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SERVIÇO SOCIAL
VALÉRIA MEDEIROS
O ATO INFRACIONAL INSCRITO NO ÂMBITO DAS
POLÍTICAS SOCIAIS PÚBLICAS
TOLEDO
2012
1
SERVIÇO SOCIAL
VALÉRIA MEDEIROS
O ATO INFRACIONAL INSCRITO NO ÂMBITO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
PÚBLICAS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
ao Curso de Serviço Social, Centro de
Ciências Sociais Aplicadas, da Universidade
Estadual do Oeste do Paraná – campus de
Toledo, como requisito parcial a obtenção do
grau de Bacharel em Serviço Social.
Orientadora: Profa. Ms. Cristiane Carla Konno
TOLEDO
2012
2
VALÉRIA MEDEIROS
O ATO INFRACIONAL INSCRITO NO ÂMBITO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
PÚBLICAS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
ao Curso de Serviço Social, Centro de
Ciências Sociais Aplicadas, da Universidade
Estadual do Oeste do Paraná – campus de
Toledo, como requisito parcial a obtenção do
grau de Bacharel em Serviço Social.
Orientadora: Profa. Ms. Cristiane Carla Konno
BANCA EXAMINADORA
____________________________
Profa. Esp. Ane Bárbara Voidelo
Universidade Estadual do Oeste do Paraná
_____________________________
Profa. Ms. Ester Taube Toretta
Universidade Estadual do Oeste do Paraná
____________________________
Profa. Ms. Cristiane Carla Konno
Universidade Estadual do Oeste do Paraná
Toledo, 28 de Novembro de 2012.
3
Dedico este trabalho aos meus pais, Sebastião e Edina (in
memoriam), pelo amor dedicado de forma incondicional, à minha
irmã Susana, excelente profissional e pessoa, a quem amo e tenho
profunda admiração, Maria e Valdecir e seus familiares, Chico e
Pâmela (in memoriam) e, ao meu amor, Rodrigo.
Histórias nossas histórias, dias de luta, dias de glória! ♪
(Charlie Brown Jr.)
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AGRADECIMENTOS
Agradeço-te Senhor, por tudo o que tens feito por tudo o que vais fazer! Agradeço
também ao meu pai, Sebastião, homem íntegro e honesto acima de todas as coisas, meu
grande herói! A minha mãe Edina (in memoriam) por ser uma mulher excepcional em todos
os sentidos! Como queria que estivesse presenciando esse momento! Obrigada minha rainha!
Susana, minha irmã; Pessoa maravilhosa, e excelente profissional, meu espelho. Muito
obrigada por estar ao meu lado! Obrigada aos meus demais irmãos, e suas famílias.
Viviane, minha irmã de coração, amiga. Palavras não descrevem tudo o que você
representa para mim! Quero-te bem Pretinha! Aos meus amores Bruna, Tatiana, Daniele,
Gabriela, Alan, Andressa Marcelo, – seus pais maravilhosos e família, Diego Henrique,
Alana, Andrey, Karoline, Pam Franco, Elis, Ariadne, Dany e Fer Jandrey! Obrigada pelo
carinho, compreensão, apoio, tudo! O que seria da vida, se não fossem os amigos! Agradeço
igualmente as minhas gatas do 3º ano de Serviço Social. Não existem veteranos legais, se não
houver calouras legais! O futuro aguarda vocês!Obrigada Valdecir, Maria e família, por ser
minha família também! Chico e Pamela (in memoriam) por alegrarem meus dias, mesmo os
mais tristes, por me ligarem fora de hora para saber se eu estava bem!
Não posso deixar de agradecer ao Colégio Estadual Presidente Castelo Branco –
PREMEN, pela brilhante equipe de professores e formação à qual fui privilegiada.
Agradeço à Martha – Assistente Social, brilhante, e minha supervisora, igualmente à minha
orientadora Professora Cris, pelo carisma sem igual, dona de uma inteligência fora de sério.
Além de orientadora, soube ser amiga, parceira e acreditou em mim embora muitos dissessem
que eu não seria capaz. Obrigada de coração!
Obrigada às minhas fiéis companheiras de fundo de sala Mirian e Marci, pela
caminhada linda nesses quatro anos. Adely, Polly, Jé, Cacau, Má, Adri, Sandra pelas risadas,
choros, frustrações, lanches, cafés da manhã, enfim...Obrigada por tudo e que daqui pra
frente, nossos futuros sejam brilhantes, em especial o de vocês!
Por fim, e não menos importante, a Dona Nicea e Sr. Martins, por me acolherem como
uma filha, me dando amor e carinho, muito obrigado! Rodrigo, você em especial! Não tenho
palavras para lhe descrever como pessoa! Obrigada por entrar em minha vida e dar novo
sentido a ela! Meu amigo, companheiro, amor sem igual. Amo-te imensamente! Essa
conquista, também é sua! Obrigada meu amor!
A todos, muito obrigada por tudo! Direta ou indiretamente, vocês estiveram em minha
caminhada! Louvo a Deus por cada dia até aqui! Obrigada!
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MEDEIROS, Valéria. O Ato Infracional Inscrito no Âmbito das Políticas Sociais Públicas
Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em Serviço Social). Centro de Ciências Sociais
Aplicadas. Universidade Estadual do Oeste do Paraná – Campus- Toledo-PR, 2012
RESUMO
O presente trabalho de Conclusão de Curso (TCC) visa em sua abordagem que se deu
início através da inserção no campo de estágio situado no espaço da Secretaria Municipal de
Assistência Social (SMAS), mais precisamente nos serviços de Proteção Social Especial
(PSE) no Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS I) no município
de Toledo, refletir e tentar analisar como seu deu o processo do ato infracional inscrito no
âmbito das políticas sociais públicas. Sabemos que todas as políticas públicas, são emanadas
pelo Estado como uma forma de amenizar os conflitos e contradições postas no curso da
sociedade que é permeada pelo modo de produção capitalista. Assim, esse processo
construído até aqui, é fruto de inúmeros emaranhados pelos quais a sociedade vivenciou
através da entrada da classe trabalhadora no cenário político marcado o traço da questão
social e suas múltiplas expressões. O tratamento desta por sua vez, ganha espaço através da
promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88) que elencou a Assistência Social como
parte da seguridade. A partir de então, as legislações pertinentes ao campo social foram
avançando a medida que a própria realidade impulsionava para tal. A seguir, temos a Lei
Orgânica da Assistência (LOAS), Política Nacional da Assistência Social (PNAS) além das
Normas Operacionais Básicas de Recursos Humanos (NOB/RH), e Sistema Único de
Assistência Social (SUAS) que foram materializando todas as leis sociais na busca de efetivar
o campo dos direitos sociais. A partir desses mecanismos criados, nota-se durante a pesquisa,
como o ato infracional foi se permeando nestes, sendo tratado como uma questão pública,
advinda do acirramento do capital. O ato infracional como uma das expressões da questão
social que compõe a sociedade capitalista, não poderia ficar de fora de instrumentos que
abordassem tal como um caso a ser demanda do Estado. Este por sua vez, percorreu um longo
caminho até ser absorvido no âmbito das políticas sociais públicas, tendo como plano de
fundo principal, a trajetória histórico social das crianças e adolescentes até a implantação do
Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), o qual elencou o ato infracional, como uma
questão pública, inscrita no campo do direito bem como dever do Estado.
Palavras chaves: Ato infracional, questão social, Serviço Social
6
LISTA DE SIGLAS
CAIC Centro de Atendimento Integral a Crianças e Adolescentes
CAS Conselho de Desenvolvimento Social
CAPS Caixas de Aposentadorias e Pensões
CBIA Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência
CEDCA Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente
CF Constituição Federal
CMDCA Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CNSS Conselho Nacional de Serviço Social
CONANDA Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
CREAS Centro de Referência Especializado de Assistência Social
CT Conselho Tutelar
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FEBEM Fundação do Bem Estar do Menor
FUNABEM Fundação Nacional do Bem Estar do Menor
FUNRURAL Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural
INPS Instituto Nacional de Previdência Social
LA Liberdade Assistida
LBA Legião Brasileira de Assistência
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social
NOB/RH Normas Operacionais Básicas/ Recursos Humanos
PCS Programa Comunidade Solidária
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PNBEM Política Nacional do Bem Estar do Menor
PRONICA Programa Nacional de Atenção Integral á Criança e ao Adolescente
PSE Proteção Social Especial
PSC Prestação de Serviço a Comunidade
RPM Recolhimento Provisório de Menores
SAM Serviço Auxiliar ao Menor
SENAI Serviço Social de Aprendizagem Industrial
7
SFH Sistema Financeiro de Habitação
SMAS Secretaria Municipal de Assistência Social
SUAS Sistema Único de Assistência Social
TCC Trabalho de Conclusão de Curso
8
SUMÁRIO
RESUMO ................................................................................................................................... 5
LISTA DE SIGLAS .................................................................................................................. 6
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 9
1 A QUESTÃO SOCIAL NO ÂMBITO DA PRODUÇÃO CAPITALISTA ................... 14
1.1 A QUESTÃO SOCIAL NA SOCIEDADE BRASILEIRA ............................................... 15
2 A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA
PÚBLICA ................................................................................................................................ 23
2.1 O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL............................................................................32
2.2 O ATO INFRACIONAL INSCRITO NO ÂMBITO DO ESTATUTO DA CRIANÇA E
DO ADOLESCENTE (ECA)
.................................................................................................................................................. 37
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 47
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 50
9
INTRODUÇÃO
Dentre os Princípios Fundamentais do Código de Ética Profissional do Assistente
Social estão: “O compromisso com a qualidade dos serviços prestados à população bem como
o aprimoramento intelectual além do planejar, executar e avaliar pesquisas que possam
contribuir para a realidade social.” (BRASIL, 1993, p. 17). Estas pesquisas se dão como parte
fundante do processo de aprimoramento, pois, de acordo com Minayo (1994) “[...] é a
atividade básica da Ciência na sua indagação e construção da realidade [...]” (MINAYO,
1995, p. 17), possibilitando ao profissional pesquisador a construção de um novo
conhecimento para procedimentos em suas intervenções frente o serviço.
Sendo assim, a pesquisa é um recurso de nos aproximarmos da complexidade da
realidade, no processo de formação profissional em Serviço Social, tendo no estágio
supervisionado um dos momentos para tal, dentre outras habilidades e competências que a
atividade se compromete alcançar. Assim, o tema que aqui se pretende aproximar
teoricamente, foi instigado com a entrada no campo de estágio supervisionado, na Prefeitura
do município de Toledo, no âmbito da Secretaria Municipal de Assistência Social, (SMAS)
no Centro de Referência Especializada de Assistência Social (CREAS I). Este espaço de
referência executa serviços da área da Proteção Social Especial (PSE) - oriundo do
reordenamento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) que culminou na ramificação
dos serviços de proteção social compreendidas entre a básica e especial, fazendo menção aos
serviços executados pelo CREAS.
Mediante a inserção no campo de estágio, novas inquietações foram despertadas
acerca do tema, culminando com o interesse de elaboração da pesquisa na presente área, tendo
como objeto de estudo: O ato infracional inscrito no âmbito das políticas sociais públicas –
assunto este que vem ganhando repercussões à medida que há o acirramento do capitalismo e
suas múltiplas expressões da “questão social” culminando assim em políticas sociais
elaboradas pelo Estado como uma maneira de intervir na realidade social. Portanto, à medida
que índice do ato infracional se eleva condicionado por “n” fatores advindos do modo de
produção capitalista, se faz necessários novas políticas sociais públicas, que deem conta da
realidade posta, como uma forma de amenizar os conflitos que permeiam as relações sociais
produzidas e reproduzidas no capitalismo, e com ela todas as desigualdades e contradições.
As expressões da “questão social” configuradas aqui pelo ato infracional finda por exigir do
próprio Estado, conforme a demanda, políticas sociais que se refiram a estas questões (ato
infracional). Considera-se então, que o ato infracional, se caracteriza apenas como uma das
10
inúmeras expressões postas pelas contradições, necessitando assim de políticas que foram
construídas ao longo da história, perpassando por vários campos de contradições até a
efetivação no campo do direito – conforme se abordará ao longo da pesquisa. Desta forma
estabelecemos como objetivo principal: compreender o ato infracional como questão social
pública, advinda do processo de acirramento do capital, onde, o Estado o circunscreve em
políticas públicas de maneira que estas sejam mecanismos de intervenção na sociedade
visando a manutenção da ordem social, que por sua vez é dominada pelo modo de produção
capitalista. Essas políticas sociais públicas materializam-se sob diferentes estatutos, leis, etc
que compõe um norte pelo qual segue a sociedade.
Os referentes estudos se darão na forma bibliográfica, compreendendo que esta
segundo Gil (2009)
[...] é desenvolvida a partir de material já elaborado, construído
principalmente de livros e artigos científicos [...] a principal vantagem da
pesquisa bibliográfica, reside no fato de permitir ao investigador a cobertura
de uma gama de fenômenos [...] essa vantagem se torna particularmente
importante quando o problema da pesquisa requer dados muito dispersos
[...] (GIL, 2009, p. 50).
O processo de elaboração da pesquisa se aportará a metodologia – entendida aqui
como “[...] o caminho do pensamento e a prática exercida na abordagem da realidade [...]”
(MINAYO, 1996, p. 16) de levantamentos de estudos/referências acerca dos conceitos que
envolvam a temática (capitalismo, questão social e ato infracional), além de referências que
embasará teórico metodologicamente a pesquisa, por meio de bibliografias – livros, revistas,
sites oficiais e documentos de consulta pública como resoluções, leis e políticas - que
elenquem historicamente o processo de implantação da política de assistência social, autores
que se remetam a criação das políticas sociais, sua efetivação ao longo dos anos, além de
revistas que abordem conteúdos relacionados à temática da pesquisa. É importante destacar
também o uso de obras dentre outras referências que se reportem ao campo das políticas para
crianças e adolescentes até a efetivação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), que
se atém a prática do ato infracional em um dos seus artigos, que dá um norte principalmente
aos serviços continuados do CREAS – na execução de medidas socioeducativas – assunto
abordado mais adiante.
Finalizaremos este trabalho tecendo algumas considerações elencadas durante a
pesquisa, lembrando sempre que este ainda não é o produto final, pois inúmeros são os
emaranhados que permeiam essa questão, salvo ainda as relações estabelecidas pelo capital
11
que colaboram para a violação dos direitos, marginalização dentre outras questões centrais
que muitas vezes dificultam a efetivação dos direitos, embora estejam garantidos por lei.
Analisando brevemente a conjuntura histórica que nos levou a realidade posta,
consideramos que a Política de Assistência Social foi um marco na história no âmbito dos
direitos sociais, a partir da sua entrada na Constituição de 1988, mais especificamente em seu
artigo 194. Em 1998 – época da primeira Política Nacional de Assistência Social (PNAS),
tem-se as primeiras formas regulamentadas de assistência - uma vez que esta era praticada
anteriormente por instituições religiosas com caráter de benemerência, caridade e não como
direito - posteriormente, em 2004, foi aprovada através do Conselho Nacional de Assistência
Social (CNAS), a nova Política Nacional de Assistência Social, consolidando princípios,
diretrizes, objetivos e ações da assistência social.
Portanto, notamos que a Assistência Social não é um assunto novo no cenário
brasileiro, como aponta a Constituição Federal de 1988, no ordenamento para elaboração de
Políticas Sociais Públicas. A Política de Assistência passa a ser dever do Estado e direito do
cidadão, conforme consta no art.1º1 da Lei Orgânica da Assistência Social, aprovada em 1993,
que veio a regulamentar o então art. 1942 da Constituição Federal de 1988, que insere a
Assistência Social no tripé da Seguridade Social, juntamente com a Saúde e Previdência
Social.
No âmbito das Políticas Sociais, os avanços não pararam apenas com a Constituição
Federal de 1988 (CF/88). Ao longo do caminho, a partir deste período compreendido pela sua
promulgação até 2012, com o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE)
inúmeros foram os avanços que vieram ocorrendo na área – embora o percurso tenha sido
demorado.
Concomitante ao processo de implantação da Política de Assistência Social permear-
se novos ordenamentos que irão refletir no destaque a políticas voltadas para crianças e
adolescentes que resultaram na criação do ECA, onde temos por fim, especificamente a
alocação do ato infracional, e suas medidas aplicáveis ao verificarmos a prática do mesmo.
Alguns estudos como o de Volpi (1998), por exemplo, traçam os principais caminhos
percorridos nas políticas para crianças e adolescentes iniciando no Código Criminal do
1“A assistência social, direto do cidadão e dever do Estado, é a Política de Seguridade Social não contributiva,
que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.” Art.1º Lei Orgânica da Assistência Social
(LOAS); Lei Nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. 2“ A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.” Art. 194
Constituição da República Federativa do Brasil (CF/88); Promulgada em 5 de Outubro de 1988.
12
Império de 1830, onde já se tem as primeiras medidas que tangem esse assunto. A partir
disso, vários outros Códigos e Leis foram implantados que faziam menção aos “menores
abandonados”, “delinqüentes” dentre outras terminologias extintas ao longo dos anos até a
chegada do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) em 13 de Julho de 1990, que os traz
como adolescentes em conflito com a lei. Estes eram passíveis das aplicações de medida
socioeducativas ao se constatar a prática do ato infracional. Nessa conjuntura, portanto,
podemos notar ainda que brevemente, como se inscreveu o ato infracional no âmbito das
políticas sociais públicas. As mudanças dadas não se construíram da noite para o dia. Foi
necessário primeiramente a entrada da Assistência Social na Constituição maior (Carta
Magna) para após, ser implementada por demais políticas conforme se dava o processo de
acirramento das contradições postas entre o capital e o trabalho necessitando da intervenção
do Estado que elaborou tais instrumentos.
Com as novas mudanças propostas pela LOAS, posterior a criação do ECA, as
políticas até então elaboradas começam a ganhar destaque no cenário, sendo foco de
mudanças, aprimoradas pós ECA e LOAS, principalmente com os parâmetros colocados no
SUAS que direciona ações voltadas para atendimentos que são divididos entre proteção social
básica e especial.
Podemos observar mediante tais inflexões colocadas acima, os significativos
avanços das políticas sociais públicas (tanto da política de assistência, quanto políticas sociais
que visam abordar o ato infracional como uma questão pública) no cenário brasileiro.
Portanto, a questão social manifestada também na prática do ato infracional, finda por receber
maior atenção fruto de inúmeros embates ao longo dos anos, manifestados assim em Leis,
Códigos, Políticas específicas dentre outras que serão abordadas no decorrer deste trabalho,
apontando como a prática do ato infracional foi tratada como expressão da questão social por
parte do Estado, necessitando deste, uma resposta manifestada em políticas e serviços
materializados.
Com os processos históricos dados durante esses anos, o Estado notou que o ato
infracional assim como outras questões, se colocou como demanda na sociedade que
necessitava de instrumentais elaborados pelo Estado, dado a sua complexidade. Assim,
criaram-se várias políticas sociais públicas, cada uma delas destinadas a um segmento em
específico. Essa face das várias expressões da questão social, ganha espaço no âmbito das
políticas públicas, na medida em que sua prática se torna cada vez mais comum entre
adolescentes conforme apontam pesquisas na área.
13
Assim, compreender o movimento histórico de como o ato infracional se inscreve no
âmbito das políticas sociais públicas, é uma tarefa que demanda apreender como se dá o
processo das relações sociais que se engendram nos moldes da produção capitalista, bem
como situar a historicidade das primeiras políticas que resultaram na inserção do ato
infracional como uma questão pública.
Esse movimento contextual é o que propõe nestes estudos, possibilitando ainda,
futuramente, sua continuidade como parte do processo de aprendizagem contínuo.
14
1 A QUESTÃO SOCIAL NO ÂMBITO DA PRODUÇÃO CAPITALISTA
Nosso propósito neste capítulo se coloca na intenção de compreender o processo de
desenvolvimento do capitalismo como processo sócio histórico fundante das contradições
entre capital e trabalho, que tem como consequências o aprofundamento e ampliação das
expressões da questão social. Essa referência implica considerar nosso objeto de estudo – o
ato infracional inscrito no âmbito das políticas sociais públicas – como expressão da questão
social, logo, na medida em que se acentuam as disparidades econômicas, sociais, políticas e
culturais na realidade brasileira, estrategicamente, o Estado responde aos reclamos públicos
com a implantação de políticas sociais.
Nesse sentido, o modo como a produção se organiza em nível mundial, traduz uma
longa história de exploração do próprio homem, cujas relações sociais de acordo com Tavares
(2009, p.240) “[...] são determinadas pelo escravismo, pelo feudalismo e,
contemporaneamente, pelo capitalismo”.
De acordo com Tavares (2009), no período datado entre 1780 e 1870, se
operacionalizava algumas transformações que marcavam o estabelecimento da sociedade
capitalista, constituindo assim a era do capitalismo industrial ou concorrencial. Com o
desenvolvimento do capitalismo, e, consequentemente com o desenvolvimento do modo de
produzir bens necessários à vida humana, as relações sociais tiveram de assumir seu caráter
social e o trabalho3 “[...] passou a ser obra de contrato livremente acordado entre os homens
[...]” (GRANEMANN, 2009, p. 227).
O contrato (de trabalho) neste momento se estabelece entre dois sujeitos que por sua
vez se configuram como o possuidor do dinheiro de um lado, e de outro, o trabalhador.
Assim, as relações sociais vão sendo estabelecidas, baseadas agora no modo de produção, que
se volta à extração da mais valia – trabalho excedente não pago – e toma o lugar das relações
sociais estabelecidas anteriormente. Portanto, podemos considerar que, para Iamamoto e
Carvalho (2008, p. 29), “é na vida em sociedade que ocorre a produção”, assim, a mesma é
uma atividade social, e se dá à medida que o capitalismo também se reproduz, já que está
incutido nele (capitalismo) a produção e reprodução das relações sociais burguesas. Desta
forma, “[...] a produção social não trata de produção de objetos materiais, mas de relação
social entre pessoas, classes sociais [...]” (IAMAMOTO; CARVALHO 2008, p. 30).
3 A concepção de trabalho como fundador da sociabilidade humana, implica o reconhecimento de que as relações
sociais construídas pela humanidade, desde as mais antigas, sempre se assentaram no trabalho como fundamento
da própria reprodução da vida dado que, por meio de tal atividade, produziam os bens socialmente necessários a
cada período da história humana. (GRANEMANN, 2009, p.225).
15
Embora seja importante discutir as relações sociais no contexto capitalista, e como
elas se reproduzem, é importante considerar para este trabalho, as expressões da “questão
social” condicionadas por estas mesmas relações presentes unicamente no modo de produção
capitalista. Para Cerqueira Filho a “questão social” é um
[...] conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos que o surgimento
da classe operária impôs no mundo do curso da constituição da sociedade
capitalista. Assim a “questão social” está fundamentalmente vinculada ao
conflito entre capital e trabalho. (CERQUERIA FILHO, 1982, p.21)
Diante disso, pode-se considerar que a “questão social” não é nova no seio da
sociedade, conforme menciona Cerqueira Filho (1982). Nota-se, a partir de então, que desde
os primeiros passos da constituição da sociedade capitalista, este conflito esta incluso na
relação entre os detentores da capital e os detentores da força de trabalho, onde o trabalhador
vende a sua força de trabalho ao capitalista e, em troca, recebe o salário. Assim, o “[...]
trabalho livre se generaliza em circunstâncias históricas nas quais a separação entre homens e
meios de produção se dá em grande medida fora dos limites da formação econômico-social
brasileira [...]” (IAMAMOTO; CARVALHO 2008, p. 125), formando um mercado de
trabalho em moldes capitalistas, sendo amadurecido nos principais centros urbanos.
Analisando a conjuntura é possível salientar que, “o desdobramento da questão social
é também a questão da formação da classe operária” [...] (IAMAMOTO; CARVALHO 2008,
p. 126), datada a partir de sua entrada no cenário político diante de sua necessidade de
reconhecimento pelo Estado, bem como o processo de implementação de políticas que
venham a levar em consideração os interesses da classe operária.
1.1 A QUESTÃO SOCIAL NA SOCIEDADE BRASILEIRA
A “questão social” aparece como um problema concreto no Brasil [...] no quadro de
processo de industrialização e de implantação do modo de produção capitalista, conforme
aponta o autor Cerqueira Filho (1982). Este processo de implantação do modo de produção
capitalista, por sua vez, se encontra ancorado na mundialização da economia, que reflete nada
mais do que o “processo de fusões de empresas em um contexto de desregulamentação e
liberalização da economia” (IAMAMOTO, 2010, p. 108).
Esse processo de fusões, sofridos pela economia, passam a comandar o conjunto de
acumulação, gerando um modo específico de dominação social que culminam na interferência
16
dos investimentos das empresas, bem como na criação de capacidades de produção e sua
extensão nas relações sociais, voltadas para a extração da mais valia.
Na constante corrida para a mundialização do capital e sua expansão a passos largos,
é notável o aceleramento do
[...] desenvolvimento desigual, aos saltos, entre empresas, ramos de
produção da indústria e de diferentes nações, e no interior dos países, a favor
das classes e grupos dominantes [...], a transferência de riqueza entre classes
e categorias sociais e entre países está na raiz do aumento do desemprego
crônico, da precariedade das relações de trabalho, das exigências de
contenção salarial, da chamada “flexibilidade” das condições e relações de
trabalho [...]. (IAMAMOTO, 2008, p. 111).
No Brasil, por exemplo, esse processo de industrialização gerou inúmeras
transformações econômicas acompanhadas também de transformações sociais, políticas e
culturais. Para Cerqueira Filho (1982). “[...] a economia industrial brasileira nasceu num
complexo de relações mercantis em dissolução e isto marcou a ação do empresariado tanto
quanto a organização da empresa e o comportamento do operariado [...]” (CERQUEIRA
FILHO, 1982, p. 57).
Vale ressaltar ainda, que a própria industrialização, na visão de Frederico (2009)
“[...] não se deu num confronto da burguesia com o mundo agrário. Ao contrário, foi o capital
da cafeicultura que bancou o desenvolvimento industrial [...]” (p. 257). Somando ainda, à
essas características postas, tem-se a abolição da escravatura e o destino que teria esses
escravos libertados.
O Brasil foi o último país a abolir o sistema escravista, portanto, pode-se considerar
que houve uma herança da tradição de brutalidade nas relações de trabalho. Estas findaram
por persistir no capitalismo industrial, segundo Frederico (2009), onde os antigos escravos e
seus descendentes não encontraram lugar no mercado, ficando “[...] condenados à
marginalidade [...]” (FREDERICO, 2009, p.257).
A industrialização nascente precisava de mão de obra e, para isso, recorreu
ao trabalho dos imigrantes europeus que trouxeram para cá as formas de
consciência e organização do movimento anarquista. Os primeiros jornais
dos trabalhadores, escritos em italiano e espanhol, testemunham o
isolamento dessa classe social em formação. O desenvolvimento da indústria
e o impacto causado pela revolução russa de 1917 propiciarão a entrada em
cena dos comunistas. Uma peculiaridade sempre assinalada pelos
historiadores é que o comunismo, no Brasil, não foi o resultado de uma cisão
da social-democracia, como na Europa, mas um desdobramento do
anarquismo. Depois, com a entrada dos tenentes no Partido Comunista e de
17
seu líder, Luiz Carlos Prestes, outra peculiaridade irá se refletir no
movimento operário e em sua organização política: a forte presença dos
militares. (FREDERICO, 2009, p. 258).
Perpassando de forma breve por este campo que marca a abolição da escravatura e
sua herança deixada na brutalidade das relações de trabalho, esta veio sendo reproduzida ao
longo dos anos, expressa sob diferentes formas, em diferentes governos. Como podemos
analisar mediante a fala do autor, os estigmas da marginalidade já permeavam as relações
postas no dia a dia. Com o constante processo de industrialização do país, seu desenvolvimento
e consequentemente o uso da mão de obra de população imigrante que chagavam ao Brasil em
busca de melhores condições, o inchaço nos centros urbanos apenas culminou no agravamento
da “questão social”, já emergente no cenário, sendo cada vez mais acirrada pelos inúmeros
processos de industrialização.
Avançando alguns anos na história do nosso país, o ano de 1945, segundo Pereira
(2008), foi acentuado por protestos que refletiram o processo eleitoral de volta ao regime
democrático. Portanto, ainda nas considerações da autora,
As transformações políticas ocorridas no período de 1946 – 1964 resultaram
em transformações econômicas que propiciavam o aprofundamento das
relações capitalistas de produção no Brasil, e com isso, um aceleramento do
processo social de urbanização (PEREIRA, 2008, p. 22).
Esse processo de urbanização, conforme descrito acima se somou à confirmação da
realidade que rondava o campo social da época, redundando em campo fértil para o
aprofundamento das relações capitalistas e o acirramento das expressões da questão social.
O período que caracterizava a década de 1950, em especial por volta de 1955, de
acordo com Sposati (2010) “implantou-se a indústria automobilística, construiu-se uma
extensa rede rodoviária, fez-se a transferência da capital federal para Brasília, instalaram-se
grandes usinas hidrelétricas, a siderurgia foi expandida, etc.” (p. 15). Contudo, essas obras
foram realizadas sem se preocupar com as consequências que as mesmas poderiam acarretar
[...] os recursos para sua realização forma obtidos através da emissão da
moeda, para cobrir o déficit da União. A economia com um todo apresentou
um crescimento desigual onde as grandes indústrias foram as mais
beneficiadas, pois tiveram seus mercados ampliados, bem como usufruíram
de isenções fiscais, créditos a longo prazo e juros negativos. Este período
favoreceu a produção de bens consumidos apenas pelos segmentos
privilegiados pelo processo de concentração de renda. (SPOSATI, 2010, p.
15)
18
O governo recorreu a políticas inflacionárias para obter recursos necessários para os
investimentos, e, segundo Sposati (2010) nos anos 1950 “[...] a economia estava crescendo a
todo vapor e a inflação aumentando aceleradamente [...]” (p. 15). .
Outro processo, destacado nesse período, além do crescimento econômico brasileiro,
a passos largos, foi o aumento da população operária entre a década de 1950 e 1960, segundo
Pereira (2008), que pressionou tanto o Estado quanto o próprio mercado. Esse processo de
mobilização dos operários inflexionava maior participação na área política. Após a renúncia
do então presidente Jânio Quadros, os problemas econômicos se agravaram, sendo que em
1962 a taxa de crescimento teve seu índice mais baixo, perdurando até 1967, quando houve
uma internacionalização da economia brasileira para sair da crise.
No ano de 1964, a crise política condiciona Getúlio Vargas ao suicídio; esse
momento de acordo com Pereira (2008),
[...] abriu espaço para a participação dos militares na política brasileira Essa
participação, como expressão mais direta da crise que afeta o regime,
eclodiria no movimento político de 1964 – Golpe Militar e subseqüente a ele
o esvaziamento do Ministério do Trabalho e sua capacidade de decisão
política. (PEREIRA, 2008, p. 22)
Quando nos referimos acima ao Ministério do Trabalho, fazemos menção ao período
de João Goulart como Ministro do Trabalho, sendo esta, uma época crucial graças as
orientações dadas por ele, em relação ao Estado como aparelho de efeitos ideológicos e não
repressivos, negando a condição da questão social posta pela inserção da classe trabalhadora
no cenário da produção capitalista.
Por volta da década de 1970, segundo Mota (2010), principalmente os países
centrais, foram marcados pela expansão do capitalismo, com altas taxas de crescimento
econômico, empregos e salários, além da forte intervenção do Estado. Esse processo de
intervenção do Estado foi caracterizado pela centralização, concentração e expansão de
capitais, além dos avanços tecnológicos; esse período foi definido como fordista-keynesiano
segundo Mota (2010, apud HARVEY, 1995).
Outros dois fatores que caracterizaram esse processo foram:
A intervenção do Estado que, no lastro das políticas Keynesianas, criou
mecanismos estatais voltados para a reprodução ampliada dos trabalhadores,
socializando com o patronato parte dos custos de reprodução da força de
19
trabalho. A construção do pacto fordista-Keynesiano (MOTA 2010, apud
BIHR, 1998), marcado pelas mobilizações sindicais e partidárias dos
trabalhadores que, em torno de reivindicações sociais legítimas,
pressionaram a incorporação, pelo capital, do atendimento de parte das suas
necessidades sociais, operando mudanças nas legislações trabalhistas e nas
medidas de proteção social. (MOTA, 2010, p. 56).
Estas conjunções postas acima foram responsáveis pela constituição do Welfare
State, que se tornou para Mota (2010) “[...] um dos principais pilares de sustentação
institucional daquela fase expansiva do capitalismo, ao integrar à sua dinâmica econômica
parte das demandas operárias por melhores condições de vida e trabalho.” (p. 56).
As demandas por sua vez, foram absorvidas por meio de fundos públicos, na
constituição de políticas econômicas e sociais, favorecendo desta forma a ampliação do
consumo por parte dos trabalhadores. A autora inda ressalta que ao mesmo tempo se
desmercantilizava o atendimento de algumas necessidades sociais através de salários indiretos
(políticas sociais públicas) “[...] a ação estatal permitia a liberação de salários reais e o
consequente aumento da demanda por consumo de mercadorias [...] criando as condições para
[...] produção e consumo em massa, típicos do regime fordista de produção”. (p. 56).
Estava posta a equação subjacente ao chamado pacto fordista-keynesiano, ou
seja, a incorporação das demandas trabalhistas, aumento da produção e do
consumo operário e estabelecimento de uma relação negociada entre Estado,
capital e trabalho, como expressão concreta de ideologias que defendiam a
possibilidade de compatibilizar capitalismo, bem estar e democracia.
(MOTA, 2010, p. 56).
Diferente da trajetória que determinou o Welfare State, Mota (2010) aponta que,
“[...] o desenvolvimento no Brasil foi resultado de um processo de modernização
conservadora que consolidou a industrialização e o crescimento econômico, mas que não
redistribuiu os resultados dessa expansão com a maioria da população trabalhadora [...]” (p.
57). Diante disso, considera-se ainda a incorporação das economias periféricas ao processo de
reprodução ampliada do capital, entre os anos de 1970, em um contexto onde países
subdesenvolvidos transformam-se em campo de absorção de investimentos produtivos.
Com o início da década seguinte (1980), o apontamento da crise da dívida externa,
faz com que o “milagre econômico” (como ficou conhecido esse período retratado até aqui)
sofresse um declínio dando início a uma grande crise econômica, política e também social,
conforme Sposati (2010).
20
A orientação para as políticas sociais e econômicas foi dada pela entrada do
neoliberalismo, principalmente na década de 1980 – considerando tal abertura uma espécie de
saída da crise que assolava esse período. Rohr (2010) aponta em sua pesquisa, que o contexto
da entrada neoliberal reduziu o espaço de investimentos públicos, culminando na precarização
do atendimento e garantias que se remetiam aos direitos sociais. Seguindo a lógica do
mercado capitalista, o neoliberalismo e suas conseqüências “[...] reduzem os investimentos
nas políticas sociais, mas não impedem a reprodução e concentração do capital [...]” (ROHR,
2010, p. 5).
Mais uma vez, o campo social fica a mercê do modo de produção capitalista. Os
grandes investimentos dos detentores de capital em países ainda subdesenvolvidos como eram
chamados, era uma fonte de enriquecimento relativamente barata, uma vez que os países
“cediam” o espaço para construção e instalação de grandes fábricas, ao custo de mão de obra
barata, explorada sem condições dignas de jornada de trabalho nem permanência no interior
desta. O crescimento econômico, dado a todo vapor mediante investimentos, fez ainda com
que o país entrasse em declínio econômico. Novamente, tanto os avanços na área social, como
os ganhos trabalhistas e algumas legislações sociais foram prejudicados.
Ao passo que novos governos iam encabeçando o poder no Brasil, avanços e
retrocessos iam compondo a história brasileira. A expansão a passos largos do capitalismo,
agudizavam as expressões da questão social. O resultado dessas situações sofridas em um
longo espaço de tempo foi analisado por alguns autores como:
Diante da conjuntura histórica vivenciada pelo aprofundamento do
capitalismo, surgem as Leis Sociais que, por sua vez caracterizam o
“deslocamento da “questão social” de um segundo plano da história social
para, progressivamente, colocá-la no centro das contradições que atravessam
a sociedade [...]” (IAMAMOTO; CARVALHO, 2008, p. 126)
As leis sociais citadas por Iamamoto e Carvalho (2008), mostram como a questão
social foi se inserindo no contexto de responsabilidade do Estado, principalmente com a
promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88) que inseriu a Assistência Social como
parte do tripé da Seguridade Social. A partir disso, o campo social finda por ganhar
visibilidade, vivenciando um processo longo na busca pela garantia de direitos.
É válido ainda pontuar que esse processo vivenciado da criação das leis sociais, não
ocorre isolado das inflexões pontuadas acima. Pelo contrário, ao passo que o capitalismo se
aprofunda e agride a realidade social, esta responde através de mecanismos que venham
21
garantir seus ganhos. Porém, essa prática foi vista durante anos como ajuda benemerência
e/ou favor.
Ainda na cena contemporânea, embora a crise tenha sido contida, as expressões da
questão social não deixaram de se manifestar no cenário brasileiro; Hoje, a questão social no
Brasil contemporâneo se reconfigura em novas mediações históricas, segundo Iamamoto
(2008). A autora ainda pondera que a lógica financeira do regime de acumulação (regime
capitalista), tende a provocar recessões – assim, o modo de produção capitalista, pode ser
considerado um movimento de acúmulo e recessões para que o mesmo venha a se reproduzir
sempre gerando riquezas, contudo, as recessões fazem parte dessa lógica, pois é através delas
que ele se recria ampliando-se ainda mais. Os processos de recessão (crise) são parte da
constituinte desse modo de produção.
Para Iamamoto (2008) “[...] a desregulamentação do capital- ao nível do capital
produtivo das empresas transnacionais e do capital – dinheiro das instituições financeiras –
nutre o aumento das taxas de mais valia [...]” (IAMAMOTO, 2008, p. 143). Dando
continuidade aos pensamentos da autora, a mesma coloca que esses investimentos a favor do
crescimento econômico – que por sua vez, compõem a lógica do mercado – vem na
contramão do desenvolvimento social, atingindo a luta sindical. Esse fato causa um desmonte
nas legislações sociais, diminuindo a responsabilidade do Estado que aposta cada vez mais na
redução dos investimentos em políticas sócias públicas, a favor da econômica agravando a já
posta questão social e agregando à ela novas roupagens.
O trato da questão social na cena contemporânea evidencia “[...] a imensa fratura
entre o desenvolvimento das forças produtivas do trabalho social e as relações sociais que o
impulsionam [...]” (IAMAMOTO, 2008, p. 144). As conseqüências desse quadro se
expressam para além do que somos habituados a presenciar (expressões da questão social), na
banalização da vida, a violência mistificada no dinheiro e o que ele pode trazer à pessoa.
A medida que o capital se amplia no cenário atual, as crises, as desigualdades,
exploração também vão se ampliando, gerando um crítico quadro de perdas para o campo
social, assim o Estado, diante disso responde a essas questões com políticas sociais, muitas
vezes minimalistas em seus campos, apenas como uma forma de amenizar os conflitos e não
de extingui-los um vez que o projeto neoliberal conforme coloca Iamamoto (2008) “[...]
subordina os direitos sociais à lógica orçamentária, a política social à política econômica [...]”
(IAMAMOTO, 2008, p. 149).
Essa realidade é cada vez mais naturalizada pela sociedade burguesa perante as
relações que elas produzem e reproduzem, passando assim a agudizar ainda mais as
22
expressões da questão social. Embora a acumulação capitalista crie e recrie essa lógica, o
Estado não pode estar alheio a realidade, sendo assim, ele mesmo interfere na realidade por
meio de seus instrumentais que são as políticas sociais. Essas por sua vez, foram se dando em
um contexto permeado de contradições, aprofundado pela lógica capitalista que não permitia
grandes avanços em seus segmentos. Mesmo o campo social tendo vivido inúmeras práticas
voltadas a assistência, como o marco situado na Constituição Federal de 1988, o processo
percorrido foi longo.
O item abordado a seguir, tratará de explicitar como se deu a criação de legislações
que responderam a realidade da conjuntura posta diante da acumulação capitalista. Como
mencionado acima a entrada da Assistência Social na CF/88 foi apenas uma das muitas
medidas tomadas pelo próprio Estado para responder a demanda da questão social, porém,
anterior a ela, a prática da ajuda já ficava em evidência na sociedade, tendo nela uma forma
inicial de amenizar os conflitos já existentes.
23
2 A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA
PÚBLICA
Para situar nosso estudo no âmbito da política social de assistência social, recorremos
à reflexão do processo de conquista e implantação da mesma como direito social. Ressaltamos
que o interesse pelo estudo foi incentivado a partir da inserção da pesquisadora, junto à
Secretaria de Assistência Social, no Centro de Referência de Assistência Social- Vila Pioneira
– do município de Toledo.
Há de considerar que é na execução dos serviços de proteção social especial à
adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas, determinadas pelo Juiz da
Infância e Juventude que desenvolvemos nossas atividades de estágio, de modo que este
estudo vem nos orientar teoricamente para a reflexão sobre o ato infracional como uma
expressão da questão social e o modo que o Estado responde às demandas inerentes a este
evento com a implantação de políticas sociais voltadas a este segmento. Porém, até
pontuarmos a inserção da do ato infracional como questão pública, através de legislações
pertinentes – ECA que faz referência à tal – é necessário compreender o movimento histórico
analisando desde as primeiras práticas de assistência social, onde se colocava como caráter de
ajuda, e não no campo do direito, de maneira que a questão social, ficou marcada como caso a
ser tratado pela sociedade caritária, passando longe do campo do direito e dever do Estado, até
que este por sua vez, atendesse e compreendesses as expressões da questão social como uma
questão pública, assim como o ato infracional que se configura na contemporaneidade, como
uma das muitas expressões condicionadas pelo modo de produção capitalista, e da mesma
forma, passou depois de muitos caminhos a ser tratado como uma questão pública a qual o
Estado volta as suas atenções.
Dessa maneira, consideramos para esse item que a prática da assistência social ao
outro é um ato antigo em nossa sociedade. Para Sposati (2010), ela não se limita nem a
civilização judaico-cristã, nem às sociedades capitalistas.
A solidariedade social diante dos pobres, dos viajantes, dos doentes, dos
incapazes, dos mais frágeis, se inscreve sob diversas formas nas normas
morais de diferentes sociedades. Ao longo do tempo grupos filantrópicos e
religiosos foram conformando práticas de ajuda e apoio. (SPOSATI, 2010, p.
40).
A ajuda ao próximo sempre foi guiada diante da compreensão de que na humanidade
existem os mais frágeis, doentes, dentre outros segmentos que careciam de ajuda. Prova disso
24
é que desde a Idade Média, já constavam instituições de caridade tanto por parte das
companhias religiosas quanto da caridade leiga,. Ainda, de acordo com a autora, “[...] a
benemerência, como um ato de solidariedade, foi se constituindo em práticas de dominação
[...]” (SPOSATI, 2010. p. 41).
Diante dessa configuração, a assistência social passa a ser vista como “um ato
uniforme, mecânico, espontaneísta e pontual (ou provisório), movido pela urgência
pragmática de preencher paliativamente lacunas deixadas pelo processo desigual de
distribuição de bens [...]” (PEREIRA, 1996, p. 16).
Com a constante expansão do capital juntamente com a pauperização da força de
trabalho, a assistência passa a ser incorporada pelo Estado em dois ângulos: uma para
enfrentar politicamente a questão social e a outra para dar conta de condições agudizadas de
pauperização da força de trabalho.
Embora a questão do enfrentamento popular tenha sido uma conjuntura forte no ano
de 1978, conforme coloca Sposati (2010), quando “a pobreza, o desemprego e a violência
ganham uma expressão dramática” (p. 21), anteriormente a esse processo já havia
apontamento que faziam relação ao campo social.
No Brasil, destacamos como precursor de um sistema público de proteção social, a Lei
Eloi Chaves4 (1923), que se configurava como um sistema de proteção como as Caixas de
Aposentadorias e Pensões (CAPs), conforme aponta Brasil (2008).
Antes de 1930, destacam-se outras duas categorias que passam a receber benefícios do
seguro social. Sposati (2010) mostra que portuários e marítimos de acordo com a Lei Nº 5.109
de 20 de Janeiro de 1926, e depois, telegráficos e radiotelegráficos pela Lei Nº 5.585 de 30 de
Junho de 1928. Ressaltamos ainda que o “Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio,
criado em 1930, passa a fiscalizar, ordenar e controlar as ações juntos à força de trabalho.”
(SPOSATI, 2010, p. 42).
Progressivamente o Estado passa a reconhecer a questão social como uma questão
política. Na primeira metade dos anos de 1930, a questão social se inscreve no pensamento
dominante como legítima, expressando o processo de “formação e desenvolvimento da classe
operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento
como classe por parte do empresariado e do Estado” (BRASIL, 2008, p. 89 apud Iamamoto,
1995, 77 – 10 ed.). Diante disso, o Estado cria mecanismos de intervenção nas relações
4 Lei Nº 4.682 de 24 de Janeiro de 1923
25
sociais como legislações laborais e demais artifícios de proteção social (serviços sanitários,
atividades educacionais dentre outros), como forma de ampliar sua abordagem pública.
No país, aos poucos com o desenvolvimento dos processos de urbanização e
industrialização e com a emergência da classe operária e de suas
reivindicações e mobilizações, que se expandem a partir dos anos 1930, nos
espaços das cidades, a questão social passa a ser fator impulsionador de
medidas estatais de proteção do trabalhador e de sua família. Considerada
legítima pelo Estado a questão social circunscreve um terreno de disputa
pelos bens socialmente construídos e está na base das primeiras políticas
sociais no país. (BRASIL, 2008, p. 90).
A partir do Estado Novo (era Getúlio Vargas 1937 – 1945), as políticas sociais se
desenvolvem de forma crescente como resposta às necessidades do processo de
industrialização. Concomitante ao período do Estado Novo tem-se a Constituição Federal de
1937, que cria uma “dualização entre a atenção previdenciária para os trabalhadores formais,
predominantemente os trabalhadores da indústria, que “são transformados em sujeitos
coletivos pelo sindicato e os informais que são enquadrados como pobres, dependentes das
instituições sociais [...]” ”. (BRASIL, 2008, p. 90 apud Mestriner, 2001, p. 105).
Assim, se para a emergente classe operária brasileira, “as ações no campo da
proteção social se definiam como um pacto entre classes sociais”, conforme aponta Brasil
(2008, p. 90), para o trabalhador pobre, sem carteira de trabalho registrada, restavam as obras
sociais e filantrópicas, culminando na segregação das pessoas mais pobres.
[...] a proposta era de “psicologizar” as ações junto aos segmentos
empobrecidos da sociedade de forma a realizar uma reforma social e moral
dos indivíduos pobres. A ação filantrópica nesse período vai efetivar-se
como reação à questão social sob a perspectiva da doutrina social da igreja.
(BRASIL, 2008, p. 90-91 apud Cf Yazbek, 2005).
Para o Estado, a atenção ao segmento dos pobres vai se basear na benemerência, se
caracterizando por critérios de mérito, gerando a insuficiência e precariedade nos recursos e
atendimentos, e, para Sposati (2010), ainda se compreendia a assistência como um “gesto de
benevolência e caridade para com o próximo” (p. 42). Portanto, vê-se que o Estado não
somente incentiva essa prática como também a regulamenta criando o Conselho Nacional de
Serviço Social (CNSS) em 1938, que mantém uma atenção aos pobres sem se definir como
política, nem acompanhando a conjuntura de ganhos trabalhistas, se restringindo a poucas
26
categorias, marcando assim a falta de “[...] legitimidade junto aqueles que formarão sua
clientela [...]” (SPOSATI, 2010, p. 43)
Em 1942, foi criada a Legião Brasileira de Assistência (LBA), primeira instituição de
abrangência nacional de Assistência Social. Segundo Brasil (2008), a LBA foi instituída “para
atender às famílias dos expedicionários brasileiros” (BRASIL, 2008, p.91) e, sua presidência
era ocupada pelas primeiras damas da República. A LBA “representava a simbiose entre a
iniciativa privada e a pública, a presença da classe dominante enquanto poder civil e a relação
benefício/ caridade versus benefício/ pedinte, conformando a relação básica entre Estado e
classes subalternizadas” (SPOSATI, 2010, p. 45-46).
Adiante, a LBA volta-se para a atenção à maternidade e à infância, iniciando a
política de convênios com instituições sociais no âmbito da filantropia e benemerência,
“caracterizada por ações paternalistas e de prestação de auxílios emergenciais e paliativos à
miséria vai interferir junto aos segmentos mais pobres da sociedade, mobilizando a sociedade
civil e o trabalho feminino” (BRASIL, 2008, p. 91).
Com o passar do tempo, as formas de atendimento às pessoas pobres evolui, até
mesmo a Legião Brasileira de Assistência (LBA), que passa de “arrecadação de fundos para a
manutenção de instituições carentes, auxílio econômico, amparo e apoio à família, [...]” (p.
92) até programas anunciados como combate à pobreza. Desta forma, tem-se elaborados ainda
no âmbito da Assistência Social, políticas para a infância, adolescência, pessoas idosas e
vulneráveis, como mostra Brasil (2008, p. 92).
Ainda nos remetendo ao contexto da década de 1940, recebe destaque outras medidas
elaboradas pelo governo como o Serviço Social de Aprendizagem Industrial (SENAI),
inaugurada em 1942, direcionando-se para um “[...] complexo de medidas assistenciais e
educativas necessárias à adequação da força de trabalho às necessidades da indústria em
expansão.” (SPOSATI, 2010, p. 46).
O contexto presenciado por volta dos anos de 1950 é “[...] um processo de
modernização e ampliação das políticas sociais.” (SPOSATI, 2010, p. 47). A assistência
social vai adquirir uma nova amplitude que, para além dos programas de pronto socorro
social, findará por abranger a prestação de serviços sociais básicos, além de programas de
desenvolvimento comunitário destinados às comunidades e regiões com “problemas de
estagnação” sócio econômica. E ainda, conforme a autora,
Essas atividades destinavam-se a romper o ciclo de dependência e provocar a
integração de indivíduos e grupos no mercado de trabalho e a sociedade
27
vigente, com a subjacente promessa de ascensão sócio econômica.
Expandem-se a partir daí os programas de alfabetização de adultos,
formação de mão de obra, formação social e desenvolvimento comunitário.
(SPOSATI, 2010, p. 47).
A década seguinte, 1960, foi marcada pelo movimento de contradependência e
denúncia dos modelos e programas importados. As propostas desenvolvimentistas desse
período acabam por estimular o sentimento nacionalista e a consciência de país terceiro
mundista. O que se propunha nesse cenário eram formas de superar o subdesenvolvimento.
Remetendo-nos ao contexto do pós 64, verifica-se o Estado ditatorial que reforça o caráter
assistencial das políticas sociais. O Estado passa a recriar os programas assistenciais visando à
despolitização das organizações dos trabalhadores, segundo Sposati (2010), tratando assim, a
questão social articulada à repressão-assistência. “A repressão se faz sentir especialmente na
desmobilização social e na desarticulação dos instrumentos de pressão e de defesa das classes
populares” (SPOSATI, 2010, p. 50).
Seguindo a lógica, a década de 1970 até 1980 é marcada pelo chamado
neoliberalismo, que trouxe para a área social, a minimização do Estado, uma vez que reduzia
investimentos e fundos públicos, precarização no atendimento, bem como nas garantias
sociais, conforme aponta Rohr (2010). Esse período datado da década de 1970 é caracterizado
também como “[...] uma crítica sistemática à intervenção do Estado no mercado [...]”
(SCHONS, 1995, p. 5).
Para além dos cortes em políticas públicas, o ajuste neoliberal, culminou com o
agravamento das expressões da “questão social”, focalizando seus atendimentos, e se
tornando políticas emergenciais e compensatórias, uma vez que agia apenas no imediato, sem
propagar a elevação do indivíduo a uma autonomia.
De acordo dom Sposati (2010) no período do pós 1975 a política social sofre novos
reordenamentos, destacando-se o processo de unificação das instituições previdenciárias, com
a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), ocorrendo a progressiva
exclusão da representação de trabalhadores na gestão da Previdência Social, e a cobertura
previdenciária, a quase toda a população urbana e parte da rural através do FUNRURAL.
Ainda para a autora, marca-se a expansão de políticas como o “[...] Sistema
Financeiro da Habitação (SFH), o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), o
Conselho de Desenvolvimento Social (CAS) e a instituição do Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social (FAS)” (SPOSATI, 2010, p. 52).
28
Após este longo período, permeado por avanços na área social, o Brasil institui
constitucionalmente (1988), o sistema de Seguridade Social, porém, este processo pode-se
dizer que se deu na “contramão”,
porque as transformações estruturais do capitalismo contemporâneo,
que atingem duramente o trabalho assalariado e as relações de
trabalho, alcançam os sistemas de proteção social e a política social,
encolhendo as responsabilidades públicas e valorizando as virtudes da
regulação pelo mercado. (BRASIL, 2008, p. 93)
Embora o Sistema de Seguridade Social venha na contramão conforme citado acima,
em um cenário de precarização de trabalho, tendo a economia cada vez mais regulada pelo
mercado – regulação livre - não podemos desconsiderar esse ponto como fundamental para
novos rumos no campo social para o país.
Passamos agora a vivenciar um período de redemocratização, com a entrada da
Constituição Federal de 1988. Esse novo estágio na história, voltado agora também para o
social, considera-se o a inserção da Seguridade Social como parte do tripé composto pela
Previdência Social, Assistência Social e Saúde.
Art. 194: A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações
de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. (BRASIL,
2009, p.55).
Podemos dizer que a promulgação da Constituição Federal (CF/88), em tese, dá
início a uma nova era dos direitos sociais no Brasil. “[...] Apesar de modesto em relação aos
padrões internacionais mais avançados, tal acontecimento teve um caráter revolucionário se
comparado a tradicional sistemática de proteção social brasileira [...]” (PEREIRA, 1996, p.
87).
Ainda no campo dos direitos sociais, a CF/88 avançou nos seguintes aspectos: Pela
primeira vez a assistência social passou a integrar a seguridade social, bem como passou a ser
um direito social reconhecido, e dever do Estado - segundo Pereira (1996). Para Brasil (2008),
a inserção da assistência social na Seguridade Social, aponta para seu caráter de Política de
Proteção Social, que vem em articulação a outras políticas do campo social voltadas à garantia
dos direitos e de condições dignas de vida.
29
Deste modo, a assistência social configura-se como possibilidade de
reconhecimento público da legitimidade das demandas de seus usuários,
espaço de seu protagonismo e exige que as provisões assistenciais sejam
prioritariamente pensadas no âmbito das garantias de cidadania sob
vigilância do Estado, cabendo a este a universalização da cobertura e
garantia de direitos e de acesso para os serviços, programas e projetos sob
sua responsabilidade (BRASIL, 2008, p. 95).
A conjuntura colocada diante dos fatos mostra como o Estado ao longo do tempo foi
absorvendo a demanda antes tratada como caso de polícia, para circunscrever esta como
“questão social”. Assim, embora demorados os avanços, eles começam a se efetivar no campo
do direito com a CF/88, transferindo a responsabilidade para o Estado. Além da CF/88, outros
mecanismos posteriores – leis – foram dando conta de materializar a assistência social no
campo do direito social, desse modo consideramos que esse processo constitui uma nova
matriz para a Assistência Social.
Posteriormente, a assistência social foi regulamentada pela Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS) em dezembro de 1993, como política social pública, portanto,
direito do cidadão e dever do Estado.
A LOAS regulamenta também dois outros artigos da CF/88: art. 203 e 2045. Para
Pereira (2006), a LOAS tem duas funções; assegurar o declarado na Lei Maior, e definir,
detalhar e explicar a natureza, o significado e o campo próprio da assistência social no âmbito
da Seguridade Social.
Com a LOAS, tem-se a inovação no âmbito da Assistência Social, por reafirmar seu
“[...] caráter de direito não contributivo – ou seja – independente da contribuição à Seguridade
Social [...]” (BRASIL, 2008, p. 95). Como política de Estado, a LOAS passa a ser um espaço
para a defesa e atenção aos interesses e necessidades sociais dos segmentos mais
5 Art. 203. “A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social, e tem por objetivos: I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
velhice; II- o amparo às crianças e adolescentes carentes; III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida
comunitária; V- a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao
idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família,
conforme dispuser a lei.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da
seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, organizadas com base nas seguintes diretrizes:
(EC nº 42/2003) I – descentralização político administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera
federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como as
entidades beneficentes e de assistência social; II – participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. Parágrafo único. É
facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco
décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: I –
despesas com pessoal e encargos sociais; II – serviço da dívida; III- qualquer outra despesa corrente não
vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (BRASIL, 2009, p. 57-58)
30
empobrecidos da sociedade, e configura como estratégia fundamental no combate à pobreza,
discriminação, bem como a subalternidade econômica, cultural e política brasileira.
Assim, cabe à Assistência Social ações, prevenção e provimento de um
conjunto de garantias ou seguranças, que cubram, reduzam ou previnam
exclusões, riscos e vulnerabilidades sociais, (Sposati, 1995) bem como
atendam às necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de
problemas pessoais ou sociais de seus usuários. (BRASIL, 2008, p. 95 apud
Cf. Yazbek, 2004).
Esse reordenamento na concepção de assistência social permite sua passagem do
assistencialismo e de sua visão de não política para o campo da política pública como
podemos perceber em Brasil (2008). A assistência social, neste momento deve ser pensada em
conjunto com demais políticas e não de forma isolada “com a primazia do Estado, o comando
único em cada esfera do governamental e a gestão compartilhada com a sociedade civil pelos
Conselhos, Conferências e Fóruns, em seu planejamento e controle [...]” (BRASIL, 2008, p.
95).
Embora a LOAS (mecanismo que veio regulamentar os pressupostos da CF/88
tangendo o artigo 194) tenha sido promulgada em 1993, em 1995, por meio da Lei Nº 1.366
de 12 de Janeiro de 1995, cria-se o Programa Comunidade Solidária (PCS) que “[...] se
constitui num conjunto de ações governamentais pensadas na perspectiva de combater
situações agudas ou extremas de pobreza [...]” (SILVA e SILVA 1999, p. 107). Ainda para
Silva e Silva (1999), o PCS se apresentava como uma estratégia, propondo ações focalizadas
na pobreza, e isso de certa forma fragmentavam as ações postas na política social até então.
Silva e Silva (1999 apud Sposati 1995) caracteriza o PCS como uma estratégia neoliberal e
não como uma articulação de programas sociais, promovendo o desmonte de órgãos da
Assistência Social, caracterizando-o como benevolência e bondade, dentre outras
prerrogativas que desconfiguravam os avanços em relação ao campo social. “[...] com essas
características, o Comunidade Solidária é visto como estratégia de corte neoliberal do governo
FHC, substituindo o princípio de universalização dos mínimos sociais, preconizado na LOAS,
por um princípio estreito de focalização [...]” (SILVA e SILVA 1999, p. 112).
Inúmeras foram as mudanças ocorridas na área da assistência social como pode ser
observado até então, porém cabe ressaltar aqui, que este processo foi longo e permeado por
diversas questões. Os períodos marcados entre 1994 à 2003 compreendeu uma época onde se
desencadeou um amplo processo nacional de construção do sistema descentralizado e
participativo [...] observando ainda a organização da sociedade civil, segundo apontamentos
31
de Brasil (2008). Ainda para o autor “são marcos desse primeiro período a 1ª Política
Nacional de Assistência Social (1998) e as Normas Operacionais Básicas, NOB 1 (1998) e
NOB 2 (1999) que reafirmaram os princípios e diretrizes da LOAS6 [...]” (p. 41). Destacamos
ainda que
a concepção de Assistência Social contida na LOAS visa assegurar
benefícios eventuais, programas e serviços socioassistenciais para enfrentar
as condições de vulnerabilidades que fragilizam a resistência do cidadão e da
família ao processo de exclusão sociocultural, dedicando-se ao fomento de
ações impulsionadoras do desenvolvimento de potencialidades essenciais à
conquista da autonomia7 (BRASIL, 2008, p.101).
Em outubro de 2004, o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) aprova a
Política Nacional de Assistência Social (PNAS), para Brasil (2008), esse fato representou o
desenho ou o redesenho dessa política no intuito de implementar o Sistema Único de
Assistência Social (SUAS)
O SUAS é construído pelo conjunto de serviços, programas, projetos e
benefícios no âmbito da assistência social prestados diretamente – ou através
de convênios com organizações sem fins lucrativos -, por órgãos e
instituições públicas federais, estaduais e municipais da administração direta
e indireta e das fundações mantidas pelo poder público (BRASIL, 2008, p.
97)
No ano de 1997, editou-se a Norma Operacional Básica (NOB), que buscou
concretizar os princípios e diretrizes das LOAS.
Vale lembrar que, em 1998, reedita-se outra edição da NOB, logo, em 2003, o
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), convocou e realizou a IV Conferência
Nacional de Assistência. Esta Conferência fortaleceu segundo Brasil (2008) a busca por um
novo modelo de gestão democrática e descentralizada de assistência social, conforme
recomendada na LOAS, sendo assim, temos a implantação do Sistema Único da Assistência
Social (SUAS)8, que se caracteriza como uma revolução na assistência social brasileira.
6 Editada em 1993 através da Lei Federal nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993, e, “afirma os paradigmas da
Política de Assistência Social: garantia de cidadania, proteção social, caráter não contributivo,
necessáriaintegração entre o econômico e o social, primazia da responsabilidade do Estado na universalização de
direitos e de acesso aos serviços” (BRASIL, 2008, p 39) 7LOPES, Márcia Helena Carvalho. O tempo do SUAS. In Revista Serviço Social e Sociedade nº 87. São Paulo:
Cortez, 2006, p. 7. 8 Cabe destacar ainda que os principais eixos que orientam a implementação do SUAS são: a)precedência da
gestão pública da política; b) alcance de direitos sociassistenciais pelos usuários; c) matricialidade sociofamiliar;
d) territorialização; e)descentralização político-administrativa e reordenamento institucional; f)financiamento
32
Para Brasil (2008), o SUAS
é um modelo de gestão para todo o território nacional, que articula a ação
dos três entes governamentais através de novos pactos federativos para a
política de assistência social e para a sua articulação com as demais políticas
sociais no âmbito da proteção social brasileira. (BRASIL, 2008, p. 42).
Com o SUAS, temos um novo ordenamento na política de assistência social. Esse
sistema por sua vez, redesenha todo o atendimento do campo da assistência configurando os
serviços em modalidades diferenciadas de proteção social.
Podemos destacar que o SUAS foi um avanço no campo social com seu novo
reordenamento para o atendimento conforme a complexidade dos casos envolvidos no
processo. Até então, o sistema não se mostrava nessas configurações de especificidade para
atendimentos.
O eixo que articula o sistema de proteção social constitui uma categoria fundamental
de análise para a abordagem do ato infracional inscrito no âmbito das políticas sociais
públicas, pois, é através do SUAS e o sistema de proteção á qual ele propõe é que se dá a
inserção da proteção social de média complexidade e seus serviços, executados aqui pelo
CREAS. Este por sua vez, atenderá a demanda posta pela prática do ato infracional. Neste
momento é notável o trato dessa expressão como um caso de intervenção Estatal por meio de
políticas que intervenham na realidade social, resultado do modo de produção vigente.
Assim, entender o sistema de proteção social é também compreender o processo dado
e a atenção a que o Estado se volta na abordagem de políticas que possam considerar o ato
infracional como necessidade de sua intervenção, já que este vem se destacando no cenário
brasileiro.
2.1 O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL
Conforme pontuado acima, o SUAS trouxe para o âmbito das políticas sociais
avanços significativos ao configurar os serviços de proteção social em básica e especial, o
último compreendido em duas modalidades de média e alta complexidade. Para melhor
compreender estes serviços continuados da política de assistência, cabe consideramos aqui
partilhado entre os entes federados; g) fortalecimento da relação democrática entre Estado e sociedade civil; h)
articulação da rede socioassistencial; i) valorização da presença do controle social; j) participação
popular/cidadão usuário; k) qualificação dos recursos humanos; l) informação, monitoramento, avaliação e
sistematização de resultados.
33
que a proteção social básica, envolverá de acordo com Brasil (2008) ações preventivas, de
convivência, socialização, inserção e acolhida – serviços estes voltados essencialmente para
pessoas em situação de vulnerabilidade social com vistas ao fortalecimento dos vínculos. As
ações da proteção social básica se materializam nos Centro de Referência de Assistência
Social (CRAS).
Este compreende, portanto uma modalidade de proteção social (básica). A proteção
social especial faz referência a serviços mais especializados que são dirigidos às famílias bem
como indivíduos em situação de risco pessoal e social. De acordo com Brasil (2008) “há duas
modalidades de proteção social especial: média complexidade e alta complexidade”
(BRASIL, 2008, p. 47).Os serviços de média complexidade compreende para Brasil (2008)
[...] serviços que ofertam atendimentos às famílias e indivíduos com seus
direitos violados em maior grau que os de proteção social básica, cujos
vínculos familiar e comunitário , embora fragilizados, não foram rompidos.
Os serviços de acolhida, escuta, atendimento psicossocial a indivíduos,
grupos e famílias, referência e contra-referência com a rede sociassistencial,
com as demais políticas sociais e com as instituições que compõe o Sistema
de Garantia de Direitos são realizados nos Centro de Referência
Especializado de Assistência Social- CREAS. (BRASIL, 2008, p. 48)
O recorte que se pretende fazer perante esse trabalho, nos remeterá aos serviços de
média complexidade, como já explicitado acima, uma vez que o CREAS I (situado no
município de Toledo) os executa especificamente na temática da criança e adolescente no
tangente as medidas socioeducativas. Primeiramente, analisaremos em nível municipal como
se deu a implantação desse serviço, após, será salientado como o mesmo é executado dentro
da modalidade de proteção social especial de média complexidade.
Em âmbito nacional, vimos anteriormente como se estruturou historicamente a
Política de Assistência Social e em nível municipal, por exemplo, as inflexões vivenciadas ao
longo do tempo, não foram diferentes. Os caminhos percorridos até a efetivação da política na
esfera municipal também enfrentaram condições adversas, sendo impulsionadas pela
realidade posta, o que se fez necessário assim, a resposta do Estado implantando novas formas
de atendimento a esta demanda. Portanto, temos a Secretaria Municipal de Assistência Social,
materializando a continuidade dos serviços socioassistenciais no município de Toledo.
Através da Lei Nº 1.781, de 27 de outubro de 1995 cria-se a Secretaria Municipal de
Assistência Social (no município de Toledo – PR). A Secretaria Municipal de Assistência
Social é o órgão gestor da política pública de Assistência Social em Toledo, e, seus serviços
encontram-se em conformidade com a PNAS e o SUAS – uma vez que é no Sistema Único de
34
Assistência Social que prevê a ramificação dos serviços, diferenciado-os em proteção social
básica e especial conforme explicitado para Brasil (2008).
Em 19 de Maio de 2003, é criado o Departamento de Atendimento à Criança e ao
Adolescente. Segundo Rohr (2010), “[...] Toledo iniciou suas atividades com adolescentes
que receberam medida de Liberdade Assistida (LA) [...] e a partir de 2006, o programa passou
a desenvolver e responsabilizar-se pelas atividades relacionadas à medida socioeducativa de
Prestação de Serviço à Comunidade (PSC) [...]” (p. 2)
Ainda os estudos da referida autora, aponta que com as normativas do SUAS,
Toledo passou a receber recursos visando a implantação do CREAS I, onde oferta-se serviços
de orientação e acompanhamento de adolescentes em cumprimento de medidas
socioeducativas em meio aberto. Assim, no CREAS I “[...] é ofertado o Serviço de Proteção
Social a Adolescente em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida
(LA) e Prestação de Serviço a Comunidade (PSC) [...]” (ROHR, 2010, p. 2).
Atualmente em Toledo, podemos encontrar dois CREAS estruturados, que executam
a modalidade da proteção social especial de média complexidade: no CREAS I, desenvolvem-
se serviços de atendimento às Medidas Socioeducativas de LA e PSC, e, no CREAS II,
desenvolvem-se serviços de atendimento às Famílias e Indivíduos. Além destes, encontramos
também os serviços de alta complexidade, que “[...] prevê assistência integral (moradia,
alimentação, higienização e trabalho protegido à famílias e indivíduos que se encontrem sem
referência e/ou sob ameaça, necessitando a sua retirada do núcleo familiar ou comunitário”
(BRASIL, 2008, p. 48) que não serão estudos a fundo aqui, pois o recorte para nossa análise
nos remeterá apenas ao CREAS I – medidas socioeducativas inserido na média complexidade.
De acordo com a conjuntura histórica situada, tomemos o CREAS I, como um
serviço continuado da política de assistência social onde, segundo Medeiros; Moretti (2011),
é,
“[...] ofertado obrigatoriamente [...] no CREAS, o Serviço de Proteção a
Adolescentes em Cumprimento de Medida atende adolescentes de 12 a 18
anos incompletos, ou jovens de 18 a 21 anos, em cumprimento de Medida
Socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestação de Serviços à
Comunidade, aplicada pelo juiz da Infância e da Juventude. (MEDEIROS;
MORETTI, 2011, p. 14)
Segundo o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), entende-se por medida
socioeducativa, a medida aplicada diante da verificação da prática do ato infracional. Ainda
35
de acordo com o ECA, em seu art. 103 “considera-se ato infracional a conduta descrita como
crime ou contravenção penal” (BRASIL, 2006, p. 36).
Mediante a prática do ato infracional, segundo o art. 104 que aborda a
imputabilidade dos menores de dezoito anos, ao verificar tal prática, se aplicará as medidas
previstas no artigo 112, uma vez que por estarem abaixo de 18 anos de idade, deve legislar
sobre estes, as medida contidas no ECA. Via de regra, caso a prática seja dada por uma
criança (Ver art. 29 do ECA no que tange a diferenciação entre criança e adolescente)
obedecerá a medida aplicada no art. 10110
deste Estatuto.
Assim como prevê o ECA, a medida socioeducativa pode ser aplicada de diversas
formas, conforme art. 112 “verificada a prática de ato infracional, a autoridade competente
poderá aplicar ao adolescente as seguintes medidas” (BRASIL, 2006, p. 39)
I – advertência;
II – obrigação de reparar o dano;
III- prestação de serviço à comunidade;
IV – liberdade assisitida;
V- inserção de regime de semiliberdade;
VI – internação em estabelecimento educacional;
VII – qualquer uma das previstas no art. 101, a VI. (BRASIL, 2006, p. 39)
As medidas previstas no inciso VII do ECA que remetem ao art. 101, relaciona-se
também com as do art. 98, que trata das medidas de proteção a crianças e adolescentes.
Portanto, podemos considerar que as medidas socioeducativas, se dão como medidas de
proteção aos sujeitos, que estejam ameaçados ou violados, por ação ou omissão por parte do
Estado e da sociedade, também de seus pais ou responsáveis, ou até mesmo em razão de sua
conduta, conforme os incisos do art. 98. Ao verificar, portanto, que o risco se deu em favor de
sua conduta, aplica-se as medidas de proteção (art. 101) que compreende as medidas
socioeducativas.
Embora Toledo hoje, esteja de acordo com as normativas do SUAS no que diz
respeito aos serviços de proteção social, tendo materializado esses serviços por meio das
9 Art. 2. Considera-se criança, para os efeitos desta lei, e pessoa até doze anos de idade incompletos, e
adolescente entre doze e dezoito anos de idade (BRASIL, 2006, p. 3). 10
Art. 101. Verificada qualquer das hipóteses previstas no art. 98, a autoridade competente poderá determinar,
dentre outras, as seguintes medidas:
I – encaminhamento aos pais ou responsável, mediante termo de responsabilidade; II- orientação, apoio e
acompanhamentos temporários; III- matrícula e frequência obrigatórias em estabelecimento oficial de ensino
fundamental; IV- inclusão em programa comunitário ou oficial de auxílio à família, à criança e ao adolescente;
V- requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, me regime hospitalar ou ambulatorial; VI –
inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos;
VII- abrigo em entidade; VIII – colocação em família substituta.l (BRASIL, 2006, p. 35).
36
instituições – como por exemplo o CREAS I, esse movimento até a implantação da secretaria,
foi fruto de um longo embate no cenário de políticas públicas para atendimento de crianças e
adolescentes.
Ao longo dos anos, esses sujeitos não eram reconhecidos como sujeitos de direitos,
ficando expostos muitas vezes pelas inúmeras condições encontradas na sociedade, como a
roda dos expostos à quais muitas crianças e adolescentes eram deixados à própria sorte. Ao
serem estigmatizados pelo contexto da sociedade, foram também vistos como caso de polícia.
Hoje o Estatuto da Criança e do Adolescente, garante medidas de proteção aos
mesmos que anteriormente a isso, ficavam descobertos pelo Estado. Assim, como a classe
trabalhadora apontou no cenário político, configurando a questão social, o mesmo aconteceu
com as crianças e adolescentes e suas condições de vida no modo de produção capitalista.
Estes herdaram também uma bruta herança das relações da força de trabalho. Foram
empregados com outros de suas famílias em fábricas mediante condições insalubres, como
uma forma de ajudar no prover do sustento de suas famílias.
As desigualdades sociais que assolaram esse contexto, culminaram no tratamento de
crianças e adolescentes como “casos de polícia”, “delinqüentes” dentre outras terminologias.
Até a implantação do ECA, e, principalmente na operacionalização do sistema de proteção
social especial, no que tange às medidas socioeducativas.
Nesse sentido, a infância enfrentou uma demorada caminhada na construção de seus
direitos, assim como se deu no com a política de Assistência Social e, compreender esse
movimento histórico, é necessário associarmos a história da implantação da política de
assistência social à implantação do ECA, uma vez as políticas sociais são respostas do Estado
ao trato da questão social.
Daremos a seguir, uma atenção especial à história da construção de direitos voltados
a garantias de proteção e defesa de crianças e adolescentes. Posteriormente, analisaremos uma
das inúmeras expressões que configuram a questão social, sendo esta o ato infracional
cometido por adolescentes.
O ato infracional tomou proporções relevantes na sociedade, de maneira que o
Estado teve que atender como tal mais essa expressão, por meio de estatutos, leis, programas
e projetos não somente no município, mas em âmbito nacional. A caminhada até a conquista
do ato infracional inscrito no âmbito das políticas sociais públicas, foi longa. Assim como a
questão social, tratada como caso de polícia, o ato infracional descrito acima, surgiu de outras
terminologias, configurando crianças e adolescentes como marginais ou delinqüentes, porém
a prática do ato infracional aloca-se como questão pública, mediante processos históricos de
37
construção, à medida que a própria história cria o pano de fundo para tal. Portanto desde que
se tem indícios da primeira legislação sobre crianças e adolescentes, até a implantação do
ECA que discorre sobre a prática do ato e as medidas aplicáveis à ele, este campo até então,
não era visto como um campo de direito, tão pouco de intervenção do Estado. Porém a própria
história, condicionada pelas relações sociais deu conta de estabelecer no seio das políticas
públicas o ato infracional.
2.2 O ATO INFRACIONAL INSCRITO NA POLÍTICA PÚBLICA DO ESTATUTO DA
CRIANÇA E DO ADOLESCENTE (ECA)
Apreender os desafios que cercam a prática do ato infracional, cometido por crianças
e adolescentes, que por sua vez leva o Estado a implantar serviços destinados à estes públicos
materializados pelos CREAS que são serviços continuados da política de assistência, compõe
um dos primeiros passos para o entendimento do ato infracional e, como este se inscreve no
âmbito das políticas sociais. Esse processo requer nossa compreensão ao movimento histórico
percorrido pelas políticas sociais: neste caso a interlocução da política social de Assistência
Social com a política social da Criança e do Adolescente, que vem abordar o ato infracional
A realidade nos revela o quão a situação da criança e adolescente, responsáveis por
ato infracional, tem sido alvo, não só medidas policialescas, como também por experiências
inovadoras, que consideram estes como sujeitos de direitos. Contudo, essa realidade nem
sempre se constatou dessa forma. Com a naturalização das desigualdades sociais, culminando
na destituição dos direitos, tanto crianças como adolescentes ficaram a mercê da realidade,
sendo vistos como “delinqüentes” ou “caso de polícia” de acordo para Pereira (2008).
Perante tais inflexões, o trato das crianças e adolescentes não poderiam ficar de fora
das políticas sociais, elaboradas pelo Estado como forma de amenizar o quadro.
Neste sentido, destaca-se que a políticas sociais são
(...) respostas do estado burguês do período do capitalismo monopolista a
demandas postas ao movimento social por classes (ou extratos de classes)
vulnerabilizados pela ‘questão social’. A política social pode ser designada
como o conjunto das políticas sociais e também como uma política setorial.
(NETTO, 2003, p.15).
Desta forma, elas se concretizam visando a amenização do conflito entre as classes,
bem como as relações sociais existentes entre elas dentro do modo de produção capitalista.
38
Assim, a abordagem no tangente à crianças e adolescentes, não ficam de fora das temáticas
que circunscreve as políticas sociais brasileiras, embora estas também tenham enfrentado uma
longa caminhada uma vez que sabemos que para Rohr, “historicamente, crianças e
adolescentes nem sempre foram reconhecidos como sujeitos de direitos [...]” (ROHR, 2010, p.
5).
Para Freitas (2009), no final do século XX, a infância tornou-se uma questão
candente para o Estado, órgãos não governamentais, educadores, psicólogos dentre outros
segmentos. A comunicação em massa da época aponta, por exemplo, para a realidade que
permeia este período elencadas na XX Reunião Brasileira de Antropologia que focalizou seus
estudos nas temáticas sobre “[...] ‘meninos de rua’, o trabalho infantil, a pobreza, a
delinqüência e a violência, e a exclusão da cidadania e as políticas públicas [...]” (FREITAS,
2009, p. 19). Ainda para Freitas (2009)
[...] A infância passa a ser “visível” quando o trabalho deixa de ser
domiciliar e as famílias, ao se deslocarem e dispersarem, não conseguem
mais administrar o desenvolvimento dos filhos pequenos. É então que as
crianças transformam-se em “menores”, e como tal rapidamente congregam
as características de abandonados e delinqüentes. (FREITAS, 2009, p. 20)
Adiante, a “roda dos expostos” vem ao encontro à realidade que assolava crianças e
adolescentes. A roda dos expostos passa a existir por volta do século XVIII, na Idade Média e
na Itália, com intuito de salvar de morte as crianças – que na visão do autor, a definição
aplicada a palavra criança, designava aqueles que eram criados pelos que lhes deram origem,
sendo de responsabilidade da família consangüínea ou da vizinhança - que eram abandonadas.
Aqueles que não tinham pais eram denominados de “bastardos”. Com essa conotação, pesava
sobre elas o decreto da exclusão, “abandonados, mendigos e infratores frequentemente foram
confundidos sob o nome de “menor” [...], conotações negativas desqualificantes.” (FREITAS,
2009, p. 21)
A conotação “desvalidos de pés” também foi usada para designar crianças que já
andavam podendo então executar pequenas atividades. Nesse período, já se verificavam
alguns embates a respeito da idade da razão, conforme colocava o Código Filipino. Até o final
do século XIX, a maioridade se verificava aos 12 anos de idade para meninos e 14 anos de
idade para as meninas.
Em uma análise histórica, realizada por Volpi (1998), em sua obra intitulada
“Adolescentes Privados de Liberdade”, o autor discorre sobre o tratamento dispensado em
39
relação à criança e adolescente na legislação brasileira. O Código Criminal (1830)
mencionava em seu art. 10, § 1º que menores de 14 anos de idade não seriam julgados
criminosos. Os que estivessem na faixa etária dos 7 a 14 anos que “[...] obrassem com
discernimento poderiam ser considerados relativamente imputáveis e [...] serem recolhidos às
casas de correção [...]” (VOLPI, 1998, p. 125).
O Código Republicano de 1890 coloca como irresponsável o menor infrator com até
9 anos de idade. Entre 9 e 14 anos de idade submeter-se-iam à avaliação para distinguir o
bem o mal. Ainda para Volpi (1998), a partir da Lei nº 4.242, de 5 de Janeiro de 1921,
(Serviço de Assistência e Proteção à Infância abandonada e Delinqüente), excluía-se o menor
de qualquer processo quando ainda não tivesse completado 14 anos. Posteriormente, com o
Decreto nº 16. 272, de 20 de Dezembro de 1923, o Brasil buscava proteger por via deste, os
menores abandonados e delinqüentes.
O Código de Menores de 1927, que consolidou toda a legislação sobre
crianças até então emanada por Portugal, pelo Império e pela República,
consagrou um sistema dual no atendimento à criança, atuando
especificamente sobre os chamados efeitos da ausência, que atribui ao
Estado a tutela sobre o órfão, o abandonado e os pais presumidos como
ausentes, tornando disponível os seus direitos de pátrio poder. Os chamados
direitos civis, entendidos como os direitos pertinentes à criança inserida em
uma família padrão, em moldes socialmente aceitáveis, continuaram
merecendo a proteção do Código Civil Brasileiro, sem alterações
substanciais. (SILVA, 2012, s.p).
O Código de Menores (Decreto nº 17.943 – A de 12 d Outubro de 1927) também
ficou conhecido como Código Mello Mattos, segundo Rohr (2010) e para Pereira (2008)
O Código de Menores era tido como orgulho pela classe jurídica, pois
seus artigos previam medidas de provisão e assistência ao menor [...] o
recolhimento dos menores se dava na delegacia ou em estabelecimentos
oficiais em celas ditas “especiais”. Mas por outro lado, não dispunha de
condições satisfatórias para a implementação das propostas de proteção nele
contidas. (PEREIRA, 2008, p. 18).
O Código de Menores se destinava a legislar sobre crianças de 0 a 18 anos que se
encontrassem, de acordo com Silva (2012) “[...] em estado de abandono, quando não
possuíssem moradia certa, tivessem os pais falecidos, fossem ignorados ou desaparecidos,
tivessem sido declarados incapazes, estivessem presos há mais de dois anos [...]” (SILVA,
2012, s.p). Ele poderia legislar também em caso de adolescentes vistos como vagabundos,
40
mendigos, de maus costumes, sob exercício de atividades proibidas, fossem prostitutos ou
economicamente incapazes de suprir as necessidades de sua prole.
Em 1940, Silva (2012) aponta um significativo avanço no trato para com crianças e
adolescentes, através do Código Penal que se encontra em vigor até hoje. Nele, encontramos
explicitada a pena de seis meses a três anos ao genitor que abandone crianças, bem como a
pena de reclusão de cinco anos em caso de abandono verificando lesões corporais de natureza
grave. Em casos que seguissem de morte a pena chegaria de quatro a doze anos.
Ainda parafraseando o auto, o presente Código, estabelecia processos de internação e
destituição do pátrio poder das crianças, de forma gratuita e sigilosa.
Alguns anos depois, em 1941 institui-se o Serviço de Auxiliar ao Menor (SAM).
Com o SAM, segundo Pereira (2008 apud OSTERNE, 1986) pretendia-se excluir do convívio
social crianças e adolescentes como forma de mascarar a realidade social, contudo, essa
prática logo agravou a questão já posta.
Com a promulgação do decreto Lei nº. 6.026, ou então “Lei de Emergência” como
ficou conhecida, a terminologia “delinquente” é substituída por “infrator” conforme estudos
de Pereira (2008). O período de 1956 é marcado pelo “[...] chamado Recolhimento Provisório
de Menores (RPM), como abrigo e triagem de menores infratores, entre 14 e 18 anos [...]”
(PEREIRA, 2008, p. 23). Ainda para Pereira (2008) o sistema de Recolhimento perdurou até a
chegada da Fundação Estadual do Bem Estar do Menor (FEBEM).
Remetendo-nos a este contexto, Pereira (2008), coloca que “[...] no final de 1964, com
a Lei nº 4513 definiu-se a Política Nacional do Bem-Estar do Menor (PNBEM) e se criou a
Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM) [...]” (PEREIRA, 2008, p. 24). A
FUNABEM foi criada visando a criação e implementação da Política do Bem Estar do Menor,
caracterizando- se como uma medida do Estado para solucionar o problema do menor que
colocava em cheque a ordem do sistema.
A criação da Funabem implicou na formulação de uma Política Nacional do
Bem-Estar do Menor, a que tiveram de subordinar-se todas as entidades
públicas e particulares que prestavam atendimento à criança e ao
adolescente.
Concebida para ter autonomia financeira e administrativa,
a Funabem incorporou toda a estrutura do Serviço de Assistência ao Menor
existente nos Estados, incluindo o atendimento tanto aos carentes e
abandonados quanto aos infratores. (SILVA, 2012, s.p)
41
No período de 1964, merece destaque outro pano de fundo, abordado por Fagnani
(2005), que destaca em seu trabalho a época correspondente à ditadura militar (1964 – 1984)
“[...] marcado pela implementação de uma estratégia de “modernização conservadora” nas
políticas sociais [...]” (FAGNANI, 2005, p. xiv), potencializando a fala de Fagnani (2005),
esse período marca a intervenção do Estado no campo social, ampliando a possibilidade de
gastos públicos nessa área.
Voltando a fase da criação da FUNABEM, Pereira (2008, apud LUPPI, 1987, p. 80)
destaca em seus apontamentos uma falha nesse sistema que afastava as crianças de suas
famílias. Logo, foram instituídas as Fundações do Bem Estar do Menor (FEBEM).
Posteriormente a esses acontecimentos, elencamos o Código Penal de 1969, criado
segundo o Decreto Lei nº 1.004, de 21 de outubro de 1969, e alterado pela Lei nº 6.016 de 31
de dezembro de 1973, onde se mantém a imputabilidade aos dezoito anos de idade, de acordo
com a obra de Volpi (1998).
Até aqui, refletimos todo o movimento dado ao trato das crianças e adolescentes, em
aspectos que diziam despeito ao abandono, recolhimento destes bem como as práticas de atos
infracionais, anteriormente concebida como adolescentes que eram “menores infratores”
terminologia esta, que desconfiguravam este público como sujeitos de direitos. Percebe-se a
partir de então, que desde os códigos mais remotos na história social de crianças e
adolescentes, já se preconizava medidas relacionadas as práticas de ato infracional –
denominação esta que veio ao longo do tempo. Isso mostra de fato, como a questão social
configurada por essa prática tomou proporções relevantes, dada as relações postas,
pressionando o Estado a agir diante do processo histórico, criando e recriando mecanismos
que pudessem superar tal realidade, que se explanava na sociedade brasileira, composta por
crianças e adolescentes que estavam submetidos ao cenário de desigualdade social, violência
dentre outros aspectos que violavam seus direitos afetando profundamente o desenvolvimento
destes, agravando ainda mais as expressões da questão social que é, em suma, resultado de
todo esse processo.
Os aspectos levantados na contextualização acima que marcaram principalmente a
história de crianças e adolescentes no canário brasileiro, assinala também a importância do
trato a prático do ato infracional que se dá nesse contexto de legislações, códigos dentre
outros documentos que mostram como o ato passou a ser absorvido como demanda pelo
Estado. Há de se considerar também, que avaliar o processo de inserção do ato infracional nas
políticas sociais públicas, é necessário compreender de ante mão, qual foi o caminho
percorrido por crianças e adolescentes no cenário colocado, que resultou como resposta do
42
Estado a absorção dessa demanda posta mais tarde através de políticas sociais concretizadas
principalmente pelo ECA que visam abordar esse assunto como colocado acima, e ainda hoje,
dá um norte as atuações do Serviço Social em instituições que executem os serviços de
proteção social especial à adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas.
Após este período caracterizado acima, significativos avanços continuaram
ocorrendo no cenário brasileiro, que vieram considerando em seus processos de construção a
entrada cada vez mais concretizada do ato infracional nas políticas sociais públicas. A década
de 1970 por exemplo, marca esse processo e abre portas para novos mecanismos que vão aos
poucos tratando o ato infracional como questão pública, a medida que este se insere nas
mesmas políticas e leis sociais.
Na década de 1970, o Brasil vivencia a implantação de um Novo Código de Menores
– Lei nº 6. 697, especificamente no ano de 1979, considerando a situação do “menor
irregular”. Esse novo Código,
passou a designar as crianças privadas das condições essenciais de
sobrevivência, mesmo que eventuais, as vítimas de maus tratos e castigos
imoderados, as que se encontrassem em perigo moral, entendidas como as
que viviam em ambientes contrários aos bons costumes, e as vítimas de
exploração por parte de terceiros, as privadas de representação legal pela
ausência dos pais, mesmo que eventual, as que apresentassem desvios de
conduta e as autoras de atos infracionais (SILVA, 2012, s.p)
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88), em 05 de outubro,
novos rumos foram dados ao trato da questão de crianças e adolescentes. Situada no âmbito
da Seguridade Social, a politica de assistência social se constitui como um direito do cidadão
e dever do Estado. A Constituição Federal anuncia em seu art. 203, incisos I e II a proteção à
infância e adolescência e o amparo à criança e adolescentes carentes. Nesse sentido, muito se
fez, a partir de mobilização e organização da sociedade para a regulamentação desse artigo.
Em 1990, por meio da Lei nº 8.069/90 de 13 de Julho institui-se o Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA). Logo em seu art. 1º temos “esta lei dispõe sobre a proteção integral à
criança e ao adolescente” (BRASIL, 2006, p. 3). O ECA, inaugura uma nova fase na política
de garantias para crianças e adolescentes, colocando como foco, a proteção integral aos
mesmos para garantir os direitos destes.
Outro ponto colocado pelo ECA, no tangente ao sistema de proteção de crianças e
adolescentes, foram os Conselhos: Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente (CONANDA), Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente
43
(CEDCA), Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) e por
fim Conselhos Tutelares (CT).
Ainda para Pereira (2008), Entre 1990 e 1992, foi extinta a FUNABEM e criada a
Fundação Centro Brasileiro para Infância e a Adolescência (CBIA), logo, criaram-se também
os Centros de Atenção Integral a Crianças e Adolescentes (CAIC’s) e com a Lei nº 8. 642/93,
cria-se o Programa Nacional de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente (PRONICA)
Consideramos ainda que o ECA, conforme apontado acima, trouxe um novo cenário
para o atendimento de crianças e adolescentes. Vale ressaltar também, como já explicitado,
que é nesse contexto que se insere a prática do ato infracional, agora inscrito no âmbito das
políticas sociais públicas, principalmente tratada pelo ECA que para além das garantias dos
direitos deste segmento, considera a pratica do ato uma conduta incorreta, porém, por se
reportar que crianças e adolescentes são sujeitos em desenvolvimento, estes estão sob a
aplicação das medidas socioeducativas visando a garantia de seus direitos, de acordo com o
que se coloca em Brasil (2006).
Com a dinamicidade do capital e suas relações postas que reproduzem a questão
social, o ato infracional ganha destaque no cenário, pois se coloca como uma questão delicada
a ser tratada por este via políticas públicas. Outro fator preponderante que marca o período em
que aos poucos o ato infracional se inscreve como questão pública, é a instituição do Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE) que se efetiva como na Lei nº 12. 564 de
18 de Janeiro de 2012, que em seu art. 1º cita que essa lei vem para regulamentar a execução
das medidas socioeducativas praticadas por adolescentes. Dando continuidade ao texto, o
parágrafo 1º responsabiliza os entes municipais, estaduais e federais a adesão a princípios e
regras que envolvam a execução das medidas socioeducativas.
O SINASE em seu conteúdo, vem explicitar claramente a regulamentação da execução
das medidas socioeducativas, pontuando ao longo de seu texto o pacto entre os entes
federativos e a sua responsabilização para tal. Isso mostra também como o ato infracional
exigiu do Estado uma política própria que visasse uma atenção especial, uma vez que este
vem ocorrendo em índices cada vez mais elevados.
Portanto, de acordo com nossos estudos, relembrando que nosso objetivo é apreender
o ato infracional inscrito no âmbito das políticas sociais públicas, destacamos algumas
reflexões que nos permite aprimorar os conhecimentos acerca da temática.
Assim, compreender e apreender o ato infracional como expressão da questão social,
se constitui uma difícil tarefa em nossa sociedade. Ainda hoje, crianças e adolescentes muitas
vezes são estigmatizadas, não sendo reconhecidas como sujeitos de direitos. É importante
44
considerar que o “adolescente em conflito com a lei é, antes de qualquer coisa, um
adolescente em uma fase especial do desenvolvimento humano [...]” (BIDARRA;
WOICOLESCO, 2011, p. 52) e está construindo sua identidade no meio em que vive. Por sua
vez, este é caracterizado por aspectos e circunstâncias históricas, além de econômicas e
sociais do meio em que vivem.
O contexto que envolve a prática do ato, muitas vezes expressadas em números, nem
sempre revelam sua realidade, a essência que levou tal adolescente a praticá-lo. De acordo
com Bidarra e Woicolesco (2011 apud Sader 1987), o adolescente que é considerado infrator,
traz consigo uma cultura de violência em seu processo de socialização. Embora o ato
infracional seja fruto de um processo subjetivo à qual o adolescente é submetido, os números
que expressam essa realidade constituem um dado relevante para que o Estado note que a
questão do ato infracional vem merecendo destaque na elaboração de suas políticas públicas.
No ano de 2009, foi realizada uma pesquisa que apontou que no Brasil, o número de
adolescentes incluídos nos serviços dirigidos a medidas de internação, semiliberdade e
internação provisória, totalizam 16.940 adolescentes. Vale ressaltar que a medida de
internação, também é aplicada mediante prática do ato infracional. Nesse sentido, Bidarra e
Woicolesco (2011) colocam que “não se pode ficar indiferente a tais números, por isso é
indispensável priorizar o aprofundamento do tema no sentido de fomentar o debate [...]”.
Outro dado interessante em relação ao ato infracional é abordado pela autora Rohr
(2010), e, trata da renda das famílias dos adolescentes que praticaram ato infracional. Em sua
pesquisa, Rohr aponta que de 84 adolescentes estudados, 49 deles vinham de famílias com
renda de 1 (um) até 3 (três) salários mínimos. A autora analisa essa questão da seguinte
maneira:
Nota-se uma importante característica demonstrada nesse dado: não são
apenas adolescentes das classes mais empobrecidas que têm envolvimento
com algum tipo de ato infracional. A realidade brasileira nos mostra que a
violação dos direitos [...] existe em composições familiares com as mais
diversas situações socioeconômicas [...] (ROHR, 2010, p. 12-13).
A partir desse dado, podemos quebrar outro estigma colocado pela sociedade que
atribui a prática do ato infracional, exclusivamente aos segmentos mais empobrecidos da
sociedade. Embora o fator renda seja um condicionante ao dado expresso, não se pode
generalizar nem revestir tais dados de pré conceitos, atribuindo o ato infracional aos
segmentos de menor renda.
45
O próprio sistema produz a marginalidade, coforme Bidarra e Woilesco (2011), estas
encobrem as relações de força que são as relações de classes – dadas por sua vez como já
analisado durante a pesquisa, no modo de produção capitalista. Pode-se, portanto, atrelar a
pratica do ato infracional não somente pelo fator renda, mas também pelos processos
econômicos que geram marginalidade, violência e relações de brutalidade.
Essas relações de poder e brutalidade à qual são reproduzidas a medida em que as
relações sociais se reproduzem, levam a contextualizar a violência como um fenômeno
amplamente difundido no meio social, sem se restringir ao gênero, faixa etária ou classe
social, de acordo com as autoras Barros, Barros, Suguihiro e Carlos (2010/2011).
Outra ponderação fundamental para se refletir o ato infracional é a convivência
familiar. Atendo-nos aos arranjos familiares identificados na pesquisa de Rohr (2010),
constatou-se que 07 residiam com o pai, 4 com pai e madrasta, 10 com mãe e padrasto. Isso
mostra como as mudanças ocorridas na organização social, refletem nas transformações do
contexto familiar. Muitas vezes, esses novos arranjos familiares que se compõem no lar destes
adolescentes, exigem segundo Barros, Barros, Suguihiro e Carlos (2010/2011) parcerias com
outras instituições sociais, para “[...] assegurar o desenvolvimento físico, psicológico e social,
principalmente de crianças e adolescentes [...]” (BARROS, BARROS, SUGUIHIRO,
2010/2011, p. 3). Mesmo assim, assegurar a estes adolescentes pleno desenvolvimento diante
dos novos arranjos familiares se torna algo subjetivo, pois muitos não aceitam essa nova
realidade a que são submetidos e, de certa forma, esse contexto afeta crianças e adolescentes
fazendo com os mesmos busquem uma “fuga” dessa realidade.
Ressaltamos ainda que a realidade social, ou seja, o cotidiano permeado pelo modo
de produção capitalista que instala um sistema social de consumo, coloca para nossas crianças
e adolescentes o consumo como uma necessidade para a própria existência conforme Bidarra
e Woilesco (2011). Essa realidade conduz crianças e adolescentes ao tráfico, uso de drogas,
roubo para manter um padrão de consumo que a própria sociedade coloca – sociedade de
consumo – conforme aponta estudos de Rohr (2010) onde metade praticamente dos
adolescentes com ato infracional tem envolvimento com droga (40 adolescentes). Estes por
sua vez pode ser usado apenas para o consumo, mas em contrapartida, temos a questão do
tráfico que nem sempre se revela nos dados, pois ainda de acordo para a autora, “[...] muitos
adolescentes não revelam esses dados na entrevista inicial e é no cotidiano da prática
profissional que os dados [...] se evidenciam [...]” (ROHR, 2010, p. 18).
Não podemos também desconsiderar o contexto a qual essa realidade se vincula, e
sua naturalização como já expressada aqui. Muitos casos condicionados a uma realidade como
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essa, findam por reproduzi-las no âmbito das relações sociais, gerando um ciclo vicioso de
adolescentes ou até mesmo crianças com envolvimento em práticas de atos infracionais.
Essa realidade complexa permeada pela subjetividade da prática do ato pede para que
o Estado tome conta dessa questão absorvendo-a como uma questão pública, necessitando a
intervenção por meio de políticas sociais públicas que possa inscrever o ato infracional como
uma questão no campo dos direitos assim como preconiza o ECA. Dessa forma, pode-se
considerar que o movimento até tal ponderação foi longo, sendo vista ainda por muitos
estigmas aos olhos da sociedade, compondo um desafio imenso para mudar essa realidade.
47
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Apreender o processo de implantação do ato infracional no âmbito das políticas
sociais públicas requer compreender como se deu a implantação do modo de produção
capitalista no sociedade.
Com a inserção desse, a questão social é fato consumado no cotidiano da vida dos
trabalhadores. A relações sociais postas a partir de então passam a reproduzir a lógica do
mercado, excludente, violento, marginalizado. Assim também se dá a realidade de crianças e
adolescentes, classe trabalhadora dentre outros segmentos, que enfrentam inúmeros
preconceitos, violências, segregação e assim por diante. Ao passo que a realidade se compõe,
vemos cotidianamente inúmeras expressões da questão social, estas podem se dar pela
precarização do trabalho, desmonte em políticas sociais, falta de infra estrutura na área
habitacional, saúde em condições mínimas, violência, segregação racial e social, tráfico e para
além destes à quais estamos habituados a ver, o ato infracional que ganha destaque a medida
em que o capital se acirra.
Assim, mediante esse processo institui-se os serviços assistenciais que são políticas
criadas pelo Estado como resposta as demandas. Fundamentalmente, a questão social é datada
pela entrada da classe trabalhadora no cenário político, na busca por direitos que o próprio
meio de produção destituía. Ainda nesse contexto de contradições os serviços continuados da
política – nos remetendo aqui a política de assistência e a política para crianças e adolescentes
- se tornam lócus de atuação do Serviço Social, o que nos possibilita através do estágio, nos
aproximarmos dessa realidade. Desta forma, a inserção no campo de estágio supervisionado I
e II, configurado pelo CREAS I, que orienta e acompanha adolescentes em cumprimento de
medidas socioeducativas em meio aberto, se torna desafiante a medida em a realidade é um
processo dinâmico e, junto à ela, as inúmeras condições que são postas nesse espaço
sociocupacional.
Salienta-se que a instituição do CREAS, se dá pela necessidade do próprio Estado
em implanta-lo como um mecanismo que venha executar serviços relacionados às políticas
sociais públicas. A partir de então, a realidade trabalhada nesse campo, se mostrou inquietante
a ponto de despertar enquanto pesquisadora, indagações sobre como se deram os processos
históricos que possibilitou a inserção do ato infracional como uma questão pública, questão
que deveria ser tratada pelo Estado por meio de políticas sociais que viessem de encontro a
essas inflexões.
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Durante o processo da pesquisa, a conjuntura histórica à qual o ato infracional
perpassou foi nítida, a medida que legislações, estatutos e códigos, davam conta de mostrar
que o processo percorrido foi muito além do que vemos materializado hoje nos serviços
socioassistenciais.
Embora o ato infracional esteja posto hoje como uma questão de Estado, acirrada
pelo capital, tendo sido materializada pelo ECA quando nos atemos que neste há a abordagem
do ato e suas medidas aplicáveis, considerando que os sujeitos que os praticam são sujeitos de
direitos em pleno desenvolvimento e que a estes precisam ser assegurados ambiente propício
para tal, ainda há muito que se avançar na quebra de estigmas e pré conceitos em torno do
tema.
A sociedade movida pelo consumo e aparências, coloca muitas vezes estas crianças
e adolescentes como marginais, ou então outras expressões pejorativas. Essa rotulação dada à
eles, só é possível de ser quebrada a medida que nos aproximamos do que de fato se constitui
a prática do ato infracional. No decorrer do estágio, mais exatamente no decorrer desses dois
anos, o CREAS se mostrou um universo extremamente instigante ao abordar esse público,
fato este que gerou a referida pesquisa. É interessante avaliar que como em todo processo, as
dificuldades se dão a cada dia, seja ela na elaboração da pesquisa, ou no ir a campo em alguns
casos, ou então refletir o ato infracional como uma expressão da questão social.
Mesmo não nos apropriando de dados plenamente concretos sobre o que é a prática
do ato na atual conjuntura, é de suma importância analisar, pesquisa e refletir todo o roteiro
no qual ele esteve presente, que vai desde a implantação das bases capitalistas, a inserção da
assistência como parte da seguridade social, até o processo histórico da implantação do ECA.
Só assim é possível compreender como se deu no seio da sociedade a questão social – do trato
ao caso de polícia até como dever do Estado.
A compreensão de todo esse contexto, não se deu apenas no momento da elaboração
desse TCC, pelo contrário, esse trabalho pode-se considerar como um fruto ainda não pronto,
não determinado no sentido de: “é simplesmente o que está posto aqui e fim”, mas sim,
apenas o começo de um estudo que pode ir muito além de apreender o processo do ato
infracional nas políticas sociais públicas. Com a entrada no campo do estágio, esse processo
ficou extremamente claro, se colocando como um choque de realidade, onde percebemos que
o ato infracional não ocorre por meras questões, mas é implícito nele todo um ordenamento de
relações sociais postas que levaram a tal, esses fatores podem se dar por diversas formas,
porém, na maioria das vezes, ele fica no campo da subjetividade. Daí o desafio maior em
apreender o movimento da temática como questão pública.
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Muitas vezes, a mera instrumentalidade de relatórios, entrevistas, dados, não dá
margens para se fazer reflexões que possam de fato nos elevar ao entendimento dos muito
emaranhados que cercam a realidade. Que as políticas sociais são elaboradas pelo Estado para
amenizar os conflitos entre o capital e o trabalho, já é fato, porém, entender o porque dessa
questão, se coloca como desafio a medida que o Estado implanta mecanismos de intervenção,
não apenas por implantar, mas para preencher lacunas deixadas nas relações sociais
produzidas e reproduzidas na sociedade de consumo. Essas relações, infelizmente ocultam
muitas outras postas dentro das famílias, onde há a naturalização da violência, do tráfico, do
roubo dentre outras pontuações, que deixam a margem crianças e adolescentes desprotegidos,
fazendo com que estes busquem em meio à tudo uma maneira de sobreviver. Esse meio
encontrado muitas vezes, pode se dar através da prática do ato infracional, o que gera um
aumento considerável conforme a pesquisa apontou pressionando o Estado a agir por meio
das políticas que não param por aqui.
Portanto, ponderamos a tempo que muitos avanços ainda precisam ser dados na
história do trato do ato infracional enquanto política pública, porém, essa pesquisa se coloca
ainda de início no entendimento dessa questão, mas já pontuando que o Estado ainda deixa a
desejar no engajo a intervenção do ato infracional, que tem suas legislações precárias de certa
forma, se compararmos com demais segmentos, ou redes de proteção devido aos estigmas
ainda colocados nessa expressão da questão social
50
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