O Ministerio Pithlico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional

O Ministerio Pithlico no Neoconstitucionalismo:Perfil Constitucional e Alguns Fatores de

Ampliacao de sua Legitimacao Social

Gregario Assagra de Almeida*

"0 Ministeriolico, por conseguinte, nem e govern°, nem oposi-cdo. 0 Ministerio PUblico e constitucional; e a Constituicdo em acdo, emnome da sociedade, do interesse ptiblico, da defesa do regime, da eficaciae salvaguarda das instituicOes".

Paulo Bonavides 1

Sumario. 1. Introducao. 2. Neoconstitucionalismo — algumas refiexOes. 2.1. POs-positivismo juridico e oneoconstitucionalismo. 2.2. Neoconstitucionalismo e a nova summa divisio adotada na CF/88. 3.Algumas Diretrizes do Neoconstitucionalismo no Novo Perfil Constitucional do Ministerio PiablicoBrasileiro. 3.1. 0 Ministerio Ptiblico brasileiro na Constituicao Federal de 1988 e a sua natureza institu-tional. 3.2. Os dots modelos constitucionais do Ministerio PUblico brasileiro: o demandista e o resoluti-vo. 3.3. Do Ministerio PUblico como custos legis para o Ministerio PUblico como custos societatis (cus-tos juris) e guardiao da ordem juridica. 3.4. Algumas diretrizes interpretativas das atribuic6es e garan-tias constitucionais do Ministerio NI:bile°. 3.5. 0 Ministerio Palle° e as suas AtribuicOes e GarantiasConstitucionais como clausulas petreas (superconstitucionais). 3.5.1. 0 Papel Constitucional dasClausulas Petreas. 3.5.2. 0 Ministerio PUblico como clausula petrea. 3.5.3. Os Principios, as Atribuicäese as Garantias Constitucionais do Ministerio Ptiblico como Clausulas Pêtreas (Superconstitucionais): aImpossibilidade de sua Eliminacao ou Restricao e a Possibilidade de sua Ampliacao. 4. Alguns FatoresConstitucionais de Ampliacao da Legitimacao Social do Ministerio Palk°. 4.1. A importancia da pre-ocupacao corn a legitimacao social do Ministerio PUblico. 4.2. Priorizacao da atuacao preventiva. 4.3.Exercicio da Funcao Pedag6gica da Cidadania: urn Compromisso Constitucional Social do MinisterioPUblico (arts. 1 4, paragrafo Unico, 3 4 , 6., 127, caput, e 205 da CF/88). 4.4. Realizacao PeriOdica deAudiencias Plablicas. 4.5. Combate Articulado e Sistematizado das Causas Geradoras de DesigualdadesSociais (Art. 34 e Art. 127, Caput, da CF): da Pericia para as Estatisticas e Indicadores Sociais —Necessidade de Planejamento Institucional e. 4.6. Provocacao Articulada e Sistematizada do ControleJurisdicional (Abstrato/Concentrado e Difuso/Incidental) e Extrajurisdicional da Constitucionalidade.4.7. Ampliacao e Estruturacao do Modelo do Ministerio Publico Resolutivo: Necessidade deSistematizacdo e Maior Investimento na Atuacao Extrajurisdicional. 4.8. Atuacao vinculada a especifi-cacao funcional da Instituicao. 4.9. Acompanhamento da Tramitacao Processual e a Fiscalizacao daExecucao dos Provimentos Jurisdicionais. 4.10. Adequacao da Independencia Funcional do Orgao doMinisterio PUblico ao Planejamento Funcional Estrategico da Instituicao. 4.11. Formacao humanista,multidisciplinar e interdisciplinar dos membros e servidores do Ministerio Ptiblico. 5. Concluthes

Finais. 7. Referencias Bibliograficas.

Mesrre ern Direito Processual Civil e doutor em Direitos Difusos e Coletivos pela Pontificia UniversidadeCatOlica de Sao Paulo. Promotor de Justice do Ministerio PUblico do Estado de Minas Gerais. Diretor doCentro de Estudos e Aperfeicoamento Funcional do Ministerio PUblico do Estado de Minas Gerais. Profes-sor e Coordenador do Curso de Mestrado em Direito da Universidade de Itanna.

1 Os dois Ministenos Pdblicos do Brasil: o da Constituicao e o do Governo. In MOURA JUNIOR, FlavioPaixao et al (coords.), Ministerio Pdblico e a ordem social justa. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 350.

GregOrio Assagra de Almeida

Introducao

0 presente texto pretende apresentar algumas questOes importantes sobre oMinisterio PUblico a partir do novo constitucionalismo. Em tempos atuais, esta sedi-mentado o entendimento de que a Constituicdo possui forca normativa irradiantesobre toda ordem juridica a ela vinculada.

Na condicao de uma das grandes diretrizes do pOs-positivismo, o neoconstitucio-nalismo aponta a Constituicao como Lei Fundamental, superando a visa() de meraCarta Politica. A Constituicao deixa de ser mero capitulo da Politica, mas, sim, esta éque passa a ser urn instrumento de realizacao daquela.

A Constituicao Federal brasileira de 1988 esta inserida no que é denominadoneoconstitucionalismo. Nela foi consagrado urn novo perfil do Ministerio PUblicobrasileiro, atrelado a defesa da ordem juridica, do regime democratico e dos interes-ses sociais e individuais indisponiveis (art. 127, caput).

Com isso, no Brasil, o Ministêrio PUblico tomou-se umas das grandes institui-cOes constitucionais de promocao social, de forma que a sua atuacao funcional estiatrelada aos objetivos fundamentais da RepUblica Federativa do Brasil, estabelecidosexpressamente no art. 3o da CF/88, tais como a criacao de uma sociedade justa, livre esolidaria; a erradicacdo da pobreza, a diminuicao das desigualdades sociais etc.

Dal a importancia do estudo desse novo perfil constitucional do MinisterioPUblico, tanto no plano da sua atuacao jurisdicional quanto no da sua atuacao extra-jurisdicional.

Neste artigo, alem da analise — na Optica do neoconstitucionalismo — de algumasdiretrizes do novo modelo constitucional implantado no Ministêrio PUblico brasileiropela CF/88, mereceram atencao particular, em razao da sua importancia no novo cons-titucionalismo, a identificacdo e o apontamento de alguns fatores de ampliacao da legi-timacdo social da Instituicao. Tambem receberam especial destaque a priorizacao daatuacao preventiva; o exercicio da funcao pedagOgica da cidadania; a realizacao peri6-dica de audiencias pUblicas; o combate articulado e sistematizado das causas geradorasde desigualdades sociais; a provocacao articulada e sistematizada do controle jurisdicio-nal (abstrato/concentrado e difuso/incidental) e extrajurisdicional da constitucionali-dade; e a ampliacdo e a estruturacan do modelo do Ministerio PUblico resolutivo.

Neoconstitucionalismo — algumas reflexOes

2.1. POs-positivismo juridico e o neoconstitucionalismo

1. POs -positivismo. Afirma Luis Roberto Barroso que a abertura do caminho paraurn amplo conjunto, ainda inacabado, de reflexOes sobre o Direito, sua interpretacao esua funcao social, decorreu da superando histOrica do jusnaturalismo e do fracasso poli-tico do positivismo. 0 pOs-positivismo juridico pretende superar a legalidade estrita,

0 Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Amphack) de sua Legitimacäb Social

mas nao despreza o direito posto. Sem recorrer a categorias metafisicas, a nova concep-cdo te6rica procura estabelecer uma leitura moral do Direito. A teoria da justica e queinspiraria a interpretacao e a aplicacdo do ordenamento juridico, excluindo, contudo,voluntarismos e personalismos, especialmente os judiciais. Nesse conjunto de concep-cOes ricas e heterogéneas, ainda em construcao, estao a atribuicao de normatividade aosprincipios e a fixacao de suas relacOes corn os valores e as regras. Ha uma necessariareaproximagdo entre o Direito e a Filosofia, impondo-se tambem, entre as varias dire-trizes de mudanca paradigmatica, a reabilitacao da razao pratica e da argumentacdojuridica, a implementacao de uma nova hermeneutica constitucional e o desenvolvi-mento de uma teoria dos direitos fundamentais a partir da dignidade humana.2

A expressan pOs-positivismo, porem, e equivoca e podera guardar varios signi-ficados, tendo em vista a sua ampla abertura conceitual. Contudo, a doutrina quetem enfrentado o tema faz a analise do assunto a partir da guinada do direito cons-titucional e da insercao dos seus principios como diretrizes fundamentais da ordemjuridico-democratica. 0 pOs-positivismo abrangeria todas as concepcOes de pensa-mento que procuram valorizar os principios como mandamentos de otimizacao deuma ordem juridica, democratica, pluralista e aberta de valores. As concepcOes maisatuais em tomb do neoconstitucionalismo estao inseridas dentro do genero pOs-positivismo.3-4

Antonio Carlos Diniz e Antonio Cavalcanti esclarecem que o pas -positivismo juri-dico constitui, em linhas gerais, urn novo paradigma no plano da teoria juridica, queobjetiva contestar as insuficiéncias, aporias e limitacOes do juspositivismo formalista tra-dicional. Afirmam que o pr6prio termo p6s-positivismo, que tambem e conhecido comona-o-positivismo ou ndo-positivismo principiolOgico, é detentor de urn status provisOrio

2 BARROSO, Luis Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizacao do direito (0 triunfo tardio dodireito constitucional no Brasil). In Revista de Direito Constitucional e Internacional. Sao Paulo: Revistados Tribunais, v. 58, p. 133

3 A respeito, formulando critica ao positivismo e demonstrando sua incompatibilidade corn o neoconstitu-cionalismo, escreveu STRECK, Lenio Luiz: "Dai a possibilidade de afirmar a existencia de uma serie deoposicOes/incompatibilidades entre o neoconstitucionalismo (ou, se assim se quiser, o constitucionalismosocial e democratic° que exsurge a partir do segundo pos-guerra) e o positivismo juridico. Assim: a) oneoconstitucionalismo e incompativel corn o positivismo ideolOgico, porque este sustenta que o direitopositivo, pelo simples fato de ser positivo, e justo e deve ser obedecido, em virtude de urn clever moral.Como contraponto, o neoconstitucionalismo sena uma `ideologia politica' maims complacence cam opoder; b) o neoconstitucionalismo não se coaduna corn o positivismo enquanto teoria, estando a incom-patibilidade, neste caso, na posicao soberana que possui a lei ordinaria na concepcio positivista. NoEstado constitucional, pelo contrario, a funcão e a hierarquia da lei tam um papal subordinado aConstituicao, que nâo é apenas formal, e, sim, material; c) tambem ha uma incompatibilidade entre neo-constitucionalismo corn o positivismo visto como metodologia, porque esta separou o direito e a moral,expulsando esta do horizonte juridico (...)". A hermeneutica filosOfica e as possibilidades de superacao dopositivismo pelo (neo)constitucionalismo, in ROCHA, Leonel Severo e STRECK, Lenio Luiz (orgs.),Constituicao, sisternas sociais e hermeneutica, p. 155.

4 pNpo mesmo sentido, ALMEIDA, Greg6rio Assagra de. Codificacao do direito processual coletivo brasileiro,

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e generic°, na sua categoria terminolOgica, e a sua utilizacäo nao e pacifica, inclusiveentre os autores que partilham de suas teses axiais. Esclarecem, ainda, que as suas basesfilosOficas sac) ecleticas e compOem uma constelacäo de autores, os quais mantem pontode contato corn concepcOes de urn tardio Gustav Radbruch e passam pelas influenciasda teoria da justica de John Raws, akin de incorporarem elementos da filosofia herme-neutica e as bases da teoria do discurso de Haber-rims. No quadro da concepcdo pOs-posi-tivista, afirmam que seriam destacaveis cinco aspectos: 1°) o deslocamento da agenda,corn e'nfase na importancia dos principios gerais do Direito e na dimensdo argumenta-tiva na compreensao da funcionalidade do direito no ambito das sociedades democrati-cas atuais, bem como o aprofundamento no papel que deve ser desempenhado pela her-meneutica juridica; 2°) a importancia dos casos dificeis; 3°) o abrandamento da dicoto-

mia descricao/prescricao; 4°) a busca de um lugar tearico para alem do jusnaturalismo e

do positivismo juridico; 5°) o papel dos principios na resolucdo dos casos dificeis.5Diz a doutrina, ao estudar o tema, que o pcis-positivismo nao visa a desconstru-

cao da ordem juridica, mas a superacao do conhecimento convencional corn base nasideias de justica e de legitimidade, inserindo, para tanto, os principios constitucionais,expressos ou implicitos, como a sintese dos valores consagrados na ordem juridica. 6 Anova concepcdo tem influenciado decisivamente na criacdo de uma hermeneuticaconstitucional inovadora.

A prdpria concepcao de sistema juridico sofre transformacOes: de sistema juridicofechado e auto-suficiente para sistema juridico aberto, mOvel e composto de valores.7

0 pas-positivismo coloca o constitucionalismo ern substituicao ao positivismo

legalista, corn profundas mudancas em alguns parâmetros, entre elas convem destacar:valores constitucionais no lugar da concepcdo meramente formal em torno da normajuridica; ponderacâo no lugar de mera subsuncao e fortalecimento do Judiciario e dosTribunais Constitucionais quanto a interpretacao e aplicacao da Constituicao, emsubstituicdo a autonomia inquebrantavel do legislador ordinario.8

5 P6s-positivismo, in BARRETTO, Vicente de Paulo (coord.), Diciondrio de filosofia do direito, pp. 650-4.

6 Nesse sentido, BARROSO, Luis Roberto: "(.Jo pOs-positivismo ilk surge corn o impeto da desconstrucdo,mas como uma superacao do conhecimento convencional. Ele inicia sua trajetOria guardando deferénciarelativa ao ordenamento posirivo, mas nele reintroduzindo as ideias de justica e legitimidade".Fundamentos teOricos e filosdficos do novo direito constitucional brasileiro: pós-modernidade, teoria criti-

cs e pOs-positivismo. in BARROSO, Luis Roberto (org.), A nova interpretacdo constitucional: ponderacdo,

direitos fundamentais e relacOes privadas, p. 28.

7 BARROSO. Luis Roberto, Fundamentos teOricos e filosOficos do novo direito constitucional brasileiro: pOs-

modemidade, teoria critica e pcis-positivismo, in BARROSO. Luis Roberto (org.), A nova interpretacao

constitucional: ponderacdo. direitos fundamentals e relacOes privadas, pp. 34-5.

8 Nesse sentido, ALEXY, Robert, que acrescenta: "A la polemica entre constitucionalistas y legalistas subya-cen profundas diferencias sobre la estructura del sistema jundico. Por ello, una respuesta bien fundamen-tada a la cuestiOn acerca de quien tiene razOn puede ser respondida solo sobre la base de una teoria del sis-

tema juridic° (...)". A polemica entre constitucionalistas e legalistas subjaz profundas diferencas sobre aestrutura do sistema juridico. Por isso, urns resposta bem fundamentada a essa questdo acerca de quem temrazao pode ser respondida somente corn fundamento em urns teoria do sistema juridico (traducao livre pelo

autor). El concepto y la validez del derecho, pp. 159-61.

O Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitutional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitimatdo Social

A metodologia do pas-positivism° inseriu a hermeneutica como o capitulo maisrelevante para o novo direito constitutional, iniciando-se a superacao da metodologiaclassica, que pregava a interpretacdo-subsuncao, por uma nova interpretacdo consti-tucional criativa: a interpretacdo-concretizacao.9

Paulo Bonavides arrola as principais conquistas resultantes da nova hermeneuti-ca do constitucionalismo da segunda metade do seculo XX: a) elaboracâo cientifica deurn novo Direito Constitucional; b) criacão de uma teoria material da Constituicaodiversa da sustentada pelo jusnaturalismo ou pelo positivismo formalista; c) superacaoda visa° meramente jusprivatista e juscivilista para uma concepcao em torno do"direito pliblico"; d) uma nova interpretacao, mais ampla, da Constituicao e uma novainterpretacao, mais restrita, dos direitos fundamentais, ambas autOnomas e em reci-proca sintonia; e) insercdo do principio da proporcionalidade no direito constitucio-nal, corn a ampliacdo da incidéncia do direito constitucional para todas as areas dodireito; f) conversdo dos principios gerais do direito em principios constitucionais corneficacia normativa; g) elaboracao de uma concepcdo de pluridimensionafidade dosdireitos fundamentais, antes concebidos somente no piano da subjetividade; h) expan-sdo normativa do direito constitucional para todas as areas do Direito; i) consagracaoda tese mais importante, "(...) de que a Constituicao e direito, e nao ideia ou merocapitulo da Ciéncia Politica, como inculcava a tese falsa de Burdeau e de outros cons-titucionalistas franceses filiados a linha da reflexdo constitucional que se vinculava aideologia ja ultrapassada do liberalismo thssico".10

2. Neoconstitucionalismo. Ja o novo constitucionalismo é a denominacao atri-buida a uma nova forma de estudar, interpretar e aplicar a Constituicao de modoemancipado e desmistificado. A finalidade é superar as barreiras impostas ao EstadoConstitucional Democratic° de Direito pelo positivismo meramente legalista, geradorde bloqueios ilegitimos ao projeto constitucional de transformacdo, corn justica, darealidade social.

0 neoconstitucionalismo objetiva superar justamente essas barreiras interpreta-tivas impostas pelo positivismo legalista. Lenio Luiz Streck entende que a superacaode tais obstaculos podera ser viabilizada em tres frentes: a) por intermedio da teoriadas fontes, haja vista que a lei ja nao e mais a Unica fonte — a Constituicäo passa a serfonte auto-aplicativa; b) por uma substancial alteracdo na teoria da norma, impostapela nova concepcdo dos principios, cuja problematica tambem tern relacäo corn aprOpria fonte dos direitos; c) por uma radical mudanca no piano hermenéutico-inter-pretativo, para passar do paradigma da intetpretacao para compreensdo para a com-preensäo para a interpretacdo.11

9 BONAVIDES. Paulo, Curso de direito constitucional, 18' ed., p. 592.10 Curso de direito constitucional, 18' ed., pp. 583-4.11 Escreve STRECK, Lenio Luiz: "(...) Da incindibifidade entre vigéncia e validade e entre texto e norma,

caracteristicas do positivismo, urn novo paradigms herrnenentico-interpretarivo aparece sob os auspicios

daquilo que se convencionou chamar de giro linginstico-hermenêutico. Esse 'linguistic turn', denominado

Greg(Sri° Assagra de Almeida

Luis Roberto Barroso esclarece que o neoconstitucionalismo pode ser estudadoem tres aspectos. Primeiro, pelo aspecto hist-Orico, corn a analise das transformacOesdo direito constitucional depois da Segunda Grande Guerra Mundial, especialmentepor forca da Lei Fundamental de Bonn (1949) e das Constituiebes da Italia (1947), dePortugal (1976) e da Espanha (1978). Tambem merece ser citada a ConstituicaoFederal do Brasil de 1988. Segundo, pelo aspecto filosOfico, o que deve ser realizadopelo estudo das vertentes teOricas que compOem o pds-positivismo juridico. Terceiro,pelo aspecto tecirico, o qual engloba o estudo da forca normativa da Constituicao, daexpansdo da jurisdicao constitucional e do desenvolvimento de uma nova dogmaticada interpretacdo constitucional. 12 No mesmo sentido, tambem sao os ensinamentos deEduardo Cambi, o qual aponta o neoprocessualismo como decorrencia do neoconsti-tucionalismo.13

0 neoconstitucionalimo propeie, assim, a superacdo do paradigma do direitomeramente reprodutor da realidade para um direito capaz de transformar a socieda-de, nos termos do modelo constitucional previsto na Constituiedo da RepUblicaFederativa do Brasil de 1988 (arts. 1°, 3°, 5°, 6° etc.). Essa superaedo deve ser realiza-da a partir do Estado Democratic° de Direito, de forma a proporcionar o surgimentoe a implementacdo de ordenamentos juridicos constitucionalizados. 14 PropOe-se tam-

tambem de giro 'lingUistico-ontolegico', proporcionou urn novo olhar sobre a intezpretacdo e as condicoessob as guar's ocorre o processo compreensivo. Nao mais interpretamos para compreender e, sim, compreen-demos para interpretar, rompendo-se, assim, as perspectives epistemolcigicas que coloca(va)m o metodocomo supremo memento da subjetividade e garantia da seguranca (positivista) da interpretacao". A herme-néutica filosafica e as possibilidades de superacao do positivismo pelo (neo)constitucionalismo, in ROCHA,Leonel Severo e STRECK, Lenio Luiz (orgs.), Constituicao, sistemas sociais e hermeneutica, p. 159.

12 Acrescenta BARROSO, Luis Roberto: "Fruto desse processo, a constitucionalizacdo do Direito importa nairradiacao dos valores abrigados nos principios e regras da Constituicdo por todo o ordenamento juridi-co, notadamente por via da junsdicao constitucional, em seus diferentes niveis. Dela resulta a aplicabili-dade direta da Constituicao a diversas situagOes, a inconstitucionalidade das normas incompativeis corna Carta Constitucional e, sobretudo, a interpretacão das normas infraconstitucionais conforme aConstituicdo, o aumento da demanda por justica por pane da sociedade brasileira e a ascensdo institucio-nal do Poder TudicHrio provocaram, no Brasil, uma intensa judicializa cab das relacOes political e socials".Neoconstitucionalismo e constitucionalizacdo do direito (0 triunfo tardio do direito constitucional noBrasil), pp. 129-73.

13 Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo, in FUX, Luiz, NERY JUNIOR, Nelson, WAMBIER, TeresaArruda (coordenadores), processo e Constituicao: estudos em homenagem ao Professor Josè Carlos BarbosaMoreira, pp. 664-72.

14 Nesse sentido, Escreve STRECK, Lenio Luiz: "(...) Em sintese, o fendmeno do neoconstitucionalismo pro-porciona o surgimento de ordenamentos juridicos constitucionalizados. a partir de uma caracteristica espe-cial: a existéncia de uma Constituicdo `extremamente embebedoura' (persuasive), invasora, capaz de condi-cionar canto a legislacao como a jurisprudencia e o estilo doutrindrio, a acao dos agentes pdblicos e aindainfluenciar diretamente nas relacees socials". A hermenéutica filosefica e as possibilidades de superacdo dopositivismo pelo (neo)constitucionalismo, in ROCHA, Leonel Severo e STRECK, Lenio Luiz (orgs.),Constituicao, sistemas sociais e hermeneutica, p. 160. Corn abordagem sobre o neoconstitucionalismo, corninclusive intimeros artigos e texto de capa nesse sentido, cf. (Neo)constitucionalismo: ontem, os cedigos,hoje as constituicoes, in Revista do Institute de hermeneutica Juridica, v. 1, n. 2, 2004; tambem CARBO-NEL, Miguel (org.), Neoconstitucionalismo(s).

0 Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Ampliacão de sua Legitimacäo Social

bem a concepeao da Constituicao como sistema aberto de valores, dinamico em suasestruturas e transformador da realidade social.

0 piano da efetivacao concreta dos direitos constitucionais, individuais e coleti-vos e o ponto central para o neoconstitucionalismo. A implementacdo material dessesdireitos, especialmente no plano coletivo, que é potencializado, transformard a realida-de social, diminuindo as desigualdades quanto ao acesso aos bens e valores inerentesvida e a dignidade da pessoa humana. Para isso, e imprescindivel a construed° de novelmodelos explicativos que superem as amarras construidas em um passado de repressdoe ate mesmo de indiferenca do Estado em relacao aos reais problemas sociais.

A prOpria interpretacdo do texto constitucional no plano do neoconstituciona-

lismo deve ser compreendida a partir da sua aplicacao (efetivacao). Como disse LenioLuiz Streck, a Constituicao sera o resultado de sua interpretacdo, que tern o settconhecimento no plano do ato aplicativo como produto da intersubjetividade dosjuristas que emerge da complexidade das relacOes sociais. 15 No neoconstitucionalis-

mo, a interpretacao da Constituieao e tambem aberta e pluralista e a ideia que gira

em torno da construed° de uma sociedade aberta dos interpret-es da Constituicao,

conforme fundamenta Peter Flaberle, 16 corresponde as novas posturas constituciona-listas, o que mantem perfeita sintonia com a principiologia do Estado Democratic°

de Direito, implantada na Constituicao da RepUblica Federativa do Brasil de 1988

(arts. 1°, 2°, 3g , 45 , 5° etc.).

2.2. Neoconstitucionalismo e a nova summa divisio adotada na CF/88

A summa divisio Direito Pdblico e Direito Privado nao foi recepcionada pela

Constituiedo da RepUblica Federativa do Brasil, de 1988. A summa divisio constitucio-

15 Diz ainda STRECK, Lenio Luiz: "Ora, a construcdo das condicoes para a concretizacao da Constituicaoimplica o entendimento da Constituicao como uma dimensdo que banha todo o universo dos textos jun'di-cos, transformando-os em normas, isto porque a norma e sempre produto da atribuicao de sentido do inter-prete, o que ocorre sempre a partir de um ato aplicativo, que envolve toda a historicidade e a faticidade,enfim, a situacao hermeneutica em que se encontra o jurista/intezprete. Por isto. Gadamer vai dizer que oentender contem sempre um fator de 'applicatio'. Entender sem aplicacao nao e urn entender". Ontem, os

Cedigos; hoje, as ConstituicOes: o papel da hermenéutica na superacao do positivismo pelo neoconstitucio-nalismo, in ROCHA, Fernando Luiz Ximenes e MORAES, Filomeno (coords.), Direito constitucional con-

temporaneo: estudos em homenagem ao professor Paulo Bonavides, p. 541.16 Escreveu HABERLE, Peter: "Interpreracao constitucional tem sido, ate agora, conscientemente, coisa de uma

sociedade fechada. Dela tornam pane apenas os interpretes jundicos 'vinculados as corpora foes' (ziinftmas-

sige Interpreten) e aqueles participantes formals do processo constitucional. A interpretacdo constitucional

e, ern realidade, mais um elemento da sociedade aberta. Todas as potencies ptiblicas, participantes materialsdo processo social, estao nela envolvidas, sendo ela, a urn se tempo, elemento resultante da sociedade aber-ta e urn elemento formador ou constituinte dessa sociedade (...weil Verfassungsinterpretation these offene

Gesellschaft immer von neunem mitkonstitthert and Von ihr Konstituiert wird). Os thterios de interpreta-cao constitucional ha° de ser tanto mais abertos quanto mais pluralista for a sociedade". Hermenéutica ccons-titucional: a sociedade aberta dos interpretes da Constituicdo: contribuicio para a interpretacão pluralista eprocedimental da Constituicao, p. 13.

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nalizada no Pais e Direito Coletivo e Direito Individual. 0 texto constitucional de 1988

rompeu com a summa divisio classica ao dispor, no Capitulo I do Titulo II — Dos Direitose Garantias Fundamentals, sobre os Direitos e Deveres Individuais e Coletivos17

Para o novo constitucionalismo democratic°, os direitos e as garantias constitu-cionais fimdamentais contem valores que devem irradiar todo o sistema juridico, de

forma a constituirem a sua essencia e a base que vincula e orienta a atuacan do legis-lador constitucional, do legislador infraconstitucional, do administrador, da fungdojurisdicional e ate mesmo do particular. A partir dessas premissas, no contexto do sis-

tema juridico brasileiro, a dicotomia Direito PUblico e Direito Privado nä- 0 mais sesustenta. Outros argumentos de fundamentacao tanto no vies constitucional quantono aspecto teOrico dao embasamento a essa assertiva.

Apesar da autonomia metodolOgica e principiolOgica do Direito Coletivo brasi-leiro, nä° sustentamos a sua interpretacao na condicao de novo ramo do Direito; comoTido entendemos que o Direito Individual, que comptie a outra dimensao da summadivisio constitucionalizada no Pais, seja outro ramo do Direito. Na verdade, o DireitoColetivo e o Direito Individual formam a summa divisio consagrada na Constituicaoda Reptiblica Federativa do Brasil de 1988. No Direito Coletivo existem ramos doDireito, tais como o Direito do Ambiente, o Direito Coletivo do Trabalho, o DireitoProcessual Coletivo e o prOprio conjunto, em regra, do que é denominado de "DireitopUblico", que estaria dentro do Direito Coletivo, existindo, contudo, excecOes. Damesma forma, no Direito Individual ha varios ramos do Direito como o Direito Civil,o Direito Processual Civil, o Direito Individual do Trabalho, o Direito Comercial etc.

0 Estado Democratic° de Direito, na hipOtese, especialmente o brasileiro (art. lgda CF/88), esta inserido na sociedade, 18 regido pela Constituicao, corn a fungdo deprotecao e de efetivacdo tanto do Direito Coletivo quanto do Direito Individual. E umEstado, portanto, da coletividade e do individuo ao mesmo tempo. 19 Corn isso, con-clui-se que existem dimensCies do que e denominado, pela concepcdo cldssica, de"Direito PUblico" tambern no Direito Individual, como e o caso do Direito ProcessualCivil, de concepcdo individualista.20

17 ALMEIDA, Greg6rio Assagra de. Direito material coletivo — superacao da summa divisio direito pdblico edireito privado por uma nova summa divisio constitucionalizada. Belo Horizonte: Del Rey, 2008.

18 No mesmo sentido, sustentando que o dualismo classico (Estado e sociedade) ndo subsiste no EstadoDemocratic° de Direito, ZIPPELIUS, Reinhold: "A distincao entre Estado e sociedade provêm de uma epocahistdrica durante a qua] a centralizacao do poder politico na mao de urn soberano absoluto e respectivaburocracia dava origem a novacdo de que o Estado constituia uma realidade autdnoma em face a socieda-de". Teoria geral do Estado, p. 158.

19 ZIPPELEUS, Reinhold: "(...) no processo de formacao da vontade estadual cada individuo surge, perante osoutros, na posicdo de igual e Eyre. Mas a orientacao do Estado nab tem de set marcada pelo egoism() dosinteresses particulares que domina a vida social. mas em vez disso — deve-se concluir — pelo justo equilibriadaqueles interesses". Teoria geral do Estado, p. 159.

20 E inquestionavel que a Constituicao contem tanto normas de "Direito PUblico" quanto de "Direito Privado"e, assim, nâo a tecnicamente, nem metodologicamente adequado, o enquadramento do DireitoConstitutional como urn dos capitulos do Direito PUblico, conforme assim o faz a summa divisio clâssica.

O Ministerio Pliblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitutional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitimacao Social

0 Direito Coletivo e o Direito Individual formam dois grandes blocos do siste-ma juridico brasileiro, integrados por varios ramos do Direito. Entretanto, o DireitoConstitucional esta acima, no topo da nova summa divisio constitucionalizada. 0Direito Constitucional representa o ponto de uniao e de disciplina da relacao de inte-racäo entre esses dois grandes blocos. A Constituicao, que estrutura o objeto formaldo Direito Constitucional, e composta tanto de normas, garantias e principios deDireito Coletivo quanto de normas, garantias e principios de Direito Individual.

Ademais, a visa. ° atual em torno do acesso a justica e da efetividade dos direitos,atrelada ao plano da titularidade, confirma a nova summa divisio adotada na CF/88. Atitularidade e a protecan estarao sempre relacionadas a direito individual ou a direitocoletivo amplamente considerado.21

0 Ministerio PUblico atua na defesa da Constituicao e dos dois planos da novasumma divisio. Akin de guardiao da Constituicdo, na sua condicao de LeiFundamental da ordem juridica, a Instituicao ministerial atua na defesa de todos osdireitos coletivos em geral, bem como na defesa dos direitos individuals indisponiveis(art. 127, caput, e art. 129, III, da CF/88).

A partir da nova summa divisio constitucionalizada no Brasil, especialmente emrazao da insercao dos direitos coletivos no plano dos direitos fundamentais (Titulo II,Capitulo I, da CF/88), e que poderemos desenvolver e sedimentar urn constituciona-lismo brasileiro que sirva de modelo para outros paises.22

3. Algumas Diretrizes do Neoconstitucionalismo no Novo PerfilConstitucional do Ministerio PUblico Brasileiro

3.1. 0 Ministerio PUblico brasileiro na Constituicdo Federal de 1988 e asua natureza institucional

0 Ministerio PUblico esta inserido na Constituicao da RepUblica Federativa doBrasil de 1988 no Titulo IV — Da Organizacdo dos Poderes —; mas, em secdo prOpria(artigos 127/130 da CF), no capitulo Das Funcifies Essenciais a Justica. Esta, portanto,separado dos demais Poderes do Estado.

0 perfil constitucional do Ministerio PUblico esta estabelecido pelo art. 127,caput, da Consfituicdo, que o define como "instituicao permanente, essential a funcaojurisdicional do Estado, incumbindo-Ihe a defesa da ordem juridica, do regime demo-cratico e dos interesses sociais e individuals indisponiveis". E, portanto, Instituicaopermanente e, em assim sendo, e clausula petrea.

21 _ALMEIDA, GregOrio Assagra de. Direito material coletivo — superacao da summa divisio direito pLiblico edireito privado por uma nova summa divisio constitucionalizada. Belo Horizonte: Del Rey, 2008.

22 ALMEIDA, GregOrio Assagra de. Direito material coletivo — superacao da summa divisio direito pdblico edireito privado por uma nova summa divisio conititucionalizada. Belo Horizonte: Del Rey. 2008.


No Direito Comparado, diferentemente do que acontece no Brasil atualmente, amelhor doutrina nao ye no Ministerio PUblico de outros paises urn legitimo e segurodefensor dos interesses e direitos massificados e aponta como Obices a falta de inde-pendencia e de especializacao desta Instituicao e, como conseqiiéncia, as ingerênciaspoliticas espUrias. Todavia, o prOprio Mauro Cappelletti, como critico da outorgadessa especie de atribuicao ao Ministerio PUblico, ja ressaltou que esses obstaculos naose apresentam ao Ministerio PUblico brasileiro, sobretudo depois que a sua indepen-dencia foi assegurada pela Constituicao de 1988.23

ApOs o advento da Constituicao de 1988, que representa a maior conquista doMinisterio PUblico brasileiro, outras leis vieram no sentido de possibilitar a efetivida-de das tarefas constitucionais da Instituicao, explicitando suas atribuicOes e legitiman-do-a expressamente para a atuacdo na tutela, especialmente, das pessoas portadoras denecessidades especiais (Lei 7.853/89), dos investidores no mercado de valores mobilia-rios (Lei 7.913/89), da crianca e do adolescente (Lei 8.069/90), do consumidor (Lei8.078/90), do patrimOnio pUblico (Lei 8.429/92 e Lei 8.625/93), da ordem econOmicae da livre concorrencia (Lei 8.884/94), do Idoso (Lei 10.741/03) etc.

Como escreve Antonio Alberto Machado, a evolucao histOrica permite observara vocacdo democratica do Ministerio PUblico,24 o qual hoje, com as novas atribuicelesque the foram reservadas pela Constituicao, e instituicao de fundamental importanciapara a transformacao da realidade social e efetivacao do Estado Democratic° de Direito.

Ha quem sustente que o Ministerio Piablico estaria atado ao Poder Legislativo, aeste incumbindo a elaboracao da lei e aquele a fiscalizacao do seu fiel cumprimento.Ha quern defenda que a atividade do Ministerio PUblico é eminentemente jurisdicio-nal, razao pela qual estaria ele atrelado ao Poder Judiciario. E ha quem afirme que afuncao do Ministerio PUblico e administrativa, pois ele atuaria para promover a exe-cucao das leis e estaria atrelado ao Poder Executivo.25

Nenhuma dessas concepcOes encontra respaldo perante o Texto Constitucionalde 1988 que, alem de ampliar muito o campo de atribuicao do Ministerio Palk°,conferiu-lhe autonomia administrativa, orcamentaria e funcional (art. 127, § 2s , daCF), colocou-o em capitulo separado dos outros Poderes do Estado, tracou os seusprincipios institucionais (art. 127, § 1°, da CF) e, ainda, conferiu garantias funcionaisaos seus Orgaos de execucdo para o exercicio independente do mister constitucional(art. 128, § 5 s , inciso I, alineas "a", "b" e "c").

23 CAPPELLETTI, Mauro. 0 acesso dos consumidores a justica. In As garantias do cidaddo na justica (obraconjunta, coord. Salvio de Figueiredo Teixeira). Sao Paulo: Saraiva, 1989, p. 313.

24 Escreve ainda MACHADO, Antonio Alberto: 7...1 a instituicão do Ministerio PUblico parece ter uma espe-cie de vocacao democratica, talvez inerente a sua ratio; ou ate mesmo concluir-se que a existéncia dela so fazsentido numa democracia, sendo certo que a sua auséncia ou tibieza, de outra parte, 0 sempre indicio de regi-me autoritario". Ministerio pnblico: democracia e ensino jun'dico. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 140.

25 Sobre a polêmica, consultar MAllILLI, Hugo Nigro. Introduck ao ministerio ptiblico. Sao Paulo: Saraiva,1997, pp. 19-20.

O Ministerio Ptablico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitimacao Social

Assim, entendemos que, das concepcOes sobre a natureza institucional doMinisterio PUblico, a que melhor explica a sua postura institucional é a que o des-loca da sociedade politica, como Orgao repressivo do Estado, para a sociedade civil,como legitimo e autentico defensor da sociedade. 26 Esse deslocamento se justifica-ria por tres raziies fundamentais. A primeira seria a social, que originou com a voca-cab do Ministerio PUblico para a defesa da sociedade: ele assumiu paulatinamenteurn compromisso corn a sociedade no transcorrer de sua evolucao hist6rica. Asegunda seria a politica, que foi surgindo corn a vocacao da instituicao para a defe-sa da democracia e das instituicOes democraticas. A terceira seria a juridica, que seefetivou corn a Constituicao de 1988, que the concedeu autogestao administrativa,orcamentaria e funcional e the conferiu varias atribuicOes para a defesa dos interes-ses primaciais da sociedade.

Em verdade, o deslocamento do Ministerio PUblico da sociedade politica para asociedade civil é muito mais funcional que administrativo, pois administrativamenteo Ministerio PUblico ainda permanece com estrutura de instituicao estatal, corn qua-dro de carreira, lei organica prOpria e vencimentos advindos do Estado, o que e fun-damental para que ele tenha condicOes de exercer o seu papel constitucional em situa-cao de igualdade corn os Poderes estatais por ele fiscalizados.

Escreve Marcelo Pedroso Goulart: "Integrando a sociedade civil, o MinisterioPUblico, nos limites de suas atribuicOes, deve participar efetivamente do `processodemocraticd, alinhando-se cam os demais Orgaos do movimento social comprometi-dos corn a concretizacdo dos direitos ja previstos e a positivacao de situacOes novas quepermitam o resgate da cidadania para a maioria excluida desse processo, numa prati-ca transformadora orientada no sentido da construcdo da nova ordem, da nova hege-monia, do projeto democratico'".27

3.2. Os dois modelos constitucionais do Ministerio PUblico brasileiro: odemandista e o resolutivo

Dentro do novo perfil constitucional do Ministerio Pliblico, Marcelo PedrosoGoulart sustenta que existem dois modelos de Ministerio PUblico: o demandista e oresolutivo. 0 Ministerio PUblico demandista, que ainda prevalece, é o que atua peran-te o Poder Judiciario como agente processual, transferindo a esse Orgao a resolucao deproblemas socials, o que, de certa forma, afirma o autor, e desastroso, ja que oJudiciario ainda responde muito mal as demandas que envolvam os direitos massifica-

r n bp epm.

26 E o entendimento de GOULART, Marcelo Pedroso. Ministerio e democracia — teoria e praxis, p. 96;esse a o evo-2pensamento de MACHADO, Antonio Alberto. Ministerio pUblico: democracia e ensinod c

27 Ministerio psi e democracia teoria e praxis, p. 96. No mesmo sentido, MACHADO, Antonio Alberto,Ministerio democracia e ensino jurdico, pp. 141-142.


dos. 28 0 Ministerio PUblico resolutivo é o que atua no piano extrajurisdicional, comoum grande intermediador e pacificador da conflituosidade social.

Marcelo Goulart ainda ressalta que é imprescindivel que se efetive o MinisterioPUblico resolutivo, levando-se as Ultimas conseqiiencias o principio da autonomiafuncional corn a atuacao efetiva na tutela dos interesses ou direitos massificados.29Para tanto, é imprescindivel que o organ de execucao do Ministerio PUblico tenhaconsciencia dos instrumentos de atuacao que estao a sua disposicdo, tais como oinquerito civil, o termo de ajustamento de conduta, as recomendaciies, audienciaspUblicas, de sorte a fazer o seu use efetivo e legitimo.

Portanto, nesse contexto, a atuacao extrajurisdicional da Instituicão é fundamen-tal para a protecao e efetivacdo dos direitos ou interesses sociais. A transferencia parao Poder Judiciario, por intermedio das acOes coletivas previstas, da solucao dos con-flitos coletivos nä° tern sido tao eficaz, pois, em muitos casos, o Poder Judiciario nä°tern atuado na forma e rigor esperados pela sociedade. Muitas vezes os juizes extin-guem os processos coletivos sem o necessario e imprescindivel enfrentamento domerit°. Essa situacdo tern mudado, mas de forma muito lenta e nao retilinea. Näo senega aqui a importancia do Poder Judiciario no Estado Democratic° de Direito, aocontrario, o que se constata e deve ser ressaltado e o seu despreparo para a apreciacaodas questoes sociais fundamentais. Urn Judiciario preparado e consciente de seu papele das instancias mais legitimas e democraticas para conferir protecao e efetividade aosdireitos e interesses primaciais da sociedade.

Novamente, Marcelo Goulart prop& que o Ministerio PUblico deve: transfor-mar-se em efetivo agente politico, superando a perspectiva meramente processual dasua atuacdo; atuar integradamente e em rede, nos mais diversos niveis — local, regional,estatal, cornunitario e global —, ocupando novos espacos e habilitando-se como negocia-dor e formulador de politicas ptiblicas; transnacionalizar sua atuacdo, buscando parcei-ros no mundo globalizado, pois a luta pela hegemonia (a guerra de posicdo) esta sendotravada no 'ambito da `sociedade civil planetaria; buscar a solucdo judicial depois deesgotadas todas as possibilidades politicas e administrativas de resolucdo das questOesque the sdo postas (ter o judiciario como espaco excepcional de atuacdo)".30

0 Ministerio Palk° resolutivo, portanto, é um canal fundamental para o aces-so da sociedade, especialmente das suas panes mais carentes e dispersas, a uma ordemjuridica realmente mais legitima e justa. Os membros da Instituicdo devem encararsuas atribuicOes como verdadeiros trabalhadores sociais, cuja missao principal é o res-gate da cidadania e a efetivacdo dos valores democraticos fundamentais.31

28 Op. cit. nota anterior, pp. 119-123.29 Op. cit. notas anteriores, pp. 120-121.30 Op. cit. notas anteriores, pp. 121-122.31 Mais uma vez colhem-se as licoes de GOULART, Marcelo Pedroso: "Do angulo politico, sO poderemos

entender o promoror de justica como trabalhador social, vinculado a defesa da qualidade de vida das parce-las marginalizadas da sociedade, a partir do momento em que rompa as barreiras que historicamente oisolaram dos movimentos sociais, passando a articular sua ado corn esses movimentos. Deve assumir o seu

O Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitimacdo Social

3.3. Do Ministerio PUblico como custos legis para o Ministerio PUblicocomo custos societatis (custos juris) e guardiao da ordem juridica

Na defesa dos interesses primaciais da sociedade, o Ministerio Ptiblico deixou deser o simples guardiao da lei (custos legis). Assume agora, pelas razeies ja expostas, opapel de guardiao da sociedade (custos societatis) e, fundamentalmente, o papel deguardido do prOprio direito (custos juris), conforme ensinamento de Claudio Souto.32

A respeito ja assinalou Antonio Alberto Machado: "1...] Esse desafio de ruptu-ra corn o modelo tradicional da ciéncia e da praxis do direito, reproduzido pelo ensi-no juridico brasileiro, essencialmente normativista e corn evidentes tracos ainda domodelo coimbrdo, assume uma clara imporrancia histOrica que vai akin da meraampliacao dos limites e possibilidades de atuacdo de um dos operadores juridicostradicionais. A existencia de um `custos juris' com possibilidade de empreender adefesa juridico-pratica da democracia e de um custos societatis' destinado a defen-der os direitos fundamentais da sociedade, representa nao apenas uma conquistaefetivamente democratica da sociedade brasileira, mas tambem uma aurentica pos-sibilidade de ruptura corn o positivismo do direito liberal que desde o seculo passa-do sustentou, 'nos termos da lei', as bases oligarquicas do poder social, econOmico epolitico no pais".33

E nessa concepcdo de custos societatis e custos juris que o Ministerio Piablico, noseu papel demandista, tornou-se o mais atuante legitimado para a defesa dos direitose interesses difusos e coletivos no Brasil.

Essa hegemonia da Instituicao, na defesa dos interesses massificados, decorrecertamente de dois fatores basicos. 0 primeiro esta fundamentado no seu prOprionovo perfil constitucional como Instituicao permanente, essencial a funcao jurisdicio-nal do Estado e defensora da ordem juridica, do regime democratic° e dos interessessociais (art. 127, caput, da CF). 0 outro fator decorre do prOprio exercicio pratico desuas atribuicOes constitucionais, o qual tern amparo nas garantias constitucionais e nosmecanismos de atuacdo funcional que säo inerentes ao Ministerio PUblico.

Gustavo Tepedino ressalta esse novo papel outorgado pelo Constituinte de 1988ao Ministerio PUblico, alcado como o principal agente de promocao dos valores edireitos indisponiveis, o que the conferiu, nas palavras do autor mencionado, funcdopromocional, especificada no art. 129 da CF.34

Assim, é hoje pUblico e notOrio que o Ministerio PUblico é a Instituicao que maistern atuado para a defesa dos interesses e direitos massificados, seja no campo extraju-

compromisso politico, nao apenas nos aspectos da retOrica e das elaboracdes douttinarias, mas, sobrerudo,na atuacao pratica, como intelectual organico". Op. cit. notas anteriores, p. 98.

32 0 tempo do direito alternativo — uma fundamentaedo substantiva. Porto Alegre: Livraria dos Advogados,1997, pp. 84-7.

33 Ministerio democracia e ensino juridico, pp. 197-8.34 Temas de direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 300.

Gregcirri° Assagra de Alme da

risdicional, seja no jurisdicional, especialmente por intermedio do inquerito civil e doajuizamento de acOes civis pUblicas. Antonio Augusto de Camargo Ferraz faz essaobservacdo ao afirmar que mais de 90% (noventa por cento) dos casos de atuacao juris-dicional na defesa dos interesses massificados no Pais decorrem da iniciativa doMinisterio Pdblico, o que para o autor e motivo de preocupacao corn essa timida atua-cao dos demais legitimados ativos, ja que tal situacao seria efeito da fragilidade denossa democracia.35

Na condicao de guardiao da ordem juridica, assume papel de destaque a atuacaodo Ministerio Pdblico no controle da constitucionalidade tanto no controle concen-trado e abstrato quanto no controle difuso e incidental. Convem destacar, tambem, aimportancia da atuacao do Ministerio Pdblico para o controle extrajurisdicional daconstitucionalidade, que poderd se dar quando a Instituican expede recomendacaopara provocar perante o Poder Legiferante o autocontrole da constitucionalidade. 36 Atomada de Termo de Ajustamento de Conduta tambem é urn excelente mecanismopara viabilizar o controle extrajurisdicional da constitucionalidade das leis ou dos atosnormativos pelo Ministerio Pdblico.

3.4. Algumas diretrizes interpretativas das atribuicOes e garantias consti-tucionais do Ministèrio Pdblico

A CF/88 valorizou o Ministerio Pdblico, seus principios, atribuicOes e garantiasconstitucionais, da mesma forma que valorizou os direitos constitucionais fundamentaisarrolados no seu Titulo II. Ela consignou expressamente, em rol exemplificativo, variasatribuicOes ao Ministerio Pdblico no art. 129. A leitura do art. 129 deve estar unida a doart. 127, que é a clausula-mae do Ministerio Pdblico, sendo que a leitura do art. 127, porsua vez, esta associada a do art. 1° da CF, que estatui o Estado Democratico de Direito.

A vedacan a representacao judicial e a consultoria juridica de entidades ptiblicaspelo Ministerio Pdblico, prevista no art. 129, IX, da CF, sac, limitacOes as atribuiceesda Instituicao que, indireta e reflexamente, fortalecem a dimensdo do MinisterioPdblico como legitimo defensor da sociedade e da ordem juridica democratica.

E de se consignar que a norma de encerramento prevista no art. 129, IX, daCF/88, que permite que sejam conferidas ao Ministerio Pdblico novas atribuicOescompativeis corn sua finalidade, e norma constitucional que mantem perfeita sintoniacom o art. 127, caput, e, especialmente, corn a clausula aberta dos direitos e garantiasconstitucionais, prevista no art. 5°, § 2°, da CF/88.

Da mesma forma, a CF/88 conferiu ao Ministerio Pdblico inUmeras garantias,corn especial destaque para os arts. 127 e 128. Logo no § 1° do art. 127, a Constituicao

35 Inquarito civil: dez anos de urn instrumento de cidadania. In Acdo civil pUblica. Lei 7.347/85 — 15 anos.Obra conjunta, coord. Edis Milare. Sao Paulo: RT, 2001, p. 64.

36 ALMEIDA, GregOrio Assagra de. Manual das awes constirucionais, pp. 770-3.

O Ministerio Pdblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Ampliack de sua Legitimacao Social

consagra a unidade, a indivisibilidade e a independencia funcional do MinisterioPdblico como principios institucionais. 0 § 2° do mesmo artigo assegura ao MinisterioPdblico a sua autonomia funcional e administrativa. Adiante, no art. 128, § 5°, estaoprevistas as principais garantias do Ministerio Pdblico, sendo elas: vitaliciedade ap6sdois anos de exercicio; inamovibilidade, salvo por motivo de interesse ptiblico; irre-dutibilidade de subsidios.

As vedacOes, que em verdade sdo garantias indiretas e reflexas da prOpriaInstituicao, estao no § 5° do art. 128 da CF/88, a saber: nao receber, a qualquer titu-lo e sob qualquer pretexto, honorarios, percentagens ou custas processuais; nao exer-cer a advocacia, salvo excecan constitucionalmente prevista no ADCT; nao participarde sociedade comercial, salvo na forma da lei; nao exercer, ainda que em indisponi-bilidade, qualquer outra funcao pUblica, salvo uma de magisterio; nao exercer ativi-dade politico-partiddria; nao receber, a qualquer titulo ou pretexto, auxilios ou con-tribuicOes de pessoas fisicas, entidades pdblicas ou privadas, ressalvadas as excecOesprevistas em lei.

0 estudo, a interpretacao/concretizacao das atribuicOes e garantias constitucio-nais do Ministerio Pdblico dependem, fundamentalmente, da analise das respectivasnormas constitucionais no plano das clausulas petreas ou superconstitucionais.

3.5. 0 Ministerio Pdblico e as suas AtribuicOes e GarantiasConstitucionais como clausulas petreas (superconstitucionais)

3.5.1. 0 Papel Constitucional das Clausulas Petreas

As cldusulas petreas exercem papel de suma importancia ern uma Constituicaodemocratica e cidadd como é a Constituicao da RepUblica Federativa do Brasil de1988. Nelas estao assentadas todas as garantias maximas da sociedade, as quais sao pro-tegidas contra o poder reformador.

A Constituicao Federal de 1988 arrola as clausulas petreas ou superconstitucionaisno § 4° do art. 60, onde consta: MO sera objeto de deliberacdo a proposta de emendatendente a abolir: I — a forma federativa de Estado; II — o veto direto, secreto, univer-sal e pericidico; III — a separacdo dos Poderes; IV — os direitos e garantias individuals.

A respeito do assunto, escreveu Oscar Vilhena Vieira: "No Brasil um amplo grupode clausulas superconstitucionais foi estabelecido como cerne inalteravel do texto de1988. 0 enrijecimento desses dispositivos por forca do art. 60, § 4° e incisos, daConstituicao constitui uma resposta as diversas experiencias autoritärias de nossa his-t6ria, nas quais os principios e direitos, agora entrincheirados como clausulas super-constitucionais, foram sistematica e institucionalmente violados. A adocao dessas clau-sulas limitadoras do poder de reforma tambem parece corresponder a uma alteracao dopr6prio modelo constitucional adotado em 1988. A Constituicao de 1988 e uma dasrepresentantes mais tipicas do constitucionalismo de carater social ou `dirigista' (...)".37


A interpretacao das cldusulas petreas nab pode ser conduzida por metodos inter-pretativos fechados, de forma que a interpretacao meramente gramatical e rechacada.A interpretacao constitucional adequada, consoante melhor entendimento doutrina-rio, e aquela que possa retirar do rol das clausulas petreas a sua melhor e mais legiti-ma eficacia social. Assim, a interpretacdo dessas clausulas superconstitucionais e aber-ta e flexivel no sentido ampliativo. Por exemplo, na leitura do inciso IV do § 4 9 do art.60 devem estar incluidos os direitos coletivos, tendo em vista que esses direitos estao,ao lado dos direitos individuais, inseridos no piano da teoria dos direitos e garantiasconstitucionais fundamentais (Thulo II, Capitulo I, da CF/88). Nesse sentido, ja sus-tentamos: "Assim, apesar das concepcOes em sentido contrario, o melhor entendimen-to tem sustentado que o art. 60, § 4 9 , da CF/88, nao deve ser interpretado restritiva-mente. 0 Direito Coletivo, como direito constitucional fundamental, beneficia-se dosistema constitucional das clausulas petreas e esti protegido contra as reformas cons-titucionais. Ademais, no Estado Democratic° de Direito (art. 1 9 , da CF/88), a tutelajuridica e integral, a Direito Coletivo e a Direito Individual, lido havendo razao paraqualquer discriminacao que represente restricao a urn ou a outro38.

Oscar Vilhena Vieira, ao apresentar estudo sobre a Constituicdo e sua Reserva deJustica, afirma que nä° deve prevalecer a interpretacao literal do art. 60, § 4 9 , IV, daCF/88, pois para a compreensao dos direitos fundamentais deve levar-se em conta oselementos indispensaveis a realizacao da dignidade humana e (...) nao como um con-junto finito de direitos positivados corn uma ou cam outra denominacdo, ou, ainda,numa ou outra posicdo dentro do texto constitucional (...). Conclui o autor que asupremacia dos direitos como clausulas superconstitucionais nao decorre de classifi-cacOes arbitrarias, mas da sua exigibilidade para a realizacao da dignidade.39

Escreve Uadi Lammego Bulos sobre as clausulas petreas: "(...) s ea° aquelas quepossuem uma supereficacia, ou seja, uma eficacia total, como é o caso dos incisos I a

37 .4 Constituicao e sua reserva de justica: um ensaio sobre os limites materials ao poder de reforms, p. 26.38 ALMEIDA, Greg6rio Assagra de, Direito material colerivo: superacio da summa divisio direito pUblico e

direito privado por uma nova summa divisio con stitucionalizada. p. 492. Nesse sentido, afirmou SARLET,Ingo Wolfgang: "Todas estas consideracOes revelam que apenas por meio de uma interpretacao sistemati-ca se poderi encontrar urns resposta satisfatOria no que conceme ao problema da abrangencia do art. 60,§ 4 9, inc. IV, da CF. Que uma exegese cingida a expressao literal do referido dispositivo constitucional naopode prevalecer parece ser evidente (...) nao ha como negligenciar o faro de que a nossa Constituicao con-sagra a ideia de que constitulmos urn Estado democratic° social de Direito, o que transparece claramenteern boa paste dos principios fundamentals, especialmente no art. incs. 1, III. e art. 3", incs. I, III e V.Com base nestas breves consideracOes, verifica-se, desde ja. a intima vinculacao dos direitos fundamentalssociais corn a conceptao de Estado na nossa Constituicao. Naro resta qualquer dtivida de que o principio doEstado Social, bern como os direitos fundamentais sociais, integram os elementos essenciais, isto e, a iden-tidade de nossa Constituicao, razao pela qual ja se susrentou que os direitos sociais (assim como os princi-pios fundamentals) poderiam ser considerados — mesmo nao estando expressamente previstos no rol das'clausulas pOtreas' — auténticos limites materiais implicitos a reforma constitucional (.4". A eficacia dosdireitos fundamentals, pp. 403-4.

39 E acrescenta: "Assim, aqueles direitos que possam ser moralmente reivindicados e racionalmente justifica-dos, enquanto elementos essenclais a protecao da dignidade humana e que habilitem a democracia, como

0 Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Ampliacâo de sua Legitimacao Social

IV, infra. Dal nao poderem usurpar os limites expressos e implicitos do poder consti-tuinte secundario. Logram eficacia total, pois contem uma forca paralisante de toda alegislacao que vier a contrarid-las, de modo direto ou indireto. (...)".40

As clausulas superconstitucionais no neoconstitucionalismo devem ser protegi-das contra o poder reformador e, ao mesmo tempo, elas assumem uma funcao ativa,no sentido de que devem ser efetivadas e concretizadas materialmente. Constituem,assim, ao mesmo tempo, funcao de protecao e funcao de efetivacdo/concretizacao daConstituicao.

Novamente, ensina Oscar Vilhena Vieira: "0 Estado democratico-constitucionaltern historicamente articulado a convivencia de urn Direito corn pretensao de legiti-midade e um poder coercitivo que garante respaldo a esse Direito e, ao mesmo tempo,é por ele domesticado. A finalidade de uma teoria das clausulas superconstitucionaisé que o processo de emancipacao humana, que o constitucionalismo democratic° vemrealizando, possa ser preservado e expandido ao longo do tempo (...)".41

3.5.2. 0 Ministerio PUblico como clausula petrea

0 art. 127, caput, da CF/88, diz expressamente que o Ministerio Ptiblico éInstituicao permanente. Com base na interpretacao lOgica e na sua correta e perfeitarelacdo corn a interpretacdo teleolOgica, verifica-se que a Constituicao, ao estabelecerque o Ministerio PUblico d instituicao permanente, esta demonstrando que aInstituicao e clausula petrea, que recebe protecao total contra o poder reformador, aomesmo tempo em que imp6e a sua concretizacao social como funcao constitucionalfundamental. Nesse sentido, aduziu Claudio Fonteles: "Se o Ministerio PUblico é ins-tituicao permanente, enquanto existir a concepcao constitucional do Estado brasilei-ro, como posta na chamada Carta-cidadá— a Constituicao Federal de 1988 — ele jamaispoderd ser extinto".42

Nao bastasse isso, observa-se que o Ministerio Pilblico tern o dever de defendero regime democratic°, conforme esta expresso no prOprio art. 127, caput, da CF. 0regime democratic°, na sua condicao de regime do Estado da cidadania brasileira,clausula petrea, corn previsao, inclusive, no art. 60, § 49 , incisos II e IV, da CF/88. Ora,se a Instituicao ministerial é defensora do regime democratic°, torna-se inquestiona-vel a sua insercao no piano das cldusulas petreas.

procedimento para a tomada de decisao entre seres racionais, iguais e livres, devem ser protegidos como

paste,

— estejam eles positivados por intermedio de normas constitucionais ou decorram dosprincipios adotados pela Constituicao ou, ainda, de tratados de direitos humanos dos quaffs o Brasil seja

art

iwoqicy aeo Feexpressamentederalano

anotada,

a a pdm. 71 7. ti 5d.

41

o pelo § 2, do art. 5, da Constituicao". A Constituicao e sua reserva dejustica: urn ensaio sobre os limites materiais ao poder de reforma, pp. 245-6.

40

Mmarnstgeri°0

A Constituicao e sua reserva de justica, p. 227.42 0 i

Conesr,

1p2u7bdi jco e aaConsorrd

Constituicao j

Federal: euraslt.a. ,

p refi lexOeS. in MOURA JUNIOR, Fla y o Paixao et a] (coords.),


Nesse sentido, manifestou Emerson Garcia: "Alem da necessaria adequacdomaterial que deve existir entre referido preceito e a legislacdo infraconstitucional, ofato de o Constituinte originario ter considerado o Ministerio Ptiblico uma Instituicaopermanente e essencial a funcão jurisdicional do Estado traz reflexos outros, limitan-do, igualmente, o prOprio poder de reforma da Constituicao. Com efeito, partindo-seda prOpria natureza da atividade desenvolvida pelo Ministerio Pdblico, toda ela vol-tada ao bem-estar da coletividade, protegendo-a, em especial, contra os prOpriospoderes constituidos, a sua existencia pode ser considerada como insita no rol dosdireitos e garantias individuals, sendo vedada a apresentacao de qualquer proposta deemenda tendente a aboli-la (art. 61, § 4°, IV, da CF/1988)."43

Ademais, o Ministerio Pdblico tambem 6 Instituicao essencial a Justica, outraclausula superconstitucional. Se o Ministerio PUblico 6 essencial a Justica e se a Justicae clausula petrea, ele tamb6m e clausula petrea.

3.5.3. Os Principios, as Atribuicaes e as Garantias Constitucionais do MinisterioPdblico como Clausulas Petreas (Superconstitucionais): a Impossibilidadede sua Eliminacdo ou Restricao e a Possibilidade de sua Ampliacao

Os principios, as atribuicOes e garantias constitucionais do Ministerio Pdblicoconferem a prOpria dimensao constitucional da Instituicao, akin de revelarem o seuverdadeiro e legitimo papel social. A supressao ou restricao desses principios e atribui-cries representam a supressdo e a restricdo do prOprio Ministerio PUblico em suadimensao substancial.

O Ministerio Pnblico, como Instituicao constitucional, 6 clausula petrea. ComoconseqUencia, os seus principios, as suas atribuicaes e garantias constitucionais, asquais the ciao dimensao constitucional e revelam o seu legitimo valor social, tambemestao inseridas como cläusulas petreas ou superconstitucionais. Essas clausulas corn-poem o ndcleo de uma Constituicao no Estado Democratic° de Direito. Por isso, elasnao podem ser eliminadas nem restringidas. Todavia, elas podem ser ampliadas. Asatribuiceies e garantias constitucionais do Ministerio Publico, situando-se no ambitodas clausulas superconstitucionais, podem ser ampliadas, mas nao restringidas ou eli-minadas da Constituicdo.

Da mesma forma, o carater nacional do Ministerio Pdblico, a sua indivisibilida-de, unidade, independencia funcional, orcamentaria e administrativa, tambem saoclausulas superconstitucionais.

Tais diretrizes interpretativas vinculam o legislador constitucional, o infracons-titucional, o administrador, o particular e todos os operadores do direito, bem comoas instituiceles de fiscalizacdo do Minist6rio PUblico. Nao fosse isso, ainda impOem,

43 Ministerio Pdblico: organizacdo, atribuicôes e regime juridico, p. 47.

0 Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitutional eAlguns Fatores de Ampliacdo de sua Legitimaclo Social

pela intensa carga de concretizacao normativa que carregam, a efetivacao concreta daConstituicao e das suas InstituicOes democraticas, dentro das quais se insere o

Ministerio PUblico.Essas assertivas sao reforcadas corn os ensinamentos de Emerson Garcia: "Por ser

inOcua a previsdo de direitos sem a correspondente disponibilizacdo de mecanismosaptos a sua efetivacao, parece-nos que a preservapO da atividade finalistica doMinister-I° Ptiblico esta associada a prepria preservapo dos direitos fundamentals, oque reforca a sua caracten'st-ica de clausula petrea e preserva a unidade do texto cons-

titutional". Conclui o autor: "Alem disso, a limitacão material ao poder de reformaalcancara, com muito maior razdo, qualquer iniciativa que, indiretamente, busquealcancar identico efeito pratico (v.g.: reducdo das garantias e prerrogativas de seusmembros e supressdo da autonomia da Instituicao, tornando-a financeiramentedependente do Executivo e, corn isto, inviabilizando a sua atuacdo, que e o elemento

indicativo de sua prOpria existencia)".44Esse mesmo posicionamento 6 reforcado pelas substanciosas consideracOes do

jurista Eduardo Ritt: "(...) considerando que a Constituicdo Federal de 1988, no seu

artigo 60, § inciso I, erigiu, como thusula petrea, a forma federativa, cujo contex-to engloba, constitucionalmente, o regime democratic°, tan to em relacao as regrasconstitucionais para sua consecucdo, quanto as regras constitucionais para a sua fisca-lizacdo, e considerando, ainda, que o Ministerio PUblico foi colocado como fiscal doregime democratic° e da ordem juridica, tambem neste sentido o Ministerio Ptiblicotorna-se thusula petrea, assim como as prerrogativas e garantias dos seus membros".45

Todavia, nao 6 razoavel interpretar as garantias e principios constitucionais doMinister-I° PUblico para servirem de barreira que impeca a eficacia social da atuacao

da Instituicao. Corn isso, as prerrogativas do Orgao da Instituicao nao podem ser utili-zadas para o beneficio particular do seu prOprio titular. Nesses casos, principios comoa independéncia funcional e a inamovibilidade se destinam a proteger o cargo contrainvestidas arbitrarias, quaisquer que sejam elas. 0 membro da Instituicao nao poderia,por exemplo, utilizar a independencia funcional para deixar de cumprir atribuicaoconstitucionalmente estabelecida; da mesma forma, a inamovibilidade nab pode ser-vir de Obice que impeca a redistribuicao de atribuicOes em determinada comarca ouunidade de servico quando patentemente injusta e desproporcional.

A interpretacao, portanto, das garantias e atribuicOes do Minister-I° Ptiblicocomo clausulas superconstitucionais deve ser direcionada para proteger a Instituicao,de modo a fortalecer os seus compromissos constitucionais com a sociedade e corn osvalores que compOem o regime democratic°.

44 Ministário Pdblico: organiza0o, atribuicOes e regime juridic°, p. 48.45 0 Ministecrio Pdblico como instrumento de democracia e garantia constitucional, p. 184.

GregOno Assagra de Almeida

4. Alguns Fatores Constitucionais de Ampliacäo da LegitimacaoSocial do Ministerio PUblico

4.1. A importancia da preocupacdo corn a legitimacäo socialdo Ministerio Pablico

Afirmamos em tOpicos anteriores que o Ministerio PUblico brasileiro passou aser, a partir da CF/88, uma grande instituicao de promocao social, corn atribuicOesconstitucionais para atuar em todas as areas relacionadas corn a defesa da ordem juri-dica, do regime democratic° e dos interesses sociais e individuais indisponiveis. Essasdiretrizes constitucionais demonstram a importancia da preocupacao corn a legitima-cao social do Ministerio PUblico como instituicao.

0 fato de os membros do Ministerio PUblico nab serem, nos termos do modeloconstitucional brasileiro, escolhidos diretamente pelo povo, nao impede, porem, quea Instituicao tenha legitimacdo social. Primeiro, porque o acesso a Instituicao se deapes um disputado concurso de proves e titulos, exigido constitucionalmente; depois,porque a verdadeira legitimacao social do Ministerio Ptiblico devera advir da sua efe-tiva e eficiente atuacao na defesa da ordem juridica, do regime democratic° e dos inte-resses sociais e individuais indisponiveis (art. 127, caput, da CF/88).

Nao 6, contudo, qualquer tipo de enlace- 0 que ire constituir-se em fator deampliacao da legitimacao social do Ministerio PUblico; dal a importancia em se corn-preender o verdadeiro perfil constitucional da Instituicao e suas dimensOes no novoconstitucionalismo.

Partindo dessa nova leitura constitucional dos compromissos e desafios doMinisterio PUblico brasileiro, apresentaremos, na seqUencia, alguns fatores constitu-cionais importantes para a ampliacao da sua legitimidade social; outros existem, masfizemos a escolha em apresentar aqueles que entendemos que sejam os mais relevan-tes nesta etapa de maturacdo e de construcao do Ministerio PUblico como instituicaoconstitucional.

4.2. Priorizacdo da atuacao preventiva46

0 Ministerio PUblico brasileiro ja passou por alguns grandes momentos histOri-cos. 0 primeiro deles pode ser apontado o seu reconhecimento como Instituicao, oque aconteceu corn o advento da Reptiblica, durante o Governo ProvisOrio, por force

46 Sobre o terra, ALMEIDA. GregOrio Assagra de; PARISE, Elaine Martins, Ministerio Publico e a priorizacdoda atuacao preventiva: urns necessidade de mudanca de paradigms como exigacia do Estado Democraticode Direito. In MPMG Juridico, Publicacäo da Procuradoria de Justica do Ministerio PUblico do Estado deMinas Gerais, ano I, n. 1, setembro 2005, pp. 13-6. Tambem, ALMEIDA. GregOrio Assagra de, Manual dasawes constitucionais, pp. 151-4.

O Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constituc onal eAlguns Fatores de Ampliacão de sua Legitimacao Social

do trabalho do entao Ministro Campos Salles. 0 segundo pode ser indicado comosendo o decorrente da Lei Complementar Federal n° 40/81, que foi a primeira LeiOrganica Nacional do Ministerio PUblico, assim considerada porque definiu urn esta-tuto basic() e uniforme para o Ministerio PUblico nacional e disp6s sobre as suas prin-cipals atribuicOes, garantias e vedacOes. Urn terceiro grande momento ocorreu corn oadvento da Lei n 0 7.347/85 (Lei da Aga° Civil PUblica), que conferiu legitimidade aoMinisterio PUblico para a defesa jurisdicional e administrative dos interesses e direi-tos difusos e coletivos, alem de ter criado o inquerito civil. 0 Ministerio PUblicocomeca a ter aqui funcao promocional de transformacao da realidade social. Urn quar-to momento pode ser apontado corn o advento da CF/88, o mais significativo e trans-formador de todos, conforme motivos ja aduzidos acima.

Agora entendemos que resta a construcdo de urn quinto grande momento histO-rico. Mas ele nao oconera do dia para a noite, nem se dare corn simples alteracdo dalei ou da Constituicao. Ele se dare corn a mudanca cultural no seio da Instituicao ecorn a elaboracao de tecnicas e estudos que possam fazer corn que o Ministerio PUblicopossa priorizar a mais significative e importante tutela juridica do Estado Democratic°de Direito: a tutela preventive.

A tutela juridica preventive é a mais genuine forma de protecao juridica no con-texto do Estado Democratic° de Direito. Ela decorre do principio da prevencao geralcomo diretriz, inserida no principio democratic° (art. 1° da CF/88).

Por intermedio da tutela juridica preventive podera ser atacado, em uma das suasdimensOes, diretamente o ilicito, evitando-se a sua pratica, continuidade ou repeticao.Corn isso, evita-se o dano, que e objeto da tutela juridica repressive, mais precisamen-te a ressarcitOria.

Ocorre que muitos danos, especialmente os de dimensao social (aqueles que afe-tam o ambiente; a sande do consumidor; a crianca e o adolescente; o idoso; a saUdeptiblica etc.), nao sao possiveis de reparacao in natura. Portanto, so restaria nessescasos uma tutela repressive do tipo compensatOria ou do tipo punitive, que e especiede tutela juridica apequenada, ja que nao responde ao direito, a uma tutela juridicagenuinamente adequada, na sua condicao de garantia fundamental do EstadoDemocratic° de Direito (1°, 3° e art. 50, XXXV, da CF/88).

Ora, se ao Ministerio PUblico como Instituicao incumbe a defesa do regime demo-cratic°, a ele incumbe prioritariamente a defesa preventive da sociedade, poise essa,repita-se, a mais genuine forma de tutela juridica no Estado Democratic° de Direito.

Contudo, como e cedico, a atuacao da Instituicao no Pais e predominantementerepressive, que se de em grande pane nos momentos patolOgicos da conflituosidadesocial. A prove disso é a atuacao criminal, que por natureza é repressive.

0 que adianta punir criminalmente sem compreender, por intermedio de estu-dos e de dados estatisticos, as causas dessa criminalidade? Sao justamente essas causasque devem ser atacadas corn prioridade. A exigencia de politicas pdblicas especificasnesses casos e fundamental.

36 37

Gregorio Assagra de Almeida

Alem de combater repressivamente os atos de improbidade, é razoavel priorizara atuacao para evitar que ocorram atos dessa natureza, especialmente os que geramdano ao Erario. Muitas vezes torna-se impossivel a recuperacao dos ativos desviados,o que resulta em enormes prejuizos para a sociedade. A priorizacdo da atuacao pre-ventiva pelos Promotores de Justica, Procuradores de Justica e Procuradores daRepUblica sera urn caminho legitimo e eficaz para proteger o patrimemio pUblico.

Em vez de esperar a aplicacão de lei inconstitucional corn danos sociais, é maisrecomendavel que se priorize o controle da constitucionalidade para que seja evitadaa aplicacäo da lei ou do ato normativo inconstitucional.

Essa mudanca de paradigma é uma exigencia do Estado Democratic° de Direitobrasileiro, na sua condicao de Estado da Justica material, de Estado da transformacaoda realidade social.

0 Estado Democratic° de Direito, diferentemente das outras formas de Estado,tern urn compromisso nuclear: transformar a realidade social na busca da igualdadematerial quanto ao acesso efetivo a bens e outros valores. Essa transformacao da rea-lidade social com justica tambem e compromisso do Ministerio PUblico como defen-sor do regime democratic° (art. 1° e art. 127, caput, ambos da CF/88).

Portanto, o papel do Ministerio PUblico resolutivo, na defesa dos interessessociais, deve ser exercido de forma efetiva em todas as suas esferas de atuacao. Na areacriminal, e imprescindivel a sua insercao no seio social, para que venha a se inteirardas verdadeiras causas da criminalidade e exija politicas pUblicas especificas do PoderPtiblico, akin de atuar diretamente nas investigacOes das condutas criminosas quemais abalam a sociedade, de forma a combater corn rigor e eficiéncia o crime organi-zado e permitir que o Direito Penal tenha eficacia social.

Na area coletiva, o Ministerio PUblico devera priorizar a atuacao preventiva paraevitar a violacao dos direitos sociais, alem de combater de modo articulado e eficien-te as condutas danosas aos direitos massificados.47

Na sua atuacao extrajurisdicional, como grande intermediador e pacificador daconflituosidade social, o Ministerio Pdblico assume funcdo social pedagOgica: corn aeducacao da coletividade para o exercicio da cidadania e das organizaciaes sociais. Eisso a Instituicao podera fazer pelas recomendacOes, pelas audiencias ptiblicas e tam-bent pelo termo de ajustamento de conduta.

E de se destacar que a forma mais legitima de realizacao do direito nao vem dacapacidade de decidir e de fazer imperar decisbes, mas do dialogo, da interpretacaonegociada da norma juridica.

47 A respeito desse novo peril constitucional do Ministerio Pdblico, escreve TEPEDINO, Gustavo: "[...1 oMinisterio Pdblico deixa de atuar simplesmente nos momentos patoldgicos, em que ocorre lesdo a interes-se pUblico, sendo convocado a intervir de modo permanence, promovendo o projeto constitucional e a efe-tividade dos valores consagrados pelo ordenamento". Temas de direito civil, p. 300.

O Ministerio Pdblico no Neoconstitucionalismo: Peril Constitucional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitimacao Social

Mesmo para o Ministêrio Pdblico demandista, a priorizacao da atuacao preven-tiva e fundamental, principalmente quanto ao ajuizamento de acOes civis palicas detutela inibitOria, evitando-se assim a pratica do illicit°, sua continuidade ou repeticao.

4.3. Exercicio da Funcao PedagOgica da Cidadania: urn CompromissoConstitucional Social do Ministerio PUblico (arts. 1°, paragrafo Unico,

3°, 6°, 127, caput, e 205 da CF/88)

Um dos grander problemas educacionais no Brasil, talvez urn dos mais graves,decorre do fato de nosso ensino ser muito formal e distante dos direitos da cidadania.0 aluno, no ensino primario e secundario, e obrigado a estudar e aprender matemati-ca, quimica e fisica, mas nao aprende o mais importante para a sua convivencia social:os direitos e deveres para o exercicio da cidadania e convivencia democratica. Ele saido ensino medio sem saber quais sao os seus direitos politicos, os seus principais direi-tos fundamentais, os seus direitos como trabalhador, como assegurado da previdenciasocial, como consumidor etc. Ele nem sabe quais sao as vias legitimas de acesso a essesdireitos. Grande parte dos cidadaos brasileiros ainda pensa que o Promotor de Justicaesta subordinado ao Juiz. Essa grande massa popular nao conhece o MinisterioPUblico, nao conhece o Poder Judiciario e nem tern nocao dos seus compromissosconstitucionais e, assim, nao consegue exercer a fiscalizacao legitima e necessaria des-ses e de outras instituicOes constitucionais.

0 ensino no Pais contribui para a exclusao de um grande contingente popular doprocesso democratic° e nao cumpre os objetivos e principios informadores da educa-cao, estabelecidos no art. 205 da CF, especialmente o pleno desenvolvimento da pes-

soa e o seu preparo para o exercicio da cidadania. 48 Ate que haja a reestruturacao doensino medio no Brasil, a Imprensa e as instituiciies de defesa social, como oMinisterio Publico, tem urn compromisso, imposto constitucionalmente, de contri-buirem para a divulgacdo dos direitos e deveres inerentes a cidadania, possibilitandoque urn maior mimero de cidadaos participe efetivamente do processo de democrati-zacao da sociedade brasileiro e, corn isso, nao fiquem dispersos e sujeitos a manobrasimorais e espnrias do poder politico e econemtico.49

48 Estabelece o art. 205 da CF: A educacdo, direito de rodos e clever do Estado e da famtlia, sera promovida eincentivada corn a colaboracdo da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo parao exercicio da cidadania e sua qualificacdo para o trabalho. Ao comentar o dispositivo, escreveu SILVA, Jose

Afonso da: (...) 0 art. 205 prevé tre's objetivos basicos da educack: (a) plena desenvolvimento da pessoa; b)preparo da pessoa para o exercicio da cidadania; (c) qualificacdo da pessoa para o trabalho. Integram-se, nes-tes objetivos, valores antropolagico-culturais, politicos e profissionais. Comentario contextual aConstituicdo. Sao Paulo: Malheiros Editores, 2005, pp. 784-5.

49 Ao sustentarem a necessidade de urn pensamento complexo, escreveu MORIN, Edgar: "0 conhecimento

deve certamente utilizar a abstracdo, mas procurando construir por refer6ncia do context°. A compreensdodos dados particulares necessita da ativack da inteligencia geral e a mobilizacdo dos conhecimentos de con-junto. Marcel Mauss dizia: precis° recompor o todo'. Acrescentemos: e preciso mobilizar o todo. Certa-

38


Esse compromisso corn a funcao pedagOgica da cidadania, akin de fundamentar-se no paragrafo dnico do art. 1° a CF/88, onde esti estabelecido que todo o poderemana do povo, que o exerce pelos seus representantes eleitos ou diretamente, nostermos dessa Constituicdo, tambem é desmembramento do principio da solidariedadecoletiva, presente no art. 3°, I, da CF/88, constituindo-se, tambem, em direito socialfundamental (arts. 6° e 205, ambos da CF/88), fundado na prOpria dignidade da pessoahumana (art. 1°, III, da CF/88).

Assim, o exercicio da funcao pedagOgica da cidadania esti enquadrado no ambi-to do rol das materias de interesse social, inserindo-se como urn dos deveres constitu-cionais do Ministerio Pnblico, presente no art. 127, caput, da CF/88.

Alem das cartilhas cidadds, da divulgacao e da transparencia em relacao as medi-das e awes da Instituicao, o mecanismo da audiéncia ptiblica e urn legitimo canal paraque o Ministerio PUblico, em pleno dialogo corn a sociedade, possa exercer, efetiva-mente, essa funcao pedagOgica da cidadania, ampliando a sua legitimacao social.

4.4. Realizacdo Peri6dica de Audiencias P6blicas50

0 mecanismo da audiencia pnblica é urn forte canal de ampliacao e de fortaleci-mento da legitimacao social do Ministerio Pnblico, seja por permitir urn dialog° maisdireto corn a sociedade, seja por permitir que a Instituicao estabeleca seu programa deatuacdo funcional a partir das propostas e reclamacOes da prOpria sociedade.

A audiéncia pUblica encontra-se fundamentada no principio constitucional doexercicio direto da soberania popular, estabelecido no art. 1°, paragrafo nnico, daCF/88. Preve o referido dispositivo constitucional que todo o poder emana do povo,que o exerce pelos seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos dessaConstituica-o. Constitui-se, assim, mecanismo de exercicio direito da soberania popu-lar, pois o cidadao, por si, ou por seus entes sociais representativos, é convidado aapresentar propostas, reivindicar direitos, exigir a observancia de deveres constitucio-nais e infraconstitucionais, bem como a tomar ciencia de fatos ou medidas adotadasou a serem adotadas pelas autoridades pUblicas.51

mente, e impossivel conhecer Ludo do mundo. bem como apreender suas transformacães multiformes Mas,por mais aleatOria que seja, o conhecimento dos problemas-chave do mundo deve ser perseguido, sob penada imbecibilidade cognitiva. Tanto mais que hoje o contexto de todo conhecimento politico, econômico,antropolOgico, ecolOgico constitui o proprio mundo. E o problems universal pars todo cidadao: como adqui-rir a possibilidade de articular e organizar as infonnacóes sobre o mundo. Mas pars arricula-las e organiza-las a precise urns reforma do pensamento". 0 pensamento complexo, um pensamento que pensa. In A inte-ligencia da complexidade, MORIN, Edgar; MOIGNE, Jean-Louis La. Traducao de Nirimar Maria Falci. SaoPaulo: Editora PeirOpolis, edicao, 2000, pp. 207-8.

50 Nesse sentido, ALMEIDA. GregOrio Assagra de; SOARES JUNIOR, Jarbas: GONCALVES, SamuelAlvarenga. AudiOncia ptiblica: urn mecanismo constitucional de fortalecimento da legitimacao social doMinisterio Pliblico. In MPMG Juridico, Publicacao da Procuradoria-Geral de Justica do Ministerio Pdblicodo Estado de Minas Gerais, ano 1, abri1/maio/junho 2006, n. 5, pp. 9-15.

51 Sobre o exercicio do poder diretamente pelo povo, aduz SILVA, Jose Afonso: "0 poder que o povo exercediretamente. 0 principio participativo caracteriza-se pela participacäo direta e pessoal da cidadania na for-

O Ministerio Plablico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitutional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitimacao Social

Corn efeito, a audiencia pnblica é desmembramento direto do principio demo-

cratic°, estatuido no art. 1°, caput, da CF/88, que tern a cidadania como urn dos seus

fundamentos (art. 1°, I, da CF/88).52Faz-se importante ressaltar que o direito a democracia e apontado por Paulo

Bonavides, ao lado dos direitos a informacao e ao pluralism°, como direito fundamen-

tal de quarta dimensao (gerac5o), configurando-se como forma de democracia diretaque marca o futuro da cidadania e a prOpria liberdade de todos os povos.53

Assim, audiencia ptiblica e o mecanismo constitucional por intermedio do qualas autoridades pnblicas e agentes publicos em geral abrem as portas do poder ptiblicoa sociedade para facilitar o exercicio direto e legitimo da cidadania popular, em suasvarias dimensOes, permitindo-se a apresentacao de propostas, a apresentacao de recla-macOes, a eliminacao de dtividas, a solicitacao de providencias, a fiscalizacao da atua-cab das instituicaes de Defesa Social, de forma a possibilitar e viabilizar a discussao emtorno de temas socialmente relevantes.

0 Ministerio Pnblico nao so pode como deve realizar audiencias palicas cornperiodicidade necessaria. Na condicao de Instituicao de defesa social e de promocaoda transformacao, com justica, da realidade social (arts. 1°, 3°, 127 e 129, todos daCF/88), o Ministerio PUblico deve permitir a participacao direta da sociedade na ela-boracao dos seus Programas de Atuacdo Funcional, bem como esclarecer os cidaddose seus entes representativos sobre as medidas adotadas pela Instituicao, conduzindo oprincipio participativo, desmembramento natural do principio democratic°, ao seu

grau maxim° de efetivacao e concretizacao.Nä° ha um dispositivo expresso na Constituicao que exija a realizacao de audien-

cias publicas pelo Ministerio Pnblico; 54 contudo, ha um conjunto de direitos, garan-tias e principios constitucionais, expressos e implicitos, que impOem a ampliacdo e afacilitacao do exercicio direto da democracia pela participacao popular, o que deve ser

macdo dos aros do govemo. As primeiras manifestacOes da democracia participativa consistiram nos insti-turns 'democracia semidireta', que cornbinam instituicOes de participacao direta corn institurcOes de parti-cipacao indireta, tais como: a iniciativa popular, pela qual se admire que o povo apresente projews de lei aolegislativo de lei ao Legislativo; o referendo popular. que se caracteriza no faro de que projetos de lei apro-vados pelo Legislativo devem ser subjetivos a vontade popular; o plebisciro é tambem uma consults popu-lar, semelhante ao referendo; difere porque este ratifica (confirms) ou rejeita o projeto aprovado; o plebis-cito autoriza a formulacdo da medida requerida (...)". Comentario contextual a Consdruicao. Sao Paulo:Malheiros Editores, 2005, pp. 40-1.

52 Sustenta RODRIGUES. Geisa de Assis: "A audiencia pUblica e urn importante instrumento do Estado demo-cratic° de Direito construido a partir da extensao do principio da audiéncia individual (...)". Acao civilpublics e tenno de ajustamento de conduta: teoria e pratica. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 94.

53 Afirma BONAVIDES, Paulo: "A democracia positivada enquanto direito de quarts geracao ha de ser, denecessidade, urns democracia direta. Materialmenre passive] gracas aos avancos da tecnologia de comuni-cacao, e legitimamenre sustentävel gracas a informacao correta e as abemmas pluralistas do sistema (...)".Curso de direito constitucional. Sao Paulo: Malheiros Editores, 11' edicao, 2001, pp. 525-6.

54 0 art. 58, § 2°, da CF/88, preva a realizacao de audiencias priblicas pelas comissOes do Congresso Nacional.

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Gregerrio Assagra de Almeida

fomentado pelas instituicOes democraticas de defesa social, como e o caso doMinisterio PUblico.

Entretanto, o fato de a audiencia pdblica estar fundamentada no direito politicode participacao nao significa que ela somente se dirige ao cidadao em seu sentido res-trito. Os seus entes representativos, bem como outras pessoas juridicas dela tambempodem participar. E o que esclarece Hugo Nigro Mazzilli: "Alem do membro doMinisterio Póblico, que a presidira, dos funcionarios desta instituicab, que dardosuporte e apoio ao primeiro, e das pessoas que forem nominalmente convidadas parao even to, ainda poderdo participar da audiencia, sem carater taxativo: a) representan-tes de associacOes civis interessadas; b) as autoridades pUblicas interessadas ou quetenham competéncia para analisar a questa° em exame; c) as entidades sindicais rela-cionadas com o objeto da audiéncia; d) as universidades ou faculdades, bem comoentidades académicas que tenham conhecimento tecnicos sobre o tema em questao; e)especialistas, peritos e tecnicos, que comparecam sob convite ou espontaneamente; f)qualquer pessoa que tenha interesse geral na questa() objeto da audiéncia".55

E o que tambem dispOe a Resolucdo PGJ n° 43/2006, do Ministerio Ptiblico doEstado de Minas Gerais: Art. 3° A audiéncia e aberta a todos os interessados, pessoasfisicas, pessoas juridicas e demais entidades, que deverdo assinar lista de presenca,sendo que a participacdo dar-se-a na condicao de expositor ou de colaborador, os quaispoderao apresentar informacOes ou propostas orals ou por escrito quanto aos temas aserem abordados.

No piano infraconstitucional, a realizacao de audiencia pdblica pelo MinisterioPiablico tem amparo em texto expresso de lei. E o que prey& o art. 27, paragrafo Unico,IV, da Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Organica Nacional do MinisterioPtiblico): "Art. 27 Cabe ao Ministerio Publico exercer a defesa dos direitos assegura-dos nas ConstituicOes Federal e Estadual, sempre que se cuidar de garantir-lhe o res-peito: [...] Paragrafo Unica No exercicio das atribuicOes a que se refere este artigo,cabe ao Ministerio Ptiblico, entre outras providencias: IV — promover audienciasptiblicas e emitir relatOrios, anual ou especiais, e recomendacOes dirigidas aos Orgaose entidades mencionadas no 'caput' deste artigo, requisitando ao destinatario suadivulgacao adequada e imediata, assim como resposta por escrito'

A Lei Complementar Federal n. 75, de 20 de maio de 1993, que dispOe sobre aorganizacao, as atribuici5es e o estatuto do Ministerio Piablico da Uniao, nao tem pre-visa() expressa sobre a realizacao de audiencia pUblica pelo Ministerio PUblico daUniao; porem, isso nao impede que os Ministerios Pdblicos da Unido a realizem, con-forme muito bem ponderou o Procurador da RepUblica, Alexandre AmaralGavronski: "Verdadeiro mecanismo de Participacdo' [democracia participativa] docidaddo na tomada de decisifies de interesse coletivo, decorréncia natural do EstadoDemocratic° de Direito em que se constitui a RepUblica Federative do Brasil (art. 1 g

55 Inquento civil. Sao Paulo: Saraiva, 1999, p. 330.

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O Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Ampliac5o de sua LegitimacSo Social

da CF), a audiência pdblica nao depende de lei ou regulamento para ter cabimento;esta so é necessaria para faze-la obrigatOria. Por tal razdo, assume pouca relevancia aomissao da Lei Complementar n. 75/93 sobre o assunto, diferentemente da LeiOrganica Nacional do Ministerio PUblico, que inclui explicitamente dentre as funcOesda Instituicao 'promover audiéncias ptiblicas para, no exercicio da defesa dos direitosassegurados na Constituicao, garantir-lhes o respeito por parte dos poderes ptiblicos,concessionarios e permissionarios de servico pdblico e entidades que exercam funcdodelegada (art. 27, paragrafo Unico, IV, da Lei 8.625/903). Assim, tratando-se de cola-boracao da cidadania ao Ministerio PUblico, cabe ao membro com atribuicao para amateria decidir se cabe ou nao sua realizacäo".56

A audiencia pUblica é mecanismo constitucional fundamental de participacaodemocratica, decorrente do exercicio direto da soberania pelo povo (art. 1°, paragrafoUnico, da CF/88) e que se sujeita a varios principios orientadores. Alguns desses prin-cipios merecem especial destaque.

Principio democratic° (art. 1° da CF/88). 0 principio democratico é o maisimportante de todos os principios; é a clausula mde das audiencias publicas, por forcado qual se impae a fomentacao da participacdo popular e, ao mesmo tempo, proibem-se atitudes restritivas do acesso a audiéncia publica.

Principio da publicidade ample, irrestrita e popular (art. 5°, LX, e 37, caput, daCF/88). A audiéncia publica deve ser conferida a maxima publicidade, corn sua divul-gacao por todos os meios legitimos, tais como editais, convites, corn a utilizacdo inclu-sive de todos os veiculos de comunicacao.

Principio do retorno ou da resposta a sociedade ou ao cidadão ou da prestacdode comas das medidas e resultados (art. 5°, )HIV, a, da CF). Por forca desse princi-pio, as autoridades pUblicas devem prestar contas das medidas tomadas, bem como,em sendo possivel, quais sao os seus resultados. Esse principio e desmembramento dodireito de peticao, na sua condicao de garantia constitucional fundamental.

Principio da periodicidade. A audiencia pdblica, como e mecanismo constitu-cional de exercicio direto da soberania popular (art. 1°, paragrafo unico, da CF/88) econdicao legitimadora das instituicOes democraticas de defesa social, deve ser realiza-do corn periodicidade, atendendo-se as peculiaridades dos interesses sociais de cadaregiao do Pais.

5. Principio da solenidade relativizada. A audiencia pUblica sempre deve ser pre-sidida por uma ou por mais de uma autoridade e deve procurar observar, em prol daeficiencia (art. 37, caput, da CF), urn procedimento que the permita ter urn inicio, urnmein e urn fim. Dal o seu carater solene. Contudo, nao se deve imprimir a audienciapUblica urn carater solene e formal que venha constranger o cidaddo e impedir ou difi-cultar o exercicio direto de sua soberania.

56 GAVRONSKI, Alexandre Amaral. Tutela coletiva: visdo geral e atuacdo extrajudicial. Brasilia: ESMPU

Manual de atuacdo, pp. 90-1, 2006.

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Principio da nao-taxatividade em abstrato ou da nao-limitacdo em abstratodo objeto da audiéncia pdblica. 0 rol dos direitos e garantias constitucionais émeramente exemplificativo (art. 5 s , § 2 9-, da CF). Em relacdo ao Ministerio PIMlico,especiaimente, incidem os principios da nao-limitacao ou da nao-taxatividade dadefesa dos direitos ou interesses individuais indisponiveis e dos direitos ou interes-ses difusos e coletivos (arts. 127, caput, e art. 129, III, ambos da CF/88). Com basenisso e em outras diretrizes constitucionais, nao e permitida a limitacao em abstra-to do objeto da audiencia ptiblica, a qual poderd ser designada para discutir ques-tOes relativas tanto a direitos individuais quanto a direitos coletivos. Essa orienta-cao nao impede a designacdo de audiencia extraordinaria para discutir fatos outemas determinados, tais como urn dano ambiental, o funcionamento de urn certohospital etc.

Principio do previo agendamento e da escolha adequada do dia, local e 'lora-n° que facilite o acesso ao pdblico diretamente interessado. A audiéncia pdblica deve-rd ser designada corn uma relativa antecedencia da data de sua realizacao. Com isso,facilita-se que os interessados agendem seus compromissos e comparecam ao eventoptiblico. A escolha do dia, local e horario tern que ser criteriosa para permitir e facili-tar o acesso do ptiblico diretamente interessado, em maior ndmero possive1.57

8. Principio da oralidade e da informalidade. A audiéncia pdblica, nao obstanteseja ato complexo corn relativa dose de solenidade decorrente da presenca de uma oumais autoridades que a presidem, e regida pelo principio da oralidade e da informali-dade, o que se impOe como forma de facilitar a ampla participacao e o debate do ptibli-co interessado, o que nao significa que nao deve ter o registro formal dos atos daaudiencia.58 A gravacao da audiencia, corn a subseqUente transcricao da fita, e medi-da que se impOe.

Por tudo que foi dito, existem mUltiplas finalidades das audiencias pUblicas,entre elas convem destacar o debate sobre fato determinado, a coleta de propostas oureclamacOes, a divulgacdo de medidas e resultados, o exercicio da funcao pedagOgicada cidadania.

57 GAVRONSKI, Alexandre Amaral demonstra, corn muita precisdo de raciocinio, a necessidade de expe-dicao de convite ao ptiblico corn a antecedência necessdria e a escolha do local que facilite o acesso dosinteressados. Tutela coletiva: visa.° geral e atuacdo extrajudicial. Brasilia: ESMP Manual de atuaedo,2006, p. 92.

58 A respeito da oralidade e informalidade da audiencia pdblica, explica RODRIGUES, Geisa de Assis: "0 quecaracteriza a audiéncia pdblica e a existencia do debate oral e informal, embora ordenado pelo Orgäo que apreside, sobre uma medida administrativa qualquer que tenha repercussão social. Na audiéncia pdbica, aomesmo tempo que se informa o rear e implicacOes da medida administrativa analisada, se consults a opi-nido sobre o assunto, sem contudo haver a vinculacdo da vontade do administrador, posto que na audie'n-cia pdblica se tern voz mas nä() vow. Tao se confunde corn os atos de colegiados pliblicos nos quaffs so par-ticipa quern e formalmente autorizado. ikig o civil miblica e termo de ajustamento de conduta: teoria etica". Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 95.

O Ministerio Ptiblico no Neoconstitucionalis mo: Perfil Constitutional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitima0o Social

Geisa de Assis Rodrigues aponta as funcOes da audiencia pUblica: "(...) a au-

diencia pUblica tern as seguintes funcOes: a) permite ao administrado verificar obje-tivamente a razoabilidade da medida administrativa; b) e urn mecanismo id6neo deformacdo de consenso da opinido pdblica a respeito da juridicidade e conveniénciade uma atuacdo do Estado; c) garante a transparéncia dos procedirnentos decisOriosdo Estado; d) e urn elemento de democratizacao do exercicio do poder; e) é urnmodo de participacdo cidadd na gestao da coisa pdblica, concretizando os principiospoliticos e constitucionais de democracia participativa; f) tem uma importante fun-cdo preventiva, pois pode evitar os prejuizos causados por uma intervencao admi-

nistrativa inadequada".59Lei infraconstitucional, decisbes judiciais ou medidas administrativas nao podem

limitar, em abstrato, o objeto da audiencia pUblica, tendo em vista a fiindamentacaoconstitucional dos seus principios orientadores, como os acima expostos.

E mais: poderdo ser realizadas audiencias pUblicas corn periodicidade previa-mente determinada ou audiencias pUblicas extraordinarias, voltadas para o debate de

questOes e fatos especificos.Como mecanismo constitucional que é, a realizacäo de audiencia pUblica pode-

ra se dar de oficio pelos organs das instituicOes democraticas de defesa social, bemcomo mediante provocacao de interessado ou interessados.

Em relacao ao Ministerio Pliblico, a audiencia pdblica podera ser realizada tam-bern no curso ou no final do inquerito civil ou de outro procedimento administrativo,assim como fora deles para, entre outras finalidades, colher elementos para a elabora-cao de programas de atuacao funcional da Instituicao, gerais, regionais ou locais oupara divulgacao de medidas e resultados dos trabalhos institucionais.

Precisamente no ambito da tutela coletiva pelo Ministerio PUblico Federal, adu-

ziu Alexandre Amaral Gavronski: "Como ja referido, a tutela coletiva pie o membrodo Ministerio PUblico Federal frente a questOes de grande interesse social, estranhasao Direito e relacionadas a uma conflituosidade que, nä° raro, importa em dificeisopcOes, diante da necessaria ponderacäo entre valores contrapostos e de grande signi-ficacâo para a sociedade. Para amar nessas questöes, a audiéncia pdblica e urn exce-lente instrumento a nosso dispor se o objetivo for buscar informacOes gerais junto acomunidade envolvida sobre a violacao a direitos coletivos que se apura (especie dedanos que vem causando, sua amplitude e decorrencias), identificar a aspiracao e asnecessidades coletivas em dada questdo, repartir corn a comunidade interessada a res-ponsabilidade quanto as decisOes que se impOem ao membro do Ministerio PbblicoFederal (ajuizar ou nao uma acdo, firmar compromisso de ajustamento de conduta nostermos aceitos pelo infrator ou optar pela discussao judicial, por exemplo) ou mesmobuscar o entendimento entre contendores cuja controversia vem afetando a comuni-dade. Para esta Ultima finalidade, todavia, as vezes uma reunido reservada é mais pro-

59 AO° civil ptiblica e termo de ajustamento de conduta: teoria e pratica. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 95.

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veitosa, dependendo do ndmero de pessoas que influenciam na decisdo e do grau debelicosidade existente entre os cidaddos afetados e os responsaveis pela violacão dosdireitos coletivos".60

Hugo Nigro Mazzilli, ao escrever sobre o objeto das audiéncias pdblicas realiza-das pelo Ministerio Pdblico, conclui: "fa no que diz respeito as audiéncias pdblicas acargo do Ministerio Pdblico, o objeto nao 6, naturalmente, o mesmo das audienciaspdblicas de carater politico-govemamental; as audidncias pdblicas cometidas aoMinisterio Pdblico sac) apenas urn mecanismo pelo qual o cidaddo e as entidades civis(as entidades chamadas nao-governamentais) podem colaborar corn o MinisterioPdblico no exercicio de suas finalidades institucionais, e, mais especialmente, partici-par de sua tarefa constitucional consistente no zelo do interesse ptiblico e na defesa de

interesses metaindividuais (como o efetivo respeito dos Poderes Ptiblicos aos direitosassegurados na ConstituicaO, o adequado funcionamento dos servicos de relev'anciapdblica, o respeito ao pattimOnio pdblico, ao meio ambiente, aos direitos dos consu-midores, aos direitos das criancas e adolescentes, a producab e programacdo das emis-soras de radio e televisdo etc.)".61

Intimeras sao as finalidades das audiencias pdblicas que poderao ser realizadaspelo Ministerio Pdblico. 62 Todavia, duas delas merecem especial destaque. A primei-ra é a elaboracao dos Programas de Atuacdo Funcional. Corn base nas propostas ereclamacOes colhidas ern audiéncias pdblicas, o Ministerio Pdblico ira elaborar os seusProgramas de Atuacao Funcional (geral, regional e local), de forma a atuar em sinto-nia corn as reais necessidades sociais. A segunda é a funcao pedagOgica da cidadania aser exercida pelo Ministerio Pdblico perante os cidadaos e seus entes representativos.

Por intermedio da audiencia pdblica, os Orgaos do Ministerio Pdblico podemdialogar corn a sociedade, divulgando seus direitos e deveres, especialmente os cons-titucionais fundamentais, de forma a permitir a sua compreensao e ampliar o seu exer-cicio pelo cidaddo comum que nao teve oportunidade de passar por uma instrucao quesiga os principios informadores constantes do art. 205 da CF/88.63

60 GAVRONSKI, Alexandre Amaral. Tutela coletiva -isdo geral e atuacao extrajudicial. Brasilia: ESMPUManual de atuacao, 2006, pp. 89-90.

61 Inquerito civil. Sao Paulo: Saraiva, 1999, pp. 326-7.62 Afirrna MAllILLI, Hugo Nigro: "Por meio das audiéncias pdblicas, o Ministerio Pdblico nao se submete a

uma assembléia popular, nem nelas se votarn opcnes ou linhas de acao para a instituicao, e sim por meiodelas intenta o Ministerio Pdblico obter informacOes. depoimentos e opinines, sugestlies, criticas e propos-tas, para haurir corn mais legitimidade o fundamento de sua acao institucional". Inquefito civil. Sao Paulo:Saraiva, 1999, p. 327.

63 ALMEIDA, Greg6rio Assagra de; SOARES JUNIOR, Jarbas; GONGALVES, Samuel Alvarenga. Audiénciapdblica: urn mecanismo constitucional de fortalecimento da legitimacao social do Ministerio Pdblico. InMPMG Juridico, Publicacao da Procuradoria-Geral de Justica do Ministêrio Pdblico do Estado de MinasGerais, ano 1, abrillmaio/junho 2006, n. 5, pp. 13-14.

0 Ministerio Pdblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitimacao Social

4.5. Combate Articulado e Sistematizado das Causas Geradoras de Desi-gualdades Sociais (Art. 30 e Art. 127, Caput, da CF): da Pericia para asEstatisticas e Indicadores Sociais — Necessidade de PlanejamentoInstitucional e Fiscalizacao Orcamentaria

A promocao social esta no made° do novo perfil constitucional do MinisterioPdblico. A defesa do regime democratico e dos interesses sociais confirma 0 compro-miss° do Ministerio Pdblico com a transformacao, corn justica, da realidade social.

(art. 127, caput, combinado corn os arts. 1° e 3°, todos da CF/88).Entre os objetivos fundamentais da Reptiblica Federativa do Brasil estao a cria-

cao de uma sociedade livre, justa, solidaria, a erradicacao da pobreza, a diminuicao dasdesigualdades sociais. Tendo em vista que a RepUblica Federativa do Brasil constitui-se ern Estado Democratic° de Direito e que o Ministerio Pdblico é defensor do regi-me democratic°, todos esses objetivos, elencados expressamente no art. 3° da CF/88,tambem vinculam o Ministerio Pdblico.

Para Marcelo Pedroso Goulart: "Levar avante essa pratica transformadora (pra-xis) é cumprir uma fungdo politica maior, que implica a substituicdo de uma dadaordem por outra ordem social, mais justa, na qual prevalecam os valores universais dademocracia. A realizacdo pratica dessa funcao politica maior da-se no movimentocatartico' que promove a transicao da sociedade, dos seus movimentos, das suas orga-nizaclies e de suas instituici5es do 'momenta corporativo' e particularista para oMomento etico-politico' de modificacdo do real".64

Todavia, adverte Goulart que o Ministerio Pdblico ainda nao conseguiu superarmuitas barreiras: a velha Instituicäo (pre-88) morreu; podem o novo MinisterioPdblico (pOs-88) ainda nao se firmou: "No nivel institucional, portanto, o MinisterioPdblico ainda nao superou, plenamente, o 'moment° corporativo', fato que impOe aaceleracao do Movimento catartico interno'. Do contrario, a Passividade' poderatomar conta da Instituicão, levando-a a 'imporencia objetiva, ao nao cumprimento dasua fungdo politica e dos objetivos que the foram postos pela Constituicao. Esse tipode 'comportamento passivo-impotente' podera acarretar a perda de legitimidade (desustentacao social) e levar ao retrocesso na configuracdo formal-institucional doMinisterio PUblico".65

Portanto, para o Ministerio Pdblico cumprir essa sua tarefa constitucional naomais se sustenta o modelo institucional antigo que ainda se arrasta pelo Pais. E preci-so avancar corn o planejamento funcional e nas estrategias de atuacao. A atuacao indi-

64 Principios institucionais do Ministerio Pdblico: a necessa.ria revisdo conceitual da unidade institucional eda independencia funcional. In Livro de Teses do XVII Congresso Nacional do Ministerio Pdblico: os novosdesafios do Ministerio Pdblico. Salvador: CONAMP, 2007, p. 713.

65 Principios institucionais do Ministerio Pdblico: a necessaria revisao conceitual da unidade institucional eda independéncia funcional. In Livro de Teses do XVII Congresso Nacional do Ministerio Pdblico: os novosdesafios do Ministerio Pdblico. Salvador: CONAMP, 2007, pp. 713-4.

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vidual e intuitiva dos membros do Ministerio PUblico deve ser superada por urn novomodelo, em que o compromisso corn a transformacdo social, o planejamento estrate-gico e a eficiencia passem a ser condicoes naturais em todos os ambitos da atuacdo ins-titucional, jurisdicional ou extrajurisdicional.

A atuacdo repressiva, amparada geralmente nas especies classicas de prova (provapericial, testemunhal etc.) deve ceder espaco para a atuacdo a partir das estatisticas edos indicadores sociais.66

Para tanto, é imprescindivel que o Ministerio PUblico, em todos as suas esferas,constitua micleos de estudos e estatisticas de atuaedo funcional e realize parceriasimportantes corn centros de estudos e pesquisas, bem como corn universidades quepossam fomecer-lhe elementos que deem a ele condicoes adequadas para atacar,racionalmente, as causas geradoras das graves injusticas sociais.67

Torna-se imperioso, tambern, que o Ministerio Publico acompanhe e fiscalize aelaboraedo e o cumprimento dos oreamentos pUblicos, garantindo a aplicaedo das ver-bas pUblicas necessarias para atender aos ditames constitucionais inerentes ao EstadoDemocratic° de Direito, especialmente os elencados no ja referido art. 3° da CF/88.

Ndo mais se sustenta a predominancia de uma atuacdo repressiva condutora dacontinuidade das injusticas sociais. E importante combater, por exemplo, as reais cau-

66 A respeito do surgimento dos indicadores sociais e da sua importancia para demonstrar que crescimentoeconOmico nao a evideMcia certa da melhoria das condicoes de vida das pessoas, escreve JANNUZZI, PauloMartino: "0 aparecimento e o desenvolvimento dos indicadores socials estdo intrinsecamente ligados a con-soliclacdo das atividades de planejamento do setor pUblico ao longo do sóculo XX Embora seja possivel citaralgumas contribuicaes importantes para a construcao de urn marco conceitual sobre os indicadores sociaisnos anos 20 e 30, o desenvolvimento da area é recente, tendo ganhado cozpo clentifico em meados dos anos60 no bojo das tentadvas de organizacao de sistemas mais abrangentes de acompanhamento das transfor-macties sociais e afericao do impacto das politicas sociais nas sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas.Nesse periodo comecaram a se avolumar evidencias do descompasso entre crescimento econOmico e melho-n'a das condicOes sociais da populacao em paises do Terceiro Mundo. A despeito do crescimento do ProdutoInterno Bruto (P1B), persistiam altos os niveis de pobreza e acentuavam-se as desigualdades sociais emvarios paises. Crescimento econeimico nä° era, pois, condicdo suficiente para garantir o desenvolvimentosocial Indicadores sociais e as politicas pUblicas no Brasil. In http://com ciéncia.br/comciencia/?sec-tion=8&edicao=33&id=386, p. 1, acesso aos 03.06.2008, 12h e 30min.

67 Esclarece JANNUZZI, Paulo Martino: "Diferentemente de outros paises latino-americanos, no Brasil, asestatisticas sociais, econamicas e demograficas usadas para construcao dos indicadores sdo produzidas, corn-piladas e disseminadas por diferentes agendas, situadas em ambito federal ou estadual. Ada ves de uma redecapilarizada pelo tern torso nacional, corn delegacias estaduais e agencias municipals, o Institute Brasileirode Geografia e Estadstica (IBGE) cumpre seu papel de agente coordenador do Sistema de Producdo eDisserninatdo de Estan'sticas Pdblicas, como produtor de dados primarios, compilador de informacao pro-veniente de ministerios e coma agente disseminador de estatisticas. As agendas estaduais de estatisticastarnbem compilam uma ampla variedade de dados administrativos produzidos pelas secretarias de Estado e,em alguns casos, ram bem produzem dados pn'marios provenientes de pesquisas amostrais. Alguns ministe-nos e secretanas estaduais tarnbem tern Orgdos encarregados da produc.do ou organizacao de seus dadosadministrativos. Assim, o IBGE, agendas estaduais de estatisticas e ministerios/secretarias integram, pois, oSistema de Producdo e Disseminacdo de Estatisticas Ptiblicas no Brasil". Indicadores sociais e as politicasmiblicas no Brasil. In http://com ciencia.br/comciencia/?section=8&edical o=338tid=386, p. 3, acesso aos03.06.2008, 12h e 30min.

O Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Ampliacao de sua Legitimacao Social

sas geradoras da criminalidade, o que devera ser feito a partir dos indicadores sociais

e de diagnOsticos sociais especificos, os quais necessitam ser realizados corn periodici-dade pela Instituicdo por intermedio de suas parcerias.

So assim o Ministerio PUblico conseguira assumir e exercer, efetivamente, a suamais nobre fimcdo constitutional: a promocao da justica social.

Nesse sentido, conclui Marcelo Pedroso Goulart: "De acordo corn a vontadepopular explicitada na Constituicdo da Republica, o Ministerio Publico deve consti-tuir-se em um dos mais importantes 'agentes da vontade politica transformadora',cabendo-lhe a tarefa de definir e participar de awes politico-juridicas modificadorasda realidade, objetivando a construcao do projeto constitutional de democracia (asociedade livre, justa e solidaria, na qua] o desenvolvimento sOcio-econOmico-cultu-ral deve estar voltado para a erradicacdo da pobreza e da marginalizacdo, para a redu-cao das desigualdades sociais e regionais e para a promocao do bem de todos). Essa éa 'estrategia institucionar.68

4.6. Provocacan Articulada e Sistematizada do Controle Jurisdicional(Abstrato/Concentrado e Difuso/Incidental) e Extrajurisdicional daConstitucionalidade

Na condicdo de guardiao da ordem juridica, assume papel de destaque a atuacdodo Ministerio PUblico na protecdo da Constituicao, o que se da tanto no controle con-centrado e abstrato quanto no controle difuso e incidental da constitucionalidade.Tambem é fundamental a atuacdo da Instituiedo no controle extrajurisdicional daconstitucionalidade, que podera ocorrer pela expedicao de recomendacdo para provo-car, perante o Poder Legiferante, o autocontrole da constitucionalidade, bem comopor intermedio da tomada de Termo de Ajustamento de Conduta, que é, tambem, umexcelente mecanismo para viabilizar o controle extrajurisdicional da constitucionali-dade das leis e atos normativos.

No piano da protecdo em abstrato da constitucionalidade, a Constituted() Federalpreve expressamente urn sistema de controle concentrado que d exercido pelo STF(art. 102, I, "a", § 1° e § 2°, e art. 103, ambos da Constituiedo Federal/88), na sua con-dicdo de Corte Constitucional Nacional, ou pelos Tribunais de Justica dos Estados oudo Distrito Federal, os quais funcionam como Cortes Constitucionais Regionais (art.125, § da Constituted() Federal/88). Esse mecanismo processual de proteedo em abs-trato e concentrado contra a inconstitucionalidade das leis e atos normativos, exerci-do perante as Cones Constitucionais, nao exclui a existencia de outras formas de con-trole, tais como os exercidos pelos prOprios Poderes Legiferantes, por intermedio do

68 Prindpios institucionais do Ministerio Pliblico: a necessaria revisdo conceitual da unidade insthucional eda independência funcional. In Livro de Teses do XVII Congresso Nacional do Ministerio PUblico: os novosdesafios do Ministerio PUblico. Salvador: CONAMP, 2007, p. 713.

AOAO

Greg6rio Assagra de Almeida

autocontrole da constitucionalidade, ou pelo Chefe do Poder Executivo, neste casopor meio do exercicio do poder do veto. 0 referido mecanismo nao exclui, ainda, ocontrole difuso e incidental da constitucionalidade, que possui natureza de garantiaconstitucional fundamental (art. 5°, )(XXV, da Constituicao Federal,/88).69

Assim, em sendo possivel, é ate mais recomendavel o autocontrole da constitu-cionalidade pelo prOprio Poder Legiferante — seja por intermedio da revogacao, sejapor intermedio da alteracao para adequacdo ao sistema constitucional da lei ou ato

normativo apontado como inconstitucional.Corn efeito, e mais razoavel provocar, primeiramente, nas hipOteses em que as

circunstancias venham a comportar, a atuacao do Poder elaborador da norma aponta-da como inconstitucional, deixando para depois, em caso de recusa do autocontrole daconstitucionalidade pelo poder competente, a via do controle abstrato e concentradoda constitucionalidade perante a Corte Constitucional competente.

0 Ministerio PUblico e urn dos principais legitimados ativos para controle abstra-to e concentrado da constitucionalidade das leis e atos normativos perante as ConesConstitucionais patrias, consoante se extrai dos arts. 103, VI, e 129, IV, ambos daConstituicao Federal/88 e dos arts. 6°, I, II e III, da Lei Complementar Federal/93, 25,I, da Lei Federal n. 8.625/93. Contudo, essa atribuicao do Ministerio Ptiblico nao excluia utilizacao de outros mecanismos pela Instituicao, especialmente quando voltadospara assegurar o respeito aos direitos assegurados constitucionalmente. Portanto, quan-do desrespeitados os direitos constitucionais, especialmente os de dimensao social, lidoha diavida que e dever do Ministerio PUblico promover as medidas necessarias a garan-

tia desses direitos (art. 129, III e IX, da Constituicao Federal/88).Um dos fortes mecanismos de atuacao do Ministerio Publico, que decorre da

Constituicao e esta previsto expressamente no piano infraconstitucional, é a recomen-

dacao, que podera ser dirigida aos Poderes PUblicos em geral e ate mesmo aos parti-culares, a fim de que sejam respeitados os direitos assegurados constitucionalmente.70

0 vicio da inconstitucionalidade é o mais grave no ambito de uma ordem juridi-ca democratica que valoriza a Constituicao como a base do sistema. E por intermediodo controle da constitucionalidade que se faz observar a supremacia e a rigidez cons-titucionais, impedindo que leis e atos normativos infraconstitucionais possam colocarem risco os valores primaciais da sociedade, ja consagrados constitucionalmente.

69 ALMEIDA, Greg6rio Assagra de, Manual das awes constirucionais, pp. 690-1.70 Sobre o assunto: PARISE, Elaine Martins; ALMEIDA, GregOrio Assagra; LUCIANO, Julio Cesar; ALMEI-

DA, Renato Franco. 0 poder de recomendacdo do Ministerio PUblico como instrumento Mil para a provo-cacao do autocontrole da constitucionalidade. In Boletim informativo MPMG Juridico. Belo Horizonte: edi-edo 001, setembro 2005, pp. 16-7. Também acessivel no endereco eletrOnico do Ministerio PUblico doEstado de Minas Gerais: www.mp.mg.gov.br (Boletins MPMG). Tambem, ALMEIDA, GregOrio Assagra de,Manual das acöes constitucionais, pp. 770-3.

O Ministerio Pilblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Amphack> de sua Legitimac5o Social

Dal a importancia da priorizacao, do planejamento e da sistematizacao dessa atri-buicao constitucional pelo Ministerio PUblico na sua funcao de guardido da ordemjundica (art. 127, caput, da CF/88).71

4.7. Ampliacdo e Estruturacäo do Modelo do Ministerio PtiblicoResolutivo: Necessidade de Sistematizacao e Major Investimento naAtuacdo Extrajurisdjcjonal

0 modelo traditional e antigo do Ministerio PUblico, de carater demandista,ainda é o que prevalece. Em iniameras situacOes, os membros do Ministerio Ptiblico,corn destaque para as comarcas do interior, estao sufocados de atribuicOes processuaisem demandas judiciais.

Nessas hipOteses, a atuacao resolutiva, no piano ex trajurisdicional, acaba sendoprejudicada, impedindo a devida insercao social da Institu icao ministerial. E o pion: oPoder Judiciario vive uma verdadeira crise de efetividade, o que acaba por recair tam-bem sobre o Ministerio Palk° e, nesses casos, em dose muito pesada, principalmen-te em razao do interesse social que esta quase sempre presen te nas demandas judiciaisque justificam a sua atuacao.

A atuacao extrajudicial por intermedio das recomend acOes , dos inqueritos civis,das audiencias ptiblicas, dos termos de ajustamento de conduta, e uma via necessariae muito eficaz para o Ministerio Ptiblico cumprir os seus compromissos constitucio-nais perante a sociedade e ter ampliada a sua legitimidade social.

Por isso, é imprescindivel a sistematizacao e a ampltaCao do investimento paraampliar e fortalecer a atuacao extrajurisdicional do Ministerio Ptiblico. A mudancacultural interna para a compreensao do modelo de Ministe rio Ptiblico resolutivo faz-se necessaria, especialmente corn o preparo dos seus membr os e servidores para o dia-logo e o consenso na resolucao dos conflitos sociais.

4.8. Atuacao vinculada a especificacao funcional da Instituicdo

0 novo modelo constitucional implantado na CF/88 para o Ministerio PUblicovincula sua atuacao e revela a real dimensao da sua especifi cacao funcional. 0 art. 127,caput, da CF e a clausula-mae e de toda e qualquer atribuica o do Ministerio PUblico,seja no piano da sua normatizacdo em abstrato, seja no ambito de sua afericao concre-ta. A clausula abena de encerramento das atribuicOes institucionais previstas no art.129, IX, da CF/88, deve ser Lida em perfeita sintonia corn o art. 127, acima citado.

71 aNpersesseensetnadtiadsoa, cciambae. destacar que foi criada, no ambito do Ministerio PtIblico do Estado de Minas Gerais, aCoorde

nadoria de Controle da Constitucionalidade (Resolucao PGJ- MG 75/2005), corn as finalidades


Corn efeito, a base da especificacao funcional do Ministerio PUblico é a defesa daordem juridica, do regime democratico e a defesa dos interesses sociais e individuaisindisponiveis. Qualquer especie de atuacao institucional deve estar atrelada a essasdiretrizes constitucionais. As atribuicOes arroladas no art. 129 da CF estao em perfei-ta correlacao corn o art. 127, caput, da CF.

Lei infraconstitucional nao poderd conferir ao Ministerio PUblico atribuicao quenao esteja seguindo essas diretrizes principiolOgicas. Leis anteriores a Constituicao de1988, que se divorciarem do novo modelo constitutional, nao foram recepcionadas.Tudo isso decorre da forca normativa e irradiante da Constituicao, nos termos apre-sentados pelo neconstitucionalismo.

Convern destacar que o membro do Ministerio PUblico e a Instituicao em sidevem tomar o cuidado necessario para nao desvirtuarem, em suas atuacifies estrategi-cas, essa especificacao funcional estabelecida na Lei Fundamental. Por exemplo, osproblemas de caixa do Governo e as dificuldades administrativas do Poder PUblico emgeral nao podem servir de parametro para justificar a nao atuacdo do MinisterioPUblico; caso contrario, a Instituicao estaria desvirtuando a sua especificacao funcio-nal ao levar em conta, para justificar sua omissao, problemas que estao relacionadoscorn a especificacao funcional de outra Instituicao, no caso o poder executivo.

4.9. Acompanhamento da Tramitacdo Processual e a Fiscalizacao daExecucao dos Provimentos Jurisdicionais

Para o jurista Marcelo Zenkner, o Ministerio PUblico precisa ingressar em umanova fase, em que sao fundamentais os resultados adequados e efetivos da sua atuacaofuncional. Em palestra proferida no Ministerio Ptiblico do Estado de Minas Gerais,afirmou Zenkner que nao e suficiente que o membro da Instituicao simplesmenteajuize a acdo e passe para o Poder Judiciario o problema. Torna-se cogente, como fatorde ampliacao da sua legitimacao social, que ele tambem acompanhe efetivamente atramitacäo processual e tome medidas para garantir o rapido e adequado andamentoprocessual, bem como a execucao dos provimentos jurisdicionais, especialmente noque tange aos processor coletivos, em razao dos seus impactos sociais. 72 Estamos depleno acordo corn o talentoso jurista, que tem desenvolvido parte dos seus estudospara aprimorar a efetividade da atuacao do Ministerio PUblico. 73 Em tempos atuais, aleitura do direito nao mais se sustenta no piano abstrato; o piano da concretizacao efundamental para compreensao do direito no neoconstitucionalismo.

O Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitutional eAlguns Fatores de Ampliacdo de sua Legitimacdo Social

Mauro Cappelletti e Bryant Garth destacam a importancia do acesso a justicacomo novo metodo de pensamento para a revisitacdo da filosofia do direito e da pro-pria teoria geral do direito: "it.] o direito ao acesso efetivo tern sido progressivamen-te reconhecido como sendo de imporrancia capital entre os novos direitos individuaise sociais, uma vez que a titulandade de direitos e destituida de sentido, na ausencia demecanismos para sua reivindicacao. 0 acesso a justica pode, portanto, ser encaradocomo o requisito fundamental — o mais basic° dos direitos humanos — de urn sistemajuridic° moderno e igualitario que pretenda garantir, e nab apenas proclamar os direi-tos de todos".74

E importante tambem que o membro da Instituicao acompanhe toda a instrucaoe diligencie para a producao necessaria das provas para alcancar o resultado adequadoda prestacdo jurisdicional. Nos tribunais, é relevante o acompanhamento dos recursose das acOes de competencia originaria pelo Orgao da Instituicao, que devera ate mesmofazer sustentacao oral nas hipOteses cabiveis.

4.10. Adequacao da Independéncia Funcional do Orgao do MinisterioPUblico ao Planejamento Funcional Estrategico da Instituicao

0 planejamento estrategico da atuacao funcional deve vincular todos os &gabsdo Ministerio PUblico. Nao pode o Orgao de execucao alegar a independencia funcio-nal para deixar de cumprir as estrategias de atuacao funcional da Instituicao, presen-tes nos seus pianos e programas de atuacao.

Nesse sentido, Marcelo Pedroso Goulart prop& uma revisitacao na leitura dosprincipios institucionais do Ministerio Palk°. Diz ele que, no ambito do seu objeti-vo estrategico de promocao da transformacao social, o Ministerio PUblico deve defi-nir politicas pUblicas nos seus Pianos e Programas de Aniacdo Institucional, corn afixacao de metas prioritarias que orientem a atuacao dos Orgaos de execucdo e atemesmo da Administracao Superior. Essas metas prioritarias devem ser seguidas pelaInstituicao e por seus membros como decorrência do principio da unidade institucio-nal. Para o autor, o principio da unidade ganhou na CF/88 conotacao politica quesupera as dimensbes meramente administrativas que estavam presentes em sua con-cepcao classica, passando a informar e a orientar a prOpria atuacao politico-institucio-nal do Ministerio Ptiblico. 75 Afirma, tambem, Marcelo Goulart que o principio da

72 A palestra foi proferida na Procuradoria-Geral de Justica do Ministerio PUblico do Estado de Minas Gerais,em Belo Horizonte, no dia 22 de janeiro de 2008, as 14h, para o curso de formacáo dos novos Promotoresde Justica do XLVII Concurso, corn o seguinte titulo: Inguerito técnicas de investigacão em improbi-dade administrativa, formalizacao de TAC e de Recomendacão.

73 Vale a pena destacar a seguinte obra do autor: Minister-la PUblico e efetividade do processo civil. Sao Paulo:Revista dos Tribunais, 2006.

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74 Acesso a justica. Traducdo e revisdo: Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor,1988, pp. 11-2.

75 Conceitua GOULART, Marcelo Pedroso: "PRINCIPIO DA UNIDADE — a atuacao dos membros doMinisterio Psi deve estar voltada a consecucdo da estrategia institutional, gual seja: a pramoca-o do pro-jeto de democracia participativa, econarnica e social delineado na Constituicja da Republica Principiosinstitucionais do Ministerio PUblico: a necessaria revisdo conceitual da unidade institucional e da indepen-dencia funcional. In Livro de Teses do XVII Congresso Nacional do Ministerio os novos desafiosdo Ministerio PUblico. Salvador: CONAMP, 2007, p. 714.

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independéncia visa garantir ao Orgao da Instituicao o exercicio independente das suasatribuicOes funcionais: "1...] tornando-o imune a pressOes externas (dos agentes dospoderes do Estado e dos agentes do poder econOmico) e inter= (dos Orgdos daAdministracâb Superior do Ministerio PUblico). Por forea desse pnncipio, consagrou-se o seguinte aforismo: o membro do Ministerio PUblico so deve obediéncia a suaconsciéncia e ao direito".76

A independencia funcional seria, nesse sentido, uma garantia da prOpria socie-dade antes mesmo de ser uma garantia do membro do Ministerio PUblico, conformeconclui Marcelo Goulart: "0 Ministerio PUblico concretiza o objetivo estrategico abs-tratamente previsto na Constituiedo por meio da execuedo das metas prioritarias dosPianos e Programas de Atuacdo. Essas metas decorrem de imposicdO constitucional,portanto, contemplam hipOteses de atuacdo obrigatOria e vinculam os membros doMinisterio PUblico".77

4.11. Formacdo humanista, multidisciplinar e interdisciplinar dos mem-bros e servidores do Ministerio PUblico

Para que haja a concretizacdo do novo Ministerio Publico, constitucionalmentedelineado, faz-se necessaria uma mudanca cultural de mentalidade atrelada aos valo-res eticos e humanos que compOem o nixie° do direito no pOs-positivismo juridica.A vida e sua existencia corn dignidade, em todos os seus pianos, devem ser fatores dedirecionamento da atuacao institucional do Ministerio PUblico.

Conforme bem ressaltou Jorge Alberto de Oliveira Marum: democracia ndosignified apenas liberdade, requerendo tam bem justica social e busca da igualdadematerial, ou seja, condicOes de vida, sande, moradia, educaedo e alimentacão adequa-das, o que se realiza mediante a garantia dos direitos sociais, econOmicos e culturais.Dai a profunda ligacdo entre o regime democratic°, que cabe ao Ministerio PLIblicodefender, e os direitos humanos".78

Os cursos de ingresso, de vitaliciamento, de promocao na carreira e outros cur-sos que visem ao aperfeicoamento funcional dos membros e servidores do MinisterioPUblico devem ser tratados a partir de uma visao humanistica fundada na solidarieda-de coletiva e no direito a diferenca. Os prOprios editais dos concursos pUblicos paraingresso na Instituicao devem exigir o conhecimento sobre direitos humanos.

76 Principios institucionais do Ministerio PUblico: a necessaria revisdo conceitual da unidade institucional eda independência funcional. In Livro de Teses do XVII Congresso Nacional do Ministerio PUblico: os novosdesafios do Ministerio PUblico. Salvador: CONAMP, 2007, p. 715.

77 Principios institucionais do Ministerio PUblico: a necessdria revisdo conceitual da unidade institucional eda independência funcional. In Livro de Teses do XVII Congresso Nacional do Ministerio PUblico: os novosdesafios do Ministerio PUblico. Salvador: CONAMP, 2007. pp. 715-6.

78 Ministerio Publico e direitos humanos: urn estudo sabre o papel do Ministerio PUblico na defesa e na pro-mocdo dos direitos humanos. Campinas: Bookseller Editora e Distribuidora. 2006, p. 395.

O Ministerio PUblico no Neoconstitucionalismo: Perfil Constitucional eAlguns Fatores de Amplia0o de sua Legitimacao Social

Por outro lado, a formacao multidisciplinar e interdisciplinar e fundamental paraque os membros e servidores do Ministerio PUblico tenham uma visao mais holisticada realidade social e das estrategias de atuacdo funcional da Instituicao.

Uma das caracteristicas principals dos novos direitos, especialmente os dedimensao coletiva, é a sua extrema complexidade. 0 operador do direito tern dificul-dade para compreender e interpretar adequadamente os direitos coletivos somentecorn fundamento nas diretrizes estabelecidas pela ordem juridica. Esses direitos, emgeral, exigem urn grau de conhecimento que se baseie em outras areas de conheci-mento, tais como a engenharia, a biologia, agronomia, sociologic, economia, ciénciapolitica, geologia etc.

A interpretacao fundada no dialog° multidisciplinar e interdisciplinar e omelhor caminho para a boa e adequada compreensdo dos novos direitos de dimensaomassificada. A tendencia é no sentido de ampliacao desse dialogo com outras areas deconhecimento, caminho hoje imprescindivel para a oxigenacdo e revigoramento doprOprio Direito como instrumento de justica e de transformacao da realidade social.

A compreensao das diretrizes do novo constitucionalismo, corn destaque para anova summa divisio constitucionalizada no Pais,79 ja apresentada neste texto, bemcomo a consciencia critica das verdadeiras causas geradoras dos problemas sociais,devem estar presentes nos cursos, seminarios e eventos do Ministerio PUblico.

Sustentando a necessidade de uma formacao critica e transdisciplinar do Orgando Ministerio PUblico, afirma Antonio Alberto Machado: "Pensamos que a atuacdodos Org,dos de exeeuedo do Ministerio PLIblico brasileiro, sobretudo a partir daConstituiedo de 1988 e legislacdo subseqiiente, institucionalizando conflitos coletivose operando instrumentais corn carater juridica politico, `na defesa da ordem juridica,do regime democratic° e dos interesses sociais', apesar de sua cultura formalista e uni-dimensional, esta em condieOes de fazer do Promotor de Justica' um operador dodireito consciente de suas funcOes nab so juridicas, mas tam bem politicas e sociais,pelo relacionamento transdisciplinar que doravante estard forcado a fazer entre aestrutura normativa do direito que aplica e as estruturas sociopoliticas que estao nagénese dos conflitos coletivos".80

5. ConclusOes Finais

0 neoconstitucionalismo, surgido a partir das concepcOes filosOficas que corn-pOem do pOs-positivismo juridico, coloca a Constituicao no centro do sistema juridica,conferindo-lhe forca normativa vinculatOria e irradiante sobre toda ordem juridica.

A Constituicao da Reptiblica Federativa do Brasil de 1988, inserida no novoconstitucionalismo, adotou uma nova summa divisio no Titulo II, Capitulo I, alcan-

79 ALMEIDA, GregOrio Assagra de, Direito material coletivo: superacdo da summa divisio direito pdblico edireito privado por uma nova summa divisio constitucionalizada. Belo Horizonte: Del Rey, 2008.

80 Ministerio PUblico: democracia e ensino juridico, p. 194.

GregOrio Assagra de Alme da

do os direitos coletivos no piano da teoria dos direitos fundamentais, ao lado dos

direitos individuais.Todas as diretrizes principiolOgicas e interpretativas do neoconstitucionalismo

devem servir de parametros para a afericao do novo perfil constitucional doMinisterio Publico brasileiro.

0 Ministerio Palk° brasileiro na Constituicao Federal de 1988 passou a serinstituicao de promocao da transformacao da realidade social, assumindo naturezainstitucional autOnoma que o retira da Sociedade Politica e o insere, no piano da suaatuacao funcional, na Sociedade Civil.

Corn a CF/88 passaram a existir nitidamente dois modelos constitucionais doMinisterio PUblico: o demandista, de atuacao jurisdicional, e o resolutivo, de atuacaoextrajurisdicional.

A partir da CF/88, o Ministerio PUblico abandonou a fungdo de mero custoslegis para assumir a funcao custos societatis e guardiao da ordem juridica (custos juris).

0 Ministerio Rablico e instituicao permanente, de forma que ele e as suasatribuicOes, principios e garantias constitucionais sao clausulas petreas (supercons-titucionais).

Os principios, as atribuicOes e as garantias constitucionais do Ministerio Pd-blico como clausulas petreas (superconstitucionais) poderao ser ampliados, mas naopoderao ser eliminados ou restringidos.

Existem varios fatores constitucionais de ampliacdo da legitimacao social doMinisterio Pdblico, sendo que a preocupacdo corn esses fatores e muito importantepara a concretizacdo do novo perfil constitucional da Instituicao, especialmente noque tange a defesa da ordem juridica, do regime democratic° e dos interesses sociaise individuais indisponiveis (art. 127, caput, da CF).

Entre outros, seriam fatores constitucionais de ampliacao da legitimacdosocial do Ministerio Plabico: a) a priorizacao da atuacao preventiva; b) o exercicio dafuncao pedagOgica da cidadania; c) a realizacao periOdica de audiencias ptiblicas; d) ocombate articulado e sistematizado das causas geradoras de desigualdades sociais; e) aprovocacdo articulada e sistematizada do controle da constitucionalidade; a amplia-cab e a estruturacao do modelo do Ministerio Pdblico resolutivo; g) a atuacao vincu-lada a especificacao funcional da Instituicao; h) o acompanhamento da tramitacaoprocessual e a fiscalizacao da execucao dos provimentos jurisdicionais; i) a adequacaoda independencia funcional do Orgao do Ministerio Pdblico ao planejamento funcio-nal estrategico da Instituicao; j) a formacdo humanista, multidisciplinar e interdisci-plinar dos membros e servidores do Ministerio Pdblico.

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