Panorama Geral

RELATÓRIO SOBRE O

DESENVOLVIMENTO MUNDIAL2000/2001

LUTA CONTRA A POBREZA

Banco MundialWashington, D.C.

© 2001 Banco Internacional de Reconstrução eDesenvolvimento / Banco Mundial1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EUA

Desenho da capa: Tomoko Hirata.Ilustração: “Viagem ao Novo Mundo” de Manuel Cunjama.Projeto gráfico e revisão:Communications Development Incorporated, Washington, D.C.

Impresso nos Estados Unidos da AméricaPrimeira impressão: setembro de 2000

Este documento é a versão resumida do Relatório sobre o DesenvolvimentoMundial 2000/2001, publicado pela Oxford University Press para o BancoMundial. Foi preparado por funcionários do Banco Mundial e asconclusões apresentadas não refletem necessariamente as opiniões daDiretoria ou dos países nela representados. O Banco Mundial não garante aexatidão dos dados incluídos nesta publicação e não aceita nenhumaresponsabilidade pelas conseqüências de seu uso.

ISBN 0-8213-4823-8

Texto impresso em papel reciclado que cumpre as normas americanas relativas à estabilidade do papel para materiais destinados a bibliotecas(Z39.48-1984).

iii

Panorama Geral Luta contra a Pobreza: Oportunidade, Autonomia e Segurança

A história de BasrabaiPobreza num mundo desigualUma estratégia de redução da pobrezaDa estratégia à açãoColaboração na luta contra a pobreza

Primeira Parte Esquema Conceptual

Capítulo 1 Natureza e Evolução da Pobreza

Dimensões da pobrezaMedir as múltiplas dimensões da pobrezaEvolução da pobreza

Capítulo 2 Causas da Pobreza e Esquema de Ação

Causas da pobrezaEsquema de ação

Segunda Parte Oportunidade

Capítulo 3 Crescimento, Desigualdade e Pobreza

Crescimento econômico e redução da pobrezaO que promove o crescimento econômico?Por que taxas semelhantes de crescimento estão associadas com taxas diferentes de redução da pobreza?Crescimento econômico e privação

Capítulo 4 Como os Mercados Podem Beneficiar os Pobres

As reformas de mercado produziram crescimento?As reformas de mercado beneficiaram os pobres?Os mercados devem fazer mais pelos pobres

Capítulo 5 Aumentar o Patrimônio dos Pobres e Reduzir a Desigualdade

Bens e suas sinergiasAção pública para facilitar a acumulação de bensRedistribuição do gasto públicoReformas institucionais para uma ação eficaz: governo, mercados e concorrênciaParticipação: escolha, monitoramento e responsabilidadeComplementaridade na ação pública

Sumário do Relatório sobre o Desenvolvimento

Mundial 2000/2001

iv PANORAMA GERAL

Terceira Parte Autonomia

Capítulo 6 Instituições Estatais Mais Sensíveis aos Pobres

Administração pública e redução da pobrezaOs pobres e o império da leiA descentralização pode beneficiar os pobresA política da redução da pobreza: coalizões em prol dos pobresRegimes políticos e pobreza

Capítulo 7 Eliminar as Barreiras Sociais e Fortalecer as Instituições Sociais

Discriminação por sexo e pobrezaEstratificação social e pobrezaFragmentação social e conflitoFortalecer as instituições sociais e o capital social

Quarta Parte Segurança

Capítulo 8 Ajudar os Pobres a Enfrentar os Riscos

Uma tipologia dos riscosA natureza e magnitude da vulnerabilidadeRespostas das famílias e comunidades ao riscoPolíticas para melhorar o controle dos riscos

Capítulo 9 Enfrentar as Crises Econômicas e Catástrofes Naturais

Prevenir e enfrentar as crises econômicasReduzir a vulnerabilidade a catástrofes naturais

Quinta Parte Ações Internacionais

Capítulo 10 Mobilizar as Forças Globais para os Pobres

Ampliar o acesso aos mercados nos países de renda altaReduzir o risco de crises econômicasProduzir bens públicos internacionais que beneficiem os pobresAssegurar a voz dos pobres nos foros globais

Capítulo 11 Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza

Fazer com que a assistência reduza a pobrezaAliviar a carga da dívida dos países pobres

Nota Bibliográfica

Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial

Os pobres vivem sem a liberdade fundamental deação e escolha que os que estão em melhor situação dão porcerto.1 Muitas vezes não dispõem de condições adequadasde alimentação, abrigo, educação e saúde; essas privações osimpedem de levar o tipo de vida que todos valorizam. Alémdisso, são extremamente vulneráveis a doenças, criseseconômicas e catástrofes naturais. Freqüentemente, não sãobem tratados por instituições do Estado e da sociedade enão podem influenciar as decisões que afetam sua vida.Essas são as diversas dimensões da pobreza.

A experiência de privação múltipla é intensa e dolorosa.A descrição que os pobres fazem da vida em condições depobreza é um testemunho eloqüente de sua dor (quadro1). Para os que vivem na pobreza, parece impossívelescapar dessa situação. Mas não é impossível. A história deBasrabai, presidente de um conselho local numa aldeia daÍndia, ilustra as várias facetas da pobreza e o potencial deação (ver a página 2).

A história de Basrabai serve como pano de fundo paraum exame da natureza e das causas da pobreza, bem comodas medidas que podem ser tomadas. A pobreza éresultado de processos econômicos, políticos e sociais quese relacionam entre si e muitas vezes se reforçam,

PANORAMA GERAL

exacerbando as condições de privação em que os pobresvivem. Escassez de bens, mercados inacessíveis e poucasoportunidades de emprego mantêm as pessoas na pobrezamaterial. Por isso, a promoção de oportunidades(estimulando o crescimento econômico, fazendo com queos mercados funcionem melhor para os pobres epossibilitando que estes acumulem bens) é essencial parareduzir a pobreza.

Mas isso é apenas uma parte da história. Num mundoem que o poder político se distribui de maneira desigual emuitas vezes acompanha a distribuição do podereconômico, o funcionamento das instituições do Estadopode ser particularmente desfavorável aos pobres. Porexemplo, os pobres em geral não recebem os benefícios doinvestimento público em educação e saúde. E muitasvezes são vítimas da corrupção e arbitrariedade por partedo Estado. A situação de pobreza também é muito afetadapelas normas sociais, valores e práticas que, na família,comunidade ou mercado, levam à exclusão de mulheres,minorias étnicas e raciais ou grupos desfavorecidos. Porisso, a promoção da autonomia dos pobres (fazendo comque as instituições públicas e sociais se tornem maissensíveis às suas necessidades) também é essencial para

1

2 PANORAMA GERAL

Basrabai vive em Mohadi, uma aldeia a 500 quilômetrosde Ahmedabad, no Estado de Gujarat, Índia, àsmargens do Mar da Arábia.2 Ela é a primeira mulher aocupar o cargo de presidente do conselho local, emresultado de uma emenda constitucional que reservaàs mulheres um terço das vagas no conselho local e umterço dos cargos dirigentes.

Ao chegar à sua aldeia após uma longa viagem,cruzamos uma pequena enseada numa estradaintransitável durante a maré alta. O primeiro edifícioque avistamos é uma estrutura de concreto recém-construída: a escola primária. Durante o ciclone do anopassado, o pior de que se tem notícia, quando o ventoderrubava suas choupanas, os moradores se abrigaramna única estrutura estável da aldeia: a escola. Quando aequipe de assistência chegou, os moradores pediramque se construíssem mais edifícios de concreto e agoraa aldeia tem mais de dez.

Chegamos à casa de concreto de Basrabai, ao ladode uma cabana de palha. Após as saudações usuais, aescola passou a ser o tema da conversa. Já queestávamos no meio da semana, perguntamos sepodíamos assistir a uma aula. Basrabai nos informouque o professor não estava. Na verdade, ele só vinhauma vez por mês, quando muito. Protegido pelosecretário distrital de educação, ele fazia o que bementendia.

O professor chegou no dia seguinte. Alguém lheavisou que a aldeia tinha visitantes. Veio à casa deBasrabai e começamos a conversar sobre a escola e ascrianças. Achando que as visitas teriam pena dele,começou a contar seus problemas e dificuldades emensinar às crianças. E as chamava de "selvagens".

Isso foi demais para Meeraiben, membro daOrganização de Mulheres Autônomas (SEWA), quehavia preparado nossa visita. Ela assinalou que seusalário era de 6.000 rupias por mês (mais de seis vezeso nível de pobreza na Índia) num emprego garantido esua responsabilidade era pelo menos comparecer aotrabalho. Os pais queriam que seus filhos aprendessema ler e escrever, mesmo se, por freqüentar a escola, osmeninos não pudessem ajudar os pais a pescar e asmeninas não pudessem ajudar as mães a buscar água elenha e trabalhar nos campos.

À noite, Basrabai presidiu a reunião da aldeia. Haviadois temas principais. O primeiro era a indenização paracobrir os danos causados pelo ciclone: apesar dagrande fanfarra com que os esquemas de assistênciaforam anunciados na capital, o esquema local deixavamuito a desejar e os funcionários locais eraminsensíveis. As organizadoras da SEWA anotaram osnomes das pessoas que ainda não haviam recebido aindenização a que tinham direito e ficou decidido que

elas e Basrabai se reuniriam com os funcionários locaisna semana seguinte.

O segundo tema era a proibição de pesca que ogoverno havia imposto nas águas costeiras paraproteger os estoques de peixes. Os grandes barcoseram responsáveis pela pesca excessiva, mas ospequenos pescadores estavam pagando o preço. Osgrandes barcos podiam continuar pescando desde quepagassem aos funcionários.

Durante a reunião, ocorreu um acidente. O irmão deBasrabai foi ferido no rosto pela patada de uma vaca.Sem um tratamento imediato a ferida podiainfeccionar. Mas era tarde e o médico mais próximoestava a 10 quilômetros. Normalmente, seriaimpossível proporcionar-lhe um tratamento imediato.Mas tínhamos um jipe e levamos o irmão de Basrabai aomédico.

Durante a nossa estadia observamos o trabalhoartesanal que as mulheres da aldeia vinham fazendo hágerações. Existe muita demanda de bordados e roupastípicas, graças à aceitação internacional dos produtosindianos e ao fato de que a classe média indiana estáredescobrindo suas raízes. Mas os negociantesoferecem preços muito baixos devido ao isolamentoem que essas mulheres vivem.

O governo nacional e os governos estaduais têminúmeros esquemas de apoio ao artesanato, masnenhum é muito eficaz. Assim, a SEWA estáorganizando as artesãs e proporcionando-lhes acessodireto aos mercados internacionais. Uma peça debordado que examinamos conseguiria 150 rupias nomercado internacional, 60 nas lojas do governo e 20dos negociantes.

No último dia da nossa visita, fomos à lavoura deBasrabai, a uma hora de sua casa. Os riscos daagricultura eram bem visíveis. A falta de chuva deixouo solo duro e seco. Se não chovesse nos próximos dias,ela iria perder sua lavoura de milho, e com isso odinheiro para pagar um tratorista que arasse seucampo, um investimento possibilitado pela venda deseus artesanatos. Quando nos encontramos com elaem Ahmedabad alguns dias depois, ainda não haviachovido.

As interações com Basrabai e os milhares de pobresconsultados para a preparação deste relatório trazem àbaila temas recorrentes e familiares. Os pobresmencionam a falta de oportunidades de ganhardinheiro, o acesso deficiente aos mercados e o fato deas instituições do Estado não responderem às suasnecessidades. Mencionam insegurança, como os riscosde saúde, o risco de ficar sem trabalho e os riscosagrícolas que tornam frágil qualquer ganho. Em todaparte (das aldeias da Índia às favelas do Rio de Janeiro,

A história de Basrabai

PANORAMA GERAL 3

reduzir a pobreza. A vulnerabilidade a acontecimentos externos incontroláveis

(doença, violência, choques econômicos, mau tempo,catástrofes naturais) aumenta o mal-estar dos pobres, exacerbasua pobreza material e enfraquece seu poder de barganha. Porisso, o aumento da segurança (reduzindo o risco de eventoscomo guerras, doenças, crises econômicas e catástrofesnaturais) é essencial para reduzir a pobreza. Também sãoessenciais a redução da vulnerabilidade dos pobres aos riscos e aimplantação de mecanismos para ajudá-los a enfrentar oschoques adversos.

Pobreza num mundo desigual

O mundo tem muita pobreza em meio à abundância. Dos 6bilhões de habitantes, 2,8 bilhões (quase a metade) vivem commenos de 2 dólares por dia e 1,2 bilhão (um quinto) commenos de 1 dólar por dia, sendo que 44% vivem no sul da Ásia(figura 1). Nos países ricos, menos de uma criança em 100 nãocompleta cinco anos, mas nos países mais pobres um quintodas crianças morrem antes disso. Enquanto nos países ricosmenos de 5% de todas as crianças abaixo de cinco anos sãodesnutridas, nos países pobres a proporção chega a 50%.

Essa situação persiste embora as condições humanastenham melhorado mais nos últimos 100 anos do que no resto

da história: a riqueza global, as conexões mundiais e acapacidade tecnológica nunca foram maiores. Mas adistribuição desses ganhos globais é extraordinariamentedesigual. A renda média nos 20 países mais ricos equivale a 37vezes a média dos 20 mais pobres, uma diferença que duplicounos últimos 40 anos. A experiência difere muito de uma regiãoa outra (figura 2; ver a tabela A.1 no fim do texto). No leste daÁsia, o número de pessoas que vivem com menos de 1 dólarpor dia diminuiu de cerca de 420 milhões para cerca de 280milhões entre 1987 e 1998, mesmo após a crise financeira.3

Mas na América Latina, sul da Ásia e África Subsaariana onúmero de pobres tem aumentado. Nos países da Europa eÁsia Central em transição para a economia de mercado, onúmero de pessoas que vivem com menos de 1 dólar por diaaumentou mais de 20 vezes.4

Registraram-se também grandes avanços e retrocessos emindicadores cruciais da pobreza não relacionados com a renda.A Índia fez um progresso acentuado no número de meninasque freqüentam a escola; no estado mais avançado, Kerala, aesperança de vida é maior do que em outros lugares com umnível de renda muito mais alto (como Washington, D.C.).Mas nos países que se encontram no centro da epidemia deHIV/AIDS na África, como Botsuana e Zimbábue, um emcada quatro adultos está infectado, os órfãos da AIDS estão setornando uma carga esmagadora sobre os mecanismos de

Quadro 1

As vozes dos pobres

O estudo "Voices of the Poor", baseado na realidade de mais de60.000 homens e mulheres pobres de 60 países, foi realizadocomo base para o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial2000/01. Consiste de duas partes: um exame dos estudos sobrepobreza realizados recentemente em 50 países com aparticipação de 40.000 pobres e um novo estudo comparativorealizado em 1999 com cerca de 20.000 pobres em 23 países.O estudo mostra que os pobres são agentes ativos em suasvidas, mas em geral não conseguem influenciar os fatores sociaise econômicos que determinam seu bem-estar.

As seguintes citações ilustram o que significa viver emcondições de pobreza.

Não me pergunte o que é pobreza porque você viu ela do lado defora da minha casa. Olhe a casa e conte o número de buracos.Veja os utensílios e as roupas que estou usando. Olhe tudo eescreva sobre o que viu. O que você está vendo é pobreza.

— Homem pobre, Quênia

Nossa lavoura é pequena; todos os produtos que compramos naslojas são caros; é difícil viver, trabalhamos e ganhamos pouco

dinheiro, compramos algumas coisas; os produtos são escassos,não há dinheiro e somos pobres. Se houvesse dinheiro. . .

— Debate entre um grupo de homense mulheres pobres, Equador

Quando meu marido fica doente, é uma calamidade. Nossa vidapára até que ele se recupere e volte a trabalhar.

— Mulher pobre, Egito

Pobreza é humilhação, depender dos outros e ter que aceitarrispidez, insultos e indiferença quando buscamos ajuda.

— Mulher pobre, Letônia

Primeiro, tinha medo de tudo e todos: meu marido, o chefe daaldeia, a polícia. Hoje, não tenho medo de ninguém. Tenho minhaprópria conta bancária, sou a líder dos grupos de poupança daminha aldeia… Explico o nosso movimento para as minhasirmãs. Temos um sindicato com 40.000 membros.

— Debate entre um grupo de homense mulheres pobres, Índia

Fonte: Narayan, Chambers, Shah e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte 2000.

4 PANORAMA GERAL

apoio tradicionais e formais e o aumento da esperança de vidaregistrado desde meados do século XX logo será anulado. Adiferença na taxa de mortalidade entre as regiões (a da ÁfricaSubsaariana equivale a 15 vezes a taxa dos países de renda alta)dá uma idéia da diversidade dessa experiência (figura 3).

As experiências também são muito diferentes no âmbitosubnacional e no que se refere às minorias étnicas e mulheres.As diversas regiões de um país se beneficiam do crescimentoem graus muito diferentes. No México, por exemplo, apobreza total diminuiu (embora modestamente) no início dosanos 90, mas aumentou no sudeste mais pobre. Tambémexistem desigualdades entre grupos étnicos em muitos países.Em alguns países africanos as taxas de mortalidade infantil sãomais baixas entre os grupos étnicos politicamente poderosos;nos países latino-americanos os grupos indígenas em geral têmmenos de três quartos da escolaridade média dos grupos nãoindígenas. As mulheres continuam a sofrer desvantagem emrelação aos homens. No sul da Ásia as mulheres têm somentecerca de metade da escolaridade dos homens e as taxas dematrícula feminina no nível secundário equivalem apenas adois terços das taxas masculinas.

Em face desse quadro global de pobreza e desigualdade, acomunidade internacional fixou várias metas para os primeirosanos do século, com base nos debates ocorridos em váriasconferências das Nações Unidas realizadas nos anos 90 (quadro2). Essas metas de desenvolvimento internacional, em suamaioria para 2015, incluem a redução da pobreza e privação

Figura 1Regiões em desenvolvimento onde vivem os pobres

Distribuição da população que vivia com menos de 1 dólar

por dia em 1998 (1,2 bilhão)

Fonte: Banco Mundial 2000s.

Oriente Médio e Norte da África0,5 %

Europa e Ásia Central2,0 %

América Latinae Caribe

6,5 %

Leste da Ásia e Pacífico

23,2 %

África Subsaariana24,3 %

Sul da Ásia43,5 %

Figura 2

Regiões em que a pobreza aumentou ou não

Variação no número de pessoas que viviam com

menos de 1 dólar por dia, 1987-98

Milhões

África Sub-

saariana

Sul da Ásia

Oriente Médio e Norte da África

América Latina

e Caribe

Europa e Ásia Central

Leste da Ásia e Pacífico

Fonte: Banco Mundial 2000s.

–150

–125

–100

–75

–50

–25

0

25

50

75

100

Figure 3

Les taux mondiaux de mortalité infantile

varient fortement

Taux de mortalité infantile, 1998

Pour 1 000 naissances vivantes

Source: Banque mondiale 2000s.

Pays à

revenu

élevé

Afrique

Subsaha-

rienne

Asie

du Sud

Moyen-

Orient et

Afrique

du Nord

Amérique

latine et

Caraïbes

Europe

et Asie

centrale

Asie de

l'Est et

Pacifique

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

PANORAMA GERAL 5

Implantar estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável até 2005 para reverter a perda de recursos ambientais até 2015

7

Proporcionar acesso a todos que precisam de serviços de saúde reprodutiva até 2015

6

Reduzir em três quartos a mortalidade materna entre 1990 e 2015

5

Reduzir em dois terços as taxas de mortalidade infantil entre 1990 e 2015

4

Obter maior igualdade e habilitar as mulheres, eliminando as desigualdades por sexo na educação primária e secundária até 2005

3

Matricular todas as crianças na escola primária até 20152

Reduzir pela metade a proporção de pessoas que vivem em extrema pobreza entre 1990 e 2015

1 Pessoas que vivem com menos de 1 dólar por dia (%)

1990 2015

10

20

30

Progresso1990-1998

50

0

Pays ayant des stratégies environnementales (%)

Taux de prévalence de la contraception (%)

Taux de mortalité des moins de 5 ans (%)(pour 1 000 naissances vivantes)

Naissances assistées par des professionnels qualifiés (%)

Trajetória média para a meta

Trajetória média para a meta

Trajetória média para a meta

Progresso1990-1998

Progresso1990-1998

Progresso1988-1998

Progresso1993-1998

Progresso1984-1997

Ratio de scolarisation primaire et secondaire des filles par rapport aux garçons (%)

Taux net de scolarisation primaire (%)

20151990

75

50

100

75

50

100

75

50

100

Trajetória média para a meta

Progresso1990-1998

100

1990 2005

1990 2015

2015

50

0

100

1988

19981993

80

0

19971984

25

50

50

60

70

Trajetória média para a meta

Quadro 2

Um mundo melhor para todos: metas de desenvolvimento internacional

Fonte: FMI, OCDE, Nações Unidas e Banco Mundial 2000 (www.paris21.org/betterworld/)Nota: Os dados se referem a países de renda baixa e média, com exceção das estratégias ambientais, que se referem a todos os países.

As metas de desenvolvimentointernacional se referem à maisimperativa aspiração humana: ummundo sem pobreza e sem a misériacriada pela pobreza.

Cada uma das sete metas serefere a um aspecto da pobreza.Devem ser vistas em conjuntoporque se reforçam mutuamente.Quando aumenta o número dematrículas nas escolas,especialmente do sexo feminino,diminuem a pobreza e a mortalidade.A melhoria dos serviços básicos desaúde aumenta o número dematrículas e reduz a pobreza. Muitospobres tiram o seu sustento do meioambiente. Assim, é preciso avançarem todas as sete metas.

Na última década, o mundo emgeral não estava no caminho certopara atingir essas metas. Mas oprogresso em alguns países eregiões mostra o que pode ser feito.A China reduziu a população pobrede 360 milhões em 1990 para cercade 210 milhões em 1998. Mauríciocortou seu orçamento militar einvestiu mais em saúde e educação.Hoje, todos os mauricianos têmacesso a saneamento e 98% a águapotável e 97% dos partos sãoatendidos por pessoal qualificado.Muitos países latino-americanos seaproximaram mais da igualdade entreos sexos em termos de educação.

A mensagem é esta: se algunspaíses podem registrar um grandeprogresso no sentido de reduzir apobreza em suas diversas formas,outros também podem fazê-lo. Masos conflitos estão anulando asconquistas de desenvolvimentosocial em muitos países da ÁfricaSubsaariana. A epidemia deHIV/AIDS está afetando indivíduos,famílias e comunidades em todos oscontinentes. O crescimentoeconômico sustentado (componentevital da redução da pobreza a longoprazo) ainda não foi alcançado pormetade dos países de todo o mundo.Em mais de 30 países, a renda realper capita diminuiu nos últimos 35anos. Nos países que registraramcrescimento, este precisa serdistribuído de maneira maiseqüitativa.

As metas podem ser alcançadasmediante uma combinação de açõeseficazes no âmbito nacional einternacional.

6 PANORAMA GERAL

humana em várias dimensões (os dados de referência são de1990):� Reduzir pela metade a proporção de pessoas que vivem em

pobreza extrema (menos de 1 dólar por dia).� Assegurar educação primária universal.� Eliminar a desigualdade por sexo na educação primária e

secundária (até 2005).� Reduzir em dois terços a mortalidade infantil.� Reduzir em três quartos a mortalidade materna.� Assegurar acesso universal a serviços de saúde reprodutiva.� Implementar estratégias nacionais de desenvolvimento

sustentável em todos os países até 2005, para reverter a perdade recursos ambientais até 2015.Essas metas deverão ser atingidas num mundo cuja

população sofrerá um acréscimo de 2 bilhões de habitantes nospróximos 25 anos, sendo que 97% desse aumento ocorrerá nospaíses em desenvolvimento. Estudos sobre as ações necessáriaspara atingir essas metas revelam a magnitude do desafio. Porexemplo, para reduzir pela metade a pobreza entre 1990 e2015 será preciso registrar uma taxa composta de declínio de2,7% ao ano durante esse período. As últimas estimativas doBanco Mundial indicam uma redução de aproximadamente1,7% ao ano entre 1990 e 1998. O progresso lento observadoem algumas regiões se deve em grande parte ao crescimentobaixo ou negativo. Em alguns casos, o aumento dadesigualdade agravou esse efeito; isso é particularmente válidoem alguns países da ex-União Soviética. A taxa atual dematrícula nas escolas provavelmente não vai resultar emeducação primária universal, especialmente na ÁfricaSubsaariana. Para reduzir em dois terços a taxa de mortalidadeinfantil entre 1990 e 2015 seria preciso um declínio de 30%entre 1990 e 1998, bem superior aos 10% registrados nospaíses em desenvolvimento. Em algumas áreas da ÁfricaSubsaariana a mortalidade infantil está aumentando, em partecomo resultado da epidemia de AIDS. A queda noscoeficientes de mortalidade materna está sendo muito lentapara atingir as metas.

Para atingir as metas de desenvolvimento internacional, serápreciso empreender ações que promovam o crescimentoeconômico e reduzam a desigualdade de renda, mas mesmo ocrescimento eqüitativo não será suficiente para atingir as metasde saúde e educação. Para reduzir em dois terços as taxas demortalidade infantil será preciso impedir a transmissão deHIV/AIDS, aumentar a capacidade dos sistemas de saúde dospaíses em desenvolvimento para que proporcionem maisserviços de saúde e assegurar que o progresso tecnológico nocampo médico beneficie os países em desenvolvimento.5 Demodo a atingir as metas de igualdade em educação para ambos

os sexos será preciso adotar medidas específicas que eliminemas barreiras culturais, sociais e econômicas que impedem que asmeninas freqüentem as escolas.6 Além disso, as açõesdestinadas a assegurar maior sustentabilidade ambiental serãocruciais para aumentar os bens à disposição dos pobres ereduzir a incidência de pobreza a longo prazo.7 A combinaçãodessas ações dará o impulso para a consecução dessas metas.Daí a necessidade de uma estratégia mais ampla para combatera pobreza.

Uma estratégia de redução dapobreza

A estratégia de redução da pobreza evoluiu nos últimos 50 anosem resposta a uma maior compreensão da complexidade dodesenvolvimento. Nos anos 50 e 60, muitos consideravam osgrandes investimentos em capital físico e infra-estrutura comoa principal via para o desenvolvimento.

Nos anos 70, aumentou a conscientização de que o capitalfísico não era suficiente: a saúde e a educação tinham pelomenos a mesma importância. O relatório sobre oDesenvolvimento Mundial 1980 articulou essa noção eargumentava que as melhorias em saúde e educação eramimportantes não só por si próprias mas também para promovero aumento da renda da população pobre.

Nos anos 80, após a crise da dívida, recessão global eexperiências contrastantes do leste da Ásia e América Latina, sulda Ásia e África Subsaariana, a ênfase passou a ser atribuída àmelhoria da gestão econômica e liberação das forças domercado. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial1990 propunha uma estratégia dupla: promover o crescimentocom uso intensivo de mão-de-obra mediante aberturaeconômica e investimento em infra-estrutura e proporcionarserviços básicos de saúde e educação para os pobres.

Nos anos 90, o governo e as instituições passaram a ocuparo centro do debate, ao lado das questões de vulnerabilidade noâmbito local e nacional. Este relatório baseia-se nas estratégiasanteriores, tendo em vista a experiência acumulada na últimadécada e o novo contexto global. Propõe uma estratégia paraatacar a pobreza em três frentes: promover oportunidades,facilitar a autonomia e aumentar a segurança.

Promover oportunidades. Os pobres constantementeenfatizam a importância das oportunidades materiais. Issosignifica empregos, crédito, estradas, eletricidade, mercadospara seus produtos e escolas, água, saneamento e outrosserviços que sustentam a saúde e os conhecimentos essenciaispara o trabalho. O crescimento econômico é crucial para geraroportunidades; mas também o é o padrão ou qualidade do

PANORAMA GERAL 7

crescimento. As reformas de mercado podem ser essenciais naampliação de oportunidades para os pobres, mas precisamrefletir as condições institucionais e estruturais do local. Épreciso haver mecanismos que criem novas oportunidades ecompensem os que podem sair perdendo com a transição. Nassociedades com muita desigualdade, uma maior equidade éparticularmente importante para obter um rápido progresso naredução da pobreza. Para isso, é preciso que o Estado apóie aampliação dos recursos humanos, terra e infra-estrutura de queos pobres dispõem.

Facilitar a autonomia. A escolha e implementação de açõespúblicas sensíveis às necessidades dos pobres depende dainteração de processos políticos, sociais e institucionais. Oacesso às oportunidades de mercado e serviços do setor públicoem geral é influenciado pelo Estado e pelas instituições sociais,que devem ser sensíveis aos pobres e responsáveis. Aresponsabilização é um esforço intrinsecamente político querequer uma colaboração ativa entre os pobres, a classe média eoutros grupos da sociedade. A colaboração pode ser facilitadapor mudanças no modo de governar que tornem aadministração pública, as instituições jurídicas e a prestação deserviços públicos mais eficientes e responsáveis perante todos oscidadãos, bem como pelo fortalecimento da participação dospobres nos processos políticos e nas decisões locais. Também éimportante eliminar as barreiras sociais e institucionais queresultam de distinções baseadas no sexo, etnia e condiçãosocial. Instituições sólidas e sensíveis são não só importantespara beneficiar os pobres mas também fundamentais para oprocesso de crescimento geral.

Aumentar a segurança. A redução da vulnerabilidade (achoques econômicos, catástrofes naturais, doença,incapacidade e violência pessoal), além de ser parte intrínsecada melhoria do bem-estar, incentiva o investimento em capitalhumano e em atividades de maior risco e maior rendimento.Isso requer uma ação nacional eficaz para controlar o risco dechoques econômicos e mecanismos eficazes para reduzir osriscos que os pobres enfrentam, inclusive doenças e catástrofesnaturais. Além disso, é preciso ampliar os bens de que os pobresdispõem, diversificar as atividades domésticas e proporcionaruma variedade de mecanismos de seguro contra choquesadversos, desde empregos públicos a programas de retençãoescolar e seguro médico.

Não existe hierarquia de importância. Os elementos sãoextremamente complementares. Cada parte da estratégia afetaas causas da pobreza abordadas pelas outras duas. Por exemplo,a promoção de oportunidades mediante o acesso a bens e aomercado aumenta a independência dos pobres e lhes dá voz,fortalecendo seu poder de barganha em relação ao Estado e à

sociedade. Além disso, aumenta a segurança, já que um estoqueadequado de bens é uma proteção contra choques adversos. Domesmo modo, o fortalecimento das instituições democráticas ea habilitação da mulher e dos grupos étnicos e raciaisdesfavorecidos (digamos, eliminando a discriminação legalcontra eles) ampliam as oportunidades econômicas para ospobres e desfavorecidos. O fortalecimento das organizações depobres pode ajudar a assegurar a prestação de serviços e adoçãode políticas sensíveis às necessidades dos pobres e pode reduzira corrupção e arbitrariedade das ações do Estado. Se os pobrespuderem controlar a prestação de serviços sociais, é maisprovável que o gasto público os ajude durante as crises.Finalmente, se os pobres receberem ajuda para enfrentar oschoques e controlar os riscos, eles estarão numa posição melhorpara aproveitar as novas oportunidades do mercado. Por isso,este relatório defende uma estratégia integral de luta contra apobreza.

Da estratégia à ação

Não existe um plano simples e universal para implantar essaestratégia. Cada país em desenvolvimento deve preparar suaprópria combinação de políticas para reduzir a pobreza, deacordo com as prioridades nacionais e realidades locais. Asescolhas dependerão do contexto econômico, sociopolítico,estrutural e cultural de cada país, e mesmo de cadacomunidade.

Embora este relatório proponha uma estratégia mais ampla,as prioridades de cada caso deverão ser estabelecidas com basenos recursos disponíveis e na capacidade institucional. Épossível reduzir alguns aspectos da privação mesmo se outrosaspectos permanecerem inalterados. Por exemplo, campanhasbaratas de reidratação oral podem reduzir significativamente amortalidade infantil, mesmo se a renda dos pobres nãoaumentar.8 Mas geralmente será preciso atuar nas três frentes(oportunidade, autonomia e segurança) devido àcomplementaridade entre elas.

As ações dos países desenvolvidos e organizaçõesmultilaterais serão cruciais. Muitos fatores que afetam a vidados pobres estão fora de sua influência ou controle. Os paísesem desenvolvimento não podem, por si sós, produzirestabilidade financeira internacional, grandes avanços empesquisa médica e agrícola e oportunidades de comérciointernacional. As ações da comunidade internacional e acooperação para o desenvolvimento continuarão sendoessenciais.

Sugerimos as seguintes áreas de ação, primeiro no âmbitonacional e depois no contexto internacional.

8 PANORAMA GERAL

OportunidadeAs políticas e instituições essenciais para a criação de maisoportunidades envolvem ações complementares destinadas aestimular o crescimento geral, fazer com que os mercadosbeneficiem os pobres e aumentar seus bens, inclusiveeliminando desigualdades arraigadas na distribuição de serviçoscomo a educação.

Incentivar investimentos privados eficazes. O investimento e ainovação tecnológica são os principais mecanismos para criarempregos e aumentar a renda do trabalho. De modo apromover o investimento privado, é preciso reduzir os riscospara os investidores, mediante políticas fiscais e monetáriasestáveis, regimes de investimento estáveis, sistemas financeirossólidos e um contexto empresarial claro e transparente. Mastambém é preciso assegurar o império da lei e tomar medidaspara combater a corrupção, ou seja, acabar com os esquemasempresariais baseados em propinas, subsídios para grandesinvestidores, negociatas e monopólios favorecidos.

Freqüentemente, é essencial adotar medidas especiais paraassegurar que as pequenas empresas, particularmentevulneráveis à burocracia e compra de privilégios pelos que têmboas conexões, possam participar dos mercados. Essas medidasincluem: assegurar acesso ao crédito promovendo aintensificação financeira e reduzindo as fontes de problemas nomercado; reduzir os custos de transação para entrar nosmercados de exportação ampliando o acesso à tecnologia daInternet, organizando feiras de exportação e proporcionandotreinamento em práticas comerciais modernas; e construirestradas alimentadoras para reduzir as barreiras físicas. Acriação de um contexto comercial adequado para as famíliaspobres e pequenas firmas também pode envolver adesregulamentação e reformas institucionais complementares(por exemplo, reduzir as restrições ao setor informal,especialmente as que afetam as mulheres, e resolver o problemada posse da terra ou deficiências de registro que desincentivamos pequenos investimentos).

O investimento privado deverá ser complementado peloinvestimento público para aumentar a competitividade e criarnovas oportunidades de mercado. Particularmente importanteé o investimento público para ampliar a infra-estrutura e osserviços de comunicação e melhorar a qualificação da força detrabalho.

Expansão para os mercados internacionais. Os mercadosinternacionais oferecem grandes oportunidades de emprego erenda, na agricultura, indústria e serviços. Todos os países queconseguiram reduzir bastante a pobreza recorreram aocomércio internacional. Mas a abertura comercial tambémpode prejudicar alguns grupos e só dará benefícios substanciais

se os países contarem com infra-estrutura e instituições parasustentar uma oferta forte. Assim, a abertura deve ser bemplanejada, com atenção especial às características de cada país eàs deficiências institucionais e outros problemas. A seqüênciadas políticas deve incentivar a criação de empregos e controlar aeliminação de empregos. Uma liberalização que beneficie maisos pobres não é necessariamente mais lenta; uma ação rápidapode criar mais oportunidades para os pobres. Políticasexplicitas devem compensar os custos transitórios para ospobres, como as doações para os pequenos produtoresmexicanos de milho após a aprovação do Acordo de LivreComércio da América do Norte (NAFTA).

A abertura da conta de capital deve ser feita de maneiraprudente, em consonância com o desenvolvimento do setorfinanceiro interno, para reduzir o risco de alta volatilidade nosfluxos de capital. O investimento direto a longo prazo podetrazer externalidades positivas, como a transferência deconhecimento, mas os fluxos a curto prazo podem trazerexternalidades negativas, particularmente a volatilidade. Aspolíticas devem abordar essas questões separadamente.

Criar um patrimônio para os pobres. A acumulação derecursos humanos, físicos, naturais e financeiros que os pobrespossuam ou possam usar requer ações em três frentes.Primeiro, concentrar o gasto público nos pobres, ampliando aoferta de serviços sociais e econômicos básicos e reduzindo asrestrições sobre a demanda (por exemplo, mediante bolsas deestudo para crianças pobres). Segundo, assegurar a prestação deserviços de boa qualidade mediante ações institucionais queenvolvam uma boa administração pública e o uso de mercadose múltiplos agentes. Isso pode implicar a reforma dos serviçospúblicos, como a educação, ou uma privatização que assegure aexpansão dos serviços para os pobres, como no abastecimentourbano de água e saneamento. Terceiro, assegurar aparticipação das comunidades e famílias pobres na escolha eimplantação dos serviços e sua monitoração para que osprovedores assumam sua responsabilidade. Isso foiexperimentado em projetos em El Salvador, Tunísia e Uganda.Os programas destinados a criar um patrimônio para os pobresincluem a expansão do ensino com participação dos pais ecomunidades, programas de retenção escolar (como os deBangladesh, Brasil, México e Polônia), programas de nutrição,programas de saúde materno-infantil, vacinas e outros serviçosde saúde e esquemas comunitários para proteger os recursoshídricos e outros elementos do meio ambiente natural.

Existe uma forte complementaridade entre ações nasdiversas áreas. Devido aos estreitos vínculos entre os recursoshumanos e físicos, por exemplo, um melhor acesso dos pobresà energia ou ao transporte pode aumentar o acesso à educação

e seus benefícios. A melhoria do meio ambiente pode ter efeitossignificativos sobre a pobreza. Isto está bem documentado emtermos de melhoria da saúde decorrente da redução dapoluição no ar e água, que tem uma grande influência emalgumas das doenças mais importantes dos pobres, inclusivediarréia infantil e infecções respiratórias.

Abordar as desigualdades baseadas no sexo, etnia, raça ouposição social. Em muitas sociedades, é preciso dedicar atençãoespecial para abordar as desigualdades sociais na distribuição debens. Embora os fatores políticos e sociais muitas vezesobstaculizem a mudança, há muitos exemplos de mecanismoseficazes, que utilizam uma combinação de gasto público,reforma institucional e participação. Um deles é a reformaagrária, com apoio público aos pequenos agricultores, como noNordeste do Brasil e nas Filipinas. Outro consiste emmatricular meninas nas escolas, seja oferecendo dinheiro oualimentos, como em Bangladesh, Brasil e México, oucontratando mais professoras, como no Paquistão. Um terceiromecanismo é o apoio a esquemas de microcrédito paramulheres pobres.

Infra-estrutura e informação para as áreas rurais e urbanaspobres. Também é preciso dedicar atenção especial às áreaspobres, onde uma combinação de carências (inclusive noâmbito comunitário ou regional) pode diminuir as perspectivasmateriais dos pobres. Aqui também o problema requer apoiopúblico e uma série de estratégias institucionais e participativas.É preciso criar infra-estrutura social e econômica nas áreaspobres e remotas, inclusive transporte, telecomunicações,escolas, serviços de saúde e eletricidade, como nos programasem áreas pobres da China. Requer também a prestação amplade serviços urbanos básicos nas favelas, dentro de umaestratégia urbana geral. Também é importante ampliar o acessodas comunidades pobres à informação, para que possamparticipar dos mercados e monitorar o governo local.

Promoção da autonomia O potencial de crescimento econômico e redução da pobreza ébastante influenciado pelo Estado e pelas instituições sociais. Asmedidas destinadas a melhorar o funcionamento do Estado edas instituições sociais aumentam o crescimento e a eqüidade,ao reduzir as restrições burocráticas e sociais à ação econômicae mobilidade ascendente. Contudo, a implantação dessasreformas requer uma forte vontade política, especialmentequando as mudanças desafiam fundamentalmente os valoressociais ou interesses arraigados. Os governos devem influenciaro debate público para aumentar a conscientização acerca dosbenefícios sociais da ação pública em prol dos pobres epromover apoio político para essa ação.

Lançar as bases políticas e jurídicas para um desenvolvimentoinclusivo. As instituições públicas devem ser abertas eresponsáveis perante todos. Isso significa dispor de instituiçõestransparentes, com mecanismos democráticos e participativospara tomar decisões e monitorar sua implantação, sustentadaspor sistemas jurídicos que promovam o crescimentoeconômico e a eqüidade. Já que os pobres não dispõem derecursos e informações para ter acesso ao sistema judicial,medidas como assistência jurídica e divulgação de informaçõessobre procedimentos jurídicos (por exemplo, a organizaçãoAin-O-Salish Kendra em Bangladesh) são instrumentosespecialmente poderosos para criar sistemas jurídicos maisinclusivos e responsáveis.

Criar administrações públicas que promovam o crescimento e aeqüidade. As administrações públicas que implementam aspolíticas eficazmente e sem corrupção ou empecilhosmelhoram a provisão de serviços públicos e facilitam ocrescimento do setor privado. É preciso contar com incentivosapropriados para obrigar as administrações públicas a seremresponsáveis perante os usuários. O acesso a informações comoorçamentos, mecanismos participativos de preparação doorçamento e a classificação do desempenho dos serviçospúblicos aumentam a capacidade dos cidadãos de influenciar odesempenho do setor público, reduzindo as oportunidades eâmbito de corrupção. A reforma das administrações públicas ede outros órgãos como a polícia, para aumentar suaresponsabilidade e sensibilidade em relação aos pobres, pode terum grande impacto na vida desses grupos.

Promover a descentralização e o desenvolvimento comunitário.A descentralização pode aproximar as instituições dascomunidades e populações pobres, aumentando o controle dosserviços por partes das pessoas que têm direito a recebê-los.Para isso, será preciso fortalecer a capacidade local e transferirrecursos financeiros. Também será necessário adotar medidaspara evitar que as elites locais se beneficiem. A descentralizaçãoprecisa ser combinada com mecanismos eficazes departicipação popular e monitoramento dos órgãos do governopor parte dos cidadãos. Um exemplo é a descentralização quepromove decisões comunitárias quanto ao uso de recursos eimplantação de projetos. Há também uma série de opções paraa participação de comunidades e famílias em atividadessetoriais, tais como o envolvimento dos pais na educação dosfilhos e associações de usuários no abastecimento de água eirrigação.

Promover a igualdade entre os sexos. A desigualdade dasrelações entre os sexos faz parte da questão mais ampla dasdesigualdades baseadas nas normas e valores sociais. Mas aigualdade entre os sexos tem uma importância tão grande que

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merece ênfase adicional. Embora os padrões de desigualdadeentre os sexos varie muito de uma sociedade a outra, em quasetodos os países a maioria das pessoas do sexo femininoencontra-se em desvantagem em termos de poder relativo econtrole sobre os recursos materiais (na maioria dos países osdireitos de propriedade são conferidos aos homens) e em geralenfrentam maior insegurança (por exemplo, após a morte domarido). Assim, as mulheres pobres estão em dupladesvantagem. Além do mais, a falta de autonomia das mulherestem conseqüências muito negativas para a educação e saúdedos filhos.

Uma maior igualdade entre os sexos é desejável por si só epor seus importantes benefícios sociais e econômicos para aredução da pobreza. Já houve um certo progresso, por exemploem educação e saúde, mas precisamos fazer muito mais. Aexperiência indica que é preciso uma combinação de açãopolítica, jurídica e pública direta. Incluindo Argentina e Índia,32 países adotaram medidas para promover a representaçãofeminina em assembléias locais e nacionais, e isso já estátransformando a capacidade das mulheres de participar na vidapública e nos processos decisórios. Alguns países estãocorrigindo a discriminação entre os sexos na legislação, como aLei Agrária da Colômbia de 1994. A utilização de recursospúblicos para subsidiar a educação das meninas rendeu bonsfrutos em Bangladesh e no Paquistão. Uma série de medidasem atividades produtivas, notadamente microfinanciamento einsumos agrícolas, produziu benefícios bem documentados emtermos de aumento do rendimento (no Quênia, por exemplo),maior autonomia das mulheres e melhor nutrição das crianças(em Bangladesh e praticamente em todos os lugares em queessa questão foi examinada).

Eliminar as barreiras sociais. As estruturas e instituiçõessociais formam o contexto para as relações econômicas epolíticas e influenciam a dinâmica que cria e mantém apobreza, ou a alivia. Estruturas sociais excludentes e desiguais,como a estratificação de classes ou divisões entre os sexos, sãograndes obstáculos à mobilidade ascendente dos pobres. Paraajudar, os governos podem promover o debate sobre as práticasexcludentes ou áreas de estigma e apoiar a participação degrupos que representam os desfavorecidos. Os grupos queenfrentam discriminação ativa podem ser ajudados porpolíticas seletivas de ação afirmativa. Para reduzir afragmentação social pode-se reunir grupos em foros formais einformais e canalizar suas energias para processos políticos emvez de conflito aberto. Outras ações consistem em eliminar adiscriminação étnica, racial e por sexo na legislação e nofuncionamento dos sistemas jurídicos e incentivar arepresentação e voz das mulheres e grupos étnicos e raciais

desfavorecidos em organizações comunitárias e nacionais.Reforçar o capital social dos pobres. As normas e redes sociais

são uma forma importante de capital que as pessoas podemusar para sair da pobreza. Assim, é importante colaborar comos grupos que representam os pobres e aumentar seu potencial,vinculando-os com organizações intermediárias, mercadosmais amplos e instituições públicas. Para tanto, será precisomelhorar o contexto normativo e institucional em que essesgrupos atuam. Já que os pobres geralmente se organizam noâmbito local, também será necessário empreender ações parafortalecer sua capacidade de influenciar as políticas estaduais enacionais, vinculando as organizações locais a organizaçõesmais amplas.

Segurança Para obter maior segurança, é preciso concentrar mais aatenção na maneira como a insegurança afeta a vida e asperspectivas dos pobres. Também é necessário adotar uma sériede medidas para reduzir os riscos no âmbito de uma economiaou região e ajudar os pobres a enfrentar os choques adversos.

Formular uma estratégia modular que ajude os pobres acontrolar os riscos. São necessárias diversas intervenções (nacomunidade, no mercado e no Estado) para os diversos riscos esegmentos da população. Talvez seja necessária umacombinação de intervenções para apoiar o controle dos riscospor parte das comunidades e famílias, dependendo do tipo derisco e capacidade institucional do país. Programas de micro-seguro podem complementar os programas de microcréditopara mulheres pobres, com base em suas organizações, como osesquemas SEWA que funcionam na Índia para mulheres nosetor informal. Os esquemas de trabalho público podem serampliados em resposta a choques locais ou nacionais.Programas de transferência de alimentos e fundos sociais paraajudar a financiar projetos identificados pelas comunidadestambém podem ser instrumentos eficazes para enfrentarcatástrofes.

Elaborar programas nacionais de prevenção, alerta e resposta achoques financeiros e naturais. Os choques macroeconômicosgeralmente são os piores para as comunidades e famílias pobres,especialmente quando os choques são repetidos, profundos oupersistentes. Para controlar o risco de choques financeiros ecomerciais, é fundamental contar com uma políticamacroeconômica adequada e um sistema financeiro robusto.Mas isso deve ser complementado por uma administraçãoprudente da conta de capital, para reduzir o risco devolatilidade dos fluxos a curto prazo. Também são necessáriasmedidas especiais para assegurar que os programas de gastoimportantes para os pobres (programas sociais e transferências

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dirigidas a grupos específicos) não sofram cortes durante umarecessão, especialmente em relação às crescentes necessidades.Essas e outras ações também podem ajudar a enfrentar oschoques naturais. Igualmente importante é a existência deredes de segurança contracíclicas a serem acionadas quando ospaíses são atingidos por um choque. "Fundos paracalamidades" podem financiar a assistência em casos decatástrofes naturais e proporcionar nova tecnologia etreinamento para uma melhor avaliação dos riscos. Fazerplanos de investimento e seguro em épocas normais podereduzir os custos de pessoal quando ocorre uma catástrofe.

Criar sistemas nacionais de controle do risco social que sejampró-crescimento. Em todo o mundo existe a necessidade desistemas nacionais de controle do risco social. O desafioconsiste em criar sistemas que não prejudiquem acompetitividade e beneficiem os pobres. Alguns exemplos:sistemas que proporcionam seguro para os não pobres epensões sociais para os pobres, como no Chile; seguro médicopara proteger contra doenças catastróficas que podemconsumir os bens de uma família, como na Costa Rica; eseguro-desemprego e assistência que não comprometa oincentivo ao trabalho. Contudo, de modo a recolher todos osbenefícios desses esquemas, as economias precisam contar comcapacidade institucional para administrá-los eficientemente.

Prevenir os conflitos civis. Os conflitos civis são devastadorespara os pobres: muitos conflitos ocorrem em países pobres, emsua maioria guerras civis: mais de 85% de todos os conflitosocorreram dentro de fronteiras nacionais entre 1987 e 1997.Além da perda de vidas, provocam distúrbios sociais eeconômicos e criam um legado terrível de trauma psicológico esocial. Muitas crianças são recrutadas para lutar (como emSerra Leoa) e outras perdem os pais, têm que interromper aescola ou sofrem cicatrizes psicológicas que afetampermanentemente suas perspectivas.

Embora seja imensamente importante manter o foco nareconstrução das sociedades após os conflitos, como Cambódiae Ruanda, é igualmente urgente tomar medidas para preveniros conflitos. Alguns dados indicam que o fortalecimento deinstituições pluralistas (apoiar os direitos de minorias eproporcionar a base institucional para uma solução pacífica dosconflitos) tem uma influência significativa. Para evitar osconflitos, são importantes os esforços no sentido de promover ainteração dos diversos grupos mediante instituições políticasmais inclusivas e participativas e através de instituições civis.Conforme indicado mais adiante, também é necessária a açãointernacional no sentido de reduzir o acesso aos recursos parafinanciar conflitos e reduzir o comércio internacional dearmamentos. Se os países tomarem o caminho do

desenvolvimento econômico inclusivo, podem passar de umcírculo vicioso para um virtuoso. Os conflitos violentosconstituem uma das áreas de ação mais urgentes e difíceis queafetam algumas das populações mais pobres do mundo.

Enfrentar a epidemia de HIV/AIDS. Essa epidemia já é umadas fontes mais importantes de insegurança em alguns países daÁfrica. Embora os efeitos mais imediatos e devastadores sefaçam sentir nos indivíduos e famílias, as conseqüências sãomuito mais amplas, desde uma pressão intolerável sobre osmecanismos tradicionais de adoção à pressão extrema sobre ossistemas de saúde e perda de trabalho produtivo, afetando nãosó várias comunidades mas até mesmo todo o país. Mais de 34milhões de pessoas estão infectadas pelo HIV (90% nos paísesem desenvolvimento) e 5 milhões são infectadas a cada ano.Mais de 18 milhões de pessoas já morreram de doençasassociadas à AIDS. A ação no âmbito internacional paraproduzir uma vacina contra a AIDS é crucial para o futuro,mas várias experiências demonstram que o mais importanteagora é uma liderança efetiva e mudança de comportamentopara prevenir a transmissão do HIV e o tratamento das pessoasjá infectadas. Para isso, talvez seja preciso enfrentar tabus acercada sexualidade, dirigir informação e apoio a grupos de alto riscocomo as prostitutas e proporcionar tratamento aos aidéticos.Brasil, Senegal, Tailândia e Uganda ilustram o que pode serfeito quando existe a vontade de agir decisivamente.

Ações internacionais Com freqüência, a ação no âmbito nacional e local não serásuficiente para obter uma rápida redução da pobreza. Muitasáreas exigem ação internacional, especialmente por parte dospaíses industrializados, de modo a assegurar que os paísespobres e as populações pobres nos países em desenvolvimentosejam beneficiados. Uma maior ênfase no alívio da dívida,acompanhada de medidas para fazer com que a assistência aodesenvolvimento seja mais eficaz, é parte da história.Igualmente importantes são as ações em outras áreas(comércio, vacinas, redução da defasagem de tecnologia einformação) que podem aumentar as oportunidades, aautonomia e a segurança dos pobres.

Oportunidade. Num sistema comercial baseado em normasos países industrializados podem ampliar as oportunidades seabrirem seus mercados mais completamente às importaçõesdos países pobres, especialmente de produtos agrícolas,manufaturas com uso intensivo de mão-de-obra e serviços.Estimou-se que as tarifas e subsídios da OCDE provocamperdas anuais de quase US$ 20 bilhões nos países emdesenvolvimento, equivalentes a cerca de 40% da assistênciaem 1998. Muitos países em desenvolvimento acham que,

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embora estejam liberalizando seus regimes de comércio,dimensões essenciais dos regimes comerciais dos países ricos oscolocam em desvantagem. Além disso, para fortalecer acapacidade dos países em desenvolvimento, os países ricospodem aumentar os fluxos de assistência a países cujas políticaspromovam a redução da pobreza e financiar a Iniciativa para osPaíses Pobres Muito Endividados com fundos adicionais aoorçamento de assistência.

Autonomia. A ação global pode promover a participação daspopulações e países pobres nos foros nacionais e internacionais.A assistência deve ser proporcionada de maneira a assegurarmaior apropriação pelos países que a recebem, devendo dirigir-se cada vez mais a programas de redução da pobreza propostospelos países que enfatizem os resultados e sejam elaboradoscom a participação da sociedade civil e agentes do setorprivado. As populações e países pobres devem ter maiorparticipação nos foros internacionais, para assegurar que asprioridades, acordos e normas internacionais (como nas áreasde comércio e direitos de propriedade intelectual)correspondam a suas necessidades e interesses.

As instituições financeiras internacionais e outrasorganizações internacionais devem continuar seus esforços nosentido de assegurar total transparência em suas estratégias eações, além de manter um diálogo aberto com organizações dasociedade civil, particularmente as que representam os pobres.As organizações internacionais devem apoiar as coalizõesglobais de pobres para que possam participar dos debatesmundiais. As empresas multinacionais também podemempreender ações, tais como a adoção de práticas éticas deinvestimento e códigos de trabalho, para promover aautonomia dos grupos pobres.

Segurança. Também é preciso empreender ações parareduzir os riscos provocados por forças internacionaisadversas. Junto com os governos e o setor privado, asinstituições financeiras internacionais devem fortalecer aarquitetura financeira internacional e melhorar sua gestãopara diminuir a volatilidade econômica, que pode serdevastadora para os pobres. Os governos dos paísesindustrializados, geralmente em cooperação com o setorprivado, devem dar mais apoio aos bens públicosinternacionais: produção e distribuição de vacinas contraHIV/AIDS, tuberculose e malária, produção e distribuiçãode avanços agrícolas para as condições tropicais e semi-áridas.A ação internacional para proteger o meio ambiente podereduzir os efeitos nocivos da degradação ambiental, quepodem ser graves em alguns países pobres. De modo aprevenir os conflitos armados (que afetam mais os pobres), acomunidade internacional deve tomar medidas para reduzir o

comércio internacional de armas, além de promover a paz eapoiar a reconstrução física e social após os conflitos.

Colaboração na luta contra a pobreza

A estratégia apresentada neste relatório reconhece que apobreza é mais que renda ou desenvolvimento humanoinadequado; é também vulnerabilidade e falta de voz, poder erepresentação. Esta visão multidimensional da pobrezaaumenta a complexidade das estratégias de redução da pobreza,porque é preciso levar em conta outros aspectos, como osfatores sociais e as forças culturais.

Para enfrentar essa complexidade, é preciso autonomia eparticipação: local, nacional e internacional. Os governosnacionais devem responder plenamente aos seus cidadãos pelaestratégia de desenvolvimento que adotam. Os mecanismosparticipativos podem proporcionar voz às mulheres e homens,especialmente dos segmentos pobres e excluídos da sociedade.Os órgãos e serviços descentralizados devem refletir ascondições locais, as estruturas sociais e as normas culturais. Asinstituições internacionais devem promover os interesses dospobres. Os pobres são os principais agentes da luta contra apobreza. Assim, devem ocupar um lugar central na elaboração,implantação e monitoramento das estratégias de redução dapobreza.

Os países ricos e as organizações internacionais devemdesempenhar um papel importante. Se um país emdesenvolvimento possui um programa de redução da pobrezacoerente e eficaz, deve receber forte apoio para que proporcionesaúde e educação à sua população e elimine as carências e avulnerabilidade. Ao mesmo tempo, as forças globais precisamser dirigidas aos grupos e países pobres, para que não fiquematrás dos avanços científicos e tecnológicos. A promoção daestabilidade financeira e ambiental, bem como a eliminação dasbarreiras aos produtos e serviços dos países pobres, deve seruma parte essencial da estratégia.

Um mundo divergente? Ou um mundo inclusivo? Ummundo com pobreza? Ou um mundo sem pobreza? Açõessimultâneas para aumentar a oportunidade, autonomia esegurança podem criar uma nova dinâmica de mudança quepermita reduzir a privação humana e criar sociedades justas quesejam competitivas e produtivas. Se os países emdesenvolvimento e a comunidade internacional colaborarempara combinar essa visão com recursos reais, tanto osfinanceiros quanto os incorporados nas pessoas e instituições(sua experiência, conhecimento e imaginação), o século XXItestemunhará um rápido progresso na luta para acabar com apobreza.

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Notas

Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo foramextraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah ePetesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte2000).

1. Sen 1999.2. Relato de uma visita de Ravi Kanbur, diretor do relatório até

maio de 2000.3. Deve-se assinalar que 1998 é o ano mais recente para o qual

dispúnhamos de dados; contudo, as cifras de 1998 são preliminares.4. Essas cifras dão uma noção das tendências gerais, mas devem

ser encaradas com cuidado, tendo em vista as deficiênciasmencionadas no capítulo 1 e o fato de que as cifras referentes a 1998são preliminares devido ao número limitado de pesquisas

disponíveis.5. Hanmer e Naschold 1999.6. Hanmer e Naschold 1999; McGee 1999.7. Para um exame das relações entre meio ambiente e

crescimento, ver o Capítulo 4 de Banco Mundial 2000a.8. Para mais informações, ver o banco de dados estatísticos da

UNICEF em www.unicef.org/statis.

Referências

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Hanmer, Lucia, e Felix Naschold. 1999. “Are theInternational Development Targets Attainable?”

Tabela A.1

Pobreza por região, anos selecionados, 1987–98

População

coberta pelo

menos por Pessoas que vivem com menos de 1 dólar por dia

uma pesquisa (milhões)Região (%) 1987 1990 1993 1996 1998a

Leste da Ásia e Pacífico 90,8 417,5 452,4 431,9 265,1 278,3Excluindo China 71,1 114,1 92,0 83,5 55,1 65,1

Europa e Ásia Central 81,7 1,1 7,1 18,3 23,8 24,0América Latina e Caribe 88,0 63,7 73,8 70,8 76,0 78,2Oriente Médio e Norte da África 52,5 9,3 5,7 5,0 5,0 5,5Sul da Ásia 97,9 474,4 495,1 505,1 531,7 522,0África Subsaariana 72,9 217,2 242,3 273,3 289,0 290,9

Total 88,1 1,183,2 1,276,4 1,304,3 1,190,6 1,198,9Excluindo China 84,2 879,8 915,9 955,9 980,5 985,7

Parcela da população que vive com menos de 1 dólar por dia

(%)Região 1987 1990 1993 1996 1998a

Leste da Ásia e Pacífico 26,6 27,6 25,2 14,9 15,3Excluindo China 23,9 18,5 15,9 10,0 11,3

Europa e Ásia Central 0,2 1,6 4,0 5,1 5,1América Latina e Caribe 15,3 16,8 15,3 15,6 15,6Oriente Médio e Norte da África 4,3 2,4 1,9 1,8 1,9Sul da Ásia 44,9 44,0 42,4 42,3 40,0África Subsaariana 46,6 47,7 49,7 48,5 46,3

Total 28,3 29,0 28,1 24,5 24,0Excluindo China 28,5 28,1 27,7 27,0 26,2

Nota: A linha de pobreza é US$ 1,08 por dia com a PPA de 1993. As estimativas de pobreza baseiam-se nos dados de renda ou consumo dospaíses de cada região para os quais se dispunha de pelo menos uma pesquisa em 1985-98. Nos casos em que os anos das pesquisas não co-incidem com os anos da tabela, as estimativas foram ajustadas utilizando a pesquisa do ano mais próximo e aplicando a taxa de crescimentodo consumo das contas nacionais. Supondo que a amostra de países cobertos pelas pesquisas é representativa da região, estimou-se onúmero de pobres por região. Essa suposição é obviamente menos robusta nas regiões com o menor número de pesquisas. Para mais detalhes sobre dados e metodologia, ver Chen e Ravallion (2000).a. Preliminares.Fonte: Banco Mundial 2000b.

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