UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

CURSO DE MESTRADO ACADÊMICO EM ADMINISTRAÇÃO

MARIO PACHECO DA SILVA NETO

ANÁLISE DA GESTÃO MUNICIPAL COM ENFASE NO

ATENDIMENTO DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA PÚBLICA DE

ALIMENTAÇÃO ESCOLAR: O CASO DE CASTANHAL – PA

BELÉM – PARÁ

2016

MARIO PACHECO DA SILVA NETO

ANÁLISE DA GESTÃO MUNICIPAL COM ENFASE NO

ATENDIMENTO DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA PÚBLICA DE

ALIMENTAÇÃO ESCOLAR: O CASO DE CASTANHAL – PA

Dissertação de Mestrado apresentada ao

Programa de Pós-Graduação em Administração

da Universidade da Amazônia, como requisito

para obtenção do título de Mestre em

Administração.

Linha de pesquisa: Gestão Organizacional

Orientador: Prof. Dr. Sérgio Castro Gomes

BELÉM-PARÁ

2016

MARIO PACHECO DA SILVA NETO

ANÁLISE DA GESTÃO MUNICIPAL COM ENFASE NO

ATENDIMENTO DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA PÚBLICA DE

ALIMENTAÇÃO ESCOLAR: O CASO DE CASTANHAL – PA

Dissertação de Mestrado apresentada ao

Programa de Pós-Graduação em Administração

da Universidade da Amazônia, como requisito

para obtenção do título de Mestre em

Administração.

Linha de pesquisa: Gestão Organizacional

Orientador: Prof. Dr. Sérgio Castro Gomes

Apresentada em: ____/____/_____

MEMBROS COMPONENTES DA BANCA EXAMINADORA:

________________________________________________

Presidente e Orientador: Prof. Dr. Sérgio Castro Gomes

Universidade da Amazônia - PPAD

_________________________________________________

Membro Titular: Profa. Dra. Cyntia Meireles de Oliveira

Universidade da Amazônia - PPAD

_________________________________________________

Membro Titular: Profa. Dra. Maria Lúcia Bahia Lopes

Universidade da Amazônia - PMDMAU

Aos meus pais Luciano (in memorian) e Iraci que me direcionaram na vida.

A minha irmã Luciana que sempre me incentivou nos estudos.

A minha esposa Regina, minha maior incentivadora.

Aos meus filhos Gabriel, Gustavo e ao Giovani que está chegando.

Dedico

AGRADECIMENTOS

Inicialmente quero agradecer a Deus, por ter me dado saúde e inteligência para

sobrepujar todos os desafios que apareceram no decorrer da minha passagem no curso de

mestrado.

Ao meu pai Luciano que antes de falecer me deixou o ensinamento de aceitar

desafios, mesmo que estes sejam maiores que nossos limites e de ajudar sempre o bem

comum, a minha mãe Iraci, que é um exemplo de superação e sempre me ensinou o caminho

da união familiar com valores e princípios.

A minha irmã Luciana, incentivadora dos meus estudos, a quem me guio em

conhecimento.

A minha esposa, Regina, pela cumplicidade, paciência e total compreensão, nas

horas de estudo que tive que me ausentar da família. Sempre lhe serei grato por toda esta

dedicação. Esta vitória é da família Pacheco.

Aos meus filhos Gabriel, Gustavo e ao bebê Giovani ou Giovana que cresce no

ventre de minha esposa pela compreensão de minha ausência em passeios e momentos de

diversão em fim de semana.

Agradeço ao meu orientador Prof. Dr. Sérgio Gomes, pela liberdade e confiança

referente ao presente trabalho, além da indiscutível amizade e compreensão em momentos

difíceis. Tenho a plena certeza que ganhei além de um professor orientador, um amigo e um

irmão.

À banca examinadora, cujos professores doutores aceitaram o convite para

contribuir e adicionar experiência acadêmica ao meu trabalho.

Um obrigado especial aos professores Milton Cordeiro e Fernando Palácios,

ambos me ensinaram a ciência da administração de uma maneira que jamais esquecerei, pois

transmitirei aos meus futuros alunos tal como aprendido.

A todos os professores do Programa de Mestrado em Administração da UNAMA,

pelos ensinamentos transmitidos em sala de aula, solidificando minha base de conhecimento.

Aos meus amigos de mestrado, que participaram de forma honrosa da minha

caminha, sempre com respeito e carinho.

Agradeço a prefeitura municipal de Castanhal/PA, pelo apoio incondicional a

minha pesquisa, por meio de sua Secretaria Municipal de Educação, Secretaria Municipal de

Finanças, Área de Licitação.

Um obrigado especial a Sra. Thaisa Karen, coordenadora do programa nacional de

alimentação escolar em Castanhal, pois sem sua ajuda este trabalho não teria alcançado o

objetivo proposto.

Agradeço a Dra. Roberta Faro, advogada, responsável pela elaboração das

licitações sobre mercado institucional da merenda escolar, suas informações e diálogo deram

fundamento a minha pesquisa.

Agradeço ao Sr. Raimundo Nonato, vice-presidente do Conselho de Alimentação

Escolar do município de Castanhal, aprendi bastante com nosso diálogo sobre as atividades do

CAE.

Agradeço a Sra. Eleni do setor de contas da prefeitura de Castanhal, suas

informações sobre os recursos do PNAE, foram definitivas para o fechamento conclusivo de

minha pesquisa.

Um obrigado final as diretoras de escola, funcionários, pais de alunos que

entrevistei e a todos que de forma direta ou indireta, ajudaram meu crescimento acadêmico.

RESUMO

A presente pesquisa faz um estudo focado na gestão do Programa Nacional de

Alimentação Escolar no município de Castanhal/PA, com o objetivo geral de analisar o

processo de gestão do PNAE considerando a gestão administrativa, financeira e operacional.

Este trabalho está sustentado na teoria da política pública da gestão integrada entres os

poderes federal, estadual e municipal, na descentralização da gestão pública, na eficiência da

gestão pública. A problemática de interesse da pesquisa focou atenção para responder ao

questionamento sobre como a gestão municipal se estrutura para atender as diretrizes de uma

política pública de alimentação escolar. A motivação desta pesquisa está pautada no interesse

em investigar os fluxos administrativos, financeiros e operacionais presentes na gestão do

PNAE, no município de Castanhal/PA, localizado na região metropolitana de Belém desde o

ano de 2011, considerado um polo econômico e o com maior número de alunos matriculados

no ensino básico e contabilizados pela gestão municipal na elaboração e implementação do

programa. A pesquisa tem abordagem qualitativa e em que foram realizadas entrevistas

semiestruturadas junto aos gestores municipais responsáveis pelo PNAE e coletados

documentos oficiais, registros administrativos e relatórios de gestão. A análise de conteúdo

foi aplicada para extrair as informações utilizadas nas discussões dos resultados. A

descentralização da gestão pública é percebida na execução do CAE no que tange a

fiscalização, acompanhamento da qualidade dos alimentos e participação no processo do

mercado institucional do PNAE. O município possui uma estrutura administrativa mínima que

atua conforme orientação do FNDE. No entanto, a execução é realizada de forma precária

uma vez que o quadro de pessoal em sua maioria é de contratados o que coloca em cheque a

continuidade das atividades do programa.

Palavras-chave: Programa Nacional de Alimentação Escolar, descentralização, mercado

institucional, eficiência, política pública.

ABSTRACT

The present research is a study focused on the management of the National School

Feeding Program in the municipality of Castanhal/PA, with the general objective of analyzing

the PNAE management process considering administrative, financial and operational

management. This work is supported by the public policy theory of integrated management

between the federal, state and municipal powers, in the decentralization of public

management, in the efficiency of public management. The research interest problem focused

attention to answer the question about how municipal management is structured to meet the

guidelines of a public school feeding policy. The motivation of this research is based on the

interest in investigating the administrative, financial and operational flows present in the

management of the PNAE, in the municipality of Castanhal/PA, located in the metropolitan

region of Belém since 2011, considered an economic pole and the one with greater number of

students enrolled in basic education and counted by municipal management in the elaboration

and implementation of the program. The research has a qualitative approach and in which

semi-structured interviews were carried out with the municipal managers responsible for the

PNAE and collected official documents, administrative records and management reports. The

content analysis was applied to extract the information used in the discussions of the results.

The decentralization of public management is perceived in the execution of the CAE in what

concerns the inspection, monitoring of food quality and participation in the process of the

institutional market of PNAE. The municipality has a minimum administrative structure that

acts as directed by the FNDE. However, the execution is performed in a precarious way since

the majority of staff is hired, which puts in check the continuity of the program activities.

Keywords: National School Meal Program, management, decentralization, institutional

market, efficiency, public policy.

LISTA DE SIGLAS

AEE ATENDIMENTO EDUCACIONAL ESPECIALIZADO

APAE ASSOCIAÇÃO DOS PAIS E AMIGOS DOS EXCEPCIONAIS

ATER ASSISTENCIA TECNICA RURAL

CAE CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

CGU CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO

CME CAMPANHA DE MERENDA ESCOLAR

CNAE CAMPANHA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

DAP DOCUMENTO DE APTIDÃO AO PRONAF

EE ENTIDADES EXECUTORAS

EJA EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS

EMATER EMPRESA DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL

FISI FUNDO INTERNACIONAL DE SOCORRO À INFÂNCIA

FNDE FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO

INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS

LDB LEI DE DIRETRIZE DE BASES

MIA MERCADO INSTITUCIONAL DE ALIMENTOS

MP MINISTÉRIO PÚBLICO

PAA PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS

PGPM POLÍTICA DE GARANTIA DE PREÇOS MÍNIMOS

PNAE PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

PRODEPA PROCESSAMENTO DE DADOS DO ESTADO DO PARÁ

PRONAF PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR

PRONAN PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO

SEFIN SECRETARIA MUNICIPAL DE FINANÇAS

SEMED SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

SIAFI SISTEMA INTEGRADO DE ADMNISTRAÇÃO FINANCEIRA

SIGECON SISTEMA DE GESTÃO DE CONSELHOS

SIGPC SISTEMA DE GESTÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS

TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Transferências Constitucionais do FUNDEF/FUNDEB 2000 e 2010

Tabela 2 – Repasse FUNDEB no ano de 2015 para os municípios paraenses

Tabela 3 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

Tabela 4 – Estrutura de pessoal e função administrativa realizada no PNAE

LISTA DE FLUXOGRAMA

Fluxograma 1 – Fluxograma da dinâmica de gestão do PNAE na PM de Castanhal

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Organograma de distribuição de responsabilidades no PNAE

Figura 2 - Dinâmica do mercado institucional para a agricultura familiar

SUMÁRIO

1. CONTEXTUALIZAÇÃO 11

2. PROBLEMATIZAÇÃO 14

3. OBJETIVOS 14

3.1 Geral 14

3.2 Específico 14

4. MUNICÍPIO DE CASTANHAL 15

5. REVISÃO DA LITERATURA 18

5.1 Política pública de gestão integrada 18

5.2 Descentralização da gestão pública 20

5.3 Mercado institucional de alimento 23

5.4 Conceito de eficiência aplicado a política pública 26

6 PNAE - CONCEPÇÃO, HISTÓRICO E GESTÃO 27

6.1 Fundamentos 27

6.2 O Conselho de alimentação escolar 29

6.3 A execução da política – parceiros e competências 34

6.4 Fiscalização e prestação de contas 35

7 METODOLOGIA 37

8 RESULTADO DA PESQUISA 40

8.1 A execução do PNAE 40

8.2 Estrutura administrativa da prefeitura 49

8.3 Recursos humanos empregados na execução PNAE 56

8.4 A Demanda de alunos atendida pelo PNAE no município 58

8.5 A Gestão do Conselho de Alimentação Escolar - CAE 60

8.6 A Gestão financeira do PNAE 65

8.7 O mercado institucional de alimentos 68

9 CONCLUSÃO 73

REFERÊNCIAS 75

12

1 CONTEXTUALIZAÇÃO

Durante a criação da Constituição de 1988 várias questões relacionadas à gestão

da administração púbica sofreram alterações com o intuito de extinguir a herança

deixada pelo regime militar. Dentre elas, o regime de democracia do Estado aliada ao

fortalecimento do controle externo da administração pública e um novo papel

proporcionado ao Ministério Público (MP), a descentralização política, financeira e

administrativa que dispôs de maior participação cidadã e inovações no âmbito da gestão

pública, e por fim a profissionalização da burocracia, por meio da meritocracia,

consolidado pelos concursos públicos (CATELLI, 2000; ABRÚCIO, 2007).

Durante o governo Fernando Henrique Cardoso ocorreram mudanças

importantes na administração pública através da chamada reforma Bresser, com

destaque à intensa reorganização administrativa do governo federal, em que ocorreu

uma melhor sistematização das informações da administração pública e o fortalecimento

das carreiras de Estado. Atrelado a essas medidas foram desenvolvidos de forma

complementar, processos de capacitação dos servidores públicos e o incentivo de novas

carreiras públicas com o objetivo de melhorar o desempenho do serviço público

(BEHN, 1998; ABRÚCIO, 2007).

A visão gerencial da administração pública busca atuar de forma

descentralizada, eficiente e voltada para o atendimento dos cidadãos, em que o gestor

público é recompensado de forma meritória por suas iniciativas e criatividade em

administrar seus recursos humanos e materiais (BRESSER-PEREIRA, 1996).

Os princípios da descentralização das políticas públicas foram aplicados na

formulação, monitoramento e avaliação do Programa Nacional de Merenda

Alimentação Escolar (PNAE), em função de dificuldades operacionais relacionadas a

gestão de recursos financeiros e humanos insuficientes, a não existência de cronograma

contínuo e suficiente de desembolso, a impossibilidade de planejar cardápios pela

dificuldade de identificar o público-alvo, a falta de uma programação de compra de

produtos da agricultura familiar, e problemas logísticos de transporte e armazenamento

(CARVALHO, 2009).

O PNAE partiu do entendimento que a alimentação escolar deve induzir o hábito

alimentar saudável à criança e que deve haver uma redução do consumo de produtos

industrializados com conservantes, aromatizantes e corantes. Dessa maneira o Estado

13

passou a promover, de um lado, ações vinculadas à distribuição de produtos

agropecuários às pessoas em situação de risco alimentar e, de outro lado, incentivar a

agricultura familiar, a partir da participação dos agricultores habilitados no Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) (BRASIL, 2012).

Na opinião dos professores das escolas públicas a merenda escolar é uma

atividade essencial na escola, um importante complemento com função tríplice: ajuda a

recuperar a deficiência alimentar do aluno; mantém o aluno na escola; e contribui para o

melhor aprendizado (BEZERRA, 2009).

A descentralização dos recursos para execução do PNAE pelos Estados e

Municípios ocorreu em 1994 e delegou a competência para alimentar os alunos das

redes de ensino municipal, a partir da elaboração do cardápio de acordo com o hábito

alimentar da região e inseriu a participação da sociedade civil na gestão dos recursos

através do Conselho de Alimentação Escolar (CAE), de tal forma que todos os

procedimentos da gestão passaram a fazer parte dos organogramas das Prefeituras

(TURPIN, 2008; VOGOT; SOUZA, 2009; ESQUERDO; BERGAMASCO;

ANDRADE, 2013).

O processo de gestão institucional do PNAE pode ser operacionalizado de

maneira centralizada ou escolarizada. Em torno de 83,2% dos municípios brasileiros

inscritos no PNAE, em 2005, operacionalizavam o programa de maneira centralizada

em que as prefeituras administram e prestam contas do recurso federal. Na condição de

uma gestão escolarizada encontravam-se 9,8%, situação em que as prefeituras

transferem os recursos diretamente para as creches e escolas da rede municipal que

executam o programa em todas as suas etapas (BELIK; CHAIM, 2009; CARVALHO,

2009).

A gestão municipal de Castanhal optou pela gestão descentralizada do PNAE

pelo fato deste procedimento possibilitar o controle eficaz de todo o processo de

aquisição de alimentos, desde o processo licitatório de compras públicas, garantia de

qualidade dos produtos, além de proporcionar maior poder de negociação junto aos

produtores e ter redução dos custos.

Neste tipo de gestão os principais obstáculos para que os municípios tivessem a

condição de gerir as políticas públicas, principalmente os pequenos, estão relacionados

a capacidade financeira, a deficiência de recursos humanos e a estrutura física

(ALMEIDA, 1995; AFFONSO; SILVA, 1996; COSTA, 2013).

14

Há o consenso, entre os autores brasileiros que estudam as políticas sociais no

Brasil, de que a descentralização norteou o desenvolvimento da grande maioria dos

processos de implementação e gestão das políticas sociais pós-constituição de 1988, em

que o PNAE aparece como um dos casos mais consolidado de gestão compartilhada

entre as três esferas de governo (ARRETCHE, 2004)

A fragilidade na condução e funcionamento dos instrumentos de

operacionalização do PNAE pode ser observada quando: 27,5% dos municípios

brasileiros inscritos no programa, em 2005, não tinham nutricionista; o número de

profissionais é insuficiente para atender a demanda do município; o número médio de

merendeiras por escola é insuficiente para atender a quantidade de refeições diárias; a

não utilização de 30% do valor alocado pelo PNAE para aquisição dos alimentos

oriundos da agricultura familiar; e ausência do Conselho de Alimentação Escolar (CAE)

(PRADO, 2013; BELIK; CHAIM, 2009).

A prefeitura de Castanhal, em 2008 beneficiou, via PNAE, 29.757 alunos e

chegou em, em 2014, com 45.389 alunos, crescimento de 52,5% entre os anos. Neste

período, o número de escolas permaneceu em 98 unidades. O repasse cresceu 205,3%

em termos nominais, saindo de R$ 1.309.308,00, em 2008, para R$ 3.997.360,00, em

2014. Em relação aos recursos alocados por aluno, o município aplicava R$ 88,08,

enquanto a média nacional foi de R$ 87,43, em 2014. No mesmo ano a média de

repasse por escola no município foi de R$ 40.792,45, enquanto a média nacional ficou

em R$ 23.343,99 (DEEPASK, 2015).

Os resultados da gestão do PNAE no município de Castanhal mostram que para

executar o programa nos anos em foco os custos gerados foram superiores a média

nacional, e diante de tal situação investigou-se em que medida esses resultados estão

relacionados ao planejamento e execução das diretrizes da política pública de

alimentação escolar pelo município.

15

2 PROBLEMATIZAÇÃO

Diante deste estudo busca-se responder o seguinte questionamento nesta dissertação:

em que medida a gestão municipal se estrutura para atender as diretrizes de uma

política pública de alimentação escolar no município de Castanhal?

3 OBJETIVOS

3.1 Geral

Analisar o processo de gestão do PNAE considerando a gestão

administrativa, financeira e operacional.

3.2 Específicos

Analisar a estrutura organizacional da gestão municipal do PNAE.

Analisar a gestão integrada do programa.

Avaliar os resultados da gestão do PNAE.

16

4 MUNICÍPIO DE CASTANHAL

O Município de Castanhal passou a pertencer à Mesorregião Metropolitana de

Belém desde o ano de 2011 por meio da Lei complementar 076/2011, pois

anteriormente este ano pertencia a região do nordeste paraense, localiza-se no norte

brasileiro, distante 68 km da capital estadual Belém (DOE, 2011)

Castanhal está entre as dez principais cidades paraenses com maior Produto

Interno Bruto (PIB) e tem a funcionalidade de uma cidade polo da região Nordeste do

Estado. O município tem privilegiada posição geográfica no Pará, sendo cortado pela

rodovia federal BR-316 e acesso ao BR-010, importantes rotas de entrada e saída de

mercadorias no Estado do Pará (IBGE, 2013).

Em 2010 o município contava com uma população de 173.149 mil habitantes,

distribuídos em 1 028,889 km² de extensão territorial, o que dá uma densidade

populacional de 168,29 habitantes por km quadrado; é o 6° município mais populoso do

Estado Pará, em que 153.378 habitantes vivem na área urbana e 19.771 na área rural;

84.476 pessoas são homens e 88.673 mulheres. No município residiam, em 2010,

36.612 crianças na faixa etária 05 a 14 anos, parcela, potencialmente atendida pelo

PNAE (FAPESPA, 2016).

A principal atividade econômica de Castanhal é o comércio, onde tem grande

contribuição no abastecimento das cidades vizinhas, através da venda de utensílios,

alimentos, ferramentas, material de construção. Nos últimos anos as autoridades

políticas tem aumentado o incentivo para instalação de indústrias de diversos ramos, e

também contribuindo para melhoria das indústrias pioneiras na cidade (FAPESPA,

2016).

O polo industrial da cidade atua em ramos diversificados como: calçados, têxtil,

metalmecânica, alimentos, pré-moldados, material elétrico e vestuário. Ao se fazer uma

comparação regional no estado do Pará, Castanhal é o município mais desenvolvido da

Região Nordeste do Pará e o que apresenta o crescimento mais acelerado nas áreas de

indústrias e comércio (IBGE, 2013)

Tendo um comércio forte e indústrias em franca expansão, o município de

Castanhal teve um aumento no ranking do PIB per capita do estado do Pará. No ano de

2003 ocupava a 35ª posição com valor de R$ 3.494,00, e em 2011, passou a ocupar a

21ª posição com o valor de R$ 9.188,00. O município contribuiu com R$ 515,235

milhões na formação do PIB do Estado (FAPESPA, 2016).

17

A Tabela 1 mostra o crescimento do valor nominal da receita de transferências

constitucionais para o município, em que a participação do Fundo de Desenvolvimento

da Educação (FUNDEF) e do Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica

(FUNDEB) no total das receitas registrou crescimento de 6,27 pontos percentuais, em

2010 comparado a 2000.

Tabela 1 – Transferências Constitucionais do FUNDEF/FUNDEB, município de

Castanhal, 2000 e 2010

Anos FUNDEF/FUNDEB Total Percentual

2000 R$ 4.426.694,00 R$ 15.704.842,00 28,19

2010 R$ 34.671.483,50 R$ 100.620.912,16 34,46

Fonte: STN, 2014

A Tabela 2 apresenta o repasse do FUNDEB para os municípios de Bragança,

Capanema, Tomé-açu e Castanhal, em 2015, que juntos representaram 10,5% do total

repassado ao Estado, em que este percentual ficou distribuído entre os municípios da

seguinte forma: Castanhal 3,8%, Tomé-açu 2,9%, Capanema 1,1%, e Bragança 2,8%.

O município de Castanhal possuía 46 estabelecimentos educacionais na pré-

escola, 80 de ensino fundamental e 15 de ensino médio, em 2014, que atendiam 41.512

alunos matriculados na rede pública de ensino (MEC/INEP/SEDUC, 2014).

Tabela 2 – Repasse FUNDEB no ano de 2015 para os municípios paraenses

MUNICIPIO FUNDEB (R$)

Bragança 55.702.316,57

Capanema 20.815.119,11

Tomé-açú 57.030.279,04

Castanhal 75.156.808,53

Pará 1.980.816.169,99

Fonte: STN, 2016

Na Tabela 3, observa-se a trajetória crescente do valor de aquisições de

alimentos da Agricultura Familiar pela Prefeitura de Castanhal no ano de 2011, que

reflete o fim de uma legislatura que utilizou apenas 6,44% do valor repassado pelo

18

PNAE à Prefeitura mostrando que a diretriz relativa ao desenvolvimento local via

participação dos produtores da Agricultura Familiar no programa não foi atingida.

Nos anos seguintes têm-se evidências de que as diretrizes do PNAE em

Castanhal, agora sob uma nova gestão municipal, busca atender aos preceitos

estabelecidos no programa em relação a aquisição de alimentos da Agricultura Familiar

uma vez que a porcentagem de recursos repassados chegou a 27,82%, próximo dos

30,00% estabelecidos pelo programa.

Tabela 3 – Valor de Repasse e de aquisições da Agricultura Familiar pelo PNAE,

Castanhal, 2011 a 2014

Ano Valor Repasse

(R$1,00)

Valor aquisições da

Agricultura Familiar

(R$1,00)

%

2011 3.170.040 204.261 6,44

2012 3.918.276 643.510 16,42

2013 3.809.348 770.914 20,24

2014 3.576.582 994.835 27,82

Fonte: FNDE

Os resultados agregados da atividade econômica e dos investimentos

sociais no município de Castanhal pode ser expressos pelo Índice de Desenvolvimento

Humano Municipal (IDHM), em que quanto mais próximo de 1 melhor o nível de

desenvolvimento do município que saiu de 0,550, em 2000, para 0,673, 2010,

classificado como de desenvolvimento médio e estava na 6ª posição no ranking de

maior valor de IDHM (PNUD / IPEA / FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2014).

.

19

5 REVISÃO DA LITERATURA

Neste capítulo apresenta-se a revisão da literatura utilizada na discussão dos

resultados da pesquisa de empírica em que se deu ênfase a gestão pública integrada e

sua eficiência, ao programa nacional de alimento escolar e permeando de forma

transversal a essas áreas, discute-se a inclusão produtiva da agricultura familiar e a

eficiência da gestão do PNAE.

5.1 Política pública de gestão integrada

A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 18 concedeu autonomia político

administrativa aos entes federativos e facultou aos municípios o direito de emitir

normas e a estabelecer políticas, viabilizando, com isto, a implantação do regime de

colaboração e não mais a manutenção de relações hierárquicas entre as três esferas

políticas de poder (União, Estados e Municípios), pelo menos no âmbito da lei. Em que

pese a importância da CF nesta matéria, é importante sublinhar que a definição clara de

competência dos municípios para a instituição de seus próprios sistemas, como exemplo

o de ensino, que decorre mais das definições prevista na nova LDB (Lei n° 9.394/96),

do que naquela Constituição (SAVIANI, 1999).

De um modo ou de outro, em face da atribuição de uma maior autonomia aos

municípios, estes se viram diante de desafios concernentes à participação no regime de

colaboração, de forma solidária, junto aos estados e à União; na formulação de suas Leis

Orgânicas (LOs); elaboração de seus diversos programas e planos municipais; além da

constituição de seus conselhos e também de acompanhamento e controle social.

A implantação do processo de descentralização nas diversas áreas nem sempre

tem considerado a análise dos limites e possibilidades dos estados e municípios. A

decisão sobre qual desses níveis governamentais se encontra mais apto a assumir

determinadas atribuições deveria levar em consideração, portanto, diferentes variáveis

(administrativas, culturais, demográficas, etc.) que os habilitariam ou não a assumir

determinados serviços públicos. Por isto, ao abordar-se a problemática da

descentralização, enquanto estadualização e/ou municipalização, duas vertentes devem

ser consideradas: a da ótica interna ao próprio Estado federativo (União, Estados,

Distrito Federal e Municípios), e a dos vínculos existentes entre estado e sociedade. A

qualidade democrática das relações em tela, tanto no âmbito interno às três instâncias

governamentais, como na esfera do binômio Estado - Sociedade, historicamente

20

hierarquizados, é que irá determinar se houve realmente transferência do poder

decisório, simples deslocamento de problemas e encargos, que implicam, muitas vezes

na privatização dos serviços públicos. (FREITAS, 1998; GONÇALVES, 1998;

ABREU, 1999; SARI, 1999; DUARTE, 2002;).

No que concerne às relações intergovernamentais do Estado federativo, Abreu

(1999) sinaliza para as tendências que vêm reduzindo o processo de municipalização à

sua prefeiturização, ou seja, à mera transferência de atribuições somente no plano da

administração. Corroborando esta percepção, Gonçalves (1998) e Azevedo (2001)

destacam a distância entre as políticas executadas pelos governos Federal e Estadual em

relação aos municípios que, muitas vezes, desconsideram as suas prioridades e

especificidades locais, acabando, também, por se limitarem às ações de cunho

administrativo e político-institucional.

É importante frisar que a dita “descentralização” da atividade social do Estado,

fundamentalmente realizada pela ‘municipalização’ e transferência para as organizações

locais do chamado ‘terceiro setor’ tem sido realizada apenas no nível do gerenciamento,

e não de sua gestão.

Assim, enquanto a gestão refere-se a processos tanto administrativos quando

decisórios (políticos) da atividade, a racionalidade neoliberal reduz este conceito ao de

“gerência”, apenas ligado à administração dos fundos e da execução. Isto é, o que se

transfere para a esfera local/municipal são apenas os processos administrativos,

gerenciais, não os políticos e decisórios (MONTAÑO, 2002, p. 192).

Nas cidades, há políticas que são setoriais como a ligada ao alimento escolar e

outras que são mais abrangentes como a lei do plano diretor participativo ou a lei do

orçamento participativo. As políticas públicas direcionadas para as cidades são os

programas, os projetos, as decisões estratégicas, as atividades governamentais que

tenham como foco de trabalho a cidade (GATTAI, 2008).

Uma política pública integrada é aquela que traz em seu bojo as respostas, as

oportunidades e as soluções que não visam os interesses e direitos das elites, poder

político e poder econômico. Considera os direitos, necessidades e interesses daqueles

grupos que mais necessitam dela para sobreviver dignamente e, essa qualidade somente

ocorre quando a sociedade civil se organiza e exige seus direitos no espaço público,

passando a existir a partir do momento que a sociedade civil deixar de ter com o poder

político da cidade uma relação de clientelismo e dependência que tem gerado, ao longo

21

da história do Brasil, políticas públicas fragmentadas e voltadas aos interesses não das

minorias sociais e econômicas, mas dos pequenos grupos ligados ao poder econômico e

às elites (GATTAI, 2008).

Em fim, após noventa anos de centralização da gestão pública, surge um novo

conceito, uma nova teoria de gestão pública, sendo que agora de forma integrada que é

fundamentada na melhoria da eficiência dos processos administrativos do governo, em

qualquer esfera de atuação. Foi disponibilizado aos gestores públicos uma visão

integrada das diferentes áreas da gestão e das informações sobre os cidadãos, o que

contribui para a otimização na distribuição dos recursos disponíveis e para a melhoria

da prestação de serviços à população.

A gestão integrada busca, basicamente, a compatibilização de visões das

diferentes esferas de decisão e ação. Esta forma de atuação gerencial da coisa pública é

uma tentativa de superar as dificuldades da forma tradicional de se gerenciar, que se

pauta pela centralização e setorialização, características incompatíveis com o conceito

de uma nova gestão pública (SHIKI, 2013).

As principais dificuldades para a colaboração entre os entes federados nas

diversas áreas referem-se, por um lado, à falta de dados e informações suficientes sobre

a realidade em seus locais de atuação e, por outro lado, a razões de ordem política. A

falta de experiência democrática e a estrutura hierárquica e vertical da sociedade

brasileira tornam difícil a negociação entre as partes, com a predominância de decisões

tomadas nas instâncias federal ou estadual e impostas às demais. Soma-se a isso, a

presença nas relações entre as instâncias da federação do clientelismo e da

partidarização.

5.2 Descentralização da gestão pública

O país caminhou da transição do federalismo centralizado reflexo do histórico de

governos totalitários para um federalismo cooperativo descentralizado após a

Constituição de 1988 (ALMEIDA, 1996). Tal arranjo, em célere fase de construção,

pressupõe o fortalecimento de parcerias com base na definição clara de competências

compartilhadas e de um processo de negociação de caráter de jogo de soma positiva,

isto é, o ganho de um ator não necessariamente resulta na perda de outro.

De acordo com Fleury (2006), a descentralização é um processo complexo,

relativamente recente na administração pública, tendo papel de destaque somente nas

22

últimas décadas do século XX e pode ser associado à crise do modelo centralizador e as

novas realidades como democratização do poder público e demandas por melhorias do

desempenho governamental.

A descentralização ocorre em duas frentes: uma de caráter estritamente político

que inclui a transferência de poder e autonomia ao ente subnacional, o que implica na

existência de assembleias legislativas regionais e estrutura tributária própria; e outra

mais restrita à gestão, que consiste na delegação de funções no processo de

implementação e execução das políticas públicas. Nesse sentido, Arretche (2000) na

análise das políticas sociais argumenta: “descentralização significa genericamente a

‘institucionalização no plano local de condições técnicas para a implementação de

tarefas de gestão de políticas sociais”.

O Banco Mundial defende que descentralização se fundamenta na transferência

de autoridade e responsabilidade de questões públicas do governo central para governos

locais ou intermediários, para organizações governamentais semi-independentes e/ou

para o setor privado (WORLD BANK, 2002). Esse conceito apresenta uma visão

abrangente do fenômeno que ultrapassa a fronteira das relações federativas, incluindo

ainda o terceiro setor e a iniciativa privada. De modo geral, pressupõe que a

descentralização incorpora a ideia de ampliação da ação compartilhada, haja vista, a

constante evolução das atribuições do Estado.

Nos debates da Assembléia Constituinte, a defesa da descentralização de

responsabilidades se explicava como uma forma de ampliação da democracia, da

eficiência e eficácia das ações do governo (ALMEIDA, 2005). Aliado à aversão ao

centralismo burocrático das ações governamentais vigente durante os governos militares

e ao consenso de que a extensão do território nacional requeria iniciativas conjuntas e

pautadas no conhecimento das particularidades de cada região, os constituintes optaram

pelo formato das competências concorrentes e de gestão compartilhada com os

governos estaduais e municipais, principalmente nas políticas de gestão integrada.

Em seu artigo 23, a Constituição Federal define competências comuns para

União, estados e municípios nas áreas de saúde, assistência social, educação, cultura,

habitação e saneamento, meio ambiente, proteção do patrimônio histórico, combate à

pobreza e educação para o trânsito. No entanto, fica a cargo da legislação complementar

estabelecer as formas de interação entre as esferas de governo. Nesse ponto, algumas

áreas já aprovaram suas normatizações, tais como a saúde, educação e assistência e

23

outras ainda se encontram em fase de tramitação. Logo, as primeiras tendem a possuir

uma estrutura de relações federativas mais consolidadas do que as demais.

A disparidade entre as regiões, estados e municípios brasileiros no tocante às

capacidades financeiras dos pequenos municípios, à deficiência de recursos humanos e à

estrutura física para gerir as políticas públicas eram os principais obstáculos para a

consolidação da descentralização. Desse modo, o governo federal é o protagonista da

coordenação federativa, em função da sua posição estratégica em relação aos governos

subnacionais, do papel de principal financiador e de normatizador (ALMEIDA, 1995;

AFFONSO; SILVA, 1996).

A estrutura de incentivos e a consequente propensão a descentralização de cada

política esta vinculada à suas disposições constitucionais, ao desenho de um programa

de descentralização e seu modo efetivo de implementação (ARRETCHE, 2004). Desse

modo, é possível compreender as razões que levaram a configurações distintas de

política social no país. Entretanto, a literatura converge na concepção de que a

descentralização norteou o desenvolvimento da grande maioria dos processos de

implementação e gestão das políticas sociais pós-constituição, sendo o Programa PNAE

um dos casos mais consolidados de gestão compartilhada entre as três esferas de

governo.

Bresser Pereira (1996) em seu artigo sobre “Da Administração Pública

Burocrática à Gerencial”, trata dos três momentos de reforma da administração pública,

sendo a primeira a burocrática que permeou até 1936; o segundo momento com a

reforma de 1967 que ficou conhecido como um ensaio de descentralização e de

desburocratização; e o terceiro momento no ano de 1980, em que se apresenta a

proposta de administração pública gerencial, como uma resposta à grande crise do

Estado e à globalização da economia.

A administração pública gerencial é aquela que atua de forma descentralizada,

eficiente, voltada para o atendimento dos cidadãos e devem, principalmente, não

impedir a recompensa do mérito pessoal desvinculado de tempo de serviço e não

aumentar as limitações à iniciativa e criatividade do administrador público em

administrar seus recursos humanos e materiais (BRESSER-PEREIRA, 1996).

24

5.3 Mercado institucional de alimento

O mercado institucional de alimento é uma ação sem fins lucrativos, que o

estado seja no âmbito federal, estadual ou municipal executa com a finalidade realizar

compras para si, dando a destinação pública aos produtos adquiridos.

Os mercados institucionais são constituídos basicamente por instituições como

escolas, hospitais e creches, entre outras, que normalmente apresentam limitações de

recursos e não objetivam o lucro com suas compras, mas apenas a complementação do

pacote de serviços que prestam aos seus usuários.

Estes mercados apresentam elevada capacidade de compra, sendo em muitas

cidades, os principais compradores de produtos e serviços oferecidos. O preço é um

fator importante nos mercados, embora qualidade e pontualidade sejam também

relevantes.

Os fornecedores locais, quando possível, costumam ser privilegiados pelos

mercados institucionais e, independente do fornecedor, estes costumam ter um amplo

trabalho burocrático, em função das documentações e critérios necessários para

negociar com as organizações públicas (PORTAL EDUCAÇÃO, 2013).

No Brasil, os processos de compra nos mercados institucionais são

desenvolvidos em consonância com a lei federal 8.666, de 1993, que estabelece os

critérios e procedimentos para a realização de compras por essas organizações. O

mercado institucional de uma prefeitura, por exemplo, pode ser utilizada em três

modalidades de aquisição de alimentos para a merenda escolar a licitação, a dispensa e a

chamada pública (PORTAL EDUCAÇÃO, 2013).

A chamada pública é um processo para formalização de dispensa de licitação,

utilizada para a contratação de serviços de assistência técnica e extensão rural (ATER),

prevista como serviços de educação não formal, de caráter continuado, no meio rural,

que vise à promoção e divulgação de conhecimentos para gestão, produção,

beneficiamento e comercialização de atividades e serviços agropecuários e não

agropecuários, agroextrativistas, florestais e artesanais. É utilizada também na compra

de alimentação escolar feita no âmbito do PNAE.

A licitação é o procedimento administrativo formal para contratação de serviços

ou aquisição de produtos pelos entes da administração pública direta ou indireta. No

Brasil, para licitações por entidades que façam uso da verba pública, o processo é

regulado pelas leis n° 8.666/93 e n° 10.520/02.

25

A dispensa de licitação é uma forma de licitação dispensada ocorre nos casos em

que não é realizada a licitação por razões de interesse público devidamente justificado.

É o caso da alienação de bens da administração pública que será precedida de avaliação

e não de licitação (art. 17 da Lei n° 8666/93).

Para o reconhecimento da agricultura familiar no cenário da agricultura

brasileira, importantes mudanças foram assinaladas quanto ao papel atribuído à

agricultura familiar no contexto nacional. Para Abramovay (2007), esta forma social de

produção não supõe apenas a garantia do abastecimento alimentar do país, mas também

representa uma opção estratégica em favor do desenvolvimento equilibrado da

sociedade. Ela seria o objeto para onde convergem desenvolvimento e equidade.

Porém, fica cada vez mais evidente que são necessárias ações consistentes que

ultrapassem o senso comum, no sentido de instrumentalizar um determinado setor para

potencializar seus atributos e contribuir para consolidar seu espaço no cenário político e

social do Brasil.

Nesta acepção, a necessidade de instrumentos de políticas públicas vem

demonstrando o reconhecimento dos atributos transversais do segmento agrícola

familiar, especialmente os relacionados a temática da segurança alimentar e nutricional

e dos mercados institucionais (MACIEL, 2008).

A comercialização de produtos da agricultura familiar por meio do mercado

institucional, no caso brasileiro, é um fenômeno relativamente recente. De acordo com

Schimitt e Guimarães (2008), as primeiras experiências dessa natureza foram

localizadas e, muitas vezes, descontínuas no tempo, desenvolvidas por governos

municipais e estaduais interessados em incentivar a agricultura familiar e a produção

local de alimentos.

Porém, estas experiências deram fôlego para um projeto mais ambicioso que se

pauta na questão da comercialização da produção da agricultura familiar por meio do

mercado institucional de alimentos, pois a agricultura diversificada de pequena escala,

por seu turno, tem condições de oferecer possibilidades de se estabelecerem vínculos

produtivos e comerciais, em âmbito regional, voltados para a produção, a distribuição e

o consumo de alimentos diferenciados (MALUF, 2004).

O mesmo autor aponta, ainda, os circuitos regionais que são passíveis de

domínio ou de controle por parte de um ou mais agentes econômicos privados que se

26

dediquem a organizá-los, nem sempre resultando em benefícios para os pequenos

agricultores e para os consumidores (MALUF, 2004).

Também por essa razão, cabe à implementação de ações públicas visando

promover a produção e o consumo de alimentos regionais de qualidade, sob a forma de

programas governamentais e de projetos envolvendo organizações não governamentais

de apoio e entidades representativas dos agricultores e dos consumidores, ou seja, o

Mercado Institucional de Alimentos.

Para Maciel (2008) o Mercado Institucional de Alimentos (MIA), em seu sentido

mais amplo, é aquele que envolve as três esferas governamentais - municipal, estadual e

federal – em todas as suas operações de compra de alimentos, sejam as compras de

caráter contínuo - como as aquisições para creches, escolas, sistema carcerário, forças

armadas e hospitais - quanto às aquisições de caráter esporádico - como aquelas que

ocorrem para atender a população em casos de calamidade pública ou as referentes às

políticas de Estado e programas de governo, tais como a Política de Garantia de Preços

Mínimos (PGPM), o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e outros (MACIEL,

2008).

A Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural – EMATER conceitua

mercado institucional como sendo as compras com recursos governamentais para

atendimento a programas tais como merenda escolar, restaurantes populares, hospitais,

exército, compra e doação de sementes dentre outros.

No Brasil, o mercado institucional para a agricultura familiar passou por uma

construção de programas que ajudaram a fortalecer o comércio com os pequenos

produtores rurais. O programa de aquisição de alimentos - PAA que foi aplicado de

maneira pioneira em nosso país, visava de maneira acertada focar a inserção da

agricultura familiar no mercado institucional.

Os produtos da agricultura familiar tinham como principal mercado os arranjos

de comercialização informal, feiras livres e venda para atravessadores. Dessa forma,

para a maioria dos agricultores atendidos pelo PAA, o programa representou a

oportunidade de se estruturarem para atender outros mercados, bem como funcionou

como fase preparatória para a participação na alimentação escolar (SOUZA, 2011).

O PAA já se apresenta como uma experiência exitosa de comercialização dos

produtos da agricultura familiar no mercado institucional, o programa está situado como

uma efetiva política de governo, apesar de depender do orçamento público e da

27

estabilidade e “saúde” das contas públicas. Enquanto o PNAE tem condição distinta, a

de lei constitucional, ou seja, tem orçamento garantido. Diante disso, o PNAE poderá

ganhar a confiança dos agricultores e assentar-se como o principal mecanismo de

estímulo a participação da agricultura familiar e suas organizações enquanto agentes de

comercialização nos mercados institucional e convencional.

5.4 O Conceito de eficiência aplicado na política pública

Segundo o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para

Construção de Indicadores, elaborado pelo Ministério do Planejamento, através da

Secretaria de gestão o conceito de eficiência aplicada na política pública seria a relação

entre os produtos/serviços gerados (outputs) com os insumos utilizados, relacionando o

que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos

ou produtividade. Por exemplo: uma campanha de vacinação é mais eficiente quanto

menor for o custo, ou seja, quanto menor for o custo da campanha, mantendo se os

objetivos propostos. Indicadores de eficiência podem ser encontrados na Carta de

Serviços com seus elementos de custos e em informações de sistemas estruturantes do

Governo, como o SIAFI;

A eficiência não se preocupa com os fins, mas apenas com os meios, ela se

insere nas operações, com vista voltada para os aspectos internos da organização. Logo,

quem se preocupa com os fins, em atingir os objetivos é a eficácia, que se insere no

êxito do alcance dos objetivos, com foco nos aspectos externos da organização.

A eficiência é a capacidade de ‘fazer as coisas direito’, é um conceito

matemático: é a relação entre insumo e produto (input e output). Um administrador

eficiente é o que consegue produtos mais elevados (resultados, produtividade,

desempenho) em relação aos insumos (mão-de-obra, material, dinheiro, máquinas e

tempo) necessários à sua consecução. Em outras palavras, um administrador é

considerado eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados para atingir

determinado fim. Da mesma forma, se o administrador consegue maximizar os

resultados com determinada quantidade de insumos, será considerado eficiente

(MEGGINSON et al, 1998).

A eficiência é um conceito mais limitado que diz respeito aos trabalhos internos

da organização. A eficiência organizacional é o volume de recursos utilizados para

produzir uma unidade de produto. Ela pode ser medida como a razão entre as entradas e

28

as saídas. Se uma organização puder conseguir um determinado nível de 5 (cinco)

produção com menos recursos que outra, diz-se que ela é mais eficiente (DAFT, 1999).

A eficiência é mais importante que o simples alcance dos objetivos

estabelecidos, é deixar explícitos como esses foram conseguidos. Existe claramente a

preocupação com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou

seja, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade

econômica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o

melhor com menores custos, gastando com inteligência os recursos pagos pelo

contribuinte (TORRES, 2004).

No PNAE o conceito de eficiência no programa está vinculado aos

investimentos dos recursos recebidos, revertidos em compras institucionais que

alavanquem a economia local juntamente com a entrega de uma alimentação saudável

ao cliente final que são os alunos. Este recurso deve ser aplicado na integralidade e deve

atender o maior número de fornecedores locais, já a alimentação possui como indicador

a melhoria no rendimento escolar.

Outra forma de se avaliar o programa é a própria atuação do conselho de

alimentação escolar, é preciso saber quais medidas de gestão o CAE está tomando para

fiscalizar os recursos aplicados, quais ações estão sendo desenvolvidas para melhorar a

saúde alimentar dos alunos. O desenvolvimento local é outro indicador de eficiência que

pode ser evidenciado com a participação dos produtores locais no mercado institucional

de alimentos.

6 O PNAE – CONCEPÇÃO E GESTÃO

6.1 Fundamentos

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), popularmente conhecido

como merenda escolar, é gerenciado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação (FNDE) e visa à transferência, em caráter suplementar, de recursos

financeiros aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios destinados a suprir,

parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos. É considerado um dos maiores

programas na área de alimentação escolar no mundo e é o único com atendimento

universalizado (FNDE, 2016).

O Programa tem sua origem no início da década de 1940, quando o então

Instituto de Nutrição defendia a proposta de o Governo Federal oferecer alimentação ao

29

escolar. Entretanto, não foi possível concretizá-la, por indisponibilidade de recursos

financeiros.

Na década de 1950, foi elaborado um abrangente Plano Nacional de

Alimentação e Nutrição, denominado Conjuntura Alimentar e o Problema da Nutrição

no Brasil. É nele que, pela primeira vez, se estrutura um programa de merenda escolar

em âmbito nacional, sob a responsabilidade pública (FNDE, 2016).

Em 31 de março de 1955, foi assinado o Decreto n° 37.106, que instituiu a

Campanha de Merenda Escolar (CME), subordinada ao Ministério da Educação. Na

ocasião, foram celebrados convênios diretamente com o Fisi e outros organismos

internacionais (FNDE, 2016).

A partir de 1976, embora financiado pelo Ministério da Educação e gerenciado

pela Campanha Nacional de Alimentação Escolar, o programa era parte do II Programa

Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan). Somente em 1979 passou a denominar-se

Programa Nacional de Alimentação Escolar (FNDE, 2016).

Com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, ficou assegurado o

direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental, por meio de

programa suplementar de alimentação escolar a ser oferecido pelos governos federal,

estaduais e municipais.

A mesma Constituição estabeleceu as bases para um novo modelo de gestão

pública e um novo arranjo federativo, onde a esfera local ganhou uma maior

importância, “com impacto, portanto, sobre as relações intergovernamentais, devido a

tendência a descentralização de algumas políticas públicas” (SOUZA, 2006).

A transferência de novas responsabilidades para esses entes locais e a declaração

de sua autonomia, requereu que os mesmos possuíssem, principalmente, autonomia

administrativa, que para Andrade (1998) está assentada em quatro eixos:

Capacidade de auto-organização, por meio da elaboração de lei orgânica

própria;

Capacidade de autogoverno – pela eletividade do prefeito e dos

vereadores;

Capacidade normativa própria ou capacidade de auto legislação,

mediante elaboração de leis municipais sobre matérias de sua

competência exclusiva ou suplementar;

30

Capacidade de auto administração, administração própria para manter e

prestar os serviços de interesse local.

Com essas mudanças, veio à tona a necessidade de mecanismos de

monitoramento e controle das ações do Estado, que já eram reivindicados pela

sociedade civil através dos movimentos sociais, almejando a transparência e a

participação nas decisões públicas.

Desde sua criação até 1993, a execução do programa se deu de forma

centralizada, ou seja, o órgão gerenciador planejava os cardápios, adquiria os gêneros

por processo licitatório, contratava laboratórios especializados para efetuar o controle de

qualidade e ainda se responsabilizava pela distribuição dos alimentos em todo o

território nacional.

Em 1994, a descentralização dos recursos para execução do Programa foi

instituída por meio da Lei n° 8.913, de 12/7/94, mediante celebração de convênios com

os municípios e com o envolvimento das Secretarias de Educação dos estados e do

Distrito Federal, às quais delegou-se competência para atendimento aos alunos de suas

redes e das redes municipais das prefeituras que não haviam aderido à descentralização,

o número de municípios que aderiram à descentralização evoluiu de 1.532, em 1994,

para 4.314, em 1998, representando mais de 70% dos municípios brasileiros (FNDE,

2016).

A Medida Provisória n° 2.178, de 28/6/2001 (uma das reedições da MP n°

1.784/98), propiciou grandes avanços ao PNAE. Dentre eles, destacam-se a

obrigatoriedade de que 70% dos recursos transferidos pelo governo federal sejam

aplicados exclusivamente em produtos básicos e o respeito aos hábitos alimentares

regionais e à vocação agrícola do município, fomentando o desenvolvimento da

economia local.

6.2 O Conselho de alimentação escolar

Outra grande conquista foi a instituição, em cada município brasileiro, do

Conselho de Alimentação Escolar (CAE) como órgão deliberativo, fiscalizador e de

assessoramento para a execução do Programa. Sua criação se dá pela reedição da MP n°

1.784/98. Atualmente, os CAEs são formados por representantes de entidades civis

organizadas, dos trabalhadores da educação, dos discentes, dos pais de alunos e

representantes do poder Executivo.

31

Entre suas atribuições tem como as principais a fiscalização dos recursos

federais repassados a entidade executora do PNAE, garantir as boas práticas sanitárias e

de higiene dos alimentos nas instituições de ensino. É ainda atribuição do CAE, emitir

anualmente um parecer sobre o uso desses recursos pela rede de ensino, trabalho que

exige precisão, já que é com base nesse relatório que será determinada a continuidade

ou a interrupção dos repasses do FNDE para a alimentação escolar (FNDE, 2016).

O Conselho Gestor é uma forma institucionalizada que permitem o controle do

estado por parte da sociedade, monitorando as políticas públicas, discutindo-as e em

alguns casos deliberando acerca delas. Esta é mais uma condicionante indispensável

para a implementação de algumas políticas sociais, como no do Programa Nacional de

Alimentação Escolar (PNAE).

Os conselhos de políticas, estruturas políticos-institucionais permanentes,

criadas a partir de legislações específicas, tem caráter deliberativo, acerca das políticas

públicas, devendo criar parâmetros para esta política controlar a ação do Estado

(CUNHA, 2007).

Os conselhos gestores são formados por representantes da sociedade civil e do

Estado, o que possibilita para Cunha (2007, p. 26) a efetivação de diálogos mais

permanentes entre os diferentes atores e a produção de acordo legítimos, visando à

solução de problemas e ao entendimento de necessidade e demandas da população,

combinando a democratização das relações de poder e o efetivo atendimento às

demandas sociais. Para Andrade (1998, p. 32) o simples fato da sua existência e a

participação de grupos organizados da sociedade, em seu interior, já representa um

diferencial significativo no processo de ampliação do espaço público.

Cada conselho possui sua lei de criação, que define entre outros aspectos o modo

como são escolhidos os conselheiros, o número de representantes de cada segmento, se

ele possui caráter deliberativo e se a sua composição é paritária ou não. Essas definições

refletem no funcionamento do conselho, como em casos no qual a composição de um

conselho tem em sua maioria, representantes de um determinado segmento existindo

nesse fato a possibilidade de que os custos das decisões tomadas recaiam para esse

grupo presente em maioria (MOURA; LACERDA; ALMEIDA, 2011).

A partir de 2006, uma conquista fundamental foi a exigência da presença do

nutricionista como Responsável Técnico pelo Programa, bem como do quadro técnico

composto por esses profissionais em todas as Entidades Executoras, o que permitiu uma

32

melhoria significativa na qualidade do Pnae quanto ao alcance de seu objetivo (FNDE,

2016).

Em 2009, a sanção da Lei nº 11.947, de 16 de junho, trouxe novos avanços para

o PNAE, como a extensão do Programa para toda a rede pública de educação básica,

inclusive aos alunos participantes do Programa Mais Educação, e de jovens e adultos, e

a garantia de que, no mínimo, 30% dos repasses do FNDE sejam investidos na

aquisição de produtos da agricultura familiar. Outra mudança importante foi a inclusão

do atendimento, em 2013, para os alunos que frequentam o Atendimento Educacional

Especializado – AEE, para os da Educação de Jovens e Adultos semipresencial e para

aqueles matriculados em escolas de tempo integral (FNDE, 2016).

Em relação aos recursos financeiros, o PNAE transfere per capitas diferenciados

para atender as diversidades étnicas e as necessidades nutricionais por faixa etária e

condição de vulnerabilidade social. Dessa forma, merece destaque o fato de o Programa

priorizar os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e

comunidades quilombolas quanto à aquisição de gêneros da Agricultura Familiar, bem

como diferenciar o valor do per capita repassado aos alunos matriculados em escolas

localizadas em áreas indígenas e remanescentes de quilombos (FNDE, 2016).

Em 2015, a Resolução CD/FNDE nº 4, considerando o fortalecimento da

Agricultura Familiar e sua contribuição para o desenvolvimento social e econômico

local, alterou a redação dos artigos 25 a 32 da Resolução FNDE nº 26, que tratavam da

aquisição de gêneros alimentícios oriundos da agricultura familiar e do empreendedor

familiar rural ou suas organizações (FNDE, 2016).

A Resolução publicada em 2015 modificou a forma de aplicação dos critérios

para seleção e classificação dos projetos de venda; estabeleceu o que são grupos formais

e informais de assentados da reforma agrária, comunidades tradicionais indígenas e

quilombolas e critérios para desempate; definiu os locais onde deverão ser divulgados

os editais das chamadas públicas; incluiu o documento para habilitação dos projetos de

venda dos grupos formais (FNDE, 2016).

De acordo com o FNDE, para que o CAE cumpra com seus deveres, o

normativo do PNAE determina que é obrigação de estados, Distrito Federal e

municípios garantir ao CAE a infraestrutura necessária à plena execução das atividades

de sua competência, tais como o local em condições adequadas para as reuniões do

Conselho, disponibilização de equipamento de informática, transporte para o

33

deslocamento dos membros aos locais relativos ao exercício de sua competência,

disponibilidade de recursos humanos e financeiros, previstos no plano de ação do CAE,

necessários às atividades inerentes às suas competências e atribuições previstas no o art.

27 da Resolução N.º 38/2009.

Além dos recursos materiais e humanos levantados anteriormente, sempre que se

faça necessário, os entes federados participantes do programa devem fornecer ao CAE

todo e qualquer documento que se refira a alguma etapa de execução do programa,

desde os editais de licitação, até o cardápio que é aplicado nas escolas.

O CAE tem o dever de comunicar ao FNDE, aos Tribunais de Contas, à

Controladoria-Geral da União, ao Ministério Público e aos demais órgãos de controle

qualquer irregularidade identificada na execução do PNAE, inclusive em relação ao

apoio para funcionamento do CAE, sob pena de responsabilidade solidária de seus

membros.

De acordo com Pipitone et al. (2003, p. 145) as funções de orientar, fiscalizar e

controlar a aplicação dos recursos destinados à merenda, bem como a prerrogativa de

interferir nas decisões de compra de produtos e na composição dos cardápios, devem ser

exercidas sob pena de comprometer os princípios da descentralização e fragilizar o

Programa Nacional de Alimentação Escolar.

Para Gabriel et al (2013) em amostra de 152 municípios catarinenses, verificou-

se que a maioria dos CAEs desempenhava atribuições, tais como a análise da prestação

de contas, a fiscalização dos recursos, o zelo pela qualidade do PNAE, orientações

quanto ao armazenamento dos alimentos, a participação na elaboração do cardápio e o

acompanhamento da compra de gêneros; entretanto, apenas 22,4% realizavam todas as

atribuições com frequência maior ou igual à anual.

O FNDE considera os CAEs da região sudeste como os mais atuantes, e dos

mais atuantes menos de ¼ atua com frequência maior ou igual à anual de suas

atribuições no estado de Santa Catarina. Então fica a informação de que se precisa

avançar muito ainda em todas as atribuições e em todos os CAEs do Brasil.

Por fim dentre as atribuições aparece a de informa a população, pois a maior

parte das pessoas desconhece a existência do colegiado, uma boa estratégia para

fortalecê-lo é tornar pública a sua atuação. Para isso, os conselheiros podem preparar

informes sobre as transferências e o uso dos recursos do PNAE e divulgá-los em locais

públicos, como murais de escolas, da Câmara Municipal, de igrejas e de associações.

34

O FNDE disponibiliza ao CAE uma ferramenta de gestão que tem como função

a fiscalização da aplicação dos recursos, o acompanhamento das despesas, além de

auxiliar em reuniões que podem ser relatadas em campo específico, pois ao final de

cada exercício basta consultar as informações já coletadas e fazer o parecer final. Esta

ferramenta está disponibilizada no Sistema de Gestão de Conselhos (SIGECON) no

endereço eletrônico www.fnde.gov.br/sigecon (FNDE, 2016).

O FNDE mede a eficiência da gestão do trabalho dos conselheiros de

alimentação escolar por meio de diferentes ações, entre elas a de realizar reuniões para

analisar a documentação pertinente a edital de licitação e edital de chamada pública,

extratos bancários, notas fiscais de compras, cardápios, verificar se pelo menos 30% do

total de recursos financeiros foram realmente aplicados em compras de gêneros

alimentícios diretamente da agricultura familiar e/ou do empreendedor familiar rural.

Toda esta documentação deve ser anexada ao SIGECON, caso não seja estaria

contrariando a eficiência no trabalho de gestão do CAE.

O FNDE utiliza-se ainda como forma de medir a eficiência na gestão do CAE a

participação deste, frente a fiscalização nas escolas e nas licitações que deverá ser

mencionada nas atas de reunião o quantitativo de fiscalizações efetuadas. Cada visita de

fiscalização a uma escola e cada participação em licitação que versa sobre a merenda

escolar enseja em informações ao FNDE e desta forma comprova a operacionalização

do CAE em sua gestão.

A gestão técnica ligada a alimentos do PNAE é atribuição dada a Nutricionista

que deveria ser auxiliada por um tecnólogo de alimentos e pelo corpo de merendeiras

das escolas. Ambos profissionais devem zelar pela qualidade dos alimentos, em especial

quanto às condições higiênicas, os profissionais de maior conhecimento técnico podem

compor a equipe do CAE no momento das fiscalizações nas escolas e no depósito

central, verificando a infraestrutura, a higiene do ambiente, o estado de conservação de

utensílios e equipamentos, a armazenagem e a conservação dos gêneros alimentícios,

além da preparação e a distribuição dos alimentos.

A gestão administrativa do PNAE é realizada pela prefeitura quando é na forma

centralizada e pelas escolas quando é no formato descentralizado. Na forma centralizada

cabe a entidade executora toda a responsabilidade sobre os recursos recebidos, desde a

aquisição dos alimentos até sua distribuição ao cliente final. Todo o esforço

administrativo de pessoal, material e equipamentos recai sobre a entidade executora,

35

então se deve ter atenção que participar de um programa desta magnitude financeira

também é ter responsabilidade com planejamento, direcionamento, controle e ação.

6.3 A execução da política – parceiros e competências

Para a execução do programa são necessários recursos financeiros oriundos do

tesouro nacional que estão assegurados constitucionalmente no orçamento da união

(TESOURO NACIONAL, 2016). O FNDE realiza transferência financeira às entidades

executoras (EE) em contas correntes específicas abertas pelo próprio FNDE, sem

necessidade de celebração de convênio, ajuste, acordo, contrato ou qualquer outro

instrumento.

A transferência é feita em dez parcelas mensais, a partir do mês de fevereiro,

para a cobertura de 200 dias letivos. Cada parcela corresponde a vinte dias de aula e o

valor a ser repassado para a EE é calculado da seguinte forma: TR = Número de alunos

x Número de dias x Valor per capita, onde TR é o total de recursos a serem recebidos

(FNDE, 2016).

A escola beneficiária precisa estar cadastrada no censo escolar realizado pelo

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep/MEC).

As escolas filantrópicas, comunitárias e confessionais, sem fins lucrativos, que atendam

aos critérios estabelecidos na Resolução FNDE nº 26/2013 são consideradas como

integrantes da rede pública de ensino.

Em pesquisa realizada durante o período de 1996 a 2007 nas escolas municipais,

da cidade de Ribeirão Preto/SP o modelo de gestão é centralizado, ou seja, a prefeitura

executa o programa PNAE em todas as suas fases, isto é, recebe, administra e presta

contas do recurso federal, sendo responsável pela aquisição e distribuição dos alimentos

e, também, pela elaboração dos cardápios. Nas escolas estaduais, coexistem as duas

modalidades, pois a Secretaria Estadual de Educação transfere parte dos recursos

diretamente para as escolas pertencentes à sua rede, que passam a ser responsáveis pela

complementação do cardápio (VIEIRA et al., 2008).

Para Spinelli e Canesqui (2002), a presença de duas modalidades de atendimento

revela a ausência de articulação entre as duas instâncias governamentais e que, para uma

política ser implementada, é necessário que um conjunto de pessoas e organizações

direcione suas ações, visando alcançar os resultados programados.

FNDE - É responsável pela assistência financeira em caráter complementar,

normatização, coordenação, acompanhamento, monitoramento e fiscalização da

36

execução do programa, além da avaliação da sua efetividade e eficácia. Entidades

executoras (EE) - Secretarias de educação dos estados e do Distrito Federal, prefeituras

municipais e escolas federais, que são responsáveis pelo recebimento, pela execução e

pela prestação de contas dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE (FNDE,

2016).

Conselho de Alimentação Escolar (CAE) – órgão colegiado de caráter

deliberativo e autônomo composto por representantes do poder executivo, das entidades

civis organizadas, de trabalhadores da educação e de discentes e de pais de alunos, com

mandato de quatro anos, podendo ser reconduzidos conforme indicação dos seus

respectivos segmentos. O principal objetivo do CAE é fiscalizar a aplicação dos

recursos transferidos e zelar pela qualidade dos produtos, desde a compra até a

distribuição nas escolas, prestando sempre atenção às boas práticas sanitárias e de

higiene.

Tribunal de Contas da União e Controladoria Geral da União - São órgãos

fiscalizadores.

Secretarias de Saúde e de Agricultura dos estados, do Distrito Federal e dos

municípios ou órgãos similares - Responsáveis pela inspeção sanitária dos alimentos.

Ministério Público da União - Responsável pela apuração de denúncias, em

parceria com o FNDE.

Conselhos Federal e Regionais de Nutricionistas - Responsáveis pela

fiscalização do exercício da profissão, reforçando a importância da atuação do

profissional na área da alimentação escolar.

6.4 Fiscalização e prestação de contas

Cabe ao FNDE e ao Conselho de Alimentação Escolar (CAE) fiscalizar a

execução do programa, sem prejuízo da atuação dos demais órgãos de controle interno e

externo, ou seja, do Tribunal de Contas da União (TCU), da Controladoria Geral da

União (CGU) e do Ministério Público.

Caso o CAE constate qualquer irregularidade identificada na execução do

PNAE, inclusive em relação ao apoio para seu funcionamento, deverá comunicar o fato

ao FNDE, aos Tribunais de Contas, à Controladoria- Geral da União, ao Ministério

Público e aos demais órgãos de controle, sob pena de responsabilidade solidária dos

37

conselheiros (FNDE, 2016). Qualquer pessoa física ou jurídica pode denunciar

irregularidades a um desses órgãos, ficando assegurado o sigilo de seus dados.

A Prestação de Contas de todos os programas do FNDE é via internet. O Sistema

de Prestação de Contas online foi desenvolvido para facilitar a gestão dos processos de

prestação de contas dos recursos repassados, no âmbito do PNAE, aos Estados, Distrito

Federal e Municípios. A partir de 2012, a utilização do sistema tornou-se obrigatória

para o processamento online de todas as fases relacionadas ao rito de prestação de

contas dos recursos repassados (FNDE, 2016).

O prazo para a EE prestar contas no Sistema de Gestão de Prestação de Contas –

SiGPC Contas Online será até 15 de fevereiro do exercício subsequente ao do repasse,

cabendo ao CAE emitir o parecer conclusivo sobre a prestação de contas no Sistema de

Gestão de Conselhos – SIGECON Online até 31 de março (FNDE, 2016).

38

7 METODOLOGIA

A pesquisa, desenvolvida em dois momentos distintos, ocorreu no município de

Castanhal que se destaca como centro educacional na região nordeste paraense, por

possuir universidade pública federal e estadual, e privada. O município contava com 72

escolas de categoria pré-escolar, 113 de ensino fundamental e 24 de ensino médio para

atender às necessidades do ensino elementar (FAPESPA, 2016).

O esforço deste trabalho consiste ainda em trazer o debate sobre a gestão da

política pública de alimentação escolar sob o enfoque dos gestores municipais na área

administrativa, financeira e operacional, embora com atribuições distintas, não podem

existir um sem o outro, mesmo possuindo algum aspecto essencial que o outro não

possui (TRIVIÑOS, 1987).

Diante da necessidade de investigar resultados de processos de gestão da

administração pública, a presente investigação optou por identificar os fluxos de

processos, as estruturas administrativas estabelecidas para desenvolvê-los, a

qualificação do capital humano envolvido no processo e os resultados numéricos da

gestão como forma de melhor qualificar o trabalho, o que foi obtido a partir do uso de

práticas de pesquisa qualitativa.

A investigação, objeto deste estudo se deu na prefeitura de Castanhal, na

secretaria municipal de educação, na secretaria municipal de finança, no setor de

licitação da prefeitura, no conselho de administração escolar e em duas escolas públicas

municipais atendidas pelo programa de merenda escolar, durante os meses de março a

agosto de 2015. Na secretaria municipal de educação, buscou-se, mais especificamente

a coordenação da merenda escolar, onde se obteve a entrevista com a coordenadora do

programa de merenda escolar.

Na secretaria municipal de finanças, buscou-se o setor de contas que é o

responsável tanto pelo recebimento quanto ao pagamento das notas fiscais dos

fornecedores da merenda escolar. A entrevista foi realizada com a técnica de finanças.

No setor de licitação que é uma área independente com suas atividades, mas

subordinada fisicamente a secretaria de finanças, entrevistou-se a advogada responsável

pelos processos de licitação da merenda escolar.

No conselho de administração escolar que se localiza na casa dos conselhos com

uma estrutura apoiada pela prefeitura municipal, mas com seu colegiado independente,

39

se entrevistou o vice-presidente do conselho de administração escolar e outros dois

conselheiros.

Finalizando as entrevistas, escolheram-se duas escolas públicas municipais

atendidas pelo programa de merenda escolar para a realização das entrevistas. Onde se

teve a oportunidade de entrevistar, em ambas, escolas, as diretoras, merendeiras e pais

de alunos.

Para que se estabelecessem as relações entre o processo de gestão

administrativo, operacional e financeiro com a prática, foram entrevistados profissionais

que atuam na coordenação municipal do programa (nutricionista, apoio administrativo,

engenheiro de alimentos e estoquistas) e que dirigem as atividades de planejamento,

execução e supervisão, no conselho de alimentação escolar (vide presidente e membro)

responsável pela fiscalização, na licitação (advogada encarregada na elaboração do

edital e execução da licitação) responsável pela legalidade dos atos na contratação de

fornecedores do mercado institucional e setor financeiro (técnico contábil) responsável

pela prestação de contas junto ao governo federal.

Com relação ao instrumento de coleta de dados, optou-se pela técnica de

entrevista aberta e análise documental. Por meio desta técnica permitiu-se a apreensão

de aspetos importantes, que iluminaram o entendimento do objeto, estabeleceram

relações por meio da captação imediata da informação desejada e proporcionaram

liberdade e espontaneidade ao entrevistado, pois os questionamentos básicos

propiciaram a inclusão de novas questões.

As entrevistas foram gravadas, após obter-se a aquiescência do entrevistado e,

posteriormente, transcritas. Foram entrevistadas 08 pessoas, sendo elas da secretaria de

educação a nutricionista, a coordenadora do programa, engenheiro de alimentos,

estoquista; do conselho de alimentação escolar o vice-presidente e um membro; da

secretaria municipal de finanças um técnico contábil de prestação de contas; do setor de

licitação a advogada.

A observação livre limita-se a aspectos da realidade referentes a gestão

municipal da merenda escolar desde a solicitação de recursos federais até a prestação de

contas. Ainda, durante o período de entrevista com os diversos atores, procurou-se

captar as conversas informais, comportamentos e gestos que dizem respeito ao tema da

pesquisa.

40

Os atores escolhidos nas entrevistas foram chefes e coordenadores de programas,

técnicos de cada atividade relacionada ao PNAE como a área de recebimento e

distribuição de alimentos, financeiro e administrativo, diretores de escolas que

pertencem ao programa alimentar e voluntários do CAE. Os atores são membros

concursados e contratados da Secretaria municipal de educação, Coordenação do

PNAE, Secretaria municipal de finanças, escolas municipais de Castanhal e Conselho

de Alimentação Escolar.

Em relação à análise dos dados, utilizou-se a técnica de análise conteúdo como

forma de capturar na fala dos entrevistados aspectos frequentes em suas respostas

espontâneas relacionados aos aspectos centrais de interesse em cada pergunta efetuada

na entrevista semi estruturada.

Para a operacionalização desta proposta, seguiram-se os seguintes passos:

ordenação dos dados (transcrição das gravações, releitura do material, organização dos

relatos), classificação dos dados (elaboração dos núcleos de sentido) e análise final

(articulações estabelecidas entre os dados e a teoria).

Foi realizada análise documental, explorando-se, nos relatórios de atividades, as

informações relevantes sobre questões diagnosticadas na primeira etapa do estudo.

Outra parte do estudo foi à busca de informações em endereços eletrônicos oficiais de

órgãos e leituras de artigos relacionados ao tema objeto de estudo.

41

8 RESULTADOS DA PESQUISA

8.1 A execução do PNAE

O programa para alcançar a sua plenitude de execução precisa que haja

inicialmente a integração do governo federal, estadual e municipal. Cabe ainda ressaltar

que esta integração deve ser acompanhada das normas de execução técnica,

administrativa e financeira no programa conforme Resolução nº 26/2013 do conselho

deliberativo do FNDE. Cada entidade precisa colaborar com parte desta execução, seja

com documentação e recursos, com a parte técnica em apoio a atividades do programa e

com a responsabilidade de executa-lo de maneira eficiente.

Em Castanhal o governo federal participa com o depósito mensal dos recursos

financeiros que serão utilizados na compra dos alimentos para a merenda escolar à

Prefeitura de Castanhal e disponibiliza ainda o material de apoio no site do FNDE.

A execução do PNAE com a participação do estado continua no modelo de

gestão escolar centralizada, dessa forma evidencia-se que o estado não possui condições

para executar este modelo para gerir suas escolas em todo território e nem possui

condições com pessoal para gerir direto nas escolas como no modelo escolarizado.

Desta forma, utiliza-se dos municípios para gerir também as escolas estaduais em

conjunto com as municipais conforme o artigo 8° da LDB 9394/96, que determina “A

União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de

colaboração, os respectivos sistemas de ensino”.

O governo do estado do Pará executa o PNAE por meio de apoio financeiro para

atender as escolas estaduais e o apoio tecnológico de acesso a internet por meio da

PRODEPA e o programa NAVEGAPARÁ, mais especificamente em Castanhal, através

da Rede Metro Castanhal (Coordenação do NavegaPará – SEDUC, 2016).

Para o município de Castanhal não se consegue com facilidade o acesso aos

dados em relação ao montante em apoio financeiro por parte do estado, mas a

coordenação do PNAE relata que os repasses são realizados, porém às vezes com algum

atraso. Quanto ao navegapará administrado pela coordenação da SEDUC não se

identifica qualquer apoio relevante ao programa ou se ao menos foi convidada alguma

vez pela prefeitura para se integrar ao programa.

Neste estudo, a coordenação do programa não comprovou por meio de nenhum

documento sua articulação com os órgãos governamentais nos âmbitos municipal,

estadual e federal e com outros da administração pública, ou privada, a fim de obter

42

colaboração ou assistência para a melhoria da alimentação escolar nas escolas.

Gonçalves (1998) e Azevedo (2001) apontam a distância entre as políticas executadas

pelos governos federal e estadual em relação aos municípios como um ponto fraco dessa

estruturação entre os governos.

Segundo relato da coordenadora já houve uma visita de aproximação junto ao

ministério publico estadual para receber orientações sobre procedimentos em casos de

desvio de conduta de funcionários nas escolas com a merenda escolar e uma visita a

escola agrotécnica de Castanhal com a finalidade de melhorar as práticas de

manipulação de alimentos e que existe uma boa relação com a vigilância sanitária

municipal que ajuda na fiscalização das escolas. Porém, nada comprovado

documentalmente.

A prefeitura participa da execução do PNAE em diversos momentos. Na

execução técnica, com sua nutricionista que elabora os cardápios semanalmente e

concorre também no controle de qualidade dos alimentos por meio de seu engenheiro de

alimentos na hora do recebimento dos produtos no depósito central da Prefeitura. Além

de colocar a disposição toda uma rede de funcionários que operam a área administrativa

e operacional como as merendeiras, diretores de escolas, e auxiliares administrativos.

Destaca-se que em Castanhal a política de gestão integrada funciona entre o

poder federal e municipal, mas fica a desejar a participação do estadual. Constata-se que

existe a falta ou a pouca sintonia entre o poder público estadual com os demais poderes

para este programa.

Durante as entrevistas desta pesquisa buscou-se descobrir se houve no passado

algum tipo de parceria do estado com o município no PNAE, mas as respostas sempre

foram de desconhecimento e que este tipo de parceria sempre fica em função da

política, cabe ao estado realizar o repasse de recursos e o município operacionalizar

sozinho. Diante destas afirmações evidencia-se que o programa jamais poderá funcionar

em sua plenitude sem a presença de todos os poderes.

Dessa forma a gestão pública integrada não funciona na prática: seja por falta de

coordenação nos relacionamentos (governança) entre as esferas de governo ou pela

precariedade desses relacionamentos potencializados pela falta de alinhamento político

entre as esferas de governo o que compromete a eficiência do PNAE.

A execução do PNAE no município de Castanhal foi concebida a partir das

entrevistas o que possibilitou a elaboração do fluxograma 1 a seguir que será divido em

43

três partes para uma melhor compreensão de cada atividade. Nele o governo federal

participa somente no momento da prestação de contas e no repasse, nos demais pontos

cabe a prefeitura executar o programa na sua totalidade.

Fluxograma 1 – Fluxograma da dinâmica de gestão do PNAE na Prefeitura Municipal

de Castanhal

Sim

Não

Fonte: Prefeitura Municipal de Castanhal

Elaboração o autor

Quando ocorre o repasse do FNDE ao caixa da prefeitura, a coordenadoria do

PNAE no município já deve possuir seu estudo de cardápios e sua programação de

aquisição de alimentos que é realizada em conjunto com uma pesquisa de preços que vai

alimentar todo o processo licitatório. Este é um momento de gargalo em todo o processo

devido a área de licitação poder sofrer recursos jurídicos, prejudicando todo um estudo

de compras.

Em Castanhal é utilizado o procedimento de chamada pública para aquisição de

alimentos, este procedimento inclusive é orientado pelo FNDE como sendo o mais

eficiente. No entanto, é mais exigente em documentação com as associações e

cooperativas que precisam possuir a documentação de aptidão ao Pronaf seja coletivo

ou individual.

Repasse de recursos do FNDE

para o Estado/Município

Planejamento dos cardápios e programação da aquisição de acordo com a meta nutricional do PNAE, aceitabilidade e

recursos disponíveis.

Complementação do recurso

por estados e municípios

Processo licitatório para aquisição de gêneros (concorrência, pregão e/ou registro de preço). Em Castanhal, utiliza-se a Chamada Pública.

Empenho e contratação das

instituições vencedoras

Pesquisa de preço

Análise da prestação

de contas

Contas

aprovadas? Suspenção do repasse de

Recursos do FNDE

44

Fluxograma 1 – Fluxograma da dinâmica de gestão do PNAE na Prefeitura Municipal

de Castanhal – continuação

Não

Sim

Não Não

Sim

Fonte: Prefeitura Municipal de Castanhal

Elaboração o autor

Após o empenho a empresa vencedora começa a encaminhar os gêneros

alimentícios conforme especificado no edital, cabe a prefeitura com sua logística fazer a

coleta de amostras para o controle de qualidade, se o produto é aprovado segue logo

para o armazenamento ou distribuição conforme solicitação da coordenadoria. Caso o

produto não seja aprovado no controle de qualidade o fornecedor opta em restituir ou

pede uma nova análise se for aprovado segue os trâmites normais, mas se não for,

ocorre a substituição do produto.

Fluxograma 1 – Fluxograma da dinâmica de gestão do PNAE na Prefeitura Municipal

de Castanhal – continuação

Fonte: Prefeitura Municipal de Castanhal

Elaboração o autor

Recebimento dos gêneros de acordo com especificação de edital em depósito centralizado

e diretamente nas escolas

Coleta de amostra para controle de qualidade

Produto

aprovado? Fornecedor opta por

substituir?

Reanálise do

produto

Produto

aprovado?

Substituição do produto

Registro no Sistema Pagamentos on line - FNDE

Distribuição e transporte às escolas

Conferência, recebimento e armazenamento na escola

Preparo e distribuição da alimentação escolar

Consumo

Recebimento das Notas Fiscais

Encaminhamento ao Financeiro da Prefeitura

Pagamento ao Fornecedor

Prestação de contas de acordo com a normatização

45

Estando o produto aprovado e entregue, chegamos a fase final, onde ocorrem

dois caminhos um de recebimento, conferencia, lançamento e pagamento de notas

fiscais e outro logístico onde acontecerá a distribuição, armazenamento, preparo e

consumo dos alimentos. Depois desta etapa anterior vem a prestação de contas onde é

verificado o que foi entregue com o que foi recebido dentro de uma normatização

documental.

Com este fluxograma a prefeitura de Castanhal, poderia realizar diversas

inovações como avaliar o tempo de execução em cada etapa do processo e desta forma,

buscar gargalos de execução. O fluxo ajudaria na avaliação do quantitativo de pessoal

para cada setor ou processo, evidenciando a eficiência no serviço público. A exemplo de

Castanhal que atualmente é composto somente por uma única pessoa que realiza o

lançamentos de pagamento no PNAE no financeiro.

O Fluxograma é uma forma de se ver a eficiência no processo de gestão como

um todo, mas cada etapa possui seus gargalos que precisam ser combatidos por meio de

estudos.

Assim como ocorre em outros municípios, Castanhal também possui autonomia

para administrar o dinheiro e competência para realizar a complementação financeira

para a melhoria do cardápio escolar. A transferência deveria ocorrer em 10 (dez)

parcelas mensais, com início em fevereiro de cada ano, para a cobertura de 200 dias

letivos. No entanto, constatam-se na realidade, atrasos nos repasses, de um lado o

governo federal reclamando da falta de documentação ou falta de prestação de contas

adequada via sistema, do outro lado a prefeitura reclamando que o recurso chega a

menos do que deveria.

Na execução do PNAE o setor de licitação tem seu grande destaque e

importância. È desta área que serão celebrados todos os contratos de compras da

alimentação escolar. Em Castanhal a área de licitação auxilia a coordenação do PNAE

nas compras de alimentos da merenda escolar por meio de publicação de editais de

pregão e de chamada pública.

Em Castanhal observa-se que a primeira etapa de um procedimento licitatório é

a cotação de preços dos produtos pré-definidos em cardápio, esta ação é de

responsabilidade da coordenação do PNAE. Da mesma forma, ressalta-se que

Guimarães, et al. (2001) afirma que a etapa da requisição é a primeira a ser realizada em

todas as compras, e deve conter todas as especificações elaboradas de forma correta

46

(considerando-se que só se faz a licitação de bens que tenham similar) e a indicação das

quantidades e necessidades.

Em seguida cabe o setor de licitação a elaboração de edital que para a compra da

agricultura familiar são as chamadas públicas. A coordenação do PNAE não realiza a

compra direta e da corroborando-se do mesmo pensamento Guimarães, et al. (2001),

explica que compra é um instrumento que dá, de forma definitiva, o direito de

propriedade de determinado bem para a administração e portanto, é uma aquisição de

bens, de forma parcelada ou integral.

Outra atividade na pesquisa que foi bastante explorada e acompanhada foi a

logística com a existência de uma espécie de central de compras na prefeitura de

Castanhal que facilita o trâmite das atividades, pois unifica o processo e simplifica o

controle logístico. Desta forma, há uma economia de recursos, pessoas, processos e

tempo, contribuindo para o avanço do setor público.

Diante desta constatação o processo de compra da Prefeitura pode ser melhor

estruturado a partir de um centro de compras o que tornará mais eficiente o processo

como observado por Assini et al. (2012), que aponta para o fato de vários órgãos

públicos já terem implantado central de compras, capacitando também os servidores

envolvidos, uma vez que a centralização das compras se constitui numa peça

fundamental dentro da logística utilizada pela Administração Pública para atender aos

anseios sociais.

O fato da administração pública se submeter à instauração de procedimento

licitatório para adquirir bens e serviços faz com que a central de compras seja submetida

a um controle e rigor excessivo, para que situações desconfortáveis não sejam geradas,

principalmente com compras desnecessárias ou superfaturamento nas aquisições. Os

processos licitatórios devem respeitar inúmeros atos e demandam um tempo razoável

para sua finalização, motivo pelo qual torna a central de compras tão importante para

Assini et al. (2012 p. 79).

Pela sua importância, no contexto da logística, o processo de compras públicas

necessita de um conhecimento jurídico para a sua execução, para que não haja erros que

possam ser questionados pelo Tribunal de Contas da União ou do Estado (ROSA,

2010).

A logística de suprimentos presente no processo de compra da merenda escolar

em escolas públicas é uma das tarefas a ser executada pelo gestor público destas

47

instituições, visto que o processo envolve, além da compra dos produtos alimentares, o

processo licitatório, o transporte, o tempo de entrega, o local de armazenamento

adequado destes produtos, as condições de armazenagem e o prazo de validade de cada

produto.

No PNAE a inspeção dos produtos nas escolas sejam eles perecíveis ou não

passam pela inspeção inicial da merendeira que foi devidamente treinada para esta

função e em seguida pela direção da escola, o acondicionamento de tudo é feito em

geladeira, freezer e uma sala tecnicamente preparada que funciona como dispensa.

Nesta pesquisa de campo duas escolas públicas municipais, foram visitadas na

busca de evidências sobre esta aceitabilidade do cardápio e sobre a visita do CAE nas

escolas. Na primeira escola conversamos com a diretora e professora da Escola

Municipal de Ensino Fundamental Manoel Pinto de Sousa, situada na R. Manoel Alves

de Prado - Titalândia, Castanhal/PA.

A escola atua na formação de cento e cinquenta crianças da primeira a quinta

série do ensino básico e mais de trinta adultos pela noite. Todos divididos em três turnos

de alunos, sendo um pela manhã, um a tarde e outro a noite com o EJA - Educação de

Jovens e Adultos trabalhadores com 15 anos ou mais que não concluíram o ensino

fundamental, existe ainda o projeto mais educação, uma espécie de reforço escolar para

manter por mais tempo as crianças na escola com atividades de educação física, dança,

teatro, leitura. A diretora da escola afirma que em todos os turnos há recebimento da

merenda escolar.

A gestão da merenda escolar é feita pela direção da escola, que inicia pelo

cardápio recebido semanalmente onde consta a previsão de merenda escolar a ser

recebida, os dados tem referência ao quantitativo per capita e a alimentação a ser

entregue, além do dia exato da entrega que deverá ser feita na presença da Direção ou

coordenação de secretaria e a merendeira da escola.

Segundo a diretora,

“na última visita do CAE na escola, foi realizado a

pesquisa sobre a aceitação da merenda pelas

crianças e o resultado foi de bom para excelente. A

prefeitura de Castanhal implantou também o

programa CAFÉ DA MANHÃ NA ESCOLA, pois

percebeu que muitas crianças já chegavam para

estudar com fome e pouco rendiam, pois só iriam se

alimentar depois das 10:00 h. Houve uns 3 anos

atrás o programa HORTA ESCOLAR cujo objetivo

48

era de mostrar as crianças de onde vem o alimento

do campo e em paralelo fornecer uma aula sobre

educação ambiental”.

Durante a pesquisa a merendeira da escola, relatou que ainda não participou de

nenhuma turma de capacitação da vigilância sanitária, mas já recebeu orientação do

CAE e da nutricionista da prefeitura, também aprendeu algo com as serventes da escola

que já participaram do curso de manipulação de alimentos.

Dentre suas funções está a responsabilidade de recebimento dos alimentos, a de

seguir rigorosamente o cardápio da merenda que fica semanalmente afixado na cozinha

para o conhecimento de todos, trata da limpeza da cozinha e da higiene e preparo dos

alimentos, para ela.

“sua preocupação maior é com a validade dos

alimentos, pois algumas frutas e legumes têm seus

prazos de validade mais curtos”.

A mãe de uma aluna matriculada na escola sempre que pode estar na escola da

filha, procura saber sobre a merenda escolar e o desempenho da filha, sempre foi bem

recebida pala direção e que participou de algumas reuniões onde foi abordado o tema

merenda escolar, mas que os pais pouco falam sobre esse tema porque nunca houve

reclamação dos filhos ou qualquer problema de saúde oriundo da merenda escolar e o

que percebe as crianças bem tratadas e alimentadas. Escuta sempre comentário de sua

filha que na escola a merenda são frutas, verduras, legumes, sucos, biscoitos, iogurte e

sorvete.

Para a mãe da aluna.

“as escolas do município são boas, já mudou de

bairro duas vezes e mudou a filha de escola

municipal, pensou que mudando de professor e de

escola a filha iria estranhar o estudo e a merenda,

mas descobriu que há um trabalho igual nas escolas

por onde passou sua filha e que não tem diferença

nas escolas sejam elas no centrou ou longe do

centro da cidade”.

A segunda escola visitada foi a Escola Municipal de Ensino Fundamental

Manoel de Oliveira Pastana, situada na Travessa Emaneces Porpino, Saudade II,

Castanhal/PA. Nesta entrevista conversou-se com a professora que ocupa o cargo de

direção há três anos, sendo responsável na formação de cento e sessenta e cinco crianças

da primeira a quinta série do ensino básico.

49

A escola possui dois turnos de alunos, sendo um pela manhã e outro a tarde,

desta forma possui o recebimento somente de duas etapas de merenda escolar, segundo

a direção a aceitação da merenda escolar é boa e nunca houve a falta de fornecimento de

merenda para os alunos.

A direção relatou que o CAE realiza visitas de fiscalização na escola. Em 2015

em todas as visitas realizadas todos foram orientados sobre o acondicionamento dos

alimentos, vestimenta das merendeiras, reaproveitamento de alimentos, boas práticas de

manipulação de alimentos e outras orientações que se fazem necessárias. Buscam

sempre que possível, disponibilizar junto a Prefeitura capacitação para os gestores sobre

o tema merenda escolar, capacitação para as merendeiras. Em 2014/2015 foi criado

concurso municipal para premiar a melhor receita de merendeira do município.

Para a mãe de uma aluna matriculada na escola.

“no passado nas escolas de Castanhal não havia

toda essa preocupação por parte do município com

a merenda escolar. Sente falta do programa de

horta nas escolas, sua filha tinha dificuldades de se

alimentar com frutas, legumes e hortaliças como

alface, mas que agora já aprendeu na escola que

devemos nos alimentar de forma correta e que

existem pessoas trabalhando o dia inteiro para

fornecer alimento para as cidades”.

Todos os relatos das escolas visitadas se remetem a participação do CAE em

algum tipo de ação, mas pouco se observa na presença da comunidade. Para Pipitone et

al (2003) é inegável para o aperfeiçoamento do CAE que sua atuação seja vinculada as

decisões e a participação da população, para que assim haja uma maior efetividade das

suas ações e cumprimento das suas funções.

50

8.2 Estrutura administrativa da prefeitura

O Ministério da Educação em conjunto com o FNDE por meio da

RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº 38/2019, deixa claro que para uma entidade executora do

PNAE, possa atender as demandas de alimentação escolar em seu município é necessário

possuir estrutura para realizar processo licitatório; realizar o controle de estoque e o

armazenamento dos gêneros alimentícios; realizar a ordenação de despesas e a gestão e

execução dos contratos administrativos decorrentes do processo licitatório e prestar

contas dos recursos recebidos.

Porém, não há nenhuma recomendação por parte deste mesmo Ministério ou do

próprio FNDE de como as entidades executoras podem executar administrativamente o

PNAE, com pessoal, equipamentos, local adequado, ficando a cargo de cada gestor

local, tomar sua decisão em relação a sua demanda.

No município de Castanhal/PA os gestores municipais aplicaram dois tipos de

processos administrativos na execução do PNAE, um de forma centralizada que ocorreu

antes de 2013, onde tudo era decidido na sede da prefeitura; e a forma descentralizada

que ocorreu depois de 2013, onde foi dado o poder de decisão da maioria das atividades

aos coordenadores de cada área.

Essas medidas administrativas focadas na descentralização contribuíram, em

grande medida, para elevação da porcentagem do valor de aquisição da Agricultura

Familiar em relação ao repasse do FNDE para execução do PNAE uma vez que a taxa

de aplicação foi de 20,24% em 2013 e 27,82%, em 2014 (FNDE, 2015). As vantagens

de uma gestão descentralizada dos programas sociais foram apontadas como fator de

sucesso dos programas por Arretche (2000).

Nesta pesquisa observa-se que a prefeitura descentraliza o PNAE por meio da

secretaria municipal de educação – SEMED e durante a coleta de informações com a

coordenação do programa foi informado que as atividades administrativas se

concentram na produção de informações necessárias para subsidiar todas as etapas

relativas a identificação da demanda de alunos, elaboração de cardápios, coleta de

preços dos produtos locais, número de pessoal envolvido, realização da licitação para

execução, recebimento, armazenamento e a logística de distribuição da merenda, o que

é apresentado em relatórios exigido pelo FNDE.

Durante a entrevista este pesquisador só teve acesso ao levantamento do número

de matrícula de cada ano, um exemplo de cardápio semanal de uma escola e o número

51

de envolvidos na equipe da SEMED. Não se teve acesso ao principal documento do

programa que são os relatórios encaminhados ao FNDE. No entanto, no decorrer da

entrevista foi possível capturar informações sobre o processo de elaboração e execução

do PNAE em Castanhal.

A demanda licitatória do PNAE no município é grande se for levado em

consideração o valor alocado na aquisição de produtos agrícolas a serem consumidos

pelas escolas, em média de R$ 200.000,00 (Duzentos mil reais) ao mês. No entanto, o

processo de contratação de produtos pelo mercado institucional de alimentos resume-se

a duas chamadas públicas em que agricultores familiares se habilitam via associações ou

cooperativas para participar dos certames.

Para atender a estruturação administrativa na área de licitação do PNAE, a

prefeitura de Castanhal/PA não teve nenhum problema aparente, pois como já possuía

um setor específico para tratar de compras licitatórias, apenas passou ao setor a tarefa de

elaborar o edital, acompanhar o levantamento de preços, feito pela SEMED, realizar a

licitação específica seja na modalidade de pregão, seja na modalidade de compra direta

do produtor rural no formato de chamada pública.

Na merenda escolar é regra para a licitação respeitar a Resolução no 32/2006 do

FNDE, que determina que o programa incentive a compra de gêneros alimentícios

diversificados, dando preferência aos produzidos e comercializados em âmbito local,

respeitando-se os hábitos alimentares e as práticas pertencentes à cultura e da

preferência alimentar regional. A coordenadora do PNAE afirma que.

“alguns alimentos regionais como: macaxeira,

goma de tapioca, tapioca, polpa de cupuaçu, açaí

pasteurizado, jambú, tucupi, fazem parte da

alimentação dos alunos”.

A advogada da área de licitações responsável pela elaboração das chamadas

públicas no PNAE que compõem a equipe de compras da prefeitura de Castanhal,

relatou que no município como regra a legalidade dos atos não se pode misturar quem

realiza a cotação com quem executa a contratação até para não eivar de nulidade o

processo licitatório. Segundo a advogada da prefeitura.

“ainda observa-se precariedade por parte dos

participantes nos itens de documentação, pouco

conhecimento neste mercado institucional, pouca

publicidade dos editais ligados a alimentação

escolar, pois somente saí no diário oficial do

52

município que apesar de ser público, poucos tem

acesso on line, pouco conhecimento na modalidade

de chamada pública, pouca participação de

instituições no certame, sempre são as mesmas

entidades participantes, falta de organização de

outras associações e cooperativas em participar”

A estrutura administrativa do setor de licitação é pequena e enxuta, pois

atualmente é composto por um presidente e dois membros auxiliares que são servidores

efetivos e um advogado contratado para acompanhar com pareceres e ajudar na

legislação pertinente aos processos. Neste setor o maior desafio é o de estimular o maior

número de fornecedores, pois no caso de produtores rurais, somente o presidente da

Associação ou Cooperativa é quem participa das transações de compra e venda de

produtos, ficando os demais alienados do processo, porém, como a compra é feita junto

a pessoa jurídica seria interessante que os órgãos que atuam de forma integrada na

execução dos mecanismos de realização do mercado institucional fossem mais atuantes

e atuassem de forma efetiva na sistema de governança presente na relação entre os

produtores de maneira a reduzir a assimetria da informação na busca por um preço justo

e uma maior absorção de valor das vendas por parte dos integrantes das associações e

cooperativas.

No processo operacional constatou-se que a SEMED executa de forma exclusiva

o recebimento, acondicionamento, verificação e distribuição dos alimentos, sejam

perecíveis ou de maior duração nos vencimentos. Junto a secretaria existe um galpão

com freezer e pallets de madeira para acondicionar e preparar toda a distribuição.

O elevado número de contratados pela Prefeitura para exercer suas atividades no

setor de logística torna a execução da atividade de caráter precário uma vez que esses

funcionários não apresentam estabilidade funcional e podem ser desligado de suas

atividades em função de contingenciamentos, troca de grupo político a frente da

Prefeitura ou por ação judicial impetrada pelo Ministério Público para se fazer cumprir

a lei de responsabilidade fiscal e a contratação de concursados.

Para a coordenadora do PNAE em castanhal, o armazenamento e a logística de

distribuição dos produtos deveria ser mais bem estruturada para tornar eficiente o

processo acondicionamento dos produtos e a distribuição às escolas. A necessidade de

refrigeração dos alimentos perecíveis, a quantidade diária de alimento a ser preparado,

também deve ser analisada pelo gestor, respeitando-se o prazo dos dias letivos de cada

53

período letivo anual Rosa (2010). Portanto, é imprescindível que a merenda chegue ao

local de destino, isto é, nas escolas, em tempo hábil, com qualidade e quantidade

suficiente para atender a todos os alunos da instituição.

“ser mais bem equipada, com uma câmara

frigorífica, balança de precisão, com estantes no

formato de pallets, um maior número de servidores

que ajudassem tanto no recebimento, pesagem,

preparação e distribuição. Principalmente na

distribuição que atualmente consta somente com um

veículo pequeno porte que atende a fiscalização do

CAE e muitas das vezes precisa fazer várias viagens

para as escolas, aumentando o custo com

combustível e atraso nas entregas”.

A coordenação do PNAE no município por questões de logística definiu duas

formas de entrega para o fornecedor, sendo uma para produtos perecíveis direto nas

escolas e outra de produtos não perecíveis na secretaria municipal de educação no

almoxarifado central, tais entregas devem ser obrigatoriamente em veículos baú

refrigerados quando o produto necessitar. Da mesma forma relata Rosa (2010), com as

opções de modais, o rodoviário, o ferroviário, o aquaviário, o dutoviário e o aéreo,

porém, na escola, o principal meio de transporte utilizado no processo de compras é o

modal rodoviário, pois os demais necessitam de instalações fixas que não existem no

município.

Na realidade em Castanhal segundo relato da coordenação do PNAE e da área de

licitação conforme previsto em edital, cabe aos fornecedores a entrega dos gêneros

alimentícios, sendo que os meios de transporte utilizados dependem de cada

estabelecimento fornecedor, sendo normalmente veículos de pequeno porte, como

caminhonetes e caminhões refrigerados. Como levantado por Souza (2011), no PNAE a

entrega dos produtos é de responsabilidade dos agricultores e suas organizações

conforme programado no edital. Este procedimento logístico rodoviário é frequente

entre as prefeituras e esta definição se deu por orientação dos órgãos de fiscalização e

controle do PNAE como citado por Rosa (2010).

Os alimentos não perecíveis em grande quantidade são armazenados no

almoxarifado central, pois passam pela verificação do controle de qualidade por parte

do tecnólogo de alimentos que aprovará para o consumo dos alunos. Segundo o

Tecnólogo de alimentos.

54

“a inspeção inicia-se com a anotação dos dados

dos lotes, data de validade e que tipo de produto

está sendo recebido nas caixas ou sacas, em seguida

passam pela coleta de amostragem onde evidencia

se a cor, o cheiro, o peso, quantidade entregue, se

salta algum líquido ou está vazando, latas

amassadas não são recebidas. A estrutura de

recebimento é bastante criteriosa, pois ocorre a

inspeção da vigilância sanitária no local e o próprio

tecnólogo de alimentos atesta em conjunto com a

nutricionista via documentos próprios que tudo está

conforme as normas técnicas de saúde alimentar

para o consumo humano. Vale ressaltar que caso

algum lote de alimento não seja aprovado, o

fornecedor é chamado para substituir até que este

alimento passe na inspeção”.

Porém, nem tudo é uma verdadeira perfeição dentro da gestão administrativa e

da operacionalização, como exemplo foi citado que:

o almoxarifado central em pouquíssimo tempo não irá mais comportar a

demanda com o aumento expressivo de alunos na rede pública,

que o efetivo de estoquistas (auxiliares) poderia ser aumentado,

a coordenação não dispõem de um automóvel exclusivo para entrega dos

produtos,

a grande maioria de colaboradores na coordenação do PNAE não é

concursada, podendo a qualquer momento ser retirada, gerando um

retrabalho de treinamento em caso de entrada de novos colaboradores,

instrumentalização para equipe com equipamentos de leitura ótica para

um melhor controle de entrada e saída de estoque,

além de um sistema que se interliga as escolas com a coordenação do

PNAE,

A atividade financeira no PNAE fica a cargo da secretaria municipal de finanças

– SEFIN. As demandas são apenas de recebimento de recurso, lançamento de

informações via sistema para o FNDE e pagamento de fornecedores. Todos esses

processos atualmente são realizados por uma única pessoa. Essa situação mostra o

elevado de risco na atividade, pois ninguém mais está habilitado para tal função

configurando-se uma verdadeira caixa preta. A Prefeitura entende que uma única pessoa

na função financeira do PNAE é suficiente, mas para quem está gerindo o trabalho

55

relata que é cansativo e exige muita atenção no lançamento das informações, além dos

sistemas não ajudarem, pois não conversam entre si, gerando sempre um retrabalho final

na execução do serviço.

Na prefeitura de Castanhal, foi detectado que a participação da população no

processo de gestão do PNAE é quase inexistente, pois a sociedade civil se faz

representada junto ao CAE como membro, porém, não foram encontradas evidências de

práticas de gestão compartilhada com a comunidade escolar. A existência do CAE

atende, minimamente, a representação popular como preconizado por Abrucio (2007),

quando trata da descentralização administrativa como forma de uma maior participação

cidadã e inovações.

Há ainda evidências na pesquisa que a prefeitura de Castanhal aparentemente

cumpre os quatro eixos de capacidade de auto-organização, de autogoverno, normativa

própria e de autoadministração citados por Andrade (1998). Com efeito, tem-se uma

estrutura administrativa autônoma que resulta, em parte, das práticas administrativas

levadas a efeito pela gestão municipal no poder a época da pesquisa.

Fica claro que a adequada estrutura da gestão municipal contribui em muito na

operacionalização e prestação de contas do programa. Esta constatação vem ao encontro

do estudo desenvolvido por Vianna e Tereso (1997) que destaca a importância da

estrutura administrativa para oferecer as condições técnicas e administrativas

necessárias ao desenvolvimento e sucesso do programa.

Evidencia-se por meio desta pesquisa que, em termos estruturais, a gestão

municipal criou condições técnicas para desenvolver as etapas necessárias de gestão do

PNAE em um contexto de descentralização proposto pelo Fundo Nacional de

Desenvolvimento Educacional (FNDE) de forma a atingir a institucionalização no plano

municipal de condições mínimas necessárias a efetivação da política pública

(ARRETCHE, 2000). Porém, mostra-se que a prática da gestão municipal

descentralizada em Castanhal não atende aos preceitos que regem um modelo de gestão

integrado, em que o fluxo de registros segue de maneira conecta entre os setores de

forma a tornar possível a produção e acesso a informação, configurando-se em um

paradoxo da administração do município diante do que é evidenciado por Saviani

(1999), Fleury (2006) e outros autores.

Deve-se levar em conta ainda que uma estrutura administrativa é cara e não pode

ser cruzada com outras atividades já realizadas, sob pena de haver fracasso no programa

56

por desvio de função e qualificação necessária para a atividade a ser desenvolvida.

Observou-se na pesquisa que a prefeitura não tem como manter com exclusividade em

todas as áreas um profissional só para o PNAE, mas sim um profissional mais

qualificado que contribua com o programa.

Durante o levantamento de dados da pesquisa e as informações disponibilizadas

elaborou-se o organograma apresentado na Figura 1 para ilustrar melhor como ficou a

distribuição de responsabilidades na descentralização das atividades, uma vez que, até o

ano de 2012, toda estrutura administrativa do PNAE encontrava-se na Secretaria

Municipal de Educação (SEMED) sobrecarregando toda a equipe com atividades que

deveriam ser realizadas por outros setores.

Figura 1 - Organograma de distribuição de responsabilidades no PNAE

Fonte: Prefeitura municipal de Castanhal

Atividades como de contabilidade, financeira e de licitação, foram transferidas

para a secretaria de finanças e até o CAE é um bom exemplo, pois não possuía local

definido para suas atividades próprias, e depois, passou a contar com o apoio da

prefeitura e uma sede administrativa na casa dos conselhos. Essa mudança estrutural

não deixa de ser uma nova prática administrativa resultante, em grande medida, da

descentralização como evidenciado por Abrucio (2007).

57

8.3 Recursos humanos empregados na execução PNAE

Na secretaria municipal de educação em Castanhal, localiza-se a coordenação do

PNAE, exercida por funcionária de carreira da prefeitura, no cargo de nutricionista

municipal e membro do CAE. A coordenadora no PNAE descreveu sua estrutura

administrativa como enxuta, pois conta com 13 funcionários em que mais de ¾ deles

são contratados sem vínculo funcional com a Prefeitura, entre os contratados tem um

técnico de alimentos, profissional da mais alta importância no processo de aquisição de

alimentos e no seu acondicionamento (Tabela 4).

Tabela 4 – Estrutura de pessoal e função administrativa realizada no PNAE

Função Quantidade Condição Contratação Carga horária

Nutricionista 01 Concursada 40h

Tecnólogo de alimento 01 Contratado 40h

Estoquista 02 Contratados 30h

Agente administrativo. 01 Concursado 30h

Apoio

Apoio

7

1

Contratados

Concursado

30 h

Fonte: SEMED/coordenação do PNAE

A coordenação conclui que:

“... atualmente o efetivo poderia ser maior, o

trabalho renderia mais se não houvesse a falta de

veículos para ajudar nas entregas e que dos treze

colaboradores somente três são concursados, que

em caso de mudança de governo tem que treinar

novamente os novos contratados, os concursados já

estão a três anos nas funções que desempenham...”

Essa situação precária fragiliza a consecução das atividades do setor de merenda

escolar em decorrência da incerteza gerada pelo cargo temporário do funcionário e

compromete a implantação e manutenção das diretrizes estabelecidas pelo FNDE no

que tange a capacidade auto administrativa da Prefeitura de manter e prestar os serviços

relativos a oferta da merenda escolar no município (ANDRADE, 1998).

No município de Castanhal a nutricionista também ocupa o cargo de

coordenadora do PNAE e possui a atribuição de planejar os cardápios das escolas de

acordo com as orientações do FNDE, e da disponibilidade de produtos locais. Ela

também faz a gestão de todas as fases PNAE auxiliada pelos setores financeiro e de

58

licitação e o CAE. Realiza a gestão da informação sobre alunos nas escolas municipais e

estaduais para fins de cálculo do repasse de recursos federais advindos do FNDE, bem

como o controle dos alimentos adquiridos, que vai desde o recebimento, estocagem e

distribuição para as escolas, cotação anual de preço dos alimentos que serão licitados

para o próximo exercício e o treinamento das merendeiras das escolas.

Diante do observado e relatado pela coordenação do PNAE tem-se a impressão

que o município atende as exigências previstas na gestão do PNAE pelo FNDE. No

entanto, foi observado pelo pesquisador que a precariedade funcional dos servidores

municipais compromete a execução do programa nas diferentes etapas, desde a

licitação, passando pela gestão das operações e de finanças até geração dos relatórios

finais, o que pode ser expresso pela porcentagem do valor utilizado na aquisição de

produtos da Agricultura familiar que, em 2011, último ano de uma legislatura municipal

iniciada em 2008 a taxa foi de 6,44% o que pode ser explicado, em parte, pela

necessidade contigencial da Prefeitura em reduzir o número de servidores contratados.

No primeiro ano da legislatura de 2012 a 2015 a taxa foi de 16,42% (FNDE, 2016) e

reflete as mudanças administrativas e de pessoal que atua no programa conforme relato

da Coordenação do Programa.

Essa situação mostra certa incongruência entre aquilo que se observa na

estrutura administrativa elaborada pela Prefeitura para executar o programa e a condição

real da execução, em que se percebe: acumulo de funções administrativas; precariedade

funcional dos servidores; estrutura logística deficitária, entre outros aspectos menos

importantes.

A configuração de cargos e funções administrativas observada em Castanhal

atende as demandas por alimentos das 98 escolas do município, com uma relação de

quase 8 escolas para ser atendida por cada funcionário. Essa taxa fica bem abaixo da

calculada por Vianna e Tereso (1997) para a prefeitura de Campinas em que cada 2

funcionários respondem por 20 empresas o que mostra a superioridade no atendimento à

merenda escolar decorrente, em grande medida, da gestão de recursos humanos

contratado de forma adequada e a existência de estrutura logística para viabilizar a

execução das atividades.

59

8.4 A Demanda de alunos atendida pelo PNAE no município

O quantitativo de alunos atendidos pela Prefeitura de Castanhal alcançou 51.000

em 2010, sendo que a maior parcela destes foi beneficiada com refeições e lanches e

outra com o café da manhã. Esse número chegou a 56.546, em 2015, com um aumento

de quase 5.000 novos alunos inseridos no programa nos últimos cinco anos, e os

atendidos com o café da manhã chegou 4.760.

Segundo a coordenação do PNAE em Castanhal é possível que parte destes

alunos seja fruto do aumento do desemprego gerado pela crise econômica na região, ou

seja, parte dos alunos da rede privada passou a integrar a rede pública de ensino, o que

demandou uma melhor estruturação administrativa do setor. A tendência de aumento do

número de alunos deve se manter nos próximos anos por conta do arrefecimento da

crise econômica nacional e seus reflexos no município com efeitos diretos sobre a

redução dos postos de trabalho e a decisão dos pais em remanejar seus filhos da escola

particular para escola pública.

Como o programa de Café da manhã é mantido como recursos próprios da

Prefeitura do município a Coordenação relata que se persistir a redução da arrecadação

própria do município a perspectiva é de ter cortes neste programa de forma a adequar

seus custos aos recursos alocados pelo poder público sem ter que finalizar o programa

que foi bem recebido pelos alunos e contribui para melhorar as condições nutricionais

dos discentes e o seu poder de absorção de conhecimento repassado em sala de aula.

Para a coordenadora do PNAE em castanhal o objetivo do PNAE sempre foi

“o emprego da alimentação saudável e adequada,

compreendendo o uso de alimentos variados,

seguros, que respeitem a cultura, as tradições e os

hábitos alimentares saudáveis, contribuindo para o

crescimento e o desenvolvimento dos alunos e para

a melhoria do rendimento escolar, em conformidade

com a sua faixa etária e seu estado de saúde,

inclusive dos que necessitam de atenção específica”.

Sua clientela atendida vai desde a creche, educação infantil, ensino fundamental,

ensino médio, EJA, escola quilombola até a APAE. O objetivo do programa Café da

manhã é reforçar a alimentação escolar com o oferecimento de mais uma refeição aos

alunos, principalmente de escolas situadas em bairros periféricos. O projeto foi iniciado

60

em 2010 com custeio próprio da prefeitura de Castanhal, possui a clientela atendida

especificamente na educação infantil e ensino fundamental.

Para Valente (1996) no intuito de enfatizar a formação de hábitos alimentares

saudáveis, o PNAE propõe, em sua base legal, alguns princípios, dentre eles o respeito

aos hábitos alimentares saudáveis, como as práticas tradicionais que fazem parte da

cultura e da preferência alimentar local. Dessa forma, o programa contribui para a

preservação dos hábitos alimentares regionais.

Na pesquisa junto a nutricionista da prefeitura de Castanhal, que também assume

a condição de Coordenadora do PNAE, questionou-se sobre o estudo dos hábitos

alimentares locais, levando-se em conta quanto à elaboração dos cardápios para

alimentação escolar, a nutricionista informou que não existem exatamente estudos

técnicos em relação a hábitos alimentares. Porém, alguns alimentos regionais como a

macaxeira, goma de tapioca, tapioca, polpa de cupuaçu, açaí pasteurizado, jambú,

tucupi, fazem parte da alimentação dos alunos conforme nos ensina Valente (1996) em

relação aos hábitos alimentares regionais e o respeito a cultura e a preferencia alimentar

local.

Nesta etapa da pesquisa os relatos apresentados pela Coordenação do PNAE

sugerem que o processo de gestão integrada com demais órgãos da esfera estadual e

federal não é uma realidade no município, seja por uma acomodação das partes

envolvidas na operacionalização do PNAE, ou por falta de mecanismos de cobrança da

sociedade do município no que tange a sua participação social na gestão municipal

como forma de exercer seu direito de cidadão e exigir a execução dos programas sociais

de forma eficiente e efetiva conforme preconizado por Gonçalves (1998), Azevedo

(2001), Gattai (2008) no que se refere aos modelos de gestão integradas de programas e

seus reflexos no desenvolvimento de localidades.

61

8.5 A Gestão do Conselho de Alimentação Escolar - CAE

O CAE do município de Castanhal/PA passou a ter reconhecimento legal por

meio do Diário Oficial Municipal, edição 249, ano XIX, publicado entre os dias 12 a 18

de outubro de 2013. Sua composição é de um representante do poder executivo,

indicado pelo chefe desse poder, dois representantes das organizações civis e dois

representantes dos professores, indicados pela associação de pais e professores e/ou

conselhos escolares. No ano de 2015, sete pessoas atuaram como conselheiros do CAE

com a nobre função de gerir o programa da merenda escolar no município.

Cada membro titular do CAE possui um suplente da mesma categoria, sua

nomeação é feita por decreto do Prefeito municipal, seu mandato tem duração de 04

anos, podendo ser reconduzidos de acordo com a indicação dos seus respectivos

segmentos, o exercício do mandato de conselheiro do CAE é voluntário e constitui de

serviço público relevante.

O processo para eleição da presidência e vice-presidência do CAE, ocorre em

reunião especialmente convocada para tal fim, com quórum de 50% mais um dos

membros. O presidente eleito ficará responsável por coordenar o CAE, assim como ser

o elo entre o FNDE e a fiscalização da merenda escolar no seu município.

A composição mínima do CAE foi estabelecida desde a sua criação com sete

membros ativos e seus suplentes. No entanto, Nascimento (2013) mostra que há casos

em que foi eleito o dobro de membros, o que mostra o interesse da sociedade em

participar dos sistemas de controle e execução de políticas públicas.

A gestão do CAE tem como ferramenta administrativa em suas reuniões a

utilização de Ata para registrar todas as suas decisões conforme orienta o FNDE. Nesta

pesquisa solicitou-se ao CAE de Castanhal acesso às Atas das últimas reuniões, no

entanto, não foi disponibilizado, pois a presidente do CAE anterior informou que havia

perdido e não havia cópias, não havia nada salvo em computador, sempre com

dificuldades em apresentar o que se havia feito em anos anteriores. Tal situação mostra

a frágil composição do CAE de Castanhal o que estimula a falta de transparência

administrativa e distorce as diretrizes do programa e de sua execução, pondo em risco

os objetivos estabelecidos pelo FNDE para execução do PNAE dado a sua importância

como política social de melhoria da educação e da redução das desigualdades presentes

no meio rural (ABRAMOVAY, 2007).

62

Neste aspecto ligado a tomada de decisão do CAE em reuniões, a avaliação da

gestão operacional do conselho de Castanhal, ficou prejudicada, seja na parte

operacional ou administrativa, pois, é por meio da Ata do CAE que se faz os registros

das deliberações coletivas sobre os planos de aquisição de produtos, definição de

cardápios e as prestações de contas, ações que deveriam se tornar públicas conforme

orienta o FNDE (2015) e cujos desdobramentos levam a desvios de recursos públicos,

aplicações indevidas e a ineficiência da aplicação do recurso público.

Como consequência desta falta de organização nas reuniões as políticas públicas

previstas para serem aplicadas e a institucionalização do programa no plano local, ficam

prejudicadas sem a presença do estado, perdendo o município, o programa e a

sociedade.

O FNDE orienta que as reuniões aconteçam no mínimo uma vez ao mês para

que se possa exercer um acompanhamento maior do PNAE, prevenindo e corrigindo

eventuais falhas que apareçam durante a sua execução. Por esta análise evidencia-se que

as reuniões são um gargalo para os CAE. No município de Castanhal foi relatado, pela

coordenação do programa, que ocorre uma reunião ao mês, porém não se pode

evidenciar por via documental tal afirmação.

Diante da ausência de registros oficiais ou da negação ao acesso foi realizada a

entrevista com o vice-presidente do CAE que relatou

”que são realizadas visitas nas escolas, que é

imprescindível que os conselheiros conheçam as

cozinhas, as despensas e os refeitórios das escolas

para avaliar o gerenciamento de estoque, o

cardápio, a higiene na preparação dos ingredientes

e o fornecimento dos mesmos.”

Buscou-se em Castanhal observar a infraestrutura administrativa e operacional

do CAE e observou-se que existe uma nutricionista que também é a Coordenadora do

programa e tecnólogo de alimentos para trabalhar na logística dos alimentos. Belik e

Chaim (2009) relatam que 27,5% dos municípios brasileiros participantes do PNAE, em

2005, não tinham nutricionista contratado, ou o número de profissionais é insuficiente

para atender a demanda do município.

Silva e Danelon (2013) mostram o quanto é problemático para a segurança

alimentar a ausência de nutricionistas. O Conselho Federal de Nutricionistas revelou

que expressiva parcela dos municípios brasileiros ainda não conta com este profissional.

63

Em 2005 dos 5.564 municípios atendidos pelo PNAE, 1.830 possuíam nutricionistas

cadastrados. (FNDE, 2016)

Para o programa de alimentação escolar, o nutricionista tem varias funções, não

só pela questão nutricional ou de saúde alimentar, mas também pela importância

estratégica em um município, pois este profissional é responsável pela educação

alimentar de milhares de crianças e colabora diretamente com as políticas públicas

voltadas a educação, saúde e de gestão ambiental. Uma criança bem alimentada gera um

maior rendimento escolar, evita problemas de saúde, reduz gastos nos postos de saúde e

o desperdício com a alimentação em casa.

Entretanto, ainda de acordo com o referido Conselho, tem havido aumento na

participação desse profissional no programa, como resultado, entre outros fatores, da

Resolução Nº 358, de 18 de maio de 2005, que definiu as atribuições técnicas do

profissional no PNAE e estabeleceu parâmetro numérico de nutricionistas responsáveis

técnicos que devem atuar no programa, calculado de acordo com o número de alunos e

as modalidades de ensino presentes em cada município.

Segundo o Conselho Federal de Nutricionistas (2012), entre os anos de 2005 a

2007, houve um aumento de 64% no número de municípios cujo PNAE contava com

esse profissional, fortalecendo uma das etapas de gestão do programa em atenção a

melhoria da qualidade da merenda oferecida aos alunos, assim como a criação de

cardápios mais adequados de acordo com as bases alimentares do local.

Em relação aos demais profissionais que manipulam os alimentos, apurou-se nas

escolas de Castanhal que existem em média duas merendeiras por escola e que foram

servidos 148 refeições por dia em cada escola.

Para a infraestrutura administrativa do CAE, constatou-se em pesquisa de campo

que o seu funcionamento ocorre na casa dos conselhos com sala refrigerada, equipada

com mesas, cadeiras, computador e telefone celular para os conselheiros usarem em

serviço. No entanto o transporte para fiscalização nas escolas é o mesmo veículo

utilizado pela SEMED.

Existem críticas à infraestrutura do programa, no que se refere tanto à ausência

de estrutura física para a aquisição e o armazenamento de gêneros, especialmente, o

acondicionamento dos perecíveis que demandam a utilização de freezers.

Outra crítica apontada pelos conselheiros na pesquisa de Silva e Danelon (2013)

foi a inadequação de equipamentos, de utensílios, da área física das cozinhas e de

64

mobiliários. Ressalta-se que na pesquisa de campo em Castanhal, as cozinhas, móveis,

utensílios e equipamentos utilizados nas escolas, constam todos em total condição de

uso para a merenda escolar, inclusive no que se refere a condicionamento refrigerado.

Na gestão do CAE, o item de zelo pela qualidade de alimentos é algo que muito

preocupa os conselheiros. Porque está ligada a saúde pública de terceiros e a

responsabilização via ministério público de ação civil pública por não observância a sua

competência. O mesmo ocorre com a aceitabilidade dos cardápios oferecidos, que

quando ocorre pouca aceitabilidade resultam em série de problemas de saúde e de baixo

rendimento escolar. Normalmente isso ocorre, segundo relato da coordenação, porque o

alimento não faz parte da cultura alimentar dos estudantes ou porque não foi agradável

ao paladar deles.

A partir dos relatos dos membros do CAE, constatou-se que são realizados tais

acompanhamentos nas escolas. Buscou-se algum tipo de documento que comprovasse

tal afirmação, mas nada foi evidenciado de forma documental, apenas relatos o que

carrega de incerteza o conteúdo deles. Para Pipitone et al. (2003), a participação na

elaboração dos cardápios possibilita ao conselho verificar se estão sendo respeitados os

hábitos alimentares dos usuários do programa e as vocações agrícolas regionais, bem

como comprovar a utilização preferencial de produtos in natura em detrimento dos

produtos previamente formulados.

Em Castanhal segundo relatos da coordenação do PNAE, do vice-presidente do

CAE e das diretoras das escolas visitadas, o CAE visitou as escolas e realizou diálogo

com os alunos, professores e merendeiras sobre a qualidade dos alimentos, tipo de

alimentos que são ofertados, sabor e quantidade mesmo que de forma empírica, mas

realiza. O que nunca foi realizado por esta gestão foi a aplicação do teste de

aceitabilidade nas unidades escolares.

O fato de não ser aplicado um modelo de teste orientado pelo FNDE, pode gerar

várias linhas de implicação. Entre elas a de não ter um modelo técnico de avaliação já

testado e comprovado em várias cidades, não ter uma avaliação sobre os hábitos

alimentares dos alunos, não ter um cálculo mais preciso sobre o desperdício e, ainda

acima de tudo, não ter relatórios oficiais que poderiam ajudar o nutricionista na

melhoria da alimentação escolar e ao FNDE sobre estudos regionais de hábitos

alimentares, saúde escolar e desenvolvimento educacional.

65

Como síntese do que foi observado, a partir dos levantamentos de campo

realizados junto ao CAE, tem-se fortemente presente a ausência de registros e a sua

publicação para controle por parte da sociedade como vislumbrado pelos formuladores

da política pública de alimentação escolar cujo referencial teórico repousa sobre gestão

pública integrada e a descentralização da política pública. Como consequência direta

desse fato é que a população fica sem acesso a informação de como o recurso público é

utilizado.

66

8.6 A Gestão financeira do PNAE

Em Castanhal, a secretaria municipal de finanças é a responsável pela gestão

financeira do PNAE que vai desde o recebimento até a prestação de contas ao FNDE. A

técnica de finanças, efetiva da prefeitura de Castanhal, foi a responsável por todas as

informações durante a pesquisa, ela informou que todo o processo financeiro do PNAE

está condicionado ao sistema de gestão de prestação de contas da merenda escolar e que

trabalha começou a utilizar este sistema em 2012. O setor financeiro da prefeitura de

Castanhal possui em torno de dez funcionários, porém somente a Sra. Eleni trabalha

especificamente com a prestação de contas de verbas federais e estaduais e entre elas a

prestação de contas da merenda escolar junto ao FNDE. Essa estrutura mostra que a

execução do PNAE se dá de forma integrada e descentralizada como preconizado por

Almeida (1996).

No ano de 2015 o repasse para compras de produtos da agricultura familiar

chegou a soma de R$ 3.823.864,00. Porém, deste total houve uma sobra para ser

reutilizada em 2016. Deve-se salientar que nesta mesma linha de estudo Prado et al.

(2013) em sua pesquisa já apontava como um ponto frágil no programa a não aplicação

de 30% por parte das prefeituras na aquisição dos alimentos oriundos da agricultura

familiar seja por falta de recursos, seja por não desejar aplicar como desenvolvimento

local, deixando de incentivar a economia municipal. A entrevistada relatou que alguns

anos consegue-se aplicar no todo, mas em outros não, depende da característica de cada

governo. Daí a necessidade se ter o CAE independente e atuante, que discuta e delibere

sobre a aplicação dos recursos do PNAE e sua execução entre as escolas do município,

fato que não ocorre em Castanhal conforme relato da funcionária.

Para 2016 o valor orçado foi de R$ 3.200.000,00 (três milhões e duzentos mil)

de repasse do FNDE que será paga em dez parcelas, referente à compra de produtos da

agricultura familiar, valor inferior ao do ano anterior, representando 26% do valor a ser

aplicado para chamadas publicas com produtores rurais e o restante de 4% cabe a

prefeitura como contra partida ao programa, alcançando o mínimo exigido de 30%.

Em 2016 o valor foi abaixo do esperado pela prefeitura, pois receberam a

informação que em virtude da crise econômica o valor seria inferior ao de 30% que

deveria ter sido repassado. Mas a entrevistada apenas lembrou que por ser ano de

eleição é bem provável que mais recursos sejam recebidos dentro do prazo legal que

antecede as eleições.

67

A Sra. Eleni relatou que a gestão financeira em Castanhal não é realizada apenas

pelo seu administrador responsável, já que conta com o apoio e com as decisões de

todos os envolvidos no PNAE. É bem observado este relato porque corrobora-se com o

observado por Ramires, Horta e David (2012), no que tange a importância dos gestores

administrem com critérios as três etapas consideradas fundamentais nesse processo,

além de ser muito importante que eles alertem os funcionários que auxiliam nesse

processo para a obrigação de atender às questões legais, funcionais e operacionais, uma

vez que a coordenação, o setor financeiro, o CAE e as escolas integram o sistema de

administração pública da educação, devendo ser observados os princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

No entanto, como observado a publicidade dos atos do CAE não foi feitas na

gestão em foco como relatado pela presidente do CAE, o que rompe com um dos

princípios da administração pública e acaba por disseminar a ideia da ausência de

transparência da gestão do PNAE em Castanhal e com isso não atende os ditames

apresentados pelo FNDE (2016).

A entrevistada declarou que a prestação de contas do programa em Castanhal

funciona conforme a legislação exige e da mesma maneira que outros municípios

realizam. Observa-se que para Ramires, Horta e David (2012, p. 38) a prestação de

contas é como um conjunto de documentos comprobatórios das despesas efetuadas.

Entretanto, esse conceito vai além da mera exigência legal, já que todo gestor público é

obrigado a prestar contas dos recursos recebidos, sob a pena de sanções previstas em lei.

Observa-se ainda que em Castanhal não a vontade dos gestores em inovar com

as informações financeiras. O CAE poderia dar uma resposta à sociedade, destes

recursos de quanto refletiu e causou impacto no desempenho, na aprendizagem e na

saúde dos alunos. No entanto o que se tem são mecanismos de recebimento e prestação

de contas, sem nunca demonstrar a verdadeira eficiência da aplicação dos recursos

públicos.

Por isso, a necessidade da transparência para gerir e principalmente, de prestar

contas, ressaltando que a disponibilização de maneira clara e objetiva das informações

relativas à gestão dos recursos da merenda escolar, mais do que uma exigência formal

dos órgãos de controle, é fundamental como meio de comunicação e satisfação para os

principais envolvidos no processo de gestão pública: a sociedade. (RAMIRES, HORTA,

DAVID, 2012, p. 41),

68

De acordo com David, Sanábio e Fabri (2012, p. 153) as práticas

descentralizadas que hoje percebemos na educação pública no Brasil representam um

avanço que deve ser estimulado e intensificado. A gestão financeira no PNAE deve ser

acompanhada de novas práticas de governança, que reforcem os princípios de

responsabilização, de integridade, transparência e eficácia na gestão da educação.

Observa-se que na área da gestão financeira do PNAE em Castanhal não houve nenhum

tipo de evolução de novas práticas, salvo os sistemas disponibilizados pelo FNDE.

Ainda de acordo com David, Sanábio e Fabri (2012, p.148), a transparência é

também essencial para ajudar a assegurar que os dirigentes são verdadeiramente

responsáveis e isso é importante para uma boa governança. Destaca-se que a prestação

de contas das prefeituras relativas ao PNAE, inclusive a de Castanhal aparecem no site

do FNDE somente por uma questão de legalidade, mas não há outro sistema

disponibilizado de acompanhamento dos gastos públicos nos municípios.

Em Castanhal consta-se que a gestão do processo financeiro de pagamento das

notas fiscais emitida pelos fornecedores da merenda escolar é burocrático não no

sentido de controle, mas no sentido de demora desnecessária. As notas passam por no

mínimo oito departamentos e levam em média mais de 25 dias até serem pagas,

lembrando que atualmente o processo de pagamento já é todo informatizado. O que

mostra a ineficiência da gestão do PNAE decorrente, em grande medida, pela estrutura

burocrática institucionalizada e executada de forma precária.

69

8.7 O mercado institucional de alimentos

A cada ano, o mercado institucional de alimentos vem se tornando um atraente

negócio que movimenta bilhões de reais, o que demonstra seu potencial para auxiliar as

comunidades e governos locais na resolução de problemas políticos, sociais,

econômicos e ambientais relevantes por meio de compras públicas sustentáveis, não

significando que o menor preço deva ser critério único e indispensável.

Este numerário financeiro de alimentos advém de programas como o PAA e

PNAE que são executados de forma descentralizada pelos estados e municípios. Com a

promulgação da Constituição de 1988 a alimentação escolar tornou-se um direito da

criança em recebê-la e dever do Estado oferecê-la (BRASIL, 2006).

No início do mercado institucional de alimentos apenas os grandes

empreendedores (redes de supermercados) poderiam fornecer a alimentação para as

escolas e não havia uma variação do cardápio de acordo com suas particularidades

regionais, em certos casos o alimento que chegava à determinada região sequer era

conhecido por seus consumidores.

A expressão da “semeadura ao supermercado” descreve bem o domínio da

indústria de alimentos da produção, da distribuição e na venda dos alimentos. Essa

indústria tem poder sobre as safras, ou porque é proprietária da terra que produz

alimento, ou porque ela arrenda, ou ainda garante a compra de toda a produção

(HELENE; MARCONDES; NUNES, 1994, p. 5).

Com o aprimoramento do PNAE e a existência de uma política que assegura a

alimentação escolar, o mercado institucional de alimento escolar tomou um

direcionamento jamais imaginável para a sociedade, pois a prefeitura ou as escolas

passaram a comprar alimentos diretamente das famílias integrantes do Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF.

O PRONAF foi criado como suporte financeiro às atividades agropecuárias, para

implantação, ampliação ou modernização da estrutura de produção, beneficiamento,

industrialização e de serviços, no estabelecimento rural ou em áreas comunitárias rurais

próximas, de acordo com a apresentação de projetos específicos. Destinado, portanto, a

promover o aumento da produção e da produtividade e a redução dos custos de

produção, visando à elevação da renda da família produtora rural.

Com esta política de fortalecimento da agricultura familiar e abastecimento das

escolas, o governo brasileiro buscou “resolver” um problema que pode ser considerado

70

uma chaga na política agrária, manter o homem do campo no campo com dignidade e

igualdade de oportunidades atenuando assim, o êxodo rural. Para tanto, passou a investir

na formação de um mercado institucional para a agricultura familiar, avalizando o

escoamento e a comercialização da produção das famílias pertencentes aos programas

de abastecimento como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o PNAE,

redistribuindo o percentual mínimo de 30% da produção destas famílias para a

segurança alimentar nas escolas brasileiras.

Se, por um lado, esses programas mostraram as fragilidades das políticas

agrícolas e agrárias no Brasil, por outro, comprovaram que a agricultura familiar, desde

que apoiada por políticas públicas adequadas, é capaz de fornecer alimentos para

atender às demandas de compras do governo e pode também se tornar o grande

fornecedor de alimentos diversificados para garantir a segurança alimentar (IPEA,

2014)

A coordenação do PNAE em Castanhal relata que se as compras da merenda

escolar fossem centralizadas na esfera federal ou na estadual, impossibilitaria o pequeno

empresário do município ou o produtor rural de participar deste mercado institucional,

só os grandes fornecedores iriam participar como ocorria no passado. Nesta mesma

linha de pensamento Belik; Chaim (2009) afirmam que as compras institucionais

descentralizadas também abriram a possibilidade de inserção da pequena empresa, do

comércio local, do pequeno produtor agrícola e da pecuária local nesse mercado

institucional.

No Ceará e no Piauí, Nehring e Mckay (2013) observaram que a aproximação

entre a gestão municipal e os agricultores familiares foi um dos efeitos positivos não

intencionais da implantação do programa em parceria com administrações municipais.

Essa aproximação, em muitos casos, resultou na criação de secretarias e programas

voltados para este público.

O programa fez com que a gestão local enxergasse essa parte da população antes

esquecida. O mesmo não pode ser observado no município de Castanhal/PA, onde a

aplicação do programa não trouxe outros programas municipais para os agricultores, ao

menos que tenha sido evidenciado durante esta pesquisa. Mas apesar de seus mais de 8

anos de existência a presença do programa de aquisição de alimentos em Castanhal/PA

ainda é pequena e precisa ser aumentada.

71

Para os administradores acostumados a operar as compras públicas através da

Lei 8.666 de 1993 (Lei das Licitações) que trabalha com a lógica de “menores custos”, é

um desafio pensar nessas transações como promotoras do desenvolvimento da

agricultura familiar, e, consequentemente do desenvolvimento local. Segundo

Bavaresco e Mauro (2012) as compras institucionais são uma das mais importantes

políticas públicas para a agricultura familiar. Mas para Triches (2013), tornar esta

proposta efetiva, mesmo após sua obrigatoriedade legal, ainda é um desafio.

Baccarin et al. (2011) realizaram estudo interessante sobre o tema. Eles

analisaram as chamadas públicas de algumas prefeituras nos anos de 2010 e 2011 e seu

possível impacto sobre os agricultores familiares. Foram observadas inúmeras

inadequações, como o elevado número de pontos de entrega e a presença de produtos

com grande transformação industrial, fatores que dificultam ou mesmo impossibilitam –

a participação da maioria dos agricultores familiares no PNAE.

Em Castanhal segundo a coordenação do PNAE a logística é um dos maiores

gargalos enfrentados pelos agricultores, já que a maior parte das associações e

cooperativas de produtores familiares não tem caminhão ou outro veículo para

transportar sua produção, e terceirizar o frete diminui sua renda. Outro fator levantado

são as barreiras sanitárias para o pequeno produtor rural.

Em Castanhal utiliza-se a chamada pública para aquisição de alimentos do

produtor rural para a merenda escolar por possuir características mais simples de

contratação, porém não tão acessíveis a todos os agricultores. Em Castanhal esta

atividade se faz presente com a EMATER (Empresa de Assistência Técnica e Extensão

Rural) que emite as DAP, mas não trabalha com a preparação para o mercado

institucional, apenas com a parte técnica agrícola e com isso fica um grande vazio para

os produtores acessarem as vendas para a prefeitura local.

A Advogada do setor de licitação explica que:

“a chamada pública é a modalidade mais recente,

criada através do Decreto nº 7.775/2012, na qual

permite que estados, Distrito Federal e municípios,

bem como órgãos federais possam comprar

alimentos da agricultura familiar com seus próprios

recursos financeiros, para atendimento às suas

demandas regulares de consumo, com dispensa de

licitação. Poucos são beneficiados verdadeiramente

com o mercado institucional, há anos a prefeitura

72

cumpre somente os 30% mínimos, mas poderia fazer

muito mais”.

Em Castanhal o número de agricultores familiares beneficiados que se

organizam por meio de cooperativas e associações no ano de 2015 foram a Cooperativa

de produtores rurais da região dos caetes - COOCAETES com aproximadamente 32

famílias de agricultores e a Associação de desenvolvimento comunitário e rural Bom

Jesus com 20 famílias de produtores rurais, apenas estas duas instituições que assinaram

contrato de fornecimento de alimentos para a merenda escolar.

A Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado do Pará –

EMATER/PA da regional de Castanhal esclarece que a região administrativa de

Castanhal compreende atualmente 18 escritórios locais nos municípios de Bujaru,

Castanhal, Colares, Curuçá, Concórdia do Pará, Igarapé Açu, Inhangapi, Maracanã,

Marapanim, Magalhães Barata, Santa Izabel, Santo Antônio do Tauá, São Caetano de

Odivelas, São Francisco do Pará, São João da Ponta, Terra Alta, Tomé Açu e Vigia de

Nazaré, possui uma área de abrangência de 15.796 km², correspondendo a 1,27% da

área física do Estado do Pará e nestes 18 municípios o público beneficiário são

agricultores familiares, assentados, quilombolas, ribeirinhos, extrativistas e indígenas,

totalizando cerca de 10.000 famílias atendidas anualmente (EMATER, 2015).

Através da Figura 01, pode-se observar que os mercados institucionais formam

um sistema público, com gestão inter setorial e com a necessidade de uma articulação

entre municípios, estados e governo federal. Daí o seu grande desafio, mas também o

seu potencial como um caminho para a reconexão entre a produção e o consumo de

alimentos em todo o país, através de canais diversificados e garantidos de

comercialização para a agricultura familiar e a promoção da segurança alimentar e

nutricional da população.

73

Figura 2 – Dinâmica do mercado institucional para a agricultura familiar

Fonte: Autor

Com os dados da região, verifica-se que somente 0,5% das famílias cadastradas

acessaram ao mercado institucional de alimentos de Castanhal que possui a obrigação

por meio da Lei 11.947/2009 de efetuar a compra de no mínimo 30% dos recursos do

Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), destinado à alimentação escolar

da educação básica de toda a rede pública de ensino. Evidencia-se que o mercado

institucional de Castanhal:

está restrito somente a 50 famílias,

que existem outros milhares de produtores que poderiam se beneficiar e

não o fazem,

que a prefeitura não está realmente interessada no verdadeiro mercado

institucional,

que apenas pratica o mínimo para uma população e para um CAE que

não executa sua ação de forma eficiente quando se tratar de minimizar a

pobreza local.

MERCADO INSTITUCIONAL PARA A AGRICULTURA FAMILIAR

PNAE PAA

COMPRA

COLETIVA

Programas Federais Política Estadual

Doação

simultânea

PAA

MEL

Compra

direta

Formação

de Estoque

Compra

Institucional

Diferentes

modalidades

Fonte de Recurso: Governo Federal –

MEC/FNDE, MDS e MDA

Fonte de Recurso: Órgãos

Públicos da União,

Estado e Municípios

Fonte de

Recurso: Órgãos

Públicos do

Estado

AQUISIÇÃO COM DISPENSA DE

LICITAÇÃO

74

9 CONCLUSÃO

A política pública de alimentação escolar criada na década de 50 passou por

várias mudanças significativas, seja no seu processo de condução que era mais

centralizado e com o passar das décadas passou a ser descentralizado, criando desta

forma uma maior integração entre os poderes. O programa de alimentação escolar

passou a ser um atrativo a mais para as crianças frequentarem as escolas no município e

desta forma surge a verdadeira importância do programa como política pública do

governo federal para os estados e municípios.

Nesta pesquisa evidenciou-se que a política pública de gestão integrada é

executada de forma precária no PNAE com a participação do poder federal emanando

suas diretrizes via FNDE para o município como principal executor do programa. A

integração do poder do estado no programa é pouco percebida uma vez que deveria

participar com repasse de recursos para atender as escolas estaduais e com a parte

técnica para atender produtores rurais, e o próprio CAE.

A descentralização da gestão pública é percebida na precária execução realizada

pelo CAE em aspectos como fiscalização, acompanhamento da qualidade dos alimentos

e participação no processo do mercado institucional do PNAE. No entanto, a estrutura

administrativa fica a desejar na execução adequada do programa pelo fato de ser

excessivamente enxuta.

No conselho de alimentação escolar, percebe-se uma falta de organização em

relação a documentação, pois a grande maioria das informações coletadas foram por

meio de entrevistas, o que compromete a legitimidade do conselho pela falta de

transparência de suas deliberações e por não reproduzir na prática aquilo que

fundamenta a política pública descentralizada que é a participação da sociedade nos

sistemas de controle de gastos públicos e na aplicação dos recursos municipais.

O mercado institucional de alimentos foi um dos melhores momentos da

pesquisa, pois nele pode-se compreender como funciona parte dos procedimentos de

compra no PNAE via chamada pública e como existe um grande mercado a ser

explorado por mais famílias de produtores. Cabendo a prefeitura, ao CAE e a sociedade

entender de uma vez por todas que este mercado é uma grande válvula de aplicação de

recursos para o desenvolvimento local seja para as famílias de pequenos produtores,

seja para pequenos comerciantes locais.

75

O município possui uma estrutura administrativa mínima que atua conforme

orientação do FNDE. No entanto, a execução é realizada de forma precária uma vez que

o quadro de pessoal em sua maioria é de contratados o que coloca em cheque a

continuidade das atividades do programas em períodos de contingenciamento financeiro

e na quebra dos agentes políticos que coordenam a gestão municipal.

Nesta pesquisa o questionamento da problematização não fica evidenciado a

plena politica pública de descentralização de atribuições, uma vez que a Prefeitura

utiliza sua estrutura de forma precária para conduzir a execução e não adota as práticas

de transparência da gestão por conta da não publicação de atos administrativos do CAE.

Este trabalho teve como maior limitação a coleta de documentação como ata,

relatórios de visitas de fiscalização e relatório anual de ações junto ao CAE, verifica-se

uma desorganização documental desde gestões anteriores e da atual. Porém, superou-se

com a participação dos entrevistados da licitação, do financeiro e a coordenação do

PNAE que sempre foram muitos atenciosos e abriram portas que jamais seriam

adentradas em pesquisa de campo.

Para pesquisas futuras sugere-se estudar sobre a participação de mais famílias de

produtores rurais nos certames licitatórios, pois existe recurso para que mais associações

e cooperativas participem deste processo de compra institucional. Pode-se ainda haver

um estudo sobre como municípios fazem para disponibilizar de forma on line os

documentos do PNAE garantindo uma maior participação da sociedade nesta política

pública, avançando em cidadania, em direitos humanos, em qualidade de vida e em

educação pública, gratuita e de qualidade para todos.

76

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