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UNIVERSIDADE VALE DO RIO DOCE – UNIVALE
FACULDADE DE DIREITO, CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E EC ONÔMICAS - FADE
CURSO DE DIREITO
MARCOS GUILHERME NUNES PEREIRA
O MEIO AMBIENTE E A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 19 88
Governador Valadares - MG,
2009.
1
MARCOS GUILHERME NUNES PEREIRA
O MEIO AMBIENTE E A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 19 88
Monografia apresentada ao Curso de Graduação em Direito, da UNIVALE – Universidade Vale do Rio Doce, como requisito indispensável à obtenção do título de Bacharelado em Direito. Orientador: Glaydson Sarcinelle Fabri
Governador Valadares - MG,
2009.
2
MARCOS GUILHERME NUNES PEREIRA
O MEIO AMBIENTE E A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 19 88
COMISSÃO EXAMINADORA
____________________________
Orientador: Glaydson Sarcinelle Fabri
____________________________
Banca
____________________________
Banca
Governador Valadares - MG,
2009.
3
RESUMO
A presente monografia versa sobre o direito ambiental na Constituição da República de 1988. Ao longo de todo este estudo será mencionado o direito ambiental, os princípios que o norteiam e a visão constitucional acerca desse ramo do direito tão novo e importante. Será tratado, também, o papel do Poder Público na preservação e defesa do meio ambiente e o dever de cada pessoa em não degradar a natureza. Por tais motivos esse tema faz uma abordagem constitucional e social acerca do meio ambiente. Palavras-chave : Direito Fundamental. Recursos Naturais. Preservação do Meio Ambiente. Qualidade de Vida. Poder Público. Sociedade.
4
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO............................................................................................. 06 2 MEIO AMBIENTE ........................................................................................ 08
2.1 Da Ecologia.................................................................................................. 08
2.2 Do Meio Ambiente ....................................................................................... 09
2.3 Direito Ambiental.......................................................................................... 10
3 LEGISLAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL ................................................... 12
3.1 Legislação Ordinária e as Constituições Brasileiras Anteriores a 1988 ....... 12
3.2 Constituições Estrangeiras .......................................................................... 15
4 O MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988 ...... 17
4.1 Referências Constituicionais ao Meio Ambiente .......................................... 17
4.1.1 Referências implícitas.................................................................................. 17
4.1.2 Referências explícitas ................................................................................. 18
4.2 O Capítulo do Meio Ambiente ...................................................................... 20
4.3 Dos Deveres Específicos do Poder Público................................................. 21
4.3.1 Preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais .............. 21
4.3.2 Promoção do manejo ecológico das espécies e ecossistemas .................. 22
4.3.3 Preservação da biodiversidade.................................................................... 22
4.3.4 Definição dos espaços territoriais especialmente protegidos ...................... 23
4.3.5 Exigência de estudo prévio de impacto ambiental ....................................... 24
4.3.6 Controle da produção, comercialização e utilização de técnicas,
métodos e substâncias nocivas à qualidade de vida e ao meio ambiente .. 25
4.3.7 Educação ambiental .................................................................................... 26
4.3.8 Proteção à fauna e à flora ........................................................................... 27
4.4 Determinações Constitucionais Particulares de Proteção do Meio
Ambiente...................................................................................................... 28
4.4.1 Da proteção aos recursos minerais ............................................................. 28
4.4.2 Da responsabilização pelas atividades lesivas do meio ambiente .............. 29
5
4.4.3 Da proteção especial às macrorregiões....................................................... 30
4.4.4 Da indisponibilidade das terras devolutas ................................................... 31
5 PRINCÍPIOS QUE ORIENTAM A TUTELA DO MEIO AMBIENT E NA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988 ............................................... 32
5.1 Princípio do Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado como Direito
Fundamental da Pessoa Humana................................................................ 33
5.2 Princípio da Natureza Pública da Proteção Ambiental................................. 34
5.3 Princípio da Obrigatoriedade da Intervenção Estatal................................... 34
5.4 Princípio do Controle Poluidor pelo Poder Público ...................................... 35
5.5 Princípio da Consideração da Variável Ambiental no Processo Decisório
de Políticas de Desenvolvimento ................................................................. 36
5.6 Princípio do Desenvolvimento Econômico Sustentável ............................... 37
5.7 Princípio do Poluidor-Pagador ..................................................................... 37
5.8 Princípio da Prevenção................................................................................ 38
5.9 Princípio da Participação Comunitária ........................................................ 39
5.10 Princípio da Função Social da Propriedade ................................................ 40
6 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ......................................................... 42
6.1 Competência da União ................................................................................ 42
6.2 Competência Comum .................................................................................. 43
6.3 Competência Concorrente ........................................................................... 44
6.4 Competência dos Estados ........................................................................... 45
6.5 Competência dos Municípios ....................................................................... 45
7 CONCLUSÃO....................................... ....................................................... 47 REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA........................... ................................................... 49
6
1 INTRODUÇÃO
O homem entendia que a natureza estava a sua disposição, e que tinha
caráter meramente econômico. Poluir sem precedentes está em um passado não
muito distante, porque naquela época os recursos naturais eram considerados
infinitos. A partir do final da década de 60 e início dos anos 70, a sociedade moderna
passou a sentir as conseqüências das agressões à natureza tais como: a escassez
de água, chuvas ácidas, efeito estufa e racionamento de energia. A preservação do
meio ambiente passou a ser uma preocupação global.
Com a Constituição da República de 1988, a tutela do meio ambiente
passou a ter força e personalidade, tendo prestígio em todo território nacional.
As Constituições anteriores a 1988 não contemplaram de forma
específica a matéria ambiental. Antes da nova Constituição, o Direito não criou um
instrumento eficaz para combater a agressão ambiental. Nenhum regime
constitucional, até então, tinha demonstrado qualquer tipo de proteção ambiental e
garantido à sociedade uma melhor qualidade de vida.
Com o advento da atual Carta Magna, foi criado um capítulo inteiro para
legislar sobre o meio ambiente. O Capítulo VI, do Título VIII, especificadamente no
art. 225, com seus parágrafos e incisos, têm o escopo final de proteger o meio
ambiente e, ainda, tem a preocupação com as necessidades vitais das presente e
futuras gerações.
O Texto Maior é um dos regimes constitucionais mais atuais e
desenvolvidos do mundo sobre a matéria ambiental e, apesar disso, diversas leis
foram criadas tanto em nível federal, estadual e municipal.
A atual Constituição não se resumiu a meras normas a serem cumpridas
em matéria ambiental. Ela definiu o meio ambiente como um direito fundamental da
pessoa humana, com o objetivo de se construir uma sociedade mais justa,
consciente e ecologicamente equilibrada.
O trabalho tem o objetivo de analisar normas de proteção do meio
ambiente constantes na Constituição da Republica de 1988.
7
A presente monografia está estruturada em cinco capítulos.
No primeiro capítulo, busca-se estudar os conceitos e diferenças
fundamentais de ecologia e do meio ambiente tratados na Constituição da República
de 1988.
O segundo capítulo, de uma forma, ampla, versa sobre a evolução da
doutrina e da legislação do direito ambiental nas constituições brasileiras anteriores
a 1988. Dispõe, ainda, de como as constituições estrangeiras tratam da matéria
ambiental.
O meio ambiente na Constituição da República de 1988, suas referências,
os deveres específicos do Poder Público e as determinações constitucionais
particulares de proteção ao meio ambiente são objeto de estudo do terceiro capítulo.
Nele, mostra-se a responsabilidade do Poder Público e da coletividade de preservar
o meio ambiente como um direito fundamental e como garantia de qualidade de vida
das presentes e futuras gerações.
O quarto capítulo versa sobre os princípios fundamentais que norteiam o
meio ambiente presentes na Constituição da República de 1988.
Finalmente, no quinto capítulo, busca-se mostrar a repartição de
competências entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios em matéria
ambiental.
A metodologia usada nesta monografia e exploratória, compilativo-
descritiva e visa a conclusão do curso e a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
8
2 MEIO AMBIENTE
2.1 DA ECOLOGIA
Ecologia deriva do grego oikos, que significa casa e logos que significa
ciência. O termo "Ecologia" foi criado pelo alemão Ernest Heinrich Haeckel
(1834/1917), em seu livro "Morfologia geral dos seres vivos", para indicar "o estudo
da economia, da organização doméstica dos organismos animais. Inclui relações
dos animais com o ambiente orgânico e inorgânico, especialmente todas as relações
benéficas e inimigas que Darwin mencionava como representando as condições de
luta pela existência". 1
A idéia inicial de Ecologia alterou, com o tempo, no sentido de ser uma
área específica do conhecimento humano que diz respeito do estudo das relações
entre os seres vivos e o ambiente, que é o meio que os cerca.
Segundo Édis Milaré (2001)2:
Em rigor, ecologia é a ciência que estuda as relações dos seres vivos entre si e com o seu meio físico. Este, por sua vez, deve ser entendido, no contexto da definição, como cenário natural em que aqueles se desenvolvem. Por meio físico entendem-se notadamente seus elementos abióticos, como solo, relevo, recursos hídricos, ar e clima (...)
Hoje em dia, o termo "ecologia" é mal empregado. Confunde-se Ecologia
com o estudo de problemas ambientais, criados pela agressão humana na natureza.
Na cultura popular, a principal confusão que se faz é correlacionar o
vocábulo "ecologia" como movimento de proteção ambiental.
Embora os estudos das relações entre organismos e meio ambiente
serem antigos, o reconhecimento da ecologia como ciência e como campo distinto
da Biologia data-se a partir da década de 30.3
A partir disso, os estudos ecológicos foram unificados e desde o final da
década de 60 e início dos anos 70, desenvolveram-se rapidamente, em resposta às
crescentes alterações no meio ambiente pela sociedade.
1 MILARE, Edis. Direito do ambiente. São Paulo Revista dos Tribunais, 2001, p. 51. 2 Idem, ibidem, p. 75. 3 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 37.
9
O aumento populacional, a escassez dos recursos naturais e a crescente
poluição ambiental fez com que a Ecologia se tornasse um dos ramos mais
estudados e pesquisados pela sociedade.
Atualmente, os estudos ecológicos não se restringem apenas à área da
Biologia, pois procura-se explicar fenômenos muito mais complexos e, para isso,
envolve-se em diversos outros ramos do conhecimento como a Física, Química,
Geografia, Climatologia, Direito, Botânica, Sociologia etc. A Ecologia é uma ciência
muito jovem e se tornou um campo multidisciplinar, em que os conhecimentos de
todos os ramos precisam estar interligados.
Na segunda metade do século XX, o estudo da Ecologia foi subdivido em:
Ecologia Social, Ecologia Animal, Ecologia Vegetal, Ecologia Humana dentre outras.
Nelson Mello e Souza (2000)4 visando contornar as imprecisões
conceituais, no decorrer do século XX, indicou uma definição:
Ecologia é a ciência que estuda as relações entre as relações entre o sistema social, o produtivo e o de valores que lhe serve de legitimação, características da sociedade industrial de massas, bem como o elenco de conseqüências que este sistema gera para se manter, usando o estoque de recursos naturais finitos, dele se valendo para lograr seu objetivo econômico. O campo de ação da ecologia, como ciência, é o estudo das distorções geradas na natureza pela ação social deste sistema; seu objetivo maior é identificar as causas, no sentido de colaborar com as políticas de encaminhamento das soluções possíveis à nossa época.
De acordo com o autor, a Ecologia visa explicar as conseqüências do
indivíduo com o meio ambiente, aquele tem que colaborar na busca de soluções
para problemas que estão surgindo com a degradação deste.
2.2 DO MEIO AMBIENTE
A expressão "meio ambiente" não é jurídica, mas sim, de outras ciências
do qual o Dicoisas se envolvem. Já o sentido da palavra "meio" está contido na
palavra ambiente se apropriou. A palavra "ambiente" significa espaço em que os
seres vivos habitam, sendo uma certa redundância a expressão " meio ambiente".
10
Preleciona José Afonso da Silva (2000)5:
O meio ambiente é, assim, a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais.
Bem se vê que o autor em seu conceito de meio ambiente abarcou todo o
meio natural e artificial, bem como os culturais correspondentes, abrangendo o solo,
a água, o ar, a flora, a fauna, etc.
O meio ambiente natural ou físico é constituído pelo solo, pelo ar
atmosférico, pela energia, pela flora, pela fauna, pela integração dos seres vivos e o
meio ambiente físico que ocupam.
O meio ambiente artificial é composto pelas edificações e de
equipamentos públicos, isto é, ruas praças e espaço urbano aberto.
2.3 DIREITO AMBIENTAL
O Direito Ambiental é um direito autônomo e que apesar de não existir
uma consolidação das leis ambientais leva-se em consideração que possui métodos
e princípios próprios.
O objeto do direito ambiental não se confunde com os objetos de outros
ramos de direito.
Segundo Édis Milaré (2001)6:
Direito Ambiental é o complexo de princípios e normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando à sustentabilidade para as presentes e futuras gerações.
O autor, nesse conceito, mostra que o objetivo do Direito Ambiental é a
conservação da vitalidade, da diversidade e da qualidade de vida, para usufruto das
presentes e futuras gerações.
4 SOUZA, Nelson Mello. Educação ambiental – dilemas da prática contemporânea. Rio de Janeiro: Thex, 2000, p. 86. 5 SILVA. José Afonso da. Direito constitucional. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 20. 6 MILARÉ, Édis. Op.cit., p. 109.
11
O Direito Ambiental é muito complexo, e para isso, mantem relações com
os demais ramos do direito.
Logo, é interligado com o Direito Constitucional pois retira deste as regras
de competência e inclui o Direito Ambiental como direito fundamental do indivíduo.
No Direito Administrativo obtêm-se regras de autorizações e licenças
ambientais.
É ligado com Direito Internacional, pelo fato da globalização dos
problemas ambientais e recursos naturais desconhecerem fronteiras políticas, e
ainda, a assinatura de tratados com o objetivo de estipular regras de comportamento
para os países em defesa do meio ambiente.
Relaciona-se com o Direito Tributário, quando através do tributo, estimula
condutas de proteção ao meio ambiente e desestimula condutas poluidoras.
Com o Direito Penal, já que as condutas causadoras de danos ambientais
são consideradas delitos e punidos por vários diplomas legais.
Busca no Direito Civil, regras de proteção ao meio ambiente, como por
exemplo, o direito a propriedade. No Direito Processual extrai mecanismos de
responsabilização pelas condutas que causam dano ao meio ambiente.
Encontra-se ligado com o Direito do Trabalho, devidos as relações entre
as atividades laborativas e a ecologia. 7
7 SEGUIN, Elida. Nossa casa planetária. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 61.
12
3 LEGISLAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL
O meio ambiente – como um bem jurídico - teve sua proteção jurídica
codificada recentemente. A Constituição da República de 1988, quando promulgada,
trouxe imensa novidade em relação ao direito ambiental; o que as leis anteriores não
o fizeram de forma abrangente e sistemática.8
Apesar da existência de diversos diplomas legais, de fato, somente a
partir de 1973, sob influência da Conferência de Estocolmo9 em 1972, é que as
pessoas, já conscientizadas com a degradação do meio ambiente, passaram a
manifestar a sua indignação. Com isso, a legislação ambiental no Brasil,
timidamente, começou a ser regulada em face à degradação desenfreada da
natureza.
O conjunto de normas, até então existentes, cuidava da proteção do meio
ambiente de forma dispersa e confusa.
Com isso, o direito do meio ambiente aparece nas constituições
contemporâneas como um direito fundamental da pessoa humana e não mais
considerados como recursos econômicos como ocorria nas constituições mais
antigas.
3.1 LEGISLAÇÃO ORDINÁRIA E AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS ANTERIORES A 1988
As Constituições da República anteriores a 1988 não fazem referência ao
meio ambiente, o que mostra uma total despreocupação com a conservação da
natureza.
O Brasil Colonial, compreendido entre 1500 e 1821, não possuía
Constituição. Nessa época, as florestas se constituíam um valioso patrimônio para
os colonizadores. A economia colonial era caracterizada pela mão- de- obra
escrava, latifúndio, cana de açúcar e depois pelo o café. O pau-brasil foi
8 ANTUNES, Paulo de Bessa. Op. cit., p. 40. 9 Conferencia das Nações Unidas, realizada em Estocolmo, em junho de 1972, que adotou a Declaração do Meio Ambiente. Esta firmou vinte e seis princípios fundamentais de proteção ambiental, que influíram na elaboração do capitulo do meio ambiente na Constituição da Republica de 1988.
13
intensamente explorado e, logo após, veio a exploração de metais e pedras
preciosas. Apesar da ausência da Constituição, predominava as legislações
ordinárias, como exemplo as Ordenações Filipinas que adotaram importantes
medidas para preservação do meio ambiente determinando a proibição da pesca,
em determinadas épocas, e proibição expressa à poluição dos lagos.
Depois de proclamada a independência por Dom Pedro I (1822), foi
outorgada em 1824 a primeira Constituição do Brasil que não fazia qualquer menção
à proteção ambiental.
Nesta época, o país era essencialmente exportador de produtos agrícolas
e minerais. Era caracterizado pela escravidão e, ainda, pelo cultivo do café. O
Estado não podia intrometer-se nas atividades econômicas e todas as atenções
estavam voltadas para as questões políticas. Os artigos da Constituição de 1824
somente mostravam preocupação com a qualidade de vida dos cidadãos em face ao
desenvolvimento econômico do Estado.
Com a promulgação da Constituição dos Estados Unidos do Brasil, em
1891,apenas atribuiu-se a União a competência para legislar sobre minas e terras.
Em 1º de janeiro de 1916 foi promulgado o Código Civil brasileiro que não
demonstrou qualquer tipo de preocupação com o meio ambiente. Apenas fez de
forma muito esparsa referência à qualidade de vida das pessoas. Esse Código
mostrou-se muito individualista.
No ano de 1934, foi outorgada uma nova Constituição que, apesar de
negligente na questão ambiental, trouxe algumas inovações. São elas: competência
privativa da União e complementar aos Estados para legislar sobre riquezas do
subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidroelétrica, florestas, caça e pesca
e a sua exploração; separava da propriedade as riquezas do subsolo e as quedas
d'água para efeito de exploração e aproveitamento e, ainda, atribuía competência
concorrente à União e aos Estados para cuidarem da saúde e da assistência pública
e protegerem as belezas naturais e os monumentos de valor histórico ou artístico.
Após esta Constituição, a legislação ambiental evoluiu. Houve o
surgimento do Código Florestal (Decreto nº 23.793 de 10/07/1934) e o Código das
Águas (Decreto nº 24.643 de 10/07/1934). Essas legislações foram exemplares
adiantados para a época.10
10 ANTUNES, Paulo de Bessa. Op. cit., p. 39.
14
A Constituição da República de 1937 discorria em seu art. 16, inciso XIV,
que competia privativamente à União legislar sobre "os bens de domínio federal,
riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, água, energia hidroelétrica, florestas,
caça e pesca e sua exploração". Demonstrou ainda, a preocupação com a proteção
dos monumentos históricos, artísticos e naturais.
Já a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946 nos reconduziu
ao período democrático e não contemplou nenhuma inovação sob a questão
ambiental. Somente manteve as inovações da Constituição de 1937.
A legislação ambiental continuou se aperfeiçoando e em 1960, o direito
ambiental tornou-se maciço. Foi criada a Política Nacional de Saneamento Básico;
houve o novo Código Florestal e uma lei que regulamentava sobre a proteção da
fauna e da flora.
Em 1967, foi promulgada a Constituição do Brasil que cuidou do meio
ambiente de forma enfraquecida. Houve a preocupação de proteger o patrimônio
histórico cultural e paisagístico.
A Carta de 1969 manteve a posição, trazendo uma inovação no que diz à
respeito às competências legislativas em relação à energia, que foi subdividida em
elétrica, térmica, nuclear ou de qualquer natureza.
Cumpre salientar que todas as Constituições anteriores a 1988 cuidaram
do meio ambiente de forma esparsa, referindo-se apenas à caça, pesca, florestas ou
então de matérias indiretamente relacionadas a elas.
A partir da década de 1960, aparecem diplomas legais com normas
diretamente ligadas a questão ambiental. Entre eles: o Estatuto da Terra; o Código
Florestal, que substituiu o Decreto nº 23.793, de 23.01.1934; Lei 5.197, de
03.01.1967 (Proteção à Fauna); Código da Pesca; Código de Mineração, que
substituiu o Decreto-Lei 1.985, de 29.01.1940; Lei 5.318, de 29.09.1967 (Política
Nacional de Saneamento), que revogou os Decretos-Leis 248/67 e 303/67; Lei
5.357, de 17.11.1967 (Penalidades para embarcações e terminais marítimos ou
fluviais que lançarem detritos ou óleo em águas brasileiras); Decreto-Lei 1.413, de
14.08.1975 (Controle da poluição do meio ambiente provocada por atividades
industriais); Lei 6.453, de 17.10.1977 (Responsabilidade civil por danos nucleares e
15
responsabilidade criminal por atos relacionados com atividades nucleares); Lei
6.513, de 20.12.1977 (Criação de áreas especiais e locais de interesse turístico).11
A Lei 6.938, de 31/08/1981 foi um marco na legislação ambiental
brasileira. Esta lei conceituou o meio ambiente, iniciou o estabelecimento de uma
política ambiental impondo a obrigação do poluidor de reparar os danos causados à
natureza (responsabilidade objetiva).
A Lei 7.347, de 24.07.1985, criou uma ação específica, Ação Civil Pública,
como instrumento processual para proteção do meio ambiente. Concedeu, ainda,
legitimidade ao Ministério Público, União, Estados, Municípios e qualquer cidadão
para ingressarem em juízo na defesa do meio ambiente.
Em outubro de 1988, a atual Constituição foi promulgada e foi dedicado
um capítulo exclusivo ao meio ambiente. Finalmente esse entrou em uma fase de
aperfeiçoamento e ganhou toda atenção merecida.
A Lei 9.605, de 12.02.1998, veio regulamentar as sanções penais e
administrativas aplicáveis à condutas lesivas ao meio ambiente.
3.2 CONSTITUIÇÕES ESTRANGEIRAS
O meio ambiente é uma preocupação globalizada, na medida em que os
problemas vão surgindo pelas crescentes alterações provocadas pela sociedade
moderna. As Constituições Estrangeiras disciplinam o meio ambiente como direito
fundamental da pessoa humana.
A Constituição da República Federal da Alemanha, do ano de 1949,
dispõe que a competência concorrente entre União e os Estados abrange “a
proteção do comércio de produtos alimentares e estimulantes, assim como de
artigos de consumo, forragens, sementes e plantas agrícolas e florestais, a proteção
de plantas contra enfermidades e pragas, assim como a proteção de animais” e
ainda “a eliminação do lixo, combate à poluição e luta contra ruído” (art. 74, 20º e
24º), e que “a União tem o direito de determinar normas gerais sobre a caça, a
proteção da Natureza e a estética da paisagem” (art. 75, 3º).
11 ANTUNES, Paulo de Bessa. Op. cit., p. 40.
16
A Constituição da Iugoslávia, do ano de 1974, em seus artigos 192 e 193
reza que todos têm o dever de preservar a natureza, seus bens, as raridades, os
lugares naturais e os monumentos naturais. Diz, ainda, que o homem tem direito a
um meio ambiente de vida sadio e que ao Ministério Público é conferido o dever de
amparar os interesses da comunidade.
A Constituição de Portugal, de 1976, relacionou o direito do meio
ambiente com o direito à vida, estabelecendo em seu art. 66 in verbis:
[...] art. 66 1. Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. 2. Incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo a iniciativas populares: a) prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão; b) ordenar o espaço territorial de forma a construir paisagens biologicamente equilibradas; c) criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreios, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico e artístico; d) promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e estabilidade ecológica.
A Constituição do Chile, do ano de 1981, estabelece que todos têm o
direito de viver em um ambiente livre de contaminação, sendo dever do Estado
controlar para que este ambiente não seja contaminado.
A Constituição Chinesa dispõe em seu art. 9º ser de propriedade do
Estado ou de propriedade coletiva os recursos naturais e ambientais. Estabelece,
ainda, que o Estado protege e melhora o meio ambiente e que a melhor forma de
eliminar a poluição é fazendo o reflorestamento.12
12 SILVA, Jose Afonso da. Op. cit., p. 54.
17
4 O MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1 988
A Constituição da República de 1988 é extremamente ambientalista,
dedicando um capítulo inteiro ao meio ambiente. Essa preocupação que se dá ao
meio ambiente é devido aos problemas já existentes no planeta tal como a chuva
ácida, efeito estufa, dentre outros.
Há necessidade da valorização da qualidade de vida e a percepção de
que à sobrevivência do homem depende da preservação dos recursos naturais.
De forma ampla e moderna, a atual Carta Magna em seus artigos cuida
da obrigação da sociedade e do Poder Público com o meio ambiente de forma
ampla e moderna.
Essa nova concepção do meio ambiente trazida pela atual Constituição
trata de um novo modelo social e econômico, que mantém o progresso e preserva o
meio ambiente, baseando-se na idéia de desenvolvimento sustentável, garantindo
assim, qualidade de vida para as presentes e futuras gerações.
A Lei deve ser utilizada em conjunto com ações individuais, com a
conscientização de cada indivíduo para a garantia do Planeta Terra saudável e com
a qualidade de vida para a humanidade.
4.1 REFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS AO MEIO AMBIENTE 4.1.1 Referências implícitas
As referências implícitas ao meio ambiente dizem respeito a um setor ou a
um recurso ambiental.
O art. 20 da Constituição da República de 1988 enumera os bens públicos
que pertencem à União, citando os lagos, os rios e quaisquer correntes de água em
terreno de seu domínio ou que banhe mais de um Estado, sirvam de limites com
outros países ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, assim
como terrenos marginais e as praias fluviais (inciso III); os recursos naturais da
Plataforma Continental e da zona econômica exclusiva (inciso V), o mar territorial
(inciso VI), os potenciais de energia hidráulica (inciso VIII), os recursos minerais
18
(Inciso IX), as cavidades naturais subterrâneas, os sítios arqueológicos e pré
históricos (inciso X).13
Por sua vez, o art. 21, XIX delega competência à União para instituir o
sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e para determinar critérios
de outorga e direito (inciso XIX). Prevê ainda, no seu inciso XX, competência federal
para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos. O inciso XXIII refere-se à exploração e
instalação dos serviços nucleares; o inciso XXV fala do estabelecimento de áreas e
condições para garimpagem, todos do mesmo art. 21.
É da competência privativa da União, segundo disposto nos incisos IV, XII
e XXVI, do art. 22, legislar sobre águas, energia, jazidas, minas e outros recursos
minerais, metalurgia e atividades nucleares.
Em seguida, têm-se a competência comum da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios para cuidar da saúde, proteger bens de valor histórico, artístico
e cultural, monumentos, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos;
conforme disposto no art.23, incisos II, III e IV.
O art. 30, inciso VIII dá aos Municípios competência para promover, no
que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento de uso,
parcelamento e ocupação do solo. Esse dispositivo cominado com o art. 182, do
mesmo diploma, destaca o meio ambiente urbano.
O art. 30, inciso IX, determina sobre a proteção do patrimônio histórico e
cultural local pelo Município, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e
estadual.
Finalmente, os arts. 196 a 200, dispõem sobre valores ambientais, já que
a proteção do meio ambiente constitui um dos instrumentos para se atingir a
qualidade de vida e o bem-estar da população.
4.1.2 Referências Explícitas
As referências explícitas, em matéria ambiental, encontram-se com maior
clareza no Texto Supremo, facilitando o estudo do pesquisador.
13 ANTUNES, Paulo de Bessa. Op. cit., p.37.
19
A primeira referência explícita encontra-se no art. 5º, inciso LXIII da
Constituição da República de 1988, que concedeu a qualquer cidadão a legitimação
para ingressar em juízo na defesa ambiental, através da Ação Popular.
Por sua vez, o art. 20, inciso II, dispõe como bens da União as terras
devolutas indispensáveis à preservação do meio ambiente.
Por seu turno, o art. 22 delega competência comum aos Estados, União,
Distrito Federal e Municípios para “protegerem as paisagens naturais notáveis e o
meio ambiente”, “combaterem a poluição em qualquer de suas formas” e para
‘preservar as florestas, a fauna e a flora”.
Já o art. 24 em seus incisos VI, VII e VIII dizem respeito à competência
concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislarem em matéria sobre
florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteção ao meio ambiente e controle de poluição, proteção do
patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico e sobre a
responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
O art. 91, § 1º, inciso III estabelece ser uma das funções do Conselho de
Defesa Nacional emitir parecer sobre o efetivo uso das áreas indispensáveis à
segurança do território nacional, especialmente na faixa de fronteiras e nas áreas
relacionadas com a preservação e exploração dos recursos naturais.
O art. 129, inciso II dispõe ser função do Ministério Público promover o
inquérito civil e ação civil pública para proteção do patrimônio público, social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
O art. 170 é de extrema importância, pois inseriu a defesa do meio
ambiente como um dos princípios da ordem econômica. As atividades econômicas
só podem existir se não agredirem o meio ambiente.
O art. 174, § 3º reconhece que o Estado favorecerá a organização da
atividade garimpeira e cooperativa, levando em consideração o meio ambiente.
O art. 186 dispõe sobre os requisitos da função social da propriedade
rural que se desobedecidos poderá ocorrer a desapropriação desse imóvel.
Já o art. 200, inciso VIII, estabelece que ao Sistema Único de Saúde
compete, dentre outras atribuições, colaborar para a proteção do meio ambiente e
que conjugado com art. 7º, XXII, dá direito aos trabalhadores a um ambiente de
trabalho higiênico.
20
Os conjuntos urbanos e sítios ecológicos são considerados bens
integrantes do patrimônio cultural brasileiro, conforme dispõe o art. 216, inciso V da
Constituição da República de 1988.
Compete à lei federal definir os meios legais que garantam às pessoas e
à família a possibilidade de se defenderem da “da propaganda de produtos, práticas
e serviços nocivos à saúde e ao meio ambiente”, conforme preceitua o art. 220, § 3º,
inciso II da Carta Magna.
Finalmente o art. 231, § 1º menciona ser imprescindível a preservação
dos recursos ambientais presentes nas terras ocupadas pelos índios como forma de
garantir o bem estar a estes.
4.2 O CAPÍTULO DO MEIO AMBIENTE
A Constituição da República de 1988 dedicou um capítulo especial ao
meio ambiente, capitulo VI do Título VIII, estabelecendo diretrizes e linhas
prioritárias de ação.
O artigo 225 do mesmo diploma, dispõe sobre a regulação do meio
ambiente, estabelecendo que a sua defesa e preservação é papel do Direito Público,
através de um programa a ser instituído.
São deveres do Poder Público: preservar e restaurar os processos
ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as
entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; definir, em
todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteção; exigir, na forma da lei, para instalação de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; controlar a
produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; promover a
educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para
a preservação do meio ambiente; proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da
21
lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção
de espécies ou submetam os animais à crueldade.
O cidadão, por sua vez, deixa de ser mero titular passivo de um direito ao
meio ambiente, ecologicamente equilibrado e passa a possuir também o dever de
preservá-lo e defendê-lo.
4.3 DOS DEVERES ESPECÍFICOS DO PODER PÚBLICO
A Constituição da República de 1988, como dito anteriormente, impôs ao
Poder Público o dever de preservar e defender o meio ambiente. Essa
responsabilidade imposta pela Constituição é específica.
4.3.1 Preservação e Restauração dos Processos Ecológicos Essenciais
Processos ecológicos essenciais segundo o mestre José Afonso da Silva
(2000)14 são “os governados sustentados ou intensamente afetados pelos
ecossistemas, sendo indispensáveis à produção de alimentos, à saúde e a outros
aspectos de sobrevivência humana e do desenvolvimento sustentado”.
Em outras palavras, são aqueles processos que garantem o
funcionamento dos ecossistemas e a higidez do meio ambiente.
A preservação e a recuperação dos processos ecológicos essenciais,
significa proteger os solos, o ar atmosférico, defender a qualidade das águas, o
patrimônio florestal, dentre outros.
O art. 225, § 1º, I, 1ª parte, dispõe que todas as esferas do Poder Público
preservem e restaurem o meio ambiente para garantir o que se encontra em boas
condições e recuperar o que foi degradado.
O artigo em tela impõe ao Poder Público assegurar a todas as pessoas
um ambiente ecologicamente equilibrado.
14 SILVA, José Afonso da. Op.cit., p. 109.
22
4.3.2 Promoção do Manejo Ecológico das Espécies e Ecossistemas
Com previsão constitucional no art. 225, § 1º, 2ª parte prover o manejo
ecológico das espécies segundo José Afonso da Silva (2000)15:
[...] prover o manejo ecológico das espécies significa lidar com as espécies de modo a conservá-las, recuperá-las, quando for o caso. E prover o manejo dos ecossistemas quer dizer cuidar do equilíbrio das relações entre a comunidade biótica e o seu habitat (mar, floresta, rio, pântanos etc.).
A utilização do ecossistema pela humanidade não deve afetar suas
características essenciais.
A fauna e a flora devem ser conservadas dentro de suas condições
naturais, ou bem perto delas. Aplicam-se aqui os programas de manutenção da
biodiversidade, de reflorestamento, dentre outros.
Os ecossistemas precisam ser usados com um planejamento prévio que
inclua o uso do solo, o zoneamento, limites de adensamento urbano e exploração
racional.
4.3.3 Preservação da Biodiversidade
De acordo com Pedro Paulo de Lima e Silva (1999)16 biodiversidade é:
A variedade de organismos consideradas em todos os níveis taxonômicos, desde variações genéticas pertencentes a mesma espécie, até as diversas series de espécies, gênero, famílias e níveis taxonômicos superiores. Mais genericamente, o conceito de biodiversidade não está sendo considerado apenas no nível das espécies, mas também dos ecossistemas, dos habitats e ate da paisagem; pode incluir não só as comunidades de organismos em um ou mais habitats como as condições físicas sob as quais eles vivem.
A diversidade biológica está espalhada por todo país, tornando-se
imprescindível para sua efetividade a cooperação do Poder Público e de toda
sociedade.
15 SILVA, José Afonso da. Op.cit., p. 87 16 SILVA, Pedro Paulo de Lima e. Dicionário brasileiro de ciências ambientais. Rio de Janeiro: Thex, 1999, p. 30.
23
Preservar a biodiversidade significa preservar todas as espécies,
mantendo a maior variedade destas, já que quanto maior a diversidade, maior será a
possibilidade de vida e adaptação as mudanças.
Hoje, a preocupação dos ambientalistas tem uma maior amplitude, já que
se preocupam tanto com a proteção das espécies, da fauna, da flora em extinção
bem como com a preservação do patrimônio genético.
Realizado em Washington em 1986 o Fórum da Biodiversidade alertou
para o desaparecimento acelerado das espécies bem como a possibilidade de cura
de doenças, através do patrimônio genético.
Em 1992, foi firmada a Convenção sobre a Biodiversidade que tem como
meta manter a diversidade biológica para as presentes e futuras gerações. Essa
convenção, por meio de seus artigos, guiam os dirigentes dos países no que dizem
respeito à conservação da biodiversidade existente em seu território.
O Decreto 1.752, de 20.12.1995, que regulamenta a Lei 8.974, de
05.01.1995, criou a Comissão Técnica de Biossegurança para acompanhar o
desenvolvimento e o progresso técnico e cientifico da biossegurança e das áreas
afins, visando a segurança dos consumidores e a proteção do meio ambiente.
A referida lei dispõe sobre normas de segurança e mecanismos do Poder
Público, das entidades de pesquisa e manipulação de material genético.
4.3.4 Definição de Espaços Territoriais Especialmente Protegidos
Segundo José Afonso da Silva (2000)17 espaços territorialmente
protegidos:
São áreas geográficas, públicas ou privadas dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas. A proteção aos processos evolutivos das espécies, a preservação e proteção dos recursos naturais.
De acordo com a Lei 9.985, de 18.07.2000, esses Espaços são Unidades
de Conservação, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação,
dispondo em seu art. 2º in verbis:
17 SILVA, José Afonso da. Op.cit., p.21
24
[...] Art. 2º (omissis) I - Unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos
ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.
Essas Unidades podem ser de proteção integral e de uso sustentável.
As de uso sustentável permitem a exploração do ambiente de forma a
garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos
ecológicos, de forma justa.
Já as unidades de proteção integral promovem-se a manutenção dos
ecossistemas livres de alterações humanas, não se permitindo a coleta e o acesso
direto aos recursos ambientais.
Esses espaços territoriais a serem protegidos devem ser estabelecidos
pelo Poder Público, mediante lei ou decreto.
4.3.5 Exigência de Estudo Prévio de Impacto Ambiental
O conceito de impacto ambiental está expresso no art. 1º in verbis, da
RESOLUÇÃO nº 1/86 do CONAMA:
[...] Art. 1º (...) considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria resultante das atividades humanas que, direta e indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança e o bem estar da população; II - as atividades sociais e econômicas; III - a biota; IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais
O Estudo de Impacto Ambiental tem uma função preventiva, avalia as
proporções das possíveis alterações que um empreendimento pode causar ao meio
ambiente, evitando conseqüências danosas.
O Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) tem fundamento no art. 225,
§ 1º, IV da Carta Magna e o Poder Público tem a obrigação de exigi-lo se a atividade
for poluidora ou degradadora da qualidade ambiental. É feito um Relatório de
Impacto Ambiental que deverá conter alguns requisitos.
25
Esses requisitos se encontram presentes no art. 9º da RESOLUÇÃO Nº
1/86 do CONAMA:
[...] Art. 9º (omissis) I - os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais; II - a descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e vocacionais, especificando para cada uma delas, na fase de construção e operação, a área de influência, as matérias-primas, mão-de-obra, as fontes de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III - a síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambientais na área de influência do projeto; IV - a descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificação, quantificação e interpretação, V - a caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes situações da adoção do projeto e suas alternativas, bem como a hipótese de sua não realização; VI - a descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aqueles que não puderem ser evitados, e o grau de alteração esperado; VI I- o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; VIII - recomendação da alternativa mais favorável (conclusões e comentários de ordem geral).
O EIA é um dos mais importantes instrumentos para preservação do meio
ambiente tendo como objetivo a prevenção da degradação da natureza.
É assegurada pela Carta Magna a publicidade do EIA, que deve estar
vinculado ao RIMA, podendo toda a sociedade emitir a sua opinião acerca do
conteúdo dos estudos, dando suas sugestões e tirando suas dúvidas.
4.3.6 Controle da Produção, Comercialização e Utilização de Técnicas, Métodos e
Substâncias Nocivas à Qualidade de Vida e ao Meio Ambiente
Cabe ao Poder Público interferir nas atividades econômicas privadas, a
fim de não permitir práticas nocivas ao meio ambiente e a saúde da população.
O art. 225, § 1º, V é muito importante já que privilegia as denominadas
tecnologias limpas. Todas as substâncias que atentem contra a vida da população e
ao meio ambiente não podem ser utilizadas. A Lei 7.802, de 11.07.1989, alterada
pela Lei 9.974, de 06.06.2000, trata da pesquisa, experimentação, produção,
embalagem, transporte, comercialização, propaganda, utilização, importação,
26
exportação, registro, classificação, controle, fiscalização de agrotóxicos, seus
componentes e afins.
4.3.7 Educação Ambiental
A Educação é forma de transformação social. Educar ambientalmente
quer dizer reduzir os custos ambientais à medida que a sociedade será guardiã do
meio ambiente.
A Educação ambiental foi recepcionada no art. 225, § 1º, VI da
Constituição da República de 1988 e impõe ao Poder Público promovê-la em todos
os níveis de ensino. Deve promover, ainda, a conscientização pública para que a
sociedade converta as práticas degradadoras do meio ambiente em práticas de
preservação e reconstrução.
A Lei 6.938, de 31.08.1981, já previa como um dos princípios da Política
Nacional do meio ambiente o dever de promover a educação ambiental:
[...] Art. 2º (omissis) (...) X- educação ambiental em todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.
É inquestionável que as escolas, universidades do país e o Poder Público
não cumpram o dispositivo citado.
A Lei 9.798, de 27.04.1999, prevê:
[...] Art 1º Entendem-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do Meio Ambiente, bem do uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
Essa lei tem como objetivo dar praticidade aos arts. 205 e 225, § 1º, VI da
Constituição da República de 1988 e, ainda, institui a Política Nacional de Educação
Ambiental.
Esta política veio mostrar que o meio ambiente deve ser defendido e
preservado pelo Poder Público e pela humanidade através de uma democratização
27
das informações e da transformação da consciência das pessoas e de seus
comportamentos.
A educação ambiental deve ser vista como uma maneira de
fortalecimento da cidadania e surge com a participação de todos.
4.3.8 Proteção à Fauna e à Flora
O art. 23, inciso VII, da Carta Magna, estabelece ser competência comum
da União, Estado, Distrito Federal e Município preservar à fauna, à flora e as
florestas. Entretanto quando se fala em competência concorrente à Constituição,
apenas menciona a fauna e as florestas não se falando nada da flora.
O art. 225, § 1º inciso VII da Constituição da República de 1988 determina
ao Poder Público a obrigação de proteger a fauna e a flora de modo genérico e, em
razão disso, é função das normas infraconstitucionais definir a proteção mais
adequada a fauna e a flora.
A fauna consiste no conjunto de animais que vivem numa determinada
região, ambiente ou período geológico, incluindo-se aqui os animais, domesticados
ou não, da fauna terrestre e da fauna aquática. A proteção é para todos os animais,
uma vez que todos eles têm valor na natureza.
Apesar disso, cada espécie deve ser preservada, levando-se em conta
seu papel na biosfera, cabendo assim, como já dito anteriormente, a legislação
infraconstitucional determinar a proteção mais adequada a cada fauna ou espécie.
Exemplo disso é a Lei 9.605/98 que regula os crimes contra a fauna.
A flora compõe-se de todas as formas de vegetação úteis que revestem a
Terra o que incluem florestas, cerrados, caatingas e bujos. A flora recebeu o mesmo
tratamento da fauna no dispositivo constitucional e em sede infraconstitucional. A lei
4.771, de 17.09.1965 – Código Florestal- disciplina a proteção das florestas e das
demais formas de vegetação.
A Carta Magna proibiu as práticas que coloquem em risco a função
ecológica da fauna e da flora ou que provoquem a extinção das espécies ou
submetam à crueldade dos animais.
Com sabedoria, o legislador não enumerou as práticas degradadoras da
fauna e da flora já que novas podem ser descobertas todos os dias.
28
A Lei 5.197/67 proíbe a caça profissional, sendo um exemplo clássico de
lei contra pratica de depredação ambiental.
4.4 DETERMINAÇÕES CONSTITUCIONAIS PARTICULARES DE PROTEÇÃO DO
MEIO AMBIENTE
4.4.1 Da Proteção dos Recursos Minerais
A atividade mineraria é, por si, só uma agressão à natureza, já que é
impossível extrair um mineral sem causar danos.
Diante disso, é necessário que se faça um rigoroso controle de qualidade
ambiental e fiscalizações constantes.
Apesar dos graves danos ambientais que a extração dos recursos
minerais podem causar, esta não é considerada uma atividade ilegal no país. Afinal
o próprio legislador as reconheceu quando as dispôs na Constituição da República.
E, ainda, as atividades minerárias trazem um grande desenvolvimento econômico
para o país.
Contudo existem algumas restrições que podem ser alegadas contra as
atividades minerárias. São elas: quando praticadas em áreas definidas como
intocáveis e forem realizadas em áreas indígenas sem autorização do Congresso
Nacional e sem que as comunidades indígenas sejam consultadas.
Além dessas restrições, só será permitido a extração de recursos
minerais, quando apresentado o Estado Prévio de Impacto Ambiental e quando
atendidas as obrigações impostas no § 2º do art. 225 que dispõe:
[...] Art. 225 (omissis) (...) § 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
Percebe-se que o legislador impôs ao minerador a responsabilidade de
recuperar o dano ecológico. Analisando tal fato, Humberto Mariano de Almeida
(1999) 18 disse:
18 ALMEIDA, Humberto Mariano de. Mineração e meio ambiente na constituição federal. São Paulo: LTr, 1999, p. 94.
29
O projeto de recuperação deve contemplar cronologicamente os objetivos a serem alcançados, em escalas de curto, médio e longo prazo. Os objetivos de curto prazo envolvem: recomposição topográfica do terreno; controle de erosão; revegetação do solo; controle dos depósitos de espécies e rejeitos, entre outros. A médio prazo, busca-se a reestruturação das propriedades físicas e químicas do solo; a reciclagem dos nutrientes e o reaparecimento da fauna. E, finalmente, a longo prazo: a auto-sustentação do processo de recuperação, o inter-relacionamento entre solo-planta-animal e a utilização da futura área.
Cumpre ressaltar, que a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, em
seu art. 2º, VIII, regulamenta a recuperação de áreas degradadas para propiciar
melhor qualidade de vida e, assegurar, no País, condições de desenvolvimento
econômico.
4.4.2 Da Responsabilização Pelas Atividades Lesivas ao Meio Ambiente
Prescreve o art. 225, § 3º in verbis, da atual Constituição da República:
[...] Art. 225 (omissis) (...) §3º As condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão aos infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Basta a lesividade para responsabilizar aqueles que de alguma forma
degradaram o meio ambiente, pois, como se extrai do artigo examinado a reparação
de danos ambientais não está relacionado à comprovação de culpa.
Havendo dano há o dever de reparação. O dispositivo acima mostra três
modalidades de imposições. São elas: sanções administrativa, criminal e a civil.
As sanções administrativas ocorrem, quando há infração de normas
administrativas. São elas: advertências, multas, interdição da obra, suspensão de
benéficos, dentre outros. Tem caráter de castigo e não está relacionado com a
apuração de dolo ou culpa, sendo a responsabilidade objetivo.
As infrações administrativas devem estar previstas em lei ou
regulamentos. Um exemplo é a Lei 9.605, de 12.02.1998, que regulamenta sanções
administrativas e penais contra atividades lesivas ao meio ambiente.
30
A ocorrência de sanções penais depende da culpa lato sensu, ou seja,
tem que ter havido a vontade do autor, e, ainda, a possibilidade de ter havido dolo
ou culpa em sentido estrito.
As discussões geradas acerca da responsabilidade penal da pessoa
jurídica, em crimes ambientais, já foram ultrapassadas. O Direito Penal superou o
caráter individual da responsabilidade penal e cumpriu o disposto no art. 225, § 3º da
Carta Magna e elevou a pessoa jurídica à condição de sujeito ativo da relação
processual penal.
A intenção do legislador foi de suma importância, pois possibilita punir o
criminoso correto, já que a maioria dos crimes ambientais são cometidos por
pessoas jurídicas.
Na esfera civil, impõe-se ao infrator a responsabilidade de reparar o dano
(recomposição daquilo que foi destruído). Essa responsabilidade, como já
mencionado, independe da culpa. Se comprovar a existência do dano e o nexo com
a fonte degradadora já existe a responsabilidade civil objetiva.
A Lei 6.938, de 31.08.1981 é bem clara ao dispor:
[...] Art. 14 (omissis) (...) §1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, o poluidor é obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. Vale dizer que uma mesma atividade pode ensejar a imposição de sanções penais, administrativas e civis, tendo em vista a importância do bem tutelado.
4.4.3 Da Proteção Especial às Macrorregiões
A Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal e a
Zona Costeira possuem características que os diferenciam das demais regiões do
Brasil e, por isso, recebem um tratamento diferenciado.
Os territórios acima elencados têm tanta importância que são
denominados pelo legislador como “patrimônio nacional”.
Como já dito anteriormente, o meio ambiente é bem de uso comum do
povo, tem interesse público, sendo, portanto indisponível. Diante disso, essas
regiões pertencem ao domínio da União, que atua como simples administrador já
31
que esses biomas pertencem à coletividade. É um equivoco quem pensa que essas
regiões integram o patrimônio do País.
Os imóveis particulares presentes nessas áreas, segundo o art. 225, § 4º,
não são convertidos em bens públicos. Os recursos lá existentes se sujeitam ao
domínio privado, não impedindo, portanto, a utilização deles pelos particulares.
A utilização dessas cinco macrorregiões deve ser feita na forma da lei. O
aproveitamento dessas áreas não se faz com um simples consentimento do Poder
Executivo, mas, sim, com norma obrigatória, de caráter genérico e abstrato, editado
pelo Poder Legislativo.
4.4.4 Da Indisponibilidade das Terras Devolutas
As terras devolutas, segundo Edis Milaré (2005) “são as que não estão
destinadas a qualquer uso público e nem está legitimamente integrada ao patrimônio
particular”.
O art. 20, II da Carta Magna prevê que pertencem à União as terras
devolutas indispensáveis à defesa de fronteiras, fortificações, construções militares,
vias federais de comunicação e à preservação ambiental. Conforme definidas em lei.
Dispõe o art. 225, § 5º da Constituição da República:
[...] Art. 225 (omissis) (...) Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
Conforme o artigo, as terras devolutas que se destinam à proteção de um
ecossistema são indisponíveis.
A Lei 9.985/00 criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza, que estabeleceu a criação de espaços protegidos em razão dos seus
atributos específicos.
Essa será a destinação das terras devolutas, quando necessárias à
proteção do meio ambiente.
32
5 PRINCÍPIOS QUE ORIENTAM A TUTELA DO MEIO AMBIENTE NA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988
Os princípios constituem elementos predominantes na construção de
sistemas jurídicos, que servem como parâmetros para a formulação do seu
conteúdo conceitual e normativo.
O direito ambiental na lição de Helita Barreira Custódio (1996)19:
Conjunto de princípios e regras impostos, coercitivamente, pelo Poder Público competente, e disciplinadores de todas as atividades direta ou indiretamente relacionadas com o uso racional dos recursos naturais (ar, águas superficiais e subterrâneas. Águas continentais ou costeiras, solo, espaço aéreo e subsolo, espécies animais e vegetais, alimentos e bebidas em geral, luz, energia), bem como a promoção e proteção de bens culturais (de valor histórico, artístico, arquitetônico, urbanístico, monumental, paisagístico, turístico, arqueológico, paleontológico, ecológico, científico), tendo por objeto a defesa e a preservação do patrimônio ambiental (natural e cultural) e por finalidade a incolumidade da vida em geral, tanto a presente como a futura.
Apesar de ser um ramo novo, o Direito Ambiental possui princípios bem
definidos, sendo esses a base fundamental na qual a norma é construída. Os
princípios visam proporcionar à humanidade, a manutenção da qualidade de vida,
em qualquer forma que esta se apresente, conciliando elementos econômicos e
sociais, e se baseando na idéia de desenvolvimento sustentável.
Os princípios que dizem respeito à questão ambiental estão presentes na
Constituição da República de 1988, bem como em legislações esparsas e
legislações infraconstitucionais e devem sempre caminhar juntos com outros
princípios do direito.
De acordo com José Cretella Junior (1999)20 “princípios de uma ciência
são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as
estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerce da ciência”.
Os princípios insculpidos no art. 225 da Carta Magna são adotados como
um meio de defesa e proteção do meio ambiente adaptando-se à realidade de cada
Estado brasileiro.
19 CUSTÓDIO, Helita Barreira. Legislação ambiental no Brasil. São Paulo: alheiros, 1996, p. 58.
33
5.1 PRINCÍPIO DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO COMO
DIREITO FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA
O art. 5 º da Carta Magna, em seu caput, prescreve:
[...] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.
O legislador elencou no referido artigo os direitos fundamentais da pessoa
humana e impôs ao Estado o dever de garantir a todos um ambiente digno e, ainda,
de satisfazer as necessidades básicas de cada indivíduo.
O art. 225 do Texto Constitucional trouxe um complemento fundamental a
esses direitos, adicionando o meio ambiente ecologicamente equilibrado como
direito fundamental da pessoa humana, declarando que “todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essência à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e de preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Esse direito fundamental, já havia sido reconhecido pela Conferência das
Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972:
Princípio 1: O homem tem direito fundamental à liberdade, à igualdade, e ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar e tem a solene obrigação de proteger e melhorar esse meio para as gerações presentes e futuras.
Cumpre ressaltar que o direito ao meio ambiente equilibrado é uma
extensão ao direito à vida, garantindo à qualidade de vida e protegendo toda a
sociedade de qualquer abuso contra a natureza.
Ressalta o ilustre autor José Afonso da Silva (2001)21:
A proteção ambiental, abrangendo a preservação da Natureza em todos os seus elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecológico, visa tutelar a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida, como uma forma de direito fundamental da pessoa humana.
20 CRETELLA, José Júnior. Direito administrativo. Rio de Janeiro: Thex, 1999, p. 30. 21 SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 58.
34
5.2 PRINCÍPIO DA NATUREZA PÚBLICA DA PROTEÇÃO AMBIENTAL
O princípio, em exame, considera que o meio ambiente é um direito que
deve ser estendido a todos, e, conseqüentemente, deve ser protegido para o uso de
todos. É um direito de interesse público, portanto indisponível.
Diante do fato de que todas as pessoas podem gozar do meio ambiente e
que este corresponde a uma finalidade pública, considera-se que o bem ambiental é
um patrimônio público.
Na mesma linha ensina José Afonso da Silva (2001)22:
Este princípio decorre da previsão legal que considera o meio ambiente como um valor a ser necessariamente assegurado e protegido para o uso de todos ou, como queiram, para fruição humana coletiva.
O art. 225, caput, da Constituição da República considera que o meio
ambiente é de uso comum do povo, impondo ao Estado e a coletividade o dever de
protegê-lo e agir de forma coercitiva se assim precisar.
Conforme o artigo em tela, compete tanto ao Estado quanto à
coletividade, a tutela do meio ambiente. A tutela, portanto, tem caráter público e
indisponível, já que Estado e particular não podem dispor do bem ambiental.
Este princípio ao dizer que o meio ambiente é de uso comum do povo
impede a apropriação individual de suas parcelas. Qualquer realização individual
deste direito fica diretamente ligada à realização social.
Daí surgiu o princípio da natureza pública da proteção ambiental onde é
interesse de todos e do Estado a manutenção da estabilidade do ambiente, podendo
este intervir em situações particulares de abuso esta estabilidade.
5.3 PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DA INTERVENÇÃO ESTATAL
Este princípio tem fundamento no princípio 17 da Declaração de
Estocolmo:
Principio 17 – Deve ser confiada às instituições nacionais competentes a tarefa de planificar, administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de melhorar a qualidade do meio ambiente.
22 SILVA, José Afonso da. Op.cit., p. 63.
35
Como já foi dito, o meio ambiente consiste em um bem jurídico de
natureza pública, que pertence à coletividade e não integra o patrimônio disponível
do Estado. A tutela do meio ambiente tem caráter público e pertence a todos.
O art. 225, § 1º da Constituição da República de 1988 dispõe que, para
assegurar a efetividade do direito ambiental ecologicamente equilibrado, o Poder
Público deve intervir obrigatoriamente na: a) proteção e restauração dos processos
ecológicos essenciais e execução do manejo ecológico das espécies e
ecossistemas; b) preservação da diversidade e da integridade do patrimônio
genético do País e fiscalização das entidades dedicadas às pesquisas e
manipulação do material genético; c) definição, em todas as unidades da Federação,
dos espaços territoriais e dos componentes a serem especialmente protegidos; c)
exigência, na forma da lei, do estudo prévio de impacto ambiental para a instalação
de obra ou atividade potencialmente causadora de degradação do meio ambiente; e)
controle de produção, comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
substâncias que possam causar risco à vida, à qualidade de vida a ao meio
ambiente; f) promoção da educação ambiental em todos os níveis de ensino, bem
como na conscientização pública para a preservação do meio ambiente; g) proteção
da fauna e da flora.
Cumpre salientar, que a partir desse princípio, cabe ao Estado proteger o
meio ambiente, através de seus institutos, adotar políticas públicas e, inclusive, agir
coercivamente para defendê-lo.
A Carta Magna impôs regras de competências ambientais para o Estado
proteger o meio ambiente, cabendo a coletividade à obrigação de exigi-lo de forma
equilibrada.
5.4 PRINCÍPIO DO CONTROLE POLUIDOR PELO PODER PÚBLICO
A atuação do Poder Público é concretizada pelo exercício do poder de
polícia administrativo, com o objetivo de fiscalizar e orientar seus particulares quanto
aos seus limites de usufruir o meio ambiente.
36
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005)23 define como poder de polícia “A
atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em
benefício do interesse público”.
Desta forma, é necessária a intervenção do Poder Público para a
preservação, a manutenção e restauração dos recursos ambientais, principalmente
na forma educativa, com o intuito de conscientizar a população da utilização racional
do meio ambiente.
É possível, ainda, a possibilidade de composição dos interesses públicos
com os poluidores, de maneira que estes parem com suas atividades causadoras de
danos ao meio ambiente.
Esse princípio encontra respaldo no art. 225, § 1º, inciso V da
Constituição da República de 1988, e, ainda, é encontrado em leis ordinárias, por
exemplo, na Lei 7.347/85.
5.5 PRINCÍPIO DA CONSIDERAÇÃO DA VARIÁVEL AMBIENTAL NO PROCESSO
DECISÓRIO DE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
Este princípio versa sobre a obrigação de se analisar as variáveis
ambientais, tanto no âmbito público quanto no privado, quando tiver que ser tomada
alguma decisão ou efetuada alguma ação que possa causar impacto negativo sobre
o meio ambiente.
Este princípio está calcado no art. 225, § 1º, inciso IV da Carta Magna e,
ainda, na legislação infraconstitucional, como por exemplo, na Lei 6.938/81 (art. 9º,
III) e na Lei 6.803/80 (art. 10, §§ 2 e 3º).
Foi, em nível internacional ratificado pela Declaração do Rio de Janeiro,
em seu princípio 17:
Princípio 17: A avaliação do impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, que dependam de uma decisão da autoridade nacional competente.
23 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2005, p. 111.
37
5.6 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL
O desenvolvimento sustentável é definido pela Comissão Mundial sobre
Meio Ambiental e Desenvolvimento24 como:
Aquele que atende às necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades, podendo também ser empregado com significado de melhorar a qualidade de vida humana, dentro dos limites da capacidade de suporte dos ecossistemas.
Este princípio tem o objetivo de conciliar o desenvolvimento econômico e
a preservação do meio ambiente. É usufruir, protegendo. Ao mesmo tempo em que
há um direito de uso e gozo do meio ambiente há uma obrigação de preservá-lo
para as futuras gerações.
A meta desse princípio é minimizar o desperdício, o consumo
desordenado, ou seja, a degradação ambiental causado pela atividade econômica.
A degradação ambiental pode causar a diminuição da capacidade
econômica do país. Diante disso, o legislador na atual Constituição deu um novo
enfoque nas atividades econômicas, levando em consideração a preservação do
meio ambiente.
Seria omisso não dizer que toda atividade econômica, na maioria das
vezes, causa alguma degradação ambiental. Contudo, o que se procura é minimizar
ao máximo essa degradação. Todo o esforço da ordem econômica deve ser voltado
para a preservação do meio ambiente.
5.7 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
Segundo Prieur (1996)25 esse princípio:
Visa imputar ao poluidor o custo social da poluição por ele gerada, engendrando um mecanismo de responsabilidade por dano ecológico abrangente dos efeitos da poluição não somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a natureza.
24 Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento: Nosso futuro comum. 2 ed., Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1991, p. 46. 25 PRIEUR, Michel. Droit de l´environnement. Paris: Thex, 1996, p. 135.
38
Este princípio está elencado no art. 225, § 3º da Carta Magna que dispõe:
[...] Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (...) § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Quando se diz princípio poluidor-pagador, tem-se uma órbita preventiva e
outra repressiva. Preventiva na medida em que busca evitar a ocorrência de danos
ambientais, devendo o poluidor utilizar instrumentos necessários à prevenção do
dano. Já o significado repressivo é no sentido de que se acontecer algum dano
efetivo o poluidor deve repará-lo.
Na inteligência do artigo citado, na órbita repressiva, há a incidência da
responsabilidade civil objetiva, ou seja, independente da culpa do agente, bastando
causalidade entre a sua conduta e a ocorrência do dano, estabelece a prioridade de
reparação específica do dano ao meio ambiente a todos que de alguma maneira
contribuíram para que ele fosse causado.
5.8 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO
Édis Milaré (2001) ensina com destreza:
O princípio da prevenção é basilar ao Direito Ambiental, concernindo à prioridade de que deve ser dadas as medidas que evitem o nascimento de atentados ao ambiente, molde a reduzir ou eliminar as causas de ações suscetíveis de alterar a sua qualidade26.
O princípio da Prevenção encontra-se presente no caput do art. 225 da
Constituição da República de 1988 e no art. 2º da Lei 6.938/81. A Carta Magna
estabeleceu que compete à coletividade e ao Poder Público preservar o meio
ambiente para as presentes e as futuras gerações.
26 MILARÉ, Édis. Op. cit., p. 101.
39
Depreende-se do inciso IV, § 1º art. 225, um exemplo essencialmente
preventivo, onde se exige a realização de um estudo prévio de impacto ambiental
para instalações de obra ou atividade potencialmente causadora de degradação
ambiental.
Para prevenir e preservar o meio ambiente é necessário, antes de tudo,
desenvolver uma política de educação ambiental, ou seja, a tomada da consciência
ecológica. A partir dela, é que se alcança sucesso no combate preventivo do dano
ambiental. Para ser possível a total efetividade do Princípio da Prevenção, deve-se
utilizar instrumentos como o mencionado estudo prévio de impacto ambiental, o
manejo ecológico, o tombamento, as sanções administrativas, etc.
Deve-se, ainda, em sede de efetivação de dano ambiental, o Poder
Público exercer punições ao poluidor, impondo multas e sanções mais pesadas, que
funcionam como um estimulante negativo contra práticas de agressões ao meio
ambiente. O Poder Público deve conceder maiores benefícios fiscais às atividades
que utilizem uma tecnologia limpa.
Esse princípio encontra-se presente como princípio da Declaração do Rio
de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, formulada na ECO-9227.
Princípio 15: com o fim de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério de precaução, conforme suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para se adiar a adoção de medidas eficazes em função dos custos para impedir a degradação do meio ambiente.
Cumpre ressaltar que o princípio da prevenção não deve ser somente
analisado com o risco iminente de dano ambiental, mas, também nos riscos de
futuros empreendimentos.
5.9 PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA
Segundo esse princípio, disposto no caput do art. 225 da Constituição da
República de 1988, é necessário que sejam instituídas políticas ambientais, sendo
fundamental a cooperação entre o Estado e a comunidade.
27 ECO-92: denominação comum da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, que aconteceu em junho de 1992, na cidade do Rio de Janeiro. Reuniu mais de cento e vinte Chefes de Estado e representantes, no total de mais de sessenta países.
40
O fato da tutela do meio ambiente ter caráter público não retira do povo a
responsabilidade de atuar na sua conservação e defesa, uma vez que o que resulta
dessa omissão participativa é um prejuízo a ser suportado pela própria sociedade.
Os princípios do Direito Ambiental são interligados, possuindo uma
relação de complementaridade; logo, os princípios à informação e à educação são
necessários para o acesso aos elementos e informações sobre o meio ambiente,
para que seja possível a participação e cooperação do povo na conservação e
preservação do direito do qual é titular.
Resta expressamente consagrado na Carta Magna em seu art. 225, §1º,
V o dever do Poder Público promover a educação ambiental para a conscientização
de todos os indivíduos para preservação ambiental.
A Lei 9795, de 27.04.1999, dispõe sobre educação ambiental e institui a
Política Nacional de Educação Ambiental:
[...] Art 1º - Entendem-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
O princípio da participação comunitária é premissa da educação
ambiental, pois através desta há a conscientização política para a população atuar
como guardiã do meio ambiente e, assim, permitir qualidade de vida para as
presentes e futuras gerações.
5.10 PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
A propriedade foi concebida pela Carta Magna como um direito
fundamental, conforme disposto em seu art. 5º, XXII. Entretanto, o legislador
condicionou que o uso da propriedade atenderá o bem estar social (art. 5º, XXIII).
Assim, a propriedade não consiste em um direito ilimitado e inatingível.
No Código Civil de 1916, a propriedade tinha uma concepção
individualista. Já Código Civil de 2002 acabou por adicionar a função sócio-
ambiental da propriedade ao prescrever:
41
[...] Art. 82 Deve ser exercitado em consonância com suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
A função social da propriedade está elencada no art. 182, § 2º da
Constituição da República, que diz:
[...] Art. 182 A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (...) § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Já o art. 186 do mesmo diploma prevê os requisitos exigidos para o
cumprimento da função social pela propriedade rural.
Ressalta-se que a função ambiental da propriedade consiste em
preservar a fauna e a flora, o equilíbrio ecológico, evitar a poluição e, ainda,
conservar o patrimônio histórico e artístico.
É necessário que o uso da propriedade seja controlado pelo Estado,
impondo-se medidas para evitar qualquer lesão ou ameaça ao meio ambiente.
42
6 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
O Estado brasileiro possui uma organização interna muito complexa. O
Brasil é uma República Federativa que estabelece regras de repartição de
competências entre seus entes federativos. São eles a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, conforme disposto nos artigos 1º a 18 da
Constituição da República de 1988.
Com clareza ensina José Afonso da Silva (2001)28:
Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções. Isso permite falar em espécies de competências, visto que as matérias que compõem seu conteúdo podem ser agrupadas em classes, segundo sua natureza, sua vinculação cumulativa a mais de uma entidade ou vínculo do governo. Sob esses vários critérios, podemos classificar as competências, primeiramente em dois grandes grupos com suas subclasses: I - competência material, que pode ser: a) exclusiva (art. 21); e b) comum (art. 23); II - competência legislativa, que pode ser: a) exclusiva ou privativa ( art. 25, §§ 1º e 2º); b) concorrente ( art. 24); d) suplementar ( art. 24, § 2º).
A Constituição da República de 1988 utilizou para repartição de
competência em matéria ambiental, os mesmos princípios para distribuição de
competência em geral.
A matéria de competências em direito ambiental é muito complexa e
também um tema polêmico. Um exemplo disso é que se um Estado regulamenta
determinada atividade causadora de dano ambiental, e essa atividade atinge outro
Estado, onde não existe tal regulamentação. Diante disso, é possível o surgimento
de problemas em razão da repartição de competências em matéria ambiental.
6.1 COMPETÊNCIA DA UNIÃO
A Constituição da República de 1988 em seus arts. 21 e 22 enumeram a
competência exclusiva e privativa da União sendo que o remanescente pode ser
assumido pelos demais entes federativos.
28 SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 72.
43
No que diz a respeito à proteção ambiental, compete à União elaborar e
executar planos nacionais e regionais de ordenação do território; instituir sistema
nacional de gerenciamento de recursos hídricos; instituir diretrizes para
desenvolvimento urbano; explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer
natureza; promover a inspeção do trabalho; estabelecer áreas e condições para o
exercício da garimpagem.
Consoante disposto no art. 22 da Carta Magna a União possui
competência privativa para legislar sobre águas e energia, direito agrário,
desapropriação, jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia e atividades
nucleares de qualquer natureza.
Como já dito acima, é muito complexa a repartição de competências em
matéria ambiental. Embora se fale aqui de competência privativa da União, existe a
possibilidade de os Estados legislarem sobre as questões específicas acima
enumeradas. É necessário, porém, autorização de lei complementar que ainda não
vige no ordenamento jurídico brasileiro, logo as eventuais leis editadas pelos
Estados – membros neste campo, carecem de legalidade e legitimidade.
O professor Raul Machado Horta (1995)29 se manifestou a respeito:
A competência de legislação privativa é, por sua natureza, monopolística e concentrada no titular dessa competência. Desfazendo a rigidez inerente à competência privativa, a Constituição Federal de 1988 prevê, no parágrafo único do art. 22, após a enumeração das matérias incluídas na privatividade legislativa da Federação, que lei complementar poderá autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas relacionadas na competência privativa. Essa forma de delegação legislativa da União aos Estados, no nível dos ordenamentos constitutivos da República Federal, exige lei complementar, portanto, a aprovação da maioria absoluta das duas Casas do Congresso Nacional, e não reveste de generalidade, requerendo, ao contrário, a particularização de questões específicas, subtraídas ao elenco das matérias incluídas na privatividade da União.
6.2 COMPETÊNCIA COMUM
O art. 23 da Constituição da República de 1988, atendendo o disposto no
art. 225 do mesmo diploma, elencou as competências comuns a todos os entes,
ressaltando que não há supremacia de um sobre o outro.
29 HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 415.
44
Nesse artigo há a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito
Federal e aos Municípios, para em conjunto, executarem medidas que visem a
proteção do meio ambiente.
Paulo Régis Rosa da Silva (1992)30 interpreta a regra do art. 23 da
Constituição da seguinte forma:
[...] a) matérias de interesse local, isto é, que não extrapolem os limites físicos do município, devem ser administrados pelo Executivo Municipal; b) quando a matéria extrapola os limites físicos do Município, ou seja, os seus efeitos não ficam confinados na área física do Município ou envolvam mais de um Município, desloca-se a competência do Executivo Municipal para o Executivo Estadual; c) tratando-se de bens públicos estaduais e de questões ambientais supramunicipais, a competência será do Executivo Estadual; d) nas hipóteses em que as matérias envolvam problemas internacionais de poluição transfronteiriça ou duas ou mais unidades federadas brasileiras, a competência será do Executivo Federal.
É competência dos referidos entes de acordo com o art. 23 da Carta
Magna: proteção de documentos, obras, outros bens de valor artístico, cultural e
histórico, paisagens naturais, monumentos e sítios arqueológicos (inciso III), impedir
a destruição de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico e cultural
(inciso IV), proteção do meio ambiente e combate a poluição (inciso VI) , bem como
preservar a fauna, a flora e as florestas (inciso VII).
Dispõe o § 1º do artigo supramencionado que as normas que tratam da
maneira pela qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cuidarão
da matéria devem ser objetos de lei complementar nacional. Contudo essa lei não
existe e para definir qual ente político será competente dependerá do caso concreto.
6.3 COMPETÊNCIA CONCORRENTE
O art. 24, incisos I, VI, VII e VIII da Constituição da República de 1988
cuida da competência legislativa concorrente a ser exercida pela União, Estados e
Distrito Federal em matéria ambiental.
Compete a eles legislarem concorrentemente sobe florestas, caça, pesca,
fauna, defesa do solo e dos recursos naturais, controle de poluição, conservação da
30 SILVA, Paulo Régis Rosa da. Repartição constitucional de competência em matéria ambiental. Revista do Ministério Público. Porto Alegre: Nova Fase, n. 27, 1992, p. 198.
45
natureza e proteção do meio ambiente (inciso VI), bem como sobre proteção do
patrimônio histórico, cultural, turístico e paisagístico (inciso VII) e a responsabilidade
por dano ao meio ambiente, a bens de direitos de valor artístico, histórico, cultural,
paisagístico, turístico e estético (inciso VIII).
No âmbito da competência concorrente, cabe à União estabelecer normas
gerais sobre as matérias e aos Estados normas específicas de seu interesse,
obedecendo às normas gerais da União.
No caso da União não legislar sobre normas gerais, os Estados podem
exercer competência legislativa plena para atender seus interesses.
6.4 COMPETÊNCIA DOS ESTADOS
Os Estados não possuem competência exclusiva em matéria ambiental.
Tal fato está nítido pelo disposto no § 1º do art. 25 da Constituição quando diz que
são reservados aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por ela.
Esta os autoriza a fazerem só o que for disposto e também tudo que não for vedado.
Diante disso, os Estados possuem competência comum com a União,
Distrito Federal e Municípios conforme disposto no art. 23, III, IV, V, VI e VII da Carta
Magna, ainda, competência legislativa suplementar de normas gerais estabelecidas
pela União, conforme elencado no art. 24, VI, VII, VIII e § 2º do mesmo diploma.
6.5 COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS
Segundo o art. 23 da Constituição da República de 1988, os Municípios
possuem competência comum com a União, Estados e Distrito Federal no que diz
respeito à proteção ambiental. Contudo a Carta Magna não recepcionou a
competência concorrente dos Municípios, como fez com relação aos Estados.
Apesar disso, o art. 30 do mesmo diploma regula a competência
legislativa dos Municípios, ficando reservado a esses legislar sobre assuntos de
interesses locais, suplementando a legislação federal e Estadual.
Os Municípios quando forem legislar deverão observar as normas gerais
da União e as leis estaduais, para não ferirem o ordenamento jurídico legal a que
estão submetidos.
46
Segundo Francisco Van Acker (1996)31:
Competência suplementar pressupõe que ela seja concorrente. Portanto, é evidente que, se o Município pode editar legislação suplementar, ele o pode em todas as matérias de sua competência administrativa comum, inclusive nas relativas à proteção ambiental. O Município, em matéria ambiental, exerce competência administrativa em comum com a União e o Estado, e tem competência concorrente, ou seja, suplementar. Conseqüentemente, suas normas devem conformar-se com as da União e do Estado, não podendo ignorá-las ou dispor contrariamente a elas. Sua ação administrativa também não afasta dos Estados e da União. Competência concorrente e, essencialmente, não excludente.
Se a Constituição atribui aos Municípios poder para proteger o meio
ambiente e combater a poluição - competência comum -, para que esta tarefa seja
cumprida, devem os mesmos legislar sobre a matéria.
31 ACKER, Francisco van. O Município e o meio ambiente na Constituição de 1988. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: RT, n. 1, 1996, p. 98.
47
7 CONCLUSÃO
A proteção ao meio ambiente se constrói diariamente. A Constituição da
República de 1988 não se resume à mera norma a ser cumprida, mas busca
construir uma sociedade mais justa, consciente e ecologicamente equilibrada.
A Carta Magna de 1988 dedicou um capítulo inteiro ao meio ambiente.
Este foi definido como um direito fundamental da pessoa humana para se buscar a
qualidade de vida, em qualquer forma que esta se apresente, conciliando elementos
econômicos e sociais, baseando-se na idéia de desenvolvimento sustentável. Impôs,
também, ao Poder Público e à sociedade os deveres de preservação, manutenção e
restauração dos recursos ambientais.
Apesar de ser um ramo novo, o Direito Ambiental possui princípios bem
definidos e postulados pela atual Constituição. Os princípios nela insculpidos são
adotados como meio de defesa e proteção do meio ambiente e se adaptam à
realidade de cada Estado brasileiro.
O direito a um meio ambiente, ecologicamente equilibrado, deve ser
entendido como extensão do direito à vida, protegendo todos dos abusos ambientais
de qualquer natureza.
O interesse na preservação do meio ambiente é de natureza pública, logo
a tutela de seu interesse deve prevalecer, quando em confronto com interesses
privados. O Estado e o particular não podem dispor do bem ambiental.
É preocupação da Constituição, prevenir e preservar o meio ambiente e
responsabilizar quem provocou o dano ambiental. Conclui-se que o princípio da
prevenção deve ser aplicado antes da ocorrência do dano ambiental.
A Carta Magna delegou competências ambientais para o Poder Público,
sendo seu dever zelar pelo meio ambiente através de seus institutos, e inclusive,
agir coercivamente para defendê-lo.
Vale dizer que incumbe ao Poder Público promover a educação ambiental
em todos os níveis de ensino e a conscientização de todas as pessoas para
preservar o meio ambiente.
Existe em nosso País uma legislação moderna e consistente em proteger
o meio ambiente contra os abusos do homem, bem como garantir o
desenvolvimento econômico, sem prejuízo para as futuras gerações.
48
Faz-se necessário a interação das normas previstas na Constituição da
República de 1988 com a colaboração da sociedade e das autoridades competentes
para a construção de um meio ambiente, ecologicamente equilibrado, trazendo
qualidade de vida a todos.
Contudo, é perceptível por parte do Poder Público a falta de interesse, e,
por parte da sociedade a falta de educação, tendo em vista as constantes e
inconseqüentes agressões à natureza.
Infelizmente, a sociedade ainda não está preparada para atender a
legislação ambiental prevista na Carta Magna. Além disso, os órgãos ambientais no
Brasil não possuem muita credibilidade. O acesso é difícil e os recursos técnicos e
humanos são precários para cumprirem suas funções.
Isso explica a falta de aplicabilidade das disposições ambientais, fazendo
com que os danos continuem sendo freqüentes e graves a natureza.
O presente trabalho concluiu que não basta termos uma das mais
modernas Constituições em matéria ambiental, se não tivermos ações concretas de
implementação. É preciso que o Poder Público elabore medidas de conscientização
da população, pois, não se pode esperar que o homem execute, por vontade
própria, essas normas. Por outro lado, cabe a cada indivíduo, deixar seu egoísmo de
lado, e colaborar para a manutenção e restauração dos recursos naturais, pois,
como dito exaustivamente, o homem depende do meio ambiente para ter uma
qualidade de vida sadia.
49
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