M E M O R I A L - MPFmpf.mp.br/pgr/documentos/MEMORIALADPF672PGRliminara...se na Lei 13.979/2020 e na competência concorrente para dispor sobre proteção e defesa da saúde. Acresce

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERALPROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 672/DFRELATOR: MINISTRO ALEXANDRE DE MORAESREQUERENTE: CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO

BRASIL – CFOABINTERESSADO: PRESIDENTE DA REPÚBLICAMEMORIAL SFCONST/PGR Nº 106449/2020

M E M O R I A L

CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DEDESCUMPRIMENTO DE PRECEITOFUNDAMENTAL. PROTEÇÃO DA SAÚDE. AÇÕESDE COMBATE À PANDEMIA DO NOVOCORONAVÍRUS - COVID-19. DISTRIBUIÇÃO DECOMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS E DISTRIBUIÇÃODE COMPETÊNCIAS MATERIAIS PELACONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE DEEDIÇÃO DE NORMAS GERAIS PELO PODEREXECUTIVO FEDERAL. COMPETÊNCIAADMINISTRATIVA DOS ENTES FEDERADOS PARA,RESPEITADAS AS NORMAS GERAIS, ADOTAREMMEDIDAS ADMINISTRATIVAS COM O OBJETIVODE REDUZIR A TRANSMISSÃO DO VÍRUS.CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA CAUTELARDEFERIDA.1. Cabe a todos os entes federados atuar de formacoordenada e conjunta na execução de ações e serviços de

Documento assinado via Token digitalmente por PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA ANTONIO AUGUSTO BRANDAO DE ARAS, em 15/04/2020 11:29. Para verificar a assinatura acesse

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vigilância epidemiológica e de controle do surto de Covid-19 (coronavírus), em decorrência da competência materialcomum traçada pelo art. 23, II, da Constituição Federal. 2. Distribuição da competência material (administrativa)dos entes da federação, que não se confunde com adistribuição constitucional da competência legislativa.Distinguishing entre a ADI 6341, Rel. Min. Marco Aurélio(competência legislativa) e esta ADPF 672 (competênciaadministrativa). 3. Respeitados os parâmetros básicos da Lei 13.979/2020,que dispõe sobre normas gerais de competêncialegislativa da União, Estados-membros e municípiosdetêm competência material para determinar, com baseno respectivo cenário fático local da epidemia, medidasde quarentena, isolamento, distanciamento social, ououtras de teor similar, com o objetivo de reduzir atransmissão do novo coronavírus.4. A competência material da União não autoriza oafastamento de medidas administrativas de quarentena,isolamento, distanciamento social ou outras de teor similardeterminadas pelas autoridades locais, por ato do PoderExecutivo federal, excetuando-se medidas restritivas que sefaçam necessárias linearmente em todo o territórionacional.5. A composição de maior ou menor adoção de medidasrestritivas legalmente permitidas para o combate àepidemia da Covid-19 requer “o fortalecimento da união e aampliação de cooperação entre os três poderes, no âmbito de todosos entes federativos”, com respeito “aos mecanismosconstitucionais de equilíbrio institucional e manutenção daharmonia e independência entre os poderes”.

Memorial pela confrmação da medida cautelardeferida.




Excelentíssimo Senhor Ministro Alexandre de Moraes,

Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental,

com pedido de medida cautelar, proposta pelo Conselho Federal da Ordem

dos Advogados do Brasil – CFOAB, “em face de ações e omissões do Poder Público

Federal, especialmente da Presidência da República e do Ministério da Economia, no

âmbito da condução de políticas públicas emergenciais nas áreas de saúde e da economia

em face da crise ocasionada pela pandemia do novo coronavírus (Covid-19)”.

Aponta o autor afronta aos preceitos fundamentais concernentes ao

princípio federativo e sua conformação na repartição de competências entre

os entes federativos (Constituição Federal, arts. 1º, caput, 23, II e 24, XII); à

independência e harmonia entre os Poderes (CF, art. 2º); e aos direitos

fundamentais à vida e à saúde (CF, arts. 5º, caput; 6º, caput, e 196).

Relata, inicialmente, que a emergência de saúde pública ocasionada

pela pandemia do novo coronavírus “impõe aos governos uma atuação efciente e

responsável no enfrentamento da crise, e, particularmente, dos seus efeitos nos campos

da saúde e da economia”. Assevera, nesse contexto, que “a promoção de políticas

públicas voltadas ao enfrentamento da situação de calamidade pública deve se orientar por

evidências científcas e pelos protocolos e diretrizes aprovadas pelas principais autoridades

sanitárias do mundo, com destaque para Organização Mundial de Saúde – OMS”, além




de “envolver a adoção de medidas urgentes e efcazes para garantir a saúde e o bem-estar

da população, com especial preocupação com os grupos mais vulneráveis”.

Afrma que, embora devidamente instrumentalizado pela Lei 13.979,

de 6.2.2020 (que dispõe sobre medidas de enfrentamento da pandemia) e do

Decreto Legislativo 6, de 20.3.2020 (que reconhece estado de calamidade para

fns de realização de gastos sem observância dos limites e das metas fscais

previstas na LRF), “o governo nem sempre tem feito uso adequado das prerrogativas

que detém para enfrentar a emergência de saúde pública, atuando constantemente de forma

insufciente e precária”, praticando “ações irresponsáveis e contrárias aos protocolos

de saúde aprovados pela comunidade científca e aplicados pelos Chefes de Estado em

todo o mundo”. Assinala, nesse cenário, que “o governo federal e, particularmente,

o Presidente da República tem se tornado um agente agravador da crise”.

Registra que “a medida de isolamento foi objeto de estudos científcos e da

experiência mais ou menos exitosa de países que estão em estágios mais avançados no

ciclo de proliferação da doença”, e que, a partir desses estudos, a OMS e as principais

autoridades sanitárias de todo o mundo têm “indicado o distanciamento social como

a medida mais adequada e efciente de contenção da covid-19, particularmente após o

estágio de transmissão comunitária”. Pondera que a medida de distanciamento

tem por “objetivo reduzir o número de pessoas infectadas ao mesmo tempo, de modo a




achatar a curva de contágio da doença” e, com isso, impedir que o sistema de saúde

entre em colapso pelo aumento repentino e exponencial de atendimentos.

Diz que, no Brasil, “os governos estaduais assumiram a dianteira na adoção

de medidas sanitárias restritivas, com o objetivo de prevenir ou conter o avanço da

contaminação. Em diversos estados, progressivamente, foram implementadas medidas

para conter aglomeração de pessoas, como suspensão das aulas, indicação do teletrabalho

ou trabalho remoto, a proibição de eventos de grande ou médio porte, a interrupção de

atividades culturais ou recreativas, o fechamento de shoppings, comércios e parques”.

Ressalta que a adoção dessas medidas pelos gestores locais amparou-

se na Lei 13.979/2020 e na competência concorrente para dispor sobre proteção e

defesa da saúde. Acresce que, “em contexto de calamidade pública, a atuação dos

estados e municípios torna-se ainda mais crucial, porque são as autoridades locais e

regionais que têm condições de fazer um diagnóstico em torno do avanço da doença e da

capacidade de operação do sistema de saúde de cada localidade”.

Esclarece que o Ministério da Saúde “tem atuado de forma técnica no

enfrentamento da emergência de saúde pública e endossado as recomendações da OMS,

que incluem o isolamento social como medida de preservação e contenção da doença”,

e que “as instruções e protocolos da Pasta da Saúde têm seguido diretrizes técnicas




para planejar e ordenar políticas públicas emergenciais que visam a reduzir a letalidade e

o impacto da covid-19 sobre o Sistema Único de Saúde – SUS”.

Alega que “o Presidente da República tem sistematicamente minimizado

os efeitos da pandemia do novo coronavírus no Brasil e endossado um afrouxamento das

medidas sanitárias de prevenção ou contenção”, em contrariedade às recomendações

da OMS e das principais referências científcas, sanitárias e epidemiológicas,

assim como das medidas adotadas pelos governos estaduais e com a orientação

traçada pelo próprio Ministério da Saúde.

Indica comportamentos do Presidente da República que, segundo

afrma, longe de colaborar com o enfrentamento da pandemia, acabariam por

agravar a crise. Defende, nesses termos, que a alegada arbitrariedade da

atuação frente à crise do novo coronavírus autoriza a atuação excepcional do

Judiciário para, preventivamente, impedir a adoção de “medidas contrárias às

determinações técnicas da OMS e das autoridades sanitárias do país, e, especialmente,

para impedir a edição de decreto que determine o fm do isolamento social, como medida

de prevenção e contenção à disseminação do vírus”.

De outro lado, sustenta a insufciência das providências adotadas

pelo governo federal no campo econômico, “especifcamente para garantir a

manutenção da renda e do emprego de milhares de brasileiros que tiveram seus meios de




sobrevivência drasticamente afetados pela redução da atividade econômica e produtiva”.

Pontua, nesse sentido, que “o discurso do Presidente de defesa do retorno à normalidade

como meio de permitir que trabalhadores informais ou liberais voltem a trabalhar,

e, com isso, retirar seu meio de vida, omite a obrigação do Estado de garantir que

esses trabalhadores permaneçam em segurança com seu sustento assegurado”.

Após destacar medidas positivas na área econômica, aduz que essas

ações, “embora sigam a mesma direção de outros países, sua implementação tem sido

mais demorada e seu alcance mais limitado”. Alude, dessa forma, que “cabe ao Poder

Judiciário determinar a observância de prazos estreitos e a defnição de critérios claros e

de procedimentos simplifcados que assegurem a implementação das medidas com

urgência e o alcance necessários”.

Argumenta que “propositura de ADPF constitui via cabível e adequada

para controlar omissões e insufciências de políticas públicas voltadas à concretização

de direitos fundamentais”, e que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal

considera “legítima a intervenção judicial no âmbito da implementação de políticas

públicas voltadas à realização de direitos fundamentais diante de omissões e ações

inconstitucionais do Poder Público”.

O Relator, Ministro Alexandre de Moraes, solicitou apresentação de

informações pela Presidência da República no prazo de 48 horas.




A Presidência da República suscitou preliminares de não conhecimento

e, no mérito, defendeu que “o Governo Federal vem envidando todos os esforços

ao combate à pandemia, atuando de maneira coordenada com suas Pastas

Ministeriais”, e que, ao contrário do que alegado pelo autor, “todas as medidas

adotadas visam a garantir as orientações não só do Ministério da Saúde, mas

também da Organização Mundial de Saúde”, o que inclui o isolamento social

necessário para evitar a rápida disseminação do vírus. Afrmou não haver

omissão do Governo Federal ou ações visando a “atrapalhar” medidas adotadas

em âmbito estadual, e que “as medidas já implementadas, e outras em andamento,

demonstram o trabalho comprometido e incansável do Governo Federal (…) no

enfrentamento da pandemia”. Esclareceu que “eventual demora na implementação de

benefícios emergenciais decorre da necessidade de realização de um estudo mínimo para

que sejam efcazes, considerando-se, ainda, a disponibilizada orçamentária de um país

com défcit público e as regras rígidas da legislação de responsabilidade fscal”. Pugna,

ao fnal, pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência

dos pedidos (peças 34 e 35 do processo eletrônico).

O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil apresentou

considerações sobre as informações da Presidência da República para defender

o cabimento da ADPF e reforçar os argumentos deduzidos na inicial (peça 59).

Em 9.4.2020, o Relator deferiu parcialmente a medida cautelar.




Aguardando a abertura de vista à PGR, não determinada na decisão

liminar, mas compreendendo a relevância do caso para a composição do

equilíbrio na atuação dos entes da Federação, vem o Procurador-Geral da

República apresentar manifestação na forma de memorial.

É o relatório.

Breve contextualização jurídico-normativa

Em 30.1.2020, declarou a Organização Mundial de Saúde situação

de emergência de saúde pública de importância internacional, em decorrência

do surto de transmissão do vírus Sars-Cov-2, causador da doença Covid-19

(novo coronavírus). Posteriormente, com o agravamento do número de casos

de transmissão e o crescimento signifcativo do contágio entre pessoas de

diversos continentes, decidiu a entidade declarar a situação de pandemia de

coronavírus, fato ocorrido em 11.3.2020.

No Brasil, o quadro de disseminação internacional da doença levou

à adoção de medidas de prevenção e de contenção do vírus pelas diversas

esferas federativas de governo, cabendo destacar, no campo normativo

federal, a adoção dos seguintes atos, em ordem cronológica:




(i) Portaria 188, de 3.2.2020, do Ministro de Estado da Saúde, que,

em atenção à declaração da OMS de 30.1.2020, determinou a

declaração de Emergência em Saúde Pública de Importância

Nacional (ESPI);

(ii) Lei 13.979, de 6.2.2020, posteriormente alterada pelas Medidas

Provisórias 926/2020 e 927/2020, que dispuseram sobre as “medidas

para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância

internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”;

(iii) Portaria 356, de 11.3.2020, do Ministro de Estado da Saúde, que

regulamentou e operacionalizou as medidas de enfrentamento

emergenciais previstas na Lei 13.979/2020;

(iv) Portaria Interministerial 5, de 17.3.2020, dos Ministros de

Estado da Justiça e Segurança Pública e da Saúde, que disciplinou a

compulsoriedade das medidas de enfrentamento da emergência

previstas pela Lei 13.979/2020;

(v) Portarias 120, de 17.3.2020, 125 e 126, de 19.3.2020, dos Ministros

da Casa Civil, da Justiça e Segurança Pública e da Saúde, que

implementam restrições temporárias e excepcionais de entrada de

estrangeiros no país;

(vi) Decreto 10.282, de 20.3.2020, que regulamentou a Lei

13.979/2020, defnindo serviços públicos e atividades essenciais,




para fns de resguardo da sobrevivência, saúde e segurança da

população afetada pelas medidas da lei;

(vii) Portaria 454, de 20.3.2020, do Ministro da Saúde, que declara

estado de transmissão comunitária do coronavírus em todo o

território nacional;

(viii) Decreto Legislativo 6, de 20.3.2020, que acolheu solicitação do

Presidente da República por meio da Mensagem 93, de 18.3.2020,

para reconhecer o quadro grave de calamidade pública em razão da

emergência relativa ao Covid-19.

Nesse contexto, insurge-se a presente arguição contra “ações e

omissões do Poder Público Federal, especialmente da Presidência da República e do

Ministério da Economia, no âmbito da condução de políticas públicas emergenciais

nas áreas da saúde e da economia em face da crise ocasionada pela pandemia do

novo coronavírus”.

Direito fundamental à saúde e sua proteção na Constituição Federal

O constituinte de 1988 elevou a saúde a direito fundamental e

impôs ao poder público o dever de assegurar a sua proteção, promoção e

recuperação “mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco




de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços”

(Constituição Federal, art. 196).

Trata-se de direito de dupla fundamentalidade, conforme acentuam

Ingo W. Sarlet e Mariana Filchtiner Figueiredo:

A fundamentalidade em sentido material encontra-se ligada àrelevância do bem jurídico tutelado pela ordem constitucional, que seevidencia, no caso da saúde, por ser o pressuposto da manutenção egozo da vida (e vida com dignidade, ou seja, vida saudável e comcerta qualidade), bem como operar como garantia das condiçõesnecessárias à fruição dos demais direitos, fundamentais ou não,inclusive no sentido de viabilização do livre desenvolvimento dapessoa e de sua personalidade. (…). Já a fundamentalidade formal é propriedade que decorre do direitoconstitucional positivo e, no contexto brasileiro, desdobra-se em trêselementos: a) como parte integrante da Constituição escrita, osdireitos fundamentais (e, portanto, também o direito à saúde)situam-se no ápice do ordenamento jurídico, como normas desuperior hierarquia formal e axiológica; b) na condição de normasfundamentais insculpidas na Constituição escrita, encontram-sesubmetidos aos limites formais (procedimento agravado) e materiais(“cláusulas pétreas”) para modifcação dos preceitos constitucionais;c) nos termos do § 1º do artigo 5º da CF, as normas defnidoras dedireitos e garantias fundamentais são diretamente aplicáveis, vinculandode forma imediata as entidades estatais e os particulares – comandoque alcança outros dispositivos de tutela da saúde, por força dacláusula inclusiva constante do § 2º do mesmo artigo 5º da CF. 1

1 SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. O direito fundamentalà proteção e promoção à saúde no Brasil: princípais aspectos e problemas . Disponível em:<http://repositorio.pucrs.br/dspace/handle/10923/11336>. Acesso: 29 mar. 2020.



http://repositorio.pucrs.br/dspace/handle/10923/11336


Preceituou o art. 197 da CF serem as ações e serviços de saúde de

relevância pública, “cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua

regulamentação, fscalização e controle”. Conforme explica Sarlet, a Constituição

impôs ao Estado a efetivação do direito fundamental à saúde, “podendo-se

falar – sem prejuízo de outras concretizações – num dever de proteção à saúde,

individual e pública (dimensão defensiva), facilmente identifcado em normas penais e

normas de vigilância sanitária; assim como num dever de promoção da saúde

(dimensão prestacional em sentido amplo), especialmente vigente no âmbito das

normas e políticas públicas de regulamentação e organização do SUS”.2

De acordo com a ordem constitucional, ações e serviços públicos de

saúde integram rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema

único – o SUS –, organizado de forma descentralizada, com direção em cada

esfera de governo e participação da comunidade, voltado ao atendimento

integral da população.3

Esclarecem Ingo Sarlet e Mariana Filchtiner que os princípios da

regionalização e descentralização, informadores do SUS, não excluem “a

atuação direta do ente central em certas situações, quer para a garantia da necessária

2 SARLET, Ingo Wolfgang. Comentário ao art. 196. In. CANOTILHO, J. J. Gomes;MENDES, Gilmar F.; STRECK, Lenio L (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil.São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1.932.

3 MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade:estudos de direito constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 487.




harmonização prática entre os princípios constitucionais da efciência, da

subsidiariedade e da integralidade do atendimento, pois a assistência à saúde deve ser

executada por quem possua condições para efetivá-la da melhor forma (isto é, com

melhor qualidade e condições de acesso), quer em decorrência de uma obrigação de

permanente aperfeiçoamento do sistema, notadamente para assegurar equilíbrio à

distribuição de recursos (fnanceiros e sanitários) e equidade de acesso à assistência”.4

A despeito da necessária observância das diretrizes constitucionais

de descentralização e de regionalização da direção político-administrativa das

unidades que compõem o sistema (art. 198, I), a atuação e a responsabilidade

pelas ações e serviços públicos de saúde hão de harmonizar-se com o pacto

federativo e com o sistema constitucional de repartição de competências entre

as unidades da Federação5.

Repartição de competências em tema de proteção à saúde

Há que se distinguir, no desenho do pacto federativo traçado pelo

constituinte de 1988, em matéria de proteção da saúde, dois grupos distintos

de competências dos entes federados: de um lado, o das competências

materiais comuns, isto é, das atribuições “de execução exercitáveis, em parceria,

4 SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Obra citada.5 SARLET, Ingo Wolfgang. Comentário ao art. 196. In. CANOTILHO, J. J. Gomes;

MENDES, Gilmar F.; STRECK, Lenio L (Coords.). Obra citada, p. 1.939.




por todos os integrantes da Federação, convocados para uma ação conjunta e

permanente”6, previstas no art. 23 da CF; de outro, o das competências

legislativas concorrentes, ou seja, o campo de produção normativa de

titularidade da União, dos Estados e do Distrito Federal, a ser explorado de

forma não cumulativa, segundo os contornos traçados pelo art. 24 da CF.

Nessa perspectiva, enquanto a atuação na promoção, proteção e

cuidado com a saúde fgura como competência comum a cargo de todos os

entes federados (art. 23, II), legislar sobre proteção e defesa da saúde insere-se

no rol de atribuições deferidas concorrentemente a União, Estados e Distrito

Federal (CF, art. 24, XII).

Apesar de seus contornos fuidos, o modelo de condomínio

legislativo ditado pela Constituição Federal, em matéria de competência

concorrente, norteia-se pelo princípio da predominância do interesse.7

O conceito de condomínio legislativo não signifca, a rigor, óbice ao

exercício do poder legiferante de polícia pelos entes federativos de segundo e

de terceiro graus. É dizer: o fato de a União estabelecer normas gerais, em

razão da confguração federativa prevista na Constituição, não esvazia a

6 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de, Comentário ao art. 23. In. CANOTILHO,J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; STRECK, Lenio L (Coords.). Obra citada, p. 747.

7 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 25. ed. São Paulo:Malheiros, 2005, p. 478.




possibilidade de que Estados e Municípios, a par das realidades regionais e

locais, tomem as medidas necessárias à promoção da saúde dos cidadãos.

Nesse contexto, cabe à União, no que concerne à proteção da saúde,

editar normas gerais que busquem a coordenação nacional; aos Estados,

compete regular temáticas de interesse regional, em suplementação às

normas gerais nacionais. Por sua vez, aos Municípios, cabe legislar a respeito

de temas de interesse local (CF, art. 30, I), observadas as regras federais e

estaduais estabelecidas sobre a matéria.

Estados somente exercem competência suplementar de forma plena

se inexistir lei federal, e assim mesmo, para atender a suas peculiaridades.

Conforme acentua Gilmar Ferreira Mendes, em tema de competência

concorrente, é o vácuo legislativo, ou seja, a lacuna do ordenamento jurídico,

que permite exercício da competência supletiva dos Estados:

(…) A legislação ordinária federal pode assumir relevância, porém,na aferição de constitucionalidade de leis estaduais, editadas comfundamento na competência concorrente (CF, art. 24, §§ 3o e 4o). Éque, existindo lei sobre as matérias elencadas no art. 24 (incisosI-XVI), não pode o Estado-Membro fazer uso da competêncialegislativa plena que lhe é assegurada em caso de “vácuo legislativo”.A norma federal ordinária limita e condiciona essa faculdade.Também nos casos de colisão entre normas de direito estadual com asleis complementares, admitiu o Supremo a existência deinconstitucionalidade. As duas hipóteses supõem a existência de um




bloqueio de competência levado a efeito pelo direito federal, de modoque o direito estadual em contradição com esses limites deve serconsiderado nulo. Todavia, nesses casos, o direito federal nãoconfgura exatamente um parâmetro de controle abstrato, massimples índice para aferição da ilegitimidade ou não observância daordem de competência estabelecida na Constituição. A legislaçãofederal sobre essa questão é exaustiva, não havendo conteúdo aser supletivamente regulamentado pela legislação estadual.8

Na esfera do ente central da Federação, editou-se a Lei 8.080, de

19.9.1990, que, ao dispor sobre as condições para a promoção, proteção e

recuperação da saúde, regulou, em todo o território nacional, as ações e

serviços públicos de saúde. Nos arts. 16 a 19, o diploma fxou áreas de

atuação de cada ente da Federação em tema de saúde, inserindo, no campo

reservado à direção nacional do SUS, a coordenação do sistema de vigilância

epidemiológica e a coordenação e a execução das respectivas ações, sobretudo

em circunstâncias excepcionais suscetíveis de acarretar agravos inusitados à

saúde ou risco de disseminação nacional:

Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da Saúde (SUS)compete:(…) III - defnir e coordenar os sistemas:a) de redes integradas de assistência de alta complexidade;b) de rede de laboratórios de saúde pública;c) de vigilância epidemiológica; ed) vigilância sanitária;

8 MENDES, Gilmar F. Jurisdição constitucional: o controle abstrato de normas no Brasile na Alemanha. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 239-240.




(…) VI - coordenar e participar na execução das ações de vigilânciaepidemiológica;(…) Parágrafo único. A União poderá executar ações de vigilânciaepidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como naocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar docontrole da direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) ouque representem risco de disseminação nacional. (Grifo nosso.)

A regulamentação do parágrafo único do art. 16 da Lei 8.080/1990

veio com o Decreto 7.616, de 17.11.2011, que dispôs sobre a “declaração de

Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional – ESPIN”, estabelecendo

as hipóteses de adoção da medida. Previu, entre elas, a ocorrência de surtos

ou epidemias com risco de disseminação nacional:

Art. 3º A ESPIN será declarada em virtude da ocorrência dasseguintes situações:I - epidemiológicas;II - de desastres; ouIII - de desassistência à população.§ 1º Consideram-se situações epidemiológicas, para os fns deaplicação do inciso I do caput, os surtos ou epidemias que:I - apresentem risco de disseminação nacional;II - sejam produzidos por agentes infecciosos inesperados;III - representem a reintrodução de doença erradicada;IV - apresentem gravidade elevada; ouV - extrapolem a capacidade de resposta da direção estadual doSistema Único de Saúde - SUS.




Em 3.2.2020, o Ministro da Saúde adotou a providência prevista na

norma, ao determinar a declaração de ESPI em face do crescimento dos casos

de infecção por coronavírus, por meio da Portaria 188/2020:

O MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE, no uso das atribuiçõesque lhe conferem os incisos I e II do parágrafo único do art. 87 daConstituição, eConsiderando a Declaração de Emergência em Saúde Pública deImportância Internacional pela Organização Mundial da Saúde em30 de janeiro de 2020;Considerando que o evento é complexo e demanda esforço conjuntode todo o Sistema Único de Saúde para identifcação da etiologiadessas ocorrências e adoção de medidas proporcionais e restritas aosriscos;Considerando que esse evento está sendo observado em outros paísesdo continente americano e que a investigação local demanda umaresposta coordenada das ações de saúde de competência da vigilânciae atenção à saúde, entre as três esferas de gestão do SUS;Considerando a necessidade de se estabelecer um plano de resposta aesse evento e também para estabelecer a estratégia deacompanhamento aos nacionais e estrangeiros que ingressarem nopaís e que se enquadrarem nas defnições de suspeitos e confrmadospara Infecção Humana pelo novo Coronavírus (2019-nCoV); eConsiderando que a situação demanda o emprego urgente de medidasde prevenção, controle e contenção de riscos, danos e agravos à saúdepública, resolve:Art. 1º Declarar Emergência em Saúde Pública de ImportânciaNacional conforme Decreto nº 7.616, de 17 de novembro de 2011;Art. 2º Estabelecer o Centro de Operações de Emergências em SaúdePública (COE-nCoV) como mecanismo nacional da gestãocoordenada da resposta à emergência no âmbito nacional.Parágrafo único. A gestão do COE estará sob responsabilidade daSecretaria de Vigilância em Saúde (SVS/MS).Art. 3º Compete ao COE-nCoV:




I- planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a seremempregadas durante a ESPIN, nos termos das diretrizes fxadas peloMinistro de Estado da Saúde;II- articular-se com os gestores estaduais, distrital e municipais doSUS;III- encaminhar ao Ministro de Estado da Saúde relatórios técnicossobre a ESPIN e as ações administrativas em curso;IV - divulgar à população informações relativas à ESPIN; eV - propor, de forma justifcada, ao Ministro de Estado da Saúde:a) o acionamento de equipes de saúde incluindo a contrataçãotemporária de profssionais, nos termos do disposto no inciso II docaput do art. 2º da Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993;b) a aquisição de bens e a contratação de serviços necessários para aatuação na ESPIN;c) a requisição de bens e serviços, tanto de pessoas naturais como dejurídicas, nos termos do inciso XIII do caput do art. 15 da Lei nº8.080, de 19 de setembro de 1990; ed) o encerramento da ESPIN.Art. 4º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

Em outra frente, a preocupação com o crescimento da pandemia

levou o Congresso Nacional a promulgar a Lei 13.979/2020, a qual estabeleceu

conjunto de medidas a serem implementadas pelo poder público para

“enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional

decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”.

Preservação das atribuições dos entes subnacionais na tutela da saúde:

deferimento parcial da medida cautelar




Neste processo, postulou o autor concessão de medida cautelar

para fns de determinar: (i) ao Presidente da República, que se abstenha de

praticar atos contrários a medidas de isolamento social adotadas por Estados

e Municípios; e (ii) ao Poder Executivo federal, que implemente medidas

econômicas de apoio aos setores vulneráveis mais atingidos pelas medidas de

isolamento social. Transcreve-se da petição inicial (p. 37-38):

VI - DOS PEDIDOSDiante de todo o exposto, requer-se:(a) a concessão da medida cautelar, com base no art. 5º, §§1º e3º, da Lei n. 9.882/99, para que seja determinadoa.1. que seja determinado ao Presidente da República:- a.1.1. o cumprimento do protocolo da OMS, replicado peloMinistério da Saúde, no sentido da adoção de medidas de isolamentosocial;- a.1.2. o respeito às determinações dos governadores e prefeitosquanto ao funcionamento das atividades econômicas e as regras deaglomeração;- a.1.3. a não interferência nas atividades dos técnicos do Ministérioda Saúde, mantendo-se a continuidade da política orientada pelosparâmetros da OMS;a.2. que o Poder Executivo proceda à implementação imediata dosbenefícios emergenciais para desempregados, trabalhadoresautônomos e informais, bem como proceda à imediata inclusão dasfamílias que se encontram na fla de espera do programa Bolsa-Família, concedendo-se o prazo de 48 horas para o cumprimento.

Na decisão que proferiu em 9.4.2020, o Relator, Ministro Alexandre

de Moraes, desacolheu os requerimentos cautelares direcionados a impor ao

Chefe do Poder Executivo federal a efetivação de providências econômicas e




administrativas específcas para enfrentamento da pandemia do novo

coronavírus (Covid-19), por compreender ser incabível que o Poder Judiciário

“substitua o juízo discricionário do Executivo e determine ao Presidente da República

a realização de medidas administrativas específcas”.

Ressaltou que o papel do Judiciário, diante de decisões submetidas

ao juízo de conveniência e oportunidade do Chefe do Executivo, é “exercer o

juízo de verifcação da exatidão do exercício dessa discricionariedade executiva

perante a constitucionalidade das medidas tomadas, verifcando a realidade dos fatos e

também a coerência lógica da decisão com as situações concretas”.

Ponderou, ainda, que, “se ausente a coerência, as medidas estarão

viciadas por infringência ao ordenamento jurídico constitucional em mais

especifcamente, ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes públicos que

impede o extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, evitando que se

converta em causa de decisões desprovidas de justifcação fática e, consequentemente,

arbitrárias”.

Assim, o Relator reputou inviável ao Poder Judiciário substituir o

juízo de discricionariedade e interferir na prerrogativa do Chefe do Poder

Executivo de chefar a administração pública no planejamento de políticas

públicas nacionais direcionadas ao enfrentamento da pandemia de Covid-19,

sob pena de malferir o princípio da separação de Poderes.




As razões ora pormenorizadamente explicitadas coadunam-se com o

entendimento do Ministério Público Federal já exarado no contexto da Covid-

19. Postura similar de autocontenção da jurisdição constitucional foi defendida

nas manifestações apresentadas nas ADPFs 668/DF e 669/DF, em que o

Procurador-Geral da República subassinado sustentou ser inviável ao

Supremo Tribunal Federal a defnição das políticas públicas a serem adotadas

pelo Executivo no combate à proliferação da pandemia de Covid-19.

A dinâmica das medidas restritivas defendidas em todos os graus

federativos é sem precedentes. Ponderações jurídicas levadas a efeito a partir

dos conceitos constitucionais buscam conferir efetividade a princípios e a

diretrizes aparentemente colidentes.

Diante disso, o Poder Judiciário substituir-se aos poderes Executivo

e/ou Legislativo, instâncias dotadas de integrantes eleitos e conhecimento

técnico apto a defnir diretrizes pautadas em conhecimento específco, a fm de

defnir quais medidas executivas e/ou normativas são mais apropriadas,

oportunas e convenientes para o enfrentamento da pandemia de Covid-19

encontra óbice nas limitações inerentes ao exercício da jurisdição em controle

abstrato de constitucionalidade.




Desse modo, compete ao Poder Judiciário analisar se tais medidas

estão em conformidade com o ordenamento jurídico, em especial com a

Constituição Federal.

Nos termos da ressalva feita pelo Ministro Alexandre de Moraes na

decisão proferida na presente ADPF, as medidas restritivas de direitos adotadas

pelos entes federativos no contexto de enfrentamento da pandemia de

Covid-19 poderão ser analisadas pelo Poder Judiciário caso desbordem das

competências constitucionais atribuídas a cada ente ou caso afrontem algum

direito fundamental.

Assim, por competir aos Poderes Executivos e Legislativos da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a defnição das políticas

públicas mais apropriadas, oportunas e convenientes para o enfrentamento da

pandemia de Covid-19, com razão não merecem ser acolhidos os pedidos

cautelares direcionados a impor ao Chefe do Executivo federal a adoção das

medidas econômicas e administrativas especifcadas na inicial da ADPF.

No que toca ao pedido do item a.1.2, concedeu o eminente Relator

parcialmente a medida cautelar, nos termos seguintes:

Presentes, portanto, a plausibilidade inequívoca de eventual confitofederativo e os evidentes riscos sociais e à saúde pública com perigode lesão irreparável, CONCEDO PARCIALMENTE A MEDIDACAUTELAR na arguição de descumprimento de preceitofundamental, ad referendum do Plenário desta SUPREMA




CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para DETERMINAR aefetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todosda Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivosconexos, RECONHECENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIODA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOSESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOSGOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suasatribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoçãoou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durantea pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamentosocial, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições decomércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras;INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIÊNCIA DE ATOFEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo daCOMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidasrestritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário.

Em pareceres ofertados em ações de controle concentrado recentes

– notadamente na ADI 6.341/DF (Rel. Min. Marco Aurélio)9 e na ADPF 665/DF

(Rel. Min. Luiz Fux)10 –, o Procurador-Geral da República subassinado tem

9 Na ADI 6.341/DF, defendeu o PGR inserir-se no campo normativo da União,relativo à edição de normas gerais de proteção da saúde (CF, art. 24, XII, § 1º), adisciplina do resguardo de serviços e atividades essenciais, no contexto deimplementação de medidas de mitigação das consequências da pandemia do Covid-19.Reputou que a matéria em questão – imposição de parâmetros normativos voltados aassegurar o funcionamento de setores como o de produção e abastecimento de insumosbásicos, de distribuição e fornecimento de material médico hospitalar, de transportecoletivo, de telecomunicações, de serviços bancários, entre outros –, interessaindistintamente a todas as unidades da Federação, razão pela qual não se justifca adisciplina em normas isoladas editadas pelos entes federados.

10 Na ADPF 665/DF, sustentou o PGR a inviabilidade de, por meio de atosnormativos municipais e estaduais, de forma unilateral e desconectada do arcabouçonormativo nacional, serem impostas medidas tendencialmente voltadas ao fechamentode fronteiras, por meio da limitação ao transporte coletivo de passageiros e de cargas,




ressaltado ser compatível com a Constituição Federal a atuação de

Governadores e Prefeitos orientada ao combate da pandemia de Covid-19 e à

proteção da saúde da população nos territórios das respectivas unidades

federadas, decorrendo das competências materiais comuns que a Carta

Magna conferiu aos Estados e aos Municípios na tutela do aludido direito

fundamental (arts. 23, II, 24, XII, e 30, VII, da CF).

Conforme ponderou o Ministro Marco Aurélio, ao apreciar

pedidos cautelares nas ADIs 6.341/DF (DJe 72, de 25 mar. 2020) e 6.343/DF

(DJe 74, de 26 mar. 2020), há de se ter visão voltada ao coletivo,

reconhecendo-se a responsabilidade de todos os entes federados na tutela

da saúde pública, cabendo aos dirigentes atuarem em conjunto na busca da

implementação de medidas que se façam necessárias para mitigar as

consequências da pandemia.

Nesse sentido, a Lei federal 13.979/2020 disciplinou as competências

a cargo de autoridades e órgãos públicos relativamente a situações que

requeiram isolamento, quarentena e restrição temporária de locomoção

interestadual e intermunicipal, entre outras medidas, para enfrentamento da

emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do

coronavírus.

bem como da restrição de ingresso de pessoas de outras unidades da Federação.




O diploma não afastou o desempenho de atribuições

administrativas por órgãos ou por autoridades de Estados e Municípios no

combate à epidemia. Tal atuação tanto pode se dar por meio de iniciativas

outras que não as relacionadas na lei, quanto pelas próprias medidas ali

disciplinadas – entre as quais se inserem o isolamento e a quarentena –,

observados os parâmetros e pressupostos legais estabelecidos. Nesse sentido,

é explícito o art. 3º, § 7º, da Lei 13.979/2020 ao conferir a legitimidade aos

gestores locais de saúde para a adoção das medidas legais.11

No campo da competência administrativa do art. 23, II, da CF, cada

ente federativo pode, em regime de cooperação com os demais, determinar

providências imediatas que entenderem necessárias para impedir a

disseminação da pandemia de Covid-19 (CF, art. 23, II, e IX), sem descurar, no

plano normativo, da coordenação com as diretrizes gerais traçadas pela União

com base na competência concorrente do art, 24, XII, da Constituição Federal.12

11 É certo que, para implementação de algumas medidas, em razão da suagravidade, impôs a Lei 13.979/2020 a observância de condições especiais, como aautorização do Ministério da Saúde (art. 3º, § 7º, II); a recomendação técnica efundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (art. 3º, VI, “b”, na redaçãoda MP 926/2020); a demonstração de necessidade fundada em “evidências científcas”(art. 3º, § 1º); e a determinação de resguardo de serviços públicos e atividades essenciais(art. 3º, §§ 8º a 11, na redação da MP 926/2020), para citar algumas. Trata-se decondicionamentos de caráter geral, que levam em consideração as consequênciasnegativas que as medidas podem acarretar sobre direitos e liberdades fundamentais daspessoas por elas afetadas.

12 A diferença entre competência comum e concorrente reside no grau de autonomiaatribuído ao ente. Fala-se em relações de cooperação, nos casos em que eles agem emigualdade de atribuições e tem autonomia uns em relação aos outros, e em relação de




No caso, conquanto se reconheça ser inerente à esfera legislativa da

União assegurar coordenação nacional e linearidade no trato normativo das

restrições a direitos fundamentais em contexto de combate epidemiológico

nacional, tal atuação não pode implicar o esvaziamento do papel dos Estados

e Municípios, nem o seu alijamento da participação na execução de ações e

serviços de vigilância e controle do surto de Covid-19, no desempenho das

atribuições materiais comuns delineadas pelo art. 23, II, da Constituição e

pormenorizadas nos arts. 17 e 18 da Lei 8.080/1990.

O isolamento/distanciamento social constitui medida direcionada a

impedir a célere proliferação do novo coronavírus em uma determinada

população. A sua não adoção em momento oportuno pode ocasionar colapso

do sistema público de saúde, como demonstram estudos técnico-científcos e

a própria experiência de países em estágio mais avançado da doença. De

outro lado, a medida causa também refexos negativos na economia dos

países, circunstância que tem potencial para degradar, entre outros direitos

fundamentais, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, e o próprio

direito fundamental à saúde, pela perda de recursos que poderiam ser

alocados na sua promoção/recuperação.

coordenação, quando a autonomia é mitigada por uma cadeia de responsabilidades(ADPF 109/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 1º fev. 2019).




A justaposição desses valores constitucionais, dentro de um cenário

de constantes alterações das bases empíricas sobre as quais repousam as

políticas públicas de enfrentamento da nova doença, demanda tomada de

decisões rápidas, efcientes e coordenadas de órgãos executivos e legislativos

de todos os níveis da Federação (União, Estados, Distrito Federal e

Municípios), nos limites das competências materiais e legislativas ditadas

pelos arts. 23, II, e IX, e 24, XII, da Constituição Federal.13

Há de se buscar o necessário equilíbrio na atuação dos entes

federativos, em uma união de esforços, em colaboração, para lidar com o

desafo da epidemia de Covid-19 que assola o país.

Por essa razão, o Relator destacou que “[e]m momentos de

acentuada crise, o fortalecimento da união e a ampliação de cooperação entre os

três poderes, no âmbito de todos os entes federativos, são instrumentos essenciais e

imprescindíveis a serem utilizados pelas diversas lideranças em defesa do interesse

público, sempre com o absoluto respeito aos mecanismos constitucionais de

13 Segundo o Ministro Edson Fachin, “a repartição de competências é característicafundamental em um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seusmembros e, por conseguinte, a convivência harmônica entre todas as esferas, com o fto de evitarsecessão. Nesta perspectiva, esta distribuição pode se dar em sentido horizontal e vertical, levandoem conta a predominância dos interesses envolvidos. Repartir competências compreendecompatibilizar interesses para reforçar o federalismo em uma dimensão realmente cooperativae difusa, rechaçando-se a centralização a centralização em um ou outro ente e corroborando paraque o funcionamento harmônico das competências legislativas e executivas aperfeiçoem osfundamentos (art. 1º), os objetivos (art. 3º) da República Federativa do Brasil” (ADPF 109/SP,Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 1º fev. 2019).




equilíbrio institucional e manutenção da harmonia e independência entre os

poderes, que devem ser cada vez mais valorizados, evitando-se o exacerbamento de

quaisquer personalismos prejudiciais à condução das políticas públicas essenciais

ao combate da pandemia de COVID-19”.

Respeitados os parâmetros básicos da Lei 13.979/2020, que dispõe

sobre normas gerais de competência legislativa da União, Estados-

membros e municípios detêm competência material para determinar, com

base no respectivo cenário fático local da epidemia, medidas de

quarentena, isolamento, distanciamento social, ou outras de teor similar,

com o objetivo de reduzir a transmissão do novo coronavírus.

Assim, em cognição sumária, tendo como norte as disposições

constantes dos arts. 23, II, e 24, XII, e 30, VII, da CF, há de se reconhecer que a

competência material da União não autoriza o afastamento de medidas

administrativas de quarentena, isolamento, distanciamento social ou outras

de teor similar determinadas pelas autoridades locais, por ato do Poder

Executivo federal, excetuando-se medidas restritivas que se façam necessárias

linearmente em todo o território nacional, tal como ressalvado pelo eminente

Relator na decisão liminar.

Em face do exposto, o PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

apresenta este memorial, para desde já opinar pela confrmação da medida




cautelar, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, nos termos em que

deferida monocraticamente pelo Relator.

Brasília, data da assinatura digital.

Augusto ArasProcurador-Geral da República

Assinado digitalmente

VF/AMO/PC/CD



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M E M O R I A L - MPFmpf.mp.br/pgr/documentos/MEMORIALADPF672PGRliminara...se na Lei 13.979/2020 e na competência concorrente para dispor sobre proteção e defesa da saúde. Acresce