VIRGÍNIA TOTTI GUIMARÃES

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO E A

LOCALIZAÇÃO DE GRANDES EMPREENDIMENTOS.

O caso da TKCSA em Santa Cruz, Rio de Janeiro, RJ.

Dissertação apresentada ao curso de Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

Orientador: Prof. Dr. Henri Acselrad

Rio de Janeiro

2011

G963l Guimarães, Virgínia Totti.

O licenciamento ambiental prévio e a localização de

grandes empreendimentos : o caso da TKCSA em Santa

Cruz , Rio de Janeiro, RJ / Virgínia Totti Guimarães. –

2011.

119 f. ; 30 cm.

Orientador: Henri Acselrad.

Tese (mestrado) – Universidade Federal do Rio de

Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e

Regional, 2011.

Bibliografia: f. 110-119.

1. Licenciamento ambiental - Brasil. 2. Proteção

ambiental. 3. Projetos de desenvolvimento econômico.

I. Acselrad, Henri. II. Universidade Federal do Rio de

Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e

Regional. III. Título.

CDD: 363.7

Assim se esboçam as condições de possibilidade de um meio justo: a limitação da nossa vontade actual de poder e de usufruto é o garante do estabelecimento de vínculos com as gerações que nos precederam e com as que nos sucederão. Longe de ser um meio termo medíocre entre dois extremos, o meio justo surge como uma alternativa radical: a radicalidade da exigência ética da partilha, radicalidade epistemológica do espaço intermédio (o meio como tensão entre objecto e sujeito).

(OST, 1995; 19)

DEDICATÓRIA E AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, por tudo, sempre e por ensinarem, a cada dia, que os sonhos e a

felicidade são mais importantes que tudo. À Bianca e Julieta, que me lembram o

que de melhor pode conter no conceito de irmã.

Ao meu Orientador, especialmente pela confiança e generosidade, além do extremo

conhecimento e profissionalismo, sem o qual não teria sido possível a realização

deste trabalho.

Ao IPPUR/UFRJ e NIMA/PUC-Rio, seus professores e funcionários, aos quais devo

grande parte da minha parte formação acadêmica e pessoal, e que comprovam que

o ensino e pesquisa devem estar vinculados a uma finalidade de efetiva melhora da

realidade.

Aos meus amigos da e para vida toda: Malu, Dani, Fernando, Paula, Lili, Mila, Thula,

Roberto, Fernanda, Lorenzo.

Aos meus queridos amigos do Direito Ambiental que, além de compartilharem

comigo os ideais do trabalho, são indispensáveis em minha vida.

Aos amigos do INEA, com os quais tive a alegria de dividir tantos e importantes

momentos.

À minha turma do IPPUR, que me ajudou a ingressar neste árduo e gratificante

caminho de um mestrado interdisciplinar, e à Denise, que dividiu comigo as alegrias

e angústias deste mesmo caminho.

Aos que tem que conviver com os “usos sujos”, com a esperança de que esta

pesquisa, ainda que minimamente, contribua para um cenário de mudança.

RESUMO

O licenciamento ambiental tem como objetivo analisar a localização,

instalação, ampliação e operação de atividades potencialmente causadoras de

degradação ambiental, além de verificar a sua compatibilidade com as normas e

padrões ambientais em vigor. Este instrumento tem previsão na legislação

ambiental brasileira, que vem se desenvolvendo mais largamente desde a década

de 1980, sendo considerada bastante avançada em termos de proteção do meio

ambiente. Em que pese esta percepção sobre as normas ambientais, percebe-se,

cada vez mais, a aprovação de projetos – especialmente os de grande porte – que

parecem contrariar o senso comum e científico de proteção ambiental. Nestes

casos, a forma de ocupação do território parece estar condicionada a decisões

políticas que antecedem ao licenciamento ambiental e a participação pública.

Pretende-se, assim, a partir da análise do licenciamento ambiental prévio da

Companhia Siderúrgica do Atlântico-Sul, construída em Santa Cruz, às margens da

Baia de Sepetiba, estudar a existência de decisões políticas anteriores ao

licenciamento ambiental e seus reflexos na condução deste procedimento, inclusive

em relação à interpretação e aplicação das normas ambientais.

Palavras-chave: Licenciamento ambiental. Grandes projetos. Ocupação do território.

ABSTRACT

Environmental licencing bears, as its aim, analyzing the location, installation ,

enlargement and operations of potentially environmental degradation activities, in

addition to determining their compatibility with the environmental standards and rules

in force. This instrument is envisaged in Brazilian environmental legislation, which

has developed widely since the 1980's, being considered very advanced regarding

environmental protection. As to this perception of environmental rules , one notices,

ever more, the approval of projects -- especially those of a major proportion which

run against common and scientific environmental protection sense. In these cases,

the form of territorial occupation seems to be conditioned to political decisions which

antecede environmental licencing and public participation. We thus intend, as from

the analysis of prior environmental licencing for the Companhia Siderúrgica Atlântico-

Sul (The Atlantic-South Steel Company) on the shores of the Sepetiba Bay, to

analyze the existence of previous political decisions to environmental licencing and

their impact on the development of such procedure, even as to the interpretation and

application of environmental standards.

Key words: Environmental licencing. Major projects. Territorial occupation.

SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO ....................................................................................................11

CAPÍTULO 1 – O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DO BAIRRO DE SANTA CRUZ,

LOCALIZADO NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO.............................................15

1.1 HISTÓRICO DA OCUPAÇÃO DE SANTA CRUZ ATÉ O FINAL DO SÉCULO

XIX E A SUA ESCOLHA PARA ABRIGAR O MATADOURO DA CIDADE................16

1.2 O SÉCULO XX E A INSTALAÇÃO DE INDÚSTRIAS NA ZONA OESTE DO

MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO............................................................................20

1.3 ALGUMAS CONSEQÜÊNCIAS DAS POLÍTICAS ADOTADAS NO BAIRRO DE

SANTA CRUZ ............................................................................................................26

CAPÍTULO 2 – O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL ............................31

2.1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL: CONCEPÇÃO E IMPLICAÇÕES ..................34

2.1.1 O conceito de impacto ambiental ................................................................41

2.2 A COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL...........................43

2.3 A EXIGÊNCIA LEGAL DE APRESENTAÇÃO DE ALTERNATIVAS

LOCACIONAIS...........................................................................................................49

2.4 O REGIME JURÍDICO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE...... 51

2.5 A COMPENSAÇÃO PELOS IMPACTOS AMBIENTAIS.....................................55

CAPÍTULO 3 – O LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO DA COMPANHIA

SIDERÚRGICA DO ATLÂNTICO SUL .....................................................................59

3.1 A COMPANHIA SIDERÚRGICA DO ATLÂNTICO SUL E SEU

RELACIONAMENTO COM O PODER PÚBLICO .....................................................60

3.2 ANTERIOR TENTATIVA DE IMPLANTAÇÃO DE UM PÓLO SIDERÚRGICO EM

SÃO LUIS, MA ...........................................................................................................65

3.3 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO DA TKCSA ...................................67

3.3.1 A fragmentação do licenciamento ambiental da empresa ........................68

3.3.2 Competência para o licenciamento ambiental da empresa ......................72

3.3.3 Abrangência dos estudos ambientais apresentados ................................73

3.3.4 A amplitude da análise dos impactos na população..................................79

3.3.5 O atendimento da exigência legal de apresentação de alternativas

locacionais no licenciamento ambiental da TKCSA.............................................88

3.3.6 A justificativa para intervenção em áreas de preservação

permanente...............................................................................................................95

3.3.7 A alteração do Zoneamento Industrial Metropolitano pelo Estado para

possibilitar a instalação da empresa......................................................................97

3.3.8 A participação da sociedade e do Ministério Público no procedimento de

licenciamento prévio da TKCSA...........................................................................100

3.3.9 Os valores pagos a título de compensação ambiental e os reflexos na

decisão sobre a licença ambiental.......................................................................104

CONCLUSÃO..........................................................................................................106

REFERÊNCIAS........................................................................................................111

ANEXO.....................................................................................................................121

11

APRESENTAÇÃO

A legislação ambiental brasileira remonta à década de 1930,1 sendo

considerada, no âmbito do Direito, como uma das mais avançadas do planeta em

comparação com a dos outros países. Dentre os avanços que vêm sendo

destacados, citam-se a titularidade do direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado como pertencente a toda coletividade, o estabelecimento de obrigações

específicas ao Poder Público na defesa deste direito, além de instrumentos postos à

disposição do Poder Público e da sociedade, tais como a responsabilização por

danos ambientais e a ação civil pública.

Neste sentido, o licenciamento ambiental, caracterizado como um

procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente analisa a

localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades

que possam causar degradação ambiental ou poluição, bem como as que envolvem

recursos ambientais, é um dos instrumentos bastante utilizados na gestão ambiental

no Brasil.

No procedimento do licenciamento ambiental, para atividades e

empreendimentos capazes de causar significativo impacto ambiental, exige-se a

elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), e seu respectivo Relatório de

Impacto ao Meio Ambiente (RIMA). O objetivo expresso destes documentos é

analisar a viabilidade ambiental do empreendimento, bem como estabelecer os

requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos na sua implantação; em seu

curso, podem ser realizadas audiências públicas para discussão do projeto e de

seus impactos ambientais.

No entanto, em que pese tais previsões legais, e ainda a percepção de uma

avançada legislação ambiental, não raro têm sido vistas licenças ambientais para

atividades e empreendimentos, especialmente grandes projetos, que contrariam o

senso comum e científico de proteção do meio ambiente. Com freqüência, setores

da sociedade pronunciam-se assinalando que a decisão não se encontra vinculada

às conclusões dos estudos e do processo de licenciamento ambiental, e que, por

1 Até a década de 80, a legislação limitava-se à disciplina de certos bens ambientais, como recursos hídricos e florestas. Somente com a Lei federal 6.938/81 que o meio ambiente foi tratado como um sistema, tendo sido definido como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (artigo 3º, inciso I).

12

conseqüência, o instrumento ter-se-ía transformado no cumprimento de uma mera

formalidade legal. Neste sentido, as críticas sugerem que as tomadas de decisão

acerca do empreendimento são anteriores à elaboração dos estudos ambientais e,

inclusive, ao pedido de licença ambiental. Fariam, assim, como parte deste

processo, as públicas e notórias pressões sofridas pelos técnicos, e pelos próprios

dirigentes dos órgãos ambientais, para que a licença seja concedida – inclusive em

um curto espaço de tempo –, bem como as manifestações explícitas de irritação

acerca do procedimento emitidas pelos chefes dos Poderes Executivos ou ministros

e secretários de outras pastas.

Especialmente nestes processos, percebe-se que os conceitos da legislação

ambiental podem ser manejados de modo a enquadrar a possibilidade de

implantação destes empreendimentos, ou, ainda, pode ocorrer a alteração de

normas ambientais, configurando formas de flexibilização destas. A flexibilização

das normas corresponde a um processo de conformação dos preceitos

estabelecidos na legislação pelo órgão ambiental ou até mesmo de alteração da

legislação, abrandando-se restrições ao desenvolvimento de atividades, de modo a

possibilitar sua instalação, ainda que se estabeleçam medidas compensatórias aos

danos causados.

A partir de um estudo de caso, na presente Dissertação propõe-se a

problematizar as condições concretas pelas quais há conjugação dos aspectos

legais, econômicos e políticos para configurar os modos de ocupação do território.

Tem-se, por objeto, assim, o diagrama de forças através do qual a legislação –

suposta “avançada” pelos meios jurídicos correntes – é, por vezes, pragmaticamente

flexibilizada de modo a ajustar-se aos propósitos da atração de investimentos.

Pretende-se esclarecer o modo como as políticas de fomento a atividades industriais

influem no licenciamento ambiental prévio de grandes projetos, especialmente em

relação ao atendimento das normas ambientais. No caso em análise, discute-se a

hipótese de que a própria decisão de localização do empreendimento, dada a

comparação com a rejeição de um empreendimento similar em outras localizações

anteriormente planejadas, mostrou-se associada à possibilidade de flexibilização de

normas. O enfoque da dissertação é análise da observância da legislação ambiental

no procedimento de licenciamento prévio, tendo como pressuposto que as normas

ambientais vêm sendo editadas para controlar a utilização dos recursos naturais e

13

permitir sua continuidade, inclusive em relação aos meios de apropriação pela

população.

Com o objetivo de analisar a relação acima destacada, toma-se como objeto

específico da pesquisa o licenciamento ambiental prévio2 de uma grande siderúrgica

na zona oeste do Município do Rio de Janeiro, que foi conduzido pelos órgãos

ambientais estaduais.3 Para o estudo deste licenciamento, foram analisados os

procedimentos administrativos da Fundação Estadual de Engenharia do Meio

Ambiente (FEEMA) e do Instituto Estadual do Ambiente (INEA), bem como as

matérias publicadas nos jornais e na rede mundial de computadores sobre o

empreendimento, comparando com as informações que constam nos documentos

produzidos pela empresa.

A Companhia Siderúrgica do Atlântico-Sul (TKCSA) foi construída em Santa

Cruz, às margens da Baia de Sepetiba, no município do Rio de Janeiro, com

previsão de iniciar suas operações em 2012. O empreendimento, de propriedade da

empresa alemã TyssennKrupp Steel (TKS) com participação da Companhia Vale do

Rio Doce (CVRD), está previsto para ser a maior siderúrgica da América Latina. Por

outro lado, o bairro de Santa Cruz é notadamente um dos locais com os mais baixos

índices de saúde, escolaridade, qualidade das habitações, expectativa de vida da

população, dentre outros, e que sofreu um sério processo de degradação ambiental,

ao longo do século passado.

A Dissertação será dividida em três capítulos, além desta introdução e de um

capítulo conclusivo. No primeiro capítulo será analisado o processo de ocupação de

Santa Cruz desde o início do século XIX até os dias atuais, com o objetivo de

apresentar o local escolhido para implantação de um grande projeto como a

siderúrgica. O segundo capítulo pretende apresentar a resposta do Direito aos

casos de degradação do meio ambiente, notadamente a partir da década de 1970,

2 As informações utilizadas na elaboração desta Dissertação são públicas e encontram-se disponíveis nos órgãos ambientais, Ministério Público, internet, meios de comunicação, dentre outros. 3 O Instituto Estadual do Ambiente (INEA), criado pela Lei estadual 5.101/2007 e instalado pelo Decreto estadual 41.628/2009, é a atual entidade pública no Rio de Janeiro, responsável pela execução das políticas estaduais do meio ambiente, de recursos hídricos e de recursos florestais. Sua instalação determinou a extinção da Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), da Fundação Superintendência de Rios e Lagoas (SERLA) e do Fundação Instituto Estadual de Florestas (IEF), cujas competências e atribuições foram transferidas ao INEA. Os procedimentos de solicitação de licença ambiental prévia, autorização para supressão de vegetação de preservação permanente e outorga de uso da água, pela Companhia Siderúrgica do Atlântico-Sul (TKCSA), foram apresentados, respectivamente, na FEEMA, no IEF e na SERLA.

14

em relação ao procedimento de licenciamento ambiental. O terceiro capítulo será

dedicado à abrangência dos estudos ambientais apresentados no licenciamento

prévio da TKCSA, tentando-se identificar a forma de atendimento da legislação e as

possíveis mudanças de interpretação, e, ainda, alteração do texto legal.

15

CAPÍTULO 1 – O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DO BAIRRO DE SANTA CRUZ,

LOCALIZADO NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

O bairro de Santa Cruz localiza-se no extremo oeste do Município do Rio de

Janeiro e possui um dos piores índices relacionados à qualidade de vida da

população, dentre os quais se destacam o acesso ao saneamento básico, a

qualidade das habitações, a expectativa de vida e a escolaridade da população. A

situação atual, contudo, não é conseqüência do acaso, mas de políticas e ações que

foram – ou deixaram de ser – adotadas no local. Apesar de não ser objeto desta

Dissertação, pode-se destacar que alguns destes índices estão diretamente

relacionados a atribuições dos Poderes Públicos, como o acesso à educação de

qualidade, saúde e infra-estrutura de saneamento básico.

Outras medidas, igualmente relacionadas às escolhas que vem sendo feitas

para a região, referem-se aos incentivos públicos oferecidos para atrair indústrias no

local, o que vem ocorrendo desde a década de 1970, com a criação da Zona

Industrial de Santa Cruz. Conforme se pretende analisar neste Capítulo, o principal

efeito da instalação destas indústrias no local não vem sendo o aumento da

qualidade de vida da população, mas sim o alto índice de poluição, resultando,

muitas vezes, em agravamentos de problemas de saúde. Além disso, deve-se notar

que, em certos casos, existe uma incompatibilidade de usos no local, como, por

exemplo, ocorre em relação às atividades que causam poluição na Baía de Sepetiba

ou estabelecem áreas privativas de uso naquele local.

A análise do local escolhido para implantação da Companhia Siderúrgica do

Atlântico Sul, por meio da apresentação de um histórico de ocupação do bairro de

Santa Cruz, no município do Rio de Janeiro, é fundamental para se entender o

alcance dos estudos ambientais apresentados no processo de licenciamento e,

ainda, para localizar a empresa no território.

Neste sentido, inicia-se com uma breve apresentação do processo histórico

de ocupação de Santa Cruz a partir do século XIX, em que a atividade rural era

predominante, passando por transformações mais intensas a partir da chegada da

família real no Rio de Janeiro. A análise do local possui como foco dois momentos

considerados fundamentais para objeto desta Dissertação: a implantação do

Matadouro de Santa Cruz, inaugurado em 1881, e a instituição da Zona Industrial de

16

Santa Cruz, no final da década de 1970. Além disso, pretende-se, ainda que

brevemente, analisar as conseqüências ou efeitos das políticas adotadas para a

Região, especialmente o incentivo à instalação de indústrias e o pouco investimento

em infra-estrutura.

1.1 HISTÓRICO DA OCUPAÇÃO DE SANTA CRUZ ATÉ O FINAL DO SÉCULO

XIX E A SUA ESCOLHA PARA ABRIGAR O MATADOURO DA CIDADE

A região do atual bairro de Santa Cruz, que até meados do século XVII era

ocupada por aldeias indígenas, teve seu povoamento por portugueses iniciado no

século XVI com Cristóvão Monteiro, e posteriormente foi doada à Capitania de São

Vicente.4 Em 1718, o local foi ocupado por missionários da Companhia de Jesus,

que constituíram um latifúndio conhecido como Fazenda de Santa Cruz, tendo como

principais atividades a criação de gado e os cultivos, inclusive de cana-de-açúcar.5

Em 1759, com a expulsão dos jesuítas do país, a Fazenda passa a ser propriedade

real e a região atravessa um período de decadência econômica.6

Ao final do século XVIII, tem-se a recuperação da Fazenda Santa Cruz com a

criação de gado, além do cultivo de mandioca e cana-de-açúcar, que se tornou o

principal produto do local, contando, ainda, com dois engenhos. Destaca-se que,

nesta época, os rios tinham um forte papel para comunicação e escoamento da

produção.7 No mesmo período, com a chegada da família real no Brasil, a Fazenda

Santa Cruz torna-se seu local de veraneio, passando a ser denominada de Real

Fazenda de Santa Cruz.

No Relatório Beaurepaire, apresentado à Câmara Municipal do Rio de Janeiro

em 20/09/1843, enfatizou-se “o estado de abandono em que se encontra o interior

do município, em contraposição à sua importância comercial de alguns sítios como

4 FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO, 1976, p. 61. 5 FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO, op. cit., p. 65. 6 FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO, loc. cit. 7 FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO, loc. cit.

17

Guaratiba e Santa Cruz”,8 recomendando a criação de um órgão para a inspeção e

manutenção de estradas.

A partir de meados do século XIX, o país passa a sofrer diversas

modificações, o que se sente primordialmente no Rio do Janeiro, que abriga o

principal porto exportador e concentra a riqueza e o poder. As transformações

políticas, econômicas e sociais ocorridas neste período são imensas, com enfoque

na modernização do Brasil ainda que em uma sociedade escravocrata.

O empobrecimento das terras do Vale do Paraíba e queda na lucratividade da

produção escravagista (e, ao fim, a abolição da escravatura) serão responsáveis

pelo declínio da economia do café na província do Rio de Janeiro, cujo capital será

transferido para cidade por meio de investimento em atividades urbanas,

manufatureiras e industriais.9 Importante mudança foi a promulgação da Lei de

Terras em 1850, que permitiu a formação de um mercado capitalista de terras por

meio da desvinculação do uso efetivo à posse,10 bem como a promulgação de um

Código Comercial.

A área central do Rio de Janeiro, que passa a ser beneficiada com obras de

arruamento, calçamento, saneamento, tem significativo adensamento populacional,11

diante do fluxo migratório interno oriundo das áreas degradadas da população

cafeeira, da imigração de trabalhadores estrangeiros não qualificados e,

posteriormente, de escravos libertos, resultando em inúmeros cortiços (moradias

precárias e intensamente povoadas). A questão habitacional do Rio de Janeiro, em

especial da área central, que já havia começado com a chegada da família real ao

8 RABHA, 2008, p. 20. 9 FURTADO, 1988, p. 8. FURTADO destaca que neste período de surto manufatureiro-industrial diversas fábricas vão se instalar no entorno da cidade, “escolhendo localizações onde possam tirar partido da presença de cursos d’água, de vastas áreas desocupadas e do recém-implantado serviço de transportes”. Para atender a força de trabalho, nestes locais, serão construídas habitações operárias pelas fábricas. Especificamente em relação à Zona Oeste, destaca-se a construção da Fábrica de Tecidos Bangu, que gera a imediata inauguração da estação Bangu no Ramal de Santa Cruz e que vai transformar não somente o entorno, mas como todo este ramal (p.9). 10 MURILLO MARX afirma: “A Lei de Terras de 1850 inaugurou um novo sistema geral de obtenção e de transmissão de terras entre nós. Tal sistema, significativamente, muito tardou, tendo sido o de sesmarias suspenso uma geração antes, porém não substituído até o seu advento. A Lei de Terras estabeleceu como única forma possível de adquirir ou de transmitir a outrem que não os herdeiros a compra e venda de terras. Calcava-se assim na afirmação avassaladora do liberalismo, na experiência da Revolução Francesa, assim como no importante trato da questão que se dava com a conquista das terras imensas e virgens da América do Norte”. MARX, 1991, p. 119. 11 SCHULTZ, 2008, pp. 161-163.

18

Brasil,12 intensifica-se. E, “no período compreendido entre 1850-1870, a crise

habitacional, entendida como escassez e carestia das habitações para gente pobre,

emergiu como um dos traços mais característicos e recorrentes da vida urbana do

Rio de Janeiro”.13

Por outro lado, as ferrovias permitem a expansão da cidade, por meio da

indução da ocupação das freguesias suburbanas e das áreas que não estavam

integradas à cidade e que se mantinham com características rurais.14 Neste sentido,

“a integração cada vez maior do país na divisão internacional do trabalho impôs a

necessidade de diminuição constante do tempo e custo da circulação de

mercadorias, objetivo que foi facilitado pela abundância de capitais estrangeiros que

procuravam fontes adicionais de reprodução, e que financiaram não apenas a

construção de ferrovias por todo país, como também a execução de melhoramentos

portuários diversos”.15

É importante destacar que “embora as linhas ferroviárias não tenham sido

destinadas prioritariamente ao transporte de passageiros, o acesso a este serviço

transforma antigas zonas rurais em bairros residenciais, como decorrência do febril

retalhamento de terra e do deslocamento, para a região, de uma parcela

considerável da força de trabalho”,16 tendo resultado em uma transformação na

paisagem de muitas cidades brasileiras, em especial no Rio de Janeiro.

A Estrada de Ferro D. Pedro II, depois denominada de Estrada de Ferro

Central do Brasil, iniciou-se em 1855, com a “constituição de uma companhia a partir

da concessão de direitos e privilégios para construção de uma ferrovia ligando a

Corte às províncias de São Paulo e Minas Gerais”, e “sua criação é concretizada

quando se faz necessário facilitar o escoamento da produção agrícola destinada à

exportação e ao abastecimento interno do País”.17

As estações do Ramal de Santa Cruz da Estrada de Ferro Central do Brasil

foram inauguradas em 1878, sendo decisivas para o crescimento populacional da

região e alteração das características de ocupação do solo de Santa Cruz,18 que, ao

12 RABHA, op. cit., p. 35. 13 BENCHIMOL, 1992, p. 124. 14 RABHA, op. cit., p. 36. 15 ABREU, 1996, p. 171. 16 RABHA, op. cit., p. 36. 17 FURTADO, op. cit., p. 2. 18 FROES; GELABERT, 2004, p. 195.

19

final do século XIX, encontra-se estagnada, sofrendo os efeitos da abolição da

escravatura, e conseqüente falta de braços para lavoura, do abandono de terras, da

obstrução dos rios, das más condições de saneamento e de um surto de malária.19

Destaca-se que a população residente em Santa Cruz em 1838 era de 3.677

habitantes e em 1870 de 3.445, apresentando uma taxa de crescimento negativa de

6%. Para o declínio da atividade rural no local, contribuiu, ainda, a construção de

um ramal da Estrada de Ferro Central do Brasil que possibilitou o desvio da

produção do café para São Paulo.

Neste contexto, em 1881, foi inaugurado o Matadouro de Santa Cruz,

substituindo o Matadouro de São Cristóvão, que sucedeu ao Matadouro do Centro.

Ao analisar o Rio de Janeiro nas últimas décadas do século XIX, afirma-se que “a

preocupação quanto aos efeitos que a degradação das condições de habitação e

salubridade podem causar, faz com que o Estado tome algumas iniciativas como a

transferência do matadouro público de São Cristóvão para Santa Cruz, em 1881, e a

concessão de benefícios às indústrias para construção de casas populares

higiênicas – com fossas e boa aeração”.20

A transferência para Santa Cruz foi proposta no Primeiro Relatório da

Comissão de Melhoramentos, tendo em vista que “na medida em que são ampliados

os limites da cidade, os chamados ‘usos sujos’ vão sendo deslocados do seu

centro”,21 destacando-se que a “expressão ‘usos sujos’ refere-se às funções urbanas

exercidas na área central, que por serem marcadas por poluição sonora, visual etc,

acabam sendo confinados em certos trechos, caracterizando um ‘território de

desvalorização’ ou ‘uma área degradada’”.22

A mensagem do Prefeito Pereira Passos ao Conselho Municipal, apresentada

em 01/09/1903, é ilustrativa dos efeitos adversos do funcionamento do Matadouro,

pois “aponta como fator determinante para a insalubridade de Santa Cruz e

inabitabilidade das regiões vizinhas ao matadouro, banhadas pelo Rio Ita, o não

aproveitamento de sangue que, abandonados pelos comerciantes”, corre livremente

pela sarjeta do local.23 A solução apresentada é que o Conselho Municipal

19 FUNDREM, op. cit., p. 66. 20 RABHA, op. cit., p. 94. 21 Ibid, p. 41 22 RABHA, loc. cit. 23 Ibid, p. 147.

20

promulgue uma lei que obrigue o aproveitamento de sangue, tal como ocorre em

países europeus.

Relacionando o crescimento físico da cidade com os mencionados usos,

Abreu afirma:

Um crescimento que segue a direção das ‘frentes pioneiras urbanas’ já esboçadas desde o Século XVIII, mas que é agora qualitativamente diferente, já que os usos e classes ‘nobres’ tomam a direção dos bairros servidos por bondes (em especial aqueles da zona sul), enquanto que para o subúrbio passam a se deslocar os usos ‘sujos’ e as classes menos privilegiadas.24

Neste sentido, ao final do século XIX, tem-se um bairro com uma população

residente estimada de 3.445 habitantes,25 economicamente estagnada, com pouca

infra-estrutura urbana, mas servida por um ramal da linha de trem e que abriga o

matadouro municipal, responsável por gerar uma situação de insalubridade. Como

ensina Abreu, “o alto grau de estratificação social do espaço metropolitano do Rio de

Janeiro, na atualidade, é apenas a expressão mais acabada de um processo de

segregação das classes populares que vem se desenvolvendo no Rio há bastante

tempo”,26 do qual Santa Cruz não foge a esta assertiva já no final do século XX.

1.2 O SÉCULO XX E A INSTALAÇÃO DE INDÚSTRIAS NA ZONA OESTE DO

MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

O século XX inicia-se com uma intensa atividade de parcelamento do solo,

em especial nas áreas predominantemente rurais, tal como a zona oeste do Rio de

Janeiro, culminando com o espraiamento das cidades, e, ainda, com o

aprofundamento da crise das habitações populares. Abreu resume o cenário do

início do século XX:

De um lado, os Governos da União e do Distrito Federal, representando as classes dominantes, atuam preferencialmente na esfera do consumo, incentivando a continuidade do processo de renovação urbana da área central e de embelezamento da zona sul. As cirurgias urbanas se sucedem, afetando, como sempre, os bairros pobres da cidade. Por outro lado, e não contando com qualquer apoio do Estado, as indústrias se multiplicam na

24 ABREU, 2008, p. 37. O autor afirma, ainda, que “trem, subúrbio e população de baixa renda passavam a ser sinônimos aos quais se contrapunha a associação bonde/zona sul/’estilo de vida moderno’”. Op. Cit., p. 57. 25 O número refere-se ao ano de 1870. Importante destacar que o bairro possui uma taxa de crescimento negativa de 6%, em relação ao ano de 1838, no qual sua população residente era de 3.677 habitantes. Ibid, p. 39. 26 Ibid, p. 11.

21

cidade e começam a se expandir em direção aos subúrbios, criando novas áreas, dotando-as de infra-estrutura e, principalmente, gerando empregos.27

Ao lado dos grandes investimentos públicos realizados nas áreas habitadas

pelas classes mais favorecidas, especialmente no centro e zona sul, tem-se a

intensificação da ocupação dos subúrbios, com pouca presença do planejamento

estatal, sem infra-estrutura urbana adequada.

O setor industrial, neste início de século, ainda estava concentrado na região

de São Cristóvão, por situar-se próximo ao porto, e as empresas de pequeno porte

ainda preferiam a região central. No entanto, “o desenvolvimento industrial da

cidade nessa época, feito praticamente sem qualquer apoio do Estado, não tardou a

atrair um grande número de migrantes, na sua maioria provenientes do antigo

Estado do Rio de Janeiro”.28

Especialmente a partir de 1930, o processo de crescimento demográfico e

industrial intensificou-se,29 sendo que “o Estado passa a intervir no processo de

localização industrial, surgindo dessa iniciativa o Decreto-lei 6.000/37, que definiu

pela primeira vez uma zona industrial na cidade”.30 Nesta norma, e nas que foram

editadas até 1950, foram excluídas, da zona industrial, “o ramal de Santa Cruz, a

margem esquerda da linha-tronco da Central do Brasil e as áreas situadas entre esta

e a Baixada de Jacarepaguá, por estarem afastadas das vias de comunicação

ferroviárias com São Paulo e Minas Gerais, e das linhas principais de energia

elétrica”.31

No entanto, na década de 1960, com a intensificação do processo de

deslocamento da indústria do centro para periferia, decorrente da necessidade de

mais espaço e da pressão oriunda do crescimento do espaço urbano, começa-se a

pensar Santa Cruz, uma área então dita ociosa, como um dos vetores de expansão.

32 A região da zona oeste “era compreendida como um locus adequado para instalar

um pólo industrial e futuramente gerar um novo núcleo de ocupação populacional,

descomprimindo as já saturadas zonas sul e centro”.33

27 Ibid, p.72. 28 Ibid, p. 80. 29 Ibid, p. 100. 30 Ibid, p. 99. 31 Ibid, p. 101. 32 DOMINGUEZ PEREZ, 2007, p. 215. 33 Ibid, p. 216.

22

Para incentivar o desenvolvimento industrial na década de 1960, o então

Governador Lacerda criou a Companhia de Progresso da Guanabara (COPEG), em

23 de outubro de 1961, que, ao longo de seu mandato, recebeu cerca de 2% dos

investimentos realizados no seu governo. 34 Destacando as vantagens do local,

Dominguez Perez descreve a opção pela criação de zonas industriais, inspiradas na

experiência de Juscelino Kubitschek na cidade industrial de Belo Horizonte:

Com uma pequena parte dos próprios recursos adquiriu e loteou dois distritos industriais na avenida Brasil e em Santa Cruz. Este último era um local privilegiado, disposto numa extensão planície, com as águas do rio Guandu, do rio Paraíba e do canal de São Francisco atravessando toda região, próximo a hidrelétricas da Light, com vias de acesso para o escoamento da produção, podendo atingir a via Dutra através de Itaguaí sem entrar em perímetro urbano ou utilizando o ramal de Mangaratiba da Rede Ferroviária. 35

No entanto, se o distrito localizado na Avenida Brasil teve todo terreno

vendido, do distrito de Santa Cruz, que dispunha de 7,2 milhões de metros

quadrados, somente vendeu-se 5% dos lotes.36 E, sobre os resultados desta política

de Lacerda, que se perpetuou nos dois governos subseqüentes (Negrão de Lima e

Chagas de Freitas), Dominguez Perez afirma:

Apesar da insistência com que Lacerda falava da atuação da Copeg em seus discursos, apesar de ela representar um esforço planejado e organizado para reativar a indústria no Rio de Janeiro, a sua participação foi muito tímida, embrionária. Havia recursos, mas a prioridade do governo era claramente a infra-estrutura urbana, e não era possível alocá-los em abundância neste projeto. A parcela aplicada foi empregada de uma forma dispersa e os resultados, o efetivo crescimento industrial, ficaram muito aquém do desejado. Não se conseguiu atrair indústrias, sobretudo as de base ou transformação, não se gerou um pólo multiplicador e não se alterou, como se pretendia, o perfil econômico carioca. 37

É importante mencionar que, no estudo viário do Plano Doxiadis, publicado

em 1965, desenhou-se três eixos de desenvolvimento para a cidade:

O eixo norte-sul, ao longo do início da avenida Brasil e da via Dutra, como foco de desenvolvimento industrial e de conexão com outros estados; o eixo leste-oeste, que partia desde a Rio-Santos, zona industrial de Santa Cruz e Porto de Sepetiba, com a construção da Cosigua e da usina termelétrica da Chevap, passando por Campo Grande, Madureira, até o Méier, Radial Oeste e o centro da cidade; um terceiro eixo, interno, que ligaria Jacarepaguá à avenida Brasil, facilitando a comunicação entre as grandes comunidades.38

Destaca-se que “os interesses da industrialização a ser promovida no Estado

da Guanabara indicaram a criação de distritos industriais na Avenida Brasil e em

34 DOMINGUEZ PEREZ, loc. cit. 35 DOMINGUEZ PEREZ, loc. cit. 36 DOMINGUEZ PEREZ, loc. cit. 37 Ibid, p. 218. 38 Ibid, p. 233.

23

Santa Cruz, e incentivos aos conjuntos habitacionais destinados aos

trabalhadores”39 e que, na

administração Chagas Freitas, ao contrário, recuperando as recomendações contidas no plano Doxiadis, a escala do estado foi contemplada para induzir a expansão rumo à zona oeste, expandir o uso da indústria pesada em Jacarepaguá e Santa Cruz, tendo como ponto de atração o Porto de Sepetiba.40

No Programa de Governo de Desenvolvimento Urbano, elaborado pelo então

Estado da Guanabara, em 1974, afirma-se:

A região caracterizou-se inicialmente por uma tendência agro-pecuária. Com o desenvolvimento e crescimento dos aglomerados que foram se expandindo na região, surgiram pequenas indústrias, comércios e blocos residenciais, perdendo, pouco a pouco aquela região, suas tendências iniciais de região agro-pastoril.

[...]

O matadouro regional polarizou durante muito tempo todas as potencialidades regionais. A interferência do Poder Público criando a zona industrial, deu nova perspectiva à região, gerando necessidade de diversificar as atividades regionais.41

E, sobre a Zona Industrial de Santa Cruz, no mesmo Programa de Governo

de Desenvolvimento Urbano do então Estado da Guanabara, de 1974, destaca-se:

A Zona Industrial de Santa Cruz vai se constituir no principal pólo de atividade secundária do Estado. A conclusão de sua infra-estrutura básica está prevista para meados de 1974. O início da operação da COSIGUA e da White Martins marcaram o início das atividades da Zona Industrial de Santa Cruz. 42

Realizado em 1976, o Seminário do Plano Urbanístico Básico da Cidade do

Rio de Janeiro (PUB-Rio) contou com a presença de instituições públicas e privadas,

dentre os quais se destaca, para o objeto desta dissertação, o Presidente da

Fundação para o Desenvolvimento da Região Metropolitana do Rio de Janeiro

(FUNDREM), que apresentou a política de desenvolvimento para a região

metropolitana do Rio de Janeiro e as “diretrizes sócio-econômicas e físico-

urbanísticas, que vêm orientando efetivamente as ações com vistas à elevação da

qualidade de vida da população”, e, dentre as primeiras, aponta-se a de:

a) promover a implantação de indústrias dinâmicas que, pelos seus efeitos de germinação no próprio setor manufatureiro e no terciário, transcendem o âmbito regional, assumindo dimensão nacional. Indústria siderúrgica, indústria petroquímica, indústria de componentes eletrônicos etc. Desse modo, serão potencializadas as vantagens locacionais da Região

39 RABHA, 2006, p. 164. 40 Ibid, p. 182. 41 GUANABARA (Estado), 1974, [12 p.]. 42 Ibid, [13 p.].

24

Metropolitana – conexão fácil com sistemas de transporte rodo-ferroviário, marítimo e aeroviário, permitindo acessibilidade franca aos mercados de produtos finais e de matérias-primas. Tendo em vista a compensar a menor capacidade de absorção de mão-de-obra de algumas das manufaturas chamadas dinâmicas, incentivar a expansão e modernizar o perfil administrativo-tecnológico, da pequena e média indústrias, particularmente no município do Rio de Janeiro, explorando, inclusive, a dinâmica dos mercados internacionais. Essa diretriz está perfeitamente coerente com a política nacional do setor. Apenas, o Rio de Janeiro procura trazer para si o máximo;43

No mesmo seminário, o Presidente da Companhia de Distritos Industriais do

Estado do Rio de Janeiro (CODIN) expôs a política estadual de incentivos para as

indústrias em relação à região estudada nesta dissertação, após descartar os outros

três vetores de crescimento industrial do Município (ao longo da Rio-Petrópolis BR-

040 em direção a Caxias, ao longo da BR-116, em direção a Nova Iguaçu, ao longo

da Estrada dos Bandeirantes – Jacarepaguá):

A última alternativa [ao longo da Av. Brasil, em direção de Santa Cruz] é a que nos parece a mais viável, tendo em vista não só o forte poder de indução dos grandes empreendimentos que estão se localizando em Santa Cruz e Itaguaí, fazendo com que diversas indústrias já estejam se implantando na região, como também a existência de áreas virgens (Campo Grande e Santa Cruz) com um pequeno adensamento urbano, permitindo a elaboração de um planejamento que viesse equilibrar e expandir a economia do município, com reflexos positivos para toda a população.

A nossa proposição é que a região contígua à zona industrial existente em Santa Cruz (ZI-2) que, pelo atual código de obras é considerada Zona Residencial (ZR-5), fosse declarada zona industrial. O Município teria, assim, uma reserva de aproximadamente 36.000.000 m² de área bruta para fins industriais. Entretanto, levando em consideração que, dentro do novo zoneamento proposto, já existem pequenas áreas industriais regulamentadas, bem como áreas militares e pequenos acidentes geográficos que impossibilitam o seu aproveitamento, a área útil seria de aproximadamente 18.000.000 m²44

E, ainda, apresenta as vantagens locacionais da região:

- a existência de uma via de penetração (Av. Brasil);

- situa-se entre o porto do Rio de Janeiro e o futuro porto de Sepetiba;

- disponibilidade de energia elétrica;

- disponibilidade de mão-de-obra nos bairros e municípios vizinhos;

- proximidade de três grandes vias de escoamento (BR-116, BR-040 e BR-101), atingindo os principais mercados do país.45

Na seqüencia, o mesmo expositor destaca a necessidade de se elaborar um

plano diretor destinado a dotar a região de infra-estrutura física adequada (água,

esgoto, comunicação etc) e infra-estrutura social (habitação, saúde, educação, lazer

43 RIO DE JANEIRO. MUNICÍPIO, 1976, p. 238. 44 Ibid, p. 266. 45 RIO DE JANEIRO. MUNICÍPIO, loc. cit.

25

etc), “evitando o caos de uma área superindustrializada sem o complemento

necessário ao bem viver”46 e, conclui, afirmando “que já está ocorrendo um

descompasso entre as indústrias que estão se implantando na Zona Oeste e o setor

de serviços, hiato este, que tende a aumentar se não forem tomadas rápidas

providências”.47

O então Presidente da CODIN afirma que as vantagens de um distrito

industrial são:

- descentralização da indústria, com o descongestionamento do centro comercial e residencial, e conseqüentemente controle de urbanização;

- seleção de indústrias, possibilitando uma diversificação industrial na região, aumentando a estabilidade econômica e social;

- redução dos custos necessários para prover serviços públicos à indústria, em virtude da aglomeração;

- atração de novas indústrias, em virtude dos Distritos facilitarem o fornecimento de serviços e de bens intermediários, assim como outros benefícios derivados da existência de mão-de-obra qualificada e novos estímulos tecnológicos;

- proteção ao meio ambiente, através de um rígido controle para as industrias que se implantem no distrito;

- áreas servidas da infra-estrutura que proporcionem aos empresários estabelecer suas indústrias com custo inferior ao da localização dispersa.48

Deve-se destacar, contudo, que as indústrias eram tidas como fundamentais

para o crescimento econômico e, por isso, a opção pelas zonas industriais não era

exclusividade no Município do Rio de Janeiro. Ao analisar o período do Governo de

Lacerda, Dominguez Perez conclui:

Se lotear terrenos e dar crédito não bastava para atrair indústria, é preciso concluir que o crescimento do Rio de Janeiro teria de se pautar por outro modelo que levasse em conta as especificidades dos agentes econômicos locais e aproveitasse os pontos fortes já existentes na economia carioca. Mas não podemos exigir do passado a perspectiva que só o presente fornece: naquele momento, as zonas industriais eram unanimidade entre especialistas.49

Construído na década de 1970, o Porto de Sepetiba, que se localiza no

Município de Itaguaí, foi inaugurado em 1982, e

projetado para abastecer a indústria siderúrgica, na época da construção do porto havia também estudos visando a implantação da Companhia Estadual de Gás em Itaguaí (com utilização de carvão a vapor também movimentado pelo porto), da usina CSN II e uma Coqueria Central ao lado do pátio de

46 RIO DE JANEIRO. MUNICÍPIO, loc. cit. 47 RIO DE JANEIRO. MUNICÍPIO, loc. cit. 48 Ibid, p. 269. 49 DOMINGUEZ PEREZ, op. cit, p. 219.

26

estocagem do carvão, bem como de um terminal ‘roll-on/roll-off’ para embarque de reatores atômicos fabricados na NUCLEP.50

É possível afirmar, assim, que o local tornou-se uma região industrial pela

disponibilidade de grandes espaços vazios, interligados com as saídas do Município,

como portos, rodovias e ferrovias, e, especialmente, pela ausência de proximidade

com população que se fizessem ouvir pelas autoridades públicas e privadas

responsáveis pelo projeto. É de se notar que, mesmo nos discursos, a população

quase nunca é mencionada, induzindo ao entendimento de que se tratava de um

local totalmente não habitado, que não era utilizado pela população e dotado de

nenhuma relevância ecológica. Tal como ainda ocorre, conforme será analisado no

Capítulo 3, os fatores importantes para a decisão da instalação das indústrias no

local são, essencialmente, econômicos, sendo desconsiderados aspectos

relacionados à saúde pública ou preservação do meio ambiente.

1.3 ALGUMAS CONSEQÜÊNCIAS DAS POLÍTICAS ADOTADAS NO BAIRRO DE

SANTA CRUZ

O incentivo para instalação de grandes indústrias – e a falta de investimentos

em infra-estrutura – não acarretou a melhora na qualidade de vida dos moradores da

localidade, inclusive em termos econômicos, e, ainda, gerou situações com alto

índice de poluição, resultando, muitas vezes, em problemas de saúde.

O bairro de Santa Cruz apresenta um dos piores índices relacionados às

condições mínimas de vida e seus reflexos na expectativa de vida e renda da

população do Município do Rio de Janeiro. No Índice de Desenvolvimento Social de

2000, calculado pelo Instituto Pereira Passos, com base nos índices de saneamento

básico, habitação, qualidade habitacional e renda, o bairro de Santa Cruz ocupa a

147ª posição dos 158 bairros analisados.51 No Índice de Desenvolvimento Humano

de 2000, calculado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

50 SANTOS, 1999, p. 75. O autor ainda afirma que nenhum destes projetos foi bem sucedido, tendo o porto, desde o início, se ocupado basicamente da demanda de carvão para CSN e alumina destinada à Valesul. 51 INSTITUTO MUNICIPAL DE URBANISMO PEREIRA PASSOS, 2008.

27

(PNUD), o Bairro apresenta os seguintes indicadores, restando na posição de

número 119:52

Ordem segundo

o IDH

Esperança de vida ao

nascer (em anos)

Taxa de alfabetização

de adultos (%)

Taxa bruta de frequência escolar (%)

Renda per capita (em R$

de 2000)

Índice de Longevidade

(IDH-L)

Índice de Educação (IDH-E)

Índice de

Renda (IDH-R)

IDH Municipal

(IDH)

119 65,52 93,19 79,82 206,23 0,675 0,887 0,662 0,742

Ao que parece, a política de incentivo de indústrias para o local não alterou a

situação da população do bairro, que continuou sendo uma das mais pobres do

município.

Por outro lado, é importante destacar que o local vem sofrendo um intenso

processo de contaminação, desde a instalação das primeiras indústrias, culminando

com a situação crítica ocasionada pela Companhia Mercantil Industrial Ingá, que

resultou em um dos maiores passivos ambientais de que se tem notícia no país.

Nas palavras de Freitas e Porto, constata-se a:

contaminação da baía de Sepetiba, no Rio de Janeiro, por metais pesados como o chumbo, cádmio e zinco, que, em doses elevadas, podem afetar o sistema nervoso, a medula óssea e os rins, produzindo vários tipos de doenças. Cádmio e zinco foram produzidos até 1997 pela falida Companhia Mercantil Industrial Ingá e a contaminação ambiental pelos mesmos tem sido observada através da análise de pescado (peixes, moluscos e crustáceos), sedimento e água.53

O próprio estudo de impacto ambiental da TKCSA apontou para o alto índice

de poluição do local e que a área em questão encontra-se contaminada, conforme

se verifica nas informações apresentadas pelos técnicos da extinta FEEMA:

Dessa forma, considerando essas informações pode-se concluir que a biota da baía de Sepetiba vem sendo progressivamente ameaçada pela contaminação de cádmio e zinco provenientes do passivo ambiental do Ingá e possíveis acidentes que ainda poderão ocorrer enquanto medidas mais concretas não sejam tomadas.

A qualidade da água da região hidrográfica da baía de Sepetiba reflete o acelerado crescimento urbano e industrial dos últimos 30 anos. O crescimento urbano sem a implantação dos equipamentos de infra-estrutura adequados, como saneamento básico e resíduos sólidos, vem contribuindo para o aumento da carga orgânica nesses corpos d’água devido ao aporte de efluentes domésticos.

Ficou também evidenciada a influência da descarga dos rios na região da baía de Sepetiba, adjacente a foz do rio da Guarda e canais do São Francisco e Guandu. O crescimento industrial, caracterizado principalmente

52 Índice de Desenvolvimento Humano Municipal. Disponível em http://www.pnud.org.br/pdf/Tabela%206.2.22%20IDH%20bairro%2091_00-15_12_03.xls. Acesso em 09 de julho de 2011. 53 FREITAS; PORTO, 2006, p.107.

28

pela implantação de metalúrgicas, siderúrgicas e indústrias de bebidas e alimentos, tem contribuído para a expressiva contaminação dos corpos d’água locais por efluentes industriais, destacando-se a poluição por metais pesados. Esta, embora seja difusa, tem como principal compartimento acumulador a baía de Sepetiba, uma vez que os rios estão entre as principais vias de transporte desses poluentes para a mesma.54

Sobre o diagnóstico da qualidade do ar e as estações de monitoramento, o

Parecer Técnico avalia:

Os resultados obtidos nesse monitoramento mostram que, com relação aos poluentes Partículas Totais em Suspensão, Partículas Inaláveis e Ozônio, já existe, atualmente, um comprometimento da qualidade do ar naquela área. Foram registrados valores de concentração superiores a 50% dos padrões primários de qualidade do ar estabelecidos pela legislação. O poluente NO2 também apresentou valores de concentração que podem ser considerados expressivos, pois alcançaram 21% do padrão.

[...]

Com o início da operação, as concentrações médias dos poluentes nesses locais sofreriam um acréscimo de cerca de 25% para o material particulado e de cerca de 50% para o NOx, considerando-se apenas as emissões da CSA. Para o SO2, as concentrações aumentariam mais de 1000%.

Há que se levar em conta que outras atividades de grande potencial poluidor do ar já se encontram ali instaladas e que naquela região está prevista a implantação de empreendimentos industriais de grande porte considerando-se, portanto, abusivo, um único empreendimento ocupar tamanho percentual do padrão de qualidade do ar numa região. 55

Como visto, ao analisar a transferência do matadouro municipal para Santa

Cruz, os autores referem-se aos usos sujos, que são os provocam incômodos ou

prejuízos – de todo tipo – aos moradores próximos do local, bem como

desvalorizam, ainda mais, tais locais. Antes com o matadouro municipal, mas

atualmente com as grandes indústrias, o local parece ter sido escolhido para abrigar

as atividades designadas como usos sujos, o que tem gerado, conforme visto acima,

um local intensamente poluído.

A situação evoca o conceito de zonas de sacrifício, muito utilizado pelo

Movimento de Justiça Ambiental, com o objetivo de designar áreas, em regra, de

residência de população de baixa renda, nas quais são instaladas as empresas e

atividades de maior impacto social e ambiental. Nas palavras de Acselrad,

certas localidades destacam-se por serem objeto de uma concentração de práticas ambientalmente agressivas, atingindo populações de baixa renda. Os moradores dessas áreas convivem com a poluição industrial do ar e da água, depósitos de resíduos tóxicos, solos contaminados, ausência de abastecimento de água, baixos índices de arborização, riscos associados a

54 FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006b, p. 8-9. 55 FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006b, 13-15. No entanto, na sua conclusão, o Parecer Técnico afirma que os sistemas de controle da poluição do ar propostos são adequados e atendem aos padrões estabelecidos na legislação vigente (p. 60).

29

enchentes, lixões e pedreiras. Nestes locais, além da presença de fontes de risco ambiental, verifica-se também uma tendência a sua escolha como sede da implantação de novos empreendimentos de alto potencial poluidor. Tais localidades são chamadas, pelos estudiosos da desigualdade ambiental, de ‘zonas de sacrifício’ ou ‘paraísos de poluição’, onde a desregulação ambiental favorece os interesses econômicos predatórios, assim como as isenções tributárias o fazem nos chamados ‘paraísos fiscais’.56

Neste sentido, importa destacar “de forma explícita, a nada surpreendente

constatação: na sociedade capitalista é estruturalmente inevitável a ocorrência

simultânea do desenvolvimento e subdesenvolvimento, da extrema concentração de

renda e crescente extensão da miséria, tanto em âmbito global como no plano

nacional”.57

Após realizar estudos sobre o modo como os conflitos ambientais atingem à

população de menor renda, Acselrad indica a região estudada como uma das zonas

de sacrifício do Estado, nas quais “observa-se a conjunção das decisões de

localização de instalações ambientalmente danosas com a presença de agentes

políticos e econômicos empenhados em atrair para o local investimentos de todo

tipo, qualquer que seja seu custo social e ambiental”.58

Trata-se, assim, de uma situação de injustiça ambiental, na qual um grupo

social suporta parcela desproporcional das conseqüências ambientais negativas de

operações econômicas, decisões de políticas e programas federais, estaduais,

locais, bem como da ausência ou omissão de tais políticas.59 Nas palavras de

Freitas e Porto, a justiça ambiental – ou ambientalismo popular –, baseada

teoricamente na ecologia política,

busca integrar questões ambientais e sociais na análise dos problemas, entendendo-os a partir de processos econômicos e políticos que marcam o desenvolvimento numa região e num dado território. Freqüentemente este desenvolvimento é marcado pela injustiça ambiental, isto é, fluxos econômicos e de mercadorias se realizam por meio de grandes investimentos, os quais se apropriam dos recursos existentes nos territórios e concentram renda e poder, ao mesmo tempo em que afetam a saúde e integridade dos trabalhadores, das populações locais e dos ecossistemas.60

Por fim, é importante destacar que o local, que se pretende caracterizar como

uma zona de vocação industrial, igualmente possui reconhecido valor ecológico,

56 ACSELRAD, 2004, p. 12-13. 57 COUTINHO, 2004, p. 49. 58 ACSELRAD, op. cit, p. 13. 59 ACSELRAD, 2009a, p. 41. 60 FREITAS; PORTO, op. cit., p. 25.

30

beleza paisagística, além de abrigar uma grande diversidade ecológica, no qual a

pesca e agricultura sempre ocuparam papel de destaque.

Verifica-se, assim, que o bairro de Santa Cruz, a partir de decisões do Poder

Público, teve sua ocupação territorial direcionada para incentivar determinados usos,

muitos dos quais incompatíveis com a tradicional utilização dada pela população,

que, ao que parece, não vem sendo considerada naqueles processos decisórios. A

área, em função da distância das áreas escolhidas pela população com mais

recursos financeiros, vem sendo considerada uma escolha natural dos Poderes

Públicos para alocação de atividades ou empresas que geram incômodos aos

moradores, o que igualmente parece ter se repetido na escolha da decisão de

instalação da TKCSA.

O conhecido alto índice de poluição, no entanto, não foi suficiente para alterar

a política de incentivos de grandes indústrias para o local, o que continua resultando

em maiores danos à população. No capítulo 3, pretende-se avaliar as políticas

atuais para o Bairro, que incluem a implantação de uma grande siderúrgica, cujo

licenciamento ambiental prévio será detalhadamente analisado. Com intuito de

possibilitar as discussões sobre o caso em análise, no capítulo 2 apresentam-se as

principais normas sobre licenciamento ambiental, áreas de preservação permanente

e compensação pelos impactos não mitigáveis.

31

CAPÍTULO 2 – O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL

A partir da década de 1950, a percepção dos fenômenos de degradação

ambiental, com conseqüentes reflexos diretos e nocivos à saúde humana,

intensificou-se em todo mundo. Muitas são as notícias sobre destruição de florestas,

poluição de cursos d’água, degradação da qualidade do ar, relacionando tais fatos

diretamente com o padrão de industrialização adotado no mundo ocidental.

Dentre os casos bastante difundidos, destacam-se:

a) Em 1930, no Vale do Meuse, Bélgica, provocado pela emissão de dióxido de enxofre e fumaça das fábricas de aço e zinco locais e uma forte inversão térmica (fenômeno atmosférico que faz com que o ar fique praticamente estagnado numa determinada região). Morreram 60 pessoas e cerca de 6000 tiveram a saúde afetada;

b) Em 1948, em Donora, Pensylvania, provocado pelas indústrias siderúrgicas e produtoras de zinco, e que atingiu 47% da população da região, com 15 mortes e 5900 pessoas afetadas;

c) Em Londres, em 1952, uma forte inversão térmica (fenômeno atmosférico que faz com que o ar fique praticamente estagnado numa determinada região) provocou uma grande elevação dos índices de poluição do ar durante vários dias seguidos.61

Não é possível, contudo, afirmar o momento do surgimento ou intensificação

do que hoje designa como ambientalismo ou consciência ambiental, sem elaborar

uma análise detalhada dos diversos e complexos fatos históricos, o que foge ao

objeto desta Dissertação. No entanto, pode-se mencionar que um dos reflexos da

divulgação de tais conseqüências do crescimento industrial foi a elaboração de

normas veiculando padrões e regras para o desenvolvimento de tais atividades,

dentre as quais se destaca, para o objeto desta Dissertação, a previsão de

realização de avaliação de impacto ambiental.

A avaliação de impacto ambiental surgiu na década de 60 nos Estados

Unidos e, gradativamente, foi sendo adotada pelos demais países, com o objetivo de

introduzir a variável ambiental no processo de decisão sobre a implantação, ou não,

de determinada atividade ou obra, especialmente incentivado pela exigência do

Banco Mundial e outras instituições financeiras para projetos localizados em países

em desenvolvimento.62 Neste sentido, tem-se afirmado que a

inserção da AIA em países em desenvolvimento, dentre eles o Brasil, tem sua origem na atuação de agentes financeiros multilaterais e de outras organizações internacionais de fomento, mas, principalmente, nas próprias

61 LEMOS, trabalho em fase de elaboração. 62 FERNANDES, 2005, p. 62.

32

condições internas desses países, que propiciaram uma acolhida às práticas e princípios da precaução e prevenção inerentes à AIA, e no estilo de desenvolvimento adotado mundialmente, que engendra formas semelhantes de degradação.63

Antunes destaca que “no ano de 1974 a Organização para a Cooperação e

Desenvolvimento Econômico (OCDE) recomendou aos seus integrantes que

adotassem em suas legislações nacionais normas que tornassem obrigatórios os

EIA. Igualmente, o Conselho da Europa, em 27 de fevereiro de 1981, recomendou

aos seus membros que adotassem em suas legislações internas os Estudos de

Impacto Ambiental”.64

A primeira referência a avaliação de impactos ambientais na legislação

brasileira encontra-se na Lei 6.803/80, sendo que era prevista apenas para a

implantação de zonas de uso estritamente industrial que se destinem à localização

de pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos, bem como a instalações

nucleares (art. 10, §2º e 3º).65 Machado lembra que o EIA foi introduzido na

legislação brasileira por meio de uma emenda apresentada aos parlamentares pela

Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente.66

Posteriormente, a avaliação de impactos ambiental foi incluída na Política

Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei 6.938/81, regulamentada pelo

Decreto 99.274/90, como um dos seus instrumentos (art. 9º, III), ampliando o escopo

de utilização deste instrumento. Milaré reconhece a importância e o destaque do

EIA, ainda na década de 80, ao analisar o então projeto de Constituição em exame

na Assembléia Nacional Constituinte:

E, dentre as disposições projetadas se encontra aquela que exige, para instalação de obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente, o estudo prévio de impacto ambiental, com previsão de publicidade (cf. art. 228, IV). Com isso estar-se-á dando status constitucional àquele estudo que representa um dos mais formidáveis instrumentos de defesa do meio ambiente.67

A Constituição Federal de 1988 determina, em seu artigo 225, §1º, inciso IV,

que incumbe ao Poder Público “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou

atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,

estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”. 63 SANCHES (2006) apud LEMOS, 2007, p. 19. 64 ANTUNES, 2007, p. 260. 65 Paulo de Bessa Antunes afirma que a avaliação de impacto ambiental era inerente ao regime estabelecido pelo Decreto-lei 1.413/75 e sua regulamentação, o Decreto 76.389/75. Ibid, p. 276-277. 66 MACHADO, 1987, p. 329. 67 MILARÉ, 1988, p.256.

33

A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento,

realizada em 1992 no Rio de Janeiro, consagrou o instituto em seu princípio 17:

A avaliação do impacto ambiental, como instrumento nacional, será efetuada para as atividades planejadas que possam vir a ter um impacto adverso significativo sobre o meio ambiente e estejam sujeitas à decisão de uma autoridade nacional competente.

No Estado do Rio de Janeiro, desde a década de 70,68 as atividades e

empreendimentos que possam causar degradação ou poluição ambiental devem,

antes de iniciar sua instalação ou operação, submeter-se ao procedimento de

licenciamento ambiental, no qual “o órgão ambiental competente estabelece as

condições, restrições, exigências e medidas de controle ambiental, as quais deverão

ser obedecidas pelo interessado nas diversas fases de implantação e funcionamento

do empreendimento”.69

Como resultado da edição das normas sobre licenciamento e avaliação de

impactos ambientais, além de outras igualmente relevantes, tais como proteção de

florestas e recursos hídricos, que evidentemente surgem com o intuito de proteger o

meio ambiente, em seu amplo conceito apresentado na legislação, tem-se

atualmente um amplo quadro normativo no Brasil.

O presente Capítulo tem como objetivo apresentar as normas que se referem

diretamente ao licenciamento ambiental prévio da TKCSA, que será objeto de

análise no Capítulo 3, em especial as relacionadas aos objetivos do licenciamento,

conceito de impacto ambiental, competência para o licenciamento ambiental,

exigência legal de apresentação de alternativas locacionais, regime jurídico das

áreas de preservação permanente e compensação pelos impactos ambientais não

mitigáveis.

68 A exigência de licenciamento ambiental ocorre, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, desde 1975, com a edição do Decreto-Lei 134/75, que foi regulamentado pelo Decreto 1633/1977, que instituiu o Sistema Estadual de Licenciamento de Atividades Poluidoras (SLAP), com o objetivo de “disciplinar a implantação e funcionamento de qualquer equipamento ou atividade que forem considerados poluidores ou potencialmente poluidores, bem como de qualquer equipamento e combate à poluição do meio ambiente, no Estado do Rio de Janeiro” (artigo 2º). Atualmente, o licenciamento ambiental encontra-se regido pelo Decreto estadual 42.159/2009, que institui o Sistema de Licenciamento Ambiental (SLAM). No âmbito nacional, a exigência surge com a Lei federal 6.803/1980, que Dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, e, em seguida, foi tratada de forma mais ampla pela Lei federal 6.938/1981, que será analisado adiante. 69 FINK; MACEDO, 2004, p. 03.

34

2.1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL: CONCEPÇÃO E IMPLICAÇÕES

O licenciamento ambiental ocupa grande parte da agenda dos entes

federativos, em especial de estados e municípios, sendo um dos instrumentos mais

utilizados pelo Poder Público para atendimento de seu dever constitucional de

defesa e proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado. A respeito do

dever do Poder Público, Milaré afirma que

não mais, tem o Poder Público uma mera faculdade na matéria, mas está atado por verdadeiro dever. Quanto à possibilidade de ação positiva de defesa e preservação, sua atuação transforma-se de discricionária em vinculada. Sai da esfera da conveniência e oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposição, onde só cabe um único, e nada mais que único, comportamento: defender e proteger o meio ambiente. Não cabe, pois, à Administração deixar de proteger e preservar o meio ambiente a pretexto de que tal não se encontra entre suas prioridades públicas. Repita-se, a matéria não mais se insere no campo da discricionariedade administrativa. O Poder Público, a partir da Constituição de 1988, não atua porque quer, mas porque assim lhe é determinado pelo legislador maior.70

Neste sentido, a Constituição Federal de 1988 determina:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

70 MILARÉ, 2011, p. 190.

35

O licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos efetiva ou

potencialmente poluidores é um dos instrumentos da Política Nacional de Meio

Ambiente, estabelecida pela Lei federal 6.938/1981, que determina que a

“construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e

atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e

potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar

degradação ambiental” (art. 10).

Posteriormente, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),71 por

meio da Resolução72 237/97, define o licenciamento ambiental como o

71 Nos termos do artigo 5º do Decreto federal 99.274/1990, compõem o Plenário do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA): - o Ministro de Estado do Meio Ambiente, que o presidirá; - o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente, que será o seu Secretário-Executivo; - um representante do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); - um representante da Agência Nacional de Águas (ANA); - um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, indicados pelos respectivos titulares; - um representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores; - oito representantes dos Governos Municipais que possuam órgão ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo, sendo: um representante de cada região geográfica do País; um representante da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente; dois representantes de entidades municipalistas de âmbito nacional; - vinte e dois representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil, sendo: dois representantes de entidades ambientalistas de cada uma das Regiões Geográficas do País; um representante de entidade ambientalista de âmbito nacional; três representantes de associações legalmente constituídas para a defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, de livre escolha do Presidente da República; (uma vaga não possui indicação); um representante de entidades profissionais, de âmbito nacional, com atuação na área ambiental e de saneamento, indicado pela Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental; um representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederações de trabalhadores da área urbana (Central Única dos Trabalhadores, Força Sindical, Confederação Geral dos Trabalhadores, Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria e Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio); um representante de trabalhadores da área rural, indicado pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura; um representante de populações tradicionais, escolhido em processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Populações Tradicionais /IBAMA; um representante da comunidade indígena indicado pelo Conselho de Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil; um representante da comunidade científica, indicado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência; um representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares-; um representante da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza; - oito representantes de entidades empresariais; e - um membro honorário indicado pelo Plenário. 72 O poder normativo do CONAMA, do qual resulta a possibilidade de edição de resoluções, tem previsão legal no artigo 8º da Lei federal 6.938/81. No âmbito do Direito, existe grande controvérsia quanto ao poder normativo de tais órgãos colegiados, como o CONAMA e agências reguladoras, debate que fugiria ao objeto desta Dissertação. No entanto, no que se refere às normas ambientais, a legalidade de edição de resolução pelo CONAMA para regular certas matérias, tal como ocorre com a competência para licenciamento ambiental, que será analisada no item 3.1 desta Dissertação, é polêmica. É certo que as resoluções do CONAMA adquirem maior importância nos casos em que lei

36

“procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a

localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades

utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente

poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação

ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas

técnicas aplicáveis ao caso” (artigo 1º, inciso I).

A atuação administrativa no procedimento de licenciamento ambiental guarda

estrita relação com os princípios da precaução e prevenção,73 que transmitem a

idéia de antecipar-se à ocorrência do dano ambiental, sendo expressão do dever

jurídico de evitá-los. Em outras palavras,

o licenciamento ambiental, como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, faz parte da tutela administrativa preventiva, ou seja, visa à preservação do meio ambiente, prevenindo a ocorrência de impactos negativos ou minorando-os ao máximo. Dentro desse contexto de evitar a degradação ambiental, o licenciamento exerce controle prévio das atividades que, de modo geral, tendem a causar essa degradação.74

Ao analisar a importância do licenciamento ambiental, Machado afirma que

o procedimento de licenciamento ambiental inicial ou de sua renovação é de extrema relevância. A intervenção do Poder Público na vida profissional ou na atividade de uma empresa só é admissível pela Constituição Federal em razão do interesse geral. Portanto, não pode converter-se em mera expedição de alvará, sem outras considerações ou avaliações.75

O procedimento de licenciamento, após a avaliação do órgão ambiental sobre

os impactos que serão produzidos, bem como a adequação do empreendimento à

legislação ambiental, é finalizado com uma decisão sobre a concessão, ou não, da

licença ambiental.

A avaliação de impactos ambientais da atividade ou do empreendimento é

intrínseca ao licenciamento ambiental e deve ocorrer por meio de instrumentos

previstos na legislação em vigor ou de estudos apresentados ao longo do

não regula o assunto, seja pela não edição da norma ou pela atribuição, ao CONAMA, pela própria lei, da competência para decidir sobre o conteúdo, como ocorreu na definição de outros casos que possibilitam a intervenção em áreas de preservação permanente. 73 Pode-se dizer que, conforme entendimento que vem predominando na doutrina, a diferença entre eles situa-se na incerteza científica quanto às conseqüências ambientais adversas que podem ser produzidas por determinada atividade ou substância. Neste sentido, o princípio da prevenção refere-se aos casos em que se tenha certeza do dano ambiental, pressupondo, desta forma, a pesquisa e a informação organizada. Por outro lado, o princípio da precaução seria o aplicado quando, num contexto de incerteza científica, existir a eventualidade de ocorrência de danos graves e irreversíveis. MATEO, Ramón Martín. Derecho Ambiental. pp. 85-86. Apud MILARÉ, op. cit., 2011, p. 1070. 74 FINK; MACEDO, op. cit., p. 03. 75 MACHADO, 2010, p. 288.

37

procedimento.76 Não é possível o licenciamento ambiental sem a avaliação de

impactos ambientais submetida àquele procedimento, mas pode ocorrer o segundo

sem a necessidade do primeiro. Nas palavras de Tessler:

A característica no Brasil é que a Avaliação de Impacto Ambiental está ligada ao procedimento de licenciamento ambiental, ou seja, a avaliação é uma etapa do licenciamento. O vínculo seria tão forte que a aprovação da licença ambiental se confunde com a aprovação do EIA/RIMA quando não existe elo conceitual obrigatório entre ambos.77

Embora exista a possibilidade de utilização da avaliação de impactos

ambientais de forma desvinculada do licenciamento ambiental, não é muito comum

que isso ocorra na prática. Cabe apenas registrar que esta prática dos órgãos e

entidades ambientais pode estar caminhando para uma mudança, que se percebe

com o crescente debate, e algumas vezes implementação, do zoneamento ecológico

econômico e da avaliação ambiental estratégica, que ampliam a utilização da

avaliação de impactos ambientais para além do licenciamento. Nestes casos, tem-

se a avaliação de impactos ambientais para planos, projetos e até mesmo um

conjunto de atividades e empreendimentos para determinada região, e o resultado é

o estabelecimento de um zoneamento ou definição das atividades que são, em tese,

aceitáveis para o local estudado.

A exigência de que o estudo de impacto ambiental fosse realizado por equipe

multidisciplinar habilitada, não dependente direta ou indiretamente do proponente do

projeto, constante no artigo 7º da Resolução CONAMA 01/86, foi revogada em 1997,

pela Resolução CONAMA 237. Assim, atualmente, cabe ao empreendedor

escolher, contratar e financiar a consultoria responsável por elaborar o EIA para sua

atividade. A Resolução CONAMA 237/97, ainda, determina que “Os estudos

necessários ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais

legalmente habilitados, às expensas do empreendedor” (artigo 11).

A análise dos impactos ambientais dos empreendimentos ou atividades deve

ocorrer de forma integrada, e não de cada atividade ou equipamento necessário ao

76 Como exemplos de estudos previstos na legislação mencionam-se o Relatório Ambiental Simplificado – RAS, disciplinado pela Resolução CONAMA 279/2001, para empreendimentos elétricos com pequeno potencial de impacto ambiental, e o Relatório de Controle Ambiental – RCA, tratado na Resolução CONAMA 10/90, para explotação de bens minerais da Classe II que tenham sido dispensados da apresentação dos Estudos Prévio de Impacto Ambiental. Além disso, outros estudos ambientais poderão ser realizados no curso do procedimento de licenciamento ambiental com o objetivo de complementar a análise do empreendimento ou atividade, nos termos do artigo 1º, III e 10, I da Resolução CONAMA 237/97. 77 TESSLER, 2007, p.95.

38

seu desenvolvimento. Ao contrário, estaria ocorrendo a fragmentação do

licenciamento, o que contraria as normas em vigor e, nas palavras de Machado,

fragmentar o licenciamento é subtrair-lhe sua própria força. O estudo global de um projeto, evidentemente, deve conter o estudo de suas partes. Não se licencia máquina por máquina, unidade por unidade, separadamente, em cada licenciamento ambiental inicial. É a razoabilidade, a proporcionalidade e a motivação aplicadas ao ato administrativo. Se o licenciamento for parcelado se perderá o sentido da real dimensão da obra ou do projeto.

Licenciar por partes pode representar uma metodologia ineficiente, imprecisa, desfiguradora da realidade, e até imoral: analisando-se o projeto em fatias isoladas, e não sua totalidade ambiental, social e econômica, podendo ficar ocultas as falhas e os danos potenciais, não se podendo saber se as soluções parciais propostas serão realmente aceitáveis.78

Contribuindo para sua relevância, no curso do licenciamento ambiental pode

ser necessária a elaboração de um dos mais utilizados instrumentos de avaliação de

impactos ambientais previsto na legislação brasileira, desde que presente a

possibilidade de significativa degradação do meio ambiente:79 o Estudo Prévio de

Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório de Impacto ao Meio Ambiente

(RIMA).80 A Constituição Federal conferiu tratamento diferenciado ao EIA, dada a

magnitude das obras ou atividades que alcança, não tendo sido excluída, em

nenhum momento, a possibilidade de avaliação de impactos ambientais de

empreendimentos que não causem significativa degradação ambiental.

A Resolução CONAMA 01/86 estabelece as principais regras aplicáveis ao

EIA/RIMA, inclusive em relação às diretrizes gerais, ao seu conteúdo mínimo, aos

custos e à equipe competente para elaborá-lo. No âmbito do Estado do Rio de

Janeiro, a Lei estadual 1.356/1988 dispõe sobre os procedimentos vinculados à

elaboração, análise e aprovação dos estudos de impacto ambiental.

78 MACHADO, op. cit., p. 298. 79 Como visto, a Constituição Federal exige que a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente seja precedida de estudo prévio de impacto ambiental (artigo 225, §1º, IV). No entanto, a norma constitucional determina que a lei deverá definir que se entende como atividade ou empreendimento de significativo impacto. Até o presente momento, ou seja, mais de 20 anos depois da edição da norma, ainda não foi editada tal lei, encontrando-se a questão regulada pela Resolução CONAMA 01/86, que vem sendo reconhecida, pela jurisprudência, como norma válida, embora não possua o status de lei exigido pela Constituição Federal. Não obstante, o conceito de significativo impacto ambiental torna-se constante objeto de disputa, seja para dispensar de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) as atividades listadas na Resolução CONAMA 01/86, ou, ainda, para assim classificá-la, ainda que a atividade não esteja na mencionada lista. 80 As atividades e empreendimentos capazes de causar degradação ou impactos ambientais devem se submeter ao prévio licenciamento ambiental. Dentre estas, as que forem capazes de causar significativa degradação ou impacto ambientais, no curso do processo de licenciamento, deve ser elaborado o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, e seu respectivo Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/RIMA).

39

Com relação à necessidade de compatibilizar o Estudo Prévio de Impacto

Ambiental com outros estudos relacionados ao empreendimento, Machado afirma:

O EPIA tem o seu procedimento próprio, mas levará em conta os estudos que o precederam, inclusive no aspecto econômico. No balanceamento dos interesses em jogo na elaboração do projeto, será identificados os prejuízos e as vantagens que advirão para os diversos segmentos sociais. Por exemplo: o número e a quantidade de empregos a serem criados pelo empreendimento, a distância do projeto da zona da residência dos empregados, a necessidade de migração e/ou de imigração para a mão-de-obra a ser empregada, as condições de sanidade profissional na atividade, a probabilidade de maior ou menor ocorrência de acidentes de trabalho, a possibilidade de utilização de deficientes físicos na atividade, o emprego de reeducandos egressos de penitenciárias, e, quando o projeto for de grande porte, sua influência na distribuição de renda, considerada a região e o próprio país.81

Por outro lado, o licenciamento ambiental adquiriu importância na gestão do

meio ambiente no país também pela maior possibilidade de participação da

população nas discussões sobre as atividades e empreendimentos propostos, em

especial em audiências públicas realizadas no curso do procedimento que envolva a

realização de EIA/RIMA, tal como exige a Constituição Federal e determina a

Resolução CONAMA 01/86 que consagra a obrigatoriedade de transparência das

informações, exceto nos casos de sigilo industrial, devidamente justificado (art. 11

da Resolução CONAMA 01/86).

A legislação ambiental atualmente prevê, no caso de licenciamento de

empreendimentos e atividades que exijam a elaboração de Estudo Prévio de

Impacto Ambiental, a realização de audiências públicas, desde que o órgão

ambiental entenda necessário ou quando for solicitado por entidade civil, pelo

Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos (artigo 2º da Resolução

CONAMA 09/87). As audiências públicas devem ocorrer em local acessível aos

interessados e, em função da localização geográfica dos solicitantes, e da

complexidade do tema, poderá haver mais de uma audiência pública sobre o mesmo

projeto de respectivo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA (artigo 2º, parágrafos

4º e 5º, da Resolução CONAMA 09/87).

A Lei federal 10.650/2003 determina que os “órgãos e entidades da

Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do SISNAMA, ficam

obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos

administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações

81 MACHADO, op. cit, p. 253.

40

ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou

eletrônico, especialmente as relativas a políticas, planos e programas

potencialmente causadores de impacto ambiental” (artigo 2º, II).

Pelo mesmo motivo deverão ser publicados em Diário Oficial e ficar

disponíveis, no respectivo órgão, em local de fácil acesso ao público, listagens e

relações contendo os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva

concessão (artigo 4º, I, da Lei federal 10.650/2003).

Nas palavras de Machado:

Um cidadão que tem a oportunidade de participar do processo elaborativo da decisão, e que não é afrontado pela Administração com o fato consumado, tem grande boa vontade para aceitar e acomodar-se à decisão. De outro lado, a participação pública no processo elaborativo da decisão pode reduzir muito o potencial de conflito, que de outra forma existiria, desde que a participação do público tenha sido em tempo oportuno e efetiva.82

O Direito Ambiental, por envolver um bem de uso comum e orientar-se pela

manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado indispensável para a

sadia qualidade de vida, consagra, em diversas normas, a necessidade de

transparência dos atos e fornecimento de informações aos interessados, bem como

a possibilidade de efetiva participação dos cidadãos nos processos de tomada de

decisões.

O princípio 10 da Declaração do Rio, assinada na Conferência das Nações

Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de

Janeiro, determina:

A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos.

Nas palavras de Machado:

Um cidadão que tem a oportunidade de participar do processo elaborativo da decisão, e que não é afrontado pela Administração com o fato consumado, tem grande boa vontade para aceitar e acomodar-se à decisão. De outro lado, a participação pública no processo elaborativo da decisão pode reduzir

82 MACHADO, op. cit, p. 185.

41

muito o potencial de conflito, que de outra forma existiria, desde que a participação do público tenha sido em tempo oportuno e efetiva.83

Analisando o instituto do Estudo Prévio de Impacto Ambiental, Milaré e

Benjamin afirmam:

É, em síntese, um instrumento de grande conteúdo democrático, que atinge seus objetivos no instante em que provoca – pela ótica do cidadão – efetiva participação e fiscalização da atividade administrativa.84

Ocorre que, na maioria dos casos, o procedimento de licenciamento

ambiental é o único fórum instaurado para discussão entre o Poder Público, a

iniciativa privada e a população. E, muitas vezes, as discussões trazidas pela

população nos procedimentos de licenciamento relacionam-se a adoção, ou não, de

certas políticas regionais ou locais, levando para o órgão ambiental questões que

superam, e muito, as relacionadas ao empreendimento ou atividade. No curso do

licenciamento ambiental, que é apenas um dos instrumentos colocados à disposição

do Poder Público para auxiliá-lo em seu dever de proteger o meio ambiente para as

presentes e futuras gerações, especificamente para análise de atividades potencial

ou efetivamente poluidoras, as análises podem tornar-se demasiadamente

complexas.

Assim, de acordo com a legislação em vigor, não basta que a empresa paute

a escolha da localização de sua planta com base em critérios econômicos, mas

igualmente deverá ser considerada a legislação ambiental que rege o exercício da

atividade que se pretende desenvolver e, ainda, que incide sobre o local pretendido,

já que deverão ser obtidas as licenças ambientais pertinentes, que somente podem

ser expedidas após o atendimento das normas em vigor.

2.1.1 O conceito de impacto ambiental

O objetivo do licenciamento ambiental, como tratado anteriormente, é analisar

os impactos ambientais que podem ser causados pelo empreendimento ou

atividade, estabelecendo as medidas necessárias para eliminá-los ou mitigá-los. No

caso do procedimento de licença ambiental prévia seu intuito específico é analisar a

viabilidade ambiental, ou não, do projeto apresentado. Diante disso, é importante

que se discuta o conceito de impacto ambiental, de modo a evidenciar o alcance ou

abrangência deste procedimento. 83 MACHADO, op. cit,, p. 186. 84 MILARÉ; BENJAMIN, 1993, p. 77.

42

A legislação brasileira define impacto ambiental como qualquer alteração das

propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer

forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas, que direta ou

indiretamente, afetem, dentre outros fatores, o bem estar da população e as

atividades sociais e econômicas (art. 3º, II e III da Lei federal 6.938/1981).85

Na Resolução CONAMA 01/86 consta o seguinte conceito de impacto

ambiental:

Artigo 1º. Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

Neste sentido, verifica-se que os impactos que devem ser analisados pelo

EIA/RIMA incluem, além dos impactos físicos, os que serão suportados pela

população, bem como pelas demais atividades sociais e econômicas. Nota-se,

inclusive, que na Constituição Federal o capítulo que trata da proteção do meio

ambiente está inserido dentro do título referente à ordem social.

A análise feita no EIA, assim, deve abranger “o uso e ocupação do solo, os

usos da água e a socioeconomia, destacando os sítios e monumentos

arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência

entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura

desses recursos” (artigo 6º, I, c da Resolução CONAMA 01/86).86 Sobre a

importância e necessidade do EIA tratar dos impactos sociais, Antunes afirma:

85 O conceito de impacto ambiental da Resolução CONAMA 01/86 encontra-se vinculado às atividades humanas, ou seja, apenas atividades humanas são capazes de causar impactos ambientais, e, como é extremante abrangente, deve ser interpretado dentro dos limites de razoabilidade, sob pena de alcançar toda e qualquer ação humana. 86 Artigo 6º - O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo, as seguintes atividades técnicas: I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando: a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas;

43

Ora, na qualidade de instrumento da PNMA, o EIA têm por desiderato o alcance dos objetivos fixados para a PNMA. Como se sabe, o artigo 2º da Lei 6.938/81 determina que, dentre os objetivos da PNMA, estão os de recuperação da qualidade ambiental propícia à vida e a proteção da dignidade humana. Necessário, portanto, que as repercussões sociais e humanas dos projetos sejam bem examinadas no estudo para que este seja válido e completo [...] se a avaliação dos impactos ambientais, em última análise, tem por finalidade a pesquisa e o descobrimento das repercussões eventualmente geradas pela poluição causada por um empreendimento especificamente considerado, e que, no próprio conceito de poluição, estão incorporadas as perturbações sensíveis da atividade social e econômica, não se pode deixar de incluir nas análises dos impactos tudo aquilo que seja repercussão na vida social e econômica da população da área de influência do projeto.87

Percebe-se que a análise dos impactos no âmbito do licenciamento ambiental

deve ser a mais ampla possível, tendo em vista a necessidade de avaliação de toda

e qualquer alteração nas propriedades físicas, químicas e biológicas do meio

ambiente, inclusive abordando aspectos relacionados à saúde, à segurança, ao

bem-estar da população, às atividades sociais e econômicas, além da análise sobre

o meio físico, meio biológico e ecossistema natural.

2.2 A COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

A análise do pedido de licença ambiental deve ser feita pelo ente federativo

competente, nos termos das regras estabelecidas pela Constituição Federal. A

competência para o licenciamento ambiental inclui-se na competência executiva, ou

seja, a que “engloba poderes para o ente público realizar atividades que não legislar.

É competência não-legislativa, de cunho administrativo, material, em que se

b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente; c) o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos. II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais. III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas. lV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados. Parágrafo Único - Ao determinar a execução do estudo de impacto Ambiental o órgão estadual competente; ou o IBAMA ou quando couber, o Município fornecerá as instruções adicionais que se fizerem necessárias, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área. 87 ANTUNES, op. cit, p. 308-309.

44

atribuem tarefas específicas para o poder público cuidar; é competência de

atribuições”.88

A Constituição Federal determina ser de competência comum da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “proteger o meio ambiente e combater

a poluição em qualquer de suas formas” (art. 23, VI) e “preservar as florestas, a

fauna e a flora” (art. 23, VII). Assim, todos os entes federativos brasileiros possuem

competência para proteger o meio ambiente,89 e, especificamente, para licenciar as

atividades capazes de gerar poluição ou degradação ambiental. Em outras

palavras, “na tutela do meio ambiente, atuarão, de forma integrada e compartilhada,

os [...] órgãos ambientais com poder de polícia administrativa ambiental, investidos

de autoridade para praticar os atos necessários à sua gestão”.90

Tal competência deve ser orientada para que a atuação dos entes ocorra de

forma ordenada, e sem interposições de tarefas e, neste sentido, o parágrafo único

do art. 23 da Carta Magna determina que “Lei complementar fixará normas para a

cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em

vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. Assim, a

Constituição Federal de 1988, ao mesmo tempo, atribui a competência para o

licenciamento ambiental a todos os entes federativos e exige que seja editada uma

lei complementar que irá estabelecer os critérios para que a atuação ocorra de forma

ordenada e sem a indesejada sobreposição de ações.

Em matéria ambiental, até o presente momento, ainda não foi editada a lei

complementar que regulará a atuação da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios,91 o que torna a definição do órgão competente para o licenciamento

88 MATTOS NETO, 1999, p. 126. 89 É importante destacar que a Constituição Federal expressamente atribui ao Poder Público o dever de defender e proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, em seu artigo 225. 90 MILARÉ, op. cit, p. 521. 91 Encontra-se em tramitação no Congresso Nacional, o Projeto de Lei Complementar (PLC) de nº 388/2007, que fixa normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, previstas no art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituição. Com poucos artigos, o PLC pretende encerrar profundas controvérsias surgidas no cotidiano da atuação dos órgãos públicos ambientais. O PLC estabelece ser de competência da União: art. 6º, inciso XV: “promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos, a saber: a) que causem ou possam causar impacto ambiental direto de âmbito nacional ou regional; b) localizados ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; c) localizados na plataforma continental, na zona econômica exclusiva, em

45

ambiental bastante polêmica e capaz de suscitar diversos questionamentos,

inclusive com o ajuizamento de ações judiciais. No entanto, neste cenário, a

responsabilidade pela proteção ambiental permanece comum e solidária entre todos

os entes, persistindo a dificuldade quanto à definição do ente político a que caberá a

atuação.92

Em que pese ainda não ter sido editada a mencionada lei complementar, a

Lei federal 6.938/1981 e a Resolução CONAMA 237/1997 trazem regras sobre a

competência para o licenciamento ambiental, mas que suscitam controvérsias

quanto à sua constitucionalidade, tendo em vista que o estabelecimento de normas

para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

deve ser veiculado em lei complementar.93

Nos termos da Lei federal 6.938/81, a competência do licenciamento é, em

regra, do órgão ambiental estadual e o IBAMA atua nos casos de atividades e obras

terras indígenas ou em unidades de conservação da União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental - APAs, onde deverá ser observado o critério do impacto ambiental direto das atividades ou empreendimentos; d) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN; e e) empreendimentos e atividades militares que servem a defesa nacional, na forma da Lei”. A competência dos Estados será a de promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos, a saber: a) que causem ou possam causar impacto ambiental direto de âmbito estadual; e b) localizados em unidades de conservação do Estado ou do Distrito Federal, exceto em Áreas de Proteção Ambiental - APAs, onde deverá ser observado o critério do impacto ambiental direto das atividades ou empreendimentos; (art. 7º inciso XIV). Aos municípios caberá a competência de promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos, a saber: a) que causem ou possam causar impacto ambiental direto de âmbito local; e b) localizados em unidades de conservação do Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental - APAs, onde deverá ser observado o critério do impacto ambiental direto das atividades ou empreendimentos; (art. 8º inciso XIV). Nesse sentido, critérios para a definição da amplitude do impacto ambiental são trazidos no art. 10, sendo “impacto ambiental direto de âmbito nacional ou regional: aquele que afete diretamente, no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados Federados ou cujos impactos ambientais significativos diretos ultrapassem os limites territoriais do País” (inciso I); “impacto ambiental direto de âmbito estadual: aquele que afete diretamente, no todo ou em parte, o território de dois ou mais Municípios” (inciso II); “impacto ambiental direto de âmbito local: aquele que afete direta, no todo ou em parte, o território de um município sem ultrapassar o seu limite territorial” (inciso III). O que se percebe é que o PLC em questão seguiu o mesmo adotado pela Resolução CONAMA, não havendo grandes modificações práticas, caso ocorra sua aprovação. 92 MILARÉ, op. cit, p. 521. 93 A lei complementar exige um quórum de maioria absoluta para ser aprovada (artigo 69 da CF) e apenas deve tratar dos assuntos que a Constituição Federal a exigiu. Entende-se que não há hierarquia entre as leis complementares e ordinárias, mas elas possuem âmbito de matérias diverso, que são atribuídos pela própria Constituição. Assim, “a lei ordinária que destoa da lei complementar é inconstitucional por invadir âmbito normativo que lhe é alheio, e não por ferir o princípio da hierarquia das leis”. MENDES et al, 2007, p. 835-836.

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com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.94 Ou seja,

compete ao IBAMA o licenciamento de atividades e obras com significativo impacto

ambiental, de âmbito nacional ou regional, bem como a atuação em caráter

supletivo, o que “apesar de a lei não indicar os seus parâmetros, deverá ocorrer,

principalmente, em duas situações: se o órgão estadual ambiental for inepto ou se o

órgão permanecer inerte ou omisso”.95

A Lei coloca o órgão estadual como principal agente licenciador, possuindo,

em regra, a competência para o licenciamento e, mesmo com a redação alterada

após a Constituição Federal, não prevê a competência municipal para o

licenciamento ambiental.

Alguns autores entendem que a Lei Federal 6.938/81, no que se refere à

repartição de competências, foi recepcionada com “status” de lei complementar,96 e

que, por isso, seria o instrumento normativo que estabelece as regras de

competência para o licenciamento ambiental, ou seja, atualmente a competência

obedece ao que determina a Lei federal 6.938/1981, o que exclui os municípios

deste sistema.

Não obstante tal posicionamento, tem-se entendido que a instituição do

Sistema Nacional do Meio Ambiente, com o objetivo de organizar a atuação dos

diversos níveis de governo, se deu em consonância com o critério estabelecido pela

Constituição de repartição de competência, qual seja, a prevalência de interesses.

Por este motivo, conclui-se que a lei foi recepcionada pela Magna Carta, restando a

divergência no que se refere à competência municipal.

Por outro lado, a Resolução CONAMA 237/1997 apresenta critérios mais

objetivos de competência para o licenciamento ambiental, além de prever o

94 Art. 10 A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989) [...] § 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989) 95 MACHADO, op. cit, p. 290. 96 LUCIA VALLE FIGUEIREDO posiciona-se neste sentido: “A Lei 6.938, de 31.08.1981 foi recebida pela Constituição, consoante entendemos, como norma geral e, até mesmo, foi modificada depois da Constituição de 1988”. FIGUEIREDO, 2004, p. 53.

47

Município como o responsável para as atividades ou empreendimentos de impacto

ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento

legal ou convênio.97 Diante da edição da Resolução, formaram-se dois

posicionamentos principais sobre tais dispositivos da Resolução CONAMA. O

primeiro no sentido de que a Resolução nada mais faz que detalhar o que já consta

na Constituição Federal, estabelecendo alguns parâmetros que orientam a prática

dos órgãos ambientais.98 Para a segunda corrente, uma resolução, que sequer é

uma lei, padece de inconstitucionalidade pois não poderia dispor de tais matérias.

Por isso, estes últimos autores tem entendido que a Resolução CONAMA 237/1997

apresenta-se eivada de inconstitucionalidade ao estabelecer regras de competência

diversas daquelas que se encontram na Lei federal 6.938/1981.99 100

97 Art. 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União. II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados; IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN; V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica. [...] Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal; II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios; IV – delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio. Art. 6º Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. 98 ÉDIS MILARÉ afirma que “a Resolução CONAMA 237/1997, ampliando o critério estabelecido na Lei 6.938/1981, fundado exclusivamente no ‘alcance dos impactos ambientais’, adotou um critério misto – baseado não só na abrangência dos impactos diretos, como também na localização ou natureza da atividade/empreendimento e na dominialidade do bem sujeito a interferência – para definição do órgão licenciador, conferindo o licenciamento a um único nível de competência”. MILARÉ, op. cit, p.528. 99 FRANCISCO THOMAZ VAN ACKER afirma “que o CONAMA, ao arrepio das disposições expressas no art.8º, inc. I, e no art. 10 da Lei 6.938/81, excedeu os limites de suas atribuições legais, alterou disposições da lei federal e pretendeu, indevidamente, substituir-se à futura Lei complementar fixadora das normas de cooperação entre os três níveis de governo na matéria de competência comum”. VAN ACKER, 1997, p. 190.

48

No entanto, a norma encontra-se em vigor, já que não foi declarada sua

inconstitucionalidade, e vem servindo de orientação para a definição da competência

dos órgãos ambientais. Na prática, o que se tem visto é que, no que se refere aos

critérios de atuação dos órgãos ambientais, a Resolução CONAMA 237/1997 tem

sido observada, inclusive no Estado do Rio de Janeiro. As atuações do órgão

federal e estadual estão bastante orientadas pelos critérios estabelecidos nesta

Resolução, que serve para dirimir conflitos práticos e motivar as decisões adotadas

no âmbito do licenciamento ambiental.

Em síntese, pode-se dizer que a Resolução CONAMA 237/1997 orienta-se

pela abrangência do impacto, ou seja, compete à União as atividades de impacto

nacional ou regional,101 estabelecendo, ainda, alguns outros critérios específicos,

especialmente em relação à esta, tais como os empreendimentos relacionados à

material radioativo ou energia nuclear e bases ou empreendimentos militares, bem

como os localizados no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica

exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da

União.

FILIPPE AUGUSTO VIEIRA DE ANDRADE conclui que a “Resolução extrapolou ao pretender estabelecer os níveis de competência em que cada órgão integrante do SISNAMA operaria, em nível único e com exclusão dos demais, o licenciamento de empreendimentos e atividades de significativo impacto ambiental”. ANDRADE, 1999, p. 109. 100 Existe uma grande divergência, ainda, em relação ao licenciamento ambiental único estabelecido no artigo 7º da Resolução CONAMA 237/97, que dispõe: “Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores”. Nas palavras de PAULO AFFONSO LEME MACHADO “a lei federal ordinária não pode retirar dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderes que constitucionalmente lhes são atribuídos. Assim, é de se entender que o art. 10 da Lei 6.938//81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) não estabeleceu licenças ambientais exclusivas do IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente de Recursos Naturais Renováveis, porque somente uma lei complementar poderia fazê-lo (art. 23, parágrafo único, da CF); e nem a Resolução CONAMA 237/1997 poderia estabelecer um licenciamento ambiental único. Enquanto não se elaborar essa lei complementar estabelecendo normas para a cooperação entre as pessoas jurídicas, é válido sustentar que todas elas, ao mesmo tempo, têm competência e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais. No federalismo, a Constituição Federal, mais do que nunca, é a fonte das competências, pois caso contrário a cooperação entre os órgãos federados acabaria esfacelada, prevalecendo o mais forte ou o mais estruturado politicamente”. MACHADO, op. cit, p. 287. 101 A Resolução CONAMA 237/97 conceitua impacto regional como “todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados” (artigo 1º, IV).

49

2.3 A EXIGÊNCIA LEGAL DE APRESENTAÇÃO DE ALTERNATIVAS

LOCACIONAIS

O Estudo Prévio de Impacto Ambiental deve analisar alternativas locacionais

e tecnológicas para o empreendimento ou atividade em questão, de acordo com

obrigatoriedade prevista na legislação desde a década de 80.

A Lei federal 6.803/80, que dispõe sobre as diretrizes básicas para o

zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, no parágrafo terceiro do artigo

10, determina que “Além dos estudos normalmente exigíveis para o estabelecimento

de zoneamento urbano, a aprovação das zonas a que se refere o parágrafo anterior,

será precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto, que

permitam estabelecer a confiabilidade da solução a ser adotada”. Assim, como

afirma Machado:

surge nessa lei a necessidade de que o estudo apresente alternativas. No caso da lei em exame, estudar alternativas equivale a possibilidade de uma outra zona industrial tendo-se em vista a zona indicada no projeto já apresentado. O sentido de alternativas da Lei 6.803/80 deverá influenciar a análise dos diplomas legais subseqüentes, sendo que o vocábulo empregado significa que, pelo menos, duas opções deverão ser colocadas diante do administrador público para que a decisão administrativa seja possível. As alternativas analisadas deverão ter razoável viabilidade. Seria falsear o espírito da lei se, para forçar a escolha de um projeto, se apresentasse outra opção manifestamente inexeqüível.102

Posteriormente, o artigo 17, §1º, b, do Decreto federal 99.274/90, que trata do

licenciamento ambiental, determina que cabe ao “CONAMA fixar os critérios básicos,

segundo os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de

licenciamento”, exigindo-se, no mínimo, “a descrição da ação proposta e suas

alternativas”. Neste sentido, os dois principais artigos da Resolução CONAMA

01/1986 sobre o assunto dispõem que o EIA deve contemplar “todas as alternativas

tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não

execução do projeto” e o RIMA conter a “caracterização da qualidade ambiental

futura da área de influência, comparando as diferentes situações da adoção do

projeto e suas alternativas, bem como com a hipótese de sua não realização” (artigo

5º, I e 9º, V, respectivamente).103

102 MACHADO, op. cit, p. 244. 103 Artigo 5º. O estudo de impacto ambiental, além de atender à legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá às seguintes diretrizes gerais:

50

Comentando o art. 5º, I, da Resolução CONAMA 01/1986, Oliveira afirma:

O artigo 5º torna obrigatório que se contemple todas as alternativas de localização do empreendimento proposto, devendo, em cada uma delas, obrigatoriamente a alternativa ser confrontada com a hipótese de não execução do projeto. Isto significa que em cada uma das alternativas, sobre o diagnóstico da área devem ser previstas (prognosticadas) as alterações da mesma com a implantação do projeto proposto e comparado com a previsão da evolução da mesma área sem a implantação do empreendimento. Assim, o licenciador terá condições de verificar qual a tendência natural de desenvolvimento da área e desenvolvimento natural. Este prognóstico é muito importante, principalmente nas grandes obras, muitas vezes sendo decisivo para outorga ou não da licença solicitada.104

Com relação à opção de não realizar o empreendimento, Antunes apresenta a

seguinte análise:

Uma questão polêmica é a da opção zero, isto é, a análise dos efeitos produzidos pela não-realização do empreendimento. Trata-se, evidentemente, de comparar a situação ecológica atual da região em que se pretende implantar determinado projeto com a situação futura. Não se trata,

I – Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto; II – Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; III – Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; lV – Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade. Parágrafo Único – Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental o órgão estadual competente, ou o IBAMA ou, quando couber, o Município, fixará as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área, forem julgadas necessárias, inclusive os prazos para conclusão e análise dos estudos. Artigo 9º. O relatório de impacto ambiental - RIMA refletirá as conclusões do estudo de impacto ambiental e conterá, no mínimo: I – Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais; II – A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação a área de influência, as matérias primas, e mão-de-obra, as fontes de energia, os processos e técnica operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III – A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto; IV – A descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificação, quantificação e interpretação; V – A caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes situações da adoção do projeto e suas alternativas, bem como com a hipótese de sua não realização; VI – A descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aqueles que não puderam ser evitados, e o grau de alteração esperado; VII – O programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; VIII – Recomendação quanto à alternativa mais favorável (conclusões e comentários de ordem geral). Parágrafo único – O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada a sua compreensão. As informações devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as conseqüências ambientais de sua implementação. 104 OLIVEIRA, 2005, p. 442.

51

contudo, apenas disso. Deve ser analisada, igualmente, a situação econômico-social da área de influência do projeto nas hipóteses de realização e de não-realização do empreendimento. Aqui é preciso lembrar que a legislação brasileira, em matéria ambiental, tem como um dos seus objetivos [...] assegurar [...] condições de desenvolvimento socioeconômico [...] Parece-nos, portanto, que a opção zero somente deve ser considerada como a mais adequada quando o projeto causar grandes impactos ambientais, sem possibilidade de mitigação aceitável, e que os seus resultados econômico-sociais sejam desprezíveis.105

A avaliação de impactos ambientais deve, assim, analisar as alternativas

locacionais e tecnológicas para a empresa objeto do licenciamento, bem como

realizar um estudo comparativo entre a realização e não realização das medidas

necessárias à implantação e operação do empreendimento.

2.4 O REGIME JURÍDICO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

O Código Florestal brasileiro, instituído pela Lei federal 4.771/1965, confere

novos contornos ao direito de propriedade, condicionando-o ao cumprimento de

função socioambiental, ao afirmar, em seu artigo 1º, que “as florestas existentes no

território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às

terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do país,

exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que legislação em geral

e especialmente esta Lei estabelecem”.

Nesta Lei, encontram-se disciplinadas as áreas de preservação permanente

(APPs), que são espaços territoriais especialmente protegidos,106 sob os quais

incidem limitações administrativas107 com o intuito de melhor atender aos interesses

da coletividade, diretamente relacionadas à necessidade de preservação das

funções ambientais de tais áreas, ainda que não coberta com vegetal nativa, e a

qualidade de vida da população.

105 ANTUNES, op. cit, p. 307. 106 O conceito de espaços territoriais especialmente protegidos surgiu com a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, §1º, III, que impõe a obrigação de sua definição ao Poder Público, e estabelece que a alteração e supressão somente é permitida através de lei. 107 Com relação às limitações administrativas que incidem sobre as áreas de preservação permanente, destacam-se as palavras de GUILHERME JOSÉ PURVIN DE FIGUEREDO: “A limitação administrativa estabelecida pela instituição das áreas de preservação permanente consiste em sua imodificabilidade. A regra, porém, não é absoluta. O art. 3º, §1º e o art. 4º e seus parágrafos (redação dada pela Medida Provisória 2.166-67/2001) regulamentam as hipóteses de supressão total ou parcial da vegetação, que serão admitidos, mediante prévia autorização do órgão ambiental competente [...]”. FIGUEREDO, 2004, p. 214.

52

De acordo com a definição presente no Código Florestal, a área de

preservação permanente é “área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei,

coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os

recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo

gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações

humanas” (art. 1º, §2º, II).

Atualmente, existem dois tipos de áreas de preservação permanente. O

primeiro tipo é composto pelas denominadas de áreas de preservação permanente

legais e referem-se as instituídas tão-somente pela Lei 4.771/65, e suas alterações

posteriores, e correspondem as florestas e demais vegetações localizadas:

a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:

1 – de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;

2 – de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

3 – de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

4 – de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

5 – de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;

b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;

c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;

d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;

f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;

h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação. (art. 2º da Lei 4.771/1965)

Além destas, menciona-se que a Constituição do Estado do Rio de Janeiro

aumenta o rol das áreas de preservação permanente, incluindo, nesta categoria, os

mangues, as praias, os costões rochosos, as faixas marginais de proteção, dentre

outros (artigo 268).

Ao lado das APPs legais, existem as áreas de preservação permanente

administrativas, que devem ser declaradas pelo Poder Público, de modo a atender a

53

determinados objetivos, dentre eles, “atenuar a erosão das terras”, “fixar as dunas”,

“proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico, “assegurar

condições de bem-estar público” (art. 3º da Lei 4.771/1965).

O Código Florestal, desde sua edição, contém a previsão de supressão, total

ou parcial, de florestas de preservação permanente no parágrafo primeiro do art. 3º,

que trata das áreas instituídas pelo Poder Público, denominadas, como visto acima,

de áreas de preservação permanente administrativas, com o seguinte texto:

§ 1° A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social. 108

Em que pese o parágrafo de um artigo referir-se a matérias tratadas no caput

do dispositivo,109 instalou-se uma polêmica a respeito da possibilidade de aplicação

desta regra de supressão de florestas de preservação permanente tratadas no artigo

2º do Código Florestal. Não obstante esta polêmica, parece claro que o Código

Florestal, desde o início, não previa a supressão ou alteração de florestas ou outras

formas de vegetação de preservação permanente legais, ou seja, as instituídas pelo

artigo 2º do Código Florestal e tratada acima. Ao contrário, os artigos que tratavam

de exploração de florestas (art. 16 e 19) traziam ressalvas expressas acerca das

áreas de preservação permanente.

No entanto, ao longo dos anos, o texto do Código Florestal foi alterado para

constar expressamente um regime de supressão das áreas de preservação

permanente, destacando-se, dentre as medidas provisórias editadas, a Medida

Provisória 1.605-30, que alterou os parágrafos do art. 3º.110 Porém, foi com a

108 O artigo 4º, em sua redação original, do Código Florestal considerava como de interesse público os seguintes casos: interesse público: (i) a limitação e o controle do pastoreio em determinadas áreas, visando à adequada conservação e propagação da vegetação florestal; (ii) as medidas com o fim de prevenir ou erradicar pragas e doenças que afetem a vegetação florestal; (iii) a difusão e a adoção de métodos tecnológicos que visem a aumentar economicamente a vida útil da madeira e o seu maior aproveitamento em todas as fases de manipulação e transformação. 109 Neste sentido, o art. 11, III, ‘c’, da Lei Complementar 95/98, que trata da elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, determina, para obter ordem lógica nas disposições normativas, que se expresse “por meio dos parágrafos os aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida”. 110 Os dispositivos passaram a ter a seguinte redação: § 1º. A supressão total ou parcial de florestas e demais formas de vegetação permanente de que trata esta Lei, devidamente caracterizada em procedimento administrativo próprio e com prévia autorização do órgão federal de meio ambiente, somente será admitida quando necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, sem prejuízo do licenciamento a ser procedido pelo órgão ambiental competente.

54

Medida Provisória 1.956-50, de 26 de maio de 2000, que o regime de utilização e

supressão de áreas de preservação permanente sofreu a maior alteração, cuja

disciplina permanece até hoje, passando a prever os casos de utilidade pública e

interesse social.111

§ 2º. Por ocasião da análise do licenciamento, o órgão licenciador indicará as medidas de compensação ambiental que deverão ser adotadas pelo empreendedor sempre que possível. § 3º. As florestas que integram o patrimônio indígena ficam sujeitas ao regime de preservação permanente (letra "g") pelo só efeito desta Lei. A respeito desta Medida Provisória, cumpre destacar o que afirma ANTONIO HERMAN BENJAMIN “Enquanto que o § 1º do art. 3° do Código Florestal apenas referia-se à "supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente", a nova redação trazida pela MedProv 1.736-31 fala em "supressão total ou parcial de florestas e demais formas de vegetação permanente de que trata esta Lei" (grifei), com isso pondo fim a qualquer questionamento sobre a submissão das hipóteses de APPs do art. 2° ao regime de supressão por interesse público ou utilidade social.” BENJAMIN, 2000, p. 15. 111 Os artigos em questão determinam: Artigo 1º IV - Utilidade pública: a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA. V - Interesse social: a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA; b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA. [...] Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse socio-econômico,111 devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. § 1º A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo. § 2º A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico. § 3º O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente. § 4º O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor. § 5º A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam, respectivamente, as alíneas "c" e "f" do art. 2º deste Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública. § 6º Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução do CONAMA.

55

Na reunião extraordinária do CONAMA, realizada em 29 de março de 2000,

que debateu o assunto, o Relator da Proposta no âmbito da Câmara Técnica, o

Secretário de Estado do Acre Edgar de Deus afirma que

As hipóteses de supressão de vegetação em área de vegetação permanente devem, pelo Código Florestal em vigor, se constituir em exceção a sua proteção total, face a necessidade de se preservar bens ambientais fundamentais para qualidade de vida humana, tais como água e solo. Não obstante isso, hoje tais hipóteses não passam por nenhum controle social e são determinadas unicamente pelo administrador público local, segundo critérios discricionários e atendendo a legislação ultrapassada em face dos novos paradigmas de conservação ambiental e desenvolvimento sustentável. Segundo a proposta da Câmara Técnica, os critérios para a definição das hipóteses de supressão de vegetação em áreas de preservação permanente passariam a ser estabelecidos em Resolução do CONAMA. Desta forma, resgata-se o principio da excepcionalidade da supressão da vegetação situada em área de APP, assegurando-se, no entanto, a implantação de obras públicas essenciais de infra-estrutura ou atividades sócio economicamente imprescindíveis assim definidas pelo CONAMA, desde que não comprometam a função ambiental da Área de Preservação Permanente e que não haja alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.112

Além desta previsão legal, pode-se mencionar outros casos atualmente

previstos para alteração da vegetação considerada de preservação permanente, tais

como a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, que estão definidos na

Resolução CONAMA 369/2006.

A legislação exige, contudo, que se comprove a inexistência de alternativa

técnica e locacional ao empreendimento proposto para que a supressão seja

autorizada (artigo 4º, caput da Lei federal 4.771/1965). No mesmo sentido, tem-se o

artigo 3º da Resolução CONAMA 369/2006 que exige, para autorização da

intervenção ou supressão de vegetação em APP, que o requerente, entre outras

exigências, comprove “a inexistência de alternativa técnica e locacional às obras,

planos, atividades ou projetos propostos” (inciso I).

2.5 A COMPENSAÇÃO PELOS IMPACTOS AMBIENTAIS NÃO MITIGÁVEIS

O licenciamento ambiental, que tem como objetivo analisar os impactos

ambientais que podem ser causados pelo empreendimento ou atividade, deve

especificar as medidas necessárias para eliminá-los ou mitigá-los para que as

§ 7º É permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água, desde que não exija a supressão e não comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação nativa. 112 Ata disponível no site http://www.mma.gov.br/port/conama/reunalt.cfm?cod_reuniao=48, acesso em 05 de outubro de 2009.

56

alterações no meio ambiente sejam as menores possíveis, sempre dentro dos

padrões e regras previstos na legislação. Os artigos 6º, III e 9º, VI, da Resolução

CONAMA 01/86 estabelecem a necessidade de definição das medidas mitigadoras,

que servem para diminuir ou eliminar os impactos ambientais causados pelo

empreendimento.

No entanto, é possível que determinados impactos ambientais não sejam

passíveis de eliminação, mas ainda assim sejam indispensáveis para a atividade

licenciada. Nestes casos, o licenciamento ambiental deve estabelecer as medidas

necessárias à compensação dos impactos ambientais que serão ocasionados e que

não podem ser evitados.

Além destas medidas compensatórias, a legislação ambiental atualmente

prevê, no artigo 36 da Lei federal 9.985/2000,113 que institui o Sistema Nacional de

Unidades de Conservação (SNUC), a necessidade de adoção de determinada

medida, pelos empreendedores que sejam responsáveis por empresas capazes de

causar significativa degradação ambiental, que igualmente vem sendo denominada

de compensação ambiental, nos seguintes termos:

Art. 36 Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.

§ 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.

§ 2º Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.

§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.

113 Além da compensação para implantação de empreendimentos causadores de significativo impacto ambiental, BECHARA destaca que a legislação ambiental ainda prevê a compensação por dano ambiental irreversível, a compensação para supressão de área de preservação, a compensação de reserva legal, a compensação para supressão de mata atlântica. BECHARA, 2009, p. 137.

57

Assim, pelo fato de pretender instalar uma atividade que seja potencialmente

causadora de significativa degradação ambiental, o empreendedor é obrigado a

apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de

Proteção Integral, nos termos e percentuais estabelecidos na legislação.

Ao analisar a constitucionalidade do dispositivo, o Supremo Tribunal Federal

(STF) entendeu pela compatibilidade com a Constituição Federal, exigindo, no

entanto, que o percentual seja definido pelo órgão ambiental competente para o

licenciamento ambiental, com base no impacto efetivo pelo empreendimento.114

Entendeu-se, assim, que a atividade econômica que cause significativo impacto

ambiental deve ser responsável pelos custos ambientais de seu desenvolvimento,

como forma de atender ao que dispõe o princípio usuário-pagador. No mesmo

sentido do STF, Machado afirma:

A compensação ambiental é uma das formas de se implementar o princípio do usuário-pagador, antecipando possíveis cobranças por danos ambientais.

A compensação ambiental apresenta várias facetas. Uma delas é fazer com que a contribuição financeira seja paga antes que o dano aconteça, no sentido de evitá-lo. Outra forma de implementação é fazer com que a contribuição financeira seja um investimento na redução ou mitigação dos danos prováveis ao meio ambiente.

[...]

114 Ação Direta de Inconstitucionalidade 3378-DF, Relator Ministro Carlos Britto, julgada em 09/04/2008, com a seguinte ementa: “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Art. 36 e seus §§ 1º, 2º e 3º da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. Constitucionalidade da compensação devida pela implantação de empreendimentos de significativo impacto ambiental. Inconstitucionalidade parcial do § 1º do artigo 36. 1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da compensação, de acordo com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório – EIA/RIMA. 3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da expressão "não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento", no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6. Ação parcialmente procedente.”

58

O dever de compensar só nasce se for possível imputar a alguém a possibilidade de causar um dano social ou ambientalmente reprovável ou nocivo.

[...]

Em relação ao meio ambiente, importa saber se a compensação havida ou preconizada é suficiente e justa para todas as partes envolvidas. Antes de se perguntar se os danos ambientais são compensáveis, é preciso perguntar se os danos ambientais são admissíveis diante do direito de todos à sadia qualidade de vida e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF). Esses danos ambientais inadmissíveis não podem, de forma alguma, ser classificados como compensáveis.115

O valor da compensação ambiental deve considerar, exclusivamente, os

impactos ambientais negativos sobre o meio ambiente e não inclui “os investimentos

referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de

licenciamento ambiental para mitigação de impactos, bem como os encargos e

custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos

às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais”

(artigo 31, caput e seu §3º, do Decreto federal 4.340/2002).

Menciona-se, por fim, que a compensação ambiental, seja a estabelecida no

curso do procedimento de licenciamento ambiental ou a da Lei do SNUC, somente

justifica-se pela ocorrência de impactos não mitigáveis, os quais devem ser evitados

a qualquer custo. Não se coaduna com a necessidade de preservação do meio

ambiente que a compensação seja a própria justificativa para a concessão da

licença ambiental, já que não se deseja que ocorram impactos não passíveis de

eliminação.

Após analisar as principais normas sobre licenciamento ambiental, passa-se,

no capítulo seguinte, a avaliar o licenciamento ambiental prévio da TKCSA, bem

como sua relação com o Poder Público, com objetivo de identificar em que medida a

legislação ambiental pode ser conformada a eventuais decisões políticas prévias.

115 MACHADO, op. cit, p. 69-70.

59

CAPÍTULO 3 – O LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO DA COMPANHIA

SIDERÚRGICA DO ATLÂNTICO SUL

A Companhia Siderúrgica do Atlântico Sul, resultado de uma parceria entre o

Thyssenkrupp Steel e a Companhia Vale do Rio Doce, também conhecida como

TKCSA por causa de seu principal acionista, foi instalada no bairro de Santa Cruz no

município do Rio de Janeiro, com capacidade de produção anual de cinco milhões

de toneladas de placas de aço, totalmente direcionadas à exportação.

O Brasil possui um grande parque industrial siderúrgico, com “28 usinas,

sendo que 13 integradas (a partir do minério de ferro) e 15 semi-integradas (a partir

do processo de ferro gusa com a sucata), administradas por 10 grupos

empresariais”,116 com relevância para o crescimento econômico nacional.

No entanto, a siderurgia consome intensamente recursos naturais e, com

freqüência, produz poluição capaz de comprometer a saúde humana e os

ecossistemas. FREITAS e PORTO analisam os impactos na saúde e no meio ambiente

provocados pela siderurgia, afirmando: “A siderurgia também é conhecida pelo

elevado potencial de produção de poluentes atmosféricos, pelo uso intensivo de

energia e água, pelo índice elevado de acidentes e doenças ocupacionais em alguns

setores, em especial o chamado benzenismo”.117 Além disso, atualmente, a maioria

das siderúrgicas localizadas no Brasil, como é o caso da TKCSA, possui uma

produção totalmente direcionada ao mercado externo, o que representa uma

alteração no cenário do mercado em relação ao encontrado antes da década de

1990.

Por outro lado, o local escolhido para instalação da TKCSA pode ser

caracterizado como uma zona de exclusão, que, desde o final do século XIX, vem

recebendo os designados ‘usos sujos’, conhecidos por produzirem impactos

negativos e incômodos à população. Em que pese a industrialização sugerida ao

local estar atrelada a idéia de crescimento econômico, o que se tem visto é que não

houve melhora nas condições da população local, que, ainda, perde qualidade de

vida e a possibilidade de continuar exercendo atividades tradicionais, como a pesca

artesanal e agricultura.

116 Informações disponíveis no site http://www.acobrasil.org.br/site/portugues/numeros/numeros--mercado.asp. Acesso em: 09 jul. 2011. 117 FREITAS; PORTO, op. cit., p. 100.

60

Diante disso, no presente capítulo, objetiva-se avaliar a abrangência dos

estudos ambientais apresentados no licenciamento ambiental estadual prévio, com

intuito de se entender em que medida elas podem ser influenciadas por decisões

políticas de incentivo a atividades econômicas. Além disso, objetiva-se analisar se a

legislação ambiental pode ser manejada como forma de privilegiar os critérios

econômicos, por meio de interpretações mais favoráveis ou até mesmo de sua

alteração formal.

Serão destacados os aspectos dos procedimentos administrativos do INEA (e

da extinta FEEMA) que se vinculem à escolha do local da indústria da TKCSA, bem

como se pretende analisar as peculiaridades da instalação da empresa em Santa

Cruz, por meio da avaliação da empresa e seu processo produtivo, da relação da

empresa com o Poder Público. Além disso, será apresentada uma breve descrição

de uma anterior tentativa de instalação de um pólo siderúrgico em São Luis, do

Maranhão, com objetivo de identificar as semelhanças e diferenças de tais

processos.

Não se objetiva, por não se relacionar à proposta desta Dissertação, analisar

a adequação das decisões adotadas pelo órgão ambiental à legislação ambiental,

mas confrontar eventuais discrepâncias entre o que se verifica na prática com o que

está disposto nas normas. Não é o objetivo deste trabalho, ainda, discutir os

aspectos técnicos do empreendimento, inclusive as análises feitas pelo órgão

ambiental.

3.1 A COMPANHIA SIDERÚRGICA DO ATLÂNTICO SUL E SEU

RELACIONAMENTO COM O PODER PÚBLICO

O Complexo Siderúrgico instalado na Zona Oeste do Rio de Janeiro é

composto por uma Usina Siderúrgica, com previsão de “produção de 4,4 milhões de

toneladas de placas de aço por ano, utilizando minério de ferro proveniente do

Estado de Minas Gerais e carvão mineral oriundo de fornecedores estrangeiros” 118 e

por um Terminal Portuário, de uso privativo, para exportação da produção resultante

da Usina.

118 Descrição apresentada pela empresa na ocasião da solicitação da licença prévia, por meio do processo E-07/200.751/2005.

61

As etapas principais do processo produtivo da Usina, de acordo com o

Parecer Técnico de Licença Prévia da Usina, são:

- Pátios de estocagem de matérias-primas e materiais

Está prevista a estocagem de:

• carvão coqueificável – 250.000 toneladas

• carvão para injeção – 100.000 toneladas

• coque – 100.000 toneladas

• moinha de coque – 50.000 toneladas

• minério de ferro (sinter feed) – 170.000 toneladas

• pelotas de minério de ferro – 40.000 toneladas

• minério granulado – 30.000 toneladas

- Coqueria – produção de coque a partir de carvão mineral em duas baterias de 20 fornos cada uma.

A Coqueria a ser instalada adotará a tecnologia de recuperação de calor que segundo informações por operar com pressão interna negativa não irá gerar emissões de particulados nas etapas de carregamento e descarregamento dos fornos e de voláteis e durante a produção propriamente dita do coque.

- Dessulfuração do gás da caldeira de recuperação de calor.

- Sinterização – produção de sinter para alimentação do alto forno, com capacidade nominal de 5.520.000 t/ano.

- PCI – preparação de finos de carvão para injeção nas ventaneiras do Alto Forno. Este procedimento diminui em 33% a quantidade de coque necessária à operação do Alto Forno.

- Alto Forno – produção de gusa.

- Aciaria LD – produção do aço em dois conversores de 300 t/corrida.

- Lingotamento Contínuo – produção de lingote a partir do aço da Aciaria LD.

- Fábrica de Oxigênio (FOX) – produção de oxigênio, nitrogênio e argônio a partir do ar.

- Usina Termelétrica (UTE) – produção de energia utilizando uma mistura gasosa constituída por gás de Alto Forno (BFG), por gás do conversor (LDG). Adicionalmente, também, será suprida com vapor de lata pressão, obtido nas caldeiras, recuperação de calor nos gases efluentes da Coqueria.

- Pátio de Preparação de Escórias (PPE) – local de processamento da escória granulada e bruta do Alto Forno, poço seco, escória da dessulfuração e do conversor (Aciaria LD).

- Fábrica de Cimento – produção de cimento a partir de clínquer e escória.

- Sistema de captação, tratamento e distribuição de água.119

De acordo com informações obtidas na própria página oficial da empresa,

serão produzidas anualmente cinco milhões de toneladas de placas de aço,

totalmente direcionadas à exportação, sendo que dois milhões destinam-se à

119 FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006b, p. 2-3.

62

expansão da posição no mercado europeu e três milhões de toneladas para usina

de transformação construída nos EUA (estado do Alabama).120

A empresa ocupa uma área de aproximadamente 10 milhões de metros

quadrados em um terreno localizado em Santa Cruz, zona oeste do Município do Rio

de Janeiro, que dista cerca de sessenta e cinco quilômetros do centro da cidade. No

terreno em que a empresa foi construída, cerca de 85% da área encontrava-se

fisicamente alterada, mas o restante – 15% ou 144,20 hectares – era composto de

vegetação de manguezal.121

A Companhia Siderúrgica do Atlântico Sul é fruto de uma parceria entre o

Thyssenkrupp Steel, acionista majoritário, e a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD),

que inicialmente possuía 10% das ações, mas que aumentou sua participação para

26,7%.122

O incentivo à implantação de indústrias siderúrgicas é parte da estratégia dos

governos federal e estadual, conforme pode ser verificado por meio de documentos

oficiais, da concessão de incentivos fiscais e da estreita relação entre os

governantes e empresa.

A empresa está sendo construída com 18% de seu investimento financiado

pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que, em

nota,123 informa que o mesmo ocorreu no âmbito da linha de Concorrência

Internacional, que objetiva a “aquisição e produção de maquinas e equipamentos

nacionais novos, exceto ônibus e caminhões, que requeiram condições de

financiamento compatíveis com as ofertadas para congêneres estrangeiros em

concorrências internacionais”.124

120 Informações disponíveis no site http://www.thyssenkrupp-steel-europe.com/csa/pt/strategie/. Acesso em: 09 jul. 2011. 121 FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006b, p. 4-5. 122 Informações disponíveis em http://www.vale.com/pt-br/o-que-fazemos/siderurgia/Paginas/default.aspx. Acesso em 09 de julho de 2011. 123 BNDES aprova financiamento de R$ 1,48 bilhão à CSA. Rio de Janeiro, 20 de junho de 2007, Economia e Negócios. Disponível em http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,AA1568875-9356,00-BNDES+APROVA+FINANCIAMENTO+DE+R+BILHAO+A+CSA.html. Acesso em: 02 jul. 2011. O GLOBO. 124 Informações disponíveis em http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Produtos/FINAME_Maquinas_e_Equipamentos/bk_concorrencia_internacional.html. Acesso em: 09 jul. 2011.

63

O então Presidente da República, Luis Inácio da Silva, e Governador do

Estado, Sérgio Cabral, sempre se manifestaram publicamente a favor da empresa e

não deixaram de visitá-la em sua inauguração. Conforme noticiado pela imprensa,

na inauguração de outro grande empreendimento no Estado, o Complexo

Petroquímico do Rio de Janeiro (COMPERJ), localizado em Itaboraí/RJ, o

Presidente da República destaca que a ‘boa vontade’ do governador do Rio de

Janeiro, da qual a celeridade em que foi expedida a licença ambiental é uma de

suas expressões.125

A concessão de incentivos fiscais, inclusive por meio da isenção de tributos

estaduais e municipais, igualmente é expressão do apoio do Estado e Município,

desta vez com concordância da Assembléia Legislativa e da Câmara Municipal, à

empresa.

A Lei estadual 4.529/2005 aprova o enquadramento das sociedades CSA

Companhia Siderúrgica do Atlântico, Thyssenkrupp Stahl A.G e Companhia Vale do

Rio Doce e das sociedades integrantes do Complexo Siderúrgico, das quais elas

participem, ainda que minoritariamente, no Programa de Atração de Investimentos

Estruturantes (RIOINVEST), instituído pelo Decreto 23.012/1997, para utilizar os

recursos do Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social (FUNDES), para a

construção e operação de um Complexo Siderúrgico no Estado do Rio de Janeiro.

Além disso, a Lei ainda confere isenção de Imposto sobre Operações relativas à

Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte

Interestadual ou Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), ou outro tributo que o

substitua, nas fases de construção, pré-operação e operação do Complexo

Siderúrgico, incidente sobre (i) importação e aquisição interna de máquinas,

equipamentos, partes, peças, componentes e demais bens destinados a compor o

ativo fixo das sociedades, para o momento da alienação ou eventual saída desses

bens; (ii) aquisição interestadual dos bens referidos no inciso anterior, relativamente

ao diferencial de alíquota, para o momento da alienação ou eventual saída desses

bens; (iii) importação e aquisição interna de minério de ferro, pelotas, ferro-ligas,

125 Lula: 'RJ se tornará um grande Estado industrial'. Rio de Janeiro, 31 de março de 2008, Economia e Negócios. Disponível em http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL381806-9356,00-LULA+RJ+SE+TORNARA+UM+GRANDE+ESTADO+INDUSTRIAL.html. Acesso em: 02 jul. 2011. O GLOBO.

64

carvão, coque e sucata destinados às fases pré-operacional e operacional do

Complexo Siderúrgico.

A Lei municipal 4.372/2006 concede isenção do Imposto sobre Serviços de

Qualquer Natureza (ISS), ou de outro imposto que venha a substituí-lo, durante o

período de cinco anos a contar de primeiro de janeiro de 2006, à construção e à

operação de terminais portuários relacionadas à implementação de complexo

siderúrgico na zona oeste do Município do Rio de Janeiro. O prazo foi prorrogado,

por mais cinco anos, pela Lei municipal 5.133/2009.

Importante notar que o Prefeito Municipal do Rio de Janeiro afirmou, em 2011,

em entrevista, que, se dependesse dele, não autorizaria a instalação da TKCSA no

Município e que a cidade vai ficar mais poluída e ganhará quase nada em empregos

e impostos com a siderúrgica, bem como que não daria incentivos fiscais.126

Percebe-se, contudo, que parece ter havido uma alteração de entendimento por

parte do mesmo já que, à época da inauguração da empresa, o mesmo Prefeito

afirmou: “A instalação da CSA no Rio de Janeiro é um acontecimento que vai

impactar a cidade inteira. Como prefeito, agradeço pela decisão de se instalarem

aqui, por acreditarem no Rio de Janeiro. Sem falar que a Zona Oeste precisa deste

tipo de investimento, que vai mudar a cara de toda essa região - afirmou Eduardo

Paes”.127

No entanto, não se deve esquecer que a região é alvo de outros grandes

investimentos industriais, alguns que ainda apenas estão sendo projetados, e que

não possuem previsão de alteração por causa dos impactos negativos que

comprovadamente vem sendo causados na população. Além disso, recentemente,

os incentivos fiscais municipais foram renovados por mais cinco anos.

No mesmo sentido das manifestações de apoio acima destacadas, a

empresa, em seu Estudo de Impacto Ambiental do Terminal Portuário do Centro

Atlântico, afirma que a implantação de tais instalações associado à futura

implantação da usina da TKCSA, consolida a vocação industrial e portuária da

126 Matéria publicado no jornal O Globo de 17 de junho de 2011. 127 Informações disponíveis em http://www.palaciodacidade.rio.rj.gov.br/site/conteudo/ultimas.asp?Pagina=71. Acesso em: 09 jul. 2011.

65

região, de forma consistente com políticas prioritárias dos governos federal e

estadual para a área de Sepetiba.128

A Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) considera

essencial para o ‘aumento da competitividade’ que o Poder Público atue no sentido

de incentivar a siderurgia, com objetivo de aumentar a exportação de aço,

diminuindo a de minério de ferro, com destaque para o fato de que o

Rio de Janeiro terá o maior ciclo de siderurgia e tem hoje investimentos previstos na ordem de US$ 8 bilhões para este segmento. Está para se realizar o maior investimento privado no Brasil pela Cia. Siderúrgica do Atlântico, cerca de US$ 3.6 bilhões, e a Refinaria Petroquímica, a ser instalada na região de Itaboraí.129

O mencionado apoio da União, Estado e Município, ao menos explicitamente,

não considera a análise da viabilidade ambiental do empreendimento ou os impactos

que serão causados com a sua operação. Ao contrário, em certa medida,

encontram-se referências à necessidade de um célere procedimento de

licenciamento ambiental, com objetivo de reafirmar os compromissos dos governos

com a implantação das empresas.130

3.2 ANTERIOR TENTATIVA DE IMPLANTAÇÃO DE UM PÓLO SIDERÚRGICO EM

SÃO LUIS, MA

Embora não se possa afirmar que se trata do mesmo o empreendimento em

estudo, pretende-se apresentar um breve relato de uma anterior tentativa de

implantação de um pólo siderúrgico em São Luis, Maranhão, que poderia contar com

uma siderúrgica do Thyssenkrupp Steel e da Companhia Vale do Rio Doce, como

forma de identificar os pontos convergentes e divergentes das duas experiências. 128 ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, p. 636. 129 FEDERAÇÃO DAS INDUSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Conselho Empresarial de Gestão Estratégica para Competitividade do Sistema FIRJAN. A Participação do Estado para o Aumento da Competitividade”. Série Como ser Competitivo. Rio de Janeiro. Disponível em http://www.firjan.org.br/main.jsp?lumItemId=2C908CE9268499C801269A0643A12954&lumPageId=2C908CE9215B0DC40121793770A2082A. Acesso em: 08 jul. 2011. 130 Neste sentido, a desconsideração dos aspectos da sustentabilidade nas decisões políticas sobre a atividade pode ser expressão da forma como o meio ambiente entrou na esfera política, marcada pela contradição, tal como analisado por ACSELRAD. Nas palavras do autor, as duas formulações sobre a entrada do meio ambiente na esfera política advém “de um movimento contracultural, do questionamento do consumismo e da contaminação associada ao modelo de produção industrial de alimentos (o grande movimento em torno dos agrotóxicos); enfim, uma contestação dos sentidos para os quais se veio dando a acumulação de riqueza” e “de uma formulação absolutamente distinta, originária do Clube de Roma, que se preocupa mais com a continuidade da acumulação capitalista, com as possibilidades de que algum tipo de ruptura nas fontes de aprovisionamento de insumos viesse colocar em risco a continuidade do próprio capital”. ACSELRAD, 2007, pp. 2-3.

66

O projeto do Pólo Siderúrgico de São Luís, inicialmente, compreendia três

usinas siderúrgicas, com capacidade de produção de aproximadamente 24 milhões

de toneladas anuais de placas de aço voltadas à exportação, em uma área prevista

de 2.471 hectares situada nas proximidades do Porto de Itaqui, que dista

aproximadamente seis quilômetros do centro da cidade de São Luís.131 Em relação

a cronologia da instalação do projeto:

Em julho de 2001, foi assinado o primeiro protocolo de intenções entre o Governo do Estado do Maranhão e a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) para a construção do Pólo. Em outubro de 2004, o Governo do Estado do Maranhão anunciava os grupos empresariais estrangeiros interessados em investir, em parceria com a CVRD, em unidades siderúrgicas no Pólo de São Luís: a chinesa Baosteel Shanghai Group Corporation, da sul-coreana Pohang Steel Company – Posco e o grupo industrial alemão ThyssenKrupp.132

Ocorre que para o desenvolvimento do Projeto era necessária alteração da lei

de zoneamento municipal, com a transformação de parte da zona rural à zona

industrial, que faria parte do Pólo Siderúrgico. Atendendo a um pedido do Governo

do Estado, o então Prefeito da Cidade de São Luís encaminhou a proposta de

alteração legislativa para Câmara Municipal, descrevendo que a proposta “refere-se

à gleba do Distrito Industrial, cuja classificação como Zona Rural criou uma

incompatibilidade com as características próprias da área, quando sua vocação

natural é nitidamente industrial”.133

No entanto, na zona rural de São Luís existem vários povoados que utilizam o

território para sua reprodução, inclusive com proposta, em curso no Instituto Chico

Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBIO), de instituição de uma reserva

extrativista – a Reserva Extrativista de Tauá-Mirim.134 O projeto, diretamente,

acarretaria a remoção de 14.000 pessoas distribuídas em doze povoados (Vila

Maranhão, Taim, Cajueiro, Rio dos Cachorros, Porto Grande, Limoeiro, São

131 LIMA, 2009, p. 230. 132 PLATAFORMA BRASILEIRA DE DIREITOS HUMANOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS, 2006, p. 20. 133 SOUZA, Allan de Andrade. O ambiente, a política e o espetáculo: a Lei de Zoneamento e o projeto do Pólo Siderúrgico de São Luís. In SANT’ANA JÚNIOR, Horácio Antunes de et al (org.). Ecos dos conflitos socioambientais: A Resex de Tauá-Mirim. São Luis: EDUFMA, 2009, p. 70. 134 De acordo com a legislação, as reservas extrativistas “é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade” (artigo 18 da Lei federal 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza).

67

Benedito, Vila Conceição, Anandiba, Parnuaçu, Camboa dos Frades e Vila

Madureira).135

Percebe-se, igualmente neste projeto, grande envolvimento dos poderes

públicos, especialmente o estadual e municipal, com objetivo de implantar o pólo

siderúrgico, sugerindo alterações legislativas, agilizando processos administrativos,

dentre outros.

Neste cenário, houve um grande debate público sobre o projeto, inclusive por

meio das audiências públicas realizadas para discussão do projeto de lei

encaminhado à Câmara, que foram cercadas de polêmicas, questionando-se

especialmente a escolha da opção de ampliação da área industrial em detrimento

dos atuais usos do local. Criou-se um movimento, designado de Reage São Luís,

composto por entidades da sociedade civil maranhense e representantes de

comunidades contrárias ao empreendimento.

A conseqüência foi a aprovação do projeto, mas com redução da área que

permite a instalação de apenas uma indústria siderúrgica:

[...] devido à intensa pressão da sociedade civil e à atuação do Promotor do Meio Ambiente de São Luís, Dr. Fernando Barreto, a Câmara Municipal, embora tenha aprovado a alteração da lei de zoneamento municipal, ao menos excluiu da área que foi transformada em zona industrial as áreas de preservação permanente (nascentes e cursos d´água existentes). Com isso, a área do projeto foi reduzida para 1.068 hectares.136

Cabe destacar, ainda, que as notícias e informações das empresas

vincularam a desistência de instalação no Maranhão ao não cumprimento do

Governo do Estado com os compromissos assumidos, em especial a regularização

do local e a concessão da licença ambiental.

3.3 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO DA TKCSA

A empresa Companhia Siderúrgica do Atlântico Sul solicitou as licenças

ambientais prévias ao então órgão ambiental estadual, FEEMA, por meio de dois

procedimentos:

135 SANT’ANA JÚNIOR, 2009, p. 30. 136 PLATAFORMA BRASILEIRA DE DIREITOS HUMANOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS, 2006, p. 23.

68

(i) o processo de número E-07/202.952/2006 refere-se a um terminal portuário e

dragagem correspondente na Baía de Sepetiba defronte ao terreno, com um volume

estimado de 18.000 metros quadrados;

(ii) o processo de número E-07/200.751/2005 é relacionado a uma Usina Siderúrgica

integrada para produção de 4,4 milhões de toneladas de placas de aço por ano,

utilizando minério de ferro proveniente do Estado de Minas Gerais e carvão mineral

oriundo de fornecedores estrangeiros. 137

Os mencionados processos administrativos foram analisados com o objetivo

de se comparar com as normas ambientais em vigor, em especial considerando-se a

dimensão do empreendimento proposto e dos impactos gerados em sua instalação e

operação.

3.3.1 A fragmentação do licenciamento ambiental da empresa

Ao longo dos últimos anos, o licenciamento ambiental de determinados

empreendimentos, por força de seu tamanho e complexidade, não tem sido

conduzido pelo órgão ou entidade ambiental em apenas um processo, mas

separadamente, por grupo de atividades ou instalações. No caso da TKCSA,

existem vários procedimentos de licenciamento ambiental em curso no órgão

estadual, e, no caso da licença prévia, segundo informações constantes no

EIA/RIMA da usina siderúrgica, esta solicitação de desmembramento dos processos

foi feita pelo próprio órgão ambiental, apesar de não terem sido localizados dados

relativos a este pedido:

O projeto do Complexo Siderúrgico CSA pode ser dividido nas seguintes obras: 1 – Dragagem da Baia de Sepetiba, 2 – Aterro do Terreno em que será construída a Usina, 3 – Terminal Portuário e 4 – Usina siderúrgica. O Licenciamento que irá possibilitar a obtenção da Licença Prévia para todo o Complexo foi dividido em dois processos, a partir de uma solicitação específica da FEEMA (Fundação Estadual do Meio Ambiente). A FEEMA solicitou que os itens de 1 a 3 fossem avaliados em um único processo de Licenciamento e, conseqüentemente, analisados em um EIA independente do EIA da Usina Siderúrgica, ora apresentado (item 4).138

Assim, a Companhia Siderúrgica do Atlântico solicitou a licença prévia para

137 Com objetivo de facilitar a abordagem dos assuntos, os dados do processo E-07/202.952/2006 referente à dragagem, ao aterro e ao terminal portuário serão referidos como o processo do terminal portuário e os do processo E-07/200.751/2005 relativo à usina siderúrgica serão mencionados como processo da usina. 138 ERM BRASIL LTDA, 2005, p. 16.

69

implantação de uma Usina Siderúrgica integrada para produção de 4,4 milhões de toneladas de placas de aço por ano, utilizando minério de ferro proveniente do Estado de Minas Gerais e carvão mineral oriundo de fornecedores estrangeiros. O empreendimento denominado de Companhia Siderúrgica do Atlântico – TKCSA é formado através de uma associação entre a Companhia Vale do Rio Doce – CVRD e a ThyssenKrupp Steel AG.139

E, ainda, requereu licença prévia para um terminal portuário e dragagem

correspondente na Baía de Sepetiba defronte ao terreno, com um volume estimado

de 18.000 metros quadrados.140 141

A abertura de mais de um procedimento, contudo, não exime que os estudos

elaborados pelo órgão ambiental e pelo empreendedor avaliem o empreendimento

como um todo, mas, ao contrário, faz com que esta exigência esteja ainda mais

presente. Neste sentido, a Instrução Técnica da usina siderúrgica142 determina que

o EIA avalie a sinergia dos impactos causados pela atividade considerando a

existência das demais atividades em operação na área de influência e a Instrução

Técnica do terminal portuário143 exige a análise conjunta com os empreendimentos

139 Descrição apresentada pelo empreendedor na ocasião da solicitação da licença prévia, por meio do processo E-07/200.751/2005. 140 A solicitação foi analisada no processo E-07/202.952/2005, que foi complementada com as seguintes informações trazidas pela empresa: “A partir deste volume será executado um aterro hidráulico no terreno destinado à implantação de um futuro empreendimento siderúrgico, visando criar condições para o uso industrial, a partir de material de empréstimo extraído de jazida de areia localizada a uma profundidade média de 6m da Baía de Sepetiba, defronte ao terreno supra citado. Estima-se um volume de aproximadamente 7.000.000 metros cúbicos, com altura média aproximada de 3,5m, sendo que os 2 metros iniciais destinam-se à regularização da cota final das instalações industriais, enquanto os 1,5m finais têm como objetivo a função de pré-carregamento, para permitir o recalque acelerado do terreno em função das condições locais do solo. O material do aterro será transportado hidraulicamente através de tubulação, vindo de uma draga do tipo sucção e recalque, com capacidade de recalcar este material a uma distância aproximada de 8km” (fls. 02). 141 Mencione-se que foi editada, ainda, a Portaria SERLA 451, de 29 de março de 2008, que outorga à TKCSA o direito de uso sobre recursos hídricos no Canal de São Francisco, em uma vazão máxima instantânea e vazão média mensal de 10.800 metros cúbicos por hora, bem como uma vazão máxima instantânea e vazão média mensal de efluente tratado de 9.000 metros cúbicos por hora. Na Nota Técnica 002/2005/DGRH, emitida pela SERLA para orientar a submissão e análise do pedido de outorga de direito de uso de recursos hídricos pela CSA, constam as seguintes informações: “A SERLA solicitou que todas as demandas fizessem parte do mesmo processo, para que o empreendimento venha a ser analisado como um todo. No entanto, já foram apresentadas duas solicitações de outorga preventiva em processos distintos. A primeira solicitação foi referente ao uso de água pela futura usina siderúrgica, com vazão de captação de 10.800 m3/h ou 3 m3/s, protocolo E-07/100.888/05, no dia 16 de maio de 2005. E a segunda solicitação foi referente ao uso de água da usina termoelétrica, com vazão de captação de 64.800 m3/h ou 18m3/s, protocolo E-07/101.549/2005, no dia 29 de setembro de 2005. Os processos deverão ser unificados sob o protocolo E-07/100.888/2005”. 142 A Instrução Técnica 05/05 foi elaborada pela FEEMA para orientar o desenvolvimento do EIA/RIMA para atividade de usina siderúrgica da CSA em Santa Cruz com as seguintes unidades: pátio de estocagem de carvão, coqueria/carboquímica, pátio de matérias primas, sinterização, alto forno, aciaria ld, corrida contínua, fábrica de cal, captação e tratamento de água, central termelétrica. 143 A Instrução Técnica 18/05 foi elaborada para orientar o desenvolvimento do EIA/RIMA para os serviços de dragagem, aterro hidráulico e terminal portuário, a serem desenvolvidos pela TKCSA.

70

já implantados, para definir a capacidade de suporte do ecossistema, a diluição de

poluentes e os riscos civis. Não foram encontradas, no entanto, nas duas Instruções

Técnicas referências ao outro procedimento de licenciamento ambiental em curso ou

menção a existência de outras atividades no mesmo local pela empresa.

Ainda que se tratasse de empreendimentos de titularidade diversa, mas

localizados na mesma bacia hidrográfica, o órgão ambiental estadual deve “realizar

a análise conjunta dos empreendimentos, para definir a capacidade de suporte do

ecossistema, a diluição dos poluentes e os riscos civis, sem prejuízo das análises

individuais dos empreendimentos” (art. 1º da Lei estadual 3.111/1998).144

Importa destacar a informação constante no EIA da usina siderúrgica e que se

relaciona à fragmentação do licenciamento:

A viabilidade da Usina Siderúrgica da CSA está diretamente relacionada à obtenção da Licença Prévia do Estudo de Impacto Ambiental, que avalia as obras 1, 2 e 3, associadas ao Complexo, e que foi elaborado pela Ecologus Engenharia Consultiva LTDA a ser avaliado pela FEEMA. O único ônus do atendimento à solicitação da FEEMA para a separação do Complexo em dois processos distintos de licenciamento recai sobre a CSA, que assume o risco do investimento na elaboração dos estudos e definições de projeto, sem garantias prévias da obtenção da Licença Prévia e de Instalação que permitirão a preparação do terreno para a construção da Usina. A FEEMA receberá os estudos na mesma semana, o que permitirá a avaliação dos mesmos em paralelo, por dois grupos independentes que farão a análise integrada dos dois EIA’s. A comunidade também terá a oportunidade de discutir os dois projetos em um mesmo processo de Audiência Pública.145

Além das descrições de seu funcionamento, que incluem o transporte por

meio do porto, no EIA da usina não há quase menção a avaliações de impactos

sinérgicos da usina e das unidades licenciadas no outro processo (porto, aterro e

dragagem), mencionando-se:

Assim, durante as obras de implantação da Usina e do Porto, a sobrecarga do tráfego na Avenida João XXIII, resultante da circulação dos veículos pesados, traduzida pela elevação bastante significativa no volume de tráfego hoje ocorrente e, também, pela alteração de sua composição, com maior participação relativa de ônibus e caminhões, acarretará em uma aceleração do processo de deterioração do pavimento desta via, que hoje já não apresenta boas condições de circulação, e em uma redução da fluidez do tráfego, podendo, inclusive, ocorrer retenções junto ao acesso à área do empreendimento, caso haja concentração nas operações de transporte.146

144 A mencionada Lei é expressa ao afirmar que o não atendimento desta exigência anulará o licenciamento ambiental (artigo 2º). 145 ERM BRASIL LTDA, op. cit., p.16. 146 ERM BRASIL LTDA, op. cit., p. 932.

71

No EIA do Terminal Portuário do Centro Atlântico, encontram-se algumas

referências aos impactos a serem gerados pela usina, destacando-se os

relacionados ao tráfego147 e fluxo migratório.148

Ao menos expressamente, não constam referências à análise integrada que

teria sido feita no âmbito do órgão ambiental, seja no processo administrativo ou nos

pareceres técnicos de licença prévia da usina siderúrgica e do terminal portuário.

Destaca-se, contudo, que a audiência pública foi a mesma para todo o projeto e que

a avaliação da Comissão Estadual de Controle Ambiental (CECA) ocorreu em

relação aos dois pedidos de licença ambiental.149

O Ministério Público Estadual questiona o atendimento desta exigência de

análise em conjunto dos impactos ambientais, ao afirmar que “a partir da análise dos

EIA/RIMAs referente à implantação da usina siderúrgica e do terminal portuário,

apresentam uma superposição de fatos relacionados as obras de implantação da

usina, produzindo uma idéia de dissipação do impacto do empreendimento no leitor

que não analise os dois trabalhos, visto que os impactos relacionados as obras de 147 “Dado que o terminal atuará diretamente vinculado à produção da futura usina siderúrgica, não se prevê tráfego terrestre diretamente vinculado à sua operação, a menos daquele relativo ao afluxo do contingente de trabalhadores que nele atuam” e, ainda, “Ressalva-se que o tráfego rodoviário atribuído ao empreendimento limita-se à fase de instalação, uma vez que todo o tráfego terrestre na fase operacional estará vinculado à operação da Usina Siderúrgica da CSA, cuja avaliação ambiental é objeto de processo de licenciamento específico”. ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, p. 72 e 643. 148 “A divulgação de informações sobre o início do empreendimento e a oferta de novos postos de trabalho poderá ampliar o fluxo de migrantes, já observado atualmente na região. Tendo em vista, no entanto, o número relativamente reduzido de empregos gerados pelas atividades de terraplenagem, dragagem e construção do terminal portuário, comparativamente ao processo de migração já existente na região, não deverá ocorrer um incremento significativo do contingente de migrantes. Por outro lado, o empreendimento prenuncia outro empreendimento altamente gerador de empregos que é a construção da usina siderúrgica da CSA, esta sim, com elevado potencial de atração de populações migrantes. Desta forma, deve-se esperar que o início das obras do Aterro Hidráulico e Terminal Portuário da CSA seja confundido com o início das obras da Usina Siderúrgica da CSA. Caso isto ocorra, grandes contingentes de população podem se dirigir para a região, que terão frustradas suas expectativas de obtenção de empregos diretos ou indiretos, que só serão proporcionados pela última, cuja previsão é para cerca de 2 anos depois do início do empreendimento atual.” ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, p. 72 e 646. 149 Após o trâmite do procedimento de licenciamento ambiental no órgão estadual (a extinta FEEMA), com início em 2005, a CECA deliberou, na 375ª reunião da Câmara de Licenciamento e Fiscalização, em 30 de junho de 2006, que a FEEMA expeça a licença prévia (LP) para usina siderúrgica de fabricação de placas de aço, que contará também com unidade de fabricação de cimento e de oxigênio e usina termelétrica e para os serviços de dragagem, aterro hidráulico e terminal portuário e que ainda determine à empresa que apresente, por ocasião do requerimento de licença de instalação, “proposta de implementação de medidas compensatórias adicionais de forma a agregar melhoria ambiental e qualidade de vida à população da região, conforme recomendação da FEEMA, a saber: recuperação ambiental da praia de Sepetiba, elaboração do projeto definitivo para remediação do passivo ambiental da Ingá e Projeto e Tratamento de Esgotamento Sanitário da região”. Foi expedida a Deliberação CECA/CLF 4.697, de 30 de junho de 2006, publicada no Diário Oficial do Estado de 03 de julho de 2006, que veiculou a decisão anteriormente descrita.

72

implantação da Usina Siderúrgica são apresentados nos EIAs de maneira a dividir

seus efeitos e conseqüências”.150

A Licença Prévia FE011377, de 17 de julho de 2006, foi expedida para

TKCSA desenvolver os projetos para realização de dragagem, aterro hidráulico e

implantação do Terminal Portuário Centro Atlântico, com validade até 17 de julho de

2008. A Licença Prévia FE011378, em 13 de julho de 2006, autoriza a TKCSA à

desenvolver os projetos para implantação de uma usina siderúrgica de produção de

placas de aço, que contará também com unidades de fabricação de cimento e de

oxigênio e com usina termelétrica, com validade até 13 de julho de 2008.

Pelo que se verifica nos processos do órgão ambiental estadual, bem como

nos estudos apresentados, a análise conjunta e integrada do Complexo Siderúrgico,

exceto nos pontos acima destacados que foram objeto do EIA do Terminal Portuário

do Centro Atlântico, não foi realizada, ou, caso que tenha sido feita, não é possível

constatar que tenha sido elaborada.

3.3.2 Competência para o licenciamento ambiental da empresa

Com relação ao empreendimento em análise, o licenciamento ambiental ficou

com o Estado (extinta FEEMA e atual INEA) que está conduzindo os procedimentos

desde 2005. Nos processos de licenciamento ambiental prévio não constam

informações sobre o questionamento da competência do órgão ambiental estadual

para o licenciamento, ainda que seja pelo Ministério Público.

No entanto, o Ministério Público Federal, no âmbito do Inquérito Civil nº

30/2008, recomenda, em 03 de junho de 2008, ao Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), dentre outras medidas, que

adote as “providências administrativas e jurídicas necessárias para estabelecer sua

competência para o licenciamento ambiental de obras e atividades do

empreendimento da THYSSENKRUPP CSA que possam vir a afetar a zona costeira,

alterando-a, ou com efeitos sobre o mar territorial na área da Baía de Sepetiba”.

Dentre os fundamentos apresentados, o MPF afirma que “as obras de implantação

do Complexo Siderúrgico projetado pela Thyssenkrupp CSA – Companhia 150 Ministério Público Estadual (MP), em um documento denominado de Justificativa de Audiência Pública, referente ao processo MPRJ 2005.001.52122.00, de 20 de dezembro de 2005, assinado pelo biólogo Osny Pereira Filho e pela Engenheira Química Josélia Brito Serber, p.18.

73

Siderúrgica do Atlântico estão sendo realizadas na Baía de Sepetiba em terreno de

marinha e no mar territorial, áreas de propriedade da União Federal, em estágio

avançado e com drástica alteração das características do meio ambiente, conforme

mostram as fotos aéreas produzidas em 25/02/2008”. 151

O Instituto Políticas Alternativas para o Cone Sul igualmente entende que o

licenciamento ambiental seria de competência do IBAMA: “Desde o início das

atividades de implantação e planejamento da obra, o EIA-RIMA (Estudo e Relatório

de Impacto Ambiental) do empreendimento violava a Lei Federal No. 7661/88. E

também o Decreto de regulamentação No. 5.300/2004 (Gerenciamento Costeiro),

que determina que o licenciamento de empreendimentos na zona costeira seja

realizado exclusivamente pelo órgão ambiental federal o IBAMA. Não pelo órgão

estadual FEEMA, como foi realizado o da TKCSA”.

Em que pese a Recomendação acima mencionada – e a manifestação da

organização não governamental –, não se tem notícia de ação judicial que tenha

sido proposta pelo Ministério Público Federal questionando as licenças ambientais

expedidas pelos órgãos ambientais estaduais para a empresa TKCSA, o que seria

esperado, já que, pelo seu entendimento, tais licenças padecem de nulidade.

Importante mencionar que a questão da competência para o licenciamento é

bastante polêmica, o que conduz à insegurança jurídica e possibilidade de manejo

de alguns critérios, conforme o ente federado possua, ou não, interesse em licenciar

determinada tipologia de atividade. Se por um lado os fatores da legislação para

definição do ente competente devem ser rigorosamente observados, sob pena da

empresa escolher a entidade ambiental que procederá à análise do seu pedido de

licença, por outro o mais importante é que esta análise igualmente ocorra dentro dos

parâmetros legais.

3.3.3 Abrangência dos estudos ambientais apresentados

Como visto, o EIA/RIMA será sempre exigido no caso de empreendimentos

ou atividades que possam causar significativa degradação ambiental, dentre os

quais se incluem os complexos industriais siderúrgicos, conforme expresso na

Resolução CONAMA 01/86 (artigo 2º, XII) e na Lei estadual 1.356/88 (artigo 1º, XII).

151 INSTITUTO POLÍTICAS ALTERNATIVAS PARA O CONE SUL, 2009.

74

Diante disso, no curso dos processos de licenciamento ambiental do Complexo

Siderúrgico da TKCSA foram elaborados estudos prévios de impacto ambiental152

inclusive com a realização de audiências públicas.

Em que pese a importância dos estudos, o caso em análise indica que

ocorreram equívocos em sua elaboração, seja em relação a determinados pontos

específicos que serão abordados adiante, mas igualmente sobre a própria

concepção do projeto e conseqüências ambientais que seriam produzidas na

instalação e operação da empresa.

A continuidade da execução do projeto e dos processos de licenciamento

prévio vem evidenciando alguns fatores que não haviam sido apresentados ou

previstos naquela fase do procedimento, entendida como uma das mais importantes,

já que atesta a viabilidade ambiental do projeto proposto.

A empresa obteve suas licenças de instalação, alguns meses após a

expedição das licenças prévias, a saber:

- Licença de Instalação LIFE011733, de 28 de setembro de 2006, para implantar a

usina siderúrgica, que foi renovada pela LIIN000771, de 28 de setembro de 2009,

com validade até 28 de setembro de 2012;

- Licença de Instalação LI FE011695, de 11 de setembro de 2006, para realizar

obras de dragagem, aterro hidráulico e implantação do terminal portuário, de

aproximadamente 780.000,00 m³, renovada pela LIIN002956, expedida em 19 de

outubro de 2010, com validade até 19 de outubro de 2013.153

152 Conforme destacado anteriormente, foram elaborados dois EIAs, tendo em vista o desmembramento dos processos de licenciamento. Tem-se, assim, o EIA da Usina Siderúrgica e o EIA do Terminal Portuário (que inclui as obras necessárias à construção do Terminal Portuário: aterro, dragagem e construção do píer). 153 Sobre a celeridade do processo de licença de instalação do terminal portuário, que envolve a supressão de vegetação, importante transcrever trecho de parecer do IBAMA, constante na Recomendação do Ministério Público Federal, no âmbito do Inquérito Civil nº 30/2008, de 03 de junho de 2008: “uma análise minuciosa das datas dos documentos apresentados expõe uma celeridade pouco vista no andamento de processos desta natureza – convém lembrar que se trata da maior usina siderúrgica do mundo. A licença prévia fls. (235/237) foi concedida de 17 de julho de 2006 e continha como condição de validade para ser apresentada por ocasião do requerimento de licença de instalação ( item 6.10) “autorização para supressão de vegetação do órgão competente”. Não obstante a complexidade do empreendimento cinqüenta dias após a emissão da L.P., no dia 05 de setembro de 2006, a CECA delibera pela concessão da licença de instalação, tendo considerado que foi apresentada a autorização IEF 17/2006 para supressão de vegetação em APP, por coincidência exarada no mesmo dia que a Deliberação CECA/CLF nº 4728/2006. Mesmo considerando a autorização do IEF, a CECA determina no artigo 2º da deliberação que a FEEMA faça constar como condicionante da licença de instalação, a ser cumprida antes do início das obras , a anuência do

75

Antes da expedição da licença de operação, foi concedido, à empresa, um

período de testes em sua operação, com fundamento na condicionante 04 da

LIIN000771, que autoriza a “realização da pré-operação de cada unidade durante

um período de até 90 (noventa) dias após a conclusão de sua implantação,

apresentando previamente ao INEA, para aprovação, o respectivo cronograma e a

data de início”. Tal condição de validade da licença foi alterada, por meio do

Documento de Averbação AVB000912, de 18 de maio de 2010, para que passasse

a constar a possibilidade de realização de pré-operação por um período de até 210

(duzentos e dez) dias.

No entanto, mesmo nestas condições, na visão da empresa, sua operação

parece ser a regular, e não como um teste para avaliar a adequação de suas

instalações, conforme se verifica em seu site institucional:

Todos fizeram um trabalho muito bom, não apenas hoje, mas nos últimos dias, para produzir essa primeira placa. É um belo começo”, disse Dr. Hans L. Fischer, presidente da ThyssenKrupp Steel Americas e presidente do conselho de administração da ThyssenKrupp CSA. Dr. Herbert Eichelkraut, presidente da ThyssenKrupp CSA declarou que “depois de mais de três anos de trabalho árduo, produzimos a placa com extraordinária qualidade e forma. Este foi o primeiro dia de produção e continuaremos otimizando o processo”.

Com a entrada em operação da aciaria, onde são produzidas as placas, a CSA cumpre uma importante etapa de suas operações, iniciada em 18 de junho, quando o presidente Lula compareceu na solenidade de inauguração do complexo siderúrgico.154

De acordo com notícias veiculadas na mídia, a população reclama da

poluição gerada pela instalação e operação da empresa, além do barulho dos trens

que transportam minério de ferro que passam perto das casas na Avenida João

XXIII, sem qualquer espécie de cobertura que evite a produção de poluição.

Verificam-se, ainda, reclamações de produtores de aipim sobre o alagamento das

áreas destinadas à lavoura, por conta das obras de desvio do Canal de São

Fernando pela empresa.155

IBAMA face à intervenção em APP. Mesmo o IEF ao autorizar a supressão a condiciona à prévia anuência do IBAMA.” 154 Informações obtidas no site http://www.thyssenkrupp-steel-europe.com/csa/pt/news/pressrelease.jsp?cid=2776678, acesso em 03 de julho de 2011. 155 Audiência pública discute impactos ambientais provocados pela CSA. Rio de Janeiro, em 25 de maio de 2011. Disponível em: http://video.globo.com/Videos/Player/Noticias/0,,GIM1518128-7823-AUDIENCIA+PUBLICA+DISCUTE+IMPACTOS+AMBIENTAIS+PROVOCADOS+PELA+CSA,00.html. Acesso em: 02 jul. 2011. BOM DIA RIO.

76

Além disso, dois eventos de grande emissão de material particulado foram

constatados, em junho (no início do funcionamento do primeiro alto forno) e entre os

dias 25 a 28 de dezembro de 2010 (por ocasião da operação do segundo alto forno),

no qual foram expedidos grafite e ferro, que vem sendo denominado, pela

população, de pó prateado. Neste momento, em função de erros no projeto da

lingotadeira e problemas na aciaria, ocorreu o despejo de parte do ferro gusa, ainda

quentes, diretamente em poços ao ar livre, com a conseqüente produção da poeira.

Importante destacar que o segundo alto forno foi autorizado por decreto do

Governador do Estado, conforme se verifica no relatório abaixo, tendo como partida

as emissões ocorridas em junho de 2010, com o funcionamento do primeiro alto

forno:

Em decorrência desse episódio, em reunião do Conselho de Diretores do INEA, realizada em 9 de dezembro de 2010, foi aprovada a necessidade de auditoria ambiental independente, a ser realizada por empresa idônea e isenta, para apurar as irregularidades e inadequações estruturais e operacionais da usina e do funcionamento da TKCSA. A realização dessa auditoria foi aprovada como condição para a partida do alto-forno 2. Essa decisão foi comunicada em memorando de entendimentos assinado com o MPRJ, em 13 de dezembro, que previa a aprovação do relatório da auditoria e a fiscalização das medidas apresentadas pelas duas instituições.

As exigências da auditoria foram materializadas no Termo de Referência DILAM/GELIN/n.01/2011, elaborado pelo INEA com a participação do MPRJ, em 11 de janeiro de 2011. Dentre as exigências estavam: "(a) a apuração e análise sobre o cumprimento da legislação ambiental vigente pela CSA, (b) o atendimento aos critérios e medidas determinados no licenciamento ambiental até então, (c) a análise da gestão ambiental da CSA desde o início de sua pré-operação até o presente, em especial abordando os fatos que deram ensejo ao ajuizamento da ação penal pelo Ministério Público, (d) a consulta à comunidade do entorno da usina, (e) a análise comparativa com tecnologias e limites de controle de efluentes e emissões fugitivas em usinas siderúrgicas instaladas ou em instalação em outros estados e países, com especial ênfase na avaliação das melhores tecnologias de controle de poluentes associados ao início da operação da usina e seus fornos". Por fim, segundo o mesmo memorando, "a DILAM concorda em exigir critérios que permitam comparações com dados de referência internacional".

No entanto, todos, inclusive o INEA, foram surpreendidos por decisão posterior da então Secretária Estadual do Ambiente, Marilene Ramos, e ratificada pelo Governador Sérgio Cabral, autorizando a partida do segundo alto-forno da TKCSA sem que a auditoria ambiental fosse previamente realizada e apresentada com o conteúdo e exigências definidos no memorando de entendimentos e futuro termo de referência. A mesma poluição atmosférica, com danos à saúde da comunidade vizinha se repetiu com a partida do segundo alto-forno da TKCSA, no final de dezembro de 2010 [...]156

156 RIO DE JANEIRO. MINISTÉRIO PÚBLICO. MPRJ denuncia Usiminas por apresentar relatório irregular de auditoria ambiental na TKCSA. Rio de Janeiro, de 01 de julho de 2011. Disponível em: http://www5.mp.rj.gov.br/consultaClippingWeb/clipAtual.do?id=185134&abrePopUp=true. Acesso em: 02 jul. 2011.

77

O Diretor de Sustentabilidade da TKCSA, Luiz Claudio Castro afirma que a

empresa fez mudanças no próprio processo e está construindo uma máquina inédita

para fazer despoeiramento nos poços de emergência onde a poeira é gerada. A

última previsão da empresa é que as adequações no projeto e os novos

equipamentos ficarão prontos em abril de 2012,157 com valores previstos em torno

de R$ 100 milhões.158

Existe uma grande discussão quanto à toxicidade, ou não, do material

expedido. Em parte, pois o Ministério Público Estadual, até o presente momento, já

apresentou três denúncias contra dirigentes da empresa e técnicos de uma

auditoria, com fundamento na Lei federal 9.605/98, a saber:

- em dezembro de 2010, denúncia da empresa e seu Diretor de Projetos e seu

Gerente Ambiental da empresa, em relação aos fatos relacionados à poluição

atmosférica causada desde junho de 2010, em Santa Cruz, por conta do

derramamento de ferro-gusa, que deveria ser destinado à unidade de aciaria, em

poços ao ar livre, sem qualquer controle de emissões. Os crimes estão tipificados

nos artigos 54, 60 e 68 da Lei federal 9.605/98.159

- em junho de 2011, denúncia da empresa por causar da poluição atmosférica em

níveis capazes de provocar danos à saúde humana ocasionada pelo acionamento

do Alto Forno 2, bem como seu Diretor de Sustentabilidade por não ter comunicado

as irregularidades ao INEA, obrigação também prevista em Termo de

Responsabilidade Técnica pela Gestão Ambiental assinado por ele naquela

autarquia. Os crimes estão previstos nos artigos 54, os incisos II e V de seu §2º, e

seu §3º, 60, e 68, da Lei federal 9.605/98.160

157 CSA precisa fazer modificações para conseguir licença de operação definitiva. Rio de Janeiro, 30 de junho de 2011. Disponível em: http://g1.globo.com/videos/rio-de-janeiro/v/csa-precisa-fazer-modificacoes-para-conseguir-licenca-de-operacao-definitiva/1551223/. Acesso em: 02 de jul. 2011. RJ-TV, 2ª edição. 158 GONÇALVES, Glauber. CSA anuncia investimento para conter poluição. O Estado de São Paulo, São Paulo, 03 de fevereiro de 2011, Economia. Disponível em: http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20110203/not_imp674559,0.php. Acesso em: 02 jul. 2011. 159 RIO DE JANEIRO. MINISTÉRIO PÚBLICO. Promotores do MPRJ denunciam Companhia Siderúrgica do Atlântico por crimes ambientais, de 03 de dezembro de 2010. Disponível em: http://www.mp.rj.gov.br/portal/page/portal/Internet/Imprensa/Em_Destaque/Noticia?caid=293&iditem=8270865. Acesso em: 02 jul. 2011. 160 RIO DE JANEIRO. MINISTÉRIO PÚBLICO. TKCSA é denunciada por crimes ambientais pela segunda vez, de 08 de junho de 2011. Disponível em: http://www5.mp.rj.gov.br/consultaClippingWeb/clipAtual.do?id=183792&exibindoTodasAsNoticias=tudo. Acesso em: 02 jul. 2011.

78

- em julho de 2011, denúncia da Usiminas e quatro de seus técnicos por

apresentarem relatório de auditoria ambiental parcialmente falso e enganoso,

inclusive por omissão, ao INEA, com fundamento no artigo 69A da Lei de Crimes

Ambientais.161

A empresa foi autuada, pelo INEA, pela prática de infração administrativa

ambiental, em virtude da poluição causada em junho de 2010, com aplicação de

multa no valor de R$ 1.300.000,00. Pelos fatos ocorridos em dezembro de 2010,

aplicou-se multa ambiental, com igual fundamento na Lei estadual 3.467/2000, no

valor de R$ 2.800.000,00. Além disso, a empresa teria concordado em despender

R$ 14 milhões à título de compensação pelos incômodos causados com o início de

sua operação, a serem utilizados em obras no entorno do empreendimento.162 163

Os fatos ocorridos após a emissão das licenças ambientais prévias parecem

indicar que o projeto declarado ambientalmente viável, naquele momento, não

apresentava os dados técnicos mínimos para sua avaliação, foi concebido de forma

errônea ou, ainda, não atendeu aos critérios ambientais estabelecidos na legislação

ou que poderiam ser estabelecidos no próprio processo de licenciamento ambiental.

161 RIO DE JANEIRO. MINISTÉRIO PÚBLICO. MPRJ denuncia Usiminas por apresentar relatório irregular de auditoria ambiental na TKCSA. Rio de Janeiro, de 01 de julho de 2011. Disponível em: http://www5.mp.rj.gov.br/consultaClippingWeb/clipAtual.do?id=185134&abrePopUp=true. Acesso em: 02 jul. 2011. 162 Na ocasião do anúncio de tais medidas, a Secretaria de Estado do Ambiente indicou as seguintes obras: dragagem do Canal de São Fernando e drenagem da comunidade onde vivem 750 famílias, no valor de R$ 1 milhão, que serão executadas pelo Inea; pavimentação e asfaltamento de ruas das comunidades da região, no valor de R$ 2 milhões, executadas pela Prefeitura do Rio; construção, também pela prefeitura, de uma Clínica da Família para a comunidade, no valor de R$ 4 milhões; e construção de um Centro de Referência para Tratamento de Hipertensão e Diabetes, de 2.500 metros quadrados, pela Secretaria de Estado de Saúde e de Defesa Civil, de R$ 7 milhões. Informações disponíveis em http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=347169. Acesso em: 03 jul. 2011. 163 Embora não seja objeto desta Dissertação, é importante indicar que algumas obras que vem sendo anunciadas e realizadas pela CSA podem ser decorrentes de obrigações oriundas do próprio processo de licenciamento ambiental, tal como ocorre com as que serão realizadas no Canal de São Fernando. Conforme a própria empresa indica posteriormente, trata-se de uma contrapartida pela utilização de área de propriedade do Estado. Neste sentido, a entrevista do Diretor de Sustentabilidade da empresa que consta na reportagem BOM DIA RIO. Obra promete acabar com os alagamentos em Santa Cruz. Rio de Janeiro, em 20 de junho de 2011. Disponível em: http://video.globo.com/Videos/Player/Noticias/0,,GIM1540969-7823-OBRA+PROMETE+ACABAR+COM+OS+ALAGAMENTOS+EM+SANTA+CRUZ,00.html. Acesso em: 03 jul. 2011. BOM DIA RIO. Destaca-se que não se tem como afirmar a exata coincidência entre as obras anunciadas e as decorrentes do licenciamento, o que demandaria extensa pesquisa e foge ao objeto desta Dissertação.

79

3.3.4 A amplitude da análise dos impactos na população

Os impactos que devem ser analisados pelo EIA/RIMA incluem os que serão

suportados pela população, bem como pelas demais atividades sociais e

econômicas. Ou seja, a análise feita no EIA deve incluir “o uso e ocupação do solo,

os usos da água e a socioeconomia, destacando os sítios e monumentos

arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência

entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura

desses recursos” (artigo 6º, I, c da Resolução CONAMA 01/86).164 Neste sentido, as

Instruções Técnicas da usina siderúrgica e do terminal portuário determinam que os

Estudos referentes ao empreendimento em questão analisem os impactos

ambientais com ênfase especial, dentre outros, na população.

O trecho do EIA da usina siderúrgica, no capítulo dos impactos

socioeconômicos nas fases de implantação e de operação, reflete a pouca

abrangência do estudo em relação aos aspectos sociais:

Durante a etapa de implantação os impactos negativos mais significativos estão relacionados aos Processos de Mobilização e Desmobilização de Pessoas e equipamentos. Na maioria das vezes (68%) os impactos de natureza negativa foram avaliados como de moderada magnitude. Destes, 70% são temporários. Os impactos de alta magnitude foram identificados

164 Artigo 6º - O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo, as seguintes atividades técnicas: I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando: a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas; b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente; c) o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos. II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais. III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas. lV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados. Parágrafo Único - Ao determinar a execução do estudo de impacto Ambiental o órgão estadual competente; ou o IBAMA ou quando couber, o Município fornecerá as instruções adicionais que se fizerem necessárias, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área.

80

quando relacionados às Tarefas de Recrutamento e Dispensa de Mão-de-obra contratada. Cabe destacar que os impactos de alta magnitude representam apenas 12% dos impactos negativos identificados para a fase de implantação. Entretanto, um dos impactos negativos de alta magnitude foi avaliado como permanente (Incremento da ocupação irregular).165

Os impactos negativos e positivos identificados sobre o meio socioeconômico e relacionados à etapa de operação são de natureza similar aos assinalados na de implantação. Cabe, entretanto, destacar a diferenciação quanto à forma de manifestação de cada impacto [...]166

Cerca de 70% dos impactos socioeconômicos identificados durante a etapa

de operação são de natureza positiva,167 sendo que 62% são de alta magnitude e os

demais de magnitude moderada. Dos impactos avaliados como negativos, os de

alta magnitude são associados à abertura de frentes de trabalho e à demanda por

serviços públicos e moradia.”168

Os impactos no meio socioeconômico identificados no EIA do Terminal

Portuário do Centro Atlântico são: geração de empregos, fortalecimento do potencial

portuário e industrial da região, melhoria do orçamento fiscal da arrecadação

previdenciária, dinamização da economia, relocação de acampamento do

Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST), geração de expectativas

negativas com relação à atividade pesqueira, exclusão de área para atividade de

pesca, sobrecargas de vias de trânsito terrestre e marítimo, aumento do fluxo

migratório para a região, pressão sobre a infra-estrutura de serviços, incremento de

ocupação irregular, eliminação de postos de trabalho e oportunidades de negócio,

risco de alteração/destruição de sítios arqueológicos.169

165 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 915. Nas páginas seguintes, o EIA lista os impactos socioeconômicos positivos na fase de implantação: aumento da oferta de empregos diretos, aumento da oferta de empregos indiretos, difusão de conhecimento e aprendizado, aquecimento de mercado imobiliário, aumento do poder aquisitivo, aumento de padrão de consumo, dinamização da economia, estímulo ao empreendedorismo, melhoria de orçamento fiscal, arrecadação de contribuições previdenciárias, contribuição para a balança de pagamentos, melhoria de geração de valor, estímulo à mobilização da sociedade civil. Os impactos negativos na fase de implantação, de acordo com o EIA, são: geração de expectativas, pressão sobre a infra-estrutura de serviços e equipamentos públicos, aumento de fluxo migratório, conflitos de interesse - associados ao adensamento populacional na AID, eliminação de postos de trabalho e de oportunidades de negócio, queda de poder aquisitivo, sobrecarga nas vias de acesso, incômodos à população de entorno, alterações das relações comunitárias na área de entorno, aumento de problemas sociais, incremento da ocupação irregular. 166 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 1.021. 167 Nos Estudos Prévios de Impacto Ambiental, os impactos são classificados como positivos ou negativos e como alto, médio ou baixo. Como ainda não existe um critério técnico unânime e tampouco normas regulando o assunto, as consultorias desenvolveram metodologias e as aplicam em seus estudos. 168 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p.1021. 169 ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, item 7.4.

81

Com relação aos impactos causados pela empresa na população, conforme

visto acima, estão sendo noticiadas diversas reclamações da população que reside

próxima à construção pelo seu normal funcionamento, além dos acidentes que

ocorrem com os poços de emergência em junho e dezembro de 2010.

A Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) realizou uma pesquisa com sete

moradores do local, coordenada pelo pesquisador Hermano Albuquerque, na qual se

conclui que “as queixas e os sintomas se relacionavam com a exposição à fuligem

da siderurgia, a partir do mês de agosto de 2010” e indica a necessidade de

monitoramento contínuo dos impactos da empresa na saúde da população de Santa

Cruz.170

Neste sentido, foi instituída uma auditoria, em 30 de junho de 2011, para

acompanhar impactos na saúde dos trabalhadores e moradores, que será

coordenada pela Fundacentro, ligado ao Ministério do Trabalho. Em entrevista para

emissora de televisão, o Representante da Secretaria de Estado do Ambiente

destaca que a fuligem está agravando os problemas de saúde da população. 171

Por outro lado, o Diretor de Sustentabilidade da TKCSA, Luiz Claudio Castro,

afirma que o material da empresa não é tóxico e não causa doenças, mas que pode

gerar incômodos. Além disso, afirma-se a distância – de mais de um quilômetro – do

local onde esta poeira é produzida da cerca da empresa. Em outra reportagem da

mesma emissora da televisão, o Vice-Presidente da empresa afirma:

A CSA garante que a população de Santa Cruz não corre risco de câncer, nem de alteração fetal, nem de qualquer outra doença, em função dos materiais que são utilizados no seu processo, que comprovadamente não causam risco à saúde.172

170 Estratégias para conciliar o desenvolvimento econômico com a qualidade de vida. Rio de Janeiro, 30 de junho de 2011. Disponível em: http://video.globo.com/Videos/Player/Noticias/0,,GIM1550529-7823-ESTRATEGIAS+PARA+CONCILIAR+O+DESENVOLVIMENTO+ECONOMICO+COM+A+QUALIDADE+DE+VIDA,00.html. Acesso em: 02 jul. 2011. BOM DIA BRASIL. Não foi localizado o laudo conclusivo da Fiocruz. 171 Estratégias para conciliar o desenvolvimento econômico com a qualidade de vida. Rio de Janeiro, 30 de junho de 2011. Disponível em: http://video.globo.com/Videos/Player/Noticias/0,,GIM1550529-7823-ESTRATEGIAS+PARA+CONCILIAR+O+DESENVOLVIMENTO+ECONOMICO+COM+A+QUALIDADE+DE+VIDA,00.html. Acesso em: 02 jul. 2011. BOM DIA BRASIL. 172 CSA precisa fazer modificações para conseguir licença de operação definitiva. Rio de Janeiro, 30 de junho de 2011. Disponível em: http://g1.globo.com/videos/rio-de-janeiro/v/csa-precisa-fazer-modificacoes-para-conseguir-licenca-de-operacao-definitiva/1551223/. Acesso em: 02 de jul. 2011. RJ-TV, 2ª edição.

82

No entanto, os impactos na população gerados pela operação da empresa ou

por possíveis acidentes não foram previstos – ou analisados detidamente – no

processo de licenciamento ambiental ou, ainda, abordados pelos estudos ambientais

apresentados pela empresa. Inequívoca é a dúvida sobre a possibilidade de causar

danos à saúde humana, que sequer foi mencionado nos estudos apresentados, o

que afronta o princípio da precaução acima mencionado. Sobre as deficiências dos

estudos apresentados no licenciamento da TKCSA, Porto afirma que

O Rima é altamente deficiente, e essa deficiência é de tal gravidade que considero que somente após a apresentação de um novo estudo de impacto ambiental a licença eventualmente poderia ter sido dada e não nas condições inicialmente colocadas. 173

PESSOA destaca que “as últimas ocorrências em termos de poluição

atmosférica no território de Santa Cruz não podem ser consideradas como acidente

e sim como conseqüência de um licenciamento que não levou em consideração a

consecução de estudos ambientais consistentes, situação que passa a ser nociva

para a saúde pública e ambiental".174

Discussão bastante relevante nos licenciamentos do Complexo Siderúrgico,

em especial do terminal portuário, relaciona-se aos impactos a serem gerados na

atividade pesqueira. Sobre os pescadores, o EIA da usina siderúrgica afirma que

assim como o turismo, a pesca é uma importante atividade econômica nos municípios da Área de Influência Direta nas margens da Baía de Sepetiba [...] Existe grande demanda por dados atualizados referentes à caracterização das atividades pesqueiras, referente a áreas de pesca; principais espécies capturadas; artes de pescas utilizadas; áreas de desembarque e, total das capturas desembarcadas, caracterização das comunidades de pescadores envolvidas com as atividades, número de pescadores e de embarcações atuando na pesca; principais necessidades e entraves para o desenvolvimento da atividade, entre outras. No entanto, a contradição existente entre as poucas informações disponíveis nos órgãos públicos vinculados à pesca, e os dados reportados pelas colônias de pescadores, associações e cooperativas de pesca, prejudicam comparações e análises pormenorizadas175

O EIA da usina siderúrgica apresenta que “as atividades de pesca e extração

de moluscos no entorno da Baía de Sepetiba vêm se destacando na economia local

desde 1727”176 e calcula que existam aproximadamente 7.030177 pescadores na

173 JUNIA, 2011. 174 JUNIA, loc. cit. 175 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 799. 176 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 802. 177 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 806. E o estudo conclui: “pode-se estimar que aproximadamente 7.000 pescadores atuam nas atividades de pesca da Baía de Sepetiba, no Rio de Janeiro, que representa o total de pescadores que potencialmente pode ser afetado pela implantação do

83

Área de Influência do empreendimento. Por outro lado, o EIA do Terminal Portuário

do Centro Atlântico afirma que a “descrição das características da atividade da

pesca na região recebeu um tratamento em separado, tendo em vista, como

anteriormente indicado, que esta é potencialmente uma atividade a ser impactada

pelo empreendimento. O estudo buscou identificar, por um lado, a importância

econômica da pesca na região e, por outro, sua importância social, enquanto

atividades artesanais, desenvolvidas por população de baixa renda.”178

Importante notar que, apesar da extensa caracterização da atividade da

pesca, os impactos da implantação e operação da usina siderúrgica na atividade

pesqueira não foram analisados no EIA da usina. No entanto, consta no Plano de

Gestão de Impactos/Plano de Gestão para os Impactos Socioeconômicos/Plano de

Investimento Social, o Programa de Promoção ao Desenvolvimento Sustentável da

Região apresentado com o objetivo de “garantir que a região possa absorver as

possibilidades de desenvolvimento que acompanharão o empreendimento durante

sua vida útil”, a partir da seguinte diretriz “Implementar programas e projetos de

educação continuada/ inclusão social de setores “marginalizados” dos processos de

desenvolvimento regional, tais como: crianças e adolescentes, pessoas idosas,

pescadores artesanais, além de outros”.179

O EIA do Terminal Portuário do Centro Atlântico afirma que

a pesca na baía de Sepetiba, embora não possua alta relevância econômica, possui localmente elevado significado social, abrangendo um número expressivo de pescadores artesanais, para quem a pesca representa a única ou a principal alternativa de sobrevivência.

Embora sejam múltiplas as atividades que resultam na degradação da baía e na redução dos estoques pesqueiros, as comunidades locais, particularmente as de pescadores, atribuem às constantes atividades de dragagem na baía alta relevância, sobretudo no que diz respeito ao assoreamento da baía, à deterioração da qualidade de suas águas e à redução dos estoques pesqueiros.

De modo que, independentemente dos efeitos reais da dragagem prevista para o empreendimento sobre a atividade da pesca (que serão tratados, em seguida, como um impacto específico do empreendimento), deve-se

empreendimento”. A fonte indicada é levantamento de campo, realizado em 2005. Apesar de referir-se ao mencionado trabalho de campo, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) do Terminal Portuário do Centro Atlântico, integrante do Complexo Siderúrgico da TKCSA, elaborado pela empresa de consultoria Ecologus Engenharia Consultiva, afirma que a estimativa é de 6.070 pescadores. ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, p. 550. 178 ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, p. 473. 179 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 1.198.

84

considerar a existência de um impacto sobre as expectativas ou sobre o imaginário das comunidades locais.180

A respeito da exclusão de área para atividade de pesca, são identificados

impactos na fase de implantação e operação, e as medidas mitigadoras propostas

são o desenvolvimento de ações de comunicação social junto aos pescadores

informando, no caso da implantação, diariamente sobre as atividades de dragagem

e situação da turbidez da água, associada a medidas voltadas para o encontro de

soluções para problemas pontuais identificados e, na fase de operação, delimitação

e as restrições de uso inerentes a área do novo canal de acesso.181

Com relação ao assunto, o empreendedor, em resposta aos questionamentos

apresentados pelo Ministério Público Estadual afirma:

Ressalta-se que os impactos sobre a pesca foram avaliados em dois níveis, quais sejam, o nível das expectativas em relação ao empreendimento e o nível das interferências reais deste com a pesca.

A geração de expectativas negativas foi considerado um impacto de per si por iniciar-se já na fase de planejamento da atividade e poder levar à redução de auto-estima local ou afetar a motivação da comunidade no que concerne ao engajamento com a atividade de pesca. Tais expectativas negativas decorrem da percepção já adquirida pela comunidade local, em relação aos transtornos e impactos tipicamente causados pelas atividades de dragagem realizadas no passado na Baía de Sepetiba. Esta percepção negativa, caracterizada como receio de ser novamente impactado, foi identificada durante a elaboração do diagnóstico e motivou inclusive o ciclo de apresentações locais do projeto aos diversos núcleos de comunidade pesqueira da região.

Portanto, considerou-se que, além da adoção de técnicas de baixo impacto para realização da dragagem, é necessário garantir amplo acesso à informação com vistas a subsidiar o entendimento da comunidade local quanto a tais técnicas e ao desempenho esperado das mesmas.

[...]

Por sua vez, no que se refere aos impactos reais das atividades de dragagem sobre a pesca, foi detalhadamente descrita no EIA a forma como foram selecionadas as alternativas tecnológicas e locacionais durante a concepção do projeto, com vistas a reduzir um mínimo os impactos remanescentes sobre a pesca.

[...]

Considerou-se, assim, que em presença das medidas preventivas e de comunicação planejadas, os impactos da fase de implantação do terminal sobre a atividade pesqueira são realmente de baixa magnitude.

[...]

Quanto à fase de operação, entende-se que embora o empreendimento estabeleça uma área permanente de exclusão à atividade pesqueira, esta

180 ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, p. 639. 181 ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, p. 641-642.

85

situa-se em local de baixa relevância para a pesca, motivo pelo qual avaliou-se este impacto de per si como de magnitude baixa.182

E, por fim, no que se refere à compensação ambiental pela exclusão da

pesca, a TKCSA afirma que “as possíveis compensações de tais efeitos devam ser

definidas no bojo de uma política que integre as diversas esferas responsáveis pelas

restrições em questão, sendo contudo intenção do empreendedor do Terminal

Portuário o desenvolvimento de ações individuais, que contribuam para o

fortalecimento das comunidades pesqueiras da área de influência da atividade”. 183

O Parecer Técnico de Licença Prévia 856/06, que analisou o procedimento de

licenciamento ambiental da usina siderúrgica, no item relacionado à socioeconomia,

em breves linhas, conclui que “os incômodos à população do entorno deverão estar

associados, basicamente, aos transtornos comuns à execução de qualquer obra de

grande porte, ou seja, a geração de ruídos, material particulado e vibrações

decorrentes diretamente da obra, como também, das operações de transporte de

pessoal, material e equipamentos”. Além disso, apresenta as medidas reparadoras

que deverão ser adotadas para cada impacto identificado.184 Por outro lado, o

Parecer Técnico de Licença Prévia 026/06, referente ao terminal portuário, não

menciona os impactos sociais ou econômicos que a obra em análise pode

ocasionar, exceto em relação aos impactos no setor de transporte. No entanto,

interessante notar que se exige que o Plano Básico Ambiental inclua o Programa de

Compensação pela Exclusão da Atividade da Pesca na área de influencia do

empreendimento.185

O que se tem visto, recentemente, é que os impactos do empreendimento na

pesca, especialmente artesanal, começam a ser contabilizados e revelam o que o

Estudo de Impacto Ambiental deveria ter divulgado: os pescadores relatam a

diminuição da quantidade de pescado após a dragagem feita pela TKCSA e pelo

182 Informações apresentadas pelo empreendedor, por meio de um ofício encaminhado à extinta FEEMA, em 13 de março de 2006, no qual são prestados esclarecimentos a respeito do EIA, inclusive em relação à questionamentos apresentados pelo Ministério Público Estadual, que está inserido no processo administrativo E-07/200.751/2005 (fls. 150-166). 183 Informações apresentadas pelo empreendedor, por meio de um ofício encaminhado à extinta FEEMA, em 13 de março de 2006, no qual são prestados esclarecimentos a respeito do EIA, inclusive em relação à questionamentos apresentados pelo Ministério Público Estadual, que está inserido no processo administrativo E-07/200.751/2005 (fls. 150-166). 184 FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006b, p. 17. 185 FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006a, p. 25.

86

trânsito de navios no píer, além de ser sido estabelecida a zona de exclusão da

pesca, que inclui o Canal de São Fernando.186

Em relação à análise dos impactos na pesca, o atual Subsecretário de Estado

do Ambiente afirmou

A discussão que foi feita aqui da exclusão dos pescadores artesanais precisa ser incorporada no estudo de impacto ambiental. Estamos à disposição para incorporar esse contingente da população. Com o píer, com trânsito de navios, acaba-se com a pesca artesanal e isso não é mensurado no estudo de impacto ambiental, por isso eu disse que o estudo trabalha de forma hipotética.187

Ao que parece, reconhecendo os impactos da atividade na pesca da região, o

INEA está sugerindo a elaboração de um plano de desenvolvimento sustentável

para área, a ser custeada pelas empresas que lá estão localizadas.188 No entanto,

pode-se estar diante, mais uma vez, da troca de valores financeiros pela

impossibilidade de continuidade do modo de vida dos pescadores, o que deixou de

ser considerado nos estudos ambientais apresentados. Acselrad, ao analisar o

RIMA de Belo Monte, parece descrever a situação que se analisa nesta Dissertação:

A retórica ambientalizada do RIMA não consegue, afinal, esconder o fato que a sustentabilidade da barragem depende da destruição da sustentabilidade das populações afetadas. Ou seja, nos próprios termos do glossário do RIMA, a continuidade econômica e ambiental da barragem se alimenta da descontinuidade econômica, social, ambiental e cultural dos grupos sociais atingidos. Tudo o que o grande projeto pode fazer é buscar oferecer uma compensação das perdas absolutas, intangíveis e incomensuráveis que serão impostas a estes grupos. É indispensável sublinhar, porém, que tal compensação será a tradução monetária ou material de experiências e valores absolutamente incompensáveis. Dada a natureza de tais perdas, os paredões, brejos, veredas, lagoas marginais etc., quando submersos, farão submergir também os fluxos materiais e imateriais dos quais os grupos sociais atingidos desde sempre retiraram sua identidade.189

As deficiências da consideração dos aspectos sociais nos estudos

ambientais, fez com que o Movimento de Justiça Ambiental incluísse, como uma de

suas estratégias, a sugestão de adoção de procedimentos de Avaliação de

Eqüidade Ambiental, como forma de suprir a “separação indevida entre os

186 Em audiência na Alerj, pescadores culpam siderúrgica CSA pela falta de peixes na Baía de Sepetiba. Rio de Janeiro, 14 de junho de 2011. Disponível em: http://oglobo.globo.com/rio/mat/2011/06/14/em-audiencia-na-alerj-pescadores-culpam-siderurgica-csa-pela-falta-de-peixes-na-baia-de-sepetiba-924687448.asp#ixzz1PLLuDNND. Acesso em: 02 jul. 2011. O GLOBO. 187 JUNIA, 2010. 188 VIEIRA, Agostinho. Pesca em Sepetiba pode ter defeso estendido. Blog Ecoverde, Rio de Janeiro, 30 de junho de 2011. Disponível em: http://oglobo.globo.com/blogs/ecoverde/posts/2011/06/30/pesca-em-sepetiba-pode-ter-defeso-estendido-389538.asp. Acesso em: 09 jul. 2011. 189 ACSELRAD, 2009b, p. 54.

87

processos biofísicos e a diversidade de implicações que estes têm quando relativos

ao uso e significação próprios aos diferentes grupos sociais que compartilham o

território”.190

Sobre a necessidade de aperfeiçoamento da ciência, PORTO afirma a

necessidade de “reconstruir ‘uma nova prática científica, pautada nos princípios

éticos da Justiça Ambiental; uma ciência integrada e sensível’ que possibilite o

reencontro da prática científica com os movimentos sociais, os valores éticos, os

saberes populares e ancestrais dos povos oprimidos. Uma ciência aberta ao diálogo

e que promova o direito à vida, à saúde e à liberdade como elementos essenciais na

produção do conhecimento”.191

Em que pese tais deficiências na avaliação dos impactos sociais, com

freqüência, vê-se que os empresários – e até mesmo o órgão ambiental – utilizam-

se de argumentos relacionados às possíveis melhorias sociais que os

empreendimentos podem trazem, ou evitar degradação ainda maior à que já ocorre.

Neste sentido, merece destaque a justificativa da então Presidente da FEEMA, ao

encaminhar o Parecer Técnico de Licença Prévia para deliberação sobre a

concessão da LP pela CECA, que elenca, dentre outros motivos, a “relevância da

região da Baía de Sepetiba e o caráter transformador do empreendimento em

questão”, “as diversas carências da região e os graves problemas já existentes, tais

como assoreamento das praias de Sepetiba, passivo ambiental de Ingá, falta de

saneamento etc” e a pertinência da “recomendação à CECA da definição de

medidas compensatórias adicionais de forma a agregar melhoria ambiental e

qualidade de vida da população da região”.192

190 ACSELRAD, Henri et al, 2009a, p. 34. Merece destaque a crítica aos Estudos de Impacto Ambiental feita pelos autores: “Considerou-se que estes últimos têm sido incapazes de retratar a injustiça ambiental contida em determinados projetos, servindo, implicitamente, à legitimação de ações e impactos inaceitáveis, se consideradas apropriadamente as dimensões socioculturais. Conseqüentemente, eles têm sido apropriados pelos interesses econômicos envolvidos nos projetos e na própria elaboração repetida de estudos de impacto, formalmente padronizados e socialmente vazios, produto do que se configurou como uma espécie de ‘indústria de EIAs-RIMAs” (p. 35). No que se refere à padronização e repetição dos EIAs destaca-se que o EIA da Usina apresentado pelo empreendedor, apesar de a licença ambiental prévia ter sido solicitada pela CSA, em diversos momentos, refere-se à CVRD (Companhia Vale do Rio Doce), parceira da TKCSA no empreendimento. 191 PORTO, 2008, p. 155. 192 Informações constantes no processo E-07/200.751/2005 (fl. 433).

88

3.3.5 O atendimento da exigência legal de apresentação de alternativas

locacionais no licenciamento ambiental da TKCSA

Exige-se, na Instrução Técnica da usina siderúrgica (Instrução Técnica

05/05), que o EIA contemple todas as alternativas tecnológicas do projeto, inclusive

a opção de sua não realização, considerando a tecnologia utilizada (item 3.1). No

mesmo sentido, encontra-se a Instrução Técnica 18/05, que foi elaborada para

orientar o desenvolvimento do EIA/RIMA dos serviços de dragagem, aterro

hidráulico e terminal portuário, a serem desenvolvidos pela TKCSA (item 3.1).193

A esse respeito, os estudos de impacto ambiental apresentados pela empresa

sobre a alternativa locacional destacam:

A seleção do local para a implantação do empreendimento, na baía de Sepetiba, decorreu da avaliação de vários fatores, tais como: a localização junto a um distrito industrial consolidado, condições de implantação de um futuro terminal portuário próprio para a importação de carvão e coque importado e exportação de placas de aço produzidas.

Como a produção da CSA será 100% voltada ao mercado externo, principalmente EUA e Europa, a localização na baía de Sepetiba será de importância estratégica em termos logísticos e de menor impacto ambiental devido a não ocorrência de ecossistemas frágeis.194

O EIA do Terminal Portuário do Centro Atlântico indica os fatores

considerados estratégicos para a escolha do local do empreendimento, presentes no

terreno proposto:

− adequada articulação rodoviária e ferroviária favorecendo a recepção de minério de ferro de boa qualidade e de calcário por via ferroviária;

− possibilidade da construção do terminal portuário exclusivo para a recepção de carvão e para o embarque dos produtos siderúrgicos;

− proximidade de um dos principais mercados consumidores de aço (EUA e Europa);

193 Não serão analisadas as alternativas tecnológicas apresentadas e estudadas no processo de licenciamento do Complexo Siderúrgico, em especial em relação ao Terminal Portuário, por não ser objeto desta Dissertação. Mencione-se, no entanto, que a análise das tecnologias disponíveis para dragagem, aterro e terminal portuário ocuparam grande parte do Parecer Técnico de Licença Prévia 026/06, referente ao processo administrativo E-07/202.952/2005. FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006a. 194 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 32. Em outro trecho do Estudo, afirma-se: “A Usina Siderúrgica da CSA corresponderá a uma unidade industrial de alta performance que terá como finalidade fabricar produtos altamente competitivos, como placas de aço. Desenvolver um empreendimento potencial localizado na região sudeste do Brasil com tecnologia de última geração seria uma melhoria importante para a indústria de aço brasileira e uma significativa ampliação do mercado exportador. As justificativas fundamentais para a implantação do mesmo neste local referem-se à existência de grandes reservas de minério de ferro no Brasil em exploração pela CVRD, possibilidade de implantação de um futuro porto e reabilitação de atual ramal ferrroviário nas adjacências da área prevista para o empreendimento.” (p. 31)

89

− disponibilidade de terreno para uso industrial, na orla da baía, com área de grandes dimensões, adequada às necessidades do futuro projeto, para implantação da siderúrgica e retroárea para as atividades de apoio ao porto;

− facilidade de acessos rodoviários;

− inserção em zona de uso industrial.195

A seguir, no supramencionado Estudo, a empresa apresenta as alternativas

de áreas de empréstimo para o aterro, do terminal portuário, da área de dragagem e

do bota-fora e de disposição para dragagem de manutenção.

A empresa manifestou-se, ainda, durante o processo de licenciamento

ambiental, sobre as alternativas locacionais no seguinte sentido:

Antes dos estudos de viabilidade do empreendimento, os sócios ThyssenKrupp Steel e Companhia Vale do Rio Doce consideraram as seguintes possibilidades teóricas para a instalação do projeto:

1. implantação do projeto em outros países, a exemplo de Índia, Ucrânia e Austrália.

2. implantação do projeto em São Luís, no Estado do Maranhão e no Estado do Espírito Santo.

3. Implantação do projeto no Estado do Rio de Janeiro.

Os fatores que determinaram a escolha do Brasil, ao invés das alternativas indicadas no item 1 acima, foram: estabilidade política e econômica do país, grau de desenvolvimento tecnológico em geral no setor siderúrgico em particular, competitividade em termos mundiais do setor siderúrgico, conhecimento do país através da presença de empresas do Grupo ThyssenKrupp e o relacionamento de longo prazo existente entre a ThyssenKrupp e a Companhia Vale do Rio Doce.

Os fatores determinantes para a escolha do terreno em que seria implantado o Projeto foram:

- ligação ferroviária com as minas de minério de ferro da CVRD;

- área plana para implantação do complexo siderúrgico (~ 7km)

- possibilidade de instalação ou uso do terminal portuário para o recebimento de carvão e exportação de placas

- disponibilidade de mão-de-obra para implantação e operação

- disponibilidade de fornecedores e prestadores de serviço para a implantação e operação

- disponibilidade de água

- disponibilidade de gás natural

- proximidade de rede de distribuição de energia elétrica em alta voltagem

- infra-estrutura de transporte terrestre

- interesse demonstrado pelas autoridades estaduais e municipais.

Da análise preliminar realizada, a região da Baía de Sepetiba, no Estado do Rio de Janeiro, foi a única que preenchia todos os requisitos definidos para o Projeto. Neste região o único terreno capaz de abrigar o Projeto foi o situado em Santa Cruz no Município do Rio de Janeiro.

195 ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, pp. 16-17.

90

Por estas razões o terreno escolhido acabou se constituindo na única opção que tornava viável a implantação do terreno.196

Conforme descrito pela empresa, o “empreendimento deverá ser implantado

na região de Sepetiba, no município do Rio de Janeiro – RJ, onde serão

aproveitadas a infra-estrutura existente para o suprimento do minério de ferro por via

ferroviária e as facilidades para operações portuárias para o recebimento de carvão

e escoamento da produção”.197

Respondendo a uma pergunta realizada na audiência pública, a empresa

afirma que

a CSA avaliou a viabilidade de alguns terrenos, durante algum tempo, dentre eles, um espaço em Itaguaí. No entanto, uma avaliação global, considerando os pré-requisitos que deveriam ser atendidos (como condição de acessos e implantação de terminal portuário etc), apontou o terreno no distrito industrial de Santa Cruz como o mais adequado” e, após, afirma-se que “o local mais adequado para a implantação da Siderúrgica é a região de Sepetiba, pela possibilidade de integração de diversos meios de transporte – fator fundamental para a viabilidade do projeto. Contudo, o Porto de Sepetiba não dispõe de um terminal específico para esta atividade, tornando necessária a construção de um novo terminal, dedicado à Usina da CSA. A construção do Terminal se insere, ainda, dentro das perspectivas dos planos de desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro e de dinamização do complexo industrial e portuário de Sepetiba.198

O Parecer Técnico de Licença Prévia 856/06 e o Parecer Técnico de Licença

Prévia 026/06 não mencionam as análises sobre alternativas locacionais

apresentadas nos EIA’s.

Em parecer, o Grupo de Apoio Técnico do Ministério Público afirma que o

“EIA informa que a localização seguiu as seguintes premissas de viabilidade técnico-

econômica e ambiental: posicionamento a uma distância mais próxima da costa

tendo em vista o custo da ponte de ligação do píer ao terreno; otimizar a distância de

recalque do material dragado para o terreno; superposição da bacia de evolução

com a área da jazida do substrato arenoso, conciliando os volumes; e maximizar a

196 Considerações apresentadas pela empresa ao Ministério Público Estadual, em 22 de maio de 2006, e que constam no processo de licenciamento da extinta FEEMA (E-07/200.751/2005 – fls. 298-304). 197 Descrição apresentada pelo empreendedor na ocasião da solicitação da licença prévia para a usina siderúrgica, por meio do processo E-07/200.751/2005. 198 Informação constante no processo E-07/202.952/2005, em um documento apresentado pela empresa à FEEMA, em 06/04/2006, com imagens extraídas das audiências públicas e o registro das perguntas mais freqüentes apresentadas. A primeira pergunta refere-se à intenção da empresa em instalar-se em Itaguaí e a segunda à construção de um novo terminal.

91

disposição do material com vistas a redução de necessidade de bota-fora no espaço

marítimo”.199

O item referente à opção de não realização do empreendimento do EIA da

usina siderúrgica inicia-se com a análise dos movimentos estratégicos dos ‘players’

da cadeia do minério de ferro, inicialmente com a participação dos mineradores nos

projetos de redução dos minérios de ferro, em parcerias com tradicionais operadores

de Usinas Siderúrgicas, e atualmente com aquelas anunciando a intenção de

participação em projetos incluindo o Refino do gusa líquido para aço e da fabricação

de placas para exportação. E, complementa, “Aliás, de resto, esta é a própria

inspiração do Projeto CSA – que se caracteriza, sob o ponto de vista do minerador –

empreendedor, por agregação de valor à unidades de ferro atualmente

comercializadas para exportação e garantia de manutenção desse fornecimento em

base de longo prazo e por preço conveniente”.200 E, conclui o EIA:

Portanto, a hipótese de não-realização do Empreendimento, sob um ponto de vista de consumo de recursos naturais / reservas de minério de ferro – capital natural, corresponde à hipótese de não realizar a oportunidade de conferir um valor significativamente maior para uma parcela do capital natural que já está sendo consumido, equivalente a cerca de 6,70 milhões de toneladas anuais.201

No EIA do Terminal Portuário do Centro Atlântico, a hipótese de não

realização do empreendimento é abordada da seguinte forma:

[...] a região do porto de Sepetiba foi aquela que melhor se adequou às condições para receber o empreendimento em questão, considerando a localização da Usina e Terminal Portuário associado, mesmo levando-se em conta os grandes volumes de material dragado, decorrentes da abertura do canal, os quais poderiam ser dispostos como aterro do terreno de implantação da Usina.

Dessa forma, entende-se que a hipótese de não-implantação do empreendimento na região do porto de Sepetiba poderá trazer impactos diretos sobre a viabilidade do projeto siderúrgico da CSA, acarretando perda de relevante oportunidade de desenvolvimento socioeconômico para o Estado do Rio de Janeiro, destacando os 650 referentes às obras de dragagem e criação do Terminal Portuário e, indiretamente, os 18.000 empregos diretos a serem gerados durante a implantação da Usina.

Mesmo que haja somente a opção de não se implantar o Terminal Portuário, porém mantendo-se o terreno escolhido para a futura implantação da Usina Siderúrgica, ainda assim haveria necessidade de realização de obras de dragagem vultuosas para preparação do mesmo. Isto porque os grandes

199 Ministério Público Estadual, em um documento denominado de Justificativa de Audiência Pública, referente ao processo MPRJ 2005.001.52122.00, de 20 de dezembro de 2005, assinado pelo biólogo Osny Pereira Filho e pela Engenheira Química Josélia Brito Serber, p. 09. 200 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 35. 201 ERM BRASIL LTDA, op., cit., p. 36.

92

volumes de material de aterro envolvidos seriam inviáveis de serem obtidos em jazidas terrestres.

Por outro lado, a não construção da Usina no terreno pretendido, implicaria na impossibilidade de sua implantação no Estado, dado que a área em Sepetiba foi a que mais se adequou à viabilidade do empreendimento.

Portanto, na hipótese de não implantação das obras, objeto deste EIA, representaria a perda de uma oportunidade relevante de desenvolvimento para o Estado do Rio de Janeiro, e, em especial, para a região de inserção do Empreendimento.202

Não há referência nos pareceres técnicos – ou alguma outra informação

técnica do órgão ambiental estadual nos processos de licenciamento prévio – da

usina siderúrgica e do terminal portuário sobre a opção de não realização do

empreendimento.

Após leitura deste trecho do estudo, bastante pertinente é a transcrição de

trecho da obra de Machado, que apresenta uma análise crítica do que vem sendo

apresentado aos órgãos ambientais:

O exame das alternativas tem-se revelado um dos pontos críticos dos EPIAS, a tal ponto que Luiz Enrique Sánchez salienta que ´os estudos são encomendados somente quando o projeto está inteiramente definido sob o ponto de vista técnico, prejudicando ou mesmo impedindo o estudo das alternativas e fazendo com que os estudos ambientais devam ser elaborados em caráter de urgência. Desta forma, se os mecanismos de controle forem eficazes, os estudos terão que ser complementados ou inteiramente refeitos´.

O exame das alternativas conduzirá os consultores a não se fixarem somente na localização e nos processos de produção propostos pelo requerente do licenciamento, fornecendo a ela não só a possibilidade como o dever de comentar outras soluções para a localização e a operação pretendidas.

Para dirimir o conflito na escolha de propostas alternativas, principalmente quando se deverá escolher entre eliminar ou agredir um bem natural, valho-me da respeitada opinião do Prof. Gerd Winter: ´Se o projeto destrói bens naturais, é preciso um interesse público para justificar essa destruição. Se o bem natural possui valor extraordinário, o interesse público alegado para sua destruição deve ser igualmente extraordinário.203

Pode-se verificar que, apesar de existir a exigência na legislação de análise

das alternativas locacionais do empreendimento, inclusive considerando a hipótese

de sua não realização, não se constatou, pelas informações constantes nos

processos de licenciamento prévio, que isso tenha ocorrido. Percebe-se, no

entanto, que não houve alteração dos fatores que pesam na escolha do local das

atividades e indústrias, especialmente em Santa Cruz, objeto desta Dissertação,

desde o século XIX, já que o Matadouro da Cidade, a Zona Industrial e, atualmente,

os grandes projetos aprovados para o local, dentre os quais se inclui a TKCSA,

202 ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA, 2005a, p. 14-15. 203 MACHADO, op. cit, p. 245.

93

apenas consideram os fatores logísticos e econômicos, desconsiderando os

aspectos sociais e ambientais.

Em reportagem de uma emissora televisão, em que se pretende analisar a

possibilidade de conciliação entre o desenvolvimento econômico e a saúde da

população, embora se apresente os problemas que vem sendo causados,

destacam-se os empregos e os recursos gerados pela empresa na economia,

apresentado os seguintes dados fornecidos pela própria TKCSA, afirmando que é

um grupo respeitável, com empreendimentos inclusive na Europa:

- R$ 12 bilhões na construção da sede

- empregos gerados durante a obra: 3.500 diretos e 10.000 indiretos

- atualmente, possui 5.500 funcionários.204

O comentarista de sustentabilidade desta mesma reportagem, Sérgio

Besserman, afirma que os equipamentos são tão modernos quanto seriam na

Alemanha, mas que pode ser necessária alteração na legislação brasileira para não

mais permitir que grandes empresas possam se instalar em um local próximo à

população.

No entanto, deve-se registrar o estudo elaborado por Porto e Milanez que

identifica “ao menos, dois indícios de que a ThyssenKrupp estaria se beneficiando

da vulnerabilidade institucional do sistema de controle de qualidade ambiental do

Brasil, e adotando práticas que seriam, ao menos, questionáveis, frente à legislação

européia” (a necessidade de descrição, no licenciamento, descrição do tipo e volume

das emissões previsíveis da instalação para os diferentes meios físicos e de quais

os efeitos significativos dessas emissões no ambiente e a concentração de

poluentes na região do empreendimento).205

No entanto, analisando a complexidade da situação, que inclui a proximidade

com a população local e a saturação da bacia atmosférica da região, Porto

apresenta as seguintes afirmações:

Diante das condições existentes em termos de saturação da bacia atmosférica da região, que já possui outras indústrias no pólo industrial de Santa Cruz, da proximidade da população residente e da necessidade de

204 Estratégias para conciliar o desenvolvimento econômico com a qualidade de vida. Rio de Janeiro, 30 de junho de 2011. Disponível em: http://video.globo.com/Videos/Player/Noticias/0,,GIM1550529-7823-ESTRATEGIAS+PARA+CONCILIAR+O+DESENVOLVIMENTO+ECONOMICO+COM+A+QUALIDADE+DE+VIDA,00.html. Acesso em: 02 jul. 2011. BOM DIA BRASIL. 205 PORTO; MILANEZ, 2009, p. 12.

94

preservação de um ecossistema tão sensível e em pleno processo de degradação e possibilidade de recuperação que é a Baía de Sepetiba [onde se localiza Santa Cruz], a nossa grande conclusão é que tal indústria jamais poderia ser instalada na União Européia e sob a legislação européia

[...]

Existe uma série de riscos ambientais, deficiências estruturais do sistema de saúde local que precisa ser reforçado, mas acima de tudo, existem impactos à saúde da população que precisam ser mais claramente mensurados. É inadmissível que no Brasil pós regime militar, em pleno processo de democratização, com tantos ganhos do ponto de vista da inclusão social e da democracia, a população seja obrigada a morar tão próxima dessa indústria de alto risco. E ainda num contexto no qual as informações sobre o conteúdo das substâncias químicas perigosas e seus impactos ao ambiente e à saúde ainda estejam tão pouco claros dentro das instituições oficiais governamentais, que muitas vezes não explicitam com clareza quais os impactos que estão ocorrendo.206

Ao que parece, a própria empresa questiona o acerto de sua decisão quanto

ao local da usina e a postura adotada foi equivocada. O Presidente da empresa, em

entrevista ao jornal o Globo, em 21 de abril de 2011, afirma

No começo, tínhamos a impressão de que a criação daquela quantidade de empregos que foram gerados durante a construção e, agora, que estão sendo gerados durante a operação, era suficiente para justificar a presença da empresa. Os números falavam por si só. Antes de viajar para o Brasil, trabalhava numa empresa muito semelhante em termos de tamanho e de operação à CSA. Mas essa empresa existe há cem anos. E os vizinhos estão na comunidade há mais de cem anos. Depois de morar tanto tempo próximo e convivendo, existe uma confiança mútua. Viemos com essa ideia de que, se lá funciona dessa forma, aqui também funcionaria. Foi isso que gerou esse equívoco. A mesma coisa que funcionaria lá, funcionaria aqui. Estamos reavaliando essa estratégia.207

A implantação da TKCSA em Santa Cruz, inclusive com a ocorrência de

emissão de partículas que atingiram diretamente a população do entorno, evidencia

a necessidade de consideração de outros fatores, que não apenas os econômicos,

na decisão dos locais dos empreendimentos. A legislação ambiental brasileira, ao

prever a análise das alternativas locacionais e a opção de não realização do

empreendimento, que deve considerar os impactos sociais e ambientais, já é

suficiente para a elaboração desta exigência e deve ser cumprida. Além disso, na

competência do município de ordenar o uso e ocupação do solo, deve-se considerar

a proteção do meio ambiente e saúde da população, estabelecendo zonas

exclusivamente industriais.

206 JUNIA, 2010. 207 ALMEIDA, Cássia. Presidente da CSA admite erros:' Achamos que só os empregos bastariam'. O GLOBO, Rio de Janeiro, 21 de abril de 2011. Disponível em http://oglobo.globo.com/economia/mat/2011/04/21/presidente-da-csa-admite-erros-achamos-que-so-os-empregos-bastariam-924300588.asp#ixzz1KRuS6pay. Acesso em: 02 jul. 2011.

95

3.3.6 A justificativa para intervenção em áreas de preservação permanente

O projeto Complexo Siderúrgico da TKCSA, tal como apresentado ao órgão

ambiental para aprovação, incluía a intervenção de áreas de preservação

permanente, o que foi destacado ao longo do processo de licenciamento. Constam

informações de que 15,3% da área total do terreno da empresa encontrava-se

ocupada com um bosque de manguezal, bem como que parte do terreno

corresponde à faixa marginal de proteção do canal de São Fernando, que, segundo

o artigo 268, incisos I e III, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, configura-

se como área de preservação permanente.208

Sobre a intervenção do projeto do empreendimento nas áreas de preservação

permanente, o Ministério Público Estadual,209 em um documento denominado de

Justificativa de Audiência Pública, referente ao processo MPRJ 2005.001.52122.00,

de 20 de dezembro de 2005, assinado pelo biólogo Osny Pereira Filho e pela

Engenheira Química Josélia Brito Serber, afirma:

conforme preconiza a legislação ambiental, a APP é destinada a preservação independente da tipologia vegetal existente, discordando-se de qualquer proposta de degradação e ocupação destas áreas. Informa-se ainda que não houve a apresentação de quantificação e da localização dos trechos impactados. Em relação a qualificação do impacto como de Baixa Magnitude, informa-se total discordância, visto que as APPs são de preservação permanente e sua supressão implicará na redução de habitats de flora e fauna de forma permanente, recomendando-se adequação do projeto para não interferência.210

E, nas considerações finais, “informa-se que a proposta de implantação da

Usina Siderúrgica necessita de adequação em relação a preservação do manguezal

existente ao longo do Canal de São Fernando, bem como alteração no traçado da

ponte de ligação com o terminal portuário, transferindo-se o mesmo para um local

208 FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006b, p. 3-5. FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE (RJ), 2006a, p. 08. 209 A Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva – Núcleo Angra dos Reis, por meio da Portaria 555/06, instaurou Inquérito Civil com o objetivo de apurar os danos ambientais a serem produzidos no Município de Mangaratiba, decorrentes da instalação da CSA e o Terminal Portuário Centro Atlântico. Por outro lado, também no âmbito do Ministério Público Estadual, a 3ª Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva – Meio Ambiente da Capital, por meio da Portaria IC 66/2006, determinou a instauração de Inquérito Civil para apuração de fatos relacionados à implantação da Usina. 210 Ministério Público Estadual, em um documento denominado de Justificativa de Audiência Pública, referente ao processo MPRJ 2005.001.52122.00, de 20 de dezembro de 2005, assinado pelo biólogo Osny Pereira Filho e pela Engenheira Química Josélia Brito Serber, p. 18.

96

que não implique na supressão da vegetação e conseqüentemente a não separação

do bosque em dois fragmentos”.211

Consta na Ata da 374ª reunião da Câmara de Licenciamento e Fiscalização

da CECA a seguinte decisão:

Presentes na apresentação a Secretária de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano Ângela Nóbrega Fonti e a Presidente da FEEMA Isaura Fraga, a CECA toma conhecimento dos processos E-07/200.751/2005 e E-07/202.952/2005, da Companhia Siderúrgica do Atlântico – CSA: a vista do contido nos referidos processos, em especial o parecer da FEEMA, às fls. 467-496 do processo E-07/202.952/2005, a manifestação do advogado da empresa Dr. Paulo Bessa, às fls. 422-444 do mesmo processo, e da Resolução CONAMA 369/06, a CECA decide solicitar manifestação da ASJUR/SEMADUR, visada pelo Procurador Geral do Estado, para subsidiar sua decisão quanto à emissão da LP.

Ou seja, até o momento da manifestação da CECA não havia sido elaborada

análise jurídica do processo a respeito da possibilidade de utilização das áreas de

preservação permanente, existindo um parecer do advogado da empresa, Dr. Paulo

de Bessa Antunes, que conclui pela possibilidade de Deliberação da CECA

reconhecer o terminal portuário privado em questão como sendo de utilidade

pública, para fins de enquadramento no artigo 2º, I, c da Resolução CONAMA

369/2006.

Diante da manifestação da CECA, foi solicitada manifestação da assessoria

jurídica da Secretaria de Meio Ambiente, que emitiu o Parecer ALGAPP

21/ASJUR/SEMADUR, de lavra da Procuradora do Estado Anna Luiza Gayoso

Prisco Paraíso, e aprovado pelo Procurador Geral do Estado, com a seguinte

ementa:

Supressão de vegetação de APP em obras de terminal portuário. Possibilidade. Caracterizada as obras como essenciais ao serviço público de transportes, portanto de utilidade pública por determinação da Lei 4.771/1965 (Código Florestal). Desnecessidade de declaração de utilidade pública pelo Poder Executivo Estadual. Observância do artigo 4º do Código Florestal e Resolução CONAMA 369, de 28/03/2006 do CONAMA.

No entanto, mesmo diante desta opinião jurídica emanada pela Procuradoria

Geral do Estado, foi editado o Decreto estadual 40.459, de 22 de setembro de 2006,

que considera de utilidade pública as obras essências de infra-estrutura destinadas

à construção do Complexo da TKCSA, para fins do disposto no Código Florestal.

Importa destacar os fundamentos da expedição deste Decreto: 211 Ministério Público Estadual, em um documento denominado de Justificativa de Audiência Pública, referente ao processo MPRJ 2005.001.52122.00, de 20 de dezembro de 2005, assinado pelo biólogo Osny Pereira Filho e pela Engenheira Química Josélia Brito Serber, p. 18.

97

Considerando a importância do Complexo Siderúrgico da Companhia Siderúrgica do Atlântico – CSA, que representará um efeito multiplicador na economia e na receita tributária em função do elevado porte das operações industriais e comerciais dos empreendimentos, além da geração de milhares de empregos diretos e indiretos no território fluminense;

Considerando a manifestação do povo fluminense, por meio de seus representantes na Assembléia Legislativa, contida na Lei 4.529, de 31 de março de 2005;212

Considerando que a Agência Nacional dos Transportes Aquaviários – ANTAQ – autorizou a CSA a construir e explorar um terminal portuário no imóvel onde será instalado o complexo;

Considerando que foram concedidas a Autorização IEF/RJ 17/2006 de 05/09/06 e as Licenças de Instalação FE011695 e FE011733 autorizando a realização das obras de dragagem, o aterro hidráulico, a implantação do terminal portuário e a implantação da própria Usina Siderúrgica, abergando todo o Complexo Siderúrgico;

Considerando o disposto nas alíneas ´b´, ´c´, ´d´ e ´f´ do inciso XII do parágrafo 2º do artigo 1º da Lei 4.771/1965;

Considerando as atribuições inerentes à direção superior da administração estadual.

Ao que parece, o objetivo da edição do decreto foi conferir segurança jurídica

à concessão da licença ambiental e da autorização para intervenção em áreas de

preservação permanente. No entanto, não foram localizadas as discussões sobre a

inexistência de alternativa locacional que poderia fundamentar a intervenção em

APP, com base na legislação em vigor. 213

3.3.7 A alteração do Zoneamento Industrial Metropolitano pelo Estado para

possibilitar a instalação da empresa

A promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e

controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano é uma das

competências constitucionais dos municípios (art. 30, VIII da Constituição Federal).

212 A Lei estadual 4.529/2005 aprova “o enquadramento das sociedades CSA COMPANHIA SIDERÚRGICA DO ATLÂNTICO, THYSSENKRUPP STAHL A. G e COMPANHIA VALE DO RIO DOCE e das sociedades integrantes do Complexo Siderúrgico, das quais elas participem, ainda que minoritariamente, no PROGRAMA DE ATRAÇÃO DE INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES - RIOINVEST, instituído pelo Decreto nº 23.012, de 25 de março de 1997, e suas posteriores alterações, para utilizar os recursos do Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social - FUNDES, para a construção e operação de um Complexo Siderúrgico no Estado do Rio de Janeiro” (artigo 1º). 213 Em que pese ter obtido autorização para intervenção em área de preservação permanente, a empresa foi autuada pelo IBAMA e pelo extinto IEF/RJ por suprimir vegetação sem autorização. No caso do IBAMA, a multa aplicada foi de R$ 100 mil, pela supressão não autorizada de dois quilômetros quadrados de manguezal próximo à ponte que liga o porto ao terreno da usina. O IEF/RJ autuou a empresa o auto de constatação do IEF nº 2503/07 lavrado em face da CSA pela supressão 23, 2 ha (aproximadamente) de vegetação em área de preservação permanente sem licença e de 2,9 ha (aproximadamente) de vegetação nativa de mata atlântica sem licença.

98

Em consonância com tal determinação constitucional, a Resolução CONAMA 237/97

exige que, no procedimento de licenciamento ambiental, conste “a certidão da

Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou

atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do

solo” (artigo 10, § 1º). A atuação do órgão competente para análise do pedido de

licença ambiental, depende, assim, da apresentação da declaração de conformidade

do empreendimento com o zoneamento municipal a ser expedido pela Prefeitura.

A empresa, contudo, apresentou uma solicitação de que acolhimento de seu

pedido de licença prévia mesmo sem a mencionada Certidão, com base nos

seguintes argumentos: “A CSA tem pleno conhecimento de que a área é de uso

predominante industrial e para tanto está solicitando à Prefeitura a certidão” e que

está “ciente de que a conclusão da análise técnica do processo de licenciamento e

da conseqüente emissão da licença estão condicionados ao recebimento da referida

certidão”. O pedido foi protocolado e aceito no mesmo dia 23 de março de 2005.214

No presente caso, o empreendimento ainda necessitava adequar-se ao

Zoneamento Industrial Metropolitano ao Zoneamento Municipal vigente, tendo a

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico iniciado, em 16 de setembro

de 2005, os procedimentos necessários para este objetivo em relação “aos terrenos

necessários à implantação da Companhia Siderúrgica do Atlântico”.215

A mudança refere-se à Lei estadual 466, de 21 de outubro de 1981, que

dispõe sobre o Zoneamento Industrial na Região Metropolitana do Rio de Janeiro,

que, em seu artigo 1º, define zona de uso estritamente industrial (ZEI) e zona de uso

predominantemente industrial (ZUPI) nos seguintes termos:

I – zonas de uso estritamente industrial (ZEI): destinadas, preferencialmente, à localização de estabelecimentos industriais cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações, emanações e radiações possam causar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmo depois da aplicação de métodos adequados de controle de tratamento de efluentes, nos termos da legislação vigente

II – zonas de uso predominantemente industrial (ZUPI): destinadas, preferencialmente, à instalação de indústrias cujos processos, submetidos a métodos adequados de controle e tratamento de efluentes, não causem incômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem perturbem o repouso noturno das populações

214 A informação consta do processo E-07/200.751/2005, às fls. 48. 215 Estas informações estão inseridas no processo de licenciamento ambiental da usina (E-07/200.751/2005), mas referem-se ao procedimento que tramitou na Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (E-11/752/2005)

99

A alteração de zoneamento da área utilizada pela TKCSA seria de ZUPI para

ZEI, com a conseqüente alteração do uso do solo do local. Verifica-se que a

principal diferença entre tais zonas é a possibilidade de causar perigo à saúde, ao

bem-estar e à segurança das populações, mesmo depois da aplicação de métodos

adequados de controle de tratamento de efluentes, presente na ZEI, que não se

encontra na ZUPI. Ao contrário, na ZUPI exige-se que as indústrias não causem

incômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem perturbem o repouso

noturno das populações.

No âmbito de análise da Secretaria Municipal de Urbanismo, o arquiteto

responsável pela análise técnica destaca que se trata de “área predominantemente

livre, cujos confrontantes são a Baía de Sepetiba, o Canal de São Francisco, o Rio

Guandu e a antiga Estrada do Aterrado de Itaguaí até a Avenida João XXIII”, que

“próximo ao local, no Distrito Industrial de Santa Cruz, encontram-se as empresas

FURNAS S.A., COSIGUA, GERDAU, AGA, entre outras, todas com acesso pela Rio-

Santos” e que “ao longo da Av. João XXIII, em área próxima ao local, há uma

ocupação onde predominam edificações residenciais e comerciais, de baixo padrão

construtivo”.216

No entanto, na Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, após

análises, conclui-se pela necessidade de edição de um decreto estadual, alterando a

área em que se pretende implantar a TKCSA, sem discutir as questões técnicas

relativas aos possíveis incômodos às demais atividades urbanas e à população.217

Neste sentido, ao analisar a questão, a então Presidente da FEEMA manifesta-se:

“Não foi apresentado nenhum estudo técnico para que esta Fundação fizesse

análise dos impactos ambientais, decorrentes da mudança de zoneamento. Cabe

ressaltar que, para o Município do Rio de Janeiro, esta área já é considerada Zona

216 A análise foi elaborada pelo arquiteto Marcelo da Silva da Fonseca, da 5ª Gerência de Planos Locais da Secretaria Municipal de Urbanismo. O documento consta do processo administrativo E-07/200.751/05, às fls. 443-444. No âmbito do Município do Rio de Janeiro, conclui-se pela desnecessidade de alteração da legislação municipal, tendo em vista a prevalência do Zoneamento Municipal, que classifica a área como Zona Industrial II, que admite usos industriais com característica nociva, perigosa ou incômoda, em edificação de uso exclusivo, compatível com o empreendimento proposto. 217 Importa mencionar que, no âmbito das assessorias jurídicas, ao qual na maior parte do tempo a discussão ficou restrita, o parecer da Assessoria Jurídica do Gabinete Civil ressalta a necessidade de informações sobre a elaboração de EIA/RIMA, tal como determina a legislação, bem como destaca a existência de um acordo de reassentamento de famílias que se encontram no local e a previsão de uma área de preservação ambiental. Parecer constante às fls. 21-22 do Processo E-11/752/05, de lavra de Wilde da Silva Navarro, de 13 de outubro de 2005.

100

Industrial II, ‘onde são adequadas os usos industriais com característica nociva,

perigosa ou incômoda, em edificação de uso exclusivo’, conforme exposto no ofício

da Secretaria Municipal de Urbanismo’”.218

Diante disso, foi editado o Decreto estadual 38.753, de 24 de janeiro de 2006,

altera a descrição do ZEI do Distrito Industrial de Santa Cruz.

Não constam informações sobre estudos técnicos acerca da possibilidade de

causar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmo depois

da aplicação de métodos adequados de controle de tratamento de efluentes,

presente na ZEI, que não se encontra na ZUPI. Ao contrário, na ZUPI exige-se que

as indústrias não causem incômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem

perturbem o repouso noturno das populações. A alteração, ao que consta no

processo, foi necessária para possibilitar a instalação da empresa, mas não se

baseou em informações técnicas. Pelo processo, o que se teve foi um mero trâmite

burocrático que envolveu a alteração do decreto estadual.

3.3.8 A participação da sociedade e do Ministério Público no procedimento de

licenciamento prévio da TKCSA

A audiência pública no processo de licenciamento do terminal portuário,

dragagem e aterro foi solicitada pelo Município de Itaguaí, pela Câmara Municipal de

Mangaratiba, pelo Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente de Angra dos

Reis (CMUMA), pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, pela

Associação Permanente de Entidades em Defesa do Meio Ambiente (APEDEMA).

Alguns entidades manifestaram-se antes da realização da audiência pública com

comentários e dúvidas acerca do EIA/RIMA, tais como Conselho Regional de

Arquitetura e Engenharia e APEDEMA. Constam, ainda, solicitações de realização

de reuniões elaboradas pela Comissão Executiva Pró-Revitalização da Baía de

Sepetiba, por meio de Paulo Roberto Duque Estrada Rezener.

As audiências públicas foram realizadas para discutir a usina siderúrgica e o

terminal portuário em Santa Cruz, Rio de Janeiro/RJ, no Centro do Município de

Itaguaí/RJ e no bairro de Muriqui, em Mangaratiba/RJ.

218 A manifestação consta do processo administrativo E-07/200.751/05, às fls. 466.

101

O Ministério Público Estadual emitiu uma nota de esclarecimento informando

os motivos de sua decisão de não comparecimento na audiência pública que seria

realizada no Município de Mangaratiba, especialmente diante do fato de estar se

reunindo com o empreendedor discutindo alterações no projeto e, por isso, não faria

sentido participar de um audiência sobre um projeto não definitivo.219

Após a realização das audiências públicas, algumas entidades manifestaram-

se sobre o projeto ou condições que deveriam ser impostas ao empreendedor,

dentre os quais destacam-se:

- o Conselho Público-Privado de Desenvolvimento Econômico e Social do Entorno

do Porto de Sepetiba (CONDEPORTS) apresentou as condições necessárias para

seu apoio ao projeto, incluindo o acompanhamento das atividades de dragagem do

Canal pela sociedade e o atendimento de todas as normas técnicas aplicáveis ao

caso;

- a Câmara Municipal de Mangaratiba reivindica da TKCSA um seguro de “R$

50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais) depositados em uma conta, de acordo

com orientação do Ministério Público, para que, se houver algum acidente ambiental,

o município já tenha uma segurança que poderá não deixar impacto ao meio

ambiente”, bem como um seguro direcionado aos pescadores e criadores de ostras

e mexilhões, além de outras medidas consideradas como ‘contrapartida’ ambiental

(construção de estação de tratamento de esgoto, convênio com a Faculdade

Machado de Assis e ajuda a determinadas organizações não-governamentais

envolvidas na despoluição do mangue e criação de mexilhões e ostras na Baía de

Sepetiba.

Nota-se, no processo de licenciamento ambiental do terminal portuário, que a

empresa encaminha informações do que foi denominado como “diálogo social

implementado pela CSA”, comunicando que “as reuniões já envolveram a

participação de 204 pessoas, representando 318 comunidades ou organizações

identificadas, o que nos tem permitido conhecer as questões e preocupações mais

219 Os motivos expressos para a decisão de não adiamento das audiências públicas tomada pela CECA são, além do atendimento da legislação sobre convocação de audiências públicas e adoção das medidas relativas à divulgação dos eventos, no fato de tratar-se “de investimento que demanda rigor quanto ao cronograma físico-financeiro, investimento este que, certamente, acarretará crescimento econômico para o Estado do Rio de Janeiro”. Ofício CECA 099/2006, de 11 de maio de 2006, enviado pelo Presidente da CECA, Sr. José Paulo Junqueira Lopes, à Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva de Angra dos Reis.

102

significativas daquelas comunidades e aperfeiçoar, com o objetivo de construir uma

relação duradoura e comprometida com a responsabilidade social”.220

O Parecer Técnico de Licença Prévia 856/06, emitido no processo E-

07/200.751/05, referente à usina siderúrgica, não menciona expressamente as

considerações feitas nas audiências públicas ou nas manifestações encaminhadas

posteriormente. Diante disso, não há como se concluir se foram, ou não, avaliadas

tais considerações pelos técnicos do órgão ambiental estadual.

O Parecer Técnico de Licença Prévia 026/06, referente ao terminal portuário,

inclui, como fundamentos de suas conclusões, que “o Ministério Publico do Estado

do Rio de Janeiro e o Ministério Público Federal não encaminharam à FEEMA

qualquer manifestação”, que “em atendimento a solicitação da FEEMA quando da

realização da Audiência pública, foi apresentada avaliação comparativa para o

traçado da ponte de ligação entre a área terrestre e o Píer de Atracação do

Terminal” e “que de acordo com a avaliação apresentada a proposta técnica menos

impactante é aquela inicialmente prevista e detalhadamente avaliada no EIA/RIMA”.

No entanto, não constam outras respostas diretas a questionamentos apresentados

nas audiências públicas, ou em decorrência destas.

O Ministério Público produziu laudos e pareceres técnicos a respeito do

empreendimento e dos estudos ambientais produzidos pelos empreendedores,

alguns com sugestões e recomendações acerca da necessidade de

esclarecimentos, que foram atendidos pelo empreendedor. 221 No entanto, deve-se

notar que, em 19 de junho de 2006, foi elaborado um Parecer Técnico pelo Grupo de

Apoio Técnico (GATE) que analisa os esclarecimentos apresentados pela empresa,

tendo sido identificados os pontos divergentes.222 Como visto acima, as licenças

prévias foram expedidas ainda no mês de junho de 2006 e não se tem notícia da

220 Ofício da TKCSA dirigido à FEEMA, de 06 de abril de 2006, assinado pelo Sr. Ricardo Brito, e constante às fls. 290 do processo administrativo E-07/202.952/2006. 221 Em atenção aos pareceres técnicos elaborados pelo Grupo de Apoio Técnico (GATE) relativos às análises dos EIAs da Usina e do Terminal Portuário do Centro Atlântico, assinados pela engenheira química Josélia B. Serber, pelo biólogo Osny Pereira Filho e pelo químico industrial Gilson Ozéas Dias, de 07 de abril de 2006, a empresa apresentou respostas e esclarecimentos ao Ministério Público Estadual em 03 de maio de 2006. Informações constantes no processo MPRJ 2005.001.52122.00, às fls. 27-59 e 63-121. 222 Parecer técnico assinado pela engenheira química Josélia B. Serber, pelo biólogo Osny Pereira Filho, pelo químico industrial Gilson Ozéas Dias e pelo arquiteto Jorge Antonio Martins, de 19 de junho de 2006. Informações constantes no processo MPRJ 2005.001.52122.00, às fls. 252-261.

103

propositura de ação judicial pelo Ministério Público questionando a legalidade do

processo conduzido pelo órgão ambiental estadual.

No presente caso, não resta claro se o mesmo considerou, ao final de suas

análises, que o licenciamento ambiental atendeu a todos os preceitos legais ou, ao

contrário, se corroborou com os laudos produzidos em seu procedimento, já que não

houve questionamentos judiciais em relação à licença ambiental prévia, bem como

não foram atendidos seus pleitos no âmbito administrativo.

A respeito das audiências públicas, o próprio INEA apresenta um

posicionamento crítico em relação à pouca eficiência em seu objetivo de possibilitar

a participação da sociedade. A Diretoria de Licenciamento Ambiental do INEA

informou que estão sendo realizados estudos para reformular as normas sobre

audiência pública223 e que:

Infelizmente, nos últimos anos, as audiências públicas realizadas em nosso estado não têm cumprido o seu relevante papel que é de esclarecimento, transparência e participação social, já que muitas vezes tem sido interpelada por grupos de interesses distintos que não permitem que as audiências transcorram de forma civilizada, o que não significa dizer que elas ‘serviriam apenas para referendar a implementação já definida da obra224

Importante destacar um conceito cada vez mais relevante, relacionado ao

assentimento das comunidades envolvidas ao empreendimento proposto,

denominado de licenciamento social. Ao analisar esta proposição, no âmbito dos

autores que trabalham a gestão empresarial do ‘risco social’, ACSELRAD e PINTO

manifestam-se:

o ‘licenciamento social’ não integraria, pois, uma suposta dinâmica de democratização dos processos de decisão relativos aos projetos da monocultura, mas, sim, a formalização das vias materiais de obtenção do consentimento pelo investimento de partes (mais ou menos “residuais”) dos rendimentos das empresas na construção “da auto-estima” das populações afetadas.225

As empresas, assim, não estariam buscando apenas a licença ambiental, mas

igualmente uma licença social, por meio da construção de uma aceitação unânime

da população interessada, obtida por meio de negociações e que representaria a

ausência de obstáculos à realização do empreendimento.

223 Neste sentido, foi editada a Resolução CONEMA 35, de 15 de agosto de 2011, com as normas sobre audiências públicas no âmbito do licenciamento ambiental estadual. 224 JUNIA, 2011. 225 ACSELRAD; PINTO 2009, p. 58.

104

Neste contexto, a licença ambiental corresponde à legalidade da construção e

operação da atividade, por meio da qual se atende ao que determina a legislação. O

que se tem buscado é algo além da legalidade, que se configura pela legitimidade

da atividade, que corresponde a uma aceitação, espontânea ou induzida, que

diminui os riscos de questionamentos por parte da população.

No entanto, deve-se ressaltar que a participação da sociedade nos processos

de licenciamento ambiental garante que a decisão considere interesses que sequer

podem ter sido levantados pelos estudos realizados pela empresa, levando a

necessidade, inclusive, de se elaborar análises complementares para subsidiar o

procedimento de licenciamento.

3.3.9 Os valores pagos a título de compensação ambiental e os reflexos na

decisão sobre a licença ambiental

No caso de grandes empreendimentos, como é o caso da TKCSA, os valores

pagos à título de compensação ambiental são elevados e, comumente, destacados

como um dos benefícios que serão alcançados pela sua implantação. No

procedimento da TKCSA, inclusive, um ofício da Fundação Instituto Estadual de

Florestas (IEF/RJ), encaminhado à FEEMA em 06 de abril de 2006, e assinado pelo

seu então Presidente Maurício Lobo, com cópia para a Secretária de Meio Ambiente

do Município do Rio de Janeiro e Presidente da CECA, solicita a agilização dos

procedimentos de licenciamento ambiental da TKCSA, tendo em vista a “importância

socioeconômica para o Estado do Rio de Janeiro dos empreendimentos da

empresa”.

Ambas licenças apresentam, dentre as suas condicionantes, a de “apresentar

proposta de aplicação do valor de 0,5% do total do investimento do empreendimento

em medidas compensatórias, a ser apresentada à Secretaria de Estado de Meio

Ambiente e Desenvolvimento Urbano, antes da concessão da licença de instalação,

conforme determina a Lei 9985/00 e a Resolução CONAMA 371/06” (condição de

validade 07).

Em 19 de dezembro de 2007, foi celebrado um termo de compromisso de

compensação ambiental entre o Estado do Rio de Janeiro, FEEMA, ThyssenKrupp

CSA Companhia Siderúrgica, com o objetivo de estabelecer, como medida de

105

compensação ambiental prevista no artigo 36 da Lei federal 9.985/2000,

especificamente investimentos em unidades de conservação ambiental, a serem

definidos pela Câmara de Compensação Ambiental, o valor de R$ 36.040.865,00

(trinta e seis milhões, quarenta mil, oitocentos e sessenta e cinco reais), que

corresponde ao percentual de 0,5% do somatório dos investimentos da licenças de

instalação da usina e do terminal portuário.

Importa destacar que, de acordo com informações fornecidas pela Secretaria

de Estado do Ambiente,226 a receita anual estimada do Fundo Estadual de

Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano (FECAM), que é “destinado à

implementação de programas e projetos de recuperação e preservação do meio

ambiente” (artigo 263 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro) é de R$ 300

milhões, o que indica a expressividade dos recursos pagos pela TKCSA à título de

compensação ambiental da Lei do SNUC.

O que se tem visto, atualmente, é que a compensação ambiental da Lei do

Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza virou um argumento de

reforço para a concessão de licenças ambientais, pois os órgãos ambientais

dependem de tais recursos para efetuar determinadas políticas, como a

regularização fundiária de unidades de conservação da natureza.

226 Informação obtida em http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeConteudo?article-id=163728. Acesso em: 13 out. 2011.

106

CONCLUSÃO

A análise do procedimento de licenciamento ambiental prévio permite

identificar uma situação em que a legislação foi modificada para permitir a

implantação do Complexo Siderúrgico da TKCSA, a saber, a alteração do

zoneamento industrial estadual. Não se tratou de uma reavaliação global e em

profundidade sobre as condições de ocupação com vistas a uma melhor

racionalização do espaço local, e, em particular, de suas condições ambientais; mas

tratou-se de uma revisão casuística do zoneamento. A alteração proposta

direcionou-se, diretamente, à instalação da TKCSA no local, sem que tenham sido

realizados estudos, ao menos no âmbito do processo em curso na Secretaria de

Estado de Desenvolvimento Econômico, sobre possibilidade de a atividade causar

perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmo depois da

aplicação de métodos adequados de controle de tratamento de efluentes – fator que

difere a ZEI da ZUPI.

Conforme analisado na experiência de São Luís, foi na alteração das normas

que tratam do zoneamento municipal que a ampla participação da sociedade

possibilitou um debate sobre o pólo siderúrgico proposto, o que resultou na alteração

do projeto apresentado. No caso estudado, ao contrário, a legislação foi alterada,

por meio de Decreto, sem a realização de qualquer debate, que não era exigido por

lei, mas tampouco não foram elaborados estudos técnicos que pudessem embasar a

decisão.

Identificou-se, ainda, a edição de um decreto que possibilitou a intervenção

em área de preservação permanente presente no local, enquadrando todo o

Complexo Siderúrgico da TKCSA como sendo de utilidade pública para fins de

atendimento ao artigo 4º do Código Florestal (Lei Federal 4.771/1965). Dentre os

fundamentos da edição do Decreto, destacam-se o de caráter econômico, que

considera a “importância do Complexo Siderúrgico da Companhia Siderúrgica do

Atlântico – CSA, que representará um efeito multiplicador na economia e na receita

tributária em função do elevado porte das operações industriais e comerciais dos

empreendimentos, além da geração de milhares de empregos diretos e indiretos no

território fluminense, e o de legitimação social, que considera “a manifestação do

povo fluminense, por meio de seus representantes na Assembléia Legislativa,

contida na Lei 4.529, de 31 de março de 2005”. Igualmente neste tópico, o Decreto

107

estadual foi editado sem que tivessem sido realizados os estudos técnicos sobre a

inexistência de alternativa locacional.

Por outro lado, verificam-se deficiências nos estudos apresentados pela

empresa, que não foram devidamente apontados pelo órgão ambiental competente,

e que foram cada vez mais evidenciados com a instalação e operação da planta

industrial em questão. Nota-se que o procedimento foi célere, tendo em vista a

complexidade do empreendimento em questão, o que pode denotar a pressão pela

concessão da licença ambiental, tantas vezes evidenciada em notícias veiculadas na

mídia.

Com relação aos impactos no meio socioeconômico, a análise técnica do

órgão ambiental foi bastante superficial, sem alcançar, sequer, as poucas questões

levantadas nos Estudos Prévios de Impacto Ambiental da usina siderúrgica e do

terminal portuário. As propostas de medidas mitigadoras aprovadas referem-se,

basicamente, à apresentação de programas de comunicação social, sem concluir a

respeito dos impactos a serem gerados pelas comunidades, inclusive em relação

aos pescadores, que mereceram atenção especial nos diagnósticos realizados pelas

consultorias.

As questões relativas à apresentação de alternativas locacionais e hipótese

de não realização do empreendimento, não foram analisadas pelo órgão ambiental,

que discutiu apenas as alternativas tecnológicas, que não foram destacadas nesta

Dissertação por não se relacionarem com seu objeto de análise. O EIA apenas

apresenta fatores econômicos que são considerados para a decisão da empresa, o

que representa igual cenário da década de 1970, quando as primeiras indústrias

instalaram-se na zona industrial de Santa Cruz.

Não se verificou, ainda, que os debates ocorridos nas audiências públicas

tenham sido considerados pelo órgão ambiental, em que pese algumas respostas

apresentadas pela empresa por meio de comentários e constem nos processos

administrativos de licenciamento ambiental.

E, ainda, fato igualmente grave, refere-se aos impactos da atividade que não

foram sequer cogitados nos estudos, relacionados à poluição do ar e sonora

causadas durante a operação da empresa, bem como nas situações de emergência,

que, no período de menos de um ano ocorreram duas vezes.

108

Pode-se até mesmo questionar se a licença ambiental prévia, com objetivo de

atestar a viabilidade ambiental da atividade, cumpriu sua função. Como se verificou

ao longo desta Dissertação, a instalação e a operação da empresa vem indicando

fatores não considerados no licenciamento ambiental, tal como a deficiência técnica

no projeto apresentado, a desconsideração dos impactos na população local pela

produção do ar e sonora, a possibilidade de ocorrência de emergência com a

geração do que se tem denominado de poeira prateada, os impactos negativos

ocasionados nas atividades dos pescadores artesanais e agricultores, dentre outros.

Neste sentido, no presente caso, os conceitos da legislação, inclusive em

relação à deficiência nas análises dos estudos apresentados pela empresa,

tenderiam à uma manifestação desfavorável do pedido de licença ambiental prévia –

ou ao menos exigiriam uma análise mais detida com base em estudos mais

profundos. A alteração formal da legislação e a interpretação de certos conceitos

constantes nas normas conduzem para a racionalidade econômica de incentivo às

atividades industriais, expresso nas manifestações públicas de apoio dos chefes dos

Poderes Executivos federal, estadual e municipal, em detrimento de uma análise

consistente da viabilidade ambiental do projeto.

Evidencia-se, nestes casos, a existência de uma decisão política prévia à

análise dos impactos ambientais: a edição de decretos que possibilitaram a

concessão da licença ambiental pelo Estado, a celeridade com que as análises

foram conduzidas, os financiamentos estatais e isenções concedidos à empresa,

dentre outros, sugerem a vigência de pressões políticas para viabilizar a aprovação

do projeto.

Esta decisão política sobre as formas de utilização dos recursos naturais, que

afetam diretamente a qualidade de vida das pessoas e, em alguns casos, a

possibilidade de assegurar continuidade de certos meios de vida, como no caso de

pescadores, não se encontra no âmbito do licenciamento ambiental, mas é tomada,

anteriormente, pelos agentes políticos e econômicos dotados de força particular no

processo. O agravante desta constatação é que apenas no curso do licenciamento,

como visto, foram instaurados fóruns para a participação direta dos interessados no

debate sobre o empreendimento.

Sendo uma decisão anterior, o licenciamento ambiental ocupa-se, em regra,

com o estabelecimento das condições em que o empreendimento ou atividade deve

109

ser desenvolvido, inclusive em relação às medidas mitigadoras, e, ainda, da

definição das medidas compensatórias à sua instalação. No curso do licenciamento

– e demais procedimentos relacionados – a legislação ambiental não logra funcionar

como um impeditivo, apesar da proteção ao meio ambiente ser pela lei um dever, ao

desenvolvimento do empreendimento proposto, devendo, assim, ser ‘contornada’

para que a licença ambiental seja concedida atendendo-se a todas as normas

vigentes.

Não se vislumbra, ao contrário, que a licença seja concedida em afronta à

legislação ambiental, sob pena de ajuizamentos de ações que possam impedir a

continuidade do empreendimento e, ainda, a responsabilização dos servidores

públicos pela prática de um ato ilegal. No entanto, percebe-se, em alguns casos,

que a legislação ambiental é alterada, manejada ou flexibilizada para permitir que a

licença ambiental seja concedida, atendendo-se a todas as normas ambientais do

País. Neste sentido são as lições de Derani:

“a decisão, ao final do processo de qualquer Avaliação de Impacto Ambiental, é um posicionamento político, juridicamente orientado. Esta uma questão de escolha política do presente, dentro da qual o conhecimento científico, que no decorrer de todo o processo desempenhou sua função de prima-dona, cede e assume um papel secundário, na conclusão deste levantamento. Na realidade, termina por ser toda a ciência suporte de decisões políticas, que, por sua vez, num Estado Democrático de Direito, curvam-se às orientações e limites expressos pelo Direito”.227

Embora surgida em um cenário de contradição, as normas ambientais

orientam-se para a finalidade de proteção do meio ambiente ecologicamente

equilibrado. A omissão do Poder Público na adoção de critérios socioambientais

para a definição de suas ações contraria o dever constitucional de proteção do meio

ambiente, o conceito de democracia ambiental e das próprias normas ambientais

cuja aplicação deve ser orientada para alcançar a melhor proteção.

Não parece difícil de entender, mas sim distante da prática, que a aplicação

das normas ambientais deva ser voltada para a proteção do meio ambiente

ecologicamente sustentável, para a preservação de vida digna e pelo uso

democrático dos recursos naturais. No entanto, muitas vezes, a prática parece

conduzir à percepção de que a aplicação de tais normas é um exercício para

alcançar a interpretação jurídica que possibilite a realização de determinadas

atividades ou empresas.

227 DERANI, 2008, p.161.

110

O estímulo à participação social ao longo de todos os procedimentos que

envolvem a decisão de instalação de um grande projeto, desde a alteração do

zoneamento, à concessão de financiamentos públicos e isenções fiscais, ao

licenciamento ambiental, é o caminho previsto para que se considere não somente

os interesses dos grandes grupos econômicos, mas igualmente dos demais

interessados na utilização do território. Em que pese a evidente necessidade de

aprimoramento dos institutos previstos na legislação, que devem ser utilizados para

alcançar as finalidades previstas, sob pena de nulidade, o debate público e

transparente sobre as escolhas a serem feitas tende a diminuir as chances de as

decisões aprofundarem as desigualdades sociais, gerando zonas de exclusão e

concentrando os usos sujos em determinados locais, tal como historicamente

ocorrido em Santa Cruz.

111

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121

ANEXO

IMAGEM 1

fonte: ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA. Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) do Complexo Portuário da CSA, integrante do Complexo Siderúrgico CSA, p. 37.

DESCRIÇÃO: Vista aérea do terreno da TKCSA.

122

IMAGEM 2

fonte: ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA. Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) do Complexo Portuário da CSA, integrante do Complexo Siderúrgico CSA, p. 4.

DESCRIÇÃO: Mapa com a localização e acessos ao empreendimento.

123

IMAGEM 3

fonte: ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA. Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) do Complexo Portuário da CSA, integrante do Complexo Siderúrgico CSA, p. 8.

DESCRIÇÃO: Imagem do terreno antes da instalação da TKCSA, descrito da seguinte forma no estudo elaborado pela empresa: “Vista do terreno, onde pode ser observado a topografia plana com áreas baixas sujeitas a alagamentos.”.

124

IMAGEM 4

fonte: ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA. Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) do Complexo Portuário da CSA, integrante do Complexo Siderúrgico CSA, p. 107.

DESCRIÇÃO: A ocupação do território na região, com a identificação das principais empresas.

125

IMAGEM 5

fonte: ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA. Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) do Complexo Portuário da CSA, integrante do Complexo Siderúrgico CSA, p. 110.

DESCRIÇÃO: Acampamento do Movimento dos Sem Terras (MST) no interior do terreno onde foi construída a empresa.

126

IMAGEM 6

fonte: ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA. Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) do Complexo Portuário da CSA, integrante do Complexo Siderúrgico CSA, p. 110.

DESCRIÇÃO: Atividades agrícolas desenvolvidas por moradores no local, anteriormente à instalação da TKCSA

127

IMAGEM 7

fonte: ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA. Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) do Complexo Portuário da CSA, integrante do Complexo Siderúrgico CSA, p. 112.

DESCRIÇÃO: Manguezal que ocupava o terreno.

128

IMAGEM 8

fonte: ECOLOGUS ENGENHARIA CONSULTIVA. Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) do Complexo Portuário da CSA, integrante do Complexo Siderúrgico CSA, p. 112.

DESCRIÇÃO: Imagem do terreno da empresa, assim descrito no RIMA: “Panorama no entorno do terreno da Usina Termoelétrica de Santa Cruz e a Cosigua, pela margem, terreno da CNEN, ao que se segue a Base Aérea de Santa Cruz, pela margem esquerda e, em sua parte superior, após a Av. João XXIII, dois conjuntos habitacionais: Novo Mundo e Mécimo da Silva.”