ÉLISSON CESAR PRIETO

A EFICÁCIA DOS

PRINCÍPIOS DE

DIREITO URBANÍSTICO

Graduando em Direito

UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA

FACULDADE DE DIREITO

2002

ÉLISSON CESAR PRIETO

A EFICÁCIA DOS

PRINCÍPIOS DE

DIREITO URBANÍSTICO

Monografia de conclusão do curso

Curso de Direito da Universidade

Federal de Uberlândia.

Orientador: Prof. Dr. Luiz Carlos Figueira de Melo

UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA

FACULDADE DE DIREITO

2002

PARECER DO ORIENTADOR

Prof. Dr. Luiz Carlos Figueira de Melo

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Agradeço,

A Deus, pelo dom da vida e vontade de aprender,

Aos meus pais, Cezar e Encarnação, e irmão, Evandro, pelo estímulo e atenção,

À minha esposa Amélia e meu filho Carlos César, pelo apoio e carinho,

À amiga e professora Renata, pela confiança.

Obrigado!

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.............................................................................................................. 7

CAPÍTULO I – URBANISMO

1.1. Cidade e Município............................................................................................... 10

1.2. Urbanização e Urbanificação................................................................................ 11

1.3. Urbanismo............................................................................................................. 12

1.4. Ordenação do espaço............................................................................................. 15

CAPÍTULO II – DIREITO URBANÍSTICO

2.1. Conceito ................................................................................................................ 16

2.2. Posição do Direito Urbanístico ............................................................................. 18

2.3. Princípios de Direito Urbanístico

2.3.1. Função Social da Propriedade ................................................................ 19

2.3.2. Planejamento Urbano ............................................................................. 22

2.3.2. Função Social da Cidade ........................................................................ 26

CAPÍTULO III – POLÍTICA URBANA NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

3.1. Descentralização Política na Constituição de 1988 .............................................. 28

3.2. Processo de discussão sobre a Política Urbana .................................................... 30

3.3. Princípios constitucionais da Política Urbana ...................................................... 31

3.4. Análise dos Artigos .............................................................................................. 32

CAPÍTULO IV – O ESTATUTO DA CIDADE (LEI N.º 10.257)

4.1. Lei Federal de Desenvolvimento Urbano ............................................................. 38

4.2. Análise do Texto Legal

4.2.1. Diretrizes Gerais ..................................................................................... 39

4.2.2. Instrumentos da Política Urbana ............................................................. 42

4.2.3. Plano Diretor ...........................................................................................

47

4.2.4. Gestão Democrática da Cidade ............................................................... 50

4.2.5. Disposições Gerais ................................................................................. 52

4.3. Medida Provisória n.º 2220 de 04.09.2001 – Concessão de Uso Especial para fins

de Moradia e Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano ................................. 52

CONCLUSÃO ............................................................................................................. 54

BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................... 58

INTRODUÇÃO

Este trabalho de conclusão de curso introduz algumas noções jurídicas sobre

este tema novo, o Direito Urbanístico. As cidades modernas passaram por intensas

transformações em decorrência do fenômeno da urbanização, que, ao preço do

progresso, trouxe problemas sociais e estruturais muito grandes.

No Brasil, durante os últimos 50 anos, o crescimento urbano transformou e

inverteu a distribuição da população no espaço geográfico. Em 1945, a população

urbana representava 25% da população total de 45 milhões. No início de 2000, a

proporção de urbanização chegou a 82% do total de 169 milhões.1

As recentes transformações das cidades experimentadas na sociedade brasileira

destacam as tensões sociais ocasionadas pela flagrante desigualdade social. O

apartheid social, triste herança dos séculos anteriores, recai, hoje, nas cidades de uma

forma intensa. Muitos cidadãos estão vivendo sua plena capacidade de trabalhar e

produzir, mas não encontram condições para fazê-los. Para a juventude, são precárias

as possibilidades de realizar grande parte de seu potencial crítico e inovador. A

infância e a adolescência cultivam dúvidas imensas sobre seu o futuro. Resta aos

idosos amargar uma existência cheia de incertezas e frustrações.

As cidades, como lugar privilegiado destes e outros conflitos e contradições,

são atualmente objetos de intensas discussões e iniciativas em todos os níveis da

sociedade civil e do Estado. O Município é por excelência, o locus de solução dos

problemas urbanos2 e como era de se esperar, nas Casas Legislativas Municipais, ou a

partir das esferas executivas, são feitas várias propostas que atingem, em cheio, a vida

das cidades.

Essas propostas jurídicas buscam, na maioria das vezes, transformar o meio

urbano para melhorar os aparelhos estruturais (construções, obras), sem lidar

diretamente com a solução dos problemas de desigualdade social. Isso ocorre porque

tal tema em discussão é muito novo no ramo jurídico e só tem tido relevância junto a

áreas ligadas à Geografia e Arquitetura e Urbanismo, estando ainda muito incipiente

1 RATTNER, Henrique. Prefácio à obra ‘A duração das cidades’, p. 9.2 INSTITUTO PÓLIS e outros. Estatuto da Cidade – Guia (...), p. 16.

dentro da pesquisa do Direito e carente da aplicabilidade dos seus princípios ao

saneamento das deficiências produzidas pela inércia dos poderes públicos.

No ordenamento jurídico brasileiro, apesar de, há tempos, existirem normas de

regulação da propriedade, do uso e ocupação do solo, do sistema viário e outros,

somente com o processo de democratização do país, que alavancou o surgimento de

movimentos sociais em defesa da Reforma Urbana, é que o Direito Urbanístico

ganhou importância suficiente para fazer parte da seara política.

Na Assembléia Nacional Constituinte, com a apresentação da Emenda Popular

da Reforma Urbana e a pressão dos movimentos populares, principalmente aqueles

ligados ao direito à moradia, foi possível destacar um capítulo do nosso ordenamento

maior para a Política Urbana.

O avanço obtido foi grande, entretanto, a quase totalidade dos instrumentos

urbanísticos previstos na Constituição dependiam do estabelecimento de uma norma

geral por lei específica – Lei Federal de Desenvolvimento Urbano – que veio a ser

aprovada e sancionada quase treze anos depois da CF/88, a Lei 10.257 de 10.07.2001,

conhecida como Estatuto da Cidade.

Com a vigência do Estatuto da Cidade, aguarda-se com grande expectativa a

implementação de um direito à cidade para garantir um desenvolvimento urbano que

possa reduzir as desigualdades sociais e promover a justiça social e a melhoria da

qualidade de vida urbana. É verdade que, se a população não tem acesso à moradia,

transporte público, saneamento, cultura, lazer, segurança, educação, saúde, é

impossível postular a defesa de que essa cidade esteja atendendo à sua missão social,

preconizada no ordenamento jurídico vigente.3 E é justamente essa idéia que se

pretende desvendar neste trabalho monográfico.

Por isso, o presente trabalho objetiva produzir uma análise, ainda que

superficial, da eficácia do Direito Urbanístico na sociedade, notadamente pelo estudo

das legislações e instrumentos de política urbana já aprovados e em vigor, mas ainda

de eficácia aparente.

A metodologia de pesquisa utilizada na monografia foi doutrinária e legal para

trazer ao trabalho definições e conceitos dos vários temas ligados ao Direito

3 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 61.

Urbanístico e para apresentar uma interpretação jurídica, mas também interdisciplinar,

das normas já positivadas no ordenamento brasileiro, com ênfase à efetividade dos

princípios do Direito Urbanístico.

Além desta introdução, o trabalho contém quatro capítulos de desenvolvimento

teórico. O primeiro conceitua a ciência do Urbanismo, definindo os fenômenos de

urbanização e urbanificação como os responsáveis pela necessidade de ordenação do

espaço urbano. A segunda parte define o que vem a ser o Direito Urbanístico, com

destaque para a delineação de seus princípios fundamentais, a Função Social da

Propriedade Urbana, o Planejamento Urbano e a Função Social da Cidade. O terceiro

capítulo é uma síntese dos estudos constitucionais sobre a Política Urbana,

apresentando desde seu processo de discussão na Assembléia Nacional Constituinte

até seus dispositivos legais comentados. Por fim, o quarto capítulo traz a exame a Lei

Federal 10.257 de 10 de julho do ano de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade,

que regulamenta o capítulo de Política Urbana da CF/88.

A conclusão é uma análise jurídica de cunho crítico sobre a proposta do Direito

Urbanístico e sua eficácia na sociedade brasileira, sintetizando os temas expostos e

debatido durante todo o trabalho.

CAPÍTULO I – URBANISMO

1.1. Cidade e Município

Antes de qualquer estudo sobre o urbanismo, é essencial definir o seu objeto.

Daí a necessidade de apresentar a cidade, em seus conceitos e abrangência, para,

depois aprofundar o debate sobre as questões relativas à efetividade do Direito

Urbanístico.

Urbanismo vem do latim urbs que significa cidade, daí os conceitos de

urbanismo e de cidade estarem estreitamente ligados. Segundo De Plácido e Silva, em

Vocabulário Jurídico, cidade “vem do civitas latino, com significado muito mais

amplo do que aquele em que é tido pela técnica-administrativa. Nesta, com melhor

razão, adotou-se o sentido de urbs, também como tradução de cidade”.4

Apesar das primeiras cidades terem se desenvolvido por volta do ano 3500 a.C.,

na antiga Mesopotâmia, somente na primeira metade do século XIX, em decorrência

da Revolução Industrial, é que apareceu o fenômeno da urbanização, característico das

cidades como conhecemos.

As cidades modernas caracterizam-se por agregarem atividades comerciais e

industriais, estabelecendo uma diferenciação com o espaço rural, onde a atividade

predominante é a agrícola. José Afonso da Silva assevera que nas cidades devem estar

presentes quatro requisitos: “1- densidade demográfica específica; 2- profissões

urbanas como comércio e manufaturas, com suficiente diversificação; 3- economia

urbana permanente, com relações especiais com o meio rural; 4- existência de camada

urbana com produção, consumo e direitos próprios”.5

Raquel Rolnik buscou expressar a cidade como a realidade de vários espaços,

percebendo-a, ao mesmo tempo, como cidade-imã, que atrai as pessoas com a oferta

de trabalho e moradia; como cidade-escrita que traduz símbolos e formas em estruturas

arquitetônicas (construções); cidade como ‘civitas’ ou cidade-política, porque da vida

urbana emerge necessariamente uma vida pública coletiva, da qual decorre a

organização política-administrativa (poder) e; como cidade-mercado, porque esta 4 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico, p. 169.5 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 19.

surge, historicamente, do excedente de produção que deve ser trocado, tornando-a

centro de produção e consumo.6

Relevante ainda, principalmente para o direito, distinguir os termos Cidade e

Município. “A cidade compreende o que, vulgarmente, se diz de perímetro urbano, não

se estendendo, pois, a seus arredores rurais e términos, melhormente compreendidos

na jurisdição municipal, não citadina. Daí se infere a distinção da cidade e do

município. Onde termina a zona urbana termina a cidade. O Município é o todo que

compreende a cidade, a zona suburbana e a zona rural, sob sua jurisdição, ou

intendência”.7 No Brasil, há também uma relação jurídica entre ambas, uma vez que a

cidade está caracterizada como sede do governo municipal.

1.2. Urbanização e Urbanificação

A caracterização do modelo de cidade como é hoje conhecido só foi possível

em decorrência do fenômeno da urbanização, que é o processo no qual a população

dos centros urbanos cresce em proporção superior à população rural. Trata-se,

portanto, de um fenômeno de concentração de pessoas.8

O fenômeno da urbanização ocorreu na Europa a partir do ressurgimento do

comércio no século XVI, acentuando-se com a Revolução Industrial e que rapidamente

se estendeu por todo o mundo, levando as cidades a tornarem-se os maiores

aglomerados populacionais.

Com a urbanização, surgiram problemas no espaço habitado como a falta de

saneamento básico, falta de moradias, surgimento do desemprego, utilização do solo e

subsolo de forma irracional, principalmente, devido a dois fatores: a vinda de

população do meio rural que via na cidade a possibilidade de ascensão social não

obtida com a atividade agrícola e a falta de planejamento desse desenvolvimento

urbano.

É diante desse quadro de agonia das cidades, quer surge a urbanificação,

entendida justamente como o conjunto de medidas que procuram transformar o espaço,

6 ROLNIK, Raquel. O que é Cidade, p. 13 a 29.7 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico, p. 169.8 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 21.

corrigindo os problemas surgidos com a urbanização. O termo foi utilizado por Gaston

Bardet9 para advertir que a urbanização era o mal e a urbanificação o remédio. Toshio

Mukai asseverou também a necessidade de proceder às medidas técnicas e políticas de

urbanificações, para tornar a urbanização desordenada em algo disciplinado e

conformado a uma existência digna do homem.10

O aumento dos problemas estruturais e sociais das cidades decorridos da

urbanização desordenada e a demanda por medidas de urbanificação fizeram

necessários que os conceitos adotassem uma metodologia mais científica, fazendo

surgir os primeiros estados do urbanismo.

1.3. Urbanismo

Os problemas criados pela urbanização que necessitavam serem corrigidos por

medidas de urbanificação, originaram um conjunto de planos e políticas técnicos e

científicos, conhecido como urbanismo.

A fim de disciplinar as massas que traziam problemas devido a sua

concentração em certos pontos do espaço, uma nova ciência de aplicação eclodiu, a

ciência da organização das massas sobre o solo. Por volta de 1910, ela foi batizada na

França de Urbanismo (tow planning, Städtebau), o que quer dizer etimologicamente,

ciência do planejamento das cidades.11

Durante a história, o urbanismo teve duas fases: a primeira, chamada primitiva

ou empírica, que vigorou na Grécia antiga e nas cidades do Império Romano chegando

até a Renascença, buscava embelezar a cidade. A segunda fase inicia-se com a

Revolução Industrial e apresenta o urbanismo como técnica e ciência, uma vez que

surgiram com a urbanização problemas econômicos, sociais e estruturais que

demandavam soluções urbanísticas que deveriam ser tecnicamente planejadas e de

forma científica.

Diante desses problemas urbanos, duas correntes buscaram o urbanismo para

solucionar as falhas da urbanização desordenada. A corrente dos utopistas,

9 BARDET, Gastón. O Urbanismo, p. 7, nota 2.10 MUKAI, Toshio. Curso de Direito Urbano-Ambiental, p. 48.11 BARDET, Gastón. O Urbanismo, p. 8.

representados por Robert Owen, Sant-Simon, Charles Fourier e Jean-Baptiste Godin,

se opunha à cidade existente e entendia que era necessário conceber novos modelos de

cidades, por isso, esses autores descreveram cidades ideais e formas de colocá-las em

prática, apresentando, inclusive, planos de urbanismo.12

A corrente representada pelos técnicos urbanistas optou por solucionar os

problemas das cidades através de medidas administrativas e legais específicas para as

áreas desordenadas que remediassem os problemas sem aprofundar as contradições das

transformações sociais ocorridas nas cidades.13 Dessas idéias, surgiram planos e

projetos de ordenação dos espaços, principalmente quanto à infra-estrutura urbana, e

também as primeiras normatizações sobre o urbanismo.

Modernamente, esses estudos sempre se concentraram nas áreas da Arquitetura

e Geografia, deixando ao Direito e a outros ramos científicos, mero papel de adequar

essas soluções urbanísticas propostas à realidade do espaço existente.

Até 1940, os problemas do Urbanismo restringiam-se a problemas de tráfego,

higiene e estética. Com a obra “problèmes d’urbanisme”, de Gastón Bardet, os estudos

do urbanismo centraram-se na solução de cinco grandes problemas: tráfego, higiene e

conforto, problemas sociais e econômicos, estética e problemas intelectuais e

espirituais.14

Depois de identificar os problemas a serem solucionados, restaram ainda, ao

urbanismo a definição de seu alcance científico e suas funções. Em relação ao seu

alcance, com o advento das modernas concepções de urbanismo, desaparece a

vinculação do urbanismo apenas como técnica e ciência relativa ao espaço urbano. “A

partir da obra de Ebenezer Howard (Garden Cities of Tomorrow, 1902), o urbanismo

começa a desvencilhar-se da cidade, procurando abranger também o campo, e, além

disso, preocupando-se não mais com os aspectos meramente físicos do território”.15

Em relação às funções do urbanismo, num primeiro momento, reportavam-se ao

urbanismo apenas os planos e projetos de organização do espaço físico, tais como

saneamento básico, solo e subsolo, obras de infra-estrutura viária, limitação do uso da

12 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 22.13 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 22.14 BARDET, Gastón. O Urbanismo, p. 37/38.15 MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 15.

propriedade e outros. As obras de Gastón Bardet16 e Robert Auzelle17, entretanto,

procuraram dar um sentido social ao urbanismo inserindo conhecimentos sociológicos,

geográficos, econômicos, jurídicos, biológicos, médicos e, principalmente, políticos,

às medidas urbanísticas implementadas.18

O urbanismo, então, passou a adotar, não só funções de organização do espaço

físico, mas também de implementação de políticas relativas à melhoria das condições

de vida do habitante da cidade.

Traduzindo esse entendimento, o Vocabulário Jurídico prescreve o significado

atual do urbanismo: “De urbano, do latim urbanus (relativo à cidade), designa o

conjunto de medidas de ordem técnica relativas à arquitetura, à higiene, à

administração, ou a qualquer outro objetivo, tendo por finalidade traçar o plano, ou o

projeto de construção geral de uma cidade, que melhor assegure não só o

desenvolvimento racional e de melhor aspecto, como a sua perfeita salubridade”.19

Também nesse sentido é a definição de Hely Lopes Meirelles, que parece bem

clara: “Urbanismo é o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços

habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na

comunidade, entendido como espaços habitáveis, todas as áreas e que o homem exerce

coletivamente qualquer das quatro funções sociais: habitação, trabalho, circulação e

recreação”.20

Modernamente, a essas quatro funções, foi acrescida a melhoria da qualidade de

vida do homem, como diretriz norteadora das ações urbanísticas.21

Assim, o urbanismo, mais do que qualquer outro ramo científico, tem por

objetivo organizar o espaço visando o bem estar coletivo, o que ocorre principalmente

por meio de ações do Poder Público, a quem compete zelar pela comunidade.

1.4. Necessidade de ordenar o espaço

16 L’urbanisme, citada em: MUKAI, Toshio. Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 17.17 Chaves do Urbanismo, citada em MUKAI, Toshio. Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 17.18 MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 17.19 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico, p. 843.20 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, p. 379.21 MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 23.

Com o passar do tempo e o agravamento da situação das cidades “os técnicos,

urbanistas, sociólogos, geógrafos, engenheiros, etc. sentiram a necessidade de

disciplinar de modo racional o desenvolvimento caótico das cidades, em especial das

grandes capitais, onde o fenômeno da conurbação urbana denunciou caminhos

indesejáveis para a qualidade de vida das nossas comunidades”.22

Os problemas das cidades levaram não só a priorização dessas atividades

urbanísticas, mas também a uma necessidade de estabelecer regras para a aplicação de

medidas para corrigi-los. A definição clara de regras para implementação de ações

urbanísticas torna-se imprescindível à medida que a ordenação do espaço requer a

intervenção direta do Poder Público em todas as áreas da cidade, inclusive atingindo

interesses privados.

Como já asseverado, a atividade urbanística tem por objetivos a humanização,

ordenação e harmonização dos ambientes habitados pelo homem. Vê-se daí, que a

atividade urbanística é essencialmente uma função pública, pois há a supremacia do

interesse público sobre o privado, na definição das medidas urbanísticas a serem

implementadas.

Ocorre que a intervenção pública, a qual busca o interesse coletivo de ordenar

adequadamente o espaço físico habitável, ao impor limitações ao interesse privado em

favor da coletividade ocasiona conflitos que devem estar regulados por normas estatais

que se traduzam como normas urbanísticas destinadas a legitimar a atuação do Poder

Público, uma vez que a legalidade é princípio fundador da atividade estatal.

Assim, à medida que são gerados conflitos, as regras e normas jurídicas passam

a serem necessárias para estabelecer um arcabouço de dispositivos que regulem esses

conflitos e autorizem o Poder Público a intervir na cidade para assegurar os interesses

da comunidade, seja na disciplina do uso e ocupação do solo, na regulação do sistema

viário ou no planejamento urbano. Essas regras e normas constituem o direito das

relações sociais na cidade, conhecido como direito urbanístico.

22 MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 9.

CAPÍTULO II – DIREITO URBANÍSTICO

2.1. Conceito

A necessidade de ordenação da cidade para resolver os problemas advindos da

brusca urbanização implicava na instituição de medidas de limitação e regulamentação

de direitos individuais, em benefício da coletividade, o que tornou necessário o

surgimento de normas jurídicas postas pelo ente estatal. E é a esse conjunto de normas

que tangem à ocupação do solo, à limitação de propriedade e direitos, à organização do

transporte e serviços públicos, às políticas de saneamento e acesso à moradia, que se

denomina Direito Urbanístico.

O Direito Urbanístico constitui-se no ramo do Direito Público que se destina a

ordenar as cidades através de normas e princípios. Nesse sentido, o Direito Urbanístico

caracteriza-se como um conjunto de normas ordenadoras de espaços habitáveis e

também, cientificamente como ramo que estuda e sistematiza essas normas e

princípios para garantir um bem-estar de convivência no espaço urbano.

No Brasil, a obra pioneira no Direito Urbanístico foi “Direito de Construir” de

Hely Lopes Meirelles, publicado pela Editora RT em 1964. Em 1976, foi criada, nos

cursos de pós-graduação da USP, a disciplina de Direito Urbanístico, sob a regência do

Prof. José Afonso da Silva, que veio a publicar, em 1981, a primeira obra de

sistematização da matéria jurídica urbanística, “Direito Urbanístico Brasileiro”.

Porém, o estudo do Direito Urbanístico ganhou importância com a consolidação das

normas e princípios de política urbana na Constituição Federal de 1988, que, na

verdade, não só reconheceu, mas também institucionalizou os direitos das pessoas que

vivem nas cidades, dando capacidade ao Poder Público para promover políticas que

concretizassem esses direitos a partir da hegemonização dos princípios da função

social da propriedade urbana e da função social da cidade.

Com a garantia da atenção desses princípios da função social da propriedade

urbana e da cidade por meio da implementação de um planejamento racional, o Direito

Urbanístico aproximou-se da definição de uma política urbana que saneia os

problemas das cidades, essencialmente relacionados com as questões estruturais como

transporte, meio ambiente, habitação, saneamento, mas também advindos das

desigualdades sociais, da pobreza, da falta de participação e cultura política.

Nesse sentido, os melhores doutrinadores têm definido o Direito Urbanístico.

Segundo a lição de Hely Lopes Meirelles, “é o ramo do direito público destinado ao

estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis no

seu conjunto cidade campo. Direito Urbanístico visa precipuamente à ordenação das

cidades, mas os seus preceitos incidem também sobre as áreas rurais, no vasto campo

da ecologia e da proteção ambiental, intimamente relacionadas com as condições de

vida humana em todos os núcleos populacionais da cidade ou do campo”.23

José Afonso da Silva define o direito urbanístico em dois aspectos, o direito

urbanístico objetivo e como ciência. O direito urbanístico objetivo consiste no

conjunto de normas que tem por objetivo organizar os espaços habitáveis, de modo a

propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade. O direito urbanístico

como ciência é o ramo do direito público que tem por objetivo expor, interpretar e

sistematizar as normas e princípios disciplinadores de espaços habitáveis.24

Na acepção de Manuel Veiga de Faria, “o direito urbanístico tem por objeto

fundamental o interesse da boa urbanização, ou seja, da melhor organização do

território”.25 De Plácido e Silva conceitua o Direito Urbanístico como o “conjunto de

regras e princípios que regulam a vida nas sociedades urbanas”.26

“As normas de direito urbanístico voltadas para assegurar os interesses da

comunidade, disciplinam o uso, a ocupação e o parcelamento do solo urbano, regulam

o sistema viário, dispõem sobre o planejamento urbano, impõem limitações para o

exercício do direito de propriedade e de construir e institui os instrumentos de

intervenção urbana”.27

Ocorre que a atuação da política urbana passa pela concretização de normas e

princípios norteadores, constantes na Constituição Federal, nas Constituições

Estaduais, nas Leis Orgânicas Municipais e nas legislações específicas dos Municípios

como o Plano Diretor e o Plano Urbanístico.23 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, p. 388.24 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 32.25 FARIA, Manuel Veiga de. Elementos de Direito Urbanístico, Lisboa, p. 34, citado por MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 19.26 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico, p. 278.27 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 84.

A Constituição Federal atribui aos Municípios, mais do que a qualquer outro

ente federativo, o papel de promover a política urbana e o fez acertadamente. O Direito

Municipal, então, passa, no campo urbanístico a ter relevo e as questões relativas à

autonomia dos municípios e até o pacto federativo passam a ser objetos de estudo do

Direito Urbanístico com vistas a garantir a implementação efetiva de normas e

princípios saneadores dos problemas urbanos visíveis principalmente nas grandes

cidades.

E esses problemas não têm soluções apenas políticas e administrativas. O

Direito Urbanístico tem propiciado instrumentos jurídicos de defesa das cidades como

o parcelamento ou edificação compulsórios, o imposto sobre a propriedade predial e

territorial urbana progressivo no tempo, a desapropriação para fins de reforma urbana,

o usucapião coletivo, e outros elencados além da Constituição Federal.

O Direito Urbanístico brasileiro tem buscado espaço de atuação com a

consolidação de princípios constitucionais elencados em 1988 e só agora em

efetivação, quais sejam, a Função Social da Propriedade, o Planejamento Urbano

‘sadio’ e a Função Social da Cidade.

2.2. Posição do Direito Urbanístico

Uma questão em debate atualmente é sobre a autonomia do Direito Urbanístico

como ramo do Direito Público. Seria já um ramo autônomo do Direito ou ainda

capítulo de outro?

A maior parte dos autores, dentre eles, Ítalo Di Lorenzo, Virgílio Testa, Pérz

Botija, Guaita, Nuñez Ruiz e Jacquignon, entendem o Direito Urbanístico como

capítulo do Direito Administrativo.28 Já Diogo de Figueiredo Moreira Neto aduz que o

Direito Urbanístico é espécie do gênero Direito Ecológico ou Ambiental.29 Outros

autores como Farjat o concebem como ramo especial do direito econômico.30

Os principais doutrinadores brasileiros, como José Afonso da Silva, Toshio

Mukai e Carlos Mouchet pronunciam-se no sentido de que o Direito Urbanístico é, no

28 MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 21.29 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Introdução ao Direito Ecológico (...), p. 85.30 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 35.

estágio atual, uma disciplina de síntese, sem autonomia própria, agregando elementos

de Direito Constitucional, Administrativo, Municipal, Civil e Financeiro. 31

Nelson Saule Júnior, além de coadunar com essa posição, suscita que a

progressiva normatização do urbanismo (legislações e instrumentos próprios), firmará

o Direito Urbanístico como ramo autônomo do direito público, com caráter

multidisciplinar.32

2.3. Princípios de Direito Urbanístico

2.3.1. Função Social da Propriedade

O direito à propriedade privada era tido como garantia fundamental e ilimitada

do homem, entendimento este advindo do liberalismo e consagrado na Declaração dos

Direitos do Homem e do Cidadão de 1789.

Esse direito à propriedade compreendia o amplo exercício dos poderes de dela

usar, gozar, fruir e dispor, sem restrições e garantido soberanamente pelo direito civil.

Entretanto, modernamente, esse direito à propriedade deixou de ser ilimitado. Georges

Ripert, citado por Hely Lopes Meirelles, adverte que: “o direito não pode ser absoluto,

visto que absolutismo é sinônimo de soberania. Não sendo o homem soberano na

sociedade, o seu direito é, por conseqüência, simplesmente relativo”.33

Dessa compreensão, surgiram as teorias justificadoras da limitação negativa da

propriedade privada e posteriormente da imposição de fazer, até chegar-se a uma

concepção de propriedade-função. O direito à propriedade passou, então, a ser

regulado de acordo com o interesse da comunidade, tido como predominante sobre o

individual.

Com o advento urbanismo moderno, destacadamente por meio do IV Congresso

Internacional de Urbanismo, realizado em Atenas em 1933, é que se falou, pela

primeira vez, nas funções urbanísticas das propriedades: habitação, condições

adequadas de trabalho, recreação e circulação humanas.

31 MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 22.32 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 85.33 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, p. 258.

Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles observa que o “direito de propriedade

evoluiu da propriedade-direito para a propriedade-função”.34 Daí dizer que a

propriedade deve cumprir uma função social, que é justamente atender, naquele

momento histórico e naquela localidade, o interesse público, o interesse coletivo.

No ordenamento brasileiro, a função social da propriedade não é novidade. Nas

legislações pátrias, além de institutos de limitação da propriedade, a função social da

propriedade já na Constituição de 1937 aparecia implicitamente, entretanto, só com o

processo constituinte de 1988, é que propriedade-função foi elevada ao patamar de

princípio importante da política urbana. O artigo 5º da CF/88, em seus incisos XXII e

XXIII, que não podem ser interpretados isoladamente, estabeleceu que “é garantido o

direito à propriedade” e que esta “atenderá a sua função social”. Note-se que o

dispositivo constitucional não estabelece que a propriedade deverá atender a função

social (não é uma norma de dever-ser), mas sim, atenderá, o que significa dizer que,

no direito brasileiro, não se admite que uma propriedade deixe de atender a função

social.

A função social da propriedade não se confunde com a limitação do direito à

propriedade, pois esta última regula o exercício do direito, enquanto a primeira

interfere com próprio direito de propriedade.35 Em suma, o princípio norteador do

regime da propriedade urbana é a sua função social, permitindo ao Poder Público

exigir o cumprimento dos deveres do proprietário de aproveitar do solo urbano em

benefício da coletividade, o que implica numa destinação concreta do seu imóvel para

atender um interesse social36, o que caracteriza, portanto, uma obrigação positiva,

obrigação de fazer. Pode-se dizer, portanto, que o princípio da função social da

propriedade trouxe ao Direito Privado, algo até então exclusivo do Direito Público: o

condicionamento do poder a uma finalidade.37

Antes de analisar a instituição da função social da propriedade em nosso

ordenamento, é preciso mencionar que a consolidação desse princípio urbanístico

deveu-se, em grande parte, aos movimentos sociais urbanos de acesso à moradia. As

34 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro¸p. 318.35 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 65.36 INSTITUTO PÓLIS e outros. Estatuto da Cidade – Guia (...), p. 48.37 SUNDFELD, Carlos Ari. Função Social da Propriedade, p. 5. In: DALLARI, Adilson Abreu e FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Temas de Direito Urbanístico.

pressões populares e a apresentação da Emendar Popular da Reforma Urbana na

Constituinte de 1988 garantiram a inclusão do conceito de propriedade-função na

Carta Magna e estabeleceram a função social em dois níveis: a subordinação da

propriedade à política urbana, através do plano diretor; e a sanção para aquele que não

atendesse a função social da propriedade, a perda da posse pelo usucapião.

A Constituição Federal de 1988 consagrou a função social das propriedades

rural e urbana de forma distinta. Para que a propriedade rural cumprisse a sua função

social deveria atender ao aproveitamento racional e adequado, à utilização adequada

dos recursos naturais e preservação do meio ambiente, a observância das disposições

que regulam as relações de trabalho e a exploração que favoreça o bem-estar dos

proprietários e dos trabalhadores (art. 186 da CF/88), isto é, o próprio ordenamento

constitucional estabeleceu os requisitos da função social da propriedade rural.

Já no caso da propriedade urbana o parágrafo 2º do artigo 182 artigo da CF/88,

estabeleceu que para cumprir a sua função social, a propriedade do meio urbano deve

atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Portanto, não há eficácia imediata desse dispositivo, pois está adstrito ao

estabelecimento de critérios no plano diretor dos Municípios.

A proposta da Emenda Popular da Reforma Urbana apresentada na Assembléia

Nacional Constituinte disciplinava os requisitos para que a propriedade urbana

cumprisse sua função social, com o intuito fundamental de eliminar a especulação

imobiliária e ampliar o acesso à moradia, até porque difícil é separar a função social da

propriedade urbana do direito à moradia.

Como se sabe, os setores conservadores com representação na Assembléia

Nacional Constituinte barraram esse grande avanço. Anos depois, na discussão do

Estatuto da Cidade também foi intentada tal regulamentação, que não vingou frente a

sua inconstitucionalidade. Desse modo, somente nos Municípios, em que houver o

plano diretor e este expressamente determinar os requisitos para que a propriedade

urbana cumpra sua função social, é que se poderá ver efetivado esse princípio

fundamental do direito urbanístico.

Apesar disso, é inegável que a consagração em nível constitucional da função

social da propriedade urbana, tenha sido uma medida positiva, uma vez que

subordinou seu regime jurídico às normas urbanísticas. É que com as normas dos

artigos 182 e 183 da Constituição de 1988, a propriedade urbana passou a ser

“formada e condicionada pelo direito urbanístico a fim de cumprir sua função social

específica; realizar as chamadas funções urbanísticas de propiciar habitação (moradia),

condições adequadas de trabalho, recreação e circulação humana, realizar em suma, as

funções sociais da cidade”.38 Mais do que tirar a propriedade de quem a usa mal, a

função social e seus instrumentos visam propiciar uma melhora na qualidade de vida

das pessoas. A propriedade urbana, então, passou a ser um típico conceito do Direito

Urbanístico e sua função social um princípio basilar.

2.3.2. Planejamento Urbano

José Afonso da Silva sintetiza que “o Planejamento, em geral, é um processo

técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos

previamente estabelecidos”.39

Para Célson Ferrari “Em sentido amplo, planejamento é o método de aplicação,

contínuo e permanente, destinado a resolver, racionalmente, os problemas que afetam

uma sociedade situada em determinado espaço, em determinada época, através de uma

previsão ordenada capaz de antecipar suas ulteriores conseqüências”.40

O planejamento é, há muito tempo, tarefa essencial da administração nas

empresas e nas instituições privadas. Apenas recentemente é que as administrações

públicas passaram a utilizar-se do planejamento como forma de melhorar a gestão do

ente estatal. Hoje, a principal distinção, é que o planejamento para as administrações

públicas é imperativo, por força da lei, enquanto para as empresas e instituições

privadas é facultativo, para ambas sendo recomendadas e necessárias com vistas a uma

gestão administrativa satisfatória.

No Brasil, o planejamento urbano foi inicialmente institucionalizado entre as

décadas de 60 e 70, durante um período de centralização política, que marcou a

ditadura militar. Esse período político influenciou os processos de planejamentos

38 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 67.39 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 77.40 FERRARI, Célson. Curso de Planejamento Municipal Integrado, p. 3.

urbanos, que tratavam a cidade como objeto puramente técnico. O planejamento era

como um projeto acabado de cidade ideal, em que não havia conflitos. Nesse modelo,

o planejamento era técnico e a gestão política, ambos distantes. Essa visão tecnocrática

dos planos e do processo de elaboração das estratégias de regulação dava à lei a mera

função estabelecer padrões satisfatórios, ignorando qualquer dimensão que

reconhecesse conflitos, como a realidade da desigualdade de condições de renda e sua

influência sobre o funcionamento dos mercados urbanos.41

Com a emergência dos movimentos sociais, impulsionados pela proposta de

Reforma Urbana, o foco do planejamento urbano passou a ser a relação com a cidade

real, aquela ilegal, informal, irregular e clandestina. Esse novo planejamento,

conceituado como instrumento de democratização da gestão da cidade, quebra e se

contrapõe ao pensamento tradicional de planejar a cidade de forma parcial,

considerando apenas a cidade legal, reconhecida pelo registro e contornos da

burocracia estatal, perpetuando a segregação e a exclusão da população que vive às

margens da legalidade da cidade real. A definição das políticas públicas e das

prioridades de investimento, em função da realidade local e da manifestação da

população, confere a legitimidade necessária para inverter a ordem da destinação dos

recursos, das obras e serviços públicos para atender os reais interesses da população.42

A Constituição Federal de 1988 adotou esse modelo moderno de planejamento,

estabelecendo competências para elaboração de diversos planos urbanístico para cada

um dos entes da Federação. José Afonso da Silva43, interpretando o ordenamento

constitucional, sistematizou toda a tipologia dos Planos Urbanísticos:

Planos Urbanísticos Federais, que são:

a) Nacionais: estabelecem as diretrizes e objetivos gerais do desenvolvimento urbano;

b) Macrorregionais: metas de desenvolvimento das regiões geoeconômicas do país e;

c) Setoriais: ordenação territorial especial (plano de viação, de defesa do meio

ambiente, etc).7

Os Planos Urbanísticos Estaduais são:

a) Gerais: de ordenação do território estadual, respeitadas as diretrizes gerais e;

41 INSTITUTO PÓLIS e outros. Estatuto da Cidade – Guia (...), p. 27.42SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 273.43 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 93.

b) Setoriais: defesa do meio ambiente, plano de viação estadual, etc.

E os Planos Urbanísticos Municipais são:

a) Microrregionais: planos de coordenação de cada região administrativa estadual

b) Gerais: planos diretores

c) Parciais: zoneamento, alinhamento, melhoramentos urbanos e;

d) Especiais: distritos industriais, renovação urbana, etc.

Em relação aos tipos de planejamento, a própria repartição de competências

federativas para as questões urbanísticas delegou aos Municípios, mais do que à União

e aos Estados e Distrito Federal, a missão de estabelecer planos para a sadia ordenação

da cidade. É, portanto, o planejamento municipal o principal responsável pela

definição das metas visando o cumprimento das missões constitucionais do

Município.44

Para o estabelecimento de um projeto urbano, Gastón Bardet aponta cinco fases:

1) as investigações e as análises; 2) a avaliação crítica das necessidades e das

atividades; 3) a síntese ou composição do plano diretor; 4) os programas de aplicação e

a ordem de regência e; 5) a aplicação educativa e as colocações do plano.45

Já Célson Ferrari propõe o planejamento municipal em duas etapas: a primeira

de elaboração, subdividida em cinco fases, Pesquisa, Análise, Diagnose, Previsão e

Plano Básico e Programação; e a segunda etapa de implantação, composta por três

fases, Realização ou Execução do Programa, Controle e Fiscalização e Avaliação,

Revisão e Atualização.46

Dentre os instrumentos de planejamento urbano destaca-se de forma notória, o

plano diretor como instrumento que estabelece as exigências fundamentais de

ordenação da cidade. O plano diretor é positivado na legislação brasileira como

instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.47. O plano

diretor, por ser o principal instrumento de planejamento urbano, contém as diretrizes

da ordenação da cidade, mas não é o único. O Plano Plurianual (PPA), a Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são também 44 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 272.45 BARDET, Gastón. O Urbanismo, p. 54.46 FERRARI, Célson. Curso de Planejamento Municipal Integrado, p. 41/42.47 Artigo 182 da Constituição Federal de 1988 e artigos 39 e 40 do Estatuto da Cidade.

instrumentos de planejamento urbano. O Estatuto da Cidade ainda prevê (art. 4º, inc.

III), como instrumentos de planejamento municipal, as leis de uso e ocupação do solo,

o zoneamento ambiental, a gestão orçamentária participativa, os planos, programas e

projetos setoriais e os planos de desenvolvimento econômico e social.

É importante lembrar que o planejamento requer uma organização

administrativa adequada para a realização de todas essas etapas. A obra Curso de

Planejamento Municipal48 de Célson Ferrari aponta algumas interessantes sugestões

para os Municípios criarem órgãos com função de planejar o espaço urbano.

Por fim é preciso ressaltar que ao planejamento urbano aplicam-se diretrizes,

principalmente aquelas que democratizam a gestão da cidade, como a participação

popular na elaboração desses planos, requisito essencial para a legitimidade das

propostas urbanísticas a serem implementadas. Nelson Saule Júnior sugere que

planejamento, como instrumento de democratização da gestão da cidade, deve

pressupor quatro preceitos básicos: 1) considerar a realidade local e as necessidades da

população; 2) a participação popular direta; 3) a linguagem simplificada e acessível a

qualquer cidadão; e 4) um sistema de informações sobre a vida da cidade.49

José Afonso da Silva aponta ainda que o planejamento deve observar as

seguintes diretrizes: a) o processo de planejamento é mais importante do que o plano;

b) o processo deve elaborar planos adequados à realidade do Município; c) os planos

devem ser exeqüíveis; d) o nível de profundidade dos estudos deve ser apenas o

necessário para orientar a ação da municipalidade; e) a complementariedade e a

integração de políticas, planos e programas setoriais; f) o respeito e a adequação à

realidade regional, além da local e em consonância com os planos e programas

estaduais e federais existentes; e g) a democracia e o acesso às informações

disponíveis.50

2.3.3. Funções sociais das cidades

48 FERRARI, Célson. Curso de Planejamento Municipal Integrado, p. 553/558. 49 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 276.50 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 122/123.

A cidade é, notadamente, um espaço marcado por tensões e conflitos que

retratam as desigualdades sociais e os problemas urbanos. “Os espaços urbanos não se

limitam também a ser locais ou palcos da produção industrial, da troca de mercadorias,

ou lugares onde os trabalhadores vivem. Eles são tudo isso e muito mais; são produtos:

edifícios, viadutos, ruas, placas, postes, árvores, enfim, paisagem que é produzida e

apropriada sob determinadas relações sociais. A cidade é objeto e também agente ativo

das relações sociais”.51

O direito do urbanismo, ao identificar essas necessidades reais para elaborar

soluções factíveis, deve colocar as relações sociais existentes como preocupação em

primeiro plano. A medida urbanística satisfatória é aquela que contribui não só para a

resolução do problema urbano (ponte, edifício ou rua), mas para a solução do conflito

social.

Por isso, é que se denota que as cidades têm como funções sociais a cumprir, as

ações e medidas que garantam a construção de cidades sustentáveis, em que o direito

ao meio ambiente, à moradia, à terra urbana, ao saneamento e infra-estrutura, ao

transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer sejam contemplados, tanto para as

gerações presentes, quanto para as futuras.

As funções sociais da cidade são, na verdade, interesses difusos (em que os

sujeitos são indeterminados, isto é, o interesse é coletivo)52, isto é, a cidade para

cumprir sua função social, deve garantir suas funções essenciais como habitação,

trabalho, lazer e circulação de forma que as desigualdades sociais, para o bem de toda

a coletividade, sejam minorados com as medidas urbanísticas implementadas.

Ë com base nesse argumento que o Poder Público, para atender as funções

sociais da cidade, pode e deve redirecionar os recursos e a riqueza de forma mais justa,

com vistas a combater as situações de desigualdade econômica e social vivenciadas em

nossas cidades.53

Esse princípio busca garantir a todos os habitantes o Direito à cidade. “O

Direito à cidade compreende os direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades de

ter condições dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania, de ampliar os

51 MARICATO, Ermínia. Habitação e Cidade, p. 42.52 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 61/62.53 INSTITUTO PÓLIS. Estatuto da Cidade – Guia, p. 47.

direitos fundamentais (individuais, econômicos, sociais, políticos e ambientais), de

participar da gestão da cidade, de viver num meio ambiente ecologicamente

equilibrado e sustentável”.54

Dessa conceituação destaca-se três elementos para que o habitante tenha seu

direito à cidade: a melhoria da qualidade de vida a patamares dignos, a participação

política exercida por meio da cidadania e o desenvolvimento sustentável.

Em relação às dignas condições de vida da população, imprescindível são as

garantias de uma habitação dotada de toda a infra-estrutura básica e de condições de

trabalho, acesso ao lazer e ao serviço e transportes públicos, etc.

No que tange a participação política, a gestão democrática da cidade permite

que os habitantes opinem sobre qual a melhor forma de construir a cidade que

almejam, exercendo diretamente sua cidadania.

Quanto ao desenvolvimento sustentável, este se caracteriza por colocar os

cidadãos como o centro das preocupações das cidades, devendo a elas ser garantido o

direito a uma vida saudável e produtiva, como preceitua a Declaração do Rio (Agenda

21).55 Nesse sentido, a cidade deve ser gerida para propiciar um equilíbrio entre o

desenvolvimento econômico e o desenvolvimento social e humano, isto é, entre o

progresso e a qualidade de vida dos cidadãos.

54 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 22.55 AGENDA 21 – Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Princípio 1: “Para fazer frente aos desafios do meio ambiente e do desenvolvimento, os Estados decidiram estabelecer uma nova parceria mundial. Essa parceria compromete a todos os Estados a estabelecer um diálogo permanente e construtivo, inspirado na necessidade de atingir uma economia em nível mundial mais eficiente e eqüitativa, sem perder de vista a interdependência crescente da comunidade das nações e o fato de que o desenvolvimento sustentável deve tornar-se um item prioritário na agenda da comunidade internacional. Reconhece-se que, para que essa nova parceria tenha êxito, é importante superar nacionais e promover um clima de cooperação e solidariedade genuínos. É igualmente importante fortalecer as políticas nacionais e internacionais, bem como a cooperação multinacional, para acomodar-se às novas circunstâncias”.

CAPÍTULO III - POLÍTICA URBANA NA CONSTITUIÇÃO

DE 1988

3.1. Descentralização política na Constituição de 1988

A Constituição Federal de 1988 primou pela efetivação do princípio federativo

por meio da descentralização do poder estatal com a distribuição de competências aos

três entes autônomos, União, Estados e Distrito Federal e Municípios. Tal

descentralização política só foi possível graças às conquistas da década de 80, no

sentido de democratizar o Estado brasileiro. Na história do nosso país, por exemplo, os

regimes totalitários sempre foram caracterizados como centralizadores do poder,

enquanto os democráticos, como descentralizadores, o que se verificou na Constituinte

de 88.56

Com a nova Constituição, a Federação brasileira apresenta, hoje, uma

característica fundamental, qual seja, a definição de deveres e obrigações da União,

Estados e Municípios, para assegurar a implementação dos objetivos da Carta Magna.

Essa divisão de responsabilidade foi expressa pelo estabelecimento de competências

constitucionais exclusivas, privativas, comuns, concorrentes, reservada ou residual e

suplementar.

Relevante um breve escorço sobre as competências constitucionais, na acepção

do Prof. Alexandre de Moraes57. Existe a competência para matéria administrativa e

legislativa. Quanto à administrativa, distinguem-se a Competência exclusiva, que é

aquela própria de uma entidade federativa, não sendo admitida delegação dessa

competência a outro ente e a Competência comum que confere aos entes federativos

promoverem políticas e ações sobre uma mesma matéria, em igualdade.

Em relação à matéria legislativa existem: Competência privativa, aquela própria

do ente, mas que pode ser delegada. Competência concorrente que possibilita a mais

de um ente da federação legislar sobre a mesma matéria, mas valendo a hierarquia das

leis, isto é, a norma municipal se contrária à estadual ou federal, não é eficaz.

56 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico, p. 77.57 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional, p. 265/280.

Competência reservada, que compreende toda a matéria não expressamente incluída

para uma entidade e a residual, aquela que sobra a uma entidade após a enumeração da

competência de outra. Competência suplementar que confere o poder para editar

normas que suplementem as diretrizes gerais estabelecidas sobre uma matéria por um

ente superior. Competência exclusiva, que permite que apenas determinado ente

federativo possa legislar naquela matéria e que não pode ser delegada.

Na Constituição de 1988, a edição de normas e formulação de políticas de

desenvolvimento urbano foram divididas entre a União, os Estados e o Distrito Federal

e os Municípios, como preconizado pela descentralização do poder. Em síntese, a

União tem a competência administrativa exclusiva para elaborar e executar planos

nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e

social (art. 21, inc. IX da CF/88) e para instituir diretrizes para o desenvolvimento

urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art. 21, inc. XX)

e competência comum com os Estados e Municípios para proteger o meio ambiente e

combater a poluição (art. 23, inc. VI) e promover programas de construção de

moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art. 23,

inc. IX). Em matéria legislativa, a União tem competência privativa para legislar sobre

desapropriação (art. 22, inc. II), água (art. 22, inc. IV) e trânsito e transporte (art. 22,

inc. XI) e competência concorrente com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

para legislar sobre direito urbanístico (art. 24, inc. I).

Os Estados e o Distrito Federal têm no campo administrativo, competência para

executar aquilo que não lhe seja vedado pela Constituição (competência reservada –

art. 25, §1º) e competência exclusiva para instituir regiões metropolitanas,

aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios

limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções

públicas (art. 25, §3º). Em sede legislativa, compete aos Estados e ao Distrito Federal

editar normas sobre matérias de competência privativa da União, quando autorizados

(art. 22, Parágrafo Único) e, de forma suplementar, sobre matérias de competência

concorrente com a União que estabelece diretrizes gerais (art. 24, §2º).

Segundo a Constituição de 1988, no que concerne ao direito do urbanismo,

compete exclusivamente aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local (art.

30, inc. I), organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,

os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que têm

caráter essencial (art. 30, inc. V) e promover adequado ordenamento territorial,

mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo

urbano (art. 30, inc. VIII). Além disso, aos Municípios compete ainda suplementar as

legislações estadual e federal no que couber (art. 30, inc. II) e, àqueles como mais de

vinte mil habitantes, elaborar o plano diretor com o objetivo de ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus

habitantes (art. 182 da CF/88).

3.2. Movimentos Urbanos na Constituinte – emenda popular

O capitulo da Política Urbana na Constituição de 1988 passou a ser

intensamente debatido, com a apresentação de uma Emenda Popular de Reforma

Urbana, subscrita por 131.000 eleitores, de autoria de um conjunto de entidades e

associações de classe, organizações não-governamentais, associações civis e

movimentos e grupos sociais que atuavam na questão urbana, dentre as quais,

destacam-se a Articulação Nacional do Solo Urbano – ANSUR, Movimento de Defesa

do Favelado – MDF, Federação Nacional dos Arquitetos – FNA, Federação Nacional

dos Engenheiros – FNE, Coordenação Nacional dos Mutuários e Instituto dos

Arquitetos do Brasil – IAB.

A emenda popular apresentava um conjunto de princípios, regras e instrumentos

destinados a promover políticas públicas para a garantia dos direitos das pessoas que

vivem nas cidades. As proposições foram divididas em cinco grandes temas: direitos

urbanos, propriedade imobiliária urbana, política habitacional, transporte e serviços

urbanos e gestão democrática da cidade.

Com relação aos direitos urbanos, a emenda buscava garantir o direito às

condições de vida urbana digna e justiça social, incumbindo ao Estado assegurar o

acesso à moradia, educação, saúde, infra-estrutura e os equipamentos urbanos. No que

tange à propriedade urbana, o grande mérito da emenda popular foi estabelecer como

condição para o exercício do direito à propriedade que ela cumprisse sua função social,

sendo mencionados como instrumentos da política urbana a desapropriação, o

parcelamento e edificação compulsórios, o imposto progressivo sobre imóveis, a

concessão de direito real de uso, o usucapião urbano, dentre outros. Quanto à política

habitacional estavam previstos na emenda políticas de regularização fundiária e

urbanização de área ocupada, programas de habitação de aluguel, financiamento

público, inclusive a fundo perdido, para aquisição e construção de casa própria,

medidas estas que não foram contempladas. Quanto ao transporte e serviços públicos,

a emenda preconizava o monopólio desses serviços pelo Poder Público, que não

permitiria o uso do recurso estatal para os serviços delegados à iniciativa privada. Por

fim, a gestão democrática da cidade deveria ser exercida com instrumentos de

participação popular que visavam assegurar a cidadania.58

Entretanto, no processo constituinte, havia uma outra proposta para a política

urbana, apresentada pelas forças conservadoras do bloco do “Centrão”, com o intuito

de restringir a cidade a um bem econômico a serviço dos agentes privados, mesmo em

detrimento do bem-estar coletivo. Essa ação suprimiu avanços que viriam com as

propostas da Emenda Popular da Reforma Urbana, principalmente na aplicabilidade da

função social da propriedade que dependeria de norma municipal de ordenação da

cidade e na troca do plano urbanístico pelo plano diretor como instrumento básico da

política de desenvolvimento e expansão do Município, além de praticamente suprimir

os dispositivos sobre serviços e transportes públicos e política pública habitacional.59

3.3. Princípios constitucionais da política urbana

Apesar das mudanças pretendidas não terem sido alcançadas em sua totalidade,

a política urbana na Constituição de 1998, conservou princípios de grande valia para a

busca da justiça como valor democrático. E esses princípios visam garantir a

realização dos direitos fundamentais do homem e os objetivos da República,

especialmente a garantia do desenvolvimento nacional de forma sustentável, a

construção de uma sociedade justa e solidária, a promoção do bem-estar social e a

erradicação da pobreza e das desigualdades sociais.58 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 25 a 31.59 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 31 a 34.

Os princípios constitucionais na lição de J.J. Gomes Canotilho traduzem as

opções políticas conformadoras da Constituição, sendo a base das normas jurídicas

quando se transformam em normas-princípios e se constituem nos preceitos básicos da

organização constitucional60. A Política Urbana agregou princípios constitucionais que

traduzem o anseio pela democratização e pela cidadania e que devem ser balizadores

das normas urbanísticas em todos os níveis, federal, estadual e municipal.

Nelson Saule Júnior afirma que o capítulo de Política Urbana na Constituição

de 1988 consolida cinco princípios: os valores do Estado Democrático de Direito, a

Soberania popular e a Cidadania, a Função Social da Propriedade Urbana, a Função

Social da Cidade e o Desenvolvimento Sustentável.61

3.4. Análise dos artigos da Constituição de 1988

O capítulo da Política Urbana foi incluído no Título VII da Constituição de

1988, da Ordem Econômica e Financeira, que regulamenta a tendência do Estado

como interveniente no domínio da economia.62 Esse título foi dividido em quatro

capítulos, Princípios Gerais da Atividade Econômica, Política Urbana, Política

Agrícola, Fundiária e Reforma Agrária e Sistema Financeiro Nacional.

A Política Urbana foi disciplinada constitucionalmente em apenas dois artigos,

182 e 183, o primeiro para as diretrizes do planejamento urbano e o segundo para

garantir o usucapião urbano.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,

conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento

das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

O desenvolvimento urbano, como o próprio texto legal conclui, tem por

objetivo a implementação das funções sociais da cidade para garantir o bem-estar dos

cidadãos. No Brasil, a brusca urbanização nos grandes centros elevou os problemas

60 GOMES CANOTILHO, J.J., 1989, p. 121, citado em: SAULE JÚNIOR, Nelson. 1997, p. 43.61 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro, p. 43/73.62 FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira, 6º vol., p. 125.

socais provocando tensões agudas63, que necessitam urgentemente de soluções

elaboradas a partir de um desenvolvimento urbano includente. A Constituição de 1988,

espelha esse ideal da sociedade ao definir que os objetivos da política de

desenvolvimento urbano são as funções sociais da cidade e o bem-estar dos cidadãos.

O legislador constituinte previu competência legislativa especial aos Municípios

quanto à política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo Poder Público

Municipal. Definiu também que as diretrizes gerais dessa política de desenvolvimento

urbano seriam fixadas em lei federal ordinária. O dispositivo levou quase treze anos

para ser cumprido com a sanção do Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 10.07.2001.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais

de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão

urbana.

O plano diretor é, portanto, obrigatório para cidades com mais de 20 mil

habitantes e facultativo para as demais, segundo a CF/88 (o Estatuto da Cidade veio

ampliar o rol de cidades obrigadas a instituir o plano diretor).

Se a cidade obrigada não possui o plano diretor, o mandado de injunção é o

remédio adequado para pressionar os Poderes Executivo e Legislativo a disporem um

plano diretor. Nas cidades em que vigora um plano diretor, este deve ser

periodicamente revisto, principalmente nesse momento, com a aprovação do Estatuto

da Cidade que trouxe várias inovações e regulamentações do novo plano diretor.

“O plano diretor vem a ser o instrumento pelo qual os municípios definirão os

objetivos a serem atingidos, assim como as regras básicas, as diretrizes, as normas do

desenvolvimento urbano, estabelecendo, portanto, o zoneamento, as exigências quanto

às edificações e um sem-número de outras matérias fundamentais pertinentes ao uso

do solo. Não é estranho ao plano diretor o próprio sistema viário, arruamento, estradas,

locação de áreas verdes, etc.”.64

63 FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira, vol. 6, p. 431.64 BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil, v. 7, p. 212

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências

fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

A função social da propriedade urbana visa atender a diretrizes constitucionais

da política urbana no país, quais sejam, o acesso à moradia a todos, a justa distribuição

dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização, a regularização

fundiária e urbanização das áreas ocupadas pela população de baixa renda, a

recuperação para a coletividade a valorização imobiliária decorrente da ação do Poder

Público e a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e

construído.65

O dispositivo trata-se de uma inovação constitucional que imputa ao Município

a competência para definir quais os requisitos para que uma propriedade localizada em

área urbana, atenda ou não sua função social.

Ressalte-se, portanto, que sem um plano diretor em vigor, o Município, não

poderá implementar nenhuma medida urbanística que toca à necessidade utilizar a

propriedade urbana, conforme sua função social. Devido a essa aplicabilidade

dependente, merece crítica a disposição, que a exemplo do art. 186 da CF/88 quanto à

propriedade rural, deveria ter trazido os requisitos para que se implementasse,

constitucionalmente, a função social da propriedade urbana.

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em

dinheiro.

O dispositivo regula o texto do art. 5º, inc. XXIV, se aplicando a todas as

desapropriações, exceto em duas situações: a desapropriação de imóvel urbano por

títulos da dívida pública resgatáveis em até dez anos (§4º, inc. III do art. 182) e a

desapropriação de imóvel rural para reforma agrária com pagamento em títulos

resgatáveis em vinte anos (art. 184).

Assim, salvo os dois casos, todas as desapropriações serão feitas obedecendo

quatro requisitos: 1º) indenização obrigatória; 2º) paga em dinheiro; 3º) de forma

prévia, isto é, anterior ao desapossamento do imóvel e; 4º) no quantum justo.

65 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 60.

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no

plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,

subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,

sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão

previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em

parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros

legais.

Consoante ao princípio da função social da propriedade urbana, o legislador

constituinte atribuiu ao Poder Público a possibilidade de exigir o adequado

aproveitamento do solo urbano, por meio de institutos de reforma urbana como o

parcelamento e a edificação compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e a

desapropriação, nos termos estabelecidos neste parágrafo.

Essa inovação foi uma das melhores tentativas de diminuir as tensões sociais

em matéria habitacional e de parcelamento do solo, apesar de serem medidas

voluntárias, dependendo da municipalidade as instituir por lei específica para área

incluída no plano diretor.66

Entretanto, devido à ausência da lei federal de desenvolvimento urbano que

traria as diretrizes gerais também para a implementação desses institutos urbanístico,

na maioria das vezes, às cidades não era admitida a eficácia desses instrumentos.

Agora, com o Estatuto da Cidade, os Municípios tem competência integral para

instituírem tais medidas e exigirem do proprietário urbano o aproveitamento da área

subutilizada.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros

quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia

ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel

urbano ou rural.

66 FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira, p. 442.

§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a

ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Esse artigo consagra um dos instrumentos urbanísticos mais importantes para a

regularização fundiária, o Usucapião Urbano. O Código Civil de 1916 dispõe que

aquele que, por vinte anos, sem interrupção, possuir como seu imóvel

independentemente de título e boa-fé, pode requerer o domínio pelo usucapião. Essa

era a única forma de usucapir um imóvel.

Com a Constituição de 1998, foram instituídas duas novas modalidades de

usucapião, o rural e o urbano. No caso do usucapião rural, dele aproveita aquele que

possuir como sua, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra em zona

rural não superior a cinqüenta hectares tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua

família, nela residindo, desde que não seja proprietário de imóvel rural ou urbano.67

Já o usucapião urbano, veio disposto neste artigo 183 da Constituição de 1988,

assegurando o domínio sobre imóvel urbano de até duzentos e cinqüenta metros

quadrados utilizado por cinco anos ininterruptos e sem oposição para moradia própria

ou da família, ao homem ou mulher ou a ambos, que não têm outro imóvel rural ou

urbano. O dispositivo ainda ressalva que não ocorre usucapião de imóveis públicos.

O Novo Código Civil, Lei 10.406 de 10.01.2001, contempla as três modalidades

de usucapião, nos seus artigos 1.238, 1.239 e 1.240, respectivamente, usucapião

convencional, rural e urbano.

O legislador constituinte atento às tensões sociais resultantes dos problemas

enfrentados pelos sem-teto instituiu uma nova modalidade de usucapião, estreitamente

vinculada à função social da propriedade.68 Quanto a sua importância, enquanto

instrumento de política urbana, o Usucapião Urbano, visa assegurar o direito de

moradia, principalmente dos grupos sociais emergentes na luta pelos direitos inerentes

à vida na cidade, como instrumento de regularização fundiária visa conferir como

67 Artigo 191, caput, da Constituição Federal de 1988.68 CORDEIRO, Carlos José. Usucapião Constitucional Urbano, p. 124.

sanção ao proprietário que não atender a função social pelo abandono do imóvel a

perda da propriedade.69

69 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 57/58

CAPÍTULO IV – O ESTATUTO DA CIDADE (LEI 10.257/01)

4.1. Lei Federal de Desenvolvimento Urbano

A Lei Federal n.º 10.257, sancionada pelo Presidente da República em 10 de

julho de 2001, originou-se de um projeto de lei (n.º 5.788/90) apresentado pelo ex-

Senador Pompeu de Souza. No mesmo período tramitaram vários outros projetos como

o mesmo intuito de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição de 1988, porém,

o PL 5.788/90, tornou-se referência por ter sido aprovado no Senado Federal em 1990.

Por mais de dez anos, o Estatuto da Cidade tramitou na Câmara dos Deputados, tendo

recebido inúmeras emendas, muitas delas com a participação de entidades civis

organizadas que atuam no ramo urbanístico e sofrendo várias alterações que

originassem o texto final aprovado recentemente70.

Durante a tramitação da proposta na Câmara dos Deputados as diferentes

emendas provocaram avanços e retrocessos na lei federal. Por um lado, positivamente,

dispositivos inconstitucionais como os que interferiam na autonomia dos Estados e

Municípios na definição das regiões metropolitanas e do plano diretor foram retirados.

De outro lado, entretanto, avanços deixaram de acontecer, como a definição de um

Conselho Nacional de Política Urbana, com base na proposta dos movimentos

urbanos, a definição dos critérios para que a propriedade urbana cumprisse sua função

social e a parcial implementação do usucapião urbano.

Depois de aprovado pelo Congresso Nacional, o Estatuto da Cidade foi à sanção

do Presidente da República, que vetou 12 (doze) dispositivos e editou uma medida

provisória sobre legislação urbanística (MP 2220 de 04.09.2002 que regulamenta a

Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e cria o Conselho Nacional de

Desenvolvimento Urbano), que deve ser analisada de forma complementar ao Estatuto

da Cidade.

Em suma, os vetos do Presidente disseram respeito: a toda a seção sobre

Concessão de Uso Especial para fins de Moradia, que é o direito de habitar em imóveis

públicos e que foi substituído pelo texto da MP 2.220; a utilização do direito de

70 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 171/172.

preempção em situações gerais; e à caracterização de improbidade administrativa ao

Prefeito que impede ou deixe de garantir a participação da comunidade na definição da

política urbana.

4.2. Análise do Texto Legal

O Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição

Federal, estabelecendo diretrizes gerais da política urbana, tem 58 (cinqüenta e oito)

artigos, divididos em cinco capítulos: Diretrizes Gerais, Instrumentos da Política

Urbana, Plano Diretor, Gestão Democrática da Cidade e Disposições Gerais.

4.2.1. Diretrizes Gerais

No artigo 2º da lei federal estão elencados 16 (dezesseis) diretrizes gerais do

desenvolvimento urbano, dentre elas cabe destacar e comentar algumas delas por sua

inovação, significado e abrangência:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à

moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços

públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

Essa diretriz reconhece e qualifica o direito às cidades sustentáveis, para o

cumprimento de suas funções sociais. “O pleno exercício do direito a cidades

sustentáveis compreende condições dignas de vida, de exercitar plenamente a

cidadania e os direitos humanos, de participar da gestão da cidade, de viver numa

cidade com qualidade de vida, sob os aspectos social e ambiental”.71

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações

representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e

acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

71 INSTITUTO PÓLIS e outros. Estatuto da Cidade – Guia (...), p. 34.

A gestão democrática da cidade é reconhecida como uma diretriz para o

desenvolvimento sustentável das cidades, com base nos preceitos constitucionais da

democracia participativa, da cidadania, da soberania e participação popular. O direito à

participação popular deve ser respeitado também para os grupos sociais

marginalizados e excluídos, o que pressupõe a capacitação política desses diversos

grupos sociais.

A importância da gestão democrática da cidade é que a comunidade e o Estado

passam a atuar conjuntamente na gestão e fiscalização da coisa pública, aproximando

os cidadãos do pleno gozo do direito à cidade.

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à

infra-estrutura urbana;

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos

geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não

utilização;

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

Essa diretriz do Estatuto da Cidade trata o uso e a ocupação do solo,

incorporando a dimensão de seus efeitos sobre o processo de formação de preços no

mercado imobiliário e na adequação entre as reais condições das diferentes partes da

cidade e a ocupação que essas áreas podem receber, com vista a garantir, efetivamente,

o princípio da função social da propriedade urbana.

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o

desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;

O Estatuto da Cidade é uma norma de validade tanto no espaço urbano quanto

no rural, como afirmação da conceituação moderna de urbanismo. É claro que há

limitações da própria Constituição que diferencia função social da propriedade urbana

e rural, o usucapião urbano e rural. O que se busca é tornar o Estatuto da Cidade como

marco legal para a ordenação e desenvolvimento dos Municípios brasileiros, incluindo

o espaço rural no que tange às funções de habitação, trabalho, lazer, circulação e sua

relação com o meio urbano.

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

Um dos motivos da política urbana é o estabelecimento de mecanismos de

correção dessas distorções, de maneira a compensar perdas ou ganhos excessivos em

decorrência das alterações na dinâmica e dos investimentos públicos e privados na

cidade. Sabe-se que a urbanização sempre traz ônus e bônus a toda a cidade e é por

isso que esses ganhos ou prejuízos devem ser repartidos entre a comunidade e o Poder

Público.

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do

patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

O Estatuto da Cidade reconhece a proteção ao patrimônio como parte do direito

às cidades sustentáveis, a ser garantido pelos instrumentos urbanísticos.

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa

renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do

solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas

ambientais;

A regularização fundiária é o processo destinado a tornar regulares, os terrenos

ocupados por famílias com fins de moradia através de ações de regularização

urbanística de forma a corrigir situações de degradação e introduzir parâmetros de

regulação do uso e da ocupação do solo.72

72 PINHO, Evangelina Bastos. Regularização Fundiária em Favelas, p. 68/69. In: FERNANDES, Edésio (Org.). Direito Urbanístico.

Esta diretriz visa, principalmente, efetivar o direito à moradia de milhões de

brasileiros que vivem em condições precárias e sem nenhuma segurança jurídica de

proteção ao direito de moradia nas cidades, em razão dos assentamentos urbanos em

que vivem serem considerados ilegais e irregulares pela ordem legal urbana em vigor.

Com esta diretriz, o Estatuto da Cidade aponta para a necessidade da

constituição de um novo marco legal urbano que constitua uma proteção legal ao

direito à moradia para as pessoas que vivem nas favelas, nos loteamentos populares,

nas periferias e nos cortiços, mediante a legalização e a urbanização das áreas urbanas

ocupadas pela população considerada pobre ou miserável.

Em suma, as diretrizes do Estatuto da Cidade expõe com clareza sua finalidade

precípua de “organizar o desenvolvimento urbano nacional, mediante a

regulamentação dos arts. 182 e 183 da Constituição Federal, com regras gerais que

atendam ao bem coletivo, a segurança, o bem-estar dos cidadãos e o equilíbrio

ambiental”.73

Quanto ao artigo 3º, este estabelece a competência da União quanto ao

urbanismo, reafirmando o que determina a Constituição Federal.

4.2.2. Instrumentos da Política Urbana

O Estatuto da Cidade dispõe sobre os instrumentos jurídicos, políticos,

tributários e financeiros e de estudo e planejamento, utilizados para a ordenação do

espaço urbano.

Alguns desses instrumentos foram dispostos pela Constituição Federal, como é

o caso do Plano Diretor, do Parcelamento e Edificação Compulsórios, do IPTU

Progressivo no Tempo e da Desapropriação com pagamento em títulos.

Outros institutos, embora existentes, não tinham seu uso disciplinado à

ordenação urbana ou não estavam devidamente regulamentados, como era o caso dos

direitos de preempção e de superfície, outorga onerosa do direito de construir,

operações urbanas consorciadas e outras.73 OLIVEIRA, Aluísio Pires de e PIRES CARVALHO, Paulo César. Estatuto da Cidade – Anotações à Lei 10.257 de 10.07.2001, p. 57.

Dentre os instrumentos de política urbana disciplinados pelo Estatuto da

Cidade, pode-se dividi-los em três categorias: planos, institutos e estudos.

Os planos que servem de instrumentos de política urbana, além de

categorizados quanto ao território, caracterizam-se por serem leis ou projetos de

planejamento a longo ou médio prazo. O Estatuto da Cidade, regra os seguintes:

a) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de

desenvolvimento econômico e social;

b) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

c) planejamento municipal: em especial, plano diretor, disciplina do parcelamento, do

uso e da ocupação do solo, zoneamento ambiental, plano plurianual, diretrizes

orçamentárias e orçamento anual, gestão orçamentária participativa, planos, programas

e projetos setoriais e planos de desenvolvimento econômico e social.

Dentre os institutos de atuação urbanística do Poder Público, o Estatuto da

Cidade dispõe os seguintes:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU, progressivo no

tempo (art. 7º): é um instituto tributário disposto já na Constituição Federal, e que,

com o Estatuto da Cidade passa a estar mais bem regulamentado. Os Municípios

procederão, por lei específica, à majoração anual da alíquota do IPTU pelo prazo de

cinco anos consecutivos, caso o proprietário de imóvel não parcele, edifique ou utilize

a propriedade.

b) contribuição de melhoria: “é a prestação pecuniária, exigível compulsoriamente

pelo Estado, em função de obra pública que acarreta melhoria, ao imóvel do

contribuinte”.74

c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

d) desapropriação com pagamento em títulos (art. 8º): instituto jurídico previsto na

Constituição de 1988 e no Estatuto da Cidade, pelo qual, decorridos cinco anos de

cobrança do IPTU progressivo, sem o parcelamento, edificação ou utilização, o

Município poderá desapropriar o imóvel, pagando a indenização em títulos da dívida

pública, aprovados pelo Senado Federal e resgatados em até dez anos.

e) servidão administrativa:

74 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico, p. 221.

f) limitações administrativas:

g) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano: é a declaração do Poder Público,

por inscrição do bem imóvel no Livro dos Tombos, do valor histórico, artístico,

paisagístico, cultural ou científico de bens que deve, por isso, serem preservados como

patrimônio nacional.75

h) instituição de unidades de conservação;

i) instituição de zonas especiais de interesse social – ZEIS: é o instituto que possibilita

a definição de áreas no zoneamento da cidade, que terão plano específico de

urbanização para garantir a melhoria das condições urbanísticas e a regularização

fundiária.

j) concessão de direito real de uso (CDRU): instituída pelo Decreto-lei n.º 271 de

28.02.1967 para regularizar a ocupação do solo com fim residencial, é o instrumento

que permite ao ente estatal ceder o direito real de uso de um terreno público. O

concessionário passa a ter o domínio útil do terreno para dele se utilizar como

moradia. Tal concessão, própria da esfera municipal, deve prescindir de autorização

legislativa.

k) concessão de uso especial para fins de moradia: tal instituto jurídico estava

disciplinado pelo Estatuto da Cidade, porém foi vetado pelo Presidente da República,

que editou a Medida Provisória n.º 2.220 de 04.09.2001 regulamentando o instrumento

que garante àquele que, até 30 de junho, possui imóvel público urbano de até duzentos

e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, como seu e sem oposição, o direito à

concessão gratuita de uso especial para fins de moradia própria, admitindo-se

modalidade de concessão coletiva.

l) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (art. 5º e 6º): o Estatuto da

Cidade determina que os Municípios poderão, por lei específica, determinar o

parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóveis, cujo aproveitamento

seja inferior ao determinado por força de plano diretor ou equivalente. O proprietário

será notificado para cumprir a obrigação, devendo cumprir os prazos de um ano para

protocolo de projeto e dois anos para início das obras.

75 MACHADO, Carlos Augusto. Tombamento – um instituto jurídico, p. 24/25. In: DALLARI, Adilson Abreu e FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Temas de Direito Urbanístico.

m) usucapião especial de imóvel urbano (art. 9º a 14): instituto jurídico que concede,

por decisão judicial em ação de usucapião, àquele que possui área ou edificação de até

duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos ininterruptos e sem oposição,

para fins de moradia própria ou de sua família, admitindo-se o usucapião coletivo.

Criado pelo legislador constituinte de 1988, tendo em vista o problema da falta de

moradia, vivenciado pelos grupos sem-teto, com a intenção de promover a paz social e

a ordem pública concretizando a função social da propriedade urbana.76

n) direito de superfície (arts. 21 a 24): é o direito do proprietário urbano conceder a

outrem, de forma gratuita ou onerosa, a utilização do solo, subsolo ou espaço aéreo de

seu imóvel. Entretanto, o artigo 1.369 do Novo Código Civil que também dispõe sobre

o direito de superfície, revogará a concessão para utilizar o subsolo e determinará

também (artigo 1.377) que outrem, pode ser pessoa jurídica.

o) direito de preempção (arts. 25 a 27): é o instituto que confere ao Município a

preferência para adquirir imóvel urbano em área estabelecida por lei baseada no plano

diretor, objeto de alienação onerosa entre particulares. O direito será exercido na

necessidade de áreas para regularização fundiária, execução de programas

habitacionais, criação de espaços públicos de lazer e proteção ambiental, histórica,

cultural, dentre outros. O Município terá trinta dias para manifestar seu interesse em

comprá-lo depois de notificado com proposta de compra de terceiro.

p) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso (arts. 28 a 31): em

áreas fixadas pelo plano diretor, o proprietário, mediante contrapartida, poderá

construir sobre área acima do coeficiente de aproveitamento básico (relação entre área

edificável e área do terreno). Lei municipal específica deverá estabelecer as condições

e os valores para a outorga.

q) transferência do direito de construir (art. 35): quando o imóvel urbano, público ou

privado, for considerado necessário para fins de implantação de equipamentos urbanos

e comunitários, de preservação histórica, ambiental, paisagística, social ou cultural, ou

ainda, de utilização em programas de regularização fundiária, urbanização e habitação,

o proprietário poderá ser autorizado por lei municipal baseada no plano diretor a

exercer em outro local ou alienar por escritura pública, o direito de construir.

76 CORDEIRO, Carlos José. Usucapião Constitucional Urbano (...), p. 172.

r) operações urbanas consorciadas (art. 32 a 34): é o instituto que permite à lei

municipal baseada no plano diretor, delimitar área para aplicação de operações

consorciadas (conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público,

com participação dos proprietários, moradores, usuários e investidores, com o intuito

de transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental).

s) regularização fundiária: “é o processo de intervenção pública, sob aspectos

jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras

de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação,

implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e

da qualidade de vida da população beneficiária”.77

t) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos

favorecidos: tipificação do direito fundamental expresso no art. 5º, inc. LXXIV da

Constituição Federal que garante assistência judiciária gratuita aos carentes.

u) referendo popular e plebiscito: são instrumentos de garantia da diretriz de gestão

democrática das cidades, preconizada pelo Direito Urbanístico e agora, regulamentada

no capítulo IV do Estatuto.

O Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e o Estudo Prévio de Impacto de

Vizinhança (EIV – arts. 36 a 38) são os dois outros instrumentos de política urbana

dispostos pela Lei 10.257/01. O EIA deve ser requerido nos termo da legislação

ambiental.

Já o EIV, existente no Município de São Paulo, foi trazido ao Estatuto da

Cidade com o intuito de definir, por lei municipal específica, os empreendimentos e

atividades privadas ou públicas que dependam de elaboração do EIV para obtenção de

licenças ou autorizações de sua construção, ampliação ou funcionamento,

possibilitando na maioria dos casos a exigência de contrapartidas ou medidas

compensatórias em benefício da população vizinha. “O instituto do EIV promove a

aplicação concreta do princípio da sustentabilidade das cidades”, 78 promovendo a

superioridade do interesse público sobre o interesse mercadológico ou da empresa.

77 ALFONSIN, Betânia. Instrumentos e experiências de Regularização Fundiária (...)¸ p. 24. 78 OLIVEIRA, Aluísio Pires de e PIRES CARVALHO, Paulo César. Estatuto da Cidade – Anotações à Lei 10.257 de 10.07.2001, p. 158.

4.2.3. Plano Diretor

Na síntese de José Afonso da Silva, é plano porque estabelece os objetivos a

serem atingidos, os prazos, as atividades a serem executadas e os responsáveis pela

execução. É diretor porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano no

Município.79

O plano diretor se encontra agora disciplinado nos artigos 39 a 42 da Lei

10.257, entretanto, só quanto às diretrizes gerais, pois sua elaboração deve se dar

garantindo a autonomia dos Municípios. O plano diretor na definição de Hely Lopes

Meirelles é “o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento

global e constante do Município, sob aspectos físico, social, econômico e

administrativo, desejado pela comunidade local”.80

Para Luiz Antônio Falcoski, que dissera sobre suas funções, o Plano Diretor

deve: 1) ser um instrumento de Reforma Urbana e para garantir a função social da

cidade e da propriedade; 2) ter caráter redistributivo para inverter as prioridades dos

investimentos públicos e realizar um planejamento descentralizado e; 3) ser um

instrumento de gestão política da cidade, estabelecendo um pacto territorial em torno

dos direitos e garantias urbanas de planejamento participativo da sociedade

organizada.81

Nelson Saule Júnior assevera que “o plano diretor, em decorrência de sua

natureza de ser o instrumento básico da política urbana municipal, tem como

pressupostos para sua eficácia jurídica, o planejamento democrático e participativo

com base no princípio da participação popular, como meio de garantir a apropriação e

o reconhecimento institucional da realidade social e cultural local para constituição das

regras, procedimentos e instrumentos destinados a tornar efetivo o direito à cidade”.82

“O Plano Diretor deverá explicitar de forma clara qual o objetivo da política

urbana. Deve partir de um amplo processo de leitura da realidade local, envolvendo os

79 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, p. 123/124.80 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, p. 393.81 FALCOSKI, Luiz Antônio N. Estatuto da Cidade e do Urbanismo: Espaço e Processo Social. In Estatuto da Cidade Política Urbana e Cidadania, p. 65.82 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 42.

mais variados setores da sociedade. A partir disso, vai estabelecer o destino específico

que se quer dar às diferentes regiões do município, embasando os objetivos e as

estratégias. A cartografia dessas diretrizes corresponde a um macrozoneamento, ou

seja, a divisão do território em unidades territoriais que expressem o destino que o

município pretende dar às diferentes áreas da cidade”.83

A Constituição de 1988 estabeleceu que é o plano diretor o instrumento básico

de ordenação e expansão da cidade, para garantir a consecução dos preceitos

urbanísticos. Cabe, portanto, ao Plano Diretor cumprir a premissa constitucional da

garantia das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.

A Lei 10.257/01 estabeleceu normas gerais quanto ao plano diretor, sem impor

limitações à competência municipal. Tal regra era necessária para que não se

afrontasse a autonomia do Município para elaborar o plano diretor, segundo a Carta

Magna.

O Estatuto da Cidade reproduz as disposições da Constituição Federal de 1988

sobre o Plano Diretor, constantes do Capítulo de Política Urbana. O artigo 39 expressa

o disposto no §2º do art. 182 quando diz que a propriedade urbana cumpre sua função

social ao atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no

plano diretor, e acresce que deva ser assegurado o atendimento das necessidades dos

cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das

atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º do Estatuto.

O artigo 40 reafirma que o plano diretor, aprovado por lei municipal, é o

instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. O mesmo artigo

traz inovações, como a disposição de que o plano diretor é parte integrante do processo

de planejamento municipal, devendo ter suas diretrizes e prioridades contidas no plano

plurianual, nas diretrizes orçamentárias e no orçamento anual (§1º); a abrangência do

Plano Diretor às áreas urbana, suburbana e rural – todo o Município (§2º); e a revisão

do plano a cada dez anos, no máximo (§3º).

O §4º do art. 40 é o que concretiza o requisito constitucional da participação

popular na elaboração do plano diretor, mediante a garantia de promoção de

audiências públicas e debates, da publicidade e do acesso de qualquer interessado aos

83 INSTITUTO PÓLIS e outros. Estatuto da Cidade – Guia (...), p. 43.

documentos e informações produzidos. Cabe refutar que, apesar não constar no

Capítulo de Política Urbana, a participação popular é requisito constitucional do plano

diretor por força da combinação do art. 1º, parágrafo único com o art. 29, inc. XII, que

garantem a participação direta do povo pelas associações representativas no

planejamento municipal.

O artigo 41 da Lei Federal estabelece que o plano diretor é obrigatório para as

cidades como mais de vinte mil habitantes, por ordem constitucional, mas também, de

agora em diante, para as cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações

urbanas, integrantes de áreas de especial interesse turístico e inseridas na área de

influência de empreendimentos ou atividades com impacto ambiental e ainda nas

cidades em que o Poder Público pretenda exigir do proprietário de solo urbano não-

edificado o seu aproveitamento, sob pena de parcelamento e edificação cumpulsórios,

IPTU progressivo no tempo e desapropriação de fim urbanístico.

O §2º do mesmo art. 41 dispõe que as cidades com mais de quinhentos mil

habitantes deverão elaborar um plano de transporte urbano integrado, que seja

compatível com o plano diretor ou nele esteja inserido.

Já o art. 42 prescreve que o plano diretor deve, minimamente, conter: 1) a

delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou

utilização compulsórios; 2) a delimitação das áreas em que poderá se exigir o direito

de preempção, ou permitir o direito de construir acima do coeficiente de

aproveitamento básico e a alteração de uso do solo mediante contraprestação, a

aplicação de operações urbanas consorciadas e a transferência do direito de construir; e

3) a definição de um sistema de acompanhamento e controle.

Saliente-se, por fim, que “o plano diretor deverá ser complementado e

concretizado por diversas leis específicas como a de zoneamento, de parcelamento do

solo, o Código de Edificações, a lei de proteção ambiental e da paisagem urbana e por

outros planos”.84

4.2.4. Gestão Democrática da Cidade

84 MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, p. 103.

Os artigos 43 a 45 (Capítulo IV) do Estatuto da Cidade estabelecem

instrumentos de democratização da cidade, como condições para a implementação das

políticas urbanas nos municípios e nas regiões metropolitanas.

O princípio da participação popular é determinante para a legitimidade e

eficácia das normas e políticas urbanas85, uma vez que foi justamente a exclusão e o

distanciamento da gestão pública dos segmentos sociais que provocou a

vulnerabilidade das regras urbanísticas na quase totalidade dos municípios e regiões

brasileiras.

Compreender a importância da gestão da cidade em parceira com a sociedade é

tarefa atual do administrador público que vê como atores reais e co-responsáveis pela

produção do espaço urbano, a população que governa.

A participação popular encontra escopo no princípio democrático inserido no

artigo 1º, parágrafo único da Constituição, segundo o qual o poder emana do povo e é

exercido de forma direta e indireta. A gestão democrática da cidade, por meio de

instrumentos de participação popular, é forma de exercício do poder de forma direta e

da cidadania.

Para alcançar a gestão democrática da cidade, as administrações públicas devem

traçar uma metodologia de ações para sua implementação. Em primeiro lugar, é

essencial garantir o direito de informação “O investimento fundamental deve visar

processos de comunicação, formação, capacitação e disseminação de informações,

dando condição aos participantes desses espaços para analisar os problemas, discutir as

opções e assumir posições”.86 Em seguida é preciso criar espaços de interlocução da

administração com a sociedade, por meio dos conselhos e conferências de política

urbana, consolidados por legislações, e realização de seminários e debates públicos

periódicos. Por fim, reputa-se necessária a disponibilidade de recursos orçamentários

para a execução das medidas aprovadas pela população.

Com esse intuito, o artigo 43 do Estatuto da Cidade estabelece como

instrumentos de gestão democrática da cidade: os órgãos colegiados de política urbana,

os debates, audiências e consultas públicas, as conferências sobre assuntos de

interesses urbanos e a iniciativa popular e de projeto de lei e de planos, programas e 85 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro (...), p. 244.86 INSTITUTO PÓLIS e outros. Estatuto da Cidade – Guia (...), p. 195.

projetos de desenvolvimento urbano. O plebiscito e o referendo popular, apesar de

vetados, constituem instrumento de gestão democrática por estarem contemplados no

artigo 4º do Estatuto (inciso V, alínea s). A gestão orçamentária participativa, adotada

em muitos municípios, também é outro instrumento garantido no artigo 4º (inciso III,

alínea f) e regulado no artigo 44.

Os órgãos colegiados ou conselhos de política urbana, em nível nacional,

estadual e municipal, têm o papel de construir um espaço público e institucionais onde

a população participa e é consultada sobre assuntos urbanísticos e devem ser

compostos por representantes de entes públicos e da sociedade civil organizada. A

Medida Provisória 2.220 de 04.09.2001, instituiu o Conselho Nacional de

Desenvolvimento Urbano (CNDU).

As conferências também podem ser realizadas em nível nacional, estadual e

municipal e visam garantir um processo amplo e democrático para elaborar e avaliar as

políticas urbanas e devem ser regulamentados pelo Poder Público.

As audiências e consultas públicas podem ser realizadas como garantia

processual dos direitos coletivos para garantia da legitimidade de atos administrativos

ou edição de leis e podem ser solicitados pelos cidadãos. O Estatuto da Cidade

prescreve que quando da implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos

negativos sobre o meio ambiente, o conforto ou a segurança da população, o Poder

Público deverá realizar audiência com a população interessada. A realização de

audiências e consultas públicas deve estar disciplinado no Regimento Interno das

Casas Legislativas e constar como requisito para aprovação de leis e normas

urbanísticas nos casos determinados.

A iniciativa popular é o instrumento que garante à população, de forma

organizada e coletiva, apresentar proposição de lei, planos, programas ou projetos a

serem aprovados e implementados. Os requisitos para a iniciativa devem estar

estabelecidos na Lei Orgânica ou Constituição em lei ordinária do respectivo ente

federativo.

O plebiscito é a consulta em que a população, pelo voto, opta entre uma ou mais

questões políticas ou institucionais. O referendo tem o objetivo de ratificar ou regular

matérias que já foram decididas pelo Poder Público.

A gestão orçamentária participativa torna obrigatória a realização de debates,

audiências e consultas públicas à população sobre as propostas de plano plurianual, lei

de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual, do município, como condição

obrigatória para sua aprovação na Câmara Legislativa. Essa prática, disseminada como

Orçamento Participativo, tem sido implementada em muitas cidades e obtido avanços

na ampliação da cidadania e na democratização e fiscalização das finanças públicas.

4.2.5. Disposições Gerais

Os artigos 46 a 57 do Estatuto da Cidade tratam das Disposições Gerais

Destacam-se os dispositivos que estabelecem que os tributos sobre imóveis

urbanos e as tarifas sobre serviços públicos serão diferenciados em função do interesse

social (art. 47); o prazo de cinco anos a partir da entrada em vigor do Estatuto da

Cidade para que os Municípios elaborem seus planos diretores (art. 50); e a inclusão

da ordem urbanística como objeto da ação civil pública (art. 53).

4.3. Medida Provisória n.º 2220 de 04.09.2001 – Concessão de Uso Especial para

Fins de Moradia e Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

Quanto à Medida Provisória, em 4 de setembro de 2001, o Presidente editou a

MP 2.220 para dispor sobre a concessão de uso especial para fins de moradia e criar o

Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano. Tal medida, apesar de não

recomendável, foi necessária, primeiro porque o próprio Presidente da República vetou

todos os dispositivos sobre o instrumento urbanístico de concessão de uso de imóvel

público para moradia e depois porque no Congresso não houve acordo sobre o

Conselho Nacional de Desenvolvimento (ou Política) Urbana – CNDU.

No que tange à concessão de uso de imóvel, a MP garantiu àquele que, até 30

de junho de 2001, possuísse por cinco anos imóvel público urbano, com os requisitos

exigidos, receberia a concessão. A forma coletiva também foi admitida.

Quanto ao CNDU, o texto da MP atribuiu ao Poder Executivo, mediante

decreto, a possibilidade de dispor como quisesse sobre referido conselho, quanto à

composição, atribuições e funcionamento.

CONCLUSÃO

A ciência do urbanismo tem estudado a nova organização das cidades, com

vistas a solucionar os principais problemas decorrentes da desordenada urbanização

que os centros urbanos experimentaram nos últimos séculos. Dessa necessidade de

ordenar o espaço urbano, surgiu o Direito Urbanístico para legitimar as intervenções

do Poder Público na propriedade e na cidade, com o objetivo de garantir a supremacia

do interesse coletivo.

No Brasil, o Direito Urbanístico ainda é tese novíssima, com reduzido material

de pesquisa e aprofundamento teórico. Entretanto, o aumento dos conflitos sociais nas

cidades, a ascensão de movimentos sociais de luta pela Reforma Urbana, a inércia

estatal para a implementação de soluções urbanísticas e a enorme concentração de

renda e propriedades tem provocado o debate na sociedade para a construção de um

modelo de cidade que atenda as condições de habitação, trabalho, lazer e transporte,

possibilitando o bem-estar e a qualidade de vida dos cidadãos.

Porém, esse cenário idealizado está distante. Hoje, o país enfrenta a questão da

moradia, amparado apenas na expansão de favelas, cortiços e assentamentos em áreas

insalubres, de risco e ilegais ou irregulares e na perpetuação de práticas de especulação

imobiliária. O desemprego alcança recordes de índices, principalmente nas grandes

capitais, onde os problemas urbanos são ainda maiores. No transporte e demais

serviços públicos, o custo para a população tem aumentado sem a correspondente

melhora nos serviços, já quase totalmente privatizados. E ao fim, observa-se uma

crescente degradação ambiental e das instalações de infra-estrutura das cidades.

Ocorre que o direito até o presente momento não conseguiu dar respostas a

esses problemas urgentes, deixando ineficazes a maior parte das normas urbanísticas.

Do presente trabalho, portanto, infere-se algumas conclusões jurídicas postas ao

debate:

1. O Direito Urbanístico admitiu a concepção moderna de urbanismo, que

buscar tratar a cidade, não só do aspecto estrutural, mas também nos aspectos,

econômicos, jurídicos políticos, ambientais, e principalmente, sociais. Com isso, busca

consolidar na legislação, doutrina e jurisprudência pátrias, a eficácia de seus três

princípios fundamentais, a Função Social da Propriedade, o Planejamento Urbano e as

Funções Sociais da Cidade.

2. O capítulo sobre Política Urbana na Constituição de 1988, discutido graças à

pressão dos movimentos sociais na propositura da Emenda Popular da Reforma

Urbana na Assembléia Constituinte, trouxe a lume, princípios e institutos jurídicos de

grande valia para o direito do urbanismo, mas de questionável eficácia:

a) os dispositivos constitucionais avançam no entendimento de um direito do

urbanismo includente, ao normatizar a função social da propriedade e o planejamento

urbano (plano diretor), instituir o usucapião constitucional urbano, sugerir as medidas

de aproveitamento do solo pelo proprietário sob pena edificação compulsória, IPTU

progressivo no tempo e até desapropriação e ao ter como diretriz a garantia do direito a

cidades sustentáveis;

b) de outro lado, essas normas da Constituição não se tornaram eficazes, por

dependerem principalmente, dos Municípios, que têm atribuições de implementar a

política urbana. As únicas normas constitucionais auto-aplicáveis são: a que estabelece

a necessidade de uma lei federal para estabelecer as diretrizes gerais da política

urbana; a que obriga as cidades com mais de vinte mil habitantes a elaborarem um

plano diretor; e a que institui o usucapião constitucional urbano.

3. No tange à municipalidade, foi evidente a sobrecarga de atribuições quanto à

implementação dos institutos urbanísticos. Cabe aos Municípios, por exemplo,

implementar exclusivamente 25 (vinte e cinco) dos 40 (quarenta) instrumentos de

política urbana alinhavados no Estatuto da Cidade (art. 4º):

a) sob um aspecto, essa divisão das competências urbanísticas foi acertada, ora

e vez que é no Município onde ocorrem as relações sociais que desencadeiam os

problemas urbanos e que tem autonomia constitucional para desenvolver a política

urbana. Qualquer interferência à autonomia dos Municípios, é inconstitucional.

b) porém, por conta dessa “municipalização”da política urbana, a eficácia dos

princípios e normas de direito urbanístico previstos na Constituição e no Estatuto da

Cidade, não é imediata, pois depende, na grande maioria da implementação ou não

pelos Municípios. Se o Poder Público Municipal não se manifesta ou não atua, o

direito urbanístico naquela localidade corre o risco de não se efetivar, descumprindo a

vontade do legislador e da própria sociedade;

c) na verdade, ocorre falta de sintonia entre as esferas da Federação, não apenas

no conteúdo das propostas em si, mas nos processos de elaboração e decisão dessas

esferas. É urgente, sem desconsiderar as prerrogativas e a autonomia de cada ente da

federação, um ajuste de agendas e cronogramas de implementação dos instrumentos

urbanísticos ora regulamentados com o Estatuto da Cidade, pela União, Estados e

Distrito Federal e Municípios.

4. O Estatuto da Cidade, recém-aprovado, é a lei federal de desenvolvimento

urbano que tramitou por doze anos no Congresso Nacional e que traça as diretrizes

para a União, Estados e Distrito Federal e Municípios implementarem as medidas de

política urbanas constantes do texto legal:

a) o texto legal hoje em vigor traz inovações jurídicas muito interessantes, como

a outorga onerosa do direito de construir, as operações consorciadas, o estudo de

impacto de vizinhança, e também regulamenta institutos jurídicos, a exemplo do IPTU

progressivo no tempo, desapropriação, usucapião urbano, já destacados, que podem ser

implementados pelo Poder Público Municipal para que faça cumprir a função social da

propriedade e para efetivar a regularização fundiária;

b) outro aspecto positivo relevante é o destaque a normas de gestão democrática

da cidade, com a instituição de conselhos, realização de audiências e debates e até

obrigatoriedade de tornar participativa a gestão orçamentária do Município;

c) entretanto, analisando de forma crítica, a Lei Federal 10.257/01 é, na

verdade, um Estatuto de regularização fundiária, pois a quase totalidade das medidas

propostas atende busca apenas garantir mudanças no regime atual de propriedade. A

regularização fundiária é medida extremamente necessária, mas de maneira nenhuma

pode se distanciar das questões envolvendo a qualidade de vida, o transporte, o meio-

ambiente, a infra-estrutura básica, como ocorreu na lei;

d) ainda nessa seara, nota-se que o Estatuto da Cidade traz mais requisitos a

serem cumpridos pelos administradores e deveres aos administrados, do que direitos

aos cidadãos. A preocupação do legislador em regulamentar os planos, institutos,

estudos e procedimentos de política urbana, foi tão grande, que o direito à cidade, foi

alocado em segundo plano.

5. A resposta do Poder Judiciário aos conflitos provocados pelos instrumentos

de política urbana é, ainda, uma incógnita. Até hoje, a jurisprudência sobre lides

urbanísticas é incipiente e tende a tratar o tema como questão de direito administrativo.

Na sociedade brasileira, a participação efetiva do Poder Judiciário é essencial para que

os princípios de Direito Urbanístico tornem-se eficazes socialmente, e não só no

momento decisório de conflitos, mas também na fiscalização sobre os Poderes

Executivo e Legislativo.

Diante de tais apontamentos, que não buscam responder à problemática urbana,

mas sim, suscitar o debate sobre questão tão interessante como o Direito Urbanístico,

espera-se que os objetivos da pesquisa tenham sido cumpridos e que novos estudos

aprofundem ainda mais o tema.

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