Neoliberalismo estructurante de la acción estatal de

XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

1

Neoliberalismo estructurante de la acción estatal de contrarreforma

agraria en el periodo 1994-2015 en Colombia

Wilson Eduard Pinilla Guerrero

Desde un punto de vista dialéctico, la reforma agraria no es sólo una política,

un instrumento de cambio rural, sino un proceso estratégico, en cuanto supone

y comprende tanto la actividad del Estado como la movilidad simultánea y

conflictiva de las fuerzas sociales protagonistas del cambio estructural.

Antonio García Nossa (1970)

Introducción: La cuestión agraria frente al despliegue del neoliberalismo

Transcurridas dos décadas de isomorfismo neoliberal en la organización y conducción del poder público

en Colombia, continúan las tensiones explicativas a propósito de sus efectos sobre el contenido social de

las relaciones económicas dominantes en el campo, sobre la conformación y el disciplinamiento de la

política y el derecho agrarios, y sobre la naturaleza de la crisis agraria y sus modos de abordarla.

Es pretensión de este escrito interpretar al neoliberalismo desde sus múltiples facetas de regulación sobre

la dinámica territorial, indagando por la relación que existe entre sus instrumentos, supuestos, estrategias

y discursos, y las transformaciones producidas por los esfuerzos y resistencias por la estabilización de

una nueva fase del capitalismo en el campo, lucha que tienen lugar en medio de una contrarreforma

agraria legal y de facto que frente a la gran coyuntura política del país generada por un acuerdo entre el

gobierno de Juan Manuel Santos y la insurgencia bajo el mando de las FARC-EP, permite avizorar la

acentuación de las contradicciones del régimen de acumulación capitalista en Colombia.

Se considera que el neoliberalismo entra a tramitarse como un fenómeno que no es determinante

únicamente en el estilo de conducción del gobierno, la manera en que se estructura jurídica y

posicionalmente la política o en la respuesta a las condiciones macroeconómicas, sino que también

guarda una íntima relación con la correlación de fuerzas de lo político en la adecuación de las capacidades

de dominación en torno al factor tierra, que explica la permanencia de vértices de la reforma agraria en

estancamiento absoluto, la perspectiva de administración de baldíos hacia grandes inversores nacionales

e internacionales, la estigmatización y persecución tanto individual como colectiva a los procesos

sociales de reserva campesina y étnica; capacidad de dominación frente al fortalecimiento de la protesta

campesina y popular, a los incipientes pero no menos paradójicos avances de la restitución de tierras a

víctimas del conflicto armado y a la modelación productiva de incentivos, factores y relaciones de

dependencia en el campo.

Lejos de buscar una explicación alternativa en su novedad, se pretende proporcionar algunos puntos de

discusión esenciales sobre el tratamiento a la cuestión agraria configurado por los gobiernos neoliberales

que buscaron las adaptación de la clase política bipartidista y terrateniente a las nuevas dinámicas de

acumulación, orientadas hacia la imposición del sistema agroindustrial de producción, en un sistema

social en el que predomina una estructura agraria bimodal, dado que en la actualidad el proceso de

negociación política para librar el conflicto social, ideológico y territorial entre insurgencia y gobierno

nacional del flujo de la violencia política, alimenta el surgimiento de serios interrogantes al gobierno de

Juan Manuel Santos sobre su capacidad e intención política del restar privilegios agrarios a los grandes

poseedores, los nuevos poseedores auspiciados por la acción paramilitar, y los inversores nacionales y

transnacionales, en lo que supondría un giro fundamental del proceso de reforma.


2

Además esta coyuntura política motiva de nuevo la reflexión sobre las posibilidades transformar la forma

estatal en un sentido emancipatorio (Rodríguez Rincón, 2009) en un ambiente institucional en el que la

contrarreforma agraria sigue impulsada por el gobierno de la unidad nacional, permitiendo aseverar que

el movimiento gubernamental representa la acentuación de las contradicciones de la crisis agraria, lo que

en medio de un panorama de reforma política implica considerar las implicaciones de reproducir las

invariantes históricas de la política de tierras y reforma agraria en su forma neoliberal frente a las

expectativas de materialización de un acuerdo agrario que propicie la consecución de justicia social a

través de la acción pública estatal.

1. Modernización del capitalismo contemporáneo: neoliberalismo y formación estatal

Son comunes las referencias a la idea del neoliberalismo que extraen sus explicaciones de dominios

cerrados y fragmentados. Para algunos el neoliberalismo es un cambio en el manejo de la política

económica, hacia una perspectiva monetarista del producto social cuyos propósitos y resultados varían

en relación con el desempeño de la matriz económica y la acentuación de las velocidades y poderes que

intervienen en la dinámica de flujos de capital, de cara a una competencia trasnacional de mercancías y

capitales, explicación reducida al neoliberalismo económico1.

En esta línea de planteamientos, la teoría de las organizaciones reproducida en las facultades de ciencias

económicas y administración pública, encuentra en el neoliberalismo -además de un contexto funcional

a la introducción de innovaciones para la estructuración organizacional, la gestión y la planificación- el

carácter axiomático y procedimental de las llamadas Teorías del Mercado (Harmon & Mayer, 1999) en

la operación de los dispositivos estatales de regulación sobre las actividades estratégicas en la dinámica

de acumulación y ejercicio del poder político y social. Lo cual ha fundamentado la perspectiva de la

intervención pública tanto en los axiomas del individualismo metodológico, como en los procedimientos

de la Nueva Gerencia Pública.

En otra dirección existen quienes explican el fenómeno de creciente expansión regional y global como

un “estilo general de pensamiento, análisis e imaginación (Foucault, 2007)” de la realidad social, ya que

lejos de reducirse a “una mera elección económica y política formada y formulada por los gobiernos o

en el medio gubernamental”, el neoliberalismo define “un tipo de relación entre gobernantes y

gobernados (2007, pág. 432)”, sea que los primeros problematicen la idea del servicio público prestado

por el Estado -como forma de compensación del ingreso social (Estrada; 2010)-, o sea que los segundos

proyecten demandas en torno al auxilio estatal frente a las consecuencias de la explotación capitalista y

el ejercicio de las libertades supuestas en la vida democrática; de allí que la dominación neoliberal de las

relaciones de gobierno y los sujetos sociales, no sostenga los mismos orígenes históricos a pesar de

orientarse por los mismos paradigmas regionales en la conducción de la política económica, social y

sobre el curso de la reforma del Estado2.

1 En este plano de explicaciones, existen quienes brindan interpretaciones resolviendo características específicas del

neoliberalismo en el plano de expansión de la forma de producción capitalista. Puello-Socarrás expone un neoliberalismo

“que más allá de aparecer como una opción capitalista de superación coyuntural, ha irrumpido como la alternativa de

desarrollo económico y social que se despliega alrededor del nuevo orden económico mundial (Puello-Socarrás, 2008, pág.

81)”. brindándole importancia a explicaciones vinculadas con la economía política otorgando la “doble particularidad que

este proceso expresa: un proyecto socio-político y un programa de política económica (2008, pág. 134)” 2 Una explicación de estos paradigmas regionales es provisto por la profesora Elsy Luz Barrera en su estudio de las

transformaciones del estado colombiano que afirma responden a los procesos de “integración, concertación y cooperación

internacional” de la globalización neoliberal que “tiende a erosionar la autoridad del Estado sobre su territorio, [y] necesita

para su expansión, paradójicamente, Estados dotados de gran autoridad que mantengan (aunque sea en apariencia) la

legalidad y la legitimidad que permite el desarrollo de los mercados nacionales y transnacionales (Barrera; 2004, pág. 118)”


3

En esta línea de interpretación histórica, importa considerar las transformaciones en la composición y

potencialidad de los actores políticos inmersos en funciones posicionales -provistas por la sociedad de

clases y las funciones ejercidas por los sujetos en el plano de la ciencia y la cultura (Gramsci, 2004)-

frente al direccionamiento del curso del proceso productivo agrario; estas transformaciones tienen su

expresión en la interpretación de un neoliberalismo de “nuevos leviatanes” propuesta por Borón, quien

desde una perspectiva marxista lo caracteriza en relación con las categorías de análisis de las ciencias

políticas, como el evento histórico donde la hegemonía burguesa profundiza las contradicciones

existentes entre democracia y capitalismo al someter el destino del producto social a los despóticos

supuestos de justicia, participación, organización estatal y distribución de un mercado abierto, en donde

el poder trasnacional redefine interna y externamente el escenario global de lucha política e intelectual

ante

“la emergencia de un pequeño conglomerado de gigantescas empresas transnacionales, los "nuevos

leviatanes", cuya escala planetaria y extraordinaria gravitación económica, social e ideológica los

constituye en actores políticos de primerísimo orden y causantes de un ominoso desequilibrio en

el ámbito de las débiles instituciones y prácticas democráticas de las sociedades capitalistas

(Borón, 2000, pág. 64)”

Esto conlleva a que la configuración del orden neoliberal en el país tenga cabida a través de una serie de

acciones para consolidar el régimen de derechos del capital nacional y transnacional, fortaleciendo la

capacidad de dominación de los países y firmas que le apuestan a una estrategia imperial como medio

para garantizar la estabilidad de su crecimiento económico agregado, su política de aseguramiento

alimenticio, el aprovechamiento de las ventajas comparativas locales y la agencia de contratendencias a

la baja de la tasa de ganancia en el mercado de competencia (De Bernis, 1988).

En Colombia la aplicación del recetario de corte neo-conservador en el modo de regulación, nunca se

comportó como un proyecto tecnocrático libre de presiones y privilegios políticos, sino que se trató de

un proceso en donde coinciden intereses políticos de coalición capitalista que imponen sus medios legales

y extralegales a la racionalidad económica y estatal (Sandoval, 2007), de ahí que el ejercicio de poder,

las tecnologías del gobierno, los marcos cognitivos y la producción de las políticas públicas que

representan cuestiones de vital importancia para la instalación del proyecto socio-político, a pesar de

mostrar resultados perversos sobre los derechos civiles, políticos, sociales y ambientales y las realidades

materiales de las comunidades, en la segunda década del siglo XXI lejos de mostrar síntomas de

agotamiento parece reeditarse bajo el nuevo axioma del quehacer estatal: el emprendimiento como fuente

de teoría y la reinvención del gobierno como enjuague de adaptabilidad y flexibilidad sobre la imagen

de la administración pública (Puello-Socarrás, 2008). Bajo estos propósitos y mecanismos se concretaron

cursos de acción del ajuste estructural sobre el sector agropecuario y la institucionalidad agraria, y de la

desregulación sobre monopolios transnacionales, como muestra de la dimensión sectorial del dominio

neoliberal que plantea como estrategia de desarrollo la exclusión de pequeños y medianos poseedores y

propietarios, de métodos de producción y de colectividades agrarias que resisten simultáneamente a la

concentración de tierras, capitales e incentivos públicos y a la expansión del monocultivo en el sistema

agroindustrial para la producción de energías alternativas, insumos industriales y los llamados productos

no tradicionales con potencial exportador. Estos elementos de referencia dibujan un escenario de

fragmentación de los hechos y valores que explican de manera aislada el neoliberalismo en su forma

económica, política, cultural, histórica y administrativa, por lo que interesa contribuir a la explicación de

las transformaciones tanto estructurales3 como socioterritoriales que concreta el proyecto neoliberal,

3 Con estructural se hace referencia -siguiendo a Estrada (2006)- al proceso de construcción de un orden neoliberal, en el

sentido de las transformaciones del derecho positivo, es decir de los lineamientos políticos y procedimientos administrativos

del ordenamiento jurídico que otorgan sentido a nuevas y viejas formas de dominación.


4

siguiendo la aseveración de Estrada Álvarez (2010) de que estas hacen parte de un único proceso “en el

que las diferentes formas de la acumulación se han imbricado, condensando esa interrelación entre la

lógica capitalista y la lógica territorial, produciendo una nueva espacialidad (pág. 21)”. Esto quiere

decir que la sistematicidad con la que se asevera está provisto el neoliberalismo se define en el proceso

de cambio en el que “se ha interrelacionado la intensificación con la expansión geográfica de la relación

social capitalista (2010, pág. 15)”, interrelación que resulta por la interacción de las formas de

acumulación en nuevos escenarios regionales y transnacionales y la eficacia del proyecto socio-político

para concretar las apuestas hegemónicas de la clase de poder en el campo.

Así, este escrito se articula sobre la idea de una “nueva disputa por la tierra” y la transformación de las

condiciones concretas de relacionamiento en la dinámica de acumulación del campo, impresas por el

proyecto neoliberal asumido de manera consecutiva por los gobiernos de derecha desde César Gaviria

Trujillo (1990-1994 “Revolución pacífica”) hasta el actual y segundo gobierno de Juan Manuel Santos

Calderón (2010-2014 “Prosperidad para todos” y 2014-2018 “Todos por un nuevo país”) que sin

abandonar por completo otras formas de organización de la propiedad, de producción del territorio, de

lucha política y de confrontación social propias de facetas del capitalismo del siglo XIX y del siglo XX,

involucra a nuevos actores y dispositivos interpretados como característicos del proyecto neoliberal en

lo que concierne a la determinación del modo de regulación, la organización de la propiedad rural y la

restructuración del estilo administrativo en la institucionalidad de reforma agraria.

Para el desarrollo de esta reflexión en el plano de las investigaciones de la administración pública

colombiana, importa la definición de ciertas claves analíticas para la interpretación del papel Estado

frente a la cuestión agraria, se dedican una líneas para presentar elementos que en el proceso de

investigación de la política de tierras y reforma agraria se consideran determinantes en la conformación

estatal, su instrumentalización e intervención sobre la vida social del campo, y el soporte ideológico e

histórico de la clase de poder que direcciona sus acciones. Conformación que puede observarse en la

relación de dominación que supone, la dimensión contradictoria de su expresión material en aparatos

administrativos y la acción e intervención concretada en sus políticas y disposiciones como categoría

esencial del orden capitalista (Moncayo C., 2012).

Contradicción en tanto estos supuestos “avances en la definición de un marco jurídico-institucional de

reconocimiento formal de territorios y territorialidades” no implica “que el orden del derecho vigente

garantice a plenitud o posibilite el disfrute efectivo de sus derechos (Estrada Álvarez J. , 2013, pág. 25)”,

de hecho la permanencia relativa del marco de derechos sociales, explica los problemas del poder público

liberal que radican en una absurda creencia generalizada entre poblaciones rurales y urbanas de una

continuidad entre la positividad del derecho y la posibilidad de que éste disponga una comprensión

histórica de la realidad social.

Esto ocurre mientras se establecen invariantes en el régimen legal de regulación agraria, por lo que esta

negación de una posible organicidad del derecho con la dialéctica del proceso de reforma agraria invita

a interpelar las estrategias de la clase terrateniente tradicional y la colación concretada por el modo de

producción agroindustrial para ralentizar la intensidad de la crisis agraria, discutiendo el alcance de su

definición como actor colectivo en cuanto participe de una coalición de poder regional, y a la par indagar

por la correspondencia entre el entramado de relaciones rurales de poder configuradas a través del marco

de nuevas modalidades del despojo territorial4 y la función que cumplen las elites intelectuales en la

4 Principalmente aquellas que atañen al despojo legal, administrativo y judicial como elementos que explican la disposición

sistemática del poder público para propiciar los cambios regulatorios favorables al proceso de acumulación.


5

localización de la estructura agronómica de producción y la articulación del aparato estatal a un patrón

de generación y distribución del excedente o plustrabajo favorable a la clase de capitalistas. En escritos

anteriores se aproximaron afirmaciones sobre el papel del Estado como “reproductor de las relaciones

del sistema social, […] éste históricamente en lugar de procurar acciones exitosas para alcanzar la

reforma agraria, ha precedido y motivado los problemas que explican la existencia del conflicto (Pinilla

Guerrero & Rodriguez Molina, 2014)”, con el objetivo de precisar el punto epistemológico de partida en

el análisis del papel de la administración pública y la lógica estatal en relación con el régimen de

acumulación y la persistencia de problemas sociales, políticos y económicos.

Esta afirmación carece sin embargo de una explicación necesaria sobre la lógica territorial que permita

considerar de una manera más coherente con la construcción social del espacio definido a través de sus

relaciones políticas y la posición de auxilio o resistencia frente a la acumulación por desposesión que

establece como dominante la contrarreforma neoliberal. De allí que se pueda hablar de “multiescalaridad

(Agnew & Oslender; 2010) citado por (Estrada Álvarez J. , 2013)” en donde existe una superposición de

territorialidades soportadas por “diferentes fuentes de autoridad territorial (incluida la estatal), [dando]

cuenta del carácter dinámico del Estado-nación y de la importancia de las comunidades y procesos

sociales en la constitución territorial de América Latina (2013, pág. 30)” o en el análisis de la maestra

María Teresa Uribe sobre la soberanía y su relación con la “gramática de la guerra”, que parte de la idea

hobbesiana de que

“la anarquía, la violencia múltiple y desagregada y las confrontaciones civiles, estaban

intrínsecamente relacionadas con la ausencia de soberanía, con la inexistencia o la fragilidad de

un aparato institucional público que lograra imponerse sobre los grupos y los individuos en

conflicto, despojándolos de sus relaciones belicosas, de la hostilidad y las agresiones recíprocas,

para instaurar un orden jurídico político con capacidad vinculante, pero ante todo con suficiente

poder para dirigir y controlar la vida social (Uribe de Hicapié, 2015, pág. 294)”

Considerar el papel determinante del neoliberalismo dentro de la conformación del espacio y la

producción agrícola en Colombia, requiere de evidencias objetivas de su influencia en los planos de: i.)

Los mecanismos de regulación definidos en torno a nuevas directrices políticas, dinamizadas por agentes

económicos transnacionales y elites terratenientes tradicionales, producto de la recomposición de la

división internacional del trabajo en un nueva fase del imperialismo capitalista, que ocurre en paralelo

con el ascenso del paramilitarismo y una nueva crisis generalizada del campo, ii.) Las tendencias de

transformación estructural del capitalismo dependiente -usando la expresión de A. Borón- en el campo

sobre la idea de una nueva disputa por la tierra, que intensifica las presiones sobre el suelo disponible y

en vía de disponibilidad por la vulnerabilidad de las formas de vida campesina en la estructura agraria

bimodal, en las nuevas formas de organización de la propiedad y el trabajo rural.

2. Planteamiento: Contrarreforma agraria neoliberal en Colombia

Es pretensión de este escrito, indagar por el tratamiento configurado por la clase de poder en Colombia

para finales del S.XX e inicios del S.XXI, desde algunos referentes históricos de tratamiento que permiten

pensar una contrarreforma agraria de facto, pero que en el cambio de paradigma global de intervención

sobre el conjunto de la producción social, deviene en lo que se denomina una contrarreforma agraria

neoliberal en el sentido de incorporar una comprensión del funcionamiento contemporáneo de los

Estados y las formas del derecho positivo que instrumentalizan su accionar, dentro de un proyecto

hegemónico que imprime cambios en el estilo regulatorio, jugando un papel múltiple en reproducción de

una estructura agraria altamente concentrada, desigual e impulsora de la confrontación social violenta,

que consigue adaptarse a una nueva disputa por la tierra alentada por el ingreso de nuevos actores

transnacionales, y abocada a la expansión creciente de la frontera agrícola y al sometimiento de la


6

propiedad a las fuerzas de un mercado de tierras asistido en donde los imaginarios de productividad del

campo y justicia social entran en conflicto.

Esta contrarreforma adquiere eficacia en tanto “los Estados capitularon ante la irresistible fuerza de los

mercados globalizados (Borón, 2000, pág. 4)”, gracias a un amplio conjunto de expectativas cognitivas

de racionalidad y objetividad –inercia del interés en el conocimiento- que a través de operaciones

discursivas de los mass media vinculados con la clase de poder, el arribo de señales a favor desde la

entidades supranacionales de crédito, el surgimiento de investigaciones e informes que promovieron la

formación de tanques de pensamiento para alinear la elaboración de políticas públicas a los recetarios de

planificación, y el ascenso político de tecnócratas y parapolíticos, se encaminó a la preservación histórica

del conflicto a través de la constitucionalización del orden neoliberal, fenómeno que no debe ser

interpretado como una imposición unidireccional en donde sobresalen unas organizaciones

supranacionales, invisiblemente integradas constituyendo formas fortalecidas del capital5, y gobiernos

pro-bono serviles a los intereses del capital globalizado, en donde se desconocen las estrategias de

tratamiento concretadas por la clase terrateniente tradicional, la tecnocracia económica bipartidista y la

paraestatalidad en el nivel, nacional el regional y el local. Como muestra el profesor Estrada (2006)

no se trata simplemente de la imposición de una normatividad desde fuera, sino de su emergencia

también desde dentro, dada la conjunción con factores internos locales, en la que jugaron las

identidades –en términos de proyecto político económico– del bloque dominante de poder local

con los intereses y representaciones del capitalismo transnacionalizado (2006, pág. 248).

La contrarreforma agraria neoliberal no cuenta con un propósito único de extranjerización territorial y

productiva, sino que también corresponde a los esfuerzos por valorar, incorporar y formalizar los activos

de ejercicio del poder que en torno al factor tierra se han conformado en las últimas dos décadas.

La estructura agraria bimodal comprende entre otros aspectos, una práctica de dominación de la clase

terrateniente sobre el campesinado que define como objetivo primario de la concentración territorial la

absorción de obra de mano rural, aspecto que responde a la descampesinización que tiene lugar desde la

alianza bipartidista abanderada en el Frente Nacional hasta la actualidad.

La regulación neoliberal configurada en materia de control sobre la fuerza de trabajo para concretar y

usufructuar su explotación, parte de la búsqueda de una generalización de los efectos sobre los derechos

del trabajo de la flexibilidad laboral dominante en las ciudades, ahora sobre las relaciones rurales, para

solventar los problemas existentes entre propietarios pequeños y medianos que si antes se asentaban en

la frontera del latifundio para proveer una masa de trabajadores eventuales, ahora pueden constituir

obstáculos para las plantaciones de gran escala, por lo cual el perfeccionamiento legal del arrendamiento

pretende eliminar restricciones de vocación de suelos, disimular la concentración territorial e incorporar

el trabajo campesino a la estructura agroindustrial.

De esta manera, el siguiente esquema resume los elementos que explican la contrarreforma agraria legal

y de facto en su expresión neoliberal

5 Alta discrecionalidad, alta capacidad para hacer circular el valor, versatilidad para adaptarse a entornos institucionales

locales.


7

Ilustración 1 Contrarreforma agraria neoliberal en Colombia 1994 - 2015

Fuente: Elaboración Propia

En la estructura agraria concebida en el orden neoliberal que se ha optado por denominar estructura

agroindustrial o sistema agroindustrial (Machado, 2002, pág. 61), se da lo que parece ser una gran

capacidad de la coalición capitalista para insertar una nueva funcionalidad a la propiedad rural como bien

de inversión, que para el profesor García Nossa implica el desmantelamiento del latifundismo señorial

de las relaciones sociales pero bajo el mantenimiento del dominio de la economía empresarial (García

Nossa, 1981), en una dinámica de relacionamiento del mundo rural que se ve enfrentado a un patrón de

dependencia caracterizado por actores con

Una gran capacidad de imponer sus propias reglas gracias a su control sobre las tecnologías

complejas, producto de su importante capacidad de investigación en sus corporaciones sustentadas

por medio de un compacto sistema jurídico de patentes y marcas, por su capacidad organizativa y

gerencial, y por su funcionamiento como un conjunto regulado y guiado por una estrategia global;

[…] la sustitución del sistema de colonato por el de arrendamiento capitalista; de la aparcería por el

asalariado; del minifundio como base territorial de sustentación del ejercito de reserva laboral

destinado a la operación de un nuevo mercado rural; el de las empresas agroindustriales que

producen a gran escala y que han abandonado el método de asentamiento de la mano de obra dentro

de la frontera física de la empresa patronal (García Nossa, 1986, págs. 42 - 45).

Esta reflexión del profesor García Nossa cuenta con cierta vigencia en el actual contexto socio-político,

si se observa el cambio en el régimen de acumulación propiciado por las estrategias que concretaron los

gobiernos neoliberales incrustados en el bipartidismo político, auxiliados por la íntima pero expuesta

relación con el paramilitarismo y angustiados por posicionar la economía agrícola nacional y sus ventajas

comparativas en la división internacional del trabajo, que se actualiza ante la crisis que sucumbió los

propósitos de la modernización capitalista en los países donde la financiarización del aparato productivo

alcanzó desarrollos determinantes, y en donde requieren de nuevas estrategias de generación de

dependencia bajo la imposición de una primarización de la localización agronómica, que solo puede

conseguirse bajo la exclusión de la economía campesina soportada en la agricultura productora de

alimentos primarios que responde a las demandas del mercado interno, a través de una de las estrategias

predilectas de la contrarreforma agraria neoliberal: la acumulación por desposesión6.

6 Desde D. Harvey (2005), consiste en el uso de métodos de la acumulación originaria para mantener el sistema capitalista,

mercantilizando ámbitos hasta entonces cerrados al mercado. Marx consideraba que la acumulación originaria correspondía

Desmantelamiento de pilares operativos de la reforma agraria

Expansión territorial de la relación social capitailista

Cambios en el modo de regulación

Eficacia del proyecto socio-político de la coalición capitalista


8

Sin embargo, como evidencia tanto el cambio en la perspectiva de desarrollo de la Sociedad de

Agricultores de Colombia7 -SAC-, como los cambios fundamentales asumidos por el gobierno Santos en

la adjudicación de baldíos y las inversiones públicas, se observa en el país un acontecimiento de interés

político y académico de vital importancia en los terrenos del posacuerdo agrario: si la consolidación de

la estructura agroindustrial define ciertos abandonos en la dinámica de control territorial que soportan

sus supuestas transformaciones, la perdida de la insurgencia de un papel de primer orden en distintos

territorios, permite pensar tanto la habilitación de predios para el sistema productivo como el abandono

a las resistencias armadas frente al fenómeno terrateniente, viabilizando la búsqueda de alternativas

admisibles en el plano político para encadenar las variables sociales, económicas, jurídicas y

administrativas en torno a un proceso consensual para legitimar el nuevo régimen de acumulación.

La nueva dimensión que adquiere la lógica capitalista de concentración territorial se erige como una

recomposición de la apuesta hegemónica en el territorio, es decir, la reconformación específica del poder

de clase (Estrada Álvarez J. , 2010) para crear condiciones de inserción de la nueva estructura de tenencia

en los procesos jurídicos, administrativos, registrales y notariales, en el relacionamiento político que

define la lógica del control territorial y en la rearticulación del trabajo, el capital y la regulación a los

cambios que surgen en las transformaciones productivas del campo.

Así, se parte de la afirmación de una nueva conformación de elites de orientación neoliberal en lo

concerniente a la producción de explicaciones de los factores de la crisis agraria en términos de barreras

impuestas a la operación del mercado de tierras para transferir propiedad a pequeños productores, la

individualización de la tenencia, las restricciones de las Unidades Agrícolas Familiares para el control

del capital de trabajo y el arrendamiento de tierras.

Recurriendo al modelo analítico de Sandoval (2007) que busca examinar las razones que explican los

momentos y procesos de reafirmación de la autoridad estatal en el caso mexicano, importa considerar el

abordaje situacional de las bases sociales de apoyo y el nivel de incertidumbre política por el que transite

el régimen político, para comprender los diferentes niveles y tipos de intervención estatal y los diferentes

niveles y tipos de corrupción, que inciden directamente en la legitimidad política y estabilidad económica

necesarios para la implementación de políticas públicas efectivas.

Es de conocimiento común que las reformas administrativas que durante los dos periodos de Gobierno

de Álvaro Uribe se implementaron, como el Programa de Renovación de la Administración Pública -

PRAP-, el estatuto de desarrollo rural -Ley 1152 de 2007- declarado inexequible por la Corte

Constitucional durante los dos años que estuvo vigente, y la transformación de los beneficios sociales

del Desarrollo Rural en el programa Agro Ingreso Seguro, por el cual el entonces ministro de agricultura

Andrés Felipe Arias se encuentra hoy condenado y fugado, al estilo de los militantes del partido de

con una estrategia en donde ocurrían los procesos de “mercantilización y privatización de la tierra y la expulsión forzosa de

las poblaciones campesinas; la conversión de diversas formas de derechos de propiedad– común , colectiva, estatal, etc.– en

derechos de propiedad exclusivos; la supresión del derecho a los bienes comunes ; la transformación de la fuerza de trabajo

en mercancía y la supresión de formas de producción y consumo alternativa la implantación de un nuevo sistema (Harvey,

2005, pág. 113)”, para dar paso al cambio del sistema de producción desplazando al feudalismo; más allá de esto, la

acumulación por desposesión tiene por objetivo la reproducción histórica del sistema actual, repercutiendo en los sectores

empobrecidos por la crisis de sobreacumulación del capital. 7 En donde se problematiza frontalmente el uso improductivo de la propiedad rural, resaltando dos posiciones: i.) La búsqueda

de “incentivar la transferencia de tierras a los productores que podrían darle un uso más eficiente, mejorando el crecimiento

económico, la equidad social y la reducción de la pobreza rural”, y ii.) Los problemas tendientes a la “formalización y la

regularización de los derechos de propiedad de la tierra [que] se convierte en un factor que impide el funcionamiento efectivo

de los mercados de tierras (Perfetti, Bálcazar, Hernández, & Leibovich, 2013)”


9

ultraderecha Centro Democrático. Este complejo entramado entre corrupción administrativa,

acumulación por desposesión y violencia política invita a reflexionar sobre “la sistemática prevalencia

de dichos elementos durante los procesos de liberalización (Manzetti, 1999 y 2003; Schamis, 1999 y

2002) citados por (Sandoval, 2007, pág. 128), es decir, que no se trata de hechos aislados e individuales

sino que sus causas y efectos se encuentran enlazados profundamente.

El ascenso político y la adquisición de discrecionalidad de estos actores son logros que sólo pueden

efectuarse a través del apoyo de las clases y los sectores tradicionales (Hernández, 2003): comerciantes,

industriales, terratenientes, gremios por cadena de producción, militares de doctrina y oligarquía

bipartidista. Así, para favorecer la concentración de tierras, mediante la usurpación de éstas y la

legalización del despojo, muchos funcionarios del INCODER delinquieron con apoyo del

paramilitarismo hasta 2010, durante el periodo 2003-2008 de 141 procesos disciplinarios contra

funcionarios, el 57% “están relacionados con la adquisición de predios no aptos para adelantar

programas de reforma agraria y sobrecostos en los precios de adquisición (Procuraduría Delegada para

Asuntos Ambientales y Agrarios, 2015, pág. 30)”. La seccional del INCODER del Departamento de

Magdalena, estuvo cooptada por paramilitares quienes bajo el liderazgo de Rodrigo Tovar Pupo (alias

Jorge 40), ordenaban procesos de legalización de parcelas y adjudicación a testaferros del comandante

paramilitar, situación que fue apoyada por funcionarios de la Superintendencia de Notariado y Registro,

se presenta a continuación un ejemplo de los hechos señalados, tomando como referencia el Informe de

la Procuraduría:

Caso 45. Ejemplo de la paramilitarización del Incora-Incoder en el Magdalena fue la revocatoria

en el 2002 de títulos de 46 parcelas y su readjudicación en el 2003 a testaferros de los paramilitares

que hacían parte de las fincas El Encanto y Bejuco Prieto, que superaban las 1430 hectáreas, en el

municipio de Chivolo (Magdalena), arrebatadas por paramilitares a familias que las habían

recibido por el Incora en 1991 y fueron desplazadas en 1997 (Procuraduría Delegada para Asuntos

Ambientales y Agrarios, 2015, pág. 107).

Diferentes pactos y alianzas estratégicas establecidas entre paramilitares, políticos y funcionarios

públicos que daban cuenta no solo el afán y la postura de poner aliados trascendentales sino además de

ejercer funciones de estado y de gobierno, lo que convirtió al estado en un paraestado. Los pactos que

se dieron a conocer durante la primera década del S.XXI como el de Santa Fe de Ralito, firmado en el

departamento de Córdoba en 2001, provocó la investigación de cerca de 20 congresistas que luego serían

inculpados por asesinato y alianza con grupos armados. Otro pacto muy importante fue el de Chivolo

(Verdad Abierta, 2012), en donde más de 400 aspirantes a alcaldías, asambleas y gobernaciones se

reunieron con el postulado de “Refundar un nuevo país”, paralelo a estos pactos tuvieron lugar alianzas

en Urabá, Caldas y Magdalena medio, desataron el escándalo político más grande de la década, en donde

un grupo armado presionaba activamente por un poder electoral que buscaba conseguir una

representación política para agendar proyectos legislativos y aprobar acríticamente las proposiciones del

gobierno.

En estos territorios la ilegalidad ascendió y se tomó el poder local, manejando presupuestos públicos,

produciendo actos administrativos que afectaban de manera positiva sus apuestas de control territorial,

establecían condiciones de relacionamiento político y económico, por lo que se convirtieron junto con

los caciques políticos en actores de primer orden, quienes desde Córdoba, Antioquia y el Magdalena

medio tenían injerencia en la vida política del resto de Colombia.

Cifras oficiales de la Fiscalía General de la Nación y la Misión de Observación Electoral –MOE-,

demuestran la gravedad del caso, entre aproximadamente 80 a 120 congresistas fueron investigados y


10

condenados y una pequeña parte se encuentra aún en procesos de investigación, el equivalente al 44.7 %

pertenecían a la denominada parapolítica. Los primeros vínculos entre paramilitares y políticos

regionales que se destaparon por parte de la Fiscalía se registraron en los departamentos de Meta y

Casanare. Posteriormente la Corte Suprema tomó determinaciones judiciales respecto de congresistas de

Sucre, Magdalena y César. A partir de allí las investigaciones fueron extendiéndose por el resto del país.

Frente a lo sucedido estos políticos optaron por cubrirse bajo el manto de popularidad del Presidente

Uribe, aduciendo que el objetivo de las investigaciones era afectar la legitimidad del presidente y la

política seguridad democrática -cuyo fracaso es hoy irrefutable-, y en las medidas sancionatorias se

acogieron a la justicia ordinaria, y evitando que la Corte Suprema de Justicia además de su condena por

los crímenes y vínculos ilegales, afectara sus posibilidades en el ejercicio de cargos públicos, ante el

blindaje disciplinario que se ha orquestado desde la Procuraduría General de la Nación en cabeza de

Alejandro Ordoñez Maldonado.

Paradójicamente los diferentes procesos conocidos por la opinión pública sobre parapolítica, reforzaron

y afianzaron el caudal electoral de estos y consolido a sus partidos como grandes movimientos

afianzados y estructurados. En Urabá, el control territorial de Carlos Castaño es el resultado de la

combinación de triunfos militares, alianzas con “dirigentes políticos regionales, con narcotraficantes,

con empresarios, con algunos militares, que acudían a buscar colaboración para establecer fuerzas

paramilitares en múltiples sitios del país (Valencia Agudelo, 2007, pág. 19)”, la violencia política contra

militantes de la Unión Patriótica, organizaciones sociales y centrales obreras, y la capitalización de los

sentimientos formados a través de las amenazas que implicaban los frustrados procesos de negociación

política con la insurgencia (Belisario Betancur en 1984, Virgilio Barco y César Gaviria entre 1989 y

1994, y Andrés Pastrana en 1999) sobre el régimen de privilegios locales, constituyen algunos ejemplos

de su actuación y consecuencias. De esta manera, la contrarreforma neoliberal se encuentra altamente

caracterizada por el surgimiento, consolidación y transformación de la parapolítica en Colombia,

mostrando como el paramilitarismo corresponde a la ejecución y empoderamiento de las armas y las

administraciones locales por la defensa de la estructura agraria constituida.

3. Neoliberalismo como organizador de la propiedad

El neoliberalismo ha jugado un papel dentro de la política de tierras poco explicado y analizado como

organizador de la propiedad, principalmente en la incorporación de figuras jurídicas de organización

territorial, la búsqueda del ajuste total de la propiedad en el reparto de tierras públicas y las acciones

estatales de contrarreforma agraria sumado a la referida intensificación y expansión de la relación social

capitalista (Harvey, 2005) (Estrada Álvarez J. , 2010) en el país. En este análisis, no basta la explicación

clásica del factor tierra como recurso en la formación de la riqueza o como mercancía transable entre

propietarios, es necesario “interpretar la existencia social de la propiedad territorial en el capitalismo

es decir, definir la categoría que distingue a los propietarios de la tierra como una clase de la sociedad

capitalista (Jaramillo; 2009)”, y de esta manera comprender la diferenciación y el cambio que ocurre

cuando esta pasa de unas manos a otras entre clases de capitalistas, evidenciándose transformaciones

particulares sobre el control de la producción.

Así, se asume que la disputa por el control de la tierra no es en sí misma el objeto de la acumulación

capitalista en el campo, ya que al no resultar esta del trabajo social, la renta que proviene de su

concentración “en lugar de ir a alimentar el fondo de plusvalías que se reparten los capitalistas bajo la

forma de ganancia, va a parar a manos de los terratenientes”, a quienes históricamente han acaparado

tierras para absorber la fuerza de trabajo de colonos sin tierra (Fajardo, y otros, 2001), dominar las

relaciones de poder rurales y recientemente determinar el espacio territorial disponible para la

agroempresa a gran escala.


11

3.1. Antecedentes de la estructura agraria de Colombia

Para soportar la aseveración anterior, se parte de caracterizar la estructura de la propiedad en Colombia

desde el surgimiento de la hacienda como “institución fundamental del área, aquella que ha logrado

sobrevivir la evolución histórica adaptándose a distintas formas de producción (Fals Borda; 1976; pág.

12)”, hasta la incorporación de nuevas modalidades de concentración territorial y desarrollo productivo

amparadas por el perfeccionamiento legal del despojo, el sometimiento a los flujos de la violencia estatal

y paraestatal renovadas, y las presiones territoriales por la expansión de regiones de producción de

agronegocios, la economía del narcotráfico y la intensificada ola de extractivismo mineral.

La estructura agraria en los países latinoamericanos vista desde la concepción histórica de las relaciones

sociales agrarias y los modelos operacionales de reforma agraria propuesta por Antonio García Nossa,

puede definirse como

“un sistema de interrelaciones económicas, sociales, culturales y políticas cuyo núcleo central está

constituido por la propiedad sobre la tierra y sobre los recursos para utilizarla, de acuerdo con

patrones históricos de economía y de organización social [...] la propiedad sobre la tierra implica

el dominio sobre los recursos para su utilización económica y política [...] definiéndose el esquema

de uso de acuerdo con la función histórica que desempeña la tierra como: bien de producción,

como bien de inversión, o como elemento de poder y de dominación social (García Nossa 1970;

pág. 117) citado por (Machado 2002; pág. 29-30)”

La pertinencia y actualidad de la mirada de García Nossa sobre las dinámicas de la estructura del poder

como expresión de la estructura latifundista tradicional, consiste en que permite distanciar con propósitos

explicativos la reforma histórica de la estructura agraria de los modelos o estrategias operacionales de la

reforma, en donde los mecanismos estatales son analizados en su dimensión ideológica y en los

propósitos que le imprime a la estrategia global de desarrollo.

En Colombia, la hacienda surge en la adjudicación de mercedes8 en tierras incultas de un territorio indio,

con haciendas antiguas, resaltando entre sus características el rápido cambio en el uso del suelo, que

producto de las olas de migración principalmente de españoles derivaron en formas de producción

propias de estos que como asevera Fals Borda en distintos escritos,

“traducían la transición del feudalismo al capitalismo en Europa. No eran feudales en el sentido

estricto del concepto [...] Y tampoco eran capitalistas, pues este modo no se había dibujado

plenamente [...] como periferia del sistema europeo de defensa contra la invasión árabe no resultó

en ciudades medievales diferenciadas que son elemento crucial para la articulación del modo

feudal de producción (Fals Borda, 1976, págs. 20 - 21)”

Esta interpretación de la relación de los españoles con el territorio y el poblamiento, en donde existía una

aristocracia señorial “cuyo poder residía en la propiedad de la tierra en distintas regiones (1976, pág.

22)” supuso el patrón de conformación de la hacienda soportada en el dominio señorial que

fundamentaría de manera importante el modo de relacionamiento político en el campo. Fernando Guillen

Martínez (2015), refuta la idea de que la colonización, fuese estrictamente, el instrumento de obtención

de beneficios particulares del hombre español mediante el saqueo y el despojamiento forzado,

categorizando la definición de riqueza en relación con el naciente mercantilismo europeo -acumulación

de metales-, este autor considera que existe una real desconexión, entre el discurso del progreso liberal-

burgués europeo, su reconfiguración de la estructura gubernamental y económica, y el encuentro del

8 Estas -explica el autor- se diferencian de las adjudicaciones de encomiendas en tanto daban derecho a la tierra y no al tributo

de los indios, y “sólo eran potestativas del Estado, es decir, del Rey y de los cabildos españoles de primeros pobladores (Fals

Borda, 1976, pág. 31)”


12

español con estas circunstancias. Para éste, la riqueza sería una cuestión de “empoderamiento anímico”,

la imagen señorial del terrateniente aventurero y buen cristiano, en donde el legítimo derecho militar

sobre la propiedad, y el engrandecimiento “de ser hombre y nada más”, representan el lugar propicio de

éste dentro del nuevo mundo, y de esta manera, su abanderamiento como la máxime del etnocentrismo

y la exclusión política.

Como es sabido la cuestión del mantenimiento forzado de las tierras por parte del terrateniente en

Colombia alberga una inherente relación entre apropiación de la tierra y defensa de la misma. Defensa

del derecho a la posesión que se vale de mecanismos de índole militar, que tiene sus orígenes en la

instauración del partido liberal en el poder, sobre la primera mitad del siglo XX y la reacción de los

terratenientes conservadores. Es posible relacionar a este hombre español en su papel de encomendado

y al terrateniente conservador, en primera medida por su estrecha relación con la posesión de la tierra y

la reducida explotación de la misma, así como las tendencias anímicas aplicadas sobre el entorno que lo

rodea. “La tierra es de quien la trabaja”, representaría una idea amenazante para cualquiera de los

anteriores actores, de allí el desprecio por las actividades e intenciones enmarcadas ideológicamente de

las guerrillas subversivas, de allí el desprecio por el trabajo de la tierra y su relación con las actividades

de los moriscos en la España ocupada por medio-oriente.

Como se mostró anteriormente, existe una fuerte articulación entre las nociones de la autodefensa armada

y el individualismo cristianizado del español de la época, dando cuenta ello de la existencia de unas

estructuras de poder, que si bien están sujetas a radicales transformaciones, pueden también conservar

diversos elementos y bajo esta idea configurar de manera única los acontecimientos que sobre esta se

desarrollan, la independencia republicana es un ejemplo claro de esto. En Colombia no fue la clase

ilustrada y económicamente potente la que incentivo las dinámicas independentistas, por el contrario,

este papel estuvo ocupado por los terratenientes criollos, evento que se ve referenciado en las posiciones

de los mismos durante los posteriores periodos presidenciales, en donde la clase poseedora de la tierra,

se apoderaba de la gran mayoría de la administración nacional y del control territorial.

Después de desatada la violencia bipartidista de los años 50’s, las presiones entre bloques hegemónicos

globales definieron un fuerte intervencionismo y centralismo estatal en la política de reforma agraria,

como respuesta a la disputa por alcanzar un sistema social adecuado a los retos históricos de las

sociedades (Machado & Salgado, 2006) y definir alianzas con gobiernos militares de dictadura y

oligarquías nacionales para contener el avance político de la revolución cubana, entre otros movimientos

de resistencia subalterna que amenazaban el control imperial de autoridades y territorios. De esta manera,

los Estados Unidos han jugado un papel determinante en el curso de la reforma agraria desde los años

60’s y 70’s. Frente a esto los movimientos de la descentralización política, administrativa y fiscal y el

control de actores con capacidades y pretensiones de soberanía territorial sobre las dinámicas sociales y

productivas, establecieron rupturas con el patrón de desarrollo centralista estableciendo en algunos casos

cambios en la estructura de tenencia y organización política de las comunidades.

3.2. Actores, estrategias e instrumentos de reorganización territorial

En Colombia al igual que en otros países de la región, la década de los sesenta devino en un escenario

político propicio para la formación de estrategias e instrumentos para el alcance de la Reforma Agraria,

pensada en su forma clásica de distribución de tierra entre campesinos en condiciones de pobreza y

sometimiento político dentro de la forma de tenencia latifundista, y complementada con manifestaciones

puntuales de intervención estatal en el advenimiento parcial de un Estado de bienestar. De ahí que

“Entre 1962 y 1990 el INCORA adjudicó 1’075.000 hectáreas a 60.600 familias, frente a 180.000

familias sin tierra y 440.000 unidades de producción agropecuaria con tamaño insuficiente, que


13

según el Instituto existen al interior de la frontera agrícola. Para atender esta demanda se requerirán

cerca de 5,9 millones de hectáreas, equivalentes al 17.5% de la superficie con aptitud agropecuaria

(Conpes 2590 de 1992; pág. 7)

Este advenimiento de un liberalismo social impreso sobre el régimen de regulación de la propiedad rural,

muestra los posibles avances de la Reforma Agraria de la Ley 135 de 1961, como un acontecimiento

frustrado de transformación del campo, que sin embargo fortaleció la pequeña y la mediana propiedad

atendiendo a los propósitos de la geopolítica imperial de Norteamérica, pero que como respuesta a la

deuda histórica con el campo, en realidad, alcanzó avances poco significativos, según Machado el saldo

dejado derivó en que en la actualidad

La acción del Estado sigue fragmentando la mediana propiedad, mientras que la grande no se está

transformando y la pequeña se está empobreciendo más. Es decir, el Estado está casado con una

estructura agraria bimodal, conflictiva y poco eficiente que no potencia el crecimiento económico:

una estructura que destruye recursos naturales y desvaloriza lo rural (Machado & Salgado, 2006,

pág. 21)”.

Este fracaso reseñado por A. Machado, se explica en el abandono de las posibilidades operativas y los

objetivos de Reforma Agraria, particularmente sobre los aspectos de distribución territorial, que desde

1994 empiezan a enmarcarse en inversiones en el programa de Desarrollo Rural que

trataba de dotar a los pequeños productores de insumos y tecnología moderna acompañada de

crédito como medio de mejorar los ingresos, en lugar de buscar un acceso a la tierra y otros activos

productivos [de esta manera] no modificaron los factores estructurales del desarrollo porque esa

no era su intención (Machado, 2011, pág. 18)”

En Colombia el proyecto neoliberal ha tenido una acogida política, técnica, administrativa y económica

como en pocos países de la región latinoamericana -entre ellos Chile y Perú-, simpatía y activa agencia

durante los gobiernos que desde César Gaviria hasta el actual presidente Juan Manuel Santos, se ha

mantenido generando una fuerte receptividad de los impulsores supranacionales del proyecto en el plano

del control de los flujos y términos del crédito internacional, como fuente importante en las cuentas de

funcionamiento, inversión y cooperación con que se financian las acciones públicas, y la exigencia de

incorporación de la políticas de ajuste estructural.

Este modo de regulación neoliberal se basa en el despliegue efectivo del orden de los derechos del capital

transnacional que se estructura su influencia sobre el proceso de acumulación y relacionamiento social

sobre la base de: i.) El régimen de inversión extranjera en el campo, ii.) Los acuerdos de protección y

estímulo a las inversiones, iii.) Los tratados de libre comercio, iv.) El régimen de zonas francas, de interés

nacional o de promoción empresarial del desarrollo rural, v.) Contratos de estabilidad jurídica ante la

informalidad jurídica de la tenencia histórica y derivada del conflicto armado (Estrada Álvarez J. , 2010).

En la década de los noventa es notorio el mejoramiento en la productividad total en el sector agropecuario

en comparación con la década anterior, debido a “cambios presentados en la estructura de la producción

[que] se pueden sintetizar […] en una situación estructural: la disminución del área de cultivos

transitorios de cosecha semestral y el aumento de los cultivos permanentes de plantación (Machado &

Salgado, 2006, pág. 34)” los cuales son cultivos “vinculados estrechamente con desarrollos

agroindustriales que generan a su alrededor una dinámica de actividades de servicios y desarrollos

tecnológicos (2006, pág. 35)”. Sin embargo, este crecimiento no se reflejó en las condiciones de vida de

la población rural, ni en los precios de los productos de origen agrícola en áreas metropolitanas ni en

ciudades intermedias.


14

3.2.1. Estrategias administrativas y legales: entre el despojo territorial, el desarrollo rural y la

corporativización agrícola

En los países latinoamericanos, la forma asumida por la nueva estructura agraria tiene lugar cuando la

modernización capitalista en los campos se expresa a través de una dinámica del mercado que impulsa

nuevos procesos de división internacional del trabajo y la transnacionalización de los aparatos

productivos profundizando la dependencia de la economías (Machado, 2002), por lo que los gobiernos

han jugado un rol importante en la conducción de la economía agrícola y su disposición a la estrategia

de desarrollo de los actores transnacionales.

El periodo de Gobierno de Ernesto Samper 1994-1998 estuvo vigente el Plan Nacional de Desarrollo -

en adelante PND- “El Salto Social”, durante este periodo en palabras del Ministro Encargado Rafael

Echeverry Perico “la institucionalidad del sector se ha quedado rezagada frente a los cambios

estructurales y a la política sectorial que se ha dado en Colombia” (Echeverry, 1997), , habían pasado

apenas cinco años en los que el marco de la política y las condiciones del mercado marcaban grandes

retos para la sostenibilidad del sector.

Para Echeverry, esta situación se agravaba con la descentralización como proceso en consolidación, ya

que en la redefinición del papel del Estado en que se asume como facilitador, la definición de la política

agropecuaria debió responder a unos objetivos y metas regionales, allí la coordinación del trabajo

conjunto interinstitucional y en los niveles territoriales de gobierno, resultó un gran reto. En su

concepción las entidades que conformaban el sector, estaban dispuestas para atender la política del sector

antes de la apertura económica, es decir, los precios de sustentación, intervención directa en la

comercialización, crédito de fomento, entre otros, pero no estaban dispuestas para las nuevas condiciones

de mercado.

“El salto social” se diseñó con el objetivo de atender los retos de desarrollo económico y social del país,

bajo un modelo de desarrollo que privilegiaba la inversión social con el fin de lograr una sociedad más

pacífica y equitativa. La política de modernización agropecuaria y rural se enmarcó en la Estrategia de

competitividad para la internacionalización, que buscaba cualificar la estructura productiva mediante la

generación de ventajas comparativas sostenibles; cuatro fueron los principios que orientaron dicha

política:

La producción debe estar orientada por el mercado, antes que por la vocación natural del suelo

Se debe favorecer la especialización regional de la producción, con el fin de facilitar el logro de

economías de especialización y de escala

Las actividades agropecuarias deben ser concebidas como parte integral del sistema agroindustrial

que conforma sus cadenas de agregación de valor

Debe impulsarse una estructura agro empresarial cada vez más integrada vertical y horizontalmente,

dando prioridad a la integración de los agricultores hacia adelante en las cadenas de valor, para estar en

mejores condiciones de aumentar la eficiencia y controlar los procesos de mercado.

¿Información imperfecta o desconocimiento estatal del campo?

La información imperfecta que supone distorsiones en el funcionamiento mercantil y sus posibilidades

para distribuir tierras eficientemente y alcanzar el desarrollo agrícola en la economía, no pareció un

obstáculo relevante para la tecnocracia económica dedicada a reestructurar la institucionalidad agrícola.

Por el contrario esta imperfección, resultó en un marco de oportunidades –premeditado o no- para facilitar

la apropiación de facto sobre las tierras rurales en un escenario caracterizado por la incertidumbre en

torno a los derechos de propiedad, que frente a la ineficacia de la justicia termina privilegiando a

tenedores que adquieren derechos sobre mejoras, y frente al direccionamiento político terrateniente y


15

paramilitar de la administración de los procesos agrarios facilita el despojo territorial autorizando ventas

de tierras de reforma agraria, desconociendo la naturaleza de los nuevos propietarios y los mecanismos

de negociación de predios y legitimando los alcances de la concentración territorial precedente de la

historia agraria de los S.XIX y S.XX y la nueva concentración territorial protagonizada por agro-

inversores nacionales y extranjeros.

Por ello resulta relevante el hecho de que durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002- 2010) no se

adelantaron esfuerzos para inventariar y localizar tierras baldías, tierras del Fondo Nacional Agrario –

FNA- (con vocación agrícola pero no contempladas como baldíos), ni actualizar la información predial

del campo para alimentar las obligaciones informáticas del Sistema de Información de Desarrollo Rural

–SIDER-, creado por la Ley 160 del 1994 como elemento fundamental para la toma de decisiones y

orientación de las acciones de reforma agraria. Eso implica que el proceso de reforma agraria en sus

competencias esenciales de recuperación de tierras públicas sin vocación agrícola y entrega de tierras a

campesinos beneficiarios, no contó desde el momento de expedición de la ley con las condiciones

técnicas para impulsar las bases de un proceso de distribución concreto en las poblaciones beneficiarias

y los territorios que habitan. Sólo hasta 2012 se dio inicio al levantamiento de un inventario de las tierras

del FNA que pretenden sustituir la información estimada en el momento de la liquidación del INCORA

en 2003 1.255 predios por valor de 42.847 millones de pesos (El Tiempo; 2004).

Comités de sustanciación territoriales o Junta Directiva del INCODER: Enajenación de la tierra

de reforma agraria.

Esta es una de las estrategias en la cual puede observarse más claramente la desregulación administrativa

y la coalición entre parapolíticos y tecnócratas, mediante la eliminación de restricciones jurídicas,

registrales y notariales a la libre tránsito entre propietarios de tierras adquiridas, adjudicadas y

formalizadas por el programa de Reforma Agraria, se eliminan casi la totalidad de restricciones para que

la tierra este expresada como mercancía9, y sea sometida al criterio asignador del mercado en un contexto

altamente determinado por la violencia política, la acumulación por desposesión y la corrupción

administrativa como ejes de intervención del sistema social de la clase capitalista arraigada en el control

de la sociedad política.

Lo cual deja como principal resultado en donde la autorización de manera irregular -fuera de términos,

resoluciones duplicadas, fechas incoherentes, entre otras- de la enajenación de predios de reforma

agraria, permite la venta y compra de estos, en muchas ocasiones a precios inferiores y bajo estrategias

de intimidación y presión. La composición y manipulación de estos comités y la junta del INCODER, se

ve atravesada por el control político y administrativo para facilitar la habilitación de predios sometidos

o no al abandono productivo.

Mercado Global de semillas y pesticidas y control corporativo de la agricultura

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – MADR- y el Instituto Colombiano Agropecuario –

ICA- han jugado un papel determinante en la corporativización de factores, procesos y relaciones, su

labor con la polémica Resolución 970 de 2010 -Por medio de la cual se establecen los requisitos para la

producción, acondicionamiento, importación, exportación, almacenamiento, comercialización y/o uso de

semillas para siembra en el país, su control- que bajo la idea de la prevención supuestos riesgos biológicos

y químicos y la promoción de la sanidad agropecuaria restringe el uso, almacenamiento, comercialización

y transporte de semillas, en lo que supone un mecanismo de comando y control sobre todos los géneros

9 Con excepción de las declaradas zonas de protección y reserva en donde se reconoce la existencia de elementos naturales

fundamentales en las formas de vida de la población, las cuales sin embargo, se han visto reducidas en las últimas dos décadas

con cambios graduales de zonas de protección hacia convertirse en zonas de protección-productora.


16

y especies botánicos para siembras de cultivares, con efectos negativos sobre la economía campesina10 y

los pequeños distribuidores de semillas provistos de tecnología tradicional.

En este acto administrativo, no se encuentran explícitamente pretensiones de inclinar las condiciones del

mercado de insumos agrícolas hacia actores con medios formales de explotación de semillas y empresas

transnacionales con comportamientos monopolísticos11 obviados por la regulación de competencia. El

desarrollo de esquemas de regulación sobre las condiciones agronómicas, guarda pretensiones ciertas

sobre el patrón de desarrollo sobre el cual se referencian las prácticas ideales de cultivo, los

requerimientos de extensiones para su máximo aprovechamiento y la manera en que los distintos actores

del proceso productivo definen sus relaciones de cooperación, subordinación y explotación. La operación

del mercado global de semillas, plaguicidas y fertilizantes muestra el marco de privilegios que en

Colombia se han premeditado para las empresas desarrolladoras de tecnologías complejas, dado que el

sustento de sus beneficios ambientales se encuentra en entre dicho, con restricciones en sus actividades

en distintos países del mundo y la certeza sobre la convivencia de prácticas monopolísticas con el régimen

de competencia en un claro ejemplo de tratos de excepcionalidad jurídica y económica al capital

transnacional.

Recuperación de tierras baldías

El superintendente de notariado y registro Jorge Enrique Vélez se ha convertido después de la renuncia

de Juan Camilo Restrepo en el proponente de las más determinantes iniciativas del gobierno nacional

con la confianza de terratenientes y empresarios representados políticamente por bancadas legislativas

de los partidos tradicionales y los herederos políticos y electorales del paramilitarismo con importante

presencia desde 1997; su papel se ha desplegado a través de la defensa de posiciones sobre la

productividad, la tenencia y la modernización del sistema catastral. El proponente de la ley de ZIDRES,

por la inhabilidad de las cabezas de sector involucradas en casos de despojo territorial, y acumulación

indebida de tierras, se ha comprometido a recuperar cerca de 2 millones de hectáreas de las que no se

tiene certeza, y muchas de la cuales afirma -en medio de una polémica con el profesor Alejandro Reyes-

, constituyen latifundios de las FARC-EP.

Este tipo de afirmaciones y actuaciones pueden derivar en el desalojo de poblaciones rurales beneficiarias

de la protección especial de la constitución política y de la exclusividad sobre la adjudicación de baldíos,

propiciando movimientos entre la pequeña y mediana propiedad que bien pueden concluir en nuevos

casos de concentración territorial.

3.2.2. Flujo de la violencia territorial

La relación entre conflicto y territorio es abordada desde la dimensión territorial, los actores armados y

la población civil, no obstante se evidencia una ausencia en el tratamiento y caracterización de la

intervención estatal, dependiendo de las particularidades físicas y culturales de cada región. La

diferenciación de la intervención territorial del estado se ha emprendido inicialmente para caracterizar la

densidad de predios abandonados y/o despojados, como criterio para la política de restitución de tierras,

10 Lo que derivó en aliciente de la protesta campesina de 2013 que derivó en los procesos de negociación del Pacto Agrario

en un panorama político ambivalente por las posiciones de las Dignidades Agropecuarias y la Cumbre Agraria, Étnica y

Popular frente al fundamento histórico tanto del atraso productivo como de la naturaleza de la estructura de tenencia de la

tierra. 11 Bajo la bandera de una agricultura inteligente frente al cambio climático la empresa Monsanto “(número 1 global en semillas

y número 5 en pesticidas) apuesta por adueñarse de Syngenta, (número 1 en pesticidas y número 3 en semillas) llevará a esas

dos empresas a controlar 54% de las ventas comerciales de semillas y una tercera parte del mercado mundial de pesticidas

(Grupo ETC, 2013)”


17

sin embargo la producción académica no ha considerado una caracterización y posterior interpretación

de los resultados, desde una perspectiva consistente y sistemática que parta del reconocimiento de dichas

particularidades territoriales.

Así, es posible diagnosticar las formas de violencia y establecer una relación entre conflicto agrario y

conflicto armado, definiendo esta relación como intrínseca, y señalando que “el latifundio tiene un

potencial de violencia que explota cuando siente que sus privilegios están amenazados por la

colonización campesina y las políticas redistributivas que emprende el Estado” (Machado & Salgado,

2006, pág. 90). En este flujo de violencia territorial, las zonas de colonización aparecen como escenarios

de la violencia y del surgimiento de grupos armados, “los estudios aclaran que la violencia no es

inherente a la colonización sino que ella se configura en la articulación de esas zonas con los mercados

y con la sociedad” (Machado & Salgado, 2006, pág. 91). En estos estudios se reconoce la interrelación

de la presencia armada, la ausencia del estado y el desarrollo territorial como componentes fundamentales

en el tratamiento de la cuestión agraria.

Otras interpretaciones vinculan el flujo de la violencia política a elementos que producen órdenes de

sentido de la sociedad y garantizan la reproducción del sistema social

A través de la improvisación estatal del alcance del monopolio sobre el ejercicio de la violencia

para definir las estructuras regionales, orientar el poblamiento, la movilidad social y a pesar de los

contrasentidos de proveer modos de acción y comportamiento social e individual (Uribe de

Hincapié, 1999)

3.2.3. Extranjerización de la tierra

En Colombia no existen restricciones cuantitativas o cualitativas para la adquisición de tierras públicas,

de reforma agraria y privadas dentro del ordenamiento jurídico, aspecto que dentro de la actualización

de la política de tierras en cabeza de Juan Camilo Restrepo, no pretende afectarse a través de una

limitación general de las formas apropiación territorial, bajo la consideración de que:

Estos límites no tienen un fundamento real, estadístico o científico, y resultan de difícil, por no

decir que de imposible control por parte de las autoridades. Estos [...] son muy amplios, y resultan

inanes, o muy restrictivos, lo que estimula el ingenio de los inversionistas para desarrollar los

proyectos dentro del marco formal de la ley, eludiendo los controles cuantitativos (Restrepo

Salazar, 2014, pág. 103)

Se observa en esta posición -defendida en 2012 ante el congreso de la república- además de una

justificación sobre los métodos de elusión y desviación legal como respuesta al posible acaparamiento

territorial, un amparo sobre la racionalidad económica depredatoria, en donde la tecnología de regulación

debe privilegiar “la inversión extranjera productiva que venga con ánimo no especulativo, y que genere

empleo y transferencia de tecnología, pueda adquirir tierras o invertir en agroindustria (Restrepo

Salazar, 2014)”, en el sentido de desplegar la acción estatal sobre la conjuración de un cambio e

intensificación de la relación social capitalista del campo, promoviendo seguridad y estabilidad jurídica

al capital de los nuevos actores transnacionales, vía contractualización de los recursos productivos

agropecuarios, la entrega condicionada de tierras ingresadas al mercado de tierras como tierras públicas

de interés social y la promulgación de un liberalismo social sobre la pactación formal del trabajo rural.

Un ejemplo de lo mencionado es el proyecto de ley 164 de 2012 “por la cual se expiden disposiciones

generales sobre inversión extranjera en el sector agropecuario, y se dictan otras disposiciones”, el autor

de este proyecto -Juan Camilo Restrepo-, pretendió durante su activa estadía en la cartera del Ministerio

de Agricultura y Desarrollo Rural -MADR-, establecer un marco regulatorio con medidas cualitativas


18

como alternativa a las experiencias de Brasil y Argentina, que definieron límites cuantitativos concretos

para impedir la extranjerización de la tierra, que reconocieron en su momento implicaba el destino de la

producción agrícola y la seguridad alimentaria de sus pueblos.

Este proyecto es una iniciativa abierta que contempla básicamente los mandatos de: i.) Regular la

adquisición de predios rurales por parte de extranjeros, evitando la apropiación indiscriminada de

terrenos rurales con propósitos especulativos; ii.) Promover la inversión de capital para el desarrollo

agrícola y forestal competitivo, garantizando que sea incluyente con los pequeños y medianos

productores; iii.) Ampliar y diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad; iv.)

Promover la generación de empleo en el campo; v.) Fomentar el desarrollo de proyectos asociativos y

vi.) Garantizar el uso sostenible de los recursos naturales renovables. Estas medidas si bien establecen

controles previos al ingreso del capital, no apelan a las razones del modelo agroindustrial de desarrollo

que a pesar de las restricciones jurídicas y técnicas imponen sus medios de control productivo.

Esta perspectiva de tratamiento de un fenómeno de creciente importancia sobre el curso de la estructura

agraria y sobre las ya reducidas posibilidades de asegurar la soberanía alimentaria, se fundamenta en

cuatro (4) elementos característicos: i.) La mediación de lineamientos y dispositivos estatales bajo los

supuestos de un liberalismo que demanda la incorporación formal de edificios jurídicos sobre los cuales

se constituye el modo y los resultados de la relación social regulada, y de una lógica organizacional que

se somete a una razón técnica de existencia propia y cerrada sobre sí misma, con limitados alcances en

la protección de los recursos naturales y los derechos territoriales de campesinos, indígenas y

afrodescendientes., ii.) Una presión constante sobre los activos de poder ligados al control del factor

tierra, sean estos concentrados por medio del despojo territorial12, iii.) Un tratamiento en donde los

gobiernos neoliberales “han cifrado su futuro en las inversiones agrícolas a gran escala y empresarios

locales y extranjeros han encontrado un escenario propicio para el desarrollo de sus grandes

agronegocios (Álvarez; 2012, pág. 4)”, lo cual implica un giro importante en la comprensión del

ordenamiento del territorio, en tanto representa la necesidad de articular los modelos territoriales de los

escenarios locales.

3.2.4. Mercado Asistido de Tierras o Negociación voluntaria de tierras

Como producto del fortalecimiento estatal del mercado asistido de tierras, se presenta una “acentuación

de la estructura bimodal donde las grandes extensiones de tierra en pocas manos aumentan (García

Nossa; 1970)”; y, por otro lado, se multiplica el minifundio y la pobreza. Este fenómeno ha estado

deteriorando la mediana propiedad en las últimas dos décadas, sea por la vía de la minifundización

impulsada por el INCODER, la movilidad de los precarios predios adjudicados por la reforma agraria

sometidos al dominio del capital agropecuario y al flujo de la violencia regional, o la homogeneización

de grandes extensiones territoriales dispuestas para uso agroindustrial, forestal de producción o para la

extracción de recursos renovables y no renovables. Una de las características de la estructura bimodal es

precisamente su alto grado de conflictividad, porque genera una fuerte polarización de intereses; sin

embargo, esta bimodalidad debe entenderse dentro del concepto del latifundio como constelación social,

según la expresión de Antonio García. La ley 160 de 1994 como la mayoría de los cuerpos jurídicos que

desarrollan el constitucionalismo neoliberal en Colombia (Estrada; 2004), se compone de importantes

bloques temáticos que como se ha insistido con anterioridad recogen las constantes históricas de la

política de tierras13, cuya inoperabilidad y definición de derechos de excepción y privilegio para

12 Incluir ACÁ elementos conceptuales del despojo (Ver: Ficha elaborada por Andrea) 13 Particularmente las que se desprenden de la Ley 135 de 1961 promulgada en el gobierno de Alberto Lleras Camargo y la

Ley 30 de 1988 en el gobierno de Virgilio Barco (fondos de tierras, procesos de clarificación, deslinde, extinción de dominio,

expropiación administrativa, otros).


19

capitalistas de competencia, terratenientes tradicionales y un amplio y diverso grupo de tenedores de

buena fe vinculados en la parapolítica y la desviación procesal en notariado y registro, se afirma en esta

investigación soportan la hipótesis de una estrategia de tratamiento de contrarreforma agraria de facto,

que sin embargo se ve enfrentado al interior del texto jurídico a las reformas sobre la regulación de la

política social -liberalismo social-, que conjuró la universalización de los derechos como exigencia a la

inclusión de insurgencias armadas dentro del entramado democrático de acceso al poder y representó un

esfuerzo frustrado por renovar las expresiones del proyecto político de la nación, conservando el espíritu

progresista de la Reforma Agraria del 61 particularmente en la prohibición formal del latifundio y el

minifundio, y en la focalización cualitativa de los sujetos de reforma agraria.

Parece en lo anterior no resultar del todo claro la diferencia entre la reforma agraria del 61 y la reforma

agraria neoliberal posterior a 1994, pero deja una clave importante para esa explicación: el texto jurídico

que marcó en el periodo y continúa marcando el rumbo de la política de tierras y reforma agraria, se

caracteriza por contener instrumentos antagónicos en lo que respecta a la primera manifestación del

mercado de tierras en Colombia y al mantenimiento del frustrado proceso de reforma agraria con

ejecuciones distributivas por la vía administrativa. De allí que además de las interpretaciones sobre la

centralidad de la tenencia de la tierra sobre el modo en que se asume actualmente la confrontación

social14, se integren responsabilidades y competencias a la institucionalidad agrícola para dinamizar y

fortalecer el mercado asistido de tierras -con incentivos sociales (subsidios) e incentivos a la

productividad del capital-, concretar figuras de ordenamiento en la combinación del factor tierra

disponible e inversiones de gran escala. Para A. Machado, este antagonismo interno de

“Los dos conceptos –negociación voluntaria de tierras y Zonas de Reserva Campesina– hacen la

diferencia entre la reforma agraria anterior y la actual. Todos los demás aspectos, como la

titulación de baldíos, resguardos indígenas, clarificación de la propiedad, se mantienen más o

menos dentro de la tradición [...] El tema de la intervención directa del Estado en la compra de

tierras con recursos públicos y su redistribución a pequeños productores se mantiene; en la práctica

se utiliza para comprar tierras y resolver problemas de desplazados y situaciones de conflicto

(Machado & Salgado, 2006, pág. 38)”

De allí que la negociación sea voluntaria, en tanto elimina parcialmente la intervención de funcionarios

públicos en la negociación de tierras, reduce el alcance de las limitaciones a la enajenación de tierras

distribuidas por el INCORA –retornándolas al mercado-, y “excluye la reforma agraria redistributiva de

estilo tradicional con intervención directa del Estado, y ésta se deja, [...] sólo para casos muy

particulares que buscan resolver problemas de desplazados, de conflictos intensos que no se resuelven

sino mediante ese procedimiento (Mendes Pereira & Fajardo, 2015)”, eliminando el alcance histórico y

global de la reforma.

Por otro lado, se presenta en Colombia una política fragmentada entre el MAT y el desarrollo rural que

“sigue estimulando el fraccionamiento del movimiento campesino que se adscribe a programas del

Estado para recibir subsidios” lo cual frente al hecho de que “todo el proceso y análisis de la

problemática agraria en nuestros países evidencia que sin una organización de la sociedad civil no es

posible alcanzar el desarrollo (Mendes Pereira & Fajardo, 2015)” deja en relativa incertidumbre las

bases sociales del cambio.

14 Que como discurso de cuadros políticos de la insurgencia, exigencia histórica de las comunidades indígenas y

responsabilidad humanitaria del campesinado tiene su expresión en figuras como los resguardos indígenas, las zonas de

reserva campesina y otras formas de tenencia colectiva de la tierra -parte de esta ley-


20

Mercado Asistido de Tierras –MAT- y ajuste total de la propiedad

Uno de los objetivos no explícitos del MAT es dar por concluido el reparto agrario aún con campesinos

sin tierra en entornos rurales de pobreza y violencia, es decir, propiciar el tránsito de la estructura agraria

bimodal a la forma de tenencia del sistema agroindustrial, dirimiendo los conflictos territoriales a través

de i.) Un aparato de justicia agraria precario en disponibilidad de jueces y burocracia judicial, y en las

capacidades de fallar en correspondencia con la filosofía del derecho que supone la función social de la

propiedad, ante el modo de relacionamiento político que sustenta decisiones extralegales y la

reproducción de sistemas de autoridad locales engranados con la estrategia de acumulación por

desposesión y la normalización del conjunto de privilegios y derechos del capital; ii.) La administración

de justicia a través de fuerzas coercitivas auxiliares a la coalición capitalista regional, iii.) Estabilización

en las deficiencias del sistema de subsidios y tierras del Fondo Nacional Agropecuario –FNA- como

mecanismo persistente a partir del traslado a plano de la regulación agraria legal del modo de asociación

y condicionamiento entre capital y trabajo, intentando por la vía de la ocupación de la población

campesina debilitar la resistencia al cambio en el relacionamiento con la propiedad en su forma jurídica,

económica, y socio-política.

Los impulsos de la acción estatal sobre el mercado de tierras, mediante la eliminación condicionada de

las restricciones específicas sobre la disponibilidad de tierras que se presumieron públicas antes de la

entrega a campesinos beneficiarios de reforma agraria, resultaron en la negación no formal -en el

ordenamiento jurídico- de la función social de la propiedad, en tanto plantea transformaciones radicales

en “la adaptación a la función protectora del Estado, de contrapeso a la expansión de los poderes

económicos internos” y externos vale agregar, que supone esta función social dentro de la administración

de la información de los instrumentos públicos y , principalmente privilegiando como recurso de

intención dentro del mercado la voluntad del campesino, difícilmente provista de autonomía dentro del

flujo económico pues no cuenta con los medios de producción para competir con mercancías, y menos

aun dentro del flujo de la violencia donde el despojo territorial paramilitar y la presión sobre el

funcionamiento de los instrumentos públicos de notariado y registro son los mecanismos de

relacionamiento entre intereses terratenientes y del capital extranjero y comunidades campesinas que

viven en estado de pobreza.

La estrategia del mercado de tierras pretende también la preservación de una latifundio que “no sale al

mercado, [así] el fortalecimiento de la pequeña y mediana propiedad se van al traste en tanto el mercado

busca la reasignación eficiente en términos económicos de la propiedad (Mendes Pereira & Fajardo,

2015)”, lo que en su desconocimiento de las realidades sociales, puede derivar tanto en un aumento de

la “fragmentación excesiva de la propiedad rural” como en una premeditada concentración territorial.

Si el Estado no interviene con compra directa de tierras, expropiación administrativa y judicial, es difícil

que el MAT alcance sus objetivos dado que en la práctica “algo está funcionando mal en la negociación

voluntaria de tierras; en realidad no se ha puesto a funcionar

3.2.5. Juan Manuel Santos y la Restitución de Tierras

La iniciativa del gobierno Santos estuvo en cabeza del entonces ministro de Agricultura Juan Camilo

Restrepo, este defendió decididamente la política que pretende convertirse en la bandera de la política de

tierras. Si se revisa el precepto de justicia que orienta la estrategia, la única noción compatible con la

legislación agraria que soporta la política de tierras, es una justicia que pretende retornar a un estado

anterior en la tenencia de la tierra, desviando las motivaciones históricas que sostiene la función social

de la propiedad como el resultado de la confrontación social y la expansión de las socioterritorialidades;

en este sentido no sólo el laberinto burocrático y judicial a que fue sometido el proceso, las sobre

modeladas expectativas de restitución a 2020 -6,5 millones de hectáreas restituidas-, y el surgimiento de


21

ejércitos anti restitución que se resisten a perder los activos territoriales que heredaron de la pacificación

paramilitar de territorios, muestran las paradojas y dilemas del proceso de reparación de las víctimas.

Pensar que la restitución es una vía para alcanzar la reforma agraria con todo y su nuevo panorama

institucional es incorrecto, ya que este ritmo de avance se ve aplacado por la continuidad e intensificación

de los despojos territoriales vía asesinatos, masacres, desplazamiento y creación de escenarios de

estigmatización y terror; los victimarios que se beneficiaron con el compromiso de reparar y contribuir

con el esclarecimiento de hechos, están próximos a retornar a la libertad y con ello a la posibilidad de

retornar al delito –que ya se venía realizando desde cárceles-, mientras que los procesos de reparación y

reconciliación efectivos están aún en entredicho (Pinilla Guerrero & Rodriguez Molina, 2014).

3.2.6. Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social –ZIDRES-

Para el momento en que se escribe este artículo de investigación, el proyecto de ley 223/2015 “Por la

cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, ZIDRES, y

se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994” ha sido aprobado en tercer debate en la cámara

de representantes gracias a la insistencia del gobierno nacional15, el presidencialismo parlamentario con

filiaciones partidistas y prácticas clientelistas de manejo de recursos públicos, la inhabilidad de distintos

congresistas en el debate por tenencia de tierras e inversiones en las regiones de implementación de la

ley, y el compartimiento de intereses entre el gobierno de la unidad nacional en el que convergen el

liberalismo tradicional, las fuerzas de cambio radical y algunos sectores del partido conservador, con la

oposición política de ultraderecha comandada por el cuestionado senador Álvaro Uribe Vélez,

terrateniente con inocultables vinculo electorales, económicos y políticos con el paramilitarismo en sus

distintas expresiones. En materia de propiciar la concentración territorial y legalizar el despojo territorial

en las regiones las diferencias políticas se hacen superficiales, denotando una polarización política

soportada estrictamente en disputas gamonalistas entre antiguos socio políticos.

Las ZIDRES son figuras jurídicas que pretenden esclarecer la relación de la política de tierras con la

estructura agroindustrial debido a que incorporan concesiones de tierra a los llamados gestores del

campo, cuya función es garantizar la disposición de las superficies a través de proyectos asociativos con

los que se

Abre así una salida de emergencia a los “acaparadores” como Cargill y otros, para “lavar” lo

obtenido ilegalmente, estimado por la Contraloría General en 110.000 hectáreas de detrimento del

patrimonio público […] la tierra se otorga con un canon de arriendo –casi nominal– y con un

multiplicador mayor, cuando se contabiliza el “costo de oportunidad”. Este es el que asume todo

propietario –aquí el Estado o los campesinos “asociados”– cuando en cada cosecha renuncia a las

demás opciones productivas (Suárez Montoya, 2014).

En este marco de privilegios existe una alta probabilidad de la aceleración de condiciones favorables del

agro negocio, en tanto se visualiza un tránsito del estancamiento histórico en la gestión de la reforma

agraria a la contrarreforma agraria neoliberal como apuesta de desarrollo del gobierno derechista de la

15 Como muestra OXFAM Colombia los intentos del gobierno Santos para sacar adelante la iniciativa han sido constantes en

la política agropecuaria del MADR, así “El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 introdujo varios artículos que permitían

superar la restricción de la UAF pero en 2012 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional. Un segundo intento

consistió en el proyecto de ley de inversión extranjera, que pretendía que la Ley 160 sólo aplicase a las tierras baldías

adjudicadas después de 1994. Y posteriormente han sido tramitados tres proyectos de ley (conocidos como Urrutia, Lizarralde

y proyecto de ley 133) que no prosperaron. El último de estos fue retirado del Congreso según el gobierno porque desde

diferentes sectores se ha planteado la necesidad de ampliar la discusión de esta iniciativa y buscar los consensos que permitan

facilitar su buen suceso en el Congreso de la República (OXFAM Colombia, 2015)”


22

unidad nacional. Es decir, de su concepción como procesos formales y limitados de cambio se pasa a un

agenciamiento activo de los pilares operativos de la reforma en donde se flexibiliza la concepción de la

tenencia territorial y concentración territorial frente al control del patrón agronómico con ventajas

comparativas a través de

Otro complemento indispensable para el MAT, la dinamización del mercado de alquiler de la tierra

como alternativa de acceso al uso de la propiedad por parte de pequeños y medianos empresarios

que no desean congelar sus recursos financieros en tierra. (Machado & Salgado, 2006)”.

Estos esfuerzos se evidencian en tres estrategias principales que no gratuitamente afectan los pilares

operativos de la regulación sobre la tenencia de la tierra y la localización de la producción:

i.) La modificación de los límites de área y por Unidades Agrícolas Familiares –UAF- como los topes en

la adjudicación de baldíos mediante el encadenamiento de factores productivos, la disuasión dentro de la

estrategia productiva de las exigencias campesinas, étnicas y popular por tierra y la eliminación de los

imaginarios de tierras públicas y privadas frente a la ubicación de grandes inversiones y tecnologías

agropecuarias,

ii.) La expropiación por razones económicas como el latifundio improductivo, la perdida de

potencialidades en la aptitud territorial, y la minifundización que son “producto de operaciones tácticas

de parcelación efectuadas por haciendas (García Nossa, 1973, pág. 34)” son elementos que mostraron

avances marginales durante los cambios en la reforma agraria, ahora bajo los impulsos a la gestión de

fondos de tierras para distintos propósitos, incluso colonos contemporáneos dedicados a la economía

campesina pueden perder el control de las tierras ocupadas, que en algunos casos se argumentan como

latifundios de las insurgencias, y

iii.) El acceso a baldíos que constitucionalmente corresponde a campesinos sin tierra cambia su

destinación para que puedan ser entregados a empresarios con las capacidades tecnológicas, jurídicas y

de capital para integrar las existencias en un proceso de producción agroindustrial.

4. Neoliberalismo en el estilo de la reforma administrativa

Las reformas administrativas de la institucionalidad agraria responden en el orden neoliberal a la

necesidad de sacar la estructuras organizacionales de la crisis de gobernabilidad a la que ha sometido las

elites administrativas de casta terrateniente, por lo que los principales encargados del manejo de la cartera

sectorial aprovechan el proceso contractual, diagnóstico y prospectivo de modernización institucional

para concretar objetivos políticos y definir el estilo sobre el cual se define la acción administrativa. Esta

modernización es gestada a través de las metodologías que para dicho fin adaptó el Departamento

Administrativo de la Función Pública –DAFP-, las competencias del poder ejecutivo y el poder

legislativo en materia y la discrecionalidad de empleados públicos de libre nombramiento y remoción

que agencian los propósitos del gobierno nacional en las entidades descentralizadas frente a la regulación

del mundo rural.

Sin embargo, las experiencias de reforma administrativa buscaron desde superficiales procesos de

cambio para presentar resultados de gestión abultados, el ocultamiento de procesos de corrupción

administrativa en paralelo con la elusión de las responsabilidades disciplinarias, penales y políticas, la

eliminación de soportes operativos y de proyección institucional de distintos procesos relacionados con

la adjudicación de baldíos, la enajenación de tierras de reforma agraria, la viabilización de las zonas de

reserva campesina –ZRC-, y la distribución de incentivos agropecuarios. Frente a estas evidencias

empíricas A. Borón plantea que

“si algo enseña la historia de los últimos veinte años, la época de oro de la reestructuración

neoliberal del capitalismo, es precisamente lo contrario: que éste es "irreformable" y que si se

produjeron progresos sociales y políticos muy significativos durante la luminosa expansión


23

keynesiana de la posguerra –en donde el capitalismo ofreció todo lo que puede ofrecer en términos

de derechos ciudadanos y bienestar colectivo– aquéllos no nacieron de su presunta vocación

reformista sino de la fortaleza del movimiento obrero, los partidos de izquierda y el campo

socialista tras la derrota del fascismo (Borón, 2000, pág. 4)”

La búsqueda de modernización del estado de los países latinoamericanos mediante reformas

administrativas, a través de un proyecto político propició la generalización de un modelo de desarrollo

económico que permitiera la liberalización de la economía, la implantación del libre comercio y una

marcada tendencia a la reducción del gasto público, manifestado en el tamaño y grado de intervención

estatal. Estas décadas marcaron el inicio de las reformas institucionales del sector bajo la nueva dinámica

del neoliberalismo; se orientó a la eliminación de la intervención del Estado en la comercialización, esto

con la eliminación en 1997 del Instituto de Mercadeo Agropecuario -IDEMA-, argumentando

inviabilidad financiera desde 1992 cuando se empezaron a registrar pérdidas a razón de la pérdida del

monopolio de las importaciones de alimentos (Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y

Agrarios, 2015). Con la entrada en vigencia de la Ley 101 de 1993 se realizó la restructuración del

Ministerio de Agricultura, el cual pasó a llamarse Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; con el

fin de dirigir las políticas de desarrollo rural se creó el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino

(Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, 2015).

4.1. Reforma neoliberal de la institucionalidad pública del sector

En el año 2003 atendiendo a los requerimientos del PND 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario” se

formuló El Programa de Renovación de la Administración Pública, PRAP, consolidando su alcance en

el CONPES 3248, con el objetivo de racionalizar funciones, redimensionando el tamaño de las

estructuras administrativas y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus objetivos esenciales. En

materia agraria, el diagnóstico elaborado consideró el sector agricultura como el segundo con redes

institucionales más extensas, a 2002 contaba con 40 entidades entre adscritas y vinculadas, esta cifra

incluía 24 fondos ganaderos.

Ahora bien, dicho diagnóstico argumentaba los objetivos de las reformas verticales:

- Repensar el papel que debe cumplir el Estado en el sector;

- Diseñar una estructura organizacional para la entidad cabeza de sector coherente con sus obligaciones

redefinidas en función de la nueva concepción sectorial;

- Diseñar una red institucional coherente con las funciones de carácter misional que el Estado deba

ejercer en el sector;

- Racionalizar la planta de personal y reducir los costos de funcionamiento del aparato estatal.

(CONPES 3248, 2003)

Bajo los anteriores argumentos se expidió el Decreto 1300 de 2003 que consolidó la creación del

INCODER, entidad que agrupó las funciones del Fondo DRI, el INPA, el INAT y el INCORA. El Fondo

de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI- se encargaba exclusivamente de cofinanciar la

ejecución de programas y proyectos de inversión de asistencia técnica, comercialización, entre otros que

se dirigían a un desarrollo rural integral, para las áreas rurales, en áreas de economía campesina y en

zonas de minifundio, de colonización y las de comunidades indígenas. El Instituto Nacional de Pesca y

Acuicultura –INPA-, tenía como objeto la contribución para un desarrollo sostenido de la actividad

pesquera y acuícola, que se insertará en la economía nacional.

Por su parte el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT- tenía a su cargo promover, financiar

o cofinanciar la adecuación de tierras, esto a través de la elaboración de estudios técnicos, ejecución de


24

proyecto de obras y los servicios comunitarios, tecnológicos y de asistencia técnica en lo relativo a riego,

con el objetivo de intensificar el uso de los suelos y aguas; asegurar su mayor productividad, velar por la

protección de suelos y aguas en las cuencas hidrográficas, entre otras.

El INCODER asumió las funciones de las cuatro entidades liquidadas, sin embargo los precarios

resultados de la gestión de la entidad, ponen de presente lo inoportuno de la reforma de la

institucionalidad agraria; la capacidad organizacional (recursos humanos y presupuestales) que se le

asignó, resultaron insuficientes para atender el volumen y los procesos misionales que se le asignaron a

la entidad, al respecto Ospina (2012) citado por (Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y

Agrarios, 2015)indica que:

En el momento de la liquidación, la planta de las cuatro instituciones era de 3.500 funcionarios, el

INCODER empieza a operar con 764, a pesar de que en los estudios previos se le asignaron 1.115.

Para el 2013 la planta total del INCODER se componía de 679 cargos (369 de nivel profesional,

161 de nivel técnico) (Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, 2015, pág. 46)

A mediados del año 2007 se promulgó un nuevo estatuto de desarrollo rural -Ley 1152 de 2007-,

declarado inexequible por la Corte Constitucional, debido a vicios de forma ya que no cumplieron con

los respectivos trámites de consulta previa; durante los dos años que estuvo vigente, se expidió el Decreto

4902 de 2007 bajo el cual se modificó la estructura del INCODER, orientada a la ampliación de la

cobertura regional. Durante la vigencia de dos años del estatuto hasta 2009, se realizaron cambios

fundamentales: “todos los procedimientos de constitución y ampliación de resguardo fueron asignados

al Ministerio del Interior, que durante la vigencia de la Ley 1152 de 2007 no adelantó ningún trámite

sobre esa materia (Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, 2015, pág. 36).

Mediante el Decreto 3759 de 2009 el INCODER nuevamente se reestructura.

Las labores del instituto como entidad del poder ejecutivo se configuran durante el gobierno de Álvaro

Uribe en el plano de condiciones jurídicas, disciplinarias y de participación política de actores bajo las

cuales se producen privilegios otorgados por la alianza de poder de la institucionalidad agraria. Esta

alianza entre tecnócratas de orientación neoliberal, altos dirigentes señalados de nexos con el

paramilitarismo en su expresión política y económica, que garantiza el movimiento de los tópicos de

acceso a la adjudicación, que establece además de una forma específica de orientar la acción

administrativa.

En la actualidad, frente al manejo de la reforma del sector se gestó la liquidación del INCODER16

siguiendo la tendencia formal de la modernización institucional, paso por la ausencia de respuesta del

ejecutivo frente a estudios, diagnósticos y evaluaciones que sobre la entidad produjeron entidades de

control como la CGR y la PGN, en donde se revisa el desempeño del liquidado INCORA, se declara la

inoperancia del INCODER en los procesos de reforma agraria, prefiriéndose asumir estas revisiones

como insumos para descartar recomendaciones y posibilidades de corrección del programa. Así, antes

que un enfoque de política decisivo se optó por un nuevo cambio institucional sobre el cual aún no se

han observado resultados determinantes, a excepción de una estrategia para evitar “llamar al orden a

quienes lo han administrado, puesto que si se levantan las enjalmas de la entidad, no se verán más que

peladuras superantes de corrupción y malos manejos, donde están comprometidos políticos de alto nivel

(Ortiz Soto, 2016)”

16 Mediante los decretos 2365 del 2015 de liquidación, y los decretos: 2363, 2364 y 2366, con los que se crearon la Agencia

Nacional de Tierras, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia para la Renovación del Territorio, el Consejo Superior de

Uso del Suelo, y el Consejo Superior de Restitución de Tierras que asumirán las funciones de la entidad en liquidación.


25

5. Conclusión: Crisis agraria y nueva relación de fuerzas

Sobre los hombros de García Nossa el llamado es a la desalienación de la intelectualidad latinoamericana,

a través de la formación política y la ruptura cultural con el conjunto de discursos y procedimientos

hegemónicos, que se alimentan de las dificultades que impiden contar con la “facultad crítica de teorizar

sobre la propia experiencia histórica (García Nossa, 1973)”, y de comprender que los nuevos y viejos

llamados a la operacionalización de la reforma agraria, implican la disposición de los recursos históricos

del Estado en Colombia en torno a una intervención focalizada hacia “enclaves aislados, locales, no

articulados y de carácter patológico y excepcional (1973, pág. 21)”, por lo que el movimiento de reforma

se configura como una operación administrativa limitada a las zonas o unidades que exhiben esa

condición irregular, territorios imaginados por un gobierno neoliberal ansioso por expandir la relación

social capitalista en los territorios que permanecen bajo el control territorial de las FARC-EP, bajo la

articulación del perfeccionamiento legal del despojo y la corporativización nacional y transnacional del

modelo de desarrollo agrícola.

En paralelo estos espacios son imaginados por las comunidades campesinas excluidas históricamente,

como espacios de oportunidad para fundamentar las luchas por la tierra agrícola, resistir a la acumulación

por desposesión mediante la recuperación de tierras despojadas, y la generalización del modelo de Zonas

de Reserva Campesina, en los territorios en que se requiera planificar y contener el desarrollo de la

frontera agrícola e incentivar la productividad soportada en la organización colectiva de la localización

agronómica, para el aseguramiento alimenticio y la confrontación de las condiciones de pobreza rural.

En el neoliberalismo como forma de interpretación e imaginación social y política, lejos de dedicarse un

énfasis integral a la reforma histórica de los espacios17 donde la estructura agraria latifundista se hizo

dominante18; por un lado, se ahonda en esfuerzos para reproducir el régimen de excepcionalidad en el

que se ha mantenido al modelo político soportado en la concentración territorial y la exclusión, y al

modelo económico basado en el encadenamiento de factores de la estructura agroindustrial; y por otro

lado, la presunción de la propiedad rural como inversión, mercancía y espacio de asociatividad para

absorber la mano de obra campesina, explica los esfuerzos en orientar la acción estatal para garantizar la

seguridad jurídica de la propiedad, actualizar los sistemas de catastro del país, y regular por la vía

administrativa las condiciones laborales, societales y productivas de las nuevas figuras de ocupación de

baldíos.

Si como insiste discursivamente Juan Manuel Santos, ninguno de los fundamentos en que se desenvuelve

en la actualidad la acción estatal -sus procedimientos, estructuras y propósitos- están bajo la lógica de la

negociación política con la insurgencia, y se insiste en concretar un acuerdo agrario como un conjunto

de programas de corto, mediano y largo plazo de la estrategia de desarrollo rural, la gestión en torno a la

recuperación de baldíos y tierras motivo de extinción de dominio para abultar fondos de tierras exclusivos

y comprometidos con los nuevos criterios de adjudicación de baldíos, y la búsqueda de expandir los

derechos constitucionales de las poblaciones aisladas por el conflicto armado; queda reconocer la

profundización de la política de tierras y reforma agraria en los enfoques sectoriales que desvían los

requerimientos de un proceso integral del ordenamiento rural de los territorios frente al avance de la

contrarreforma agraria neoliberal.

17 Se trata de la concentración espacial en la región andina, las tierras planas de las sabanas de la Costa atlántica y de los

departamentos del Valle, el Huila y el Tolima principalmente. 18 En tanto monopolio señorial, ideología paternalista de la encomienda y control hegemónico de mecanismos de intercambio,

impuso la violencia múltiple como forma de dominación de territorios y gentes, y la degradación de las formas de

confrontación locales.


26

El discutido acuerdo de paz, bien puede asumirse como alternativa para transformar la lucha por el poder,

los derechos y la propiedad de la tierra; y en ese sentido, propiciar que la primera tarea para superar la

degradación del conflicto sea el abordaje colectivo de la crisis agraria, en sus aspectos estructurales,

coyunturales y potenciales, dado que no se trata de una guerra por recursos, sino que es un conflicto que

adquiere sentido si se comprende que “Contrainsurgencia y subversión son inherentes al orden social

capitalista imperante en nuestro país. Si la subversión asumió también la expresión de la rebelión

armada, ello se explica esencialmente por las condiciones histórico-concretas de constitución y

reproducción de ese orden social (Estrada Álvarez J. , 2015, pág. 4)”, en el que el papel de la propiedad

rural funciona como eje de configuración del régimen de acumulación.

Las complejidades y dificultades por las que pasa actualmente la actividad agropecuaria, gravitan en un

paradójico contraste: haberse situado como uno de los sectores con mayor aportación al crecimiento

agregado de la economía nacional -reflejado en el PIB19 -, y la paupérrima condición del campesinado

en aspectos como: i.) La crisis de la producción agropecuaria y su ausencia de incentivos de inversión

productiva social, ii.) Las promesas de reforma agraria incumplidas -acceso a la propiedad rural y

territorialidad campesina-, iii.) Participación en la determinación de políticas que afecten la dinámica

territorial, y iv.) El ejercicio real de los derechos políticos del campesinado.

Existen entonces tensiones entre lo considerado como alternativo a los estadios críticos de la

gobernabilidad, ya que la puesta en marcha de acciones que concreten una auténtica transformación del

campo y no solo la revitalización del asistencialismo temporal de Estado, deben manifestar la organicidad

del movimiento en fuerzas intelectuales y populares capaces de agenciar el momento de los cambios.

Para el profesor Medófilo Medina, la lectura errada que se ha hecho del Paro Agrario se puede resumir

en tres puntos:

Tratamiento de las marchas, manifestaciones o protestas es decir, la posición que el Gobierno ha

asumido respecto a los hechos sociales, desde la legitimidad de la protesta, hasta denuncia de filtraciones

en las manifestaciones, y la puesta en cuestionamiento de la magnitud y dimensión de la protesta.

Las medidas para contrarrestar la dinámica de orden público que se desarrolló en algunos lugares del

País, “la convocatoria de la militarización, tanto en Bogotá como fuera de la capital, otra señal de que

no está leyendo con realismo el curso de los acontecimientos (León, 2013)”

La conformación del gabinete presidencial, en el que se le otorga una importancia a la paz como un

proceso fundamental para el país, sin embargo en la cartera de agricultura, “el ministro de Agricultura

Rubén Darío Lizarralde, viene de 18 años de gerencia de Indupalma. Junto con su ex cónyuge, la

Ministra de Educación, se comprometieron en la compra de tierras en el Vichada, ignorando la ley 160

de 1994 (León, 2013)”

Para el caso del paro agrario de 201320, la crisis que justificó la acción colectiva de protesta a nivel

nacional, se explica objetivamente por los siguientes factores macroeconómicos: i.) Desfavorabilidad en

la ecuación costo-ingreso de las cadenas productivas, ii.) Fuertes caídas durante los primeros dos

trimestres del año en el nivel de exportaciones21, y iii.) Un aumento en la tendencia de las importaciones

19 Al menos en el informe presentado por el DANE, para el tercer trimestre del año con un crecimiento del 6%; el sector

agropecuario con estos resultados obtiene un gran avance respecto a los últimos 12 años, según la sección de economía del

diario Portafolio. 20 Durante 2015 y 2016 se han reactivado las movilizaciones como modo de exigencia frente a los incumplimientos

sistemáticos del gobierno nacional, aun a lo pactado en el 2013 en el llamado Pacto Agrario. 21 Según lo informado por el DANE el 6 de diciembre, las ventas de productos colombianos al exterior disminuyeron 11% -

ubicando en 4.834,9 millones de dólares- en octubre. En 10 meses descendieron 3,5% (Portafolio; 2013).La misma tendencia

se observó -revisando la variación por tipo de productos- en los productos agropecuarios, alimentos y bebidas, con un

retroceso de 4.5%


27

o bien sostenimiento de estas en números negros, esto en lo que respecta a la economía en su conjunto.

Para el campesinado existen otras explicaciones que sumadas al comportamiento actual de la economía

explican la estructuralidad de la crisis: v.) fenómenos derivados del control territorial de actores

armados, vi.) La inexistencia o la desviación de incentivos productivos: asistencia técnica, adecuación

de tierras, inversión tecnológica, vii.) Las bajas en competitividad comercial en el mercado interno y

externo, viii.) La estigmatización violenta a la producción y al ejercicio de derechos políticos del

campesinado, ix.) Cambios poco significativos en materia de acceso a tierras desde la década de los 80’s,

y permisividad gubernamental al acaparamiento territorial y el uso improductivo de la propiedad, x.)

Relaciones de apropiación de la estructura agraria como un sistema y una relación de fuerza y poder,

requerimientos insatisfechos en materia de servicios públicos rurales, despojo y estigmatización violenta,

lentos procesos de restitución y reparación, y, esfuerzos del campesinado por la enajenación de las tierras

de reforma agraria Vs. esfuerzos distributivos de la tierra.

Los anteriores aspectos empiezan a ser resaltados por campesinos de todos los sectores, como variables

imprescindibles en el análisis de quien pretende diagnosticar el funcionamiento de los esquemas

productivos rurales, de allí que se emprendan múltiples esfuerzos por mantener una coherencia

proposicional en el nivel macro del discurso22.

La existencia de una crisis en el sector agropecuario, se explica atendiendo a las lógicas y concepciones

de cada actor discursivo y el marco ideológico sobre el cual se proyectan las soluciones posibles. Sin

embargo, se resalta la integralidad de las visiones del campesinado sobre el fenómeno, ya que comprende

no sólo las complejidades de lo regional, de las tensiones por los corredores estratégicos del territorio,

del abandono productivo y la incertidumbre sobre el efectivo acceso a la propiedad, y finalmente lo que

parece más relevante para cualquier acuerdo por la democratización del campo, su pacificación y

dignificación: la visibilización de las deudas históricas con los campos y sus habitantes, la muestra de la

vitalidad de la memoria de las promesas incumplidas, de la reforma agraria nunca realizada y del cinismo

de Estado y de las grandes ciudades, que han permitido la ocurrencia de hechos violentos y del

desconocimiento de los derechos políticos, civiles y sociales del campesinado. Las posibilidades

transformar la forma estatal en un sentido emancipatorio, como un ejercicio en el que se busca revisar y

concretar condiciones de justicia social a través de la acción estatal, bien puede considerarse ingenuo;

sin embargo, elementos de la actual coyuntura política permiten reflexionar en torno al papel de las

reformas administrativas en la transformación del régimen de derechos territoriales y políticos debido a

que: i.) La respuesta insurgente a la estructura de tenencia de la tierra rural y sus efectos sobre la lógica

de poder regional ha cambiado de manera determinante, renovando el marco de referencias a posiciones

políticas y fuerzas en la estructuración del proceso de reforma agraria, ii.) La necesidad de incorporar en

la modalidad de tratamiento estatal de la cuestión agraria, las dinámicas de funcionamiento del sistema

capitalista en las regiones de Colombia a través de la reestructuración de las tensiones armadas en los

ritmos de acaparamiento de activos territoriales, debido a la dejación de armas de las FARC-EP, la

reactivación del paramilitarismo, la mutación de la estrategia militar oficial en el plano interno, y la

revisión de la estrategia prohibicionista de intervención del negocio de la droga.

Bibliografía

Borón, A. (2000). Tras el búho de Minerva: Mercado contra democracia en el capitalismo de fin de siglo.

Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica de España.

22 Se entiende por éste nivel como la relación interdiscursiva -coherente o no- de las intervenciones de un mismo actor

discursivo, en este caso los sectores del campesinado.


28

Comunidad Andina. (1994). Decisión 371 Sistema Andino de Franja de Precios.

De Bernis, G. (1988). El capitalismo contemporáneo. México: Nuestro Tiempo.

Estrada Álvarez, J. (2006). Las reformas estructurales y la construcción del orden neoliberal en

Colombia. En A. E. Ceceña, Los desafíos de las emancipaciones en un contexto militarizado (págs.

247-284). Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales.

Estrada Álvarez, J. (2010). Derechos del Capital. Dispositivos de protección e incentivos a la

acumulación en Colombia. Bogotá D.C.: Universidad Nacional de Colombia.

Estrada Álvarez, J. (2013). Territorios Campesinos. La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina.

Bogotá: Universidad Nacional de Colombia (Sede Bogotá). Facultad de Derecho, Ciencias

Políticas y Sociales: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.

Estrada Álvarez, J. (2015). Acumulación capitalista, dominación de clase y rebelión armada. Elementos

para una interpretación histórica del conflicto social y armado. Bogotá: Comisión Histórica del

Conflicto y sus Víctimas.

Fajardo, D., Machado, A., Mondragón, H. H., Bálcazar Vanegas, Á., Groppo, P., & Ramos, M. (2001).

Colombia, tierra y paz: Experiencias y caminos para la reforma agraria, alternativas para el siglo

XXI. Bogotá D.C.: INCORA.

Fals Borda, O. (1976). Capitalismo, hacienda y poblamiento: su desarrollo en la Costa Atlántica. Bogotá:

Editorial Punta de Lanza.

Foucault, M. (2007). Clase del 14 de marzo de 1979. En M. Foucault, Nacimiento de la Biopolítica:

Curso en el Collége de France (1978-1979) (págs. 429 - 304). Buenos Aires: Fondo de Culturra

Económica.

García Nossa, A. (1973). Sociología de la reforma agraria en América Latina. Bogotá: Ediciones Cruz

del Sur.

García Nossa, A. (1981). Naturaleza y límites de la modernizzación capitalista de la agricultura. En A.

García Nossa, Desarrollo Agrario y La América Latina. México: Fondo de Cultura Económica.

García Nossa, A. (1986). Reforma agraria y desarrollo capitalista en América Latina. Bogotá: CID

Universidad Nacional de Colombia.

Gramsci, A. (2004). Los intelectuales y la organización de la cultura. Buenos Aires: Nueva Visión

Argentina.

Grupo ETC. (2013). El carro delante del caballo. Semillas, suelos y campesinos. ¿Quién controla los

insumos agrícolas? Cuaderno N° 111.

Guillén Martínez, F. (2015). El poder político en Colombia. Colombia: Grupo Planeta.

Harmon, M. M., & Mayer, R. T. (1999). Teorías del Mercado. En M. M. Harmon, & R. T. Mayer, Teoría

de la organización para la administración pública. Barcelona: Fondo de Cultura Económica.

Harvey, D. (2005). El “nuevo” imperialismo: acumulación por desposesión. Socialist register 2004, 99 -

129.

Hernández, E. (2003). Colombia: paloma maquiavélica. Nómadas (Col), N° 19 , 66 - 75.

León, J. (15 de 09 de 2013). La Silla Vacía. Recuperado el 30 de 11 de 2013, de "Pensar que lo que

ensayaron los campesinos fue una revolución sería muy equivocado": Medófilo Medina:

http://lasillavacia.com/historia/pensar-que-lo-que-ensayaron-los-campesinos-fue-una-revolucion-

seria-muy-equivocado-medofilo

Machado, A. (2002). De la estructura agraria al sistema agroindustrial. Bogotá: Universidad Nacional de

Colombia.

Machado, A. (2011). El desarrollo rural y la institucionalidad. Hechos de Paz Ed. 64, 17 - 20.

Machado, A., & Salgado, C. (2006). Academia, actores sociales y políticas en el sector rural. Bogotá:

Centro de investigación para el desarrollo -UNAL-.

Mendes Pereira, J. M., & Fajardo, D. (2015). The World Bank’s ‘Market Assisted Land Reform’ in

Colombia and Brazil (1994-2002). Revista Brasileira de Historia. Vol.35 N° 70.


29

Moncayo C., V. M. (2012). ¿Cómo aproximarnos al Estado en América Latina. En M. (. Thwaites Rey,

El Estado en América Latina: Continuidades y rupturas (págs. 19 - 50). Santiago de Chile:

Universidad ARCIS & CLACSO.

Ortiz Soto, U. (15 de Marzo de 2016). Liquidación Incoder, toda una farsa. Obtenido de Comunidad y

Desarrollo: http://www.elespectador.com/opinion/liquidacion-incoder-toda-una-farsa

OXFAM Colombia. (14 de Junio de 2015). Proyecto de Ley 223 ZIDRES: Vía libre al acaparamiento de

tierras. Obtenido de Agencia Prensa Rural: http://prensarural.org/spip/spip.php?article17086

Perfetti, J. J., Bálcazar, Á., Hernández, A., & Leibovich, J. (2013). Políticas para el desarrollo de la

agricultura en Colombia. Bogotá D.C.: SAC y Fedesarrollo.

Pinilla Guerrero, W. E., & Rodriguez Molina, A. V. (2014). Desviaciones en los procesos de titulación

y protección de predios como nuevos mecanismos de despojo. CLAD. Quito: Congreso

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.

Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios. (2015). Reflexiones sobre el Incoder y la

institucionalidad agraria en Colombia. Bogotá: Instituto de Estudios del Ministerio Público.

Puello-Socarrás, J. F. (2008). Nueva Gramática del Neo-liberalismo: Itinerarios teóricos, trayectorias

intelectuales, claves ideológicas. Bogotá: Digiprint Editores E.U.

Restrepo Salazar, J. (2014). La cuestión agraria. Tierra y posconflicto en Colombia. Bogotá: Debate.

Rodríguez Rincón, Y. (2009). Lo político y la política. Un diálogo de Nicos Poulantzas con Antonio

Gramsci. Ciencia Política N° 8 Julio-Diciembre, 38 - 52.

Sandoval, I. E. (2007). Economía política del neoliberalismo: Ideas, intereses y reversibilidad.

Argumentos Vol 20 N° 54 mayo-agosto, 127 - 149.

Suárez Montoya, A. (03 de Noviembre de 2014). La economía de las Zidre. Obtenido de Opinión El

Tiempo: http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/la-economia-de-las-zidre-aurelio-suarez-

montoya-columnista-el-tiempo/14781584

Uribe de Hicapié, M. T. (2015). Las soberanías en vilo en un contexto de guerra y paz. Un excurso

pertinente. En V. M. Moncayo C, Antología del pensamiento crítico colombiano contemporáneo

(págs. 293 -320). Buenos Aires: CLACSO.

Uribe de Hincapié, M. (1999). Las soberanías en disputa: ¿conflicto de identidades o de derechos?

Estudios Políticos N° 15, 23 - 46.

Valencia Agudelo, L. (2007). Los caminos de la alianza entre paramilitares y políticos. En M. Alonso

Espinal, J. Giraldo Ramírez, Á. Guzmán Barney, J. J. González Arias, R. Moreno, B. Pérez Salazar,

. . . P. Zuñiga, Parapolítica. La ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos (págs. 11 -

58). Bogotá: Corporación Nuevo Arco Iris.

Verdad Abierta. (12 de Junio de 2012). Los pactos regionales. Obtenido de Verdadabierta.com:

http://www.verdadabierta.com/politica-ilegal/el-estado-y-los-paras/4055-los-pactos-regionales

Reseña biográfica

Wilson Eduard Pinilla Guerrero, nació en la ciudad de Bogotá el 6 de Marzo de 1993, en esta misma ciudad es

estudiante de último semestre de Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública

(ESAP) y de segundo semestre de Geografía de la Universidad Nacional de Colombia, como miembro del

Colectivo de Estudios Sociales Guadalupe Salcedo ha sido activo participante en las investigaciones: “Hacia una

conceptualización de lo público en Colombia 1990-2010, desde la caracterización de la subjetividad política, el

espacio-tiempo, la dimensión social, la estructura hegemónica y la memoria de lo público”, “Hacia la

estructuración del Proyecto de Investigación Formativo: Conceptualización de lo público en escenarios de

resistencia discursiva desde los procesos de educación, subjetivización y politización de la vida colectiva”,

“Análisis de los mecanismos, tendencias y competencias de la Administración Pública en el proceso de Titulación

de Tierras en Colombia, estudio de caso: Municipio de Carmen de Bolívar (Bolívar) 2009-2013”, y “Política de

tierras y reforma agraria en Colombia 1994-2014: Escenarios de actuación, modalidades regionales de tratamiento de la cuestión agraria y alternativas de transformación del campo. Fase I: Región Caribe” todos ellos financiados por la ESAP.

Documents

Neoliberalismo estructurante de la acción estatal de