asamblea General, en su cuadragésimo segundo período ordinario de sesiones, sobre la implementación de la presente resolución. La ejecución de las actividades previstas en esta resolución estará sujeta a la disponibilidad de recursos fi nancieros en el programa-presupuesto de la Organización y otros recursos99.

• Conferencias de los Ejércitos Americanos (CEA)

Estas conferencias se iniciaron en 1960 a proposición de los EE.UU. para conformar un foro militar y discutir asuntos de seguridad de interés común, con el objetivo de alcanzar una estrecha comprensión para el estudio conjunto de problemas de interés mutuo con el propósito de garantizar la seguridad y la defensa del continente100.

Se realiza cada dos años. La última (XXIX) se efectuó en Lima, Perú, en octubre de 2011, asisten los representantes de ejér-

99 Ídem.100 La primera conferencia fue patrocinada por el Ejército de los EE.UU. y se ce-

lebró del 8 al 12 de agosto de 1960 en el Fuerte Amador, en la zona del canal de Panamá.


241

citos del continente, más autoridades de la Junta Interamericana de Defensa y de la Conferencia de las Fuerzas Armadas de Cen-tro América.

En estas conferencias se promueve la unidad y se fortalecen los lazos de amistad, además se tratan temas de interés recíproco y se proponen otros para que sean estudiados por los estados mayores de cada país participante. Su relevancia es signifi cativa para el acercamiento de los estamentos castrenses del mismo nivel y de estos con sus respectivas instancias políticas, ya que en forma inusual pero efectiva se ha ido dando una estrecha rela-ción entre los máximos mandos de los ejércitos de tierra.

Cada conferencia contempla reuniones enmarcadas en pe-ríodos de dos años, y cuyas responsabilidades de organización son asumidas por los diferentes ejércitos de manera rotativa, a fi n de estrechar lazos de cooperación entre las instituciones. En el encuentro en Lima concluyó el ciclo XXIX dentro del cual se materializaron ejercicios de comunicaciones y planifi cación en materia de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y de Ayuda en Caso de Desastres, tema central del período 2010-2011. En este ámbito se realizó en Chile el Ejercicio de Operaciones de Paz “Huemul 2011”, el primer entrenamiento de este tipo de la CEA, donde una fuerza conjunta multinacional de 600 militares simuló una situación de crisis poniendo en práctica, por primera vez, la reglamentación y procedimientos de la CEA, según lo propuesto por el Ejército de Chile.

• Cumbres de las Américas

En las Cumbres de las Américas los Jefes de Estado y de Gobierno del Hemisferio se han reunido periódicamente para discutir preocupaciones comunes, buscar soluciones y desarro-llar una visión compartida para el desarrollo futuro de la región, ya sea de carácter social, económico o político. La prevención y seguridad tampoco ha estado ausente. Este proceso es vital para establecer y alcanzar metas en el Hemisferio, y es de esa forma como la OEA recibe la mayoría de sus mandatos. La OEA actúa como secretaría técnica del proceso de Cumbres.

La Primera Cumbre se realizó en Miami, EE.UU., entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994, y en ella se reunieron los jefes de Estados y de gobierno del hemisferio occidental para discutir,

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buscar soluciones y alcanzar consensos para el desarrollo de una visión compartida para el futuro de la región en las áreas económicas, sociales y políticas. La Segunda Cumbre se efectuó en Santiago de Chile en 1998. La Tercera se realizó en Québec, Canadá, en 2004.

Gradualmente, en todas ellas se ha ido incorporando el tema de la seguridad y defensa. Con la presencia de los presidentes de los países americanos estas cumbres […] buscan constituirse en el foro alternativo de posguerra fría al multilateralismo tradicional. En el ámbito hemisférico, las iniciativas en este campo han tenido un fuerte sello estadounidense101. En el contexto de la política de seguridad cooperativa promovida por EE.UU. se han alcanzado importan-tes acuerdos en resguardo de la democracia, la subordinación política de los militares y para enfrentar las nuevas amenazas.

La Cuarta Cumbre se realizó en Argentina, en la primera semana de noviembre de 2005. En ella se trató esencialmente el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Durante la cumbre EE.UU. no logró consenso para avanzar en las negocia-ciones del ALCA, que impulsa desde 1994. Mientras 28 países apoyaron su propuesta, otros cinco –los cuatro socios del MERCOSUR (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay) y Venezuela– no apro-baron la iniciativa de Washington.

La Quinta Cumbre de las Américas (Puerto España, Trinidad y Tobago, 17 al 19 de abril de 2009), según el Secretario General de la OEA, permitió asegurar el futuro de los ciudadanos promo-viendo la prosperidad humana, la seguridad energética y la sos-tenibilidad ambiental. Además señaló que los Estados Miembros avanzaron en sus objetivos comunes y renovaron su compromiso con el particular mecanismo multilateral.

La Sexta Cumbre de las Américas se realizó en Cartagena, Colombia, los días 14 y 15 de abril de 2012, cuyo lema central fue: “Conectando las Américas: Socios para la Prosperidad”, el cual se enfocó en el rol de la integración física y la cooperación regional como medio para superar los desafíos del Hemisferio y alcanzar mayores niveles de desarrollo.

101 MILET, Paz; Fuentes, Claudio; Rojas, Francisco, Chile-Mercosur: Una Alianza Estratégica, Santiago de Chile: Editorial Los Andes, 1997, p. 24.


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Inicialmente, los desafíos más apremiantes en la Sexta Cum-bre debían ser abordados por medio de la consideración de los cuatro subtemas: pobreza e inequidad, seguridad ciudadana, desastres naturales y acceso a la tecnología; pero en la práctica el foco de atención fue la exclusión de Cuba y las propuestas de al-gunos países centroamericanos para despenalizar algunas drogas y así paliar en parte el fracaso que hasta la fecha habían tenido los Estados en el combate a este fl agelo.

Los principios políticos del proceso de las Cumbres dictan que este debe incluir a las naciones de las Américas con gobier-nos elegidos democráticamente que operen con economías de mercado libre, que lleven a cabo negociaciones internacionales multilaterales con bases igualitarias y que tomen decisiones por consenso. En ese contexto y con diferentes matices de impor-tancia, en el área de la seguridad continental, las Cumbres de las Américas han permitido emitir las siguientes declaraciones, entre otras:

Declaración sobre Seguridad en las Américas (México, 2003)102.Convención Interamericana contra el Terrorismo103.Declaración de Bridgetown104.Declaración de Kingstown105.

Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Con-fi anza y de la Seguridad106.Declaración de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confi anza y de la Seguridad107.

102 México 27 y 28 de octubre de 2003. Se reafi rma que la seguridad en el hemisferio tiene como base fundamental el respeto a los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y en la Carta de la Organización de los Estados Americanos.

103 Firmada en Barbados en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones el 2 de junio de 2002. Tiene por fi nalidad impedir las formas de fi nanciamien-to del terrorismo.

104 Firmada el 4 de junio de 2002 y constituye un enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica.

105 Adoptada en la cuarta sesión plenaria celebrada el 10 de enero de 2003, trata sobre la Seguridad de los Pequeños Estados Insulares.

106 Firmada en 1995, sobre Medidas de Fomento de la Confi anza y de la Seguri-dad.

107 Firmada el 28 de febrero de 1998. Se reafi rma la plena vigencia de la Declara-ción de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confi anza y de la Seguri-dad de 1995 y de las medidas incluidas en ella y expresa su voluntad de con-

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El resumen de las normas y orientaciones en materia de se-guridad y defensa de las Cumbres se encuentra en la Declaración sobre Seguridad de las Américas 2003, que en sus aspectos esen-ciales indica lo siguiente108:

- Cada Estado tiene el derecho soberano de identifi car sus propias prioridades nacionales de seguridad y defi nir las es-trategias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas a su seguridad, conforme a su ordenamiento jurídico y con el pleno respeto del Derecho internacional y las normas y principios de la Carta de la OEA y de la Carta de las Nacio-nes Unidas.

- Muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de naturaleza trans-nacional y pueden requerir una cooperación hemisférica adecuada.

- Los Estados del continente reconocen diferentes perspecti-vas sobre las amenazas y prioridades a su seguridad. La ar-quitectura de seguridad en el hemisferio deberá ser fl exible y contemplar las particularidades de cada subregión y de cada Estado.

- Los procesos de integración subregional y regional contri-buyen a la estabilidad y a la seguridad en el continente. Los acuerdos y mecanismos de cooperación bilaterales y subre-gionales en materia de seguridad y defensa son elementos esenciales para fortalecer la seguridad en el hemisferio.

- El pleno respeto a la integridad del territorio nacional, la soberanía y la independencia política de cada Estado de la región es base fundamental de la convivencia pacífi ca y la seguridad en el Hemisferio. Se reafi rma el derecho inmanen-te de legítima defensa, individual o colectiva de todos los Estados, y el compromiso de abstenerse de recurrir a la ame-naza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la

tinuar con el proceso de fortalecimiento de la confi anza y de la seguridad en el hemisferio, estimulada por la consolidación de la democracia en la región y por los esfuerzos en favor del desarme, la paz y la seguridad internacional.

108 Disponible en http://www.summit-americas.org/defaults.htm . Ingreso el 19 de junio de 2012.


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independencia política de cualquier Estado, o de cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Nacio-nes Unidas y con la Carta de la OEA.

- Se reconocen la importancia y utilidad que tienen para aquellos Estados que son parte los instrumentos y acuer-dos interamericanos, tales como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas (Pacto de Bogotá), reconociendo las di-ferentes perspectivas de seguridad y los compromisos de los Estados Miembros.

- Se reafi rma que la OEA, como organismo regional de confor-midad con el Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Uni-das, debe realizar todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífi co de las controversias de carácter local y debe cooperar con el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional.

- En el marco de la paz, la cooperación y la estabilidad alcanza-das en el continente, cada Estado americano es libre para de-terminar sus propios instrumentos para la defensa, incluidos la misión, el personal y las fuerzas armadas y de seguridad públi-ca, necesarios para garantizar su soberanía, así como adherirse a los instrumentos jurídicos correspondientes en el marco de la Carta de las Naciones Unidas y la Carta de la OEA.

- Las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas y otros foros de consulta en materia de defensa existentes en el hemisferio se han constituido en un espacio apropiado para promover el conocimiento recíproco, la confi anza mutua, el diálogo y la transparencia en materia de defensa.

• Reuniones de los Ministros de Defensa (CMDA)

De igual forma que las Cumbres de las Américas, en el mar-co de la OEA, cada dos años se congregan los ministros de De-fensa para acordar sobre materias de seguridad regional. Hasta la fecha se han realizado las siguientes reuniones:

- La Primera Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas se realizó en Williamsburg, Virginia, Estados Uni-dos, del 24 al 26 de julio de 1995, y asistieron treinta y cuatro países. También es conocida como la Conferencia de los

Capítulo II

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Principios de Williamsburg, en los que básicamente se reco-noce que la seguridad mutua reposa en la preservación de la democracia, que las fuerzas armadas deben estar subordina-das a la autoridad civil y que la meta debe ser la solución de los diferendos limítrofes pendientes109.

- La Segunda Conferencia de Ministros de Defensa de las Amé-ricas se realizó en San Carlos de Bariloche, Argentina, desde el 7 hasta el 9 octubre de 1996. Como resultado de ella se emite la Declaración de San Carlos de Bariloche, donde se trata sobre las medidas de fomento de la confi anza y la de cooperación en el mantenimiento de la paz, entre otros temas110.

- La Tercera Conferencia de Ministros de Defensa de las Amé-ricas se efectuó en Cartagena de Indias, Colombia, del 29 noviembre al 3 diciembre 1998. Finalizó con la difusión de la Declaración de Cartagena, en la cual se reafi rma el com-promiso por la democracia, el diálogo regional y el fortaleci-miento de la seguridad hemisférica111.

- La Cuarta Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas se realizó en Manaus, Brasil, del 16 al 21 de octubre de 2000. A su término se emite la Declaración de Manaus, que establece que las diferencias entre las realidades subregionales no constituyen ba-rreras para la cooperación y el intercambio si se toma en cuenta la necesidad de un sistema de seguridad equilibrado112.

- La Quinta Conferencia de Ministros de Defensa de las Amé-ricas se efectuó en Santiago de Chile, del 19 al 22 noviembre de 2002. Como consecuencia de ella se difunde la Declara-ción de Santiago de Chile, que recalca su rechazo al terroris-mo, la adhesión al Derecho Internacional Humanitario y que los acuerdos subregionales de seguridad y defensa contribu-yen a la seguridad hemisférica113.

109 Principios de Williamsburg. Disponible en http://www.resdal.org/Archivo/d0001b8.htm . Ingreso el 14 abril de 2012.

110 Disponible en http://www.oas.org/csh/spanish/docminist96.asp . Ingreso el 14 abril de 2012.

111 Ídem.112 Disponible en http://www.pdgs.org/featured/press-manaos2.htm . Ingreso

el 7 de abril de 2012.113 Disponible en http://www.oas.org/csh/spanish/docminist96.asp . Ingreso

el 14 de mayo de 2012.


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- La Sexta Conferencia de Ministros de Defensa de las Améri-cas se llevó a cabo en Quito, Ecuador, desde el 16 hasta el 21 noviembre de 2004. De ella emana la Declaración de Quito, donde se enfrentaron dos visiones sobre la seguridad y defen-sa: la que propugna los EE.UU., que tiene como núcleo central la guerra contra el narcotráfi co y el terrorismo; y la que lidera Brasil, que considera a la pobreza como la mayor amenaza contra la seguridad114. En síntesis, la Declaración señala115:

En un marco de cooperación hemisférica, cada Estado tiene el derecho soberano de identifi car sus propias prioridades nacionales de seguridad y defensa; y de defi nir las estrate-gias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas de su seguridad, conforme a su ordenamiento jurídico y con el pleno respeto del Derecho Internacional y de las normas y principios de la Carta de la Organización de Estados Ameri-canos y de la Carta de las Naciones Unidas.

Los acuerdos regionales y subregionales de seguridad y defensa existentes contribuyen a la seguridad hemisférica, y deben ser respetados y tomados en consideración en la concepción de un sistema de seguridad cooperativo que ponga énfasis en la pre-vención de los confl ictos y en el reconocimiento de los contextos estratégicos peculiares de cada subregión del continente. La se-guridad hemisférica se refuerza con una mayor convergencia e integración de las políticas de defensa y seguridad nacional so-bre una base de transparencia, reciprocidad y confi anza mutua.

Entre las preocupaciones comunes de seguridad y defensa, tanto tradicionales como no tradicionales, se incluyen la pre-vención de confl ictos, la solución pacífi ca de controversias y el fortalecimiento de la confi anza mutua entre los Estados de la región, a partir de una concepción cooperativa de la se-guridad y la defensa, que reconoce su carácter multidimen-sional, involucra a actores estatales y no estatales e incluye componentes políticos, económicos, sociales y naturales.

114 Disponible en http://www.off news.info/inteligencia_seguridad/conferen-cia_defensa.htm . Ingreso el 16 de diciembre de 2011.

115 Declaración de Quito. VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Améri-cas. Disponible en: http://www.idepe.org/pdf/VIConferenciaMinistrosDe-fensa.pdf . Ingreso el 2 de mayo de 2012.

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El desarrollo, formulación e intercambio de las políticas de defensa en los libros blancos constituyen un signifi cativo aporte a la confi anza, a la seguridad y a la cooperación, por lo cual es recomendable desarrollar una metodología para su formulación, que recoja las experiencias nacionales y se pro-yecte hacia la formulación, si fuere el caso, de libros blancos subregionales. Se destaca este, respecto el aporte contenido en el documento “Lineamientos sobre la Elaboración de Do-cumentos sobre Políticas y Doctrinas Nacionales de Defen-sa”, elaborado por la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos116.

Es un objetivo compartido por los Estados americanos la pre-vención, combate y eliminación de todas las formas de terro-rismo, crimen organizado y el tráfi co ilícito de drogas y armas, y sus conexiones y efectos en la seguridad de la región.

- La Séptima Conferencia se realizó en Nicaragua en el año 2006 y su resultado se emitió en la Declaración de Managua, que impulsó la imperiosa necesidad de fortalecer y moderni-zar las instituciones relacionadas con la seguridad y defensa en el continente, implementando y dando continuidad a los programas y acciones de cooperación y educación en este ámbito, tomando en cuenta las amenazas, preocupaciones y otros desafíos identifi cados en la Declaración sobre Seguri-dad de las Américas (México 2003)117.

- La Octava Conferencia se realizó en Banff , Canadá, el 2 al 6 de septiembre de 2008. En dicha reunión y en relación con la prevención de confl ictos entre Estados, se concordó que los principios y compromisos de las Cumbres de las Amé-ricas, la Declaración sobre Seguridad en las Américas y los principios y compromisos contenidos en el Documento de Consensos de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, adoptado en la VII CMDA en Managua, Nicara-gua, en 2006 son válidos. Además, para impulsar el tema de la VIII CMDA: “Mejoramiento de la defensa y la seguridad

116 Disponible en http://www.oas.org/consejo/sp/actas/acta1342.pdf . Ingreso el 23 de febrero de 2012.

117 Disponible en http://www.midef.gob.ni/documentos.asp?id=6 . Ingreso el 8 de enero de 2012.


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hemisférica, regional y subregional: fomento de la confi anza a través de la cooperación y la colaboración”. Igualmente, reconociendo la importancia de diferenciar las realidades de defensa y seguridad; reafi rmando los principios y com-promisos establecidos en las sucesivas Conferencias de Mi-nistros de Defensa de las Américas y reconociendo que la diversidad regional en el campo de la defensa y la seguridad signifi ca aceptar la existencia de realidades diferentes en cada país, en lo que concierne a métodos, normas jurídicas e instrumentos empleados por los diversos Estados de la región para enfrentar sus desafíos se emite la Declaración de Banff , que esencialmente trata sobre lo siguiente:

Reconocer a la CMDA y sus principios y compromisos como un elemento clave en el Sistema Interamericano, mediante la entrega de las Declaraciones de la CMDA, por parte del país anfi trión, a la Secretaría de la Cumbre de las Américas, y a través del Secretario General de la Organización de los Esta-dos Americanos (OEA) al Consejo Permanente y a la Asam-blea General de la OEA.

- Instruir a la Secretaría Ejecutiva de la CMDA de que tome nota del trabajo de la Conferencia Naval Interamericana (CNI), la Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA) y el Sistema de Cooperación entre las Fuerzas Aéreas Ame-ricanas (SICOFAA), y alentar y fortalecer los otros foros existentes como la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), el Comité Directivo de los Jefes Militares de la Comunidad del Caribe (CARICOM) y el Sis-tema de Seguridad Regional (SSR) y de alentar el apoyo a estas y a otras instancias bilaterales, subregionales y regionales de cooperación en materia de defensa.

La importancia de adoptar, implementar y fortalecer las me-didas destinadas a fomentar la confi anza y la seguridad en-tre los Estados Miembros, identifi cadas en las Declaraciones de Santiago y San Salvador y en el Consenso de Miami a fi n de fortalecer las relaciones bilaterales, subregionales, regio-nales y hemisféricas contribuyendo a la estabilidad, la paz, la cooperación y la seguridad internacionales.

Exhortar a los Estados Miembros a que envíen el Informe Estandarizado de las Naciones Unidas sobre Gastos Milita-res a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y que

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remitan también una copia de dicha información a la OEA como otro importante avance en materia de transparencia y fomento de la confi anza.

Su apoyo a las medidas que fortalezcan la cooperación en materia de defensa y seguridad entre los países de las Amé-ricas, en particular a los Estados más pequeños cuyo nivel de vulnerabilidad es mayor ante las amenazas tradicionales y no tradicionales.

Su más enérgica condena al terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, por considerarlo criminal e injustifi cable, bajo cualquier circunstancia, en dondequiera y por quien-quiera sea cometido y porque constituye una grave amenaza a la paz y la seguridad internacionales, a la democracia, es-tabilidad y prosperidad de los países de la región.

Su rechazo a la presencia o acción de grupos armados al margen de la ley, que ejerzan o propicien la violencia, cual-quiera que sea su origen o motivación.

Su compromiso de combatir la delincuencia organizada transnacional, incluyendo el tráfi co ilícito de armas, de dro-gas y sus precursores químicos, la trata de personas, el trá-fi co de personas, la corrupción, el lavado de dinero y otros delitos afi nes, que afectan el pleno goce y ejercicio de los de-rechos humanos, y constituyen una grave amenaza a la paz y la seguridad internacionales, las instituciones y los valores democráticos, así como la determinación de los Estados Miem-bros de confrontar esas amenazas de una manera solidaria, decisiva y amplia, de conformidad con todos los instrumentos internacionales correspondientes, asegurando el pleno cumpli-miento del derecho internacional, los derechos humanos y las normas del debido proceso, y de conformidad con el orden constitucional y la legislación nacional de cada Estado Miembro.

Su reiteración del compromiso de la región de combatir la proliferación de armas de destrucción masiva y sus medios vectores, conforme con las resoluciones pertinentes del Con-sejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Su determinación de que los Estados Miembros prevengan, combatan y erradiquen el tráfi co ilícito de armas pequeñas y ligeras, su uso ilegal y su proliferación, de acuerdo con las metas del Programa de Acción de las Naciones Unidas para Prevenir, Combatir y Eliminar el Tráfi co Ilícito de Armas


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Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos y la Convención Interamericana contra la Fabricación y Tráfi co Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA), y su decisión de instar a los Estados Miembros que aún no lo hayan hecho a que consideren rati-fi car esta Convención.

Su determinación de considerar implementar las directrices recomendadas en la resolución AG/Res. 2145 (XXXV-O/05) “Negar MANPADS a Terroristas: Control y Seguridad de los Sistemas Portátiles de Defensa Aérea (MANPADS)”.

- La Novena Conferencia se efectuó en Santa Cruz de la Sie-rra, Bolivia, el 22 al 25 de noviembre de 2010. En esta Con-ferencia se convino en señalar la validez de: 1) los principios y declaraciones de las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas, contenidos en las Declaraciones de Williamsburg, Bariloche, Cartagena, Manaus, Santiago, Quito, Managua y Banff ; 2) que la Conferencia se ha consolidado como un foro de diálogo e intercambio de ideas y visiones sobre la segu-ridad y defensa de sus Estados Miembros y de la región; 3) que la Conferencia es, a su vez, un foro relevante que con-tribuye al fortalecimiento de la transparencia, confi anza y cooperación sobre temas de defensa y seguridad; 4) la Decla-ración sobre Seguridad en las Américas de octubre de 2003; 5) la Declaración de Lima: Paz, Seguridad y Cooperación en las Américas, de junio de 2010, que expresa el compromiso de los Estados de continuar implementando medidas de fo-mento de la confi anza y la seguridad; 6) la celebración del IV Foro sobre Medidas de Fomento de la Confi anza y la Segu-ridad llevado a cabo en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos, celebrado el 15 y el 16 de noviembre de 2010 en Lima, Perú, permiten concordar sobre los siguiente:

Los Estados Miembros de la Conferencia apoyan unánime-mente el imperativo de la paz y la confi anza mutua en el hemisferio, sustentados en los principios y propósitos de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y de la Carta de la Organización de los Estados Americanos.

El compromiso y la importancia para la Conferencia de Mi-nistros de Defensa de las Américas (CMDA) de preservar la vitalidad y el espíritu de los Principios de Williamsburg,

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respecto al fortalecimiento de la democracia, la paz, la segu-ridad, la solidaridad y la cooperación entre las naciones de las Américas.

Promover procesos de modernización institucional en el sector defensa, desarrollando al menos las siguientes inicia-tivas: 1) impulsar las prácticas interculturales en la dinámica institucional de las fuerzas armadas y las fuerzas públicas, 2) promover transversalmente la perspectiva de género en los diversos ámbitos de la defensa, 3) Promover el fortale-cimiento de la formación militar y de las fuerzas públicas, a fi n de facilitar la consolidación de la democracia y el respeto de los derechos humanos en los Estados de la región.

Reconocer la importancia de la cooperación en defensa y seguridad en la región, particularmente el avance en la implementación de medidas de fomento de la confi anza y seguridad, tales como: 1) los informes que se presentan a las Naciones Unidas y a la Organización de los Estados Americanos, 2) el conjunto de medidas de confi anza y se-guridad recientemente aprobadas en el marco del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la UNASUR con sus co-rrespondientes mecanismos y procedimientos de aplicación, garantías y verifi cación, que comprenden: el intercambio de información sobre la organización de los sistemas naciona-les de defensa; gastos militares; actividades militares intra y extrarregionales; notifi cación de maniobras, despliegues y ejercicios en zonas de frontera, entre otros, 3) los avances logrados en la implementación del Tratado Marco de Segu-ridad Democrática en Centroamérica, 4) la declaración de Nicaragua como territorio libre de minas antipersonal, con lo cual Centroamérica se convierte en la primera región del mundo libre de este fl agelo, 5) el esfuerzo realizado durante el año 2010 por el CDS para generar una metodología surame-ricana de medición e información de los gastos de defensa y promueven la misma como base para el desarrollo de una metodología hemisférica común.

Solicitar a la Asamblea General de la OEA que conceda a la JID la facultad de actuar en apoyo a la Secretaría Pro Tempore de la CMDA, a requerimiento del país sede, en la realización de las funciones establecidas en el artículo 25 del Reglamento de la CMDA.


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Recomendar a la OEA que, en el marco de esa Organización, se convoque a una conferencia sobre el futuro de la misión y funciones de los instrumentos y componentes del Sistema Interamericano de Defensa, con la participación de represen-tante de los Ministerios de Defensa.

Recomendar el intercambio de visiones y el inicio de un am-plio debate en la próxima CMDA referidos a los conceptos sobre Defensa y Seguridad, para delimitar los ámbitos de esta.

Tomar nota de los avances en las negociaciones en curso en el marco de la UNASUR, referidas a un protocolo de paz, se-guridad y cooperación.

La importancia de la transparencia en los gastos militares, en la promoción de la confi anza mutua y la cooperación entre los Estados. Por esta razón: 1) alientan la plena participación en el Informe Estandarizado de las Naciones Unidas sobre Gastos Militares y en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas, antes de la próxima CMDA; 2) con-tinúan progresando a nivel bilateral y subregional en meto-dologías estandarizadas de medición de gastos de defensa, 3) alientan la implementación de un registro interamericano administrado por la OEA, basado en experiencias regionales, 4) alientan la participación universal y la plena implementa-ción de la Convención Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales (CITAAC).

Su apoyo a las conclusiones de la Presidencia del IV Foro so-bre Medidas de Fomento de la Confi anza y la Seguridad de la OEA, en especial la adopción del formato para informar sobre la aplicación de dichas medidas presentado por la JID.

Que los recientes desastres naturales han puesto en evi-dencia la necesidad de fortalecer nuestros mecanismos de prevención, preparación, respuesta y recuperación, así como la importancia de mejorar los sistemas de alerta temprana en la región. Apoyamos el esfuerzo continuo para fortalecer los sistemas de manejo de crisis frente a desastres naturales. Recomendamos que las organizaciones regionales, en coo-peración con las Naciones Unidas, consideren la realización de talleres para desarrollar estrategias basadas en la colabo-ración y cooperación en la región, que permitan mejorar la gestión de riesgos en desastres naturales.

Su reiterado rechazo a la presencia o acción de grupos arma-

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dos al margen de la ley, que ejerzan o propicien la violencia, cualquiera que sea su origen o motivación.

De conformidad con todos los instrumentos internacionales correspondientes, asegurando el pleno cumplimiento del de-recho internacional, de los derechos humanos y las normas del debido proceso, en concordancia con el orden constitu-cional y la legislación nacional de cada Estado Miembro, el compromiso de los Ministerios de Defensa para cooperar y enfrentar las amenazas y los retos que tienen nuestros Esta-dos, que constituyen desafíos a la paz y la seguridad hemis-férica, a las instituciones y los valores democráticos.

- La Décima Conferencia se realizó en la República Oriental del Uruguay en octubre de 2012. En esta oportunidad se destacó la intervención del Secretario General de la OEA, el que además de ofrecer el organismo como una instancia para discutir sobre el “Sistema Interamericano de Defensa”, indicó: Un “sistema” propiamente tal no existe. Las cuatro instituciones que conformarían este “sistema interamericano de defensa” tienen un origen y una realidad diferente y fue-ron creadas en momentos distintos sin concebirlas como par-te de “sistema” alguno. La Junta Interamericana de Defensa (JID) nació hace 70 años, en 1942, para enfrentar, en tiempos de guerra las necesidades de la defensa común de un hemis-ferio que se percibía amenazado. En el 2006, recientemente, fue califi cada como Organismo descentralizado de la OEA, pero continúa siendo dirigida por los delegados de los paí-ses ante ella. El Colegio Interamericano de la Defensa, cuya principal tarea es impartir el Curso Superior de Seguridad y Defensa Hemisférica (que ya ha graduado 51 promociones) pero que también realiza otras actividades académicas muy signifi cativas, depende de la Junta, pero es en la práctica, autónomo de ella. El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca de 1947 menciona repetidas veces a las Naciones Unidas y a la Unión Panamericana (en ese momento la an-tecesora de la OEA que sería creada el año siguiente) como depositaria del Tratado, pero este Tratado no menciona a la JID y, además, se encuentra inactivo para todo fi n práctico, especialmente desde su fracaso total con ocasión de la Gue-rra del Atlántico Sur. La cuarta institución es precisamente esta Reunión de Ministros de Defensa. Como decía al comienzo de mi


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intervención, esta reunión de naturaleza civil y creada por gobier-nos democráticos está orientada a la cooperación en tiempos de paz. Este es el mejor escenario para decidir sobre cualquier nuevo “sistema interamericano”, si se considera que debe existir y a él deberían incorporarse (o no) las instituciones del pasado que en todo caso deberían renovarse118.

• Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra América (ALBA)

El 14 de diciembre de 2004 se realizó en La Habana la Prime-ra Cumbre del ALBA. El presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez, y el presidente del Consejo de Esta-do de Cuba, Fidel Castro, fi rmaron la Declaración Conjunta para la creación del ALBA y el Acuerdo de aplicación del ALBA. En el texto de la histórica Declaración Conjunta se señala: Afi rma-mos que el principio cardinal que debe guiar el ALBA es la solidaridad más amplia entre los pueblos de América Latina y el Caribe, que se sustenta con el pensamiento de Bolívar, Martí, Sucre, O’Higgins, San Martín, Hidalgo, Petión, Morazán, Sandino, y tantos otros próceres, sin nacionalismos egoístas que nieguen el objetivo de construir una Patria Grande en la América Latina, según lo soñaron los héroes de nuestras luchas emancipadoras. Hasta diciembre de 2011, nueve países fi rmaron su adhesión al ALBA: la República Bolivariana de Venezuela, la República de Cuba, la República de Bolivia, la República de Nicaragua y la Mancomunidad de Dominica, la Re-pública de Honduras, la República de Ecuador, San Vicente y las Granadinas y Antigua y Barbuda. La cantidad de km2 y pobla-ción adherida es la siguiente (Fig. Nº II/3):

118 Discurso del Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, en la X Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (8 de octubre de 2012). Disponible en la página WEB de la OEA: OEA/Ser.G, CP/CSH/INF-331/12, 7 de noviembre de 2012.

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PAÍS SUPERFICIE/KM2 POBLACIÓN

Venezuela 916.445 27.000.000

Cuba 110.860 11.400.000

Bolivia 1.098.545 9.630.000

Nicaragua 129.494 5.470.000

Mancomunidad de Dominica 754 70.000

Honduras 122.702 7.326.000

San Vicente y las Granadinas 389 117.500

Ecuador 256.370 14.233.000

Antigua y Barbuda 443 68.700

Total 2.636.002 75.315.200

Fuente: Página Ofi cial del ALBA, disponible en http://www.alianzabolivariana.org. Ingreso el 3 de enero 2012.

La propuesta del ALBA la formuló por primera vez el pre-sidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Rafael Chávez Frías, en el marco de la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe, celebra-da en la isla de Margarita, el 11 y 12 diciembre de 2001. En esa oportunidad, el presidente Chávez señaló: ese modelo neoliberal no puede ser la base ni el marco para nuestros modelos de integración. No puede ser, es imposible que nosotros pongamos por delante para integrarnos, a la economía. No es la economía la que nos va a integrar y menos nuestras economías llenas de debilidades, de vulnerabilidades. No. Creo que se impone de nuevo lo que pudiéramos llamar la revancha de la política, que la política vuelva a la carga y que tome la vanguar-dia de los procesos de integración. Y es la idea de Bolívar. Y es la idea original de muchos otros hombres y mujeres de nuestro Continente, de nuestro Caribe, pero tal cual lo planteaba Simón Bolívar en la Carta de Jamaica, 1815. (...) Bolívar dice allí: Sueño como ningún otro ver formado un solo cuerpo político en esta parte del mundo y esa fue con-signa hasta el último día de su vida, porque ocho años más tarde, ya no desde el Caribe vibrante sino desde la Cordillera del Alto Perú, convo-caba al Congreso Anfi ctiónico de Panamá, y decía: Vamos a convocar-nos a una Liga, a una unión de naciones. Un pacto político es lo que se impone hoy como era lo que se imponía entonces, y una integración in-


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tegral, a lo bolivariano. El ALCA, por ejemplo, ¿es ese el camino? No. Queremos un modelo que nos integre de verdad. No un modelo que nos desintegre, que integre a unos a expensas de la desintegración de otros, ese no puede ser el camino, por tanto con mucha modestia y humildad proponemos desde Venezuela, a los caribeños y a los latinoamericanos que vayamos pensando de una buena vez en otra alternativa porque esa creemos que no es posible. Y es cuando se nos ha ocurrido lanzar una propuesta, que pudiera llamarse el ALBA, Alternativa Bolivariana para las Américas. Un nuevo concepto de integración que no es nada nuevo, se trata de retraer o de traer nuevamente un sueño que creemos posible, se trata de otro camino, se trata de una búsqueda, porque ciertamente la integración para nosotros es vital: O nos unimos o nos hundimos. Escojamos pues las alternativas.

No requiere de mayores explicaciones manifestar el tinte ideológico del ALBA y cómo la creación del presidente Hugo Chávez se fue enraizando en los países concertados. Pese a ello es importante tener presente algunas iniciativas, que en el con-texto de esta alianza se han convenido en el área de la seguridad e integración de sus fuerzas armadas119.

En mayo de 2011 el presidente Evo Morales abogó por la formación de ofi ciales en ejércitos de la región para impulsar la integración latinoamericana. En un encendido discurso saludó la graduación de los aviadores de Venezuela y Panamá, junto a pi-lotos bolivianos, en una experiencia que califi có de histórica e in-édita y como una muestra de esa integración latinoamericana.”Yo diría cómo una promoción de aviadores bolivianos, venezolanos, panameños es una muestra clara de una integración de Latinoa-mérica”, sustentó y pidió a los ministros, embajadores, militares de otros países invitados a ese acto, a impulsar la capacitación en los ejércitos de los países de la región120.

El mandatario boliviano respaldó su petición al recordar que en el pasado los ofi ciales de su país y de otros de Sudamérica en-viaban a sus ofi ciales a la Escuela de las Américas, que funcionaba en Panamá y que, a su juicio, persuadía, adoctrinaba a los ofi ciales no a servir a los pueblos, sino a los intereses externos a los pueblos

119 Información disponible en la página ofi cial del ALBA. Disponible en http://www.alianzabolivariana.org . Ingreso el 3 de enero de 2012.

120 Ídem.

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de Latinoamérica. “Qué bueno sería que aprovechando la presen-cia de embajadores y ministros de Sudamérica y Latinoamérica, que nuestros cadetes no vayan a especializarse en el norte como era antes, los cadetes vengan (a Bolivia) o se especialicen en Lati-noamérica”, sustentó. En esa dirección, dijo que esa debería ser la meta de las Fuerzas Armadas de los países de la región, “sentir por la patria, pensar en el pueblo, en sus recursos naturales y defender el territorio nacional”. Agregó que una de las instituciones más prestigiosas del Estado son las Fuerzas Armadas, pero Fuerzas Armadas “al servicio de la patria, al servicio del pueblo”. “Para de-fender la patria, para servir a la patria. Estamos en la obligación de defender sus recursos naturales de la Madre Tierra, saben los co-mandantes, lamentablemente años atrás ha sido saqueada, robada, asaltada imponiendo políticas de sometimiento o de dominación”, complementó. “Ese principio de servir a la patria y por tanto servir al pueblo boliviano se expresa fundamentalmente en la defensa, no solamente del territorio, sino de sus recursos naturales, esta Madre Tierra después de tantos años de saqueo siguen apareciendo re-cursos naturales a fl or de tierra y nuestra obligación es como esos recursos naturales, por tanto recursos económicos sean democrati-zados y distribuidos de manera justa para que benefi cien al pueblo y a sus instituciones”, aseguró121.

En 2011, con motivo del 210º aniversario de las Fuerzas Mi-litares de Bolivia, el presidente Evo Morales resaltó la alianza indígenas-militares. También anunció la compra de seis helicóp-teros para equipar antes de fi n de año a la institución armada. Además, comprometió la participación de los militares en polí-ticas sociales como la distribución de ayudas económicas a los ancianos (Renta Dignidad), escolares (Bono Juancito Pinto) y embarazadas (Bono Juana Azurduy).

El 17 de agosto de 2011, el presidente de la República Boli-variana de Venezuela, Hugo Chávez, rechazó la arremetida de la oposición venezolana en contra de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (FANB) y aseguró que “siempre han odiado a los militares”. “Ellos disparan puro veneno”, dijo el Presidente, al tiempo que señaló que los políticos de la derecha siempre han odiado a los militares. A través de una llamada telefónica con el

121 Ídem.


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alto mando y tropas militares, a propósito de la entrega de nue-vos equipos militares de origen ruso, el presidente Chávez señaló que la derecha venezolana siempre ha querido tener una Fuerza Armada subordinada al imperio yanqui, por lo que aseguró que más nunca volverán a gobernar el país. “La FANB es parte de la voluntad del pueblo (…) todas las ofensas, los escupitajos, el ácido y el veneno que ellos lanzan contra la dignidad de la Fuerza Armada, se devuelve contra ellos y lo que se incrementa es el pantano de inmundicia en el cual se hundieron y seguirán hundidos”, sentenció. El presidente Chávez indicó que pese a que la burguesía nacional siempre ha estado arrodillada al imperio es-tadounidense, Venezuela ahora es una patria libre y socialista122.

En octubre de 2011, el presidente Hugo Chávez Frías instó a los efectivos de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (FANB) a cuidar la independencia que poco a poco ha venido recupe-rando la Revolución Bolivariana. Para explicar la importancia de que Venezuela continúe por la senda de la independencia, el Jefe de Estado leyó fragmentos de un discurso del Libertador Simón Bolívar en el cual se destaca que el proceso independen-tista fue el único bien logrado “a costa de todos los demás, pero esa independencia será la puerta abierta que permita recuperar todos los demás bienes de la patria”. “Si no somos independien-tes, no somos nada. Independencia o nada. Hemos recuperado la independencia. Cuidemos la independencia porque ella nos permitirá ir construyendo, creando los demás bienes para la pa-tria de nuestros hijos, la patria de las futuras generaciones”. Para destacar lo fundamental que es la independencia para las nacio-nes, mencionó como ejemplo que un águila con alas cortadas no podría alzar vuelo o un caballo amarrado no podría galopar. “El águila tiene que ser independiente para poder volar. El caballo tiene que ser libre para luego galopar. De allí la independencia. Independencia o nada decía (Simón) Bolívar”, ratifi có. El Primer Mandatario Nacional garantizó que seguirá “desplegando todas la capacidades y experiencia que he venido acumulando para seguir ensanchando esa puerta de independencia y seguir avan-zado en el proceso de desarrollo nacional”123.

122 Ídem. 123 Ídem.

Capítulo II

260

La Escuela de Defensa del ALBA se inauguró en Bolivia el 2011. El ministro de Defensa boliviano, Rubén Saavedra, informó que el centro de formación, que abrirá sus puertas en la zona oriental de este país, impartirá entrenamiento militar no solo a soldados sino también a civiles. “Nosotros vemos que es un avance muy importante. El objetivo es formar no solo a milita-res, sino también a civiles que estén interesados en la temática de seguridad y defensa”, precisó el ministro. Saavedra explicó que la semana pasada visitaron –con sus colegas del Alba– las instalaciones del centro de formación en Santa Cruz, donde apro-vecharon para analizar la propuesta de convenio para la creación de la Escuela de Defensa. “Quedaron muy conformes con la ac-tual infraestructura. Ahora se tiene que diseñar el currículo que va a tener la escuela”, agregó el titular boliviano. En la víspera, el presidente Evo Morales señaló que los países de la Alianza tie-nen “todo preparado para una escuela del Alba para las Fuerzas Armadas en la que se va a proyectar la liberación defi nitiva. Se debe impulsar una escuela de liberación, de una nueva doctrina, de las Fuerzas Armadas con sus reservas y originarios”124.

• Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR)

El 18 de diciembre de 2004, en la III Cumbre Suramericana, los presidentes de los 12 países de Sudamérica fi rmaron la “Decla-ración de Cuzco” donde decidieron conformar la “Comunidad de Naciones Suramericanas”, la cual fue evolucionando hasta la Cum-bre realizada en la isla de Margarita, el 17 de abril de 2007, donde decidieron renombrar a la comunidad como Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), creando de esta forma un grupo regio-nal con raíces comunes. Este esfuerzo regional dio fundación a la Unión de Naciones Suramericanas en la Reunión Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno en la ciudad de Brasilia, República Federativa del Brasil, el 23 de mayo de 2008, donde se suscribió su Tratado Constitutivo, el que entró en vigor el 11 de marzo de 2011 y, en octubre de ese mismo año el Organismo es reconocido como miembro observador de las Naciones Unidas.

124 Ídem.


261

Por su importancia para los fi nes de la presente investiga-ción, en capítulo aparte se hará mención a sus fi nes, organización y características principales.

Tratados relacionados directamente con la prevención de confl ictos en Latinoamérica

Directamente interconectados con las organizaciones de se-guridad anteriormente mencionadas, sobresalen dos acuerdos que fortalecen la existencia de las instituciones y que agregan una visión de las normas que comprenden. Esto no quiere decir que no existan otros; por el contrario, en cada instancia donde se han reunido se han generado declaraciones o acuerdos relacionados.

• Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas (Pacto de Bogotá)

El Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas, también cono-cido como “Pacto de Bogotá”, fue suscrito el 30 de abril de 1948 en la IX Conferencia Internacional Americana, que a la fecha es el principal instrumento que obliga a las partes a solucionar sus problemas en forma pacífi ca. El Capítulo Primero del Tratado estipula la obligación general para resolver las controversias por medios pacífi cos, dice125:

- Las Altas Partes Contratantes, reafi rmando solemnemente sus compromisos contraídos por anteriores convenciones y declaraciones internacionales así como por la Carta de las Naciones Unidas, convienen en abstenerse de la amenaza, del uso de la fuerza o de cualquier otro medio de coacción para el arreglo de sus controversias y en recurrir en todo tiempo a procedimientos pacífi cos.

- Las Altas Partes Contratantes reconocen la obligación de resolver las controversias internacionales por los procedi-mientos pacífi cos regionales antes de llevarlas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

- En consecuencia, en caso de que entre dos o más Estados signatarios se suscite una controversia que, en opinión de

125 Texto y ratifi caciones del Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas disponi-ble en http://www.oas. org/juridico/spanish/fi rmas/a-42.html . Ingreso el 2 de mayo de 2012.

Capítulo II

262

las partes, no pueda ser resuelta por negociaciones directas a través de los medios diplomáticos usuales, las partes se comprometen a hacer uso de los procedimientos estableci-dos en este Tratado en la forma y condiciones previstas en los artículos siguientes, o bien de los procedimientos espe-ciales que, a su juicio, les permitan llegar a una solución.

- El orden de los procedimientos pacífi cos establecido en el presente Tratado no signifi ca que las partes no puedan re-currir al que consideren más apropiado en cada caso, ni que deban seguirlos todos, ni que exista, salvo disposición ex-presa al respecto, prelación entre ellos.

- Iniciado uno de los procedimientos pacífi cos, sea por acuer-do de las partes, o en cumplimiento del presente Tratado, o de un pacto anterior, no podrá incoarse otro procedimiento antes de terminar aquel.

- Dichos procedimientos no podrán aplicarse a las materias que por su esencia son de la jurisdicción interna del Estado. Si las partes no estuvieren de acuerdo en que la controversia se refi ere a un asunto de jurisdicción interna, a solicitud de cualquiera de ellas esta cuestión previa será sometida a la decisión de la Corte Internacional de Justicia.

- Tampoco podrán aplicarse dichos procedimientos a los asuntos ya resueltos por arreglo de las partes, o por laudo arbitral, o por sentencia de un tribunal internacional, o que se hallen regidos por acuerdos o tratados en vigencia en la fecha de la celebración del presente Pacto.

- Las Altas Partes Contratantes se obligan a no intentar reclama-ción diplomática para proteger a sus nacionales, ni a iniciar al efecto una controversia ante la jurisdicción internacional, cuando dichos nacionales hayan tenido expeditos los medios para acudir a los tribunales domésticos competentes del Estado respectivo.

- El recurso a los medios pacífi cos de solución de las contro-versias, o la recomendación de su empleo, no podrán ser motivo, en caso de ataque armado, para retardar el ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva, pre-visto en la Carta de las Naciones Unidas.

El Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas ha sido ratifi -cado solo por quince países. Las opiniones de los gobiernos son diversas; algunas de ellas son las siguientes:


263

Países que no lo han ratifi cado

Estados Unidos suscribió el Tratado pero no lo ha ratifi cado; considera que el tratado tiene algunas defi ciencias, en particular en lo que concierne al papel de la Corte Internacional de Justicia y su jurisdicción, los procedimientos de arbitraje contemplados por el Pacto y el Artículo VIII del Pacto. Estas preocupaciones se especifi can con más detalle en las reservas efectuadas por Es-tados Unidos en el momento de la fi rma. Además, señala que la utilidad práctica del Pacto de Bogotá se ve limitada por el hecho de que la mayoría de los Estados Miembros de la OEA no son parte del mismo y que muchos signatarios suscribieron el Pacto con considerables reservas126.

Argentina suscribió el Tratado pero no lo ha ratifi cado; in-dependientemente de su grado de aceptación formal, Argentina afi rma que el Tratado ha tenido una vigencia tácita y puede ha-ber jugado un papel preventivo llevando a los Estados partes a no realizar conductas que pudieran frustrar no solo su texto sino también su objeto y fi n. En general indicar que puede afi rmarse que en el Sistema Interamericano ha existido una voluntad polí-tica por establecer instrumentos jurídicos que regulen la solución de las controversias en forma pacífi ca, pero no hay una marcada voluntad de recurrir a ellos cuando esas controversias surgen, sino que se busca más bien el arreglo por otros caminos reno-vadamente creados. El Pacto no puede evaluarse como un éxito o un fracaso por el número de ratifi caciones, porque comparati-vamente dicho número no es tan bajo, desdeñable ni es menor que el de otros tratados con igual objetivo en el ámbito regional. Las eventuales imperfecciones en el texto no necesariamente son causa para cuestionar sus efectividad, pues el régimen que crea –pese a su complejidad y posibles defi ciencias– es lógico y cohe-rente127.

126 Versión ofi cial del Gobierno de EE.UU., disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012.

127 Versión ofi cial del Gobierno de Argentina, disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://scm.oas.org/pdfs/2002/cp09132.pdf . Ingreso el 2 de enero de 2012.

Capítulo II

264

Venezuela ha señalado que su posición se centra en la nece-sidad de crear una nuevo Régimen de Seguridad que se adapte a la nueva realidad regional y subregional, de ahí que el Pacto de Bogotá debe ser reformulado128.

Países que lo han ratifi cado

Brasil: Aunque el Pacto de Bogotá presenta la defi nición de los medios a disposición de los países americanos para la solución pa-cífi ca de controversias, su efectividad se vuelve limitada ante el he-cho de que la mayor parte de los Estados miembros de la OEA no adhirió al instrumento. Corresponde también señalar que el Pacto de Bogotá no es el único instrumento en la materia, toda vez que la Carta de la OEA, especialmente después de las enmiendas intro-ducidas por el Protocolo de Cartagena (1985), contiene principios y mecanismos para la solución pacífi ca de las controversias129.

Chile: El Pacto de Bogotá que regula la solución pacífi ca de controversias entre Estados es una de las bases fundamentales del sistema interamericano. Sin embargo, el escaso número de países de la región que lo han ratifi cado es una indicación más de la necesidad de su reforma en el contexto de nuevas realida-des de la seguridad hemisférica130.

Uruguay: El Pacto de Bogotá tiene el mérito de incorporar todos los medios se solución pacífi cas de controversias que se conocen, integrándolos de una manera uniforme y en forma bien estructurada a través de ocho capítulos; obligación general de re-solver las controversias por medios pacífi cos, procedimientos de buenos ofi cios y mediación, procedimientos de arbitraje, cumpli-miento de las decisiones, opiniones consultivas y disposiciones fi nales. El Pacto responde al objetivo señalado por el artículo 27,

128 Versión ofi cial del Gobierno de Venezuela, disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012.

129 Versión ofi cial del Gobierno de Brasil, disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012.

130 Versión ofi cial del Gobierno de Chile, disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012.


265

capítulo V de la Carta de la OEA de “no dejar que ninguna con-troversia que surja entre los Estados americanos pueda quedar sin solución defi nitiva dentro de un plazo razonable”. El tratado ofrece los medios utilizables y otorga la necesaria libertad de acción a los Estados parte de recurrir a los procedimientos que consideren más apropiados131.

Cuadro de adhesiones y ratifi caciones al Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas (Fig. Nº II/4):

PAÍSES SIGNATARIOS

FIRMARATIFICACIÓN/

ADHESIÓNDEPÓSITO

Antigua y Barbuda - - -

Argentina 04/30/48 R 1 - -

Bahamas - - -

Barbados - - -

Belice - - -

Bolivia 04/30/48 R 2 04/14/11 06/09/11 RA

Brasil 04/30/48 11/09/65 11/16/65 RA

Canadá - - -

Chile 04/30/48 08/21/67 R a 04/15/74 RA

Colombia 04/30/48 10/14/68 11/06/68 RA

Costa Rica 04/30/48 04/27/49 05/06/49 RA

Cuba 04/30/48 - -

Dominica - - -

Ecuador 04/30/48 R 3 03/03/08 03/07/08 RA

El Salvador 04/30/48 08/15/50 09/11/50 RA

Estados Unidos 04/30/48 R 4 - -

Granada - - -

131 Versión ofi cial del Gobierno de Uruguay, disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012.

Capítulo II

266

PAÍSES SIGNATARIOS

FIRMARATIFICACIÓN/

ADHESIÓNDEPÓSITO

Guatemala 04/30/48 - -

Guyana - - -

Haití 04/30/48 08/21/50 03/28/51 RA

Honduras 04/30/48 01/13/50 02/07/50 RA

Jamaica - - -

México 04/30/48 11/23/48 11/23/48 RA

Nicaragua 04/30/48 R 5 06/21/50 R b 07/26/50 RA

Panamá 04/30/48 04/17/51 04/25/51 RA

Paraguay 04/30/48 R 6 05/23/67 07/27/67 RA

Perú 04/30/48 R 7 02/28/67 R c 05/26/67 RA

República Dominicana 04/30/48 08/04/50 09/12/50 RA

Saint Kitts y Nevis - - -

Santa Lucía - - -

San Vicente y las Grenadinas - - -

Suriname - - -

Trinidad y Tobago - - -

Uruguay 04/30/48 08/17/55 09/01/55 RA

Venezuela 04/30/48 - -

Fuente: Página del Departamento de Derecho Internacional de la OEA. Disponi-ble en http://www.oas.org/juridico/spanish/fi rmas/a-42.html . Ingreso el 2 de enero de 2012.

• Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca o Tratado de Río (TIAR)

Este Tratado es fi rmado en Río de Janeiro el 2 de septiembre de 1947, y tras esta fecha un Protocolo con reformas en Costa Rica el 26 de julio de 1975. Su origen es la Conferencia Intera-mericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz celebrada en Chapultepec, México. Conocida como el Acta de Chapultepec, que se desarrolló entre el 21 de febrero y el 8 de marzo de 1945,


267

a fi n de debatir los problemas residuales de la cooperación in-teramericana durante el período de guerra, y para anticipar las necesidades del sistema interamericano ante el inminente fi n de la Segunda Guerra Mundial. Técnicamente se consideró que la conferencia estaba fuera del sistema interamericano en tanto que no incluyó a Argentina, que aún no había declarado la guerra a las potencias del eje (Alemania, Italia y Japón).

La Resolución VIII de la Conferencia Interamericana sobre problemas de la guerra y de la paz es relevante respecto de la asistencia recíproca y de la solidaridad interamericana. Esta re-solución resume los principios de seguridad colectiva desarrolla-dos en las Américas entre 1936 y 1942, estipula la solidaridad de los Estados americanos ante la agresión o amenaza de agresión en contra de algunos de los miembros de la comunidad hemis-férica, y establece una serie de sanciones e incluso la utilización de la fuerza armada como mecanismo de defensa. La Resolución VIII estaba planteada para ser válida solamente mientras durase el estado de guerra, y se había acordado que una vez que conclu-yese se debería celebrar un tratado de asistencia entre los Esta-dos americanos.

En lo principal, en el TIAR se acuerda que un ataque contra cualquier Estado americano será considerado como un ataque con-tra todos los Estados americanos. Y entre ellos se valida la legítima defensa, pero se incluye la suspensión de hostilidades y la paci-fi cación según se acuerde. El término de la Guerra Fría amplió el horizonte: (…) siempre existe la posibilidad de diseñar nuevos esquemas de cooperación militar y los países del continente pueden, eventualmente, manifestar su interés por hacerlo. Si bien es cierto que la ausencia de una amenaza militar creíble sobre el continente que provenga desde el exterior elimina una de las condiciones básicas en que se sustenta este tipo de ins-tituciones, debe considerarse que una sólida complementación económica favorece una cierta integración política, lo que podría hacer conveniente diseñar un mecanismo de cooperación militar regional132.

La opinión de Fernando Sanz permite una visión de la si-tuación actual del TIAR: (…) es el único instrumento de seguridad y defensa vigente en el hemisferio, permite la cooperación y colaboración

132 Libro de la Defensa de Chile. Santiago: Editado por el Ministerio de Defensa, 1997, p. 58.

Capítulo II

268

militar y ha sido utilizado para afrontar con más o menos éxito los di-ferentes confl ictos, pero ni disfruta de la representatividad adecuada, ni ha sido ratifi cado por la totalidad de los Estados, ni permite la actua-ción ante las nuevas amenazas. Su falta de representatividad, su con-cepción para afrontar las amenazas provenientes de afuera y el hecho de que haya sido violado en tres ocasiones, cuando los intereses de uno de los Estados que lo han ratifi cado tuvo que optar por prestar su apoyo a un país americano o a uno de sus aliados de la OTAN, o cuando lo creyó conveniente a sus intereses, como ocurrió en los casos de Granada y Panamá, hacen que, aunque se reconozca que es un instrumento im-portante para la seguridad y un marco jurídico para la discusión franca y la defi nición de líneas de acción comunes y expresión de solidaridad contra agresiones, quede como un documento inadecuado y anacrónico en caso de ser reformado133.

A la fecha el TIAR ha sido ratifi cado por veintitrés países. Las opiniones de los gobiernos respecto de vigencia son diver-sas, siendo algunas de ellas las siguientes:

Estados Unidos: El TIAR es uno de los cuatro pilares de la defensa colectiva y la arquitectura de seguridad en el Hemis-ferio, junto con la Carta de la OEA, los acuerdos subregionales en materia de defensa y seguridad, y la labor, resoluciones y convenciones en materia de seguridad de la OEA. (El elemento restante debería ser el tejado proverbial de la arquitectura de seguridad en el Hemisferio en la forma de una Declaración In-teramericana sobre Seguridad Hemisférica adoptada durante la Conferencia Especial sobre Seguridad.) El Tratado de Río es tan pertinente hoy como cuando fue adoptado en 1947. Si bien la probabilidad de agresiones transfronterizas entre Estados ha disminuido de forma signifi cativa durante la última década, esta amenaza continúa siendo motivo de preocupación y el Hemisfe-rio debería poder confi ar en la sólida estructura del Tratado de Río para manejar tales contingencias. Además, los acontecimien-tos del 11 de septiembre de 2001, y la subsiguiente invocación al Tratado de Río, demuestran que el Hemisferio todavía necesita

133 SANZ Tercero, Fernando, “Medios e Instrumentos de la Seguridad Hemisfé-rica”, en VV. AA. Monografías del CESEDEN Nº 68, Madrid: Secretaría Técnica del Ministerio de Defensa de España, 2004, pp. 159-191.


269

mecanismos de seguridad colectiva para presentar un frente he-misférico unido contra la agresión. Actualmente, tanto la Carta de la OEA como el Tratado de Río, si bien fueron redactados en 1947, son muy válidos. El Artículo 6 del Tratado de Río permite su invocación por “cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América”. Las nuevas amenazas que podemos conjuntamente identifi car, ¿ponen en peligro la paz y la seguridad del Hemisferio? Por supuesto. La Carta de la OEA, de forma similar, ha sido adaptable y capaz de responder cuando ha sido necesario. Los avances, resoluciones y convenciones de la OEA han abordado con efi cacia nuestras preocupaciones comu-nes de seguridad en el Hemisferio durante más de una década.

El Tratado de Río y la Carta de la OEA deberán ser com-plementados con una Declaración Interamericana sobre Seguri-dad Hemisférica, una declaración que otorgará la importancia adecuada a las nuevas amenazas que confronta el Hemisferio, así como a las amenazas tradicionales. Esta Declaración que se propone, también destacará temas importantes para la seguridad del Hemisferio tales como el apoyo a la democracia, los derechos humanos y el desarrollo económico, cultural y social. La Declara-ción que se propone también resaltará la necesidad de medidas de fomento de la confi anza y de la seguridad (MFCS) más forma-les. Las MFCS son una parte importante del esfuerzo general que se realiza para mejorar la seguridad, fomentando la estabilidad, la transparencia, la previsión y la confi anza. Debe trabajarse más en la ejecución universal de los mandatos de los Planes de Ac-ción y Declaraciones de San Salvador y Santiago en cuanto a las MCFS. Además, la Declaración que se propone prestará mayor atención a la diplomacia preventiva, la alerta inmediata, la pre-vención de confl ictos, y la solución pacífi ca de controversias134.

Argentina: En primer lugar cabría tener presente que no hay una participación universal de los Estados miembros de la OEA en el TIAR. En ese sentido, debería procurarse que todos los países de la OEA apoyen las decisiones contenidas en dicho Tratado me-diante su incorporación a él. El TIAR está esencialmente referido a

134 Versión ofi cial del Gobierno de los EE.UU., disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012.

Capítulo II

270

situaciones de agresiones armadas externas y no a dar respuesta a las nuevas amenazas de naturaleza criminal o social. En tal senti-do, si bien la probabilidad de ocurrencia de situaciones como las mencionadas en primer término (agresiones armadas externas) ha decrecido signifi cativamente, el TIAR sigue siendo un instrumento que podría resultar adecuado para enfrentar esas situaciones. Este tratado contiene también cláusulas que abarcan otros supuestos que generan la obligación de ayuda mutua y común defensa: El quinto párrafo preambular hace mención a que dicha obligación se halla ligada a sus ideales democráticos y el sexto sostiene que la paz se funda en el reconocimiento y la protección internaciona-les de los derechos y libertades de las personas y a la efectividad de la democracia. Es decir, que la preservación de la democracia y los derechos humanos son objetivos legítimos en este contexto. El artículo 6 establece que el Órgano de consulta podrá reunirse también en caso de agresiones que no constituyan ataque armado o cualquier hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América. En todo caso, se requiere un análisis detallado del TIAR y de los otros instrumentos para determinar su relevancia y la con-veniencia de establecer otros instrumentos que pudieran comple-mentarlo en lo concerniente a las nuevas amenazas de naturaleza no militar, conforme el mandato de la Cumbre de las Américas y el mandato que la Asamblea General de esa Organización depositó en la Comisión de Seguridad Hemisférica135.

Brasil: El Gobierno del Brasil comparte la opinión de que el Tratado de Río perdió importancia en el ámbito del Sistema Intera-mericano. Sin embargo, esa situación no deriva necesariamente de defi ciencias o imperfecciones del texto del Tratado, sino que son más bien resultados de la menor incidencia de las amenazas tradicionales a la seguridad del Hemisferio. Toda vez que el prin-cipal propósito del TIAR consiste en la disuasión y la reacción colectiva ante agresiones externas contra países americanos, se prevé, como consecuencia de la menor probabilidad de confl ictos tradicionales, que haya aún menos oportunidades de recurrir al instrumento. Como el Tratado de Río ocupa un espacio específi co

135 Versión ofi cial del Gobierno de Argentina, disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012.


271

entre los instrumentos de seguridad hemisférica, no constituyen-do un factor de limitación a las iniciativas encaminadas a enfren-tar otras amenazas, el Gobierno del Brasil no confi ere carácter de urgencia al propósito de reforma del referido instrumento136.

Chile: Los supuestos de la seguridad hemisférica defi nidos en 1947 han cambiado. Sin embargo, y no obstante la falta de una participación mayoritaria por parte de los países latinoamericanos, el Tratado de Río mantiene su vigencia. Debieran buscarse los me-canismos para que el Protocolo de Reformas al TIAR aprobado en 1975 en San José, Costa Rica, obtenga las ratifi caciones necesarias para su entrada en vigor. Lo anterior, importa una defi nición de las realidades políticas imperantes en el hemisferio americano, de manera de complementar al Tratado de Río en lo relativo particu-larmente a las “nuevas amenazas a la seguridad”137.

Cuadro de adhesiones y ratifi caciones al Tratado Interameri-cano de Asistencia recíproca (Fig. Nº II/5):

PAÍSES SIGNATARIOS

FIRMARATIFICACIÓN/

ADHESIÓNDEPÓSITO

Antigua y Barbuda - - -

Argentina 09/02/47 07/19/50 08/21/50 RA

Bahamas 11/08/82 11/12/82 11/24/82 RA

Barbados - - -

Belice - - -

Bolivia 09/02/47 09/18/50 09/26/50 RA

Brasil 09/02/47 03/05/48 03/25/48 RA

Canadá - - -

Chile 09/02/47 01/28/49 02/09/49 RA

136 Versión ofi cial del Gobierno de Brasil, disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012.

137 Versión ofi cial del Gobierno de Chile, disponible en la página WEB de la Comisión de Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/CSH/spanish/ncscuestionarios.asp . Ingreso el 2 de enero de 2012

Capítulo II

272

PAÍSES SIGNATARIOS

FIRMARATIFICACIÓN/

ADHESIÓNDEPÓSITO

Colombia 09/02/47 01/10/48 02/03/48 RA

Costa Rica 09/02/47 11/20/48 12/03/48 RA

Cuba 09/02/47 12/04/48 12/09/48 RA

Dominica - - -

Ecuador 11/10/49 10/30/50 11/07/50 RA

El Salvador 09/02/47 02/19/48 03/15/48 RA

Estados Unidos 09/02/47 12/12/47 12/30/47 RA

Granada - - -

Guatemala 09/02/47 03/18/55 04/06/55 RA

Guyana - - -

Haití 09/02/47 10/30/47 03/25/48 RA

Honduras 09/02/47 01/15/48 02/05/48 RA

Jamaica - - -

México 09/02/47 11/23/48 11/23/48 RA

Nicaragua 10/15/48 11/01/48 11/12/48 RA

Panamá 09/02/47 12/31/47 01/12/48 RA

Paraguay 09/02/47 07/07/48 07/28/48 RA

Perú 09/02/47 10/09/50 10/25/50 RA

República Dominicana 09/02/47 11/07/47 11/21/47 RA

Saint Kitts y Nevis - - -

Santa Lucía - - -

San Vicente y los Grenadinas - - -

Suriname - - -

Trinidad y Tobago 04/06/67 06/02/67 06/12/67 RA

Uruguay 09/02/47 09/07/48 09/28/48 RA

Venezuela 09/02/47 09/09/48 10/04/48 RA

Fuente: Página del Departamento de Derecho Internacional de la OEA. Disponi-ble en http://www.oas.org/juridico/spanish/fi rmas/a-42.html . Ingreso el 2 de enero de 2012.


273

El Protocolo de Reformas del Tratado de Río (1975) solo ha sido ratifi cado por Brasil, Estados Unidos, Guatemala, México, Perú y República Dominicana, pero el gobierno mexicano renun-ció al TIAR en 2002, por considerarlo un mecanismo obsoleto, y se pronunció en favor de “privilegiar un enfoque multidimensio-nal y civil de la seguridad” en América.

El coronel John Griffi ths Spielman138 indica que durante la Guerra Fría el TIAR se convocó en las siguientes oportunidades en el período de 1948 a 1990 (Fig. Nº II/6):

AÑO PETICIÓN DE PAÍSES INVOLUCRADOS MOTIVO

1948 Costa Rica Costa Rica y Nicaragua

Costa Rica denunció invasión de territorio por FF.AA. de Nicaragua.

1949 Haití. Situación Caribe

Haití y Rep. Dominicana

Amenaza de uso de la fuerza por parte de Rep. Dominicana.

1950 Haití Haití y Rep. Dominicana

Amenaza de uso de la fuerza por parte de Rep. Dominicana.

1954

Brasil, Cuba, Costa Rica, EE.UU., Honduras, Haití, Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana

Guatemala

Intervención del comunismo internacional en Guatemala.

1955 Costa Rica Costa Rica y Nicaragua Invasión de territorio.

1955 Ecuador Ecuador y Perú Despliegue militar de Perú en frontera.

1957 Honduras Honduras y Nicaragua Violación territorios.

1959 Panamá Panamá Elementos extranjeros procedentes de Cuba.

138 GRIFFITHS Spielman, John, Teoría de la Seguridad y Defensa en el Continente Americano, Santiago: Ril Editores, 2011, p. 69.

Capítulo II

274

1959 Nicaragua Nicaragua Elementos extranjeros procedentes de Costa Rica.

1959 Rep. Dominicana Rep. Dominicana, Cuba y Venezuela Invasión de territorio.

1960 Venezuela Venezuela y Rep. Dominicana

Atentado contra Jefe de Estado venezolano.

1962 Colombia Situación de Cuba

Amenaza paz de parte Cuba. Es expulsado el Gobierno de Cuba del Sistema Interamericano.

1962 EE.UU. Situación de Cuba

Misiles en Cuba. Armas nucleares ofensivas suministradas por potencias extracontinentales.

1963 Haití y Costa Rica Rep. Dominicana y Haití

Invasión armada exiliados haitianos desde Rep. Dominicana.

1963 Venezuela Venezuela y Cuba Agresión por parte de Cuba.

1964 Panamá Panamá y EE.UU. Agresión de EE.UU. en enero 1964.

1969 Honduras y El Salvador

Honduras y El Salvador

Agresión de El Salvador.

1974 Colombia, Costa Rica y Venezuela Situación de Cuba

Situación de Cuba, para dejar sin efecto sanción.

1975

Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Haití, México, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago y Venezuela

Situación de Cuba Libertad. Acción para relaciones bilaterales con Cuba.

1982 Argentina Argentina y Gran Bretaña

Guerra de las Malvinas.

Fuente: Griffi ths Spielman, John, Teoría de la Seguridad y Defensa en el Continente Americano, Santiago: Ril Editores, 2011, pp. 69-71.


275

Con ocasión de los atentados terroristas en EE.UU., en sep-tiembre de 2001, y a requerimiento de Brasil, nuevamente es con-vocado el TIAR.

De igual forma, John Griffi ths Spielman señala que al re-visar dicho listado es factible constatar que la mayoría de las veces el TIAR ha servido como mecanismo de solución pacífi co de controversias más que enfrentar amenazas externas, para abordar situaciones o confl ictos ocurridos dentro del continente americano y que este instrumento de defensa regional colectivo, actualmente vigente, posee tres características principales: Pri-mero, ha servido para consagrar principalmente el derecho a la legítima defensa individual y/o colectiva establecida en la Carta de Naciones Unidas, del año 1945. Estando considerada, además, como un organismo regional con los considerandos propios del capítulo VIII, “Acuerdos Regionales”, de la misma Carta en sus artículos 52 al 54. En segundo término, consagra el principio de defensa continental de todos para uno y uno para todos, es-tableciéndose que de ocurrir un ataque armado contra uno de sus miembros en la zona geográfi ca defi nida se considerará un ataque a la totalidad de ellos. Si consideramos que las decisio-nes aprobadas por los dos tercios de los miembros del TIAR, son obligatorias para la totalidad de los Estados, el derecho de autodefensa colectiva pasa a ser obligatorio para los países inte-grantes. Tercero, se transforma en un organismo de consulta y de solución pacífi ca de controversias, ante la amenaza o agresión en contra de un Estado fi rmante o de cualquier situación que afecte la paz continental139.

En la 42ª Asamblea de la OEA (2012), el canciller ecuatoriano anunció que el TIAR ha demostrado ser un instrumento para res-ponder a supuestas agresiones de potencias extracontinentales (Unión Soviética y China), demostrando su inutilidad cuando una potencia colonial extracontinental agredió a Argentina en respuesta a su reivindicación legítima de la soberanía de las is-las Malvinas, Sandwich del Sur y Georgias del Sur, ocasión en la cual un Estado Parte del Tratado apoyó la agresión. Por ello, dijo el canciller, en la práctica, el Tratado ha perdido legitimidad y vigencia, por lo que Bolivia, Venezuela, Nicaragua y Ecuador

139 Ídem, p. 71.

Capítulo II

276

procederemos a la denuncia formal del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), con fundamento en el artículo 25 del Tratado. El Artículo 25º señala: Este Tratado regirá indefi ni-damente pero podrá ser denunciado por cualquiera de las Altas Partes Contratantes mediante la notifi cación escrita a la Unión Panamericana, la cual comunicará a todas las otras Altas Partes Contratantes cada una de las notifi caciones de denuncia que re-ciba. Transcurridos dos años a partir de la fecha en que la Unión Panamericana reciba una notifi cación de denuncia de cualquiera de las Altas Partes Contratantes, el presente Tratado cesará en sus efectos respecto a dicho Estado, quedando subsistente para todas las demás Altas Partes Contratantes.

Con este paso dado por Bolivia, Venezuela, Nicaragua y Ecuador, el futuro del TIAR ha pasado a ser absolutamente in-cierto y nuevamente demuestra la conveniencia de al menos in-cluir modifi caciones al mismo.

Análisis de las Organizaciones relacionadas con la prevención de confl ictos entre Estados latinoamericanos (Síntesis gráfi ca Fig. Nº II/7)

Para inferir sobre las organizaciones relacionadas con la prevención de confl ictos entre Estados latinoamericanos es in-evitable referirse primero a la ONU, donde el Consejo de Seguri-dad, como plataforma de toda la estructura, es el responsable en primera instancia del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional y sus decisiones tienen fuerza jurídica obligatoria. El Consejo se ocupa de las crisis a medida que estas se declaran. Actualmente, se reconoce la necesidad de revisar la composi-ción del Consejo de Seguridad y ante la Asamblea General hay propuestas tales como aumentar la cantidad de miembros per-manentes y no permanentes, rotar o compartir los puestos en el Consejo, modifi car el derecho de veto y mejorar los métodos de trabajo del Consejo.

Cabe tener presente que varios países latinoamericanos han cuestionado y apoyado una reforma del Consejo. Actualmente se dice que está desfasado, que no es representativo y que sus mé-todos de trabajo carecen de la sufi ciente transparencia. Tal es la opinión que comparte la casi totalidad de los Estados miembros de las Naciones Unidas. Por ello, desde 1993 se producen inten-


277

sas deliberaciones sobre los posibles modelos de reforma. En el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas se ha crea-do un grupo de trabajo que ha elaborado importantes documen-tos relacionados. Se trata principalmente de una ampliación del Consejo de Seguridad, de cinco miembros permanentes y cuatro no permanentes, de forma que el Consejo cuente con un total de 24 miembros.

En el 59° período de sesiones de la Asamblea General de la ONU, el Ministro Federal de Relaciones Exteriores de Alema-nia, Joschka Fischer, pronunció un discurso programático sobre la reforma en el que afi rma lo siguiente: Si realmente queremos que las decisiones del Consejo se acepten como legítimas y se pongan efectivamente en práctica, tenemos que reformarlo. Para ello tiene que representar más cabalmente a una organización de Estados que en la actualidad está constituida por 191 miembros. Ello es inviable sin una ampliación del número de miembros —tanto permanentes como no per-manentes—. Las razones que avalan dicha ampliación son elocuentes: Un Consejo integrado por más miembros dispondría a escala interna-cional de mayor aceptación como fundamento de una mayor autoridad. Una representación más amplia y más equilibrada de todos los conti-nentes también a nivel de los miembros permanentes se traduciría en una mayor identifi cación de todos los Estados con el Consejo de Seguri-dad. Además, una ampliación acrecentaría la motivación de los nuevos miembros del Consejo de Seguridad para actuar de forma más sosteni-ble en pro de la consecución de los objetivos de la ONU. La ampliación debe refl ejar de forma adecuada virajes tales como la descolonización, el fi n de la Guerra Fría y la globalización. En última instancia, la compo-sición del Consejo debe responder a las realidades geopolíticas actuales. Para ello es necesario que todas las grandes regiones del Sur estén re-presentadas en el Consejo de Seguridad con puestos permanentes. Al mismo tiempo, deberían tomarse en consideración aquellos miembros que deseen y pueden coadyuvar de forma especialmente destacada y duradera al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, así como a la consecución de las metas de la ONU. Ambas vertientes de la ampliación incrementarían la efi cacia, la capacidad de actuación y la autoridad del Consejo. (...) La composición del Consejo de Seguridad ha permanecido invariable durante cuarenta años. Considero que ya ha llegado la hora de ajustarlo a la nueva situación global. Para ello no ne-cesitamos ni nos sirven soluciones a medias o intermedias. Al igual que el Brasil, la India y el Japón, también Alemania está dispuesta a asumir

Capítulo II

278

la responsabilidad que conlleva un puesto permanente en el Consejo de Seguridad. No obstante, es de suma importancia que el continente afri-cano esté representado entre los nuevos miembros permanentes. Pero de cara a una reforma del Consejo de Seguridad, existe un segundo aspecto que también debe considerarse: En conjunto debería existir la posibilidad de que un mayor número de Estados miembros comprometi-dos con la ONU se implicará más intensamente en la labor del Consejo de Seguridad. Para ello es necesario crear asimismo más puestos no permanentes. De este modo se mantiene el equilibrio cuantitativo entre miembros permanentes y no permanentes140.

En la 66ª Sesión de la Asamblea General de la ONU (2012), la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff , señaló que cada año que pasa, más urgente es una solución a la falta de representatividad del Consejo de Seguridad, lo que socava su credibilidad y su efi cacia. El debate sobre la reforma del Consejo ya ha entrado en su 18º año. No se puede retrasar por más tiempo. El mundo necesita un Consejo de Seguridad que refl eje la realidad contemporánea. Brasil está dispuesto a asumir sus responsabilidades como miembro permanente del Consejo. Vivimos en paz con nuestros vecinos más de 140 años. Hemos promo-vido la integración exitosa y la cooperación. Brasil es un vector de paz, estabilidad y prosperidad de la región misma, e incluso más allá141.

En el contexto aludido, la Estructura de Prevención de Con-fl ictos de Latinoamérica se ha ido conformando en la medida de que se fue reestructurando el sistema internacional entre la II Guerra Mundial, la Guerra Fría y la tendencia latinoamericanista de excluir a los EE.UU. de la decisiones de los países de Amé-rica del Sur, Centro América y el Caribe (Fig. Nº II/7). En este proceso, la ONU y la OEA son las dos instituciones que aportan el marco general de la seguridad mundial y regional, respecti-vamente, sin existir entre ambas alguna norma que obstaculice el funcionamiento de la otra. No olvidemos que la Carta de la ONU indica que: […] ninguna disposición de esta carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fi n sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad interna-

140 Disponible en http://www.auswaertiges-mt.de . Ingreso el 17 de enero de 2012.141 Intervención de la presidenta de Brasil en la 66ª Asamblea General de las Na-

ciones Unidas. Disponible en http://gadebate.un.org/66/brazil . Ingreso el 4 de enero de 2012.


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cionales y susceptibles de acción regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas”142. En consecuencia, la Carta de la OEA señala: “ninguna de las estipulaciones de esta Carta se interpre-tará en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Esta-dos miembros de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas143. Esto valida la existencia no solo de la OEA, sino de cualquier organi-zación que permita generar una instancia previa antes de llegar al seno de la ONU, que a su vez actúa como fusible intermedio entre los actores y el máximo Organismo mundial de solución de confl ictos entre Estados.

Bajo estas orientaciones políticas transcurre el devenir de to-dos los otros organismos y, principalmente, de la JID, del Colegio Interamericano de Defensa, y de las conferencias de los ministros de Defensa y de jefes de los ejércitos. De estos organismos se ha ramifi cado una serie de acuerdos de seguridad que fortalecen a la ONU y a la OEA y colaboran a su principal objetivo de mante-nimiento de la paz.

Por su parte, la OEA trabaja en diferentes frentes para me-jorar la seguridad de la región, siendo el rector de todos ellos la Comisión de Seguridad Hemisférica. Una de sus preocupaciones tiene que ver con el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), cuyo objeto es prevenir la fi nanciación del terrorismo, fortalecer los controles fronterizos y aumentar la cooperación en-tre las autoridades legales y judiciales de diferentes países. Otra de las preocupaciones principales de la OEA es la resolución pací-fi ca de los confl ictos territoriales, para lo que ha creado un Fondo de Paz que provee asistencia en este campo. En 2003, los Estados que integran la OEA revisaron la estructura hemisférica de segu-ridad a la luz de las nuevas amenazas y prioridades, llegando a reafi rmar su compromiso de ayudar a preservar la paz por medio de la colaboración. Un ejemplo ha sido la coordinación que efec-túa para eliminar las minas terrestres, que se presentan como una amenaza a los civiles en antiguas zonas de confl icto, incluyendo

142 Carta de las Naciones Unidas, Capítulo VIII, “Acuerdos Regionales” Art.52, 1.143 Carta de la Organización de los Estados Americanos, Capítulo XIX, “Nacio-

nes Unidas”, Art. 131. Disponible http://www.un.org/spanish/aboutun/charter/index.htm . Ingreso el 19 de diciembre de 2011.

Capítulo II

280

partes de Centroamérica y la frontera entre Ecuador y Perú. Costa Rica fue el primero de los países afectados en declararse libre de minas terrestres. La OEA otorga los recursos para la rehabilita-ción y la información sobre los riesgos de las minas y ha ayudado a varios países miembros a destruir minas almacenadas.

Al igual que la ONU, en la OEA existe conciencia de la ne-cesidad de reformar el funcionamiento y estructura. En 2003, el Secretario General del Organismo señaló: La seguridad hemisférica y la preservación de la paz en el continente son temas que han adquiri-do especial prioridad para la comunidad de naciones de las Américas. En los últimos años han ocurrido transformaciones fundamentales en el contexto internacional y regional que facilitan una mayor cooperación y promueven un fortalecimiento signifi cativo de la acción colectiva a favor de la paz y de la seguridad en el hemisferio. Ese nuevo panora-ma exige una redefi nición del Sistema Interamericano de cooperación militar, al igual que una reorientación del alcance y de la misión de las instituciones militares hemisféricas. En ese sentido, son de destacar las labores y los signifi cativos aportes realizados por la Comisión de Segu-ridad Hemisférica144.

Haciéndose cargo de las diversas críticas, el secretario ge-neral de la OEA, José Miguel Insulza, en su discurso para su reelección, prometió hacer reformas profundas en la institución y convertirla en un espacio multilateral de estilo europeo si se desempeñaba otros cinco años al frente del organismo. Insulza dijo aspirar que la OEA sea un espacio “multilateral moderno”, aseguró no temer la competencia de nuevas organizaciones regionales y sugirió modifi car la Carta Democrática Interameri-cana para poder atacar mejor las crisis políticas. Entre los cam-bios que Insulza propone hacerle a la Organización está el de introducir un “multilateralismo moderno, como se practica en la Unión Europea”, opuesto al “multilateralismo de Guerra Fría caracterizado por la confrontación” que considera que cultivan todavía muchos dentro de la institución. “El multilateralismo de hoy tiene sus limitaciones. La OEA y todos los organismos inter-nacionales están conformados por Estados soberanos y el respeto

144 Artículo en Internet de César Gaviria, “Una nueva visión de la OEA” (OEA, 1995). Disponible en http://www.oas.org/main . Ingreso el 3 de enero de 2012.


281

a esa soberanía impone límites claros”, para quien la práctica de exclusiones, sanciones y expulsiones ha sido poco efectiva. “En el multilateralismo moderno no solo comprometemos a nuestros países a estándares comunes en materia de democracia, derechos humanos, seguridad y desarrollo, sino que también forjamos de común acuerdo las redes y los mecanismos que apoyen o lleven a la práctica los compromisos asumidos”. El secretario Insulza insistió en que espacios como la recién creada Comunidad de Es-tados Latinoamericanos y del Caribe, o la Unión de Naciones del Sur, no son “competencia” para la OEA, y considera que pueden benefi ciarse del trabajo que hace su organización145.

Además, y directamente relacionado con el tema de la pre-vención de confl ictos, en la Declaración de San Salvador se acor-dó la necesidad de continuar fortaleciendo los mecanismos bilate-rales, subregionales, regionales e internacionales de cooperación, de conformidad con los principios establecidos en la Carta de la OEA, para enfrentar, prevenir y combatir de manera integral y efectiva la delincuencia organizada transnacional, el tráfi co ilícito de armas, la trata de personas, el tráfi co ilícito de migrantes, el problema mundial de las drogas, el lavado de activos, la corrup-ción, el terrorismo, el secuestro, las pandillas delictivas y los deli-tos asociados al uso de tecnologías, incluido el delito cibernético, por cuanto estos pueden afectar, en algunos casos, el desarrollo social, económico, político y el orden jurídico e institucional146.

La Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA) es una ins-tancia de integración de los diferentes ejércitos, donde se discu-ten temas de la agenda de seguridad y tiene consecuencias posi-tivas en las medidas de confi anza mutua, ya que ha permitido la realización de ejercicios militares, defi nición de problemas y de-safíos comunes. En la práctica, se ha traducido en conversaciones entre integrantes de los Estados Mayores para el intercambio de ideas e información en temas de interés común y en programar

145 CHIRINOS, Carlos, “OEA: Insulza propone reformas”, BBC Mundo, Wash-ington, 4 de marzo 2010. Disponible en http://www.bbc.co.uk/mundo/ame-rica_latina/2010/03/100303_oea_insulza_reformas_candidato_reeleccion_jrg.shtml . Ingreso el 4 de enero de 2012.

146 Declaración de San Salvador sobre Seguridad Ciudadana en las Américas. Disponible en http://www.oas.org/consejo/sp/AG/resoluciones-declara-ciones.asp . Ingreso el 4 de enero de 2012.

Capítulo II

282

la totalidad de las actividades tendientes a reforzar el acerca-miento y la cooperación. La infl uencia de los EE.UU. también es notoria, ya que la Junta Interamericana participa en calidad de observadora, como asimismo es necesario tener presente que sus conclusiones no tienen obligatoriedad, ya que estos encuentros son netamente consultivos, en razón de que la Comisión de Se-guridad Hemisférica tiene el mandato político de llevar a cabo el proceso de revisión del Sistema de Seguridad Hemisférica.

En la Cumbre de Miami, realizada en 1994, los jefes de Es-tado le asignaron mandatos a la OEA en áreas donde existían posiciones antagónicas entre los participantes. Estos mandatos incluían los temas de las drogas, corrupción, terrorismo, segu-ridad hemisférica, desarrollo sostenible y medio ambiente. La OEA aceptó estos mandatos y los incluyó en su agenda como prioritarios. Prueba de lo anterior es que a la fecha en el proceso de Cumbres no ha estado ausente el tema de la defensa y seguri-dad, sobre todo en sus expresiones de medidas de confi anza mu-tua, terrorismo, desminado y seguridad hemisférica en general. Hasta el extremo de constituir, al día de hoy, la instancia donde en mayor cantidad y objetividad se ha enfrentado dicho tema.

Las reuniones de los ministros de Defensa han comprendido un reiterativo contenido político en materias tales como:

• La Democracia y sus Instituciones son esenciales para la se-guridad hemisférica.

• La Subordinación Constitucional de las fuerzas armadas. • Rechazo a toda forma de terrorismo.• Fortalecer las Instituciones consagradas en la Carta de las

Naciones Unidas y de la OEA. • Cada Estado americano es libre de determinar sus propios

instrumentos para la defensa.• Reiterar el compromiso regional de no proliferación de las

armas de destrucción masiva.• Compromiso con la solución pacífi ca de controversias.• Completa adhesión al Derecho Internacional Humanitario.• Los acuerdos de seguridad subregionales contribuyen a la

seguridad hemisférica.• Apoyo a las Operaciones de Paz y al desminado.• La seguridad y defensa es responsabilidad de toda la socie-

dad y no solo de los militares.


283

• Promover y desarrollar la transparencia en las políticas de defensa y seguridad pública.

• Estimular la cooperación regional ante desastres naturales y fortalecer las acciones bilaterales y multilaterales.

Los países reconocen que la OEA y organismos derivados son una instancia donde se puede dar la cooperación, como también de que no existe por el momento una alternativa que en forma integral sirva a los propósitos de la comunidad latinoame-ricana. Lo anterior no excluye la necesidad de perfeccionar los instrumentos que utiliza, ni tampoco de corregir aquellos que, producto de las circunstancias internacionales, requieran de modifi caciones acorde con los nuevos desafíos que la seguridad internacional demanda, como lo demuestran las opiniones de los gobiernos respecto del Tratado de Río y del Pacto de Bogotá.

Además, la política de seguridad de los EE.UU. hace expresa mención de […] trabajar con instituciones regionales como el proceso de la Cumbre de las Américas, la Organización de los Estados America-nos (OEA) y las Reuniones Ministeriales de Defensa de las Américas, en benefi cio de todo el hemisferio147, lo que agrega un valor a estas instancias y en especial a las reuniones Ministeriales de Defensa –aunque sean meramente consultivas–, que son una valiosa ins-tancia para alcanzar acuerdos posteriores.

Finalmente, es posible apreciar que en toda la estructura de seguridad de Latinoamérica están presentes las variables de in-tegración y seguridad. La integración ha sido demostrada por la conformación de los organismos e instrumentos internacionales que en forma causal o no fueron generando una estructura que le diera un soporte instrumental, y la seguridad, porque sus li-neamientos y políticas están relacionados con una visión integral de la prevención de confl ictos y de generación de espacios para vincularse sobre problemáticas comunes.

147 Gobierno de los EE.UU. (2002), “Política o Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos de América”. Disponible en http://usinfo.state.gov/esp/Archive_Index/Estrategia_de_Seguridad_Nacional_de_Estados m_Unidos.html . Ingreso el 12 de enero de 2012.

Capítulo II

284

En directa relación con lo anterior, el confl icto, la defen-sa y la confi anza mutua se manifi estan de diferente manera. La confi anza mutua a través de los lineamientos generales de “cooperación” que continuamente están incluidos en las dife-rentes declaraciones que dieron vida a una organización o que son resultantes de convenios o conferencias vinculadas con la OEA, TIAR, JID y CID, y que algunos, desde antes de la II Guerra Mundial, están presentes en la agenda de seguridad.

La concepción de defensa predominante se ha hecho patente en el contexto de la seguridad colectiva y que se manifi esta explí-citamente a partir de 1947 en el Tratado Interamericano de Asis-tencia Recíproca y su Protocolo de Reformas de 1975.

La confi anza mutua, en estrecha relación con la cooperación, tiene raíces anteriores a la Segunda Guerra Mundial. En el artículo II del Tratado Relativo a la Prevención de Controversias de 1936, se indica que se debe: […] eliminar hasta donde se pueda las causas de difi cultades o controversias futuras, las medidas complementarias o de detalle, conformes a derecho, que convenga dictar para facilitar, en lo posible, la debida y regular aplicación de los Tratados vigentes entre las mismas partes para el creciente desarrollo de las relaciones de todo orden148. Hoy es el concepto incluido en la agenda de seguridad latinoamericana que tiene mayor fuerza y que dirime el camino de la seguridad, como está indicado en la Declaración sobre Se-guridad de las Américas del 27 y 28 octubre del 2003149.

148 HORMAZÁBAL Díaz, Fernando, Tratados Internacionales Relacionados con Materias Bélicas, Santiago: Instituto Geográfi co Militar, 1977, pp. 389-392.

149 El artículo 17 de la Declaración sobre Seguridad de las Américas, del 27 y 28 octubre de 2003 (Anexo 1), señala que las medidas de fomento de la con-fi anza y la seguridad incrementan la transparencia y el entendimiento entre los Estados del hemisferio y fortalecen directamente la estabilidad regional. Afi rma que la aplicación y el desarrollo adicional de las medidas de fomento de la confi anza y seguridad contribuyen a la paz, además de fomentar la con-fi anza mutua y el implemento de ellas.


285

Síntesis gráfi ca (Fig. Nº II/7).

Elaboración propia.

287

Generalidades

En el Capítulo I se contextualizó la prevención de confl ictos en Latinoamérica y, específi camente, se indicó que cualquier confl icto entre Estados signifi ca desafíos a la estabilidad regional o al menos a terceros países que están relacionados con los actores en confl icto, ya sea como parte de compromisos contraídos con anterioridad, por intereses nacionales relacionados con su política exterior o por mandato e intervención de Organismos Internacionales.

En el Capítulo II se efectuó una descripción de los organismos internacionales que atañen a los países latinoamericanos, como asi-mismo a los instrumentos que operan en los fi nes de la prevención o de acción en caso de confl ictos, como el Pacto de Bogotá y el Tra-tado Interamericano de Asistencia Recíproca, entre otros.

De igual forma, se dejaron entrever los continuos cuestiona-mientos a los fi nes de los organismos e instrumentos. Los Estados en general hacen explícitas críticas a las atribuciones de estos y a sus reales capacidades para solucionar controversias. Pero los orga-nismos –especialmente la OEA– y los instrumentos –en particular el Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas o Pacto de Bogotá– continúan vigentes y son una alternativa a la que pueden recurrir los Estados para prevenir los confl ictos y en caso de que estos ocu-rran, utilizarlos para evitar llegar al enfrentamiento armado.

En el presente capítulo, a la vista del contexto teórico y de las organizaciones que conforman la Estructura de Prevención de Confl ictos, se procederá a reseñar escenarios que validen la probabilidad de conflictos entre los países latinoamericanos y centrar el trabajo evitando apartarse del problema plantea-do –prevención de confl ictos entre Estados–, para de esta forma dejar de manifi esto la probable interrelación entre actores y orga-nizaciones.

CAPÍTULO III

PERSPECTIVA DE LAS AMENAZAS Y DESAFÍOS PARA LOS PAÍSES

LATINOAMERICANOS Y EL EVENTUAL ROL DE LA ESTRUCTURA DE

PREVENCIÓN DE CONFLICTOS

Capítulo III

288

Las necesidades de prevenir confl ictos entre los Estados lati-noamericanos

Recordemos, en primer lugar, que la Declaración de Segu-ridad de las Américas 2003 ha sido continuamente reconocida como la instancia que reafi rma que la concepción de seguridad es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicio-nales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del hemisferio, incorpora las priori-dades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto a la promoción y defensa de los dere-chos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto de la soberanía nacional150.

En lo que respecta a esta investigación, la importancia que se le otorga a la Declaración tiene que ver con el consenso logrado para reconocer lo que se ha llamado “confl ictos tradicionales”, que tienen relación con los confl ictos que se pueden gestar y de-sarrollar entre Estados.

En América Latina la clásica prevención de confl ictos tra-dicionales no es de urgencia, pero todavía constituye una ne-cesidad. Mientras en otras partes del mundo prevalecen las amenazas globales, en Latinoamérica los Estados deben enfren-tar amenazas que cuestionan la seguridad interna y la goberna-bilidad, pero aún persisten problemas entre los Estados, que se encauzan en las normas para las cuales fueron creados algunos organismos e instrumentos de seguridad regional.

A excepción de la mayor parte del mundo, durante el siglo XX América del sur en particular ha sido una zona de paz, sal-vo algunas situaciones específi cas que alteraron esta condición, como lo fueron la guerra del Chaco (1932-1935), la guerra entre Colombia y Perú (1932-1934), la guerra de las Malvinas (1982), y los confl ictos entre Ecuador y Perú (1941 y 1995). Al contrario de

150 A mediados del año 2011 nuevamente se reconoció su importancia en la Declaración de San Salvador sobre “Seguridad ciudadana en las Américas”, que fue aprobada en la XLI Asamblea General del 7 de junio de 2011. Dis-ponible en http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=S-37 . Ingreso el 4 de enero de 2012.

Perspectiva de las amenazas y desafíos para los países latinoamericanos y el eventual rol...

289

lo que sucedió en Europa y Asia, donde cruentas guerras deja-ron saldos en vidas humanas incomparables con los pormenores ocurridos en América Latina.

Al margen de lo anterior, en la actualidad perduran algunos confl ictos entre los países latinoamericanos relacionados con asuntos territoriales. Algunos de estos están incluidos con mayo-res detalles en los textos de Alberto Molina Flores151, de José del Pozo152 y el artículo de Mario Arce Giuliucci153.

Además, se extiende al respecto la publicación de Jorge Do-mínguez154 donde también señala que las más graves disputas interestatales que implican a países latinoamericanos o caribeños en el último tercio del siglo veinte estuvieron directamente rela-cionadas con confl ictos limítrofes o territoriales. Lo que ejempla-riza, indicando que en 1969 hubo guerra por asuntos territoriales entre El Salvador y Honduras; en 1982 entre Argentina y el Reino Unido; y en 1995 entre Ecuador y Perú. Además, infi ere que las disputas más graves que casi llevan a una guerra tuvieron su origen en causas territoriales y fronterizas, como en 1978 entre Argentina y Chile cuando estuvieron al borde de la guerra; a fi -nales de los años setenta, las relaciones entre Chile, por una par-te, y Bolivia y Perú, por la otra, estuvieron muy tensas; y en 1987 hubo un enfrentamiento naval entre Colombia y Venezuela155.

Los problemas o controversias entre los Estados son norma-les dentro de un esquema de cooperación y confl icto –propio de las relaciones entre los países– pero, eventualmente algunos de ellos, dependiendo de los objetivos e intereses en disputa, pue-den prosperar y circunscribirse entre aquellos confl ictos conoci-dos como tradicionales, que por lo general se refi eren a deman-das relacionadas con la soberanía e integridad territorial (tierra, aire y mar), como los siguientes:

151 MOLINA Flores, Alberto, Las Fuerzas Armadas Ecuatorianas. Paz y Desarrollo, Quito: ALDHU, 1993.

152 DEL POZO, José, Historia de América Latina y del Caribe, Santiago: LOM Edi-ciones, 2009.

153 ARCE Giuliucci, Mario, “Escenario Regional Sudamericano”, Memorial del Ejército de Chile Nº 484, 2010, p. 29.

154 DOMÍNGUEZ, Jorge (Comp.), Confl ictos Territoriales y Democracia en América Latina, Buenos Aires; Siglo veintiuno editores, 2003.

155 Ídem, p. 19.

Capítulo III

290

México y sus fronteras

México está exportando problemas de seguridad y defensa a EE.UU., Guatemala y Belice, y a través de estos dos últimos paí-ses a todo Centroamérica, Sudamérica, y eventualmente también a todo el Hemisferio. El presidente de México se lo expresó así al mundo en la Organización de Naciones Unidas: el mundo enfrenta la existencia de grupos de criminales que no respetan fronteras y lasti-man con severidad a los ciudadanos de muchas naciones. Estos grupos son un desafío global y, como tal, tenemos que presentar un frente común. EI poder de la delincuencia organizada trasnacional está rela-cionado con dos factores: por una parte, las rentas económicas exorbi-tantes derivadas del narcotráfi co y otras actividades ilícitas y, por otra, la capacidad de acceder al mercado de armas de alto poder. Se trata de problemas muy serios, y para los que todos los países debemos asumir la responsabilidad que nos corresponde: Respecto a las armas, es indis-pensable encontrar mecanismos internacionales efi caces, que permitan regular de mejor manera su venta y trasiego. Es urgente, por ejemplo, establecer mejores controles en países productores y vendedores de ar-mas de alto poder para que estas no sigan alimentando los arsenales de los delincuentes. Es injusto e inhumano que el lucro de la industria armamentista determine las muertes de miles de personas. En Naciones Unidas debemos continuar impulsando las negociaciones para el Trata-do Internacional sobre Comercio de Armas, a fi n de evitar su desvío ha-cia actividades prohibidas por las normas internacionales. Es necesario, ahora más que nunca, que los países con más altos niveles de consumo de drogas realicen acciones efectivas para disminuir su demanda. Y si ello no es posible, o están dispuestos o resignados a que el consumo siga creciendo, esos países consumidores en todo caso deben encontrar la manera de reducir las enormes ganancias económicas que obtienen los criminales de su mercado negro. Están obligados moralmente a encon-trar la solución que corte esa fuente de fi nanciamiento, a explorar otras opciones, incluyendo alternativas que eviten que el dinero del narco-tráfi co sigan siendo origen de violencia y muerte, particularmente en América Latina, el Caribe y parte de África156.

156 Parte de la intervención del presidente de México, Felipe Calderón Hinojosa en el 66º periodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Uni-das. Nueva York, 21 de septiembre de 2011. Disponible en http://gadebate.


291

Sus palabras refl ejan la compleja relación fronteriza entre México y sus países vecinos, que está causando serios problemas de estabilidad en las respectivas áreas colindantes y ciudades fronterizas. Los esfuerzos para normalizar la situación parecen estériles si no se concreta una mayor coordinación entre las fuer-zas y autoridades políticas respectivas. La capacidad de las orga-nizaciones criminales para adquirir armamento sofi sticado se ve potenciada por las características del escenario donde se produce el crimen.

De no mediar un esfuerzo conjunto de México, Belice, Gua-temala, El Salvador y Honduras, es probable que la magnitud de las bandas de criminales llegue a causar tal permeabilidad en la frontera, que las medidas u omisión de un Estado produzca un confl icto internacional. Como lo señala Iván Briscoe: la permeabi-lidad de las fuerzas policiales, militares y judiciales a la corrupción y la cooptación ejercida por las asociaciones ilícitas pone en duda la efi cacia de las políticas que buscan reducir el tráfi co transfronterizo ilegal con medidas policiales más duras u otorgando poderes especiales a las fuer-zas amadas. No obstante, la combinación de grupos armados y redes del narcotráfi co operando en las porosas fronteras latinoamericanas ha provocado una intensa preocupación respecto de que aquellas zonas que se han vuelto el nudo focal de las organizaciones ilegales y poderes no estatales, provocando inestabilidad, malestar institucional y violencia civil de un país al otro vecino157.

Guatemala-Belice

Belice se independizó de Reino Unido en 1981. Actualmente integra la Commonwealth. Ambos países (Guatemala y Belice) mantienen un diferendo desde hace más de un siglo. A partir de la fi rma del Acuerdo anglo-guatemalteco de 1859, Guatemala reclama aproximadamente, 11.030 km2 del territorio de Belice, y

un.org/sites/default/fi les/gastatements/66/MX_es.pdf. Ingreso el 27 de septiembre de 2011.

157 BRISCOE, Iván, “Confl ictos en la Frontera: Las nuevas zonas calientes en América Latina” del 16 febrero de 2009. Disponible en http://bitacoraexte-rior.blogspot.com/2009/02/confl ictos-en-la-frontera-las-nuevas.html . Ingreso el 2 de mayo de 2012.

Capítulo III

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más de cien islas e islotes. El territorio requerido por Guatemala comprende desde el río Sarstún, en el sur, hasta el río Sibún al norte.

El reclamo guatemalteco se basa en que el territorio de Beli-ce debería comprender los territorios cedidos por Gran Bretaña a España en el Tratado de París de 1783 de 1.482 km2 y en la segunda concesión en 1786 de 1.883 km2; además del territorio propio de Belice. Por lo que el restante territorio no reconocido sería parte de Guatemala y por lo tanto estaría siendo ocupado ilegalmente por Gran Bretaña.

Al respecto, en la página ofi cial del Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala se señala lo siguiente: “En el año de 1994, a través de una nota diplomática, el Gobierno de Guate-mala formuló su reserva ante la ONU en el sentido de que dicho diferendo seguía sin resolverse, a lo que el Gobierno de Belice respondió que estaba dispuesto a negociar cualquier reclamo presentado por Guatemala”.

Con fecha 18 de octubre de 1999, Guatemala reiteró a Belice formalmente la existencia del diferendo territorial circunscri-biéndolo en la forma ahí expresada, como una forma de ne-gociación, declarando fi nalizadas las reuniones técnicas para continuar con reuniones bilaterales auspiciadas por la Secretaría General de la OEA.

Guatemala tomó la decisión de sustanciar un Proceso de Conciliación que fi nalizó en septiembre de 2002. Dicho proceso fue un paso en la búsqueda de una solución jurídica al diferendo territorial, ya que previo a someter cualquier asunto a la Corte Internacional de Justicia o a un proceso de arbitraje deben ago-tarse los medios políticos de solución de confl ictos que prevé el Derecho internacional.

En nota de fecha 25 de agosto de 2003, Guatemala rechazó las propuestas de los conciliadores porque sus recomendaciones conlle-vaban renuncia a derechos de la Nación y no podrían conceptuarse como una transacción por la ausencia de concesiones recíprocas de las partes, considerando además que las recomendaciones no eran equitativas y lesionaban el orden jurídico constitucional.

Si bien Guatemala rechazó las recomendaciones de los conci-liadores, expresó la voluntad de emprender negociaciones direc-tas con Belice y en esa virtud, el día 7 de septiembre de 2005, se fi rmó entre los gobiernos de Belice y Guatemala el Acuerdo sobre


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un Marco de Negociación y Medidas de Fomento a la Confi anza, que tenía como objeto permitir a las Partes identifi car de mutuo acuerdo los temas de hecho y de derecho objeto de la negociación para resolver el Diferendo Territorial; identifi car las posiciones de las Partes y hacer un esfuerzo de avenimiento para alcanzar una solución ecuánime que implique resolver en forma integral, defi nitiva, honorable y permanente el diferendo territorial en las áreas terrestres, insulares y marítimas entre los dos países.

El acuerdo que contiene el marco de negociación también establece que si el Secretario General de la OEA determina que no es posible alcanzar un acuerdo sobre algunos asuntos, podrá recomendar que las partes acudan a las instancias jurídicas que el Derecho internacional establece para la solución de contro-versias, que son la Corte Internacional de Justicia o una Corte de Arbitraje Internacional. Se acordó que las partes someterían la recomendación del Secretario General a las instancias apropiadas de sus respectivos países para su consideración y decisión. Asi-mismo, quedó establecido que el Secretario General asistiría a las partes para alcanzar un acuerdo sobre la instancia jurídica más adecuada, sobre los temas a ser sometidos a la misma y el proce-dimiento para llegar a dicha instancia.

A través de los años se han hecho esfuerzos exhaustivos para lograr alcanzar una solución negociada al antiguo diferen-do. Sin embargo, se reconoce que es complejo llegar a un acuer-do debido a las posiciones encontradas de las partes, por lo que descartados los medios políticos de solución de confl ictos, pare-ciera que solo queda la posibilidad de una solución judicial. El sometimiento a la Corte Internacional de Justicia es el mecanismo judicial internacional más recomendable para resolver el diferendo territorial existente entre Belice y Guatemala, para lo cual se deben cumplir previamente con los requerimientos constitucionales correspondientes.

El Gobierno del presidente Álvaro Colom, de Guatemala, planteó en sus lineamientos de política exterior, durante su ad-ministración en el periodo 2008 a 2012, su fi rme decisión de darle una solución defi nitiva al diferendo territorial existente entre Belice y Guatemala a través de los medios que prevé el Derecho internacional y de manera paralela, el desarrollo de las mejores relaciones bilaterales entre ambos pueblos vecinos y hermanos, para enfrentar los retos de un mundo cada vez más globalizado.

Capítulo III

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En ese sentido, previo a someter cualquier asunto a una ins-tancia jurídica internacional las Partes debían celebrar un acuer-do especial (compromisorio), aceptando la jurisdicción de la CIJ el cual debe incluir los temas y el procedimiento para acudir al tribunal. El 8 de diciembre de 2008 se fi rmó, en la sede de la OEA, el Acuerdo Especial entre Guatemala y Belice para someter el reclamo territorial, insular y marítimo de Guatemala a la Corte Internacional de Justicia, considerado un logro histórico sin pre-cedentes en las relaciones bilaterales entre ambos países.

Con fecha 6 de febrero de 2009, el presidente de Guatemala remi-tió el Acuerdo Especial al Congreso de la República para que apruebe someterlo al pueblo de Guatemala, a través de una Consulta Popular convocada para el efecto por el Tribunal Supremo Electoral, la cual de-berá celebrarse simultáneamente en Guatemala y en Belice, sometien-do a la población una sola pregunta igual en ambos países.

Dicho Acuerdo fue conocido en primera lectura por el Pleno del Congreso de la República de Guatemala el 14 de mayo de 2010. En tanto ese proceso avanza, el Gobierno de Guatemala observa estrictamente la disposición constitucional de promover relaciones sociales, económicas y culturales con la población de Belice, desarrollando e intensifi cando las relaciones bilatera-les entre ambos países. Con ese objeto se fi rmó el Acuerdo de Alcance Parcial entre ambos países, el cual ya entró en vigor, instrumento que servirá para acercar aún más las relaciones eco-nómicas que existen como vecinos y miembros del Sistema de Integración Centroamericano-SICA”158.

Nicaragua-Costa Rica

El 8 de octubre de 2010 el gobierno de Nicaragua en una decisión unilateral inició las operaciones de dragado del río San Juan. El 20 de octubre del mismo año el Gobierno de Costa Rica se quejó ante las autoridades de Nicaragua por una supuesta violación de su soberanía y daños ecológicos en una reserva na-

158 Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala, “Situación del Diferendo Territorial existente entre Guatemala y Belice y las perspectivas de solución al mismo”, Guatemala, junio de 2010. Disponible en http://www.minex.gob.gt/Visor_Pagina.aspx?PaginaID=99 . Ingreso el 5 de enero de 2012.


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tural y la zona de isla Portillos-Calero. Nicaragua refutó todas las reclamaciones y respondió que, de hecho, los costarricenses han estado invadiendo territorio nicaragüense. El Gobierno de Costa Rica respondió mediante el envío de 70 refuerzos policia-les a la zona fronteriza el 22 de octubre 2010 y, a su vez, Nicara-gua destacó alrededor de 50 militares en la Isla Calero.

En búsqueda de una solución al problema, Nicaragua argu-mentó que se trata de una disputa fronteriza que debe ser resuel-ta por la Corte Internacional de Justicia, mientras que Costa Rica afi rmó que fue una incursión militar y que la OEA debe resolver el tema o, a falta de una respuesta del último, se acudiría al Con-sejo de Seguridad de la ONU.

La OEA concluyó que ambos países deben establecer un diálogo para resolver la situación pacífi camente, recomendó que los marcadores de la frontera deban ser instalados para prevenir nuevos confl ictos, y que todas las tropas y la seguridad personal debieran ser removidas de la isla. Costa Rica estuvo de acuerdo con estas condiciones, sin embargo, Nicaragua se negó a retirar sus tropas militares alegando la posesión del territorio en cues-tión y que, por lo tanto, quedaban exentos de cumplir tales im-posiciones.

El 18 de noviembre de 2010 Costa Rica presentó un recurso contra Nicaragua en la Corte Internacional de Justicia y una soli-citud de medidas provisionales, incluida la retirada de todas las tropas de Nicaragua de Isla Calero, el cese de la construcción de un canal a través de territorio de Costa Rica, el cese inmediato del vertido de sedimentos en el territorio de Costa Rica y el cese inmediato de la tala de árboles, remoción de la vegetación y el suelo de Costa Rica, incluyendo sus humedales y los bosques.

El 8 de marzo del 2011 la Corte Internacional de Justicia dictó las medidas cautelares solicitadas por Costa Rica. La Corte falló en su mayoría a favor de Costa Rica, y entre las medidas cautelares interpuestas se incluyó el abandono inmediato de las tropas nicaragüenses de isla Portillos o Calero. Las medidas cau-telares impuestas por la Corte Internacional incluyen: 1) retirar inmediatamente las tropas, tanto militares como policiales de la zona en confl icto, 2) que los dos países se abstengan de generar problemas que alarguen el confl icto, 3) Costa Rica puede visitar la zona en confl icto solamente con personal que evalúe la situa-ción ambiental en la zona.

Capítulo III

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Colombia-Nicaragua

A principios del siglo XX Colombia protestó ante Nicaragua por la concesión hecha a Estados Unidos sobre las Islas del Man-gle, considerando que afectaba los derechos de Colombia, ya que estas islas se consideran parte del archipiélago de San Andrés y Providencia. A partir de ese entonces, ambas naciones buscaron solucionar la controversia mediante conversaciones bilaterales que dieron lugar al Tratado Esguerra-Barcenas (1928), en virtud del cual Colombia reconoce la soberanía de Nicaragua sobre las Islas del Mangle y la Costa Mosquita; Nicaragua, a su vez, reco-noció la soberanía de Colombia sobre las islas San Andrés, Pro-videncia y Santa Catalina y todas las demás islas, islotes y cayos que forman parte del archipiélago de San Andrés, dejando pen-diente la negociación de los cayos Roncador y Quitasueño, por encontrarse a la época en litigio entre Colombia y EE.UU. El 19 de noviembre de 2012 la Corte Internacional de Justicia ratifi có que todos los cayos, Roncador, Quitasueño, Serrana, Serranilla, Bajo Nuevo, Albuquerque y Este Sudeste, pertenen a Colombia, sin embargo, redefi nió la pertenencia del mar territorial entre ambos países otorgando un 40% de las posesiones marítimas de Colombia a Nicaragua.

Un Acta Complementaria es fi rmada en 1960 para defi nir el límite de los océanos entre ambas naciones, siendo el meridiano 82, el hito determinado para tal efecto.

Terminada la guerra civil nicaragüense en 1980, el gobierno sandinista declaró nulo el tratado de Esguerra-Barcenas, impug-nando que a la fi rma del tratado Nicaragua se encontraba ocu-pada militarmente por EE.UU. y reclamó el archipiélago de San Andrés y Providencia, por considerar que se encontraban en la plataforma continental nicaragüense. La demanda es efectuada ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en diciembre de 2001; años más tarde, el 13 de diciembre de 2007, la Corte emitió su fallo ofi cial estableciendo que el Tratado de 1928 y el Protocolo de 1930 eran válidos y que por lo tanto la soberanía de Colombia sobre las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina era incuestionable. Sin embargo, la Corte estableció que la disputa sobre la soberanía de los cayos Roncador, Serrana, Serranilla y Quitasueño, permanece abierta debido a que estos territorios no están incluidos dentro del Tratado de 1928, de igual forma que-


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daría por defi nir la delimitación de áreas marinas y submarinas entre los dos países. A mayo del 2012, las partes participan en el debate en la CIJ.

Fronteras colombianas

Las fronteras de Colombia –con Panamá, Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador– representan un área de confl icto por la permea-bilidad de estas ante el narcotráfi co, guerrilla y actividades cri-minales en general. Un claro ejemplo lo representó la incursión de Colombia en territorio ecuatoriano en 2008 (Operación Fénix), que permitió la muerte del guerrillero y terrorista Raúl Reyes; o los campamentos de las FARC en territorio venezolano (2010).

Principalmente esto ocurre en los 2.219 km de fronteras con Venezuela, 526 km de frontera con Ecuador, como en los 1.590 km de frontera con Perú y los 1.600 km de frontera con Brasil, muchos de los cuales están constituidos por fuentes fl uviales como los ríos San Miguel, Putumayo o Caquetá. La zona fronte-riza panameña prácticamente es tierra de nadie debido a su inac-cesibilidad, por la existencia del llamado Tapón del Darién, que cubre 597.000 hectáreas de selva virgen, que se ha convertido en santuario de guerrilleros, paramilitares y narcotrafi cantes.

A modo de ejemplo, en mayo de 2012 el “Frente 59” de las FARC avanzó desde territorio venezolano, ingresó 150 kilómetros en zona colombiana y efectuó una emboscada a una unidad mili-tar del Ejército de Colombia, dando muerte a 12 soldados. Efec-tuado lo anterior, volvió a refugiarse a territorio venezolano159.

Esta situación ha traído como consecuencia la respuesta institucional de los países limítrofes con Colombia, que han implementado sistemas de vigilancia que incluyen una conside-rable cantidad de unidades militares y con esto la posibilidad de enfrentamiento de fuerzas en un escenario complejo desde el punto de vista de las delimitaciones físicas, como también de las posibilidades de detección.

159 Información de NAVASONLINE.COM. Disponible en: http://www.navasen-linea.com/2012/05/las-farc-ponen-prueba-la-fragil-amistad.html . Ingreso el 15 de junio de 2012.

Capítulo III

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Venezuela-Colombia

La disputa por el golfo de Venezuela está presente en las re-laciones colombo-venezolanas desde tiempos coloniales y se han producido en la historia de ambos países diversas situaciones de crisis. La más trascendente tuvo lugar en agosto de 1987 y se lla-mó la crisis de la “Corbeta Caldas”, que detonó por el ingreso de esta corbeta y un submarino en aguas consideradas de soberanía de Venezuela, aunque en disputa con Colombia. Este incidente, que estuvo a punto de producir una guerra entre ambas nacio-nes, fue neutralizado por la orden del presidente colombiano, Virgilio Barco, quien dispuso la retirada de las naves, pero el confl icto continúa latente. A esto se agrega el fl ujo de habitantes de un país a otro y, como se indicó, las vulnerabilidades que sur-gen en la frontera por el narcotráfi co, la venta ilegal de armas, el contrabando, la venta y transformación de vehículos robados, el secuestro, la guerrilla y la acción de los paramilitares.

En el último incidente en 2010 (acusación colombiana ante la OEA de la existencia de bases de guerrillas (FARC) en territorio venezolano) el presidente de Venezuela amenazó con movilizar 10 batallones del ejército a la frontera, y otros tantos aviones de comba-te para la defensa del territorio. La situación fue dirimida por la vía diplomática y particularmente por la gestión de ambos mandatarios.

Venezuela - Guyana - Suriname

En septiembre de 2011 la ex colonia británica Guyana presentó ante la ONU una petición para extender su plataforma continental. Venezuela califi có como “preocupante” e “irregular” la solicitud que Guyana envió a la Comisión de Límites de Plataforma Continental de la ONU para extender su dominio marítimo en 150 millas náuticas, sin haber informado previamente al Estado venezolano, con el que mantiene un litigio territorial por la región fronteriza de Esequibo160.

La zona de Esequibo es el nombre del territorio del macizo guayanés comprendido entre los ríos Cuyuni y Esequibo, con una extensión territorial de 159.500 km2 que Guyana ha incorpo-

160 Santiago de Chile, “Se reactiva litigio territorial entre Venezuela y Guyana por rica región fronteriza”, El Mercurio, Cuerpo A, de 28 de septiembre de 2011.


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rado dentro de sus fronteras, con excepción de la isla de Ankoko anexada por Venezuela en 1966 y cuya soberanía es reclamada por este último país a nivel internacional por medio del Acuerdo de Ginebra de 17 de febrero de 1966, mediante el cual se acordó crear una comisión mixta para buscar un mecanismo para dar por terminado el confl icto.

Luego de cuatro años sin llegar a resultado alguno se fi rmó en Trinidad y Tobago el Protocolo de Puerto España con el fi n de prorrogar las discusiones por doce años, vencidos en 1982. En ese momento Venezuela decide no renovar este tratado y continuar con el Acuerdo de Ginebra a través del Secretario de Naciones Unidas. Desde entonces la reclamación está sometida a intermediación de la Secretaría General de Naciones Unidas bajo las condiciones del Acuerdo de Ginebra.

En 1963 Venezuela por primera vez, y de manera ofi cial, re-clama como suyo en la Organización de Naciones Unidas el terri-torio ubicado al oeste del río Esequibo, proponiendo dos décadas después la negociación directa con Guyana, pero esta no aceptó y propuso tres alternativas (Asamblea General de la ONU, Consejo de Seguridad o Corte Internacional de Justicia) que Venezuela re-chaza. Por iniciativa de Caracas desde 1983 el confl icto limítrofe se lleva bajo los auspicios del Secretario General de Naciones Unidas. En 1987 ambos países deciden aceptar el método de los buenos ofi -cios que comienza a funcionar desde 1989 hasta la actualidad.

El 15 de noviembre de 2007 se produjo un incidente fronteri-zo cuando el gobierno guyanés reclamó a Venezuela por la incur-sión de 40 soldados venezolanos que habrían penetrado en aguas territoriales en disputa161.

Además, parte del territorio del sureste correspondiente a la región Berbice Oriental-Corentyne es demandada por Suri-nam como una parte de Coeroeni que pertenece al distrito de Sipaliwini. La zona está demarcada por los ríos Boven-Corantijn (en Guyana su nombre eso New River) y el Coeroeni y el Koetari. Esta área de forma triangular es llamada en Guyana el New River Triangle (El triángulo del río nuevo) mientras que en Surinam se le conoce como región de Tigri.

161 Producto de este incidente, Guyana fi rmó un acuerdo de asistencia con el Reino Unido (suspendido temporalmente por negativa de reformar sus fuerzas armadas).

Capítulo III

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Argentina-Reino Unido

Las islas Malvinas han estado en confl icto entre el Reino Uni-do y Argentina desde principios del siglo XIX (1833). Las islas y el área marítima que la circunda se hallan bajo control del Reino Unido. La República Argentina no reconoce la soberanía británica sobre las Malvinas, a las que considera una parte integral de su territorio y ha acusado internacionalmente que estas se encuentran ocupadas ilegalmente por el Reino Unido. Administrativamente Argentina las incluye como parte de la provincia de Tierra del Fue-go, Antártida e Islas del Atlántico Sur, donde son agrupadas junto con las islas Georgias del Sur, Sandwich del Sur y Orcadas del Sur en el Departamento Islas del Atlántico Sur.

En la Constitución Política de Argentina se manifi esta el reclamo de la soberanía y la recuperación de las Malvinas como un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino. No debe olvidarse que la guerra entre el Reino Unido y Argentina por la soberanía de las islas (1982), después de la Guerra del Chaco, ha sido el confl icto más violento entre Estados que haya involu-crado a un país sudamericano.

Ante la Asamblea de la Organización de Naciones Unidas (septiembre, 2011), la Jefa de Estado argentina, Cristina Fernán-dez, advirtió que podría suspender el convenio que dispone un vuelo regular a las Islas Malvinas si el Reino Unido no acata la resolución de la ONU, que insta a dialogar sobre la soberanía del archipiélago sudamericano.

En diciembre de 2011 la unión aduanera de Sudamérica, Mer-cado Común del Sur (MERCOSUR) formada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, acordó la prohibición de la entrada en sus puertos de barcos con bandera de las islas Malvinas. En reacción, el ministro de Exteriores británico, Jeremy Browne, recordó que duran-te 150 años las embarcaciones de las Falkland (el nombre con el que los británicos llaman a las Islas Malvinas) amarraron en los puertos sudamericanos. Además, indicó, que en las Malvinas viven 3.140 personas (61,3% nativas de allí, 29% de Gran Bretaña, 6,5% chilenos y 2,6% españoles) que se dedican fundamentalmente a la pesca.

El Gobierno británico instruyó a sus embajadores para que plantearan ante las autoridades de cada país la urgencia por cla-rifi car el sentido exacto del acuerdo que se logró en MERCOSUR. A partir de eso, dará a conocer los nuevos pasos de su estrategia.


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La decisión del bloque sudamericano se originó en solidari-dad con Argentina, pero también se agregó la posición de Uru-guay, cuyo presidente, José Mujica, había decidido por su cuenta que dejaría de recibir embarcaciones de las Malvinas. En su momento, el ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay, Luis Almagro, había justifi cado la decisión de su país: “La medida se toma simplemente por un hecho de coherencia política. Verda-deramente Uruguay ha tenido una posición anticolonialista y de descolonización”. En noviembre pasado también había adoptado una medida similar la UNASUR. Argentina no solo reclama la soberanía de Malvinas sino también se opone a que Reino Unido conceda licencias de pesca y explotación petrolera en la isla162.

En junio de 2012, la presidenta Cristina Fernández se pre-sentó en el Comité histórico de Descolonización de Naciones Unidas, donde reafi rmó la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas y nuevamente exhortó al diálogo al Reino Unido, rei-teró que el confl icto diplomático es hoy una causa global y que el colonialismo signifi ca “una afrenta al mundo”. Finalizó sus palabras agradeciendo el apoyo que ha tenido de innumerable canti-dad de países del MERCOSUR, de la CELAC, de SICA, del Comité de Descolonización, de los países árabes, de los países africanos, de todos aquellos que creen que el colonialismo es algo que debemos dejar defi ni-tivamente atrás para construir el nuevo mundo que todos nos merece-mos y del que tenemos muchas más necesidades de las que creemos163.

En 2013, con el claro propósito de legitimar la soberanía inglesa, el Reino Unido organizó un referéndum sobre la sobera-nía de las islas Malvinas, que se llevó a cabo los días 10 y 11 de marzo del año mencionado. A los ciudadanos de las islas se les consultó si querían que el archipiélago continuara bajo adminis-tración británica o de Argentina. Como era de esperar, del total de 1.672 votantes el 99,83 % optó por continuar bajo la adminis-tración británica.

162 Información disponible en El País: “Confl icto entre Mercosur y Reino Uni-do por las islas Malvinas”, http://internacional.elpais.com/internacio-nal/2011/12/21/actualidad/1324489497_450274.html. Ingreso el 5 de enero de 2012.

163 Información disponible en http://www.mdzol.com/mdz/nota/394803-discurso-completo-cristina-fernandez-de-kirchner-ante-el-comite-de-descolo-nizacion-de-la-onu/. Ingreso el 18 de junio de 2012.

Capítulo III

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Bolivia-Paraguay

Antes de la Guerra del Chaco, Paraguay había perdido un tercio del territorio que reclamaba como propio en la Guerra de la Triple Alianza164. Finalizada la guerra, Paraguay y Argentina acordaron someter a arbitraje el territorio chaqueño boreal, con el propósito de evitar un reinicio de las hostilidades. Fue elegido árbitro el presidente de Estados Unidos, Rutherford B. Hayes, quien el 23 de noviembre de 1878 falló a favor de Paraguay. Los derechos de Paraguay sobre la región parecieron así confi rmarse. Sin embargo, de inmediato Bolivia anunció su desacuerdo con el fallo, iniciándose así una larga batalla diplomática, que fi nalizó con la Guerra del Chaco (1932 y 1935), que fue la más trascen-dente en pérdidas de vidas en América durante el siglo XX. Para-guay pudo retener las tres cuartas partes del Chaco Boreal esta-bleciéndose para ello los actuales límites internacionales. Bolivia recibió una pequeña área a orillas del río Paraguay, donde hoy se encuentra Puerto Busch.

Con posterioridad al tratado se han manifestado algunos in-tentos bolivianos por revisar su contenido y buscar recuperar parte de los territorios perdidos, llegando a constituir un anhelo nacio-nal165. En 2011, el periódico digital ABC así lo reconoce y señala: “resulta irónico que al cumplirse 76 años de la fi rma del Protocolo de Paz que puso fi n a la Guerra del Chaco, el presidente Evo Mo-rales no haya encontrado mejor idea para evocar el histórico acon-tecimiento que justifi car la militarización de esa frontera, que tanta sangre costó defi nir, con el absurdo pretexto de que la misma es para combatir el narcotráfi co. Dicha militarización es una afrenta al Tratado de Paz, Amistad y Límites solemnemente convenido

164 La Guerra de la Triple Alianza (1864-1870) es conocida también como Guerra del Paraguay o Guerra Grande, fue el confl icto militar en la cual la Triple Alianza (coalición formada por Brasil, Uruguay y Argentina) se enfrentó al Paraguay, último país que perdió una extensa zona geográfi ca y parte impor-tante de su población.

165 Recién el 27 de abril de 2009, los presidentes Evo Morales de Bolivia y Fer-nando Lugo de Paraguay fi rmaron en Buenos Aires el acuerdo defi nitivo de límites territoriales del Chaco Boreal. El acto se materializó en presencia de la presidenta de la Argentina Cristina Fernández de Kirchner, previa aproba-ción por parte de los respectivos países del “Acta de cumplimiento y ejecu-ción” del Tratado de paz, amistad y límites entre Bolivia y Paraguay de 1938.


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por ambos países ex beligerantes. El Paraguay lo ha honrado pun-tillosamente hasta hoy, y continuará haciéndolo hasta que Bolivia decida violentarlo con una nueva guerra de agresión. Ningún país se arma de guerra para combatir el narcotráfi co”166. Además, esta actitud del gobierno boliviano de intentar desconocer tratados de esta naturaleza, se confi rma en 2012, cuando declara “muerto” el Tratado de 1904 fi rmado con Chile.

En la actualidad ambos gobiernos han declarado su com-promiso por respetar los términos del tratado y buscar la coope-ración entre ambas naciones, pero los hechos permiten aseverar que el confl icto continúa latente.

Chile-Argentina

Las relaciones fronterizas entre Chile y Argentina (más de 5.000 mil kilómetros de fronteras) han tenido periodos complejos y afortunadamente ambos países han solucionado sus problemas sin llegar a una guerra. Como lo señala el general Mario Arce, son variados los problemas que se han presentado a lo largo de la vida de ambas naciones, desde la cesión por parte de Chile de la llamada Patagonia Oriental, luego de la Guerra del Pacífi co, hasta los últimos diferendos limítrofes, el más importante de los cuales es sin duda, el del Canal Beagle, por cuya razón, a fi nes de 1978, ambos países estuvieron a pocos minutos de un enfrentamiento de proporciones, de no darse la intervención del Vaticano como mediador del confl icto167.

Un resumen de los más importantes litigios fronterizos entre ambos países es el siguiente: La Patagonia Oriental (1843-1872); demarcación de Tierra del Fuego (1893); Punta de Atacama (1899); valles y hoyas de los Andes Australes (1902); valles de Alto Palena (1902-1966); Canal del Beagle (1978); Laguna del Desierto (1991); Campo de Hielo Patagónico (solo se encuentra pendiente la demar-cación del tramo que va entre el cerro Murallón y el monte Fitz Roy.

166 Periódico digital ABC. Disponible en http://eju.tv/2011/06/peridico-abc-arremete-contra-evo-morales-tras-crticas-de-este-contra-la-prensa-paragua-ya/. Ingreso el 4 de mayo de 2012.

167 ARCE Giuliucci, Mario, “Escenario Regional Sudamericano”, Memorial del Ejército de Chile Nº 484, 2010, p. 40

Capítulo III

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El área fronteriza denominada Campo de Hielo Sur es una zona de hielos continentales situada en los Andes patagónicos, en la frontera entre Argentina y Chile168. También se le conoce como zona de Hielo Continental Patagónico en Argentina y Campo de Hielo Sur en Chile, para no confundirlo con el Campo de Hielo Norte. A pesar de que el límite entre Argentina y Chile en la zona fue establecido por el tratado de 1881, la frontera entre ambos paí-ses en gran parte del Campo de Hielo no se encuentra demarcada. El tratado de 1881 establece, que la línea fronteriza correrá en esa extensión por las cumbres más elevadas de dichas cordilleras que dividan aguas y pasará por entre las vertientes que se desprenden a un lado. En 1893 se fi rmó un protocolo adicional para aclarar determinados puntos y una vez comenzados los estudios de los peritos Barros Arana (Chile) y Moreno (Argentina) surgieron las primeras diferencias. A la fecha, el área desde el monte Fitz Roy hasta el cerro Murallón se encuentra sin demarcar y ambos países acordaron efectuar estudios para proceder a una demarcación fi nal que está pendiente.

Todos estos confl ictos limítrofes han sido resueltos a través del tiempo mediante mediación de terceros o por mutuo acuerdo entre las partes. También –a futuro– se encuentra la superposi-ción de las aspiraciones de ambos países, más las del Reino Uni-do en el territorio Antártico169.

Chile-Bolivia

Bolivia, después de más de un siglo de fi nalizada la Guerra del Pacífi co, ha cuestionado el tratado 1904, que en su época libremente aceptó y mediante el cual cedía a Chile el territorio que le permitía acceder al océano Pacífi co, al extremo de plantear el tema en instancias multilaterales, principalmente en la OEA donde el año 1979 se aprobó la declaración 426 que declara de “interés hemisférico permanente encontrar una solución equitativa por la cual Bolivia obtenga acceso soberano y útil al océano Pacífi co“.

168 Se extiende de norte a sur a lo largo de 350 km, desde los 48º20’ S hasta los 51º30’ S. Tiene una extensión de 16.800 km², de los cuales alrededor del 85% pertenece a la República de Chile y el resto a la República Argentina.

169 Ídem.


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El tratado aludido estipuló que se reconocía el dominio absoluto y perpetuo de Chile sobre los territorios ocupados en virtud del Artículo 2° del Pacto de Tregua de 1884 (fi rmado con ocasión del término de la Guerra del Pacífi co) y se convino, ade-más, construir un ferrocarril Arica-La Paz. Chile otorgó a Bolivia el derecho de libre tránsito comercial por su territorio y puertos del Pacífi co y además se obligó a pagar a Bolivia la cantidad de trescientas mil libras esterlinas en dinero efectivo y en dos par-cialidades de ciento cincuenta mil libras.

En la actualidad Chile no está dispuesto a revisar el tratado ni a desprenderse de parte de su territorio; ni Bolivia ha variado su pretensión de obtener salida soberana al océano Pacífi co, con-dición que considera esencial para su desarrollo y que ha consti-tuido en su objetivo nacional más importante.

En la Asamblea de la Organización de Naciones Unidas (sep-tiembre, 2011), el Jefe de Estado boliviano, Evo Morales, cuestionó el Tratado limítrofe con Chile de 1904 y defendió su decisión de demandar ante la Corte de La Haya una salida al mar para Bolivia con la correspondiente soberanía, a lo que el presidente de Chile, Sebastián Piñera respondió: (…) quisiera reiterar que entre Chile y Bolivia no existen asuntos territoriales pendientes. Ellos quedaron defi ni-tivamente resueltos por el Tratado de Paz y Amistad de 1904. Ese tratado fue válidamente negociado más de veinte años después del término del confl icto entre ambos países, y además fue aprobado por los parlamentos y ratifi cado por los Gobiernos. Como Bolivia lo ha reconocido, el Tratado fue fruto de una negociación libre y consentida y, en consecuencia, de acuerdo al Derecho internacional, tanto Chile como Bolivia tenemos el deber de respetarlo y de cumplirlo. Chile ha dado pleno y oportuno cumplimiento a todas las cláusulas del Tratado de Paz y Amistad de 1904. Más aun, las facilidades que Chile ha otorgado superan ampliamente las previstas en la Convención de Naciones Unidas para Países sin litoral.

Nuestro país siempre ha estado y va a seguir estando dispuesto a dialogar con Bolivia sobre la base del pleno respeto al Derecho y tra-tados internacionales, y estamos ciertos que a través de este diálogo vamos a tener la mejor oportunidad para acordar con Bolivia soluciones concretas, factibles y útiles para ambos países170.

170 Intervención de S.E. el presidente de la República de Chile, Sebastián Piñera, con motivo del debate general en la 66ª Asamblea General de las Naciones

Capítulo III

306

Pese a ello, el presidente de Bolivia, Evo Morales, dijo el viernes 23 de marzo del 2012, con ocasión del “Día del Mar”, que todavía el gobierno boliviano no ha fi jado fecha para la presenta-ción de una demanda internacional contra Chile, anunciada hace un año, en pos de un nuevo acceso soberano del país altiplánico al océano Pacífi co. Específi camente señaló: la construcción de los fundamentos de nuestra demanda ante tribunales internacionales es una tarea delicada que llevará tiempo171.

Subrayó la convicción de Bolivia de haber nacido como República en 1825 con acceso libre y soberano al Pacífi co, que según el presidente Morales, le habría sido usurpado por Chile con una guerra “injusta”, que atribuyó tanto a las oligarquías del país vecino como a intereses del entonces imperio británico.

La 42º Asamblea de la OEA (junio de 2012) constituyó una nueva oportunidad para constatar las diferentes perspectivas entre Chile y Bolivia respecto de las aspiraciones de Bolivia para salir al océano Pacífi co, que la prensa catalogó como el intercam-bio verbal entre Moreno y Choquehuanca, pero que en los he-chos permite apreciar las antagónicas posiciones172:

En 2013, el presidente Evo Morales es persistente en la pre-tensión boliviana. Nuevamente con ocasión del “día del mar” en La Paz, indicó: hemos hecho un buen trabajo, estamos preparados para acudir a los tribunales internacionales, razón por la cual, he decidido que en los próximos días una comisión viaje a La Haya a presentar la demanda para retornar al mar con soberanía173.

Unidas. Disponible en http://gadebate.un.org/66/chile . Ingreso el 30 de septiembre de 2011.

171 Noticias terra.com. Disponible en http://noticias.terra.com/america-latina/chile/bolivia . Ingreso el 4 de mayo de 2012.

172 Santiago, Chile, El Mercurio, “El intercambio verbal Moreno-Choquehuanca”, 10 de junio 2012, p. D-13.

173 “Morales anuncia demanda en La Haya y Piñera dice que reclamo carece de fundamento”, Santiago, La Tercera, 24 de marzo de 2013.


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Chile-Perú

La Guerra del Pacífi co enfrentó a Chile contra Perú y Bolivia y su resultado es la modifi cación de los límites entre los países en confl icto, cuyas repercusiones aún se mantienen.

Diversos tratados y acuerdos mantienen su vigencia, no obstan-te, tanto Perú como Bolivia, reclaman su revisión o buscan interpre-taciones distintas a las consideradas al momento de su ratifi cación.

La última controversia se inició cuando Perú comenzó a sos-tener que las fronteras marítimas entre Chile y Perú no estaban delimitadas, y traspasó su defi nición a la Corte Internacional de Justicia, donde actualmente está radicado.

Chile ha manifestado que los Tratados son defi nitivos y no ad-miten revisión. Pese a ello, en el norte de Chile existe una suerte de trilateralidad en las decisiones, ya que según el Tratado de Lima y su Protocolo Complementario (1929) los gobiernos de Chile y Perú acuerdan que no podrán, sin previo acuerdo entre ellos, ceder a una tercera potencia la totalidad o parte de los territorios que, en conformidad al Tratado, quedan bajo sus respectivas soberanías, ni podrán, sin ese requisito, construir, a través de ellos, nuevas líneas férreas internacionales. A partir de ese año, la soberanía de Chile en el extremo norte del país hasta la quebrada Camarones por el sur, no es integral, y así ha convivido con el Perú por casi un siglo. Con anterioridad, en 1904, Chile y Bolivia ponen término al Pacto de Tregua (1884), restablecen la paz, defi nen sus fronteras y Chile reconoce a favor de Bolivia y a “perpetuidad”, el más amplio y libre derecho de transito comercial por su territorio y puertos del Pacífi co, que se suma a la obligación contraída con Perú.

Perú-Ecuador

La historia fronteriza de ambas naciones ha sido confl ictiva desde la reforma dispuesta por la Real Cédula de 1802, en vir-tud de la cual la Audiencia de Quito volvió a formar parte del virreinato del Perú. El Perú nunca dio valor a la demarcación de límites de la mencionada Cédula, luego de la cual se sucedieron numerosas otras Cédulas y tratados, ninguno de los cuales fue sufi ciente para resolver el asunto. Más aún, este se fue agravan-do en el tiempo, hasta dar como resultado confl ictos en el que se emplearon fuerzas militares de ambos países.

Capítulo III

308

El primero se produce en 1941, que se conoce como la Gue-rra Perú-Ecuatoriana (1941-1942). En esta corta guerra y luego del Protocolo de Río de Janeiro (1942)174, fi rmado por los países garantes del tratado (Argentina, Brasil, Chile y EE.UU.), Perú ob-tiene para sí parte de la provincia de El Oro y de Loja, reafi rman-do además su control sobre territorios orientales del amazonas. Pese a lo anterior, en 1960, el presidente ecuatoriano, José María Velasco Ibarra, declaró “nulo de nulidad absoluta” el Protocolo de Río de Janeiro.

El 22 de enero de 1981 se produce un incidente en la frontera peruano-ecuatoriana, detonando el confl icto denominado Guerra del Cóndor o de Falsa Paquisha, cuyo desenlace tuvo como con-secuencia la intervención de la OEA, que fi nalmente determinó el cese de las hostilidades.

En 1995 se produce la llamada la Guerra o Confl icto del Ce-nepa, en cuya ocasión Ecuador desplegó más de 2.000 efectivos, produciéndose enfrentamientos que fueron detenidos en virtud de un acuerdo de cese del fuego mediado por los garantes del Protocolo de Río de Janeiro.

Mediante la Declaración de Paz de Itamaraty, ambos países acuerdan deponer las armas. Pese a ello hubo nuevos incidentes con víctimas por ambas partes.

Se opta por una mediación de los países garantes del Proto-colo de Río de 1942, los que fi nalmente resuelven que la línea de demarcación de la frontera será la misma establecida en el citado Protocolo, manteniendo el dominio de la región de Tiwinsa para el Perú y otorgando a Ecuador el derecho a la libre navegación por el río Amazonas y sus afl uentes septentrionales.

174 El 29 de enero de 1942 fue fi rmado el Protocolo de Paz, Amistad y Límites de Río de Janeiro, diseñado para poner punto fi nal al confl icto ecuatoriano-peruano sobre las fronteras entre ambos países.


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La Antártica

El Tratado Antártico (1959)175, reconoce el interés de toda la humanidad en que la Antártica continúe utilizándose exclusiva-mente para fi nes pacífi cos, así como la importancia de la coope-ración internacional en la investigación científi ca en esa región. Se prohíbe, entre otras cosas, toda medida de carácter militar, como el establecimiento de bases y fortifi caciones militares y la realización de maniobras, así como los ensayos de toda clase de armas.

Para promover la cooperación internacional en la investiga-ción científi ca, las partes contratantes acuerdan proceder al inter-cambio de información sobre los proyectos de programas cientí-fi cos, de personal científi co entre las expediciones y estaciones en la Antártica, de observaciones y resultados alcanzados. Cada una de las partes contratantes se compromete a hacer los esfuerzos apropiados, compatibles con la Carta de la ONU, para que nadie lleve a cabo en la Antártica ninguna actividad contraria a los propósitos y principios del Tratado.

A pesar del Tratado aludido (1959) y su remota ubicación geográfi ca, permanece como un área potencialmente confl ictiva. En Sudamérica las reivindicaciones territoriales sobre la Antár-tica producirían cambios en las relaciones de poder. Argentina y Chile, debido a su mejor ubicación, podrían acceder a nue-vas fuentes de energía, creando situaciones que modifi carían sus posibilidades económicas y, en consecuencia, cambiarían las políticas y estrategias que podrían adoptar a nivel regional como global. Pero, además, claramente ha dejado de manifi esto su interés Brasil, Perú y Ecuador entre otros. Como lo señala el general Antonio Martínez Roa, hoy el accionar al interior del Conti-nente Antártico está claramente normado por el Tratado Antártico. Lo anterior da tranquilidad y no deberían existir sobresaltos con respecto a los derechos que Chile tiene sobre los territorios delimitados en el año 1940. No obstante ello, dado el incremento de países que buscan una

175 El Tratado Antártico se suscribió en Washington, el 1 de diciembre de 1959, con la participación de los gobiernos de Argentina, Australia, Bélgica, Chile, Francia, Japón, Nueva Zelandia, la Unión de África del Sur, la Unión Soviéti-ca, el Reino de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos.

Capítulo III

310

mayor participación en el continente helado, podría a futuro ser más complejo el mantener el actual equilibrio, por lo que es necesario prever con antelación y estudiar profundamente las posibles alteraciones que se podrían producir ante este hipotético escenario176.

Consideraciones comunes en los litigios mencionados y el eventual rol de la estructura de prevención de confl ictos

Como se puede apreciar, en América Latina han persisti-do una serie de controversias históricas, que podrían escalar a confl ictos del tipo tradicional y estos constituyen uno de los principales obstáculos que tienen los países suramericanos para profundizar los procesos de integración, cooperación y confi anza mutua. Por ende, así como constituyen el principal obstáculo, también conforman el principal desafío que los países surame-ricanos deben enfrentar para el estrechamiento de las relaciones que permitan el progreso regional. Ahí está la importancia de la vigencia de las medidas de prevención de confl ictos tradiciona-les, ya que mientras en otras partes del mundo son las amenazas emergentes, los principales desafíos en Latinoamérica todavía son las amenazas tradicionales circunscritas a confl ictos entre Es-tados y solo eventualmente a amenazas que requieren de una es-fuerzo global, como el terrorismo. Tema aparte es el narcotráfi co y el crimen organizado, que también requiere de una estructura para prevenir el delito, pero como lo hemos indicado, no ha sido el objetivo del presente estudio.

Una prueba fehaciente de la probabilidad y vigencia de los confl ictos denominados “tradicionales” (entre Estados) en Amé-rica del Sur, lo constituye el confl icto que mantuvo Argentina y Uruguay por las aguas del río Uruguay, que se denominó con-fl icto de Botnia (2003-2010) –controversia originada por la insta-lación de una planta de producción de pasta de celulosa pertene-ciente a una empresa fi nlandesa ubicada en territorio uruguayo y sobre las aguas binacionales del río Uruguay–, donde lo peculiar de esta situación –que desde un principio los analistas apostaron

176 MARTÍNEZ Roa, Antonio, “La Antártica Chilena. Un desafío de país”, Cua-derno de Trabajo CEE-ANEPE, Santiago: Centro de Estudios Estratégicos de la ANEPE, 2012, p. 4.


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a un simple diferendo fronterizo– consistió en que el presidente Tabaré Vázquez confesó una vez fi nalizado el litigio (octubre 2011), que su gobierno manejó la hipótesis de un confl icto militar con Argentina durante la disputa por la instalación de Botnia, y que llegó a pedirle apoyo al entonces presidente de Estados Uni-dos, George W. Bush, y a su Secretaria de Estado, Condoleezza Rice177.

De igual forma, la Operación Fénix –ataque de Colombia con medios aéreos y terrestres en una zona selvática denominada Angostura en la provincia ecuatoriana de Sucumbíos, el día 1 de marzo de 2008– fue una clara agresión tipifi cada por la Carta de la ONU. Ambas son situaciones –entre otras– que ratifi can la po-sibilidad de un confl icto tradicional entre Estados.

La actual estructura de prevención de confl ictos vigente en Latinoamérica, especialmente la Organización de Estados Ame-ricanos y en ese contexto el Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas (Pacto de Bogotá) y el Tratado Interamericano de Asis-tencia Recíproca, son el Organismo y los instrumentos que prefe-rentemente pueden ser convocados o utilizados para prevenir o distender un confl icto. Pese a ello, también es propio reconocer las innumerables críticas e insufi cientes ratifi caciones, que afec-tan su efi cacia, pero respecto de lo cual los propios Estados no han efectuado las modifi caciones pertinentes, especialmente en la OEA, en que las decisiones no dependen de un Consejo de Se-guridad o del veto unilateral de alguna de las partes.

Considerando que el Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas de 1948 es uno de los instrumentos más signifi cativos para impedir un confl icto armado –su objetivo específi co es im-poner una obligación a los Estados para resolver sus confl ictos a través de medios pacífi cos y agotar los mecanismos regionales de solución como los buenos ofi cios, mediación, investigación y conciliación, arbitraje y procedimiento judicial antes de acudir al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, a lo que se agrega, que confi ere jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia–, llama la atención que países como Argentina y Venezuela no lo

177 Información de prensa publicada en El País.com. Disponible en http://www.elpais.com.uy/111127/pnacio-609052/nacional/personajes-con-un-ano-para-el-olvido/. Ingreso el 5 de enero de 2012.

Capítulo III

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hayan ratifi cado. Más aún cuando el primero asevera que las imperfecciones del texto no son causa para cuestionar su efecti-vidad, pues el régimen que crea es lógico y coherente, pese a ello suscribió el Tratado pero no lo ha ratifi cado. Por su parte, Vene-zuela, que en los últimos años ha impulsado todo lo que excluya a EE.UU., no lo ha ratifi cado por estimar que el Pacto de Bogotá está obsoleto y es inoperante, además, que debe ser sustituido por instrumentos adecuados a la realidad mundial y regional, que garantice la adopción de decisiones basado en la igualdad entre los Estados. Bolivia de igual forma llama la atención, que lo ratifi có en 2011, coincidente con un nuevo impulso en su política exterior para obtener una salida al mar por territorio chileno.

313

Generalidades

En los Capítulos I y II se contextualizó la prevención de con-fl ictos en Latinoamérica y se efectuó una descripción de los or-ganismos internacionales que atañen a los países de esta región. Posteriormente, en el Capítulo III, se hizo una reseña de los pro-bables escenarios de confl ictos entre Estados latinoamericanos; donde la Estructura de Prevención descrita en el Capítulo II ten-dría razón de ser; en ese contexto, también se hizo mención que en capítulo aparte se haría referencia a los fi nes, organización y características principales de la Unión de Naciones Sudamerica-nas (UNASUR) y del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), que serán el propósito principal de este apartado178.

La razón por la cual se estipuló referirse con mayor exten-sión a los dos organismos aludidos, está relacionada con el hecho de que en los últimos años los Estados han estado buscando vías de solución a sus confl ictos obviando la plataforma que a partir de la Segunda Guerra Mundial ha ido desarrollando el hemisfe-rio con esos fi nes, dejándose llevar –preferentemente– por una perspectiva contraria a la infl uencia que ejercen los Estados Uni-dos de América en Latinoamérica en general y en los organismos de la estructura de prevención en particular. La prueba rotunda de ello es precisamente la creación de UNASUR y el CDS. Por ello, el objetivo de este Capítulo es analizar las bases que susten-tan la organización y funcionamiento de UNASUR y su respecti-

178 A partir de junio del 2012, se desempeña como Secretario General de la Unión de Naciones Sudamericanas el venezolano Alí Rodríguez Araque, quien se desempeñará como líder del organismo hasta el 2013. Le hizo entre-ga la colombiana María Emma Mejía.

CAPÍTULO IV

LA UNIÓN DE NACIONES SUDAMERICANAS Y

EL CONSEJO SUDAMERICANO DE DEFENSA

Capítulo IV

314

vo CDS como recientes organismos de prevención de confl ictos en América del sur.

Para explicar mejor la razón principal de la creación de UNASUR y del CDS, es conveniente referirse a un extracto del mensaje del presidente de la República Bolivariana de Venezuela en la 66ª Asamblea General de las Naciones Unidas (2011): Desde América Latina y el Caribe han surgido poderosas y dinámicas alianzas regionales, que buscan confi gurar un espacio regional democrático, respetuoso de las particularidades, y deseoso de poner el acento en la solidaridad y la complementariedad, potenciando lo que nos une y re-solviendo políticamente lo que nos divide. Y este nuevo regionalismo admite la diversidad y respeta los ritmos de cada quien. Así, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) avanza como experimento de vanguardia de gobiernos progresistas y antiimperialis-tas, buscando fórmulas de ruptura con el orden internacional imperan-te y fortaleciendo la capacidad de los pueblos de hacer frente, colecti-vamente, a los poderes fácticos. Pero esto no impide que sus miembros den un impulso decidido y entusiasta a la consolidación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), bloque político que federa a los 12 Estados soberanos de Suramérica, con el fi n de agruparlas en lo que el Libertador Simón Bolívar llamó “una Nación de Repúblicas”179. Con este anuncio, el presidente Chávez confi rma ante la comunidad de naciones la creación de la Unión de Naciones Sudamericanas y deja ver que su principal fuerza centrípeta, es la autonomía para la adopción de decisiones y principalmente la exclusión de los EE.UU. de las decisiones sudamericanas.

Unión de Naciones Sudamericanas

En diciembre de 2004, con ocasión de la III Cumbre Surame-ricana realizada en el Cuzco, Perú, los doce presidentes de los países de América del sur fi rmaron la “Declaración de Cusco”, donde se conforma la “Comunidad Sudamericana de Naciones”,

179 Mensaje del presidente de la República Bolivariana de Venezuela Comandan-te Hugo Chávez Frías transmitido por el Ministro del Poder Popular para las Relaciones Exteriores S.E. Sr. Nicolás Maduro Moros. Disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?path=http://gadebate.un.org/sites/default/fi les/ gastatements/66/VE_es.pdf . Ingreso el 5 de enero de 2012.

La Unión de Naciones Sudamericanas y el Consejo Sudamericano de Defensa

315

la cual evolucionó en las Cumbres de Brasilia realizada el 30 de septiembre de 2005 y de Cochabamba, efectuada el 9 de diciem-bre de 2006. La visión integracionista tenía como referencia el modelo representado por Unión Europea. Luego, en la Cumbre realizada en la Isla de Margarita el 17 de abril de 2007, se resol-vió renombrar a la comunidad como Unión de Naciones Surame-ricanas (UNASUR), dando lugar a lo que hoy conocemos como la Unión de Naciones Suramericanas.

El Tratado Constitutivo de UNASUR entró en vigor el 11 de marzo de 2011 y, en octubre del mismo año, UNASUR es recono-cida como miembro observador de la ONU.

La Declaración del Cusco, donde se decide conformar la Comunidad Sudamericana de Naciones (8 de diciembre de 2004) dice en síntesis lo siguiente: “Los Presidentes de los países de América del Sur reunidos en la ciudad del Cusco en ocasión de la celebración de las gestas libertarias de Junín y Ayacucho y de la convocatoria del Congreso Anfi ctiónico de Panamá, siguien-do el ejemplo del Libertador Simón Bolívar, del Gran Mariscal de Ayacucho Antonio José de Sucre, del Libertador José de San Martín, de nuestros pueblos y héroes independentistas que cons-truyeron, sin fronteras, la gran Patria Americana e interpretando las aspiraciones y anhelos de sus pueblos a favor de la integra-ción, la unidad y la construcción de un futuro común, hemos decidido conformar la Comunidad Sudamericana de Naciones. La Comunidad Sudamericana de Naciones se conforma teniendo en cuenta: La historia compartida y solidaria de nuestras nacio-nes, que desde las gestas de la independencia han enfrentado desafíos internos y externos comunes, demuestra que nuestros países poseen potencialidades aún no aprovechadas tanto para utilizar mejor sus aptitudes regionales como para fortalecer las capacidades de negociación y proyección internacionales; el pensamiento político y fi losófi co nacido de su tradición, que reconociendo la preeminencia del ser humano, de su dignidad y derechos, la pluralidad de pueblos y culturas, ha consolidado una identidad sudamericana compartida y valores comunes, ta-les como: la democracia, la solidaridad, los derechos humanos, la libertad, la justicia social, el respeto a la integridad territorial, a la diversidad, la no discriminación y la afi rmación de su auto-nomía, la igualdad soberana de los Estados y la solución pacífi ca de controversias. Su identifi cación con los valores de la paz y la

Capítulo IV

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seguridad internacionales, a partir de la afi rmación de la vigen-cia del derecho internacional y de un multilateralismo renovado y democrático que integre decididamente y de manera efi caz el desarrollo económico y social en la agenda mundial. Su determi-nación de desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contri-buya, a partir de una perspectiva subregional y, en articulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravita-ción y representación en los foros internacionales”180.

Como se puede constatar, en la misma Declaración del Cusco donde se resuelve organizar la Comunidad Sudamericana de Nacio-nes, se reitera el concepto de soberanía de los Estados y la voluntad para la solución pacífi ca de las controversias, como asimismo el res-peto a los valores relacionados con la paz y seguridad internacionales.

Luego, en el Tratado Constitutivo de UNASUR, se establece que “la integración es un paso decisivo hacia el fortalecimiento del multilateralismo y la vigencia del derecho en las relaciones internacionales para lograr un mundo multipolar, equilibrado y justo en el que prime la igualdad soberana de los Estados y una cultura de paz en un mundo libre de armas nucleares y de destrucción masiva; tanto la integración como la unión surame-ricanas se fundan en los principios rectores de: irrestricto res-peto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados; autodeterminación de los pueblos; solidaridad; coope-ración; paz; democracia; participación ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes; reducción de las asimetrías y armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible”. El Artículo 3, específi camente indica, que uno de los objetivos específi cos es la coordinación entre los or-ganismos especializados de los Estados miembros, teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfi co de armas pequeñas y ligeras, el cri-men organizado transnacional y otras amenazas, así como para

180 Declaración del Cusco, disponible en http://www.comunidadandina.org/ documentos/dec_int/cusco_ sudamerica.htm . Ingreso el 5 de enero de 2012.


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el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destruc-ción masiva, y el desminado. Además del intercambio de infor-mación y de experiencias en materia de defensa”181.

Formalmente –adicionalmente se han realizado reuniones para su constitución y para tratar asuntos especiales– UNASUR ha realizado las siguientes cumbres:

La primera Cumbre se realizó en Santiago de Chile el 15 de septiembre de 2008. Se convocó para tratar una crisis política interna de Bolivia en el marco de la polarización que vivía este país por el enfrentamiento político entre el gobierno central y los gobiernos regionales autónomos, incluso contó con la participa-ción del secretario general de la OEA, José Miguel Insulza. Los asistentes, acordaron solidarizar con el gobierno de Evo Morales y dar su más pleno y decidido respaldo a Bolivia.

La segunda Cumbre se efectuó el 10 de agosto de 2009 en Quito, Ecuador. En esta reunión se debatió como tema principal el acuerdo entre Colombia y Estados Unidos, por el cual se auto-riza a este último a la utilización de bases militares colombianas por efectivos estadounidenses, en atención a que esta situación es considerada por algunos países, especialmente por Venezuela y Bolivia, como un riesgo a la soberanía suramericana.

La tercera Cumbre se realizó en Bariloche, Argentina, el 28 de agosto de 2009. En esta reunión se escucharon los fundamen-tos de Colombia para aceptar las bases estadounidenses, país que adujo su importancia a ejercer un control efectivo del tráfi co de drogas. Se descartaron las propuestas de alianzas militares y de creación de escuelas de defensa regional formuladas por Ve-nezuela y Bolivia (que luego concretaron en el ALBA).

La cuarta Cumbre fue celebrada en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010. En esta ocasión los mandatarios fi rma-ron un protocolo adicional al Tratado Constitutivo, añadiendo una cláusula democrática182.

181 Extracto del Tratado Constitutivo de UNASUR. Disponible en http://www.comu-nidadandina.org /unasur/tratado_constitutivo.htm . Ingreso el 5 de enero de 2012.

182 Chile solicitó incluir una cláusula democrática que estableciera una actitud común ante una ruptura de la democracia. La petición se originó a partir del enfrentamiento ocurrido en Ecuador entre la policía y el gobierno, que en al-gún momento hizo temer un quiebre democrático.

Capítulo IV

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La quinta Cumbre se realizó en la ciudad de Asunción, Pa-raguay, el 29 de octubre de 2011. En esta ocasión, el presidente de Paraguay señaló que trabajará por ratifi car y consolidar los principios de soberanía, integridad territorial, respeto a los dere-chos humanos y la paz entre los pueblos, así como de consolidar políticas de desarrollo común en todas las áreas y ofrecer a los habitantes de la región un mejor nivel de calidad de vida.

Una de las reuniones más trascedentes se realizó en Cartage-na, Colombia, el 3 y 4 de mayo de 2012. En esa oportunidad, los Ministros de Relaciones Exteriores, Defensa, Justicia, Interior y Seguridad de los Estados miembros, fi rmaron la Declaración de Cartagena donde señalan la importancia de fortalecer a Suramé-rica como una zona de paz por medio del diálogo y el consenso en materia de defensa, seguridad y cooperación regional multi-lateral. Además, se reafi rmó el respeto a la soberanía; integridad e inviolabilidad territorial de los Estados; la no injerencia en asuntos internos; la autodeterminación de los pueblos; y el ple-no respeto a los Derechos Humanos; para consolidar la visión e integración regional, según el Tratado Constitutivo de UNASUR. Como resultado de la reunión, los ministros decidieron fortalecer las acciones para la cooperación contra la Delincuencia Organi-zada Transnacional en todas sus manifestaciones así como los retos en seguridad ciudadana.

Consejo Sudamericano de Defensa

La idea de formar el Consejo Sudamericano de Defensa (CSD) o Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) surgió en Bra-sil (2008). Posteriormente los países decidieron que este Consejo fuera parte de la estructura de la UNASUR.

El Estatuto del CDS de la UNASUR (11 de diciembre de 2008), establece que ante la necesidad de la UNASUR de contar con un órgano de consulta, cooperación y coordinación en mate-ria de Defensa, se consideran entre otros aspectos los siguientes (extracto)183:

183 Ministerio de Defensa Nacional de Chile, Consejo de Defensa Suramericano UNASUR. Crónica de su gestación, Santiago: Ministerio de Defensa, 2009, p. 147.


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El CDS se circunscribe a los principios y propósitos estable-cidos en la Carta de Naciones Unidas, y en la Carta de la Orga-nización de Estados Americanos, así como en los mandatos y decisiones del consejo de jefas y jefes de Estados y de gobierno de la UNASUR.

El CDS actuará conforme a los siguientes principios:

• Respeto de manera irrestricta a la soberanía, integridad e in-violabilidad territorial de los Estados, la no intervención en sus asuntos internos y la autodeterminación de los pueblos.

• Ratifi ca la plena vigencia de las instituciones democráticas, el respeto irrestricto a los derechos humanos y el ejercicio de la no discriminación en el ámbito de la defensa, con el fi n de reforzar y garantizar el Estado de Derecho.

• Promueve la paz y la solución pacífi ca de controversias.• Fortalece el diálogo y el consenso en materia de defensa me-

diante el fomento de medidas de confi anza y transparencia.• Salvaguarda la plena vigencia del Derecho Internacional en

concurrencia con los principios y normas de la Carta de Na-ciones Unidas, la Carta de la Organización de Estados Ame-ricanos y el Tratado Constitutivo de la UNASUR.

• Preserva y fortalece Suramérica como un espacio libre de armas nucleares y de destrucción masiva, promoviendo el desarme y la cultura de paz en el mundo.

• Reconoce la subordinación constitucional de las institucio-nes de la defensa a la autoridad civil legalmente constituida.

• Afi rma el pleno reconocimiento de las instituciones encarga-das de la defensa nacional consagradas por las Constitucio-nes de los Estados miembros.

• Promueve la reducción de las asimetrías existentes entre los sistemas de defensa de los Estado miembros de la UNASUR en orden a fortalecer la capacidad de la región en el campo de la defensa.

• Fomenta la defensa soberana de los recursos naturales de nuestras naciones.

• Promueve, de conformidad al ordenamiento constitucional y legal de los Estados miembros, la responsabilidad y la par-ticipación ciudadana en los temas de la defensa, en cuanto bien público que atañe al conjunto de la sociedad.

Capítulo IV

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• Tiene presente los principios de gradualidad y fl exibilidad en el desarrollo institucional de la UNASUR y en la promo-ción de iniciativas de cooperación en el campo de la defensa reconociendo las diferentes realidades nacionales.

• Reafi rma la convivencia pacífi ca de los pueblos, la vigencia de los sistemas democráticos de gobierno y su protección, en materia de defensa, frente a amenazas o acciones externas o internas, en el marco de las normativas nacionales. Asimis-mo, rechaza la presencia o acción de grupos armados al mar-gen de la ley, que ejerzan o propicien la violencia cualquiera sea su origen.

El CDS tiene como objetivos generales los siguientes184:

a) Consolidar Suramérica como una zona de paz, base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de los pue-blos, y como contribución a la paz mundial.

b) Construir una identidad suramericana en materia de defen-sa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe.

c) Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa.

Los objetivos específi cos del Consejo de Defensa Surameri-cano son185:

a) Avanzar gradualmente en el análisis y discusión de los elemen-tos comunes de una visión conjunta en materia de defensa.

b) Promover el intercambio de información y análisis sobre la situación regional e internacional, con el propósito de iden-tifi car los factores de riesgos y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial.

c) Contribuir a la articulación de posiciones conjuntas de la re-gión en foros multilaterales sobre defensa, dentro del marco del artículo 14 del Tratado Constitutivo de UNASUR.

184 Ídem. 185 Ídem.


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d) Avanzar en la construcción de una visión compartida res-pecto de las tareas de la defensa y promover el diálogo y la cooperación preferente con otros países de América Latina y el Caribe.

e) Fortalecer la adopción de medidas de fomento de la confi an-za y difundir las lecciones aprendidas.

f) Promover el intercambio y la cooperación en el ámbito de la industria de defensa.

g) Fomentar el intercambio en materia de formación y capaci-tación militar, facilitar procesos de entrenamiento entre las Fuerzas Armadas y promover la cooperación académica de los centros de estudios de defensa.

h) Compartir experiencias y apoyar acciones humanitarias tales como desminado, prevención, mitigación y asistencia a las víctimas de los desastres naturales.

i) Compartir experiencias en operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas.

j) Intercambiar experiencias sobre los procesos de moderniza-ción de los Ministerios de Defensa y de las Fuerzas Arma-das.

k) Promover la incorporación de la perspectiva de género en el ámbito de la defensa.

- Plan de Acción 2009 del Consejo de Defensa Sudamericano

El Objetivo del Plan fue impulsar un conjunto de iniciati-vas factibles de realizar en el corto y mediano plazo, que den legitimidad y visibilidad al Consejo186. Más allá de las medidas específi cas establecidas en el Plan, en lo esencial se plasma en ac-ciones el sentido y objetivos de los debates que acompañaron la elaboración de los estatutos del CDS. Estos refl ejaron la unidad de propósitos de los países en la perspectiva de construir una zona de paz y cooperación.

186 Plan de Acción del Consejo de Defensa Sudamericano. Disponible en la página del Ministerio de Defensa de Uruguay: http://www.mdn.gub.uy/public/admdoc/c8d6b5bec79df8cfe013c5ca7a69c3b0/Plan_de_Ac-cion-2009-2010-13032009.pdf . Ingreso el 7 de enero de 2012.

Capítulo IV

322

Los viceministros de defensa acordaron el Plan de Acción tomando en especial consideración los objetivos generales y específi cos del CDS. Por ello, acuerdan desarrollar cuatro ejes o lineamientos de acción que, a su vez, contienen una serie de ini-ciativas específi cas.

Eje Políticas de Defensa:

- Crear una red para intercambiar información sobre políticas de defensa. (Responsable: Chile).

- Realizar un seminario sobre modernización de los Minis-terios de Defensa. (Responsables: Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, agosto de 2009)187.

- Transparentar la información sobre gastos e indicadores eco-nómicos de la defensa. (Responsables: Argentina y Chile).

- Propiciar la defi nición de enfoques conceptuales. (Responsa-ble: Venezuela).

- Identifi car los factores de riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial. (Responsable: Venezuela).

- Crear un mecanismo para contribuir a la articulación de po-siciones conjuntas de la región en foros multilaterales sobre defensa. (Responsables: Chile y Perú).

Eje cooperación militar, acciones humanitarias y opera-ciones de paz:

- Planifi car un ejercicio combinado de asistencia en caso de catástrofe o desastres naturales. (Responsables: Argentina, Bolivia, Guyana, Perú y Venezuela).

- Organizar una conferencia sobre lecciones aprendidas en operaciones de paz, tanto en el ámbito interno como multila-teral. (Responsables: Argentina y Uruguay).

- Elaborar un inventario de las capacidades de defensa que los países ofrecen para apoyar las acciones humanitarias. (Res-ponsable: Brasil y Colombia).

187 En 2010 se hace la primera publicación: “Modernización de los Ministerios de Defensa”, disponible en http://www.unasurcds.org/images/stories/publicacio-nes/libro_memoria_cuadernos_de_defensa.pdf . Ingreso el 10 de enero de 2012.


323

- Intercambiar experiencias en el campo de las acciones huma-nitarias a fi n de establecer mecanismos de respuesta inme-diata para la activación de acciones humanitarias frente a si-tuaciones de desastres naturales. (Responsables: Argentina, Perú y Venezuela).

Eje industria y tecnología de la defensa:

- Elaborar un diagnóstico de la industria de defensa de los países miembros identifi cando capacidades y áreas de aso-ciación estratégicas, para promover la complementariedad, la investigación y la transferencia tecnológica. (Responsable: Ecuador).

- Promover iniciativas bilaterales y multilaterales de coopera-ción y producción de la industria para la defensa en el mar-co de las naciones integrantes de este Consejo. (Responsable: Venezuela. Compromete un taller de trabajo).

Eje formación y capacitación:

- Elaborar un registro de las academias y centros de estudio en defensa y de sus programas y crear una red suramericana de capacitación y formación en defensa, que permita el inter-cambio de experiencias y el desarrollo de programas conjun-tos. (Responsable: Venezuela).

- Proponer programas de intercambio docente y estudian-til, homologación, evaluación y acreditación de estudios, reconocimiento de títulos y becas entre las instituciones existentes. (Responsables: Chile, Ecuador, Guyana, Perú y Uruguay).

- Crear el Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa (CSEED) en Buenos Aires, Argentina. (Responsable: Argentina y Chile)188.

188 El día 10 de marzo de 2009, los ministros de Defensa de UNASUR aprobaron por unanimidad la creación del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano.

Capítulo IV

324

- Realizar durante el 11, 12 y 13 de noviembre de 2009, en Río de Janeiro, el Primer Encuentro Suramericano de Estudios Estratégicos (1er ESEE). (Responsables: Argentina, Brasil y Chile).

Plan de Acción 2010-2011 del Consejo de Defensa Suramericano

En 2010 el Presidente Pro Tempore del Consejo de Defensa Sudamericano, Javier Ponce (Ministro de Defensa de Ecuador)189, difundió el Plan de Acción 2010-2011, que se proyecta en cuatro ejes: Políticas de Defensa; Cooperación Militar y Acciones Hu-manitarias; Industria y Tecnología de la Defensa; Formación y Capacitación. De igual forma, recalcó la ejecución de un Plan de Trabajo para el diseño de una Metodología Común de Medición de Gastos Militares en UNASUR, que logró concretar tanto la metodología como las defi niciones para su aplicación, en las áreas del gasto de defensa, gastos de personal, gastos de opera-ción y mantenimiento y de Inversiones190.

Además, destacó el resultado obtenido en el cumplimiento de las actividades derivadas del Plan de Acción 2009-2010, que se tradujo en eventos regionales tales como los Seminarios de “Modernización de los Ministerios de Defensa”; “Visión de los Enfoques Conceptuales de Defensa, Riesgos y Amenazas en la Región”; “La Participación de los Ministerios de Defensa y de las Fuerzas Armadas en caso de Desastres Naturales”; “Primer Encuentro Suramericano de Estudios Estratégicos”; Taller “In-dustria y Tecnología de la Defensa”; Taller “Metodología de Me-dición de Gastos de Defensa”; Seminario “Lecciones Aprendidas en Operaciones de Paz en el ámbito interno y multilateral”.

Los resultados anteriores permitieron trabajar en propuestas específi cas para la confi guración del Plan de Acción 2010-2011. Entre los objetivos logrados resalta la decisión de avanzar y con-

189 En 2011 la Presidencia Pro Tempore la tuvo Perú. El 19 de diciembre de 2011, el Ministro de Defensa de la República del Paraguay asumió la Presidencia Pro Tempore del Consejo de Defensa Suramericano de la Unión de Naciones Suramericanas.

190 Ministerio de Defensa de Uruguay. Disponible en http://www.mdn.gub.uy/?q =node/1822 &nodoid=879&accion=articulo . Ingreso el 12 de enero de 2012.


325

solidar a Sudamérica como zona de paz, el tratamiento de las Medidas de Fomento de la Confi anza y Seguridad, la aprobación de los procedimientos de aplicación, los cuales constituyen un instrumento efectivo para transparentar e intercambiar informa-ción sobre los sistemas de defensa, gastos de defensa, activida-des dentro y fuera de la región e implementación de garantías y medidas de verifi cación. También se indicó que uno de los prin-cipales logros del CDS fue la aprobación del “Estatuto del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa”, que comenzó a funcionar en Buenos Aires, y que contará con una instancia de elaboración de estudios estratégicos que contribuyan a una visión comparti-da de Sudamérica.

En el campo de la Industria y Tecnología de la Defensa, se indicó que se cuenta con un primer diagnóstico sobre la situa-ción de las Industrias y los Centros de Investigación y Desarrollo en los Estados miembros, que fue elaborado en base a las matri-ces de información diseñadas por el Ministerio de Defensa de Ecuador. La Presidencia Pro Tempore publicó la serie Cuadernos de Defensa, con el objetivo de propiciar el análisis y debate sobre temas de interés. El primer número está dedicado a la “Moder-nización de los Ministerios de Defensa”, que recoge el análisis sobre las estructuras ministeriales y los principales retos que afronta el sector en la Administración de Defensa. El Cuaderno de Defensa número 2, “Confi anza y Seguridad en América del Sur”, compila el proceso de adopción de las Medidas de Fo-mento de la Confi anza y Seguridad, así como la visión política y académica sobre su implementación e institucionalización en la UNASUR. La Presidencia Pro Tempore del CDS presenta este informe con la aspiración de que constituya una herramienta útil para contribuir a la consolidación de la institucionalidad regio-nal en Defensa y lograr el apoyo decidido de todos los actores involucrados191.

Plan de Acción 2012 del Consejo de Defensa Suramericano

En la I Reunión extraordinaria del Consejo de Defensa Sura-mericano efectuada el 10 y 11 de noviembre 2011, se emitió la II

191 Ídem.

Capítulo IV

326

Declaración de Lima, donde los Ministros de Defensa y la Secre-taría General de UNASUR, ratifi caron su decisión de fortalecer a Suramérica como una zona de paz, a través del diálogo y el con-senso en materia de defensa, seguridad, y la cooperación regional y multilateral; reafi rmaron que el irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados, la no injeren-cia en asuntos internos y la autodeterminación de los pueblos, son esenciales para la consolidación de la visión e integración regional.

En esta Declaración se hace mención al reconocimiento de los avances del Plan de Acción y su institucionalización como una efi ciente herramienta de planifi cación y un mecanismo histórica-mente pertinente que ha permitido unidad de criterios y direccio-nalidad estratégica en el CDS, cumpliéndose los compromisos para la realización de las actividades de los ejes en el trabajo progresivo y sostenido para la defi nición de políticas de defensa, la concre-ción de cooperación militar, acciones humanitarias y operaciones de paz, la defi nición de políticas para afi anzar el desarrollo de la Industria de la defensa suramericana y el desarrollo de iniciativas conjuntas de formación y capacitación.

Además, se aprobó el Plan de Acción del CDS - 2012, que fuera acordado en la V Reunión de la Instancia Ejecutiva realizada en Lima el 6 y 7 de octubre de 2011, así como reiterar la importancia de que sus actividades sean cumplidas a cabalidad al término de 2012. Además, desarrollar trabajos conjuntos para fortalecer la in-dustria y tecnología de la defensa regional, con miras a explorar áreas de asociación estratégica y promover la complementariedad.

Al respecto, decidieron incluir en el Plan de Acción CDS - 2012 la iniciativa presentada por Argentina relativa a la creación de un Grupo de Trabajo de expertos que en un plazo de seis meses pre-sente un informe de factibilidad con vistas al diseño, desarrollo y producción regional de un avión de entrenamiento básico surame-ricano; como así también otro grupo de trabajo de expertos coor-dinado por Brasil para elaborar un estudio de factibilidad para el diseño, desarrollo y producción regional de un sistema de aviones no tripulados; proponer a las instancias responsables de los respec-tivos programas espaciales nacionales que estudien la factibilidad del establecimiento de una Agencia Espacial Suramericana, para lo cual se sugirió establecer un grupo de trabajo con participación de representantes de todas las instituciones nacionales involucradas en dichas actividades.


327

Se aprobó el informe fi nal del grupo de trabajo encargado de elaborar una Metodología Común de Medición de Gastos en De-fensa, establecer el Registro Suramericano de Gastos de Defensa, como mecanismo para medir las erogaciones que realizan los Es-tados miembros de la UNASUR y realizar la primera remisión de la información, antes del 31 de diciembre del 2011, a través de la Secretaría Pro Tempore del CDS al Centro de Estudios Estratégicos como autoridad de aplicación técnica.

Los países miembros del CDS reiteraron su compromiso con el proceso de reconstrucción, estabilización, institucionalización y desarrollo de Haití y se congratularon por la labor de la Secretaría Técnica de la UNASUR. Al respecto, se sugirió una reunión con-junta con los Ministros de Relaciones Exteriores, coordinada por la Presidencia Pro Tempore del CDS y el gobierno de la República Oriental del Uruguay, antes del 30 de abril del 2012, a los efectos de evaluar la situación y el ritmo de reducción de los contingentes de los países miembros de la UNASUR en la MINUSTAH, teniendo en cuenta la visión del gobierno haitiano y las resoluciones perti-nentes de Naciones Unidas.

Los países representados, expresaron su satisfacción por los avances en la implementación de los procedimientos de aplicación para las Medidas de Fomento de la Confi anza y Seguridad, en el convencimiento de que el cumplimiento de las mismas promueve un mejor conocimiento e identifi cación de las capacidades de la región a fi n de consolidar Suramérica como una zona de paz. En ese sentido, se acordó que la Presidencia Pro Tempore del CDS dis-tribuya a las delegaciones de los Estados miembros la información disponible en el más breve plazo.

Se exhortó a los Estados miembros que aún no lo hubieren hecho, a acreditar a sus delegados ante el CEED, así como evaluar los proyectos de Reglamento, Plan de Acción, Presupuesto y el Informe Preliminar de los términos de referencia para Seguridad y Defensa presentados ante la V Instancia Ejecutiva, en una reunión de Viceministros de Defensa prevista en Buenos Aires, Argentina, el 29 de noviembre de 2011.

Se concordó en la convocatoria del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores para realizar una reunión preparatoria previa a la Reunión de Ministros de Defensa, Justicia e Interior, prevista para marzo de 2012 en Cartagena de Indias, Colombia, con el fi n de analizar las amenazas del crimen organizado transnacional y

Capítulo IV

328

otras nuevas amenazas a la seguridad regional conforme a la reso-lución del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del 24 de agosto de 2011192.

Centro de Estudios Estratégicos del Consejo de Defensa Suramericano (CEE-CDS)

El día 10 de marzo de 2009, los ministros de Defensa de UNASUR aprobaron por unanimidad la creación del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano (CEED-CDS), con el objeto de “generar un pensa-miento estratégico a nivel regional, que coadyuve a la coordinación y la armonización en materia de políticas de Defensa en Suramérica”. La propuesta del CEED constituye una instancia inédita en Sur-américa, de carácter permanente, con sede fi ja en Buenos Aires y delegados representantes de todos los Ministerios de Defensa de los países miembros193. El Centro no pretende sustituir ni representar a los centros de estudios estratégicos de los Estados concertados en el CDS, como tampoco constituirse en una ins-tancia superior a los anteriores, sino que actúa en función de los requerimientos del CDS.

El 4 de mayo de 2010 el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), mediante la Declaración de Guayaquil, aprobó el Estatuto del Centro, donde se indica lo siguiente194:

Se crea el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano (CEED-CDS), como instancia

192 Declaración de Lima, 10 y 11 de noviembre de 2011. Disponible en http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=379:i-reunion-extraordinaria-del-consejo-de-defensa-suramericano-lima-10-y-11-de-noviembre-de-2011&catid=96:declaraciones . Ingreso el 15 de enero de 2012.

193 Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa. Disponible en http://www.mindef.gov.ar/ mindef_politica_inter_defensa/cds.php . Ingreso el 12 de enero de 2012.

194 Centro de Defensa Sudamericano. Estatuto del Centro de Estudios Estratégi-cos de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano. Disponible en http://www.unasurcds.org/index.php?option=com_ content&view=article&id=460%3Aestatuto-del-centro-de-estudios-estrategicos-de-defensa-del-consejo-de-defensa-suramericano&catid=57%3Aespanol&Itemid=189&lang=es . Ingreso el 12 de enero de 2012.


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de producción de estudios estratégicos a efectos del asesora-miento al Consejo de Defensa Suramericano cuando este lo re-quiera, en armonía con las disposiciones de los Artículos 3° letra s, 5° y 6° del Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sura-mericanas (UNASUR) y del Estatuto del CDS.

La misión del CEED-CDS ha sido contribuir a la consolida-ción de los principios y objetivos establecidos en el Estatuto del CDS, a partir de la generación de conocimiento y difusión de un pensamiento estratégico suramericano en materia de defensa y seguridad regional e internacional, siempre por iniciativa del CDS.

Sus objetivos son: Contribuir, mediante el análisis perma-nente, a la identifi cación de desafíos, factores de riesgo y ame-naza, oportunidades y escenarios relevantes para la defensa y la seguridad regional y mundial, tanto en el presente como en el mediano y largo plazo. Promover la construcción de una visión compartida que posibilite el abordaje común en materia de de-fensa y seguridad regional, de los desafíos, factores de riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios previamente identifi cados, según los principios y objetivos expuestos en el Tratado Consti-tutivo de la UNASUR y en el Estatuto del CDS. Contribuir a la identifi cación de enfoques conceptuales y lineamientos básicos comunes que permitan la articulación de políticas en materia de defensa y seguridad regional.

Sus funciones son: Realizar estudios e investigaciones en te-máticas vinculadas a la defensa y la seguridad regional, así como organizar talleres, editar publicaciones y todas aquellas activi-dades relevantes para abordar y tratar los temas de interés del CDS, siempre a requerimiento de dicho Consejo y en el marco de sus planes de acción. Establecer, a través de los Ministerios de Defensa, relaciones institucionales y una red de intercambios con los centros de estudios estratégicos nacionales de los países que conforman el Consejo de Defensa Suramericano y con aquellos centros extrarregionales que dicho Consejo determine pertinen-te. Constituir un centro de documentación y archivo al servicio de los Estados miembros y del CDS, que contribuya, además, al mantenimiento de su memoria institucional. Efectuar el análisis permanente de aquellas situaciones, eventos, procesos y tenden-cias relacionadas con la defensa y la paz regional e internacional, cuyo producto estará a disposición de los Ministros que compo-

Capítulo IV

330

nen el CDS. Este sistema se alimentará de información provista por cada país miembro, así como de fuentes alternativas aproba-das por el Consejo.

El ámbito de estudio que realice el CEED-CDS correspon-derá exclusivamente al de la defensa y seguridad internacional. Será una instancia de producción de conocimiento para uso exclusivo del CDS. No implicará el reemplazo de las funciones propias de los centros de estudios estratégicos nacionales, sino que fomentará la vinculación y la actividad conjunta de análisis e investigación con los referidos centros, como parte del insumo para el abordaje y tratamiento de los temas de interés.

El presupuesto para el funcionamiento y las actividades del Centro será sufragado por contribuciones de los Estados miem-bros, a través de la Secretaría General de UNASUR. Tales con-tribuciones se basarán en lo establecido en el Art. 16, inciso II, del Tratado Constitutivo de UNASUR y tendrán inicio una vez cumplidos los procedimientos jurídicos internos de cada Estado miembro.

Uno de los últimos aportes del CEED-CDS fue la publicación de un primer informe sobre los gastos militares de los países su-ramericanos, donde se reveló que entre 2006 y 2010 los 12 países que conforman el organismo gastaron un promedio anual de US$ 25 mil millones en el quinquenio –unos US$ 126 mil millones en total–, lo que representa el 4,14% del gasto fi scal del subconti-nente. Los datos fueron entregados en Quito el 10 de mayo 2012, en un esfuerzo que busca estandarizar la información sobre Defensa, con la que los países del organismo regional esperan afi anzar la confi anza mutua y evitar confl ictos. El ministro de defensa ecuatoriano, al hacer público el informe, señaló: es la pri-mera vez que logramos entre los países de América del Sur reunirnos y poner sobre la mesa cuánto son nuestras inversiones en defensa, cuáles son nuestros presupuestos. Eso es fundamental para ir consolidando las condiciones de transparencia, de confi anza mutua en la región195. En la misma oportunidad, Alfredo Forti, secretario de Estrategia y Asuntos Militares del Ministerio de Defensa argentino y director del CEED-CDS, informó que el registro deberá ser actualizado

195 El Mercurio, “UNASUR revela por primera vez un balance de su gasto militar”, Santiago, Cuerpo A, 11 de mayo de 2012,


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todos los años en el mes de junio y que los países de la UNASUR gastan per cápita en defensa US$ 67,4 al año y de ese dinero la mayor parte (58,7%) va a personal militar. Hay un promedio de 2,72 efectivos militares por cada mil habitantes. El dinero res-tante se destina así: 23,5% en operaciones, 17,3% en inversión y apenas 0,5% en investigación.

Cuestionamientos al Consejo de Defensa Suramericano

Uno de los primeros trabajos que analiza la creación del CDS es el de Jonás García, de UNISCI, concluyendo: que la propuesta brasileña responde al objetivo de crear un sistema de seguridad hemisférica en Sudamérica, aunque ambivalentemente también se relaciona el CDS con las aspiraciones hegemónicas de Brasil en la región. Por una parte se formaría un foro político que tra-taría de los asuntos de defensa, con las ventajas que ello traería para la logro de una seguridad cooperativa basada en las medi-das de confi anza entre los países; pero por otra parte, también se podrían poner las bases para la creación de un “ejército supra-nacional”, que se encargaría de combatir las nuevas amenazas a la seguridad, tales como el terrorismo, los tráfi cos ilícitos y la delincuencia organizada, produciéndose así una injerencia de las Fuerzas Armadas en un ámbito que siempre fue objeto de lucha por parte de las fuerzas de seguridad interior (policía y judicatu-ra), con lo que las nociones de “defensa” y “seguridad” se con-fundirían. Dicho ejército supranacional podría llegar a generar tensiones entre los participantes, por no resignarse los Estados a ceder en el principio de no intervención. La iniciativa brasileña conllevaría además la creación de un mercado común del arma-mento, en el que Brasil saldría benefi ciado como gran exportador de armamento a toda la región.

Es por ello, dice Jonás García, que se debería o no estar de acuerdo con la propuesta brasileña solo en el supuesto de que esta iniciativa sirva para mejorar el sistema de seguridad en el área. Para ello se deberían analizar las necesidades de seguridad de la zona, cotejándolas luego con las carencias, que, según Bra-sil, tiene la región, unas carencias que, aparentemente, se verían superadas por el nuevo Consejo de Defensa Sudamericano. La propuesta brasileña del CDS solo incide en las amenazas a la seguridad de naturaleza militar que supongan una agresión a la

Capítulo IV

332

soberanía e integridad territorial del Estado, pero no tendría nin-guna potencialidad frente al resto de amenazas no militares, los riesgos estructurales y los eventos catastrófi cos que conforman la actual noción de seguridad hemisférica: un concepto multidi-mensional afectado por factores políticos, económicos, sociales, sanitarios y medioambientales.

Además, agrega Jonás García, aún no se ha determinado un marco conceptual común en torno a la seguridad, lo que afecta a la factibilidad de construir y concretar un sistema de reglas vinculantes en las materias de defensa y seguridad internacio-nales e incide en la defi nición de los bienes públicos que deben ser promovidos y protegidos en este campo. La signifi cación de la seguridad hemisférica en Latinoamérica presenta un carácter discutido en su grado de aceptación y multidimensional en sus elementos conformadores, por lo que hace muy difícil el propo-ner una noción que sea sencilla y pacífi ca a la vez. La seguridad hemisférica en Latinoamérica es por el contrario poliédrica y polémica, lo que origina que no sea tan fácil conciliar posiciones a la hora de establecer un sistema de seguridad regional como el que supone la iniciativa brasileña del CDS. Debido a la hetero-geneidad y a las asimetrías en el poder económico y militar en el continente, aparece como oportuno y conveniente el desarrollo de acuerdos subregionales de seguridad, más acordes con las diversas preocupaciones y amenazas de grupos de países unidos por tradiciones y realidades físicas196.

Al año siguiente (2009) el texto publicado por el Ministerio de Defensa de Chile, “Consejo de Defensa Suramericano UNASUR”, incluye una completa síntesis de las reacciones de la prensa y de los Centros de Estudios y ONG de diversos lugares197.

José Luis Martínez, publicó un artículo del Centro de Es-tudios Hemisféricos de Defensa, Conferencia Subregional, Cartagena, 2009, en el cual señala que aún hay dudas sobre el funcionamiento del CDS como un organismo multilateral, que

196 GARCÍA, Jonás de UNISCI, intitulado “El Consejo de Defensa Sudamericano: ¿Instrumento de Integración Regional o Mecanismo para la Hegemonía del Brasil? Disponible en http://www.ucm.es/info/unisci/revistas/UNISCI%20DP%2018%20-%20GARCIA.pdf . Ingreso el 12 de enero de 2012.

197 Ministerio de Defensa de Chile, “Consejo de Defensa Suramericano UNASUR”, Santiago, 2009, pp. 111-138.


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su formación podría quedar en un sello más, que engrandece-ría la danza de siglas en las que se sumerge Sudamérica. Este Consejo dice, en principio, se va a superponer a una cantidad de organismos ya existentes en la región y en el hemisferio, que tienen capacidad operativa. Tal es caso de la OEA, que tiene ca-rácter hemisférico, de la cual depende la Junta Interamericana de Defensa, el Comité Consultivo de Defensa y la Comisión de Seguridad Hemisférica, el Comité Interamericano contra el Te-rrorismo (CICTE) y la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). De hecho, este Consejo, señala José Luis Martínez, se parece bastante a la Junta Interamericana de Defensa pero sin la participación de los Estados Unidos, Ca-nadá y los países del Caribe. Sin duda, su creación fortalecería el incipiente sistema sudamericano y debilitaría aún más el sistema hemisférico.

Además, indica, que la implementación de una institución de estas características a nivel regional debería concentrar prin-cipalmente los aportes de los centros de estudios que son orgá-nicos o dependientes de los Ministerios de Defensa de cada uno de los países miembros y coordinarlos para obtener un producto, que dentro de un lapso razonable permita contribuir efi cazmente en el diseño de las estrategias y políticas regionales. Si bien las características de los centros actualmente existentes en cada país en este ámbito son naturalmente distintas, cada uno debe dispo-ner de la capacidad para constituirse en el punto focal de con-fl uencia de otros, pertenecientes tanto a sectores estatales como a instituciones privadas, que sean convocados con esa fi nalidad.

Por otra parte, dice que la solución de los problemas bilate-rales que persisten entre los países en la región no vendrá de la mano de un Consejo de Defensa Sudamericano, señalando que en Santiago de Chile no se discutió sobre ningún país en parti-cular por las diferentes visiones y problemas existentes. Por eso una integración en el campo de la defensa dependerá de muchos factores, entre ellos la construcción de confi anza, en un momento en donde la crisis fi nanciera amenaza con inestabilizar la región. Hay posiciones disímiles y confl ictos en materia política, econó-mica y militar. Sudamérica no es la Unión Europea. El Consejo de Defensa de la UNASUR no se ha planteado en ningún caso formar una fuerza militar clásica conjunta, similar a la Organi-zación del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Este Consejo no

Capítulo IV

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apunta a ser una alianza militar clásica. No hay ninguna preten-sión de hacer una fuerza sudamericana de defensa, que sería un problema y no una solución. Además, concluye, que hay dudas a ser aclaradas en relación a la función, en este nuevo esquema, de los ministros de defensa, el rol de la política en relación a los objetivos y a las estrategias en contraposición o complementarie-dad con las decisiones militares, además de cuestionar si el lide-razgo económico supondría un liderazgo militar en la región. Es lógico tener dudas sobre la viabilidad de este Consejo creado por Brasil a la medida de su estrategia, que se convertirá en un foro para la obtención del consenso y también para la administración del disenso regional en una región que debería ser de paz.

Finalmente señala que, más allá de las buenas intenciones, el tiempo dirá si el Consejo de Defensa Sudamericano tendrá una vida efi caz, si llega a pasar de los discursos y las declara-ciones a lograr acuerdos –que deberán adoptarse por trabajosos consensos negociados– o será simplemente una tribuna más para criticar a Estados Unidos y dejar los problemas y confl ictos irresueltos en un eterno limbo, de una región que debe insertarse en un mundo global cada vez más competitivo, multipolar y con nuevas amenazas198.

Por otro lado, el 8 de enero 2010, Carlos Gutiérrez Palacios, en otro escrito indica que termina un año relativamente exitoso para el proyecto del CDS, a pesar de las tensiones y malos en-tendidos entre algunos de sus países miembros, que signifi caron un cierto estancamiento. La última reunión del CDS, realizado a fi nes de noviembre en la ciudad de Quito, dejó establecidos algu-nos avances, que se constituyen en un basamento muy relevante para continuar en la construcción de la arquitectura necesaria y posible para la subregión, aún en este escenario contaminado. Se estableció un mecanismo de Medidas de Confi anza Mutua, como un aporte concreto a las discusiones que los Ministros de Rela-ciones Exteriores y de Defensa habían sostenido en las reuniones de Bariloche y Quito de este año. Las dimensiones que estas abarcarían cubren los siguientes tópicos: a) Intercambio de infor-

198 MARTÍNEZ, José Luis, ¿Sudamérica está en condiciones de operar un Conse-jo de Defensa? Disponible en http://www.ndu.edu/chds/SRC-Colombia09/Papers/Martinez%20URU.pdf . Ingreso el 12 de enero de 2012.


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mación y transparencia; b) actividades militares intra y extrarre-gionales; c) medidas en el ámbito de la seguridad; d) además de un conjunto de medidas que apuntan a ser efectivo un sistema de garantías, cumplimiento y verifi cación.

Además, señala, que tres grandes iniciativas debieran seguir madurando para entrar más profundamente en un ciclo positivo de las relaciones en el campo de la defensa, ya sea por su impac-to inmediato como por las proyecciones que en ellas subyacen, y en las cuales ya se sentaron plataformas sugerentes de inicia-tivas y niveles de acuerdos. La primera de ellas se refi ere a las Medidas de Confi anza Mutua, que tienen una larga historia de realizaciones concretas y positivas en el Continente y que dieron paso a superar antiguas realidades de confrontación y de hipó-tesis de confl icto, como fueron los casos de Argentina-Brasil y Chile-Argentina, las que paulatinamente se trasladaron para cu-brir necesidades de otras relaciones vecinales. La segunda gran iniciativa trata de la relación con el Protocolo de Paz, Seguridad y Cooperación propuesto por el gobierno peruano, que vendría a sumarse a un conjunto de iniciativas en el campo de la jurispru-dencia internacional que apuntan a consolidar los valores de la democracia y la paz, haciendo un aporte inicial a un futuro deba-te doctrinario al respecto. La tercera iniciativa, fue esbozada por el Gobierno de Chile, y tiene que ver con iniciar un debate sobre la arquitectura de seguridad para la subregión, lo que permitiría resituar el diálogo y encuentro conceptual sobre seguridad y de-fensa, los límites y alcance para cada una de esas dimensiones199.

Cuestionamientos al Centro de Estudios Estratégicos del Con-sejo de Defensa Sudamericano (CEED-CDS)

El mismo año de creación del CEED-CDS se publicó un es-tudio de Alberto Montoya en el cual, después de un extenso aná-lisis, fi naliza señalando que parece que mediante los desafíos de creación del CEED evaluados a partir de la experiencia histórica y

199 GUTIÉRREZ Palacios, Carlos, “Consejo de defensa de UNASUR, medidas de confi anza mutua y nuevos desafíos”. Disponible en http://www.ateneadigi-tal.es/RevistaAtenea/REVISTA/articulos/GestionNoticias _1425_ESP.asp# . Ingreso el 13 de enero de 2012.

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coyuntural de cada Estado, es muy difícil crear un Centro que no se convierta en un instrumento burocrático-militar de propagación doctrinaria. En ese sentido, dice Alberto Montaya, el CEED-CDS dejaría de ser una oportunidad de desarrollo democrático y legí-timo de una identidad compartida de la defensa sudamericana. Agregando a ello las asimetrías en las capacidades de poder entre los Estados de la UNASUR y la manera impositiva en cómo Brasil planteó el CDS; la ausencia de consenso o la existencia de consen-sos frágiles con declaraciones retoricas y resoluciones poco realiza-bles; desconfi anzas mutuas y acuerdos militares extrarregionales. Sin embargo, agrega, si pareciera lógico abandonar el proyecto debido a las fuertes difi cultades que enfrenta, tal vez ello no es racional en sentido weberiano-aroniano, es decir, desde un cálculo que lleve en consideración la experiencia histórica. Por ejemplo, a pesar de que muchos analistas y periodistas clasifi caron a las Reu-niones de Bariloche y Quito como totalmente fallidas por no gene-rar acuerdos consensuales y acciones concretas, en una perspectiva histórica creemos que se trató de una conquista política. Porque, en perspectiva temporal y cualitativa, dichas reuniones fueron un marco en la historia regional, ya que nunca antes se habían reu-nido los mandatarios de la región, sin presencia activa de Estados extrarregionales, para debatir entre ellos sus problemas y diferen-cias específi cas en materia de políticas de defensa. Sería idílico, a partir de tantas diferencias, esperar que esos encuentros generasen consensos automáticos e inmediatos. Al revés dice, son esas dife-rencias estructurales y problemas coyunturales que justifi can la creación del CEED200.

Además, señala, que no basta justifi car esa creación y transferir la responsabilidad a los gobiernos, existe una responsabilidad de la sociedad civil que esa institución refl eje sus deseos y trabaje demo-cráticamente. Registramos que de una parte hay críticas de las aca-demias sudamericanas de que sus gobiernos son autocráticos por no llamarlas para participar en los debates de elaboración política. Asi-mismo, existen críticas de que en algunos casos las academias suda-

200 MONTOYA, Alberto, (Resdal, 2009), “Las Percepciones Sudamericanas sobre la creación del Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos para la Defen-sa de UNASUR”. Disponible en http://www.resdal.org/jovenes/percepcio-nes-montoya.pdf . Ingreso el 15 de enero de 2012.


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mericanas están aisladas de la sociedad civil y que sus producciones sirven solo para alimentar endógenamente un debate academicista. En ese marco, surge la importancia de las organizaciones no guber-namentales que promueven un espacio de intercambio de ideas y experiencias entre los gobiernos, las fuerzas armadas, las academias y la sociedad civil. Nos parece necesario participar y promover esas iniciativas, como acciones de responsabilidad compartida en los pro-cesos de control civil de los militares y de consolidación democrática de las políticas de defensa sudamericanas201.

El 17 de marzo del 2011 se publicó un artículo de Verónica Gómez Ricaurte202, donde se hace una clara alusión a UNASUR y al CDS, señalando que América del Sur plantea una serie de particularidades en el orden geográfi co, social y económico. La negociación del tratado constitutivo se convirtió en un proceso que fue ampliando el alcance de los objetivos iniciales a otros de cooperación e integración más específi ca, como fue el caso de la defensa. El Tratado Constitutivo instituye la regla del consenso para todas las decisiones, como un medio que procura acomo-dar las distintas perspectivas y pretensiones. Deja en claro que la agenda de la UNASUR puede tener tiempos de consideración diferenciados entre los Estados miembros al reconocer que este proceso de construcción de la integración y la unión surameri-cana es ambicioso en sus objetivos estratégicos, que deberá ser fl exible y gradual en su implementación, asegurando que cada Estado adquiera los compromisos según su realidad.

De igual forma, Verónica Gómez indica que como ocurre con todas las iniciativas de este orden, el éxito de sus acciones y el logro de sus objetivos son el producto de la voluntad de los Estados, y que en el caso de la UNASUR, ha sido el elemento que le permitió avanzar en su organización, sin haber tenido aún el tratado en vigor. Por paradójico que parezca, una institución que aún no alcanzaba su legitimidad jurídica, se constituyó en un instrumento invalorable de defensa de la democracia y de obstá-culo insalvable a cualquier intento de desestabilización. Esta es

201 Ídem.202 GÓMEZ Ricaurte, Verónica, “Seguridad y Defensa en Iberoamérica”, 2011.

Disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fi chero/OtrasPublicaciones/Internacional/PonenciaGomezRicuarte.pdf . Ingreso el 04 de mayo de 2012.

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la nueva dimensión de la asistencia recíproca –que más bien es la seguridad cooperativa–. Sus lecciones bien pueden alumbrar un replanteamiento profundo de las estructuras de defensa en el continente.

De la misma manera, señala, que la decisión de crear el CDS como una instancia de “consulta, cooperación y coordinación”, fue posible gracias a la desactivación progresiva de los recelos y desconfi anzas que habían marcado las relaciones entre los Esta-dos. Está vinculada además a la voluntad de construir una mi-rada común sobre los retos y desafíos del contexto global era así como promover la acción colectiva en el escenario internacional.

Respecto de la construcción del CDS y su papel en la región, Verónica Gómez infi ere las siguientes consideraciones:

Una primera hace referencia al proceso vivido en la relacio-nes de la región con Estados Unidos e indica que algunas cosas se han modifi cado en los últimos años, tanto al interior de los países como hacia el exterior, todas ellas referidas, en primer lu-gar, a un tratamiento de los confl ictos internos desde los intere-ses propios de cada país y no desde las estrategias de seguridad norteamericanas que auparon (levantaron) dictaduras al tiempo que animaban procesos democráticos.

Una segunda consideración, fundamental, es el hecho de que en todos los países de la región gobiernan tendencias que han cuestionado aquella dependencia generada en nombre de la Guerra Fría, lo cual ha creado condiciones favorables para la construcción de formas de cooperación autónomas.

Una tercera consideración relacionada con las anteriores, es el fracaso de los intentos para dar oxígeno a algo que resulta por lo menos arcaico; la llamada solidaridad hemisférica y la vigen-cia de la unidad del hemisferio occidental construidas en torno a intereses ajenos a la región.

Una última consideración hace referencia a la consolidación de la democracia en todos los países, sin excepción. Conquista de la democracia que se ha conseguido por la acción de las fuerzas sociales y políticas, sin tutelas ni representando intereses exter-nos.

Así, el documento de trabajo, base para la negociación de los Cancilleres y Ministros de Defensa dice la Doctora Verónica Gó-mez, contenía dos aspectos fundamentales: por un lado rescataba los acuerdos existentes en el marco de la OEA –y de los cuales to-


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dos los países somos parte–; y por otro, recogía algunos elemen-tos de la experiencia europea que podían adaptarse a la realidad de América del sur, y que signifi caban dar pasos adelante en la construcción de la confi anza.

Comentarios sobre UNASUR y el CDS

UNASUR fue vista desde sus inicios como un foro político que derivó en la integración en diversos ámbitos. Algo desorde-nado en un principio, pero que pronto se pudo articular por las voluntades políticas de los Estados partes. Además, el principal elemento que contribuye a su fortaleza es la exclusión de los EE.UU. en el proceso de decisiones y el natural rol de liderazgo asumido por Brasil. Pese al poco tiempo de su funcionamiento, hasta la fecha ha conformado diferentes Consejos y áreas de es-tudios tales como el Consejo de Salud Suramericano (CSS); Con-sejo Suramericano de Desarrollo Social (CSDS); Consejo Surame-ricano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN); Consejo Suramericano de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e In-novación (COSECCTI); Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas; Consejo de Defensa Suramericano (CDS); Consejo Suramericano de Economía y Finanzas (CSEF); Consejo Energético Suramericano y Consejo Electoral de UNASUR.

El CDS tiene mayores posibilidades de proyectarse a futu-ro, en la medida que mantenga sus objetivos y no se imbuya en aventuras personales, como el intento de Argentina de incluir en sus planes de acción el desarrollo de una “doctrina regional” que fue rechazada de plano por Brasil. Otro elemento que le da posi-bilidad de supervivencia, es el pleno cumplimiento de los planes de acción y a la participación activa de ministros y viceministros en las numerosas reuniones que han desarrollado. A lo que se agrega que el CDS se ha relacionado con las medidas de confi an-za mutua, siendo una de las más importantes y que se presenta como “carta de garantía” al mundo extrarregional, la relacionada con la homologación del cálculo de los gastos de defensa y su información permanente y abierta, que se custodia y observa en el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED). Por ello, la página ofi cial del Ministerio de Defensa de Chile, concluye respecto del CDS, lo siguiente: en defi nitiva el CDS viene a satisfa-cer un antiguo anhelo regional por contar con un espacio de encuentro

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que proyecte una perspectiva común y orientada hacia el futuro sobre nuestros desafíos de defensa, además, permite a la región fortalecer las confi anzas recíprocas y generar consensos, con miras a consolidar una identidad propiamente sudamericana de defensa. La agenda anual de trabajo del CDS incorpora acciones sustentadas en cuatro temáticas principales: políticas de defensa; cooperación militar; acciones humani-tarias y operaciones de paz; industria y tecnología de defensa, y forma-ción y capacitación203.

El CEED más que una “demanda de los ministros de defen-sa” para contar con una instancia de una asesoría estratégica, su origen se basa en una oportunidad vista por Argentina de liderar en el CDS desde esa perspectiva. Por ello, hasta ahora, el CEED ha sido 100% fi nanciado por Argentina (MINDEF y Presidencia) con un nivel de producción lento.

203 Ministerio de Defensa de Chile, 2012. Disponible en http://www.ssdefensa.cl/consejodefensa.html . Ingreso el 4 de mayo de 2012.

Conclusiones Segunda parte Latinoamérica

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CONCLUSIONES SEGUNDA PARTE LATINOAMÉRICA

El análisis de la Estructura de Prevención de Confl ictos (EPCL) permite observar que en Latinoamérica no se diseñó una estructura de seguridad en pro de la prevención de confl ictos y de la defensa, sino que esta fue resultando de los aconteci-mientos que la demandaron, y en los cuales tres hitos marcan su implementación. El primero de ellos lo constituye la Segunda Guerra Mundial, específi camente la creación de la Junta Inte-ramericana de Defensa en 1942. El segundo, un tanto difuso, se produce a principios de la década de los noventa, con la transfor-mación radical de los conceptos convencionales de la seguridad que hasta esa fecha caracterizaban el ambiente bipolar. Entre ambos hitos se suceden las guerras de Vietnam, Corea, Argelia, Congo-Belga, Salvador-Honduras, Grecia-Turquía, la revolución en Nicaragua y las invasiones de Checoslovaquia y Hungría por nombrar algunos, que fueron jalonando todo el período de confl icto y que son representativos de los estragos que fue oca-sionando la ideologización de las relaciones entre los Estados y el rol que a cada uno le competía en la comunidad internacional. El tercer hito, la marca la creación del ALBA (2004), UNASUR (2008) y CDS (2008), que básicamente poseen como fuerza centrí-peta la exclusión de los EE.UU. de sus decisiones.

En el período de la Guerra Fría los lineamientos y políticas sobre seguridad y defensa que regían en Latinoamérica estaban dados por los contenidos y directrices de la Organización de Na-ciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos. En la práctica era un seudoordenamiento, ya que existían las nor-mas de los organismos de seguridad, pero estas no se cumplían, lo que llevaba a los países a no generar sus propias políticas de seguridad, sino a responder a las exigencias del bloque del cual formaban parte: el soviético o el estadounidense. Ante la evolu-ción de las tendencias y variadas percepciones de las amenazas, así como también las implicancias de la caída del Muro de Berlín en la defi nición de ellas, la Organización de Estados Americanos se involucró desde el primer momento en el tema y, después de diversas reuniones preparatorias, se realizó la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica y declaración fi nal corres-pondiente (2003), que marca un hito en la explicitación de los desafíos que deparan a Latinoamérica y que permite afi rmar que


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la cooperación para enfrentar las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad se fundamenta en valores compartidos y enfoques comunes reco-nocidos en el ámbito hemisférico.

La importancia de la Declaración de Seguridad del 2003 –además del consenso latinoamericano sobre diversos tópicos de la seguridad internacional– es que los países acuerdan que cada Estado tiene el derecho soberano de identifi car sus propias prio-ridades nacionales de seguridad y defi nir las estrategias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas a su seguridad, con-forme a su ordenamiento jurídico, y con el pleno respeto del de-recho internacional y a las normas y principios tanto de la Carta de la OEA como de las Naciones Unidas. Además, los Estados coinciden en señalar que las amenazas son diversas y de alcance multidimensional; que las amenazas tradicionales a la seguridad y sus mecanismos para enfrentarlas siguen siendo importantes y pueden ser de naturaleza distinta a las nuevas amenazas, preo-cupaciones y otros desafíos a la seguridad y a los mecanismos de cooperación para hacerles frente. Como asimismo, que la estruc-tura de seguridad del Hemisferio debe ser fl exible y contemplar las particularidades de cada subregión y de cada Estado.

La probabilidad de un confl icto entre Estados latinoame-ricanos es una realidad. Las causas podrían ser diversas, pero fundamentalmente las controversias por la integridad territorial que todavía persisten –reivindicaciones incluidas–, permiten comprender el desarrollo y las capacidades de las fuerzas milita-res de la región.

Los efectos de las amenazas emergentes u otros desafíos a la seguridad –que a modo de presagios se han hecho sentir en la úl-tima década (narcotráfi co, crimen organizado, etc.)– requieren de acciones concertadas, pero los países han adquirido cazabombar-deros, submarinos, tanques y buques de guerra, entre otros, no por los desafíos o amenazas emergentes, sino por lo que implica enfrentar una eventual guerra tradicional.

En ese contexto –peligro de un confl icto entre Estados–, la suma e interacción de los diferentes convenios y acuerdos que se refi eren a la seguridad mundial, hemisférica y regional han per-mitido en las últimas décadas la conformación de una Estructura de Prevención de Confl ictos Latinoamericana (EPCL), que se sos-tiene en una compleja red de instancias para que los gobiernos


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confl uyan en asuntos relacionados con la defensa y seguridad internacionales.

Por ello, estableciendo una relación entre lo expuesto en los Capítulos II y III, se puede decir que la EPCL está vigente por los efectos de sus elementos según el lugar, relación e interdepen-dencia que cada organismo e instrumento ocupa, pero esto no quiere decir que con ello se alejen las probabilidades de confl ic-tos asociados a diferendos históricos, a las nuevas amenazas que afectan a toda la humanidad, como tampoco a los resentimientos asociados a problemas bélicos del pasado.

Los cuestionamientos a la organización y efi cacia de la EPCL son variados y, desde diferentes perspectivas, los académicos concuerdan en señalar la conveniencia de optimizar su estructura y procesos de adopción de decisiones para una prevención efec-tiva. Pero los hechos también demuestran que en los confl ictos o controversias suscitados en las últimas décadas, la cuestiona-da EPCL ha tenido una participación efectiva o al menos se ha constituido en una instancia a la cual los Estados en confl icto han podido concurrir independientes de sus resultados. Por ejemplo, en un balance de la OEA realizado con ocasión del día internacio-nal de la paz (2010) se destacó la labor de esa Organización en: la formación de la Comisión Internacional de Apoyo y Verifi cación (CIAV) en Nicaragua (1990-1997); la misión especial en Suriname (1992-2000); la misión civil internacional en Haití (1993-2000); la misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (desde 1994); el confl icto territorial entre Belice y Guatemala (2008)204. Cabe citar a D. Labarca, la OEA en determinados momentos jugó un papel muy importante en la pacifi cación de los espíritus en el confl icto entre Ecuador y Colombia cuando murió Raúl Reyes. Ha jugado un papel muy importante con motivo del golpe en Honduras, ha respaldado al Presidente Lobo en su trabajo de reconstrucción democrática. Hoy día la OEA juega un rol importante en las primeras elecciones democráticas en Honduras con participación del Presidente Zelaya205.

204 Página Ofi cial de la OEA. “La OEA hace balance de sus Misiones en pro del bienestar del hemisferio en celebración del Día Internacional de la Paz”. Dis-ponible en http://www.oas.org/es/centro_noticias/ comunicadon_prensa.asp?sCodigo=C-341/10 . Ingreso el 24 de mayo de 2012.-

205 LABARCA, D., “Esta controversia no va a concluir con el retiro de Insulza de la OEA”, Santiago, La Tercera, Chile, 25 de noviembre de 2012.


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Algunas de las fortalezas de la OEA se relacionan con la perspectiva inclusiva de su Carta fundacional –como lo son el Pacto de Bogotá, Tratado de Río, Declaración Americana de los Deberes y Derechos del Hombre–, que ahora permiten aseverar que este Organismo es el medio institucionalizado y capacitado para proceder en la prevención de confl ictos. Más aún, cuando el Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas claramente señala, en su artículo II, que los Estados tienen la obligación de resolver sus controversias mediante procedimientos pacífi cos regionales.

Los Estados pueden concurrir indistintamente a cualquiera de los organismos e instrumentos de la EPCL, pero los hechos demuestran que el único organismo que está consolidado y con mayores adherentes es la OEA. Además, por su estructura y co-misiones especializadas, pareciera ser la organización más ade-cuada para promover los procedimientos que estipula el Pacto de Bogotá (buenos ofi cios y mediación, investigación y concilia-ción, judicial y arbitraje).

Por lo anterior, son muy válidas las expresiones del Secre-tario General de la OEA en el cierre de la 42ª Asamblea (Cocha-bamba, 2012) al señalar que ha sido una gran Asamblea, exitosa en temas tan importantes como la seguridad alimentaria, el for-talecimiento del sistema de derechos humanos y el acercamiento de dos países –Argentina y Reino Unido– que buscan la paz y que se invita a dialogar para lograr un entendimiento: esta reu-nión ratifi ca lo que he dicho insistentemente en cuanto a que la OEA, aún con debilidades, que las tiene, es el foro político del hemisferio, es la instancia donde todos vienen en busca de solución a los problemas que vive la región206.

Por su parte, UNASUR-CDS, que en su constitución a nivel sudamericano estipula la promoción de la paz y solución pacífi ca de las controversias, aún no posee una estructura consolidada para tales fi nes, aunque en el futuro podría llegar a tenerlo. Eso sí, su principal fortaleza la constituye la exclusión de EE.UU. de sus decisiones y el fi rme propósito de que dentro de sus prin-cipios rectores se considere el irrestricto respeto a la soberanía,

206 Secretario General de la OEA destaca los éxitos de la Asamblea General en Cochabamba. Disponible en: http://www.oas.org/es/centro_noticias/comu-nicado_prensa.asp?sCodigo=C-211/12 . Ingreso el 8 de junio de 2012.-


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integridad e inviolabilidad territorial de los Estados; autodeter-minación de los pueblos; solidaridad; cooperación y paz. Como asimismo, que en el Artículo 3, específi camente, indica que uno de sus objetivos es la coordinación entre los organismos especia-lizados de los Estados miembros para fortalecer la lucha contra el terrorismo, combatir el tráfi co de armas pequeñas y ligeras, luchar contra el crimen organizado transnacional y otras ame-nazas, así como para el desarme, la no proliferación de armas nucleares o de destrucción masiva y el desminado.

A la fecha, en el contexto UNASUR-CDS se han adoptado diversos acuerdos que implican a las áreas de defensa de los países adheridos, tales como iniciar las conversaciones para diseñar una estrategia que permita retirar las fuerzas de Haití; propuesta de un protocolo de mecanismos de cooperación entre los Ministerios de Defensa Suramericanos en caso de desastres naturales y antrópicos de gran magnitud; y conformación de un grupo de trabajo para evaluar la factibilidad de establecer polí-ticas y mecanismos regionales para hacer frente a las amenazas cibernéticas o informáticas en el ámbito de la defensa, entre otras materias. Por ello, UNASUR-CDS se está constituyendo en una instancia efectiva para el diálogo en asuntos concernientes a las defensas nacionales y a los esfuerzos comunes necesarios; pero se circunscribe al ámbito sudamericano y las fortalezas que even-tualmente podría poseer –además de no incluir a EE.UU.– toda-vía son inciertas.

Un símil de UNASUR-CDS lo constituyó en su oportunidad la Comisión de Seguridad de Centroamérica, que también se orientó a los estudios sobre solución pacífi ca de confl ictos, mane-jo de crisis y de mantenimiento de la paz. Pero en el breve tiem-po –ante la intensifi cación del narcotráfi co y actividades delic-tuales derivadas– derivó en una instancia que se limitó a orientar los esfuerzos convergentes en la lucha contra las organizaciones criminales.

Los otros organismos que conforman la EPCL son instan-cias para el desarrollo o para el debate de políticas relacionadas con la confi anza mutua; convergencia de esfuerzos comunes, integración o preservación de la democracia, que para cumplir sus funciones lo hacen al amparo de la OEA o UNASUR. En los fi nes de la prevención de confl ictos entre Estados, se privilegia el contexto de la OEA (Carta, Pacto de Bogotá, Tratado de Río, De-


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claración de Seguridad 2003, Conferencias de Ministros y Confe-rencias de los Ejércitos).

El requerimiento de Argentina por las islas Malvinas es un claro ejemplo de la incompetencia que pueden tener los organis-mos internacionales para la solución de un confl icto, si no media la voluntad de los actores para concurrir a instancias que puedan dirimir respecto de ellos. Argentina por años espera que el Reino Unido cumpla las diversas resoluciones de Naciones Unidas, de la OEA y de todos los organismos regionales y subregionales latinoamericanos e iberoamericanos que se han pronunciado al respecto207. Además, nos encontramos con una situación donde la estructura de prevención latinoamericana no tiene implican-cias para el Reino Unido, que pertenece a los mecanismos de controversias de la Unión Europea, OTAN y particularmente de-pende de su alianza con EE.UU.

En relación al tema, el ex ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Juan Gabriel Valdés, ha sido claro al señalar que los Organismos Internacionales, incluyendo a la ONU, han exigido una negociación diplomática directa entre las partes que ponga fi n, de una vez por todas, a lo que el embajador de Chile ante las Naciones Unidas, en nombre de nuestro país pero en representación del Grupo de Río, o sea de América Latina entera, denominó recientemente: “Una situación colonial anacrónica que debe terminar”208. Como se observa en este caso, a los organismos latinoamericanos –aunque sin muchos resultados efectivos hasta la fecha– solo les cabe apoyar a Ar-gentina en su demanda. Pero también cabe señalar, que en los

207 La disputa de soberanía ha sido reconocida por las resoluciones 2065 (XX), 3160 (XXVIII), 31/49, 37/9, 38/12, 39/6, 40/21, 41/40, 42/19 y 43/25 de la Asamblea General, como así también por las resoluciones que anualmen-te adopta por consenso el Comité Especial de Descolonización en las que lamenta que, a pesar del amplio respaldo internacional a una negociación entre los Gobiernos de la República Argentina y del Reino Unido aún no hayan comenzado a aplicarse las resoluciones de la Asamblea General sobre esta cuestión y reiteradamente se ha pedido a los Gobiernos de la Argentina y del Reino Unido que afi ancen el actual proceso de diálogo y cooperación mediante la reanudación de las negociaciones a fi n de encontrar a la mayor brevedad posible una solución pacífi ca y defi nitiva a la controversia sobre soberanía relativa a la Cuestión de las Islas Malvinas.

208 VALDÉS, Juan Gabriel, “Chile y las Malvinas”, El Mercurio, página A2, del 6 de enero de 2012.


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últimos años los países latinoamericanos en general y sudameri-canos en particular, han procedido en forma más cohesionada al respecto, como ha quedado de manifi esto en la OEA, UNASUR y a fi nes del 2011, por declaración explícita de las países reunidos y asociados en el MERCOSUR, que en solidaridad con Argentina, acordaron no aceptar barcos con bandera del Reino Unido-Mal-vinas en sus puertos.

La convocatoria del Pacto de Bogotá es de mayor importan-cia en la EPCL, porque concretamente señala que los Estados de-ben abstenerse de la amenaza del uso de la fuerza o de cualquier otro medio de coacción para el arreglo de sus controversias y en recurrir en todo tiempo a procedimientos pacífi cos.

Además, en el Tratado mencionado, los países reconocen la obligación de resolver las controversias internacionales por los procedimientos pacífi cos regionales antes de llevarlas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Por ello, en caso de que entre dos o más Estados se suscite una controversia que no pue-da ser resuelta por negociaciones directas a través de los medios diplomáticos usuales, las partes se comprometen a hacer uso de los procedimientos establecidos en el Tratado para solucionarlas.

Lo anterior deja de manifiesto la trascendencia del Pacto de Bogotá en la prevención de conflictos, pero llama la aten-ción que todavía no lo hayan firmado 14 países ni ratificado 18. De partida entre los que no lo han ratificado figura EE.UU., entre otras cosas porque no se comprometen, en caso de conflicto en que se consideren parte agraviada, a someter a la Corte Internacional de Justicia toda controversia que no se considere dentro de la juris-dicción de la Corte209. Por lo tanto, en la medida que el esfuerzo se dirija a que el Pacto de Bogotá aumente sus ratificaciones disminuirá la incertidumbre del cumplimiento de algunos de sus acuerdos.

En el mismo contexto se encuentra el Tratado Interameri-cano de Asistencia Recíproca (TIAR)210. La importancia de este

209 Estado de las ratifi caciones del Pacto de Bogotá está disponible en http://www.oas.org /juridico/spanish/fi rmas/a-42.html . Ingreso el 24 de mayo de 2012.

210 México es el único país que se ha retirado del TIAR. En 2001 el presidente Vicente Fox adujo: “no solo representa hoy un caso grave de obsolescencia e inutilidad, sino que ha impedido, en contra de sus propósitos, la generación


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se refi ere a que los Estados convienen en que un ataque armado de cualquier Estado contra un Estado Parte será considerado como un ataque contra todos los Estados Parte y, en consecuen-cia, cada una de ellas se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Además, señala que en caso de ataque armado de origen extracontinental a uno o más Estados Parte y hasta cuando se tome una decisión, cada uno de los Estados Parte podrá determinar, según las circunstancias, a solicitud del Estado o Estados Parte atacados, las medidas inmediatas que adopte en ejercicio de su derecho de legítima defensa individual o colectiva.

Como se observa, el TIAR es de gran importancia para los fi nes de la seguridad colectiva y cooperativa entre las naciones latinoamericanas, pese a ello, 12 países latinoamericanos no fi r-maron ni ratifi caron el Tratado de 1947 y solo 8 han ratifi cado su Protocolo Complementario de 1975. Por ende, en la medida que los países no se comprometan ni tampoco se haga un esfuerzo para buscar los consensos necesarios, este importante instru-mento tendrá un menor valor de uso. Prueba de ello ha sido el pronunciamiento de los países del ALBA –Ecuador, Venezuela, Bolivia y Nicaragua–, los que tomando como argumento la inoperancia del TIAR en el confl icto del Reino Unido y Argentina y con ocasión de la 42ª Asamblea de la OEA, han denunciado el Tratado, actitud que podría encontrar su explicación en el propó-sito de los países aludidos de disociarse de todo lo que implique alguna forma de alianza con los EE.UU., pero que en los hechos, demuestra que el TIAR, pese a continuar vigente, ha caído en un proceso de creciente descrédito respecto de sus fi nes.

La UNASUR y su respectivo CDS expresamente incluyen dentro de sus objetivos la intención de consolidar a Suramérica como una zona de paz, construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento

de una idea de seguridad adecuada a los alcances y necesidades del hemisfe-rio”. Para ejemplarizar citó el confl icto en las Islas Malvinas en 1982 como la prueba de fuego que “demostró el fracaso del TIAR”.


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de la unidad de América Latina y el Caribe, además de generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materias de defensa. Aunque por tratarse de un organismo que recién se está organizando para tales fi nes, es prematuro concluir el grado de efectividad que tendrá como también la permanencia dentro de la EPCL, a lo que se agrega, que básicamente es una instancia para concertar asuntos relacionados con solo doce países sura-mericanos.

La CELAC –que a diferencia de UNASUR agrupa a 32 paí-ses latinoamericanos– también incluye como objetivos la solu-ción pacífi ca de las controversias, la prohibición del uso y de la amenaza del uso de la fuerza, el respeto a la autodeterminación, soberanía e integridad territorial, pero también su creación es en extremo reciente (2010), por ende la efi cacia de sus postulados se verá en la medida que logre consolidarse y sirva a su propósito, aunque en su partida deja ver una inconveniente ideologización, que será decisiva para su existencia. Más aún cuando se excluye a la principal potencia del mundo (EE.UU.).

El rol que continuará jugando Brasil en las decisiones mun-diales será trascendente en el futuro inmediato de la EPCL. Las palabras del canciller brasileño Antonio Patriota lo dejan ver: “El mayor esfuerzo emprendido por el CDS durante el último año fue: la constitución de un conjunto de medidas de confi anza mu-tua entre los países de UNASUR como primer paso; y luego la elaboración y el consenso en torno a mecanismos que permitan que las medidas de confi anza mutua sean efectivas. Lo más im-portante de este hecho no es que se hayan tomado las medidas, sino que el proceso de adopción haya constituido un esfuerzo de conjunto para soslayar un confl icto binacional (…) Esta circuns-tancia nos permitió, además, confrontar de manera transparente y cruda nuestros modelos doctrinarios vis à vis con los Estados Unidos y sus vinculaciones. Por primera vez, un tema como la presencia militar norteamericana en un país de la región sentó a los países de América del sur a debatir sus relaciones con la potencia del norte y cuestionarlas en un acto de independencia nunca antes visto. Este es un hecho absolutamente inédito y de rebelión frente a una dependencia secular. Y la rebelión ha sido posible porque existe el CDS (…) Las medidas de confi anza y seguridad de la UNASUR y sus procedimientos, han superado largamente las expectativas de los decisores políticos y de la


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opinión pública y, contrario a lo que muchas veces se auguró, los Estados miembros hemos sido capaces de comprometernos en acciones concretas que sentarán las bases para una integración real que permita enfrentar juntos las amenazas y los desafíos de esta nueva era”211.

Brasil necesita a Sudamérica para presentarse liderando un área del mundo importante para las demandas del futuro, y los países de América del sur requieren de Brasil para hacerse sentir en la economía y decisiones mundiales. Un estudio de la Facul-tad Latinoamericana de Ciencias Sociales así lo retrata: la Unasur es vista por Brasil como una garantía jurídica para la estabilidad y gobernabilidad de la región al impulsar los valores democráticos y el diálogo y la negociación como mecanismo de solución pacífi ca de con-fl ictos. Con sus recursos de soft-power ha dejado en claro su disposición de desempeñar un rol de mediador, lo cual le da presencia internacional al ser percibido como un país con capacidad para brindar estabilidad y orden regional en situaciones de crisis. Esto le benefi cia al ser percibido por otros países del sistema como un candidato óptimo para ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Uni-das212.

Pese a los intentos de excluir a Estados Unidos de las deci-siones relacionadas con la seguridad y prevención de confl ictos en Latinoamérica, los EE.UU. continuarán siendo la potencia continental con infl uencia decisiva en los confl ictos latinoameri-canos y utilizando la estructura –que ellos mismos han sostenido e impulsado– o al margen de ella, las decisiones concernientes a la región serán tuteladas por ese país. Fundamentalmente, porque siguen siendo el país –que proyectado en el tiempo– que más invierte el Latinoamérica y con más compromisos e inter-cambios en materias de defensa. No se puede obviar que EE.UU. mantiene acuerdos con la mayoría de los países de la región, además de continuar siendo un referente en defensa, educación, salud y desarrollo en general.

211 Artículo “Nuestra infl uencia es creciente y tenemos capacidad para ejercerla en todos los grandes temas” El Mercurio de Santiago de Chile, 29 de enero de 2012, A-4.

212 REBOLLAR Viana, Vanessa Eloísa, Discurso Geopolítico brasileño en el marco de la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), Tesis de la Facul-tad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México, 2010, pp. 155-156.


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La resolución de la 42ª Asamblea General de la OEA (Co-chabamba, 2012) en el sentido de demandar de la Comisión de Seguridad Hemisférica una revisión de lo que ha denominado –Sistema Interamericano de Defensa–, junto a la disposición del Secretario General para colocar el organismo a disposición de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas para efectuar esta revisión, dejan ver el surgimiento de un nuevo hito que defi nirá el futuro de los organismos e instrumentos involu-crados.

Finalmente, las tendencias que se observan en la EPCL, aportan un atisbo de la dirección futura de esta instancia:

a. Preferencia a fortalecer la creación de organismos e instru-mentos que excluyen a los EE.UU. de sus decisiones y sos-tenimiento. El grupo de Estados del ALBA dejan ver el lado ideológico en este proceso de defi niciones y, por ende, las dudas concernientes a la efectividad que se requiere. La úl-tima manifestación de lo indicado se deja ver con el anuncio de Venezuela, Ecuador, Nicaragua y Bolivia de abandonar su inclusión en el TIAR, como también la creación de la CELAC.

b. Privilegiar la regionalización de Latinoamérica. La Asamblea General de la OEA se estaría constituyendo en una instancia demasiado amplia para consensuar procederes comunes. Por ello se habría constituido UNASUR, ALBA y SICA entre otros. Esta tendencia no es consecuente con la creación de la CELAC, pero esta última obedece a un esfuerzo de mante-nerse unidos, pero excluyendo a EE.UU.

c. Adecuación de la EPCL a los desafíos y amenazas relaciona-das con la lucha contra el narcotráfi co y los delitos y organi-zaciones criminales que se derivan. Paulatinamente, las mis-mas instancias que han sido utilizadas para la prevención de confl ictos, serían utilizadas para confl uir en decisiones relativas a la lucha contra actividades criminales.

d. La preservación de la democracia continuará privilegiándo-se como el principal sustento político de cualquier organiza-ción e instrumento. Los casos de Honduras (2009) y Ecuador (2010) fueron una lección respecto de las consecuencias que tiene para los sistemas democráticos la falta de instituciona-lidad, ingobernabilidad o estructuras estatales exclusivas.


352

e. Mitigar las percepciones relativas a los confl ictos convencio-nales. Como una medida para validar un ajuste de la EPCL y justifi car un menor gasto en defensa. Además del aumento cierto de fenómenos relacionados con organizaciones crimi-nales.

f. Contribución de la EPCL a los confl ictos fronterizos limita-dos (crisis internacionales) con derivaciones a las soberanías nacionales. Organizaciones criminales que se organizan en proximidades de las fronteras y que utilizan el país vecino a modo de refugio. Como las situaciones que han protagoniza-do las FARC en territorio fronterizo colombiano-ecuatoria-no-venezolano o Guatemala-México.

g. Conformación de alianzas bilaterales. Para enfrentar fl agelos o desafíos comunes, como los relacionados con el contraban-do, piratería, desminado, terrorismo, internación de armas o protección medioambiental de áreas biodiversas.


353

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357

CONCLUSIONES GENERALES

Aunque pareciera de más indicarlo, las realidades de la Unión Europea y Latinoamérica son absolutamente diferentes. Por una parte, un grupo de países desarrollados concertados en un proceso integracionista único en su tipo, y por otra, un conjunto de países compuesto por Estados subdesarrollados y en vías de desarrollo, que participan en diferentes procesos de integración y cooperación, con diversos resultados respecto de sus fi nes. Pese a ello, en el área de la prevención de confl ictos es posible observar algunas características comunes, como las siguientes:

Ha persistido la disposición a prevenir confl ictos de todo tipo y a comprometerse en la búsqueda de la paz, la cooperación y el desarrollo. La suma de acuerdos e instancias internacionales en Europa y Latinoamérica dan cuenta de ello. Al término de la Segunda Guerra Mundial, no solo hubo un impulso para la creación de organismos e instrumentos para la solución de con-troversias entre los Estados europeos que sufrieron directamente las penurias de la guerra, sino que América Latina también lo hizo, inicialmente la Organización de Estados Americanos fue su máxima expresión. Con posterioridad y en forma gradual, los países fueron conformando alianzas regionales que proporciona-ran mayor autonomía con respecto a Estados Unidos de América.

Las capacidades de los países europeos les han permitido conformar una organización multinacional para enfrentar crisis comunes (OTAN), como también asumir desafíos internacionales en conjunto. Por su parte, Latinoamérica ha colaborado con el aporte de fuerzas en misiones internacionales en el contexto de mandatos de la Organización de Naciones Unidas. Por décadas fuerzas de Brasil, Colombia, Uruguay, Argentina y Chile, entre otros países, han prestado servicios en diferentes partes del mun-

Conclusiones Generales

358

do para los fi nes de prevenir el enfrentamiento armado y hacer respetar las resoluciones de la ONU.

En otro orden de cosas, en la Unión Europea los organis-mos de prevención están dirigidos por autoridades políticas, por ende las decisiones son tomadas por representantes de los gobiernos que conforman los organismos de prevención. La ma-yoría de los asesores son civiles y la asesoría militar está circuns-crita a la planifi cación y empleo de unidades en forma operativa, en caso que eventualmente se considere utilizar el recurso de las fuerzas armadas. En el caso de Latinoamérica, algunas instan-cias, como la Junta Interamericana de Defensa, las Conferencias de los Ejércitos Americanos o el Comité de los Ejércitos del Mer-cosur y asociados, entre otros, se limitan al estudio y acuerdos –previamente autorizados por las autoridades políticas– en áreas del entrenamiento y formulación de compromisos para prestarse eventuales apoyos, que en alguna medida fortalecen la preven-ción por medio de la generación de confi anza mutua.

Los organismos como la OTAN, o los instrumentos rela-cionados, como las Medidas de Fomento de la Confi anza y la Seguridad o las limitaciones en el uso de determinados tipos de armas, no solo coadyuvan a la prevención de confl ictos, sino también adquieren un signifi cativo valor en la disminución de los gastos en defensa. Además, en el caso de las limitaciones en el uso de determinadas armas o elementos de guerra –como el desminado humanitario– se impulsa la protección y derechos de las personas civiles y militares, que de una forma u otra sufren los efectos directos o colaterales. En el caso de Latinoamérica, las disímiles características de los Estados que la integran, los diver-sos entornos geoestratégicos y los aspectos político-ideológicos que aún persisten, presentan una realidad diferente a la de la Unión Europea, por lo que sin lugar a dudas, en lo referido a la prevención de confl ictos, las Medidas de Fomento de la Confi an-za y la Seguridad constituyen el avance más signifi cativo.

Tanto en Latinoamérica como en la Unión Europea son simi-lares los factores que impiden que los organismos e instrumentos sean efi caces y por lo tanto las críticas respecto de los mismos son continuas. Pero en la práctica, la poca efectividad en la pre-vención se relaciona con tres factores concurrentes: 1) los intere-ses específi cos de cada Estado; 2) las complejas decisiones impli-cadas cuando de intervención o prevención de confl ictos se trata;

Conclusiones Generales

359

y 3) las limitaciones de los recursos, que como siempre son esca-sos. Por ende, se ha privilegiado un proceder reactivo por sobre los benefi cios que podría aportar una prevención proactiva.

En directa relación con lo anterior, también se puede obser-var que pese a las continuas críticas a los organismos creados con fi nes de prevención y cooperación, las autoridades a cargo de ellos y los representantes de los Estados que los conforman, están conscientes de las necesidades de optimizar el empleo de los recursos y sobre todo los procesos de adopción de decisiones.

Finalmente, es necesario establecer que la prevención de confl ictos tanto en la Unión Europea como en Latinoamérica es una constante preocupación en ambas partes del mundo, con matices diferentes, pero con fi nes similares. Se persevera en la prevención al mismo tiempo que se observa que las relaciones de poder aún privilegian a los Estados como actores, y por lo tanto cooperándose y compitiendo por sus respectivos intereses.


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OTROS TÍTULOSDE LA “COLECCIÓN DE INVESTIGACIONES ANEPE”

NÚMERO DE LIBRO

TÍTULO AUTOR(A)

Nº 1 Textos Básicos del Derecho Humanitario Bélico.

Eugenio Pérez de FranciscoArturo Contreras Polgati

Nº 2 La Comunidad de Defensa en Chile. Francisco Le Dantec GallardoKarina Doña Molina

Nº 3 Crisis Internacionales en Sudamérica: Teoría y Análisis.

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Nº 4 Seguridad Humana y Seguridad Nacional: Relación conceptual y práctica.

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Nº 5 Una estructura para la asesoría en el manejo de crisis internacionales: caso nacional.

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Nº 6 La disuasión convencional, conceptos y vigencia.

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Cristian Le Dantec GallardoGuillermo Abarca Ugarte Agustín Toro DávilaJuan Gmo. Toro DávilaMartín Pérez Le-Fort

Nº 9 Alcances y realidades de lo Político-Estratégico.

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Nº 10 La protección de los recursos hídricos en el Cono Sur de América. Un imperativo de seguridad para el siglo XX.

Pablo Rodríguez MárquezMario L. Puig Morales

Nº 11 Bolivia 2003. Percepciones de la crisis en la prensa chilena y su impacto en la seguridad subregional y relaciones bilaterales.

Iván Witker Barra

Nº 12 Hacia un sistema de seguridad subregional en el Mercosur ampliado: rol de la globalización como factor de viabilidad y agente estructurador.

Hernán L. Villagrán Naranjo


362

Nº 13 La estrategia total. Una visión crítica.

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Nº 14 La seguridad internacional en el siglo XXI, más allá de Westfalia y Clausewitz.

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Nº 15 Chile y las Operaciones de Paz. Estudio comparado de la política exterior de los tres gobiernos concertacionistas. De la reinserción internacional a la participación en Haití.

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Nº 16 La cooperación en el ámbito de la seguridad en el comercio en la región Asia Pacífi co: la iniciativa STAR del Foro APEC.

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Nº 18 Chile y sus intereses en la Antártica. Opciones políticas y de seguridad frente a la escasez de recursos hídricos.

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Nº 20 El agua como factor estratégico en la relación entre Chile y los países vecinos.

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Nº 21 Los aportes del Mercosur a la seguridad subregional. Un enfoque desde la Seguridad y Defensa Nacional de Chile.

Jorge Riquelme Rivera

Nº 22 Los Libros de la Defensa Nacional de Chile 1997-2002 como instrumentos de Política Pública.

Juan A. Fuentes Vera

Nº 23 La Guerra. Su Conducción Política y Estratégica (Reedición).

Manuel Montt Martínez (Autor fallecido)

Nº 24 La Fuerza de Paz “Cruz del Sur”. Instrumento del multilateralismo chileno-argentino.

General de División Cristián Le Dantec Gallardo

Nº 25 Crisis Internacionales. Rodolfo Ortega Prado

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TÍTULO AUTOR(A)


363

Nº 26 La Conducción de la Defensa Nacional: Pasado, presente y futuro.

Carlos Molina JohnsonMiguel Navarro MezaLuis Rothkegel SantiagoJulio Soto Silva

Nº 27 Desafíos nacionales en un contexto internacional complejo.

Departamento de Estudios Políticos y Estratégicos de la ANEPE

NÚMERO DE LIBRO

TÍTULO AUTOR(A)

ANEPE

28

Colección de InvestigacionesAcademia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos


Rodolfo Ortega Prado

Luis de la Corte Ibáñez

Fernando Lista Blanco

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Para prevenir los confl ictos es necesario la creación de organizaciones e instrumentos para hacer efectivos los acuerdos y las medidas de mitigación de las controversias que surgen de la competencia, como también para canalizar la cooperación y confi anza mutua.

Esta investigación es una exploración en esos fi nes. Por una parte, los investigadores españoles nos presentan una visión desde el prisma de la Unión Europea (UE) y dejan ver que la prevención de confl ictos es una preocupación, una aspiración y un compromiso consustancial a la UE, de manifi esto en los diferentes acuerdos y documentos sobre cuya base se han ido ampliando las atribuciones de este organismo, como también su participación en un importante conjunto de misiones de gestión de crisis en diversos continentes durante las dos últimas décadas.

De igual forma se presenta una perspectiva sobre Latinoamérica, que explicita las diferentes partes y cuestionamientos que se hacen a la estructura de prevención de confl ictos y expone su conveniente implementación a la luz de la probabilidad de un confl icto entre Estados latinoamericanos, por causas que podrían ser diversas, pero fundamentalmente por la integridad territorial, en un área geográfi ca donde todavía persisten objetivos contrapuestos y permiten comprender el desarrollo y las capacidades de la mayor parte de las fuerzas militares de la región.

Fernando Lista Blanco (España)

Ofi cial de Marina de la Armada Española, ac-tualmente en situación de retiro con el grado de Contraalmirante. Posee el título de piloto civil y piloto instrumental de reactores en la US NAVY; graduado como Especialista en Comunicaciones y Curso de Táctica; graduado en la Escuela de Guerra Naval y diplomado de Estado Mayor Con-junto, ambos en Madrid; ha realizado los cursos “Inteligencia Estratégica”, Argentina, “Communi-cations Staff Offi cer in HMS Mercury”, “NATO Staff Offi cer” y “NATO Crisis Management”.

El 2005 asciende a Contraalmirante provisional para ser el Presidente del European Union Mi-litary Committee Working Group en Bruxelles, siendo fi nalmente ascendido al grado de Contra-almirante en marzo de 2006 y destinado al Cuartel General de la Armada en Madrid como Subdi-rector de Gestión de Personal. Finalmente, en septiembre de 2008, pasa a desempeñarse como Deputy Director EUMS en Bruxelles.

Actualmente, se desempeña en el Centro Supe-rior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN) y en la Escuela de Altos Estudios de la Defensa (EALEDE), España.

Rodolfo Ortega Prado (Chile)

Coronel de Ejército en retiro, Doctor por la Univer-sidad Complutense de Madrid, España. Magíster en Ciencias Militares en dos menciones: Políticas de Defensa y en Gestión y Planifi cación Estraté-gica.

Diplomado en “Estudios Avanzados de América Latina” en la Universidad Complutense de Madrid; en Sociología Militar (Academia de Guerra del Ejército de Chile); en “Prevención de Confl ictos” y en “Gestión de Confl ictos en Asia-Pacífi co” (Uni-versidad Complutense), y en Gestión Estratégica de Organizaciones de la Academia Politécnica Militar. Autor de numerosos libros y artículos rela-cionados con su especialidad.

Actualmente, se desempeña como Profesor del Departamento de Estudios Estratégicos de la Aca-demia de Guerra del Ejército de Chile y Profesor del Magíster en Historia Militar y Pensamiento Es-tratégico, del mismo Instituto.

Luis de la Corte Ibáñez (España)

Doctor en Psicología, Profesor titular en el De-partamento de Psicología Social y Metodología y Subdirector de los Estudios de Posgrado en Cien-cias Forenses y de la Seguridad de la Universidad Autónoma de Madrid.

Ha realizado estancias de investigación en di-versas universidades españolas y extranjeras, incluyendo la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador, la Universidad Na-cional Autónoma de México; The London School of Economics and Political Sciences y el Centre for Studies of Terrorism and Political Violence de la Universidad de St. Andrews (Reino Unido).

Sus principales líneas de investigación actual ver-san en torno a temas de Seguridad y Defensa, en particular terrorismo y otras formas de violen-cia política y crimen organizado, y de Psicología Social. Autor de numerosos artículos, capítulos y libros científi cos.

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Luis de la Corte Ibáñez 28 Fernando Lista Blancoº-28.pdf · la prevenciÓn de conflictos en latinoamÉrica 161 generalidades sobre la prevenciÓn de conflictos 161 seguridad y