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O planejamento da licitao

Airton Rocha Nbrega

Publicado em 12/1998. Elaborado em 12/1998.

I. INTRODUO

A licitao pode ser conceituada como o procedimento administrativo que se

destina a selecionar a proposta mais vantajosa para o contrato de interesse de

determinado ente ou rgo pblico, preservando e garantindo tratamento

isonmico a todos que demonstrem condies de participar do certame e tenham

interesse em disputar o objeto contratual oferecido. Tratando-se de

procedimento administrativo h de se ter como pressuposto necessrio a

existncia de uma srie de atos praticados de forma seqencial, alguns de

competncia da prpria Administrao, outros de responsabilidade dos

participantes.

O procedimento, no dizer abalizado de Maria Sylvia Zanella de Pietro (in, "Direito

Administrativo" - Atlas - 7 ed. - pg. 397), " o conjunto de formalidades que

devem ser observadas para a prtica de certos atos administrativos; equivale a

rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um

processo administrativo". E a licitao se desenvolve induvidosamente com

observncia de um rito formal que em lei estabelecido. Veja-se que a Lei

8.666/93, em seus dispositivos iniciais j proclama de logo que "todos quantos

participem de licitao promovida pelos rgos ou entidades a que se refere o

art. 1 tm direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente

procedimento estabelecido nesta Lei, ..." (art. 4). ato administrativo formal,

consoante o explicita o pargrafo nico do mesmo dispositivo. Significa dizer,

portanto, que a licitao desdobra-se em fases que, devidamente planejadas e

previstas, vo integrar todo um procedimento. Inverter tais fases ou deixar de

cumpri-las poder acarretar a nulidade de todo o certame ou, na melhor das

hipteses, em atrasar a sua concluso. Atentar-se, portanto, para as diversas

etapas que legalmente se impem ao administrador pblico , assim, medida que

se entremostra necessria, conforme ser exposto a seguir.



II. A ABERTURA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

Os atos da licitao sero reunidos em processo administrativo previamente

instaurado nos moldes previstos no art. 38 da Lei de Licitaes e Contratos

(LLC). Estabelece esse dispositivo que "o procedimento da licitao ser iniciado

com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado

e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu

objeto e do recurso prprio para a despesa, ...".

O processo administrativo se prestar, assim, adoo de providncias bsicas e

indispensveis ao regular processamento da licitao. A partir da requisio ou

pedido formulado pela rea interessada, dever ser expedida a competente

autorizao para instaurao do processo, com a indicao sucinta do objeto a ser

licitado e indicao da existncia de recursos oramentrios para a realizao da

despesa. Tais peas bsicas sero autuadas e devidamente numeradas em

seqncia, a partir da capa. O processo ser identificado mediante registro

prprio realizado em protocolo geral ou especfico.

Cumprida essa etapa prvia, cumpre realizar-se a discriminao do objeto a ser

executado, o que se dever fazer do modo mais completo possvel, evitando-se

falhas ou omisses indesejveis, decorrentes de uma imprecisa descrio que

apenas se prestar a invalidar o certame ou a acarretar descabido e injustificvel

prejuzo ao errio, ante a contratao de algo diverso daquele que efetivamente se

pretendia.

Essa delicada tarefa de definir o objeto que se visa obter consistir de etapa

especfica em que no sero dispensados conhecimentos tcnicos e onde no

haver campo para especulaes ou amadorismo. Providncias diversas cabero

Administrao adotar consoante se trate de obras, servios ou compras, como

ser examinado nos itens subsequentes.

III. O PLANEJAMENTO DE OBRAS E SERVIOS

A individuao do objeto h de ser feita em conformidade com a natureza do que

se pretende contratar. Visando a disciplinar esse particular aspecto da fase

interna da licitao, a Lei 8.666/93 trata de forma diferente, embora com os

mesmos objetivos, as situaes alusivas a obras e servios (art. 7) e aquelas

respeitantes s compras (arts. 14 e 15). Em se tratando de obras e servios,

especialmente na rea de engenharia, ver-se- a administrao compelida a

providenciar a elaborao de projeto bsico, o qual ser posteriormente

consolidado em projeto executivo. Tais projetos tero que reunir os requisitos



postos no art. 6, incisos IX e X, da LLC, detalhando, assim, o que se pretende

executar. Orienta a Lei no sentido da padronizao de projetos (art. 11), quando

possvel e conveniente, assim como fixa requisitos que devero ser considerados

tendo em vista especialmente a racionalidade dos mesmos (art. 12).

Mas no basta cumprir-se essa etapa alusiva elaborao de projetos. H

necessidade, ainda, de se buscar estimar o custo das obras e servios, o que se

far por intermdio de oramento detalhado, expressando a composio de todos

os custos unitrios (art. 7, 2, II). Esse levantamento prvio - que servir

como parmetro para a quantificao dos custos estimados da contratao -

dever ser realizado de forma responsvel, por intermdio de adequada coleta de

preos e previso de custos. atividade que ser cometida a pessoa dotada de

competncia e de conhecimentos para tanto, a ela no se admitindo jamais atuar

de forma descompromissada e aleatria, baseada, s vezes, em favores de

eventuais futuros participantes do certame que em breve ser instaurado.

Obtido o custo estimado da contratao, etapa seguinte ser a de verificar a

existncia de previso para a realizao da despesa, mediante incluso feita nas

leis oramentrias. Quanto a esse aspecto especfico, necessrio ter em mente

que vedado o incio de projeto no includo na lei oramentria anual, assim

como a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam

os crditos oramentrios ou adicionais (CF: art. 167, I e II). No so admitidos,

outrossim, investimentos cuja execuo ultrapassem um exerccio financeiro sem

prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua incluso, pena

de ver-se o responsvel incurso em crime de responsabilidade (CF: art. 167,

1).

Necessrio fazer-se o registro de que nem todas as exigncias contidas na Lei se

mostram compatveis com servios alheios rea de engenharia, devendo a

Administrao, em tais casos, efetuar as necessrias adequaes. Exemplo disso

a exigncia alusiva a projetos bsico e executivo, impossvel de obter-se, com o

grau de detalhamento e contedo estabelecidos, quando se tratar de servios

comuns. Cuidado que se deve ter, em relao a estes, o de definir

adequadamente o objeto, detalhando-o em memoriais. A inteno da Lei a de

evitar a instaurao da licitao e a posterior contratao de algo que, por

ausncia de definio prvia, no se preste a atender s necessidades da

Administrao.

IV. O PLANEJAMENTO DE COMPRAS

Referindo-se s compras, d a Lei incio ao disciplinamento do tema

estabelecendo, como regra preliminar, que "Nenhuma compra ser feita sem a



adequada caracterizao de seu objeto e indicao dos recursos oramentrios

para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem

lhe tiver dado causa" (art. 14).

A inteno claramente explicitada no sentido de que no se deve dar incio

aquisio de bens para a Administrao sem prvia definio do que se pretende

adquirir e sem que haja recursos previstos para a realizao dessa despesa.

Outras exigncias, no entanto, tero que ser observadas, exigindo-se ateno ao

princpio da padronizao - de modo a baratear custos de manuteno - a

aquisio por meio de registro de preos e a observncia de condies

semelhantes s do setor privado, admitida, tambm, a subdiviso em parcelas,

visando ao aproveitamento de peculiaridades do mercado (art. 15).

Destacam-se, dentre os requisitos indispensveis ao processamento de compras,

aqueles que so relacionados no 7 do art. 15 da Lei. A especificao completa

dos bens que se pretende adquirir, sem indicao de marca, a primeira

exigncia posta no dispositivo referido. Mas no bastante a individuao

satisfatria dos bens. necessrio que sejam definidas as quantidades em funo

do consumo e utilizao provveis, adotando-se, para esse efeito, adequadas

tcnicas quantitativas de estimao. E alm desse cuidado de adquirir apenas o

que efetivamente se consumir, h de se ter ateno com aspecto outro de suma

importncia, qual seja o de averiguar previamente as condies de guarda e

armazenamento, evitando, assim, a deteriorao dos bens adquiridos por ausente

adequadas condies de acomodao e de proteo. Almeja-se, com tais

exigncias, evitar-se o desperdcio e os gastos desnecessrios, coibindo atitudes

negligentes que, em geral, decorrem do fato de atuar-se desatentamente, sem

qualquer preocupao em realizar-se uma avaliao prvia de necessidades

efetivas da Administrao, acarretando o desperdcio de bens adquiridos em

excesso.

Oportuno rememorar, ademais, que ao vedar-se a indicao de marca, no

momento da especificao do bem tem-se por fim afastar as aquisies de bens

apenas em funo de preferncias pessoais ou de escolhas intencionalmente

dirigidas para produtos determinados, sem qualquer justificativa aceitvel e, s

vezes at mesmo de forma contrria aos fins da licitao.

Cabe asseverar, por ltimo, que tambm em relao s compras uma verificao

preliminar do custo estimado da contratao providncia que deve ser tomada

pela Administrao, j que apenas se admitir a instaurao do certame licitatrio

se houver previso de recursos especficos no oramento do rgo ou entidade

licitadora. Nesse particular aspecto, cumpre dizer-se que criticvel a forma

usualmente adotada no mbito da Administrao, pois, em regra, baseada em

consultas que, de forma indolente, so formuladas diretamente a eventuais



fornecedores, os quais apresentam cotaes irreais e com valores elevados,

decerto acreditando que podero, a seguir, impor tais valores em funo de no

haver qualquer preocupao em cotejar com preos reais os que foram ofertados.

Para evitar-se esse tipo de fraude to comum e to tolerada na Administrao

Pblica preciso dotar cada repartio de pessoas qualificadas, capazes de

verificar, in loco, os preos de mercados e de realizar uma avaliao criteriosa,

fixando, a seguir, valores mdios baseados em custos reais e confiveis.

Estes, portanto, os cuidados bsicos que em lei so impostos em relao s

compras.

V. A ELABORAO DO INSTRUMENTO CONVOCATRIO

Certo que, cumpridas tais exigncias bsicas em relao a obras, servios e

compras, poder ento a Administrao, considerando o valor estimado da

contratao (art. 23), realizar a escolha da modalidade adequada e, aps isso,

providenciar a elaborao do instrumento convocatrio correspondente.

Em se tratando de licitao nas modalidades de concorrncia e tomada de

preos, o edital dever ter o seu contedo estabelecido em conformidade com as

exigncias inscritas no art. 40 da Lei 8.666/93, impondo-se cuidadosa elaborao

do instrumento, com a utilizao de linguagem concisa e clara, de modo a no ver-

se frustrado o certame em funo de omisses, descuidos ou at mesmo de

desnecessrias exigncias.

De suma importncia, ademais, que no se estabeleam exigncias de habilitao

desnecessrias participao no certame licitatrio, em flagrante descompasso

com o que se pretende contratar, pois ao buscar-se supostamente a proteo dos

interesses da Administrao, com a previso de exigncias exageradas, apenas se

estar impedindo a ampliao do universo de licitantes e, em conseqncia,

criando bice ao alcance da finalidade precpua da licitao que a de selecionar a

proposta mais vantajosa para o contrato objetivado. E alm de se estar afastando

da licitao licitantes capazes, poder-se- criar a falsa aparncia de que o certame

acha-se dirigido a um ou outro participante. H de se ter em vista, outrossim, que

as exigncias alusivas formulao das propostas no devem estar dissociadas

daquilo que realmente compatvel com essa fase da licitao. Exigir contedo

que a nada se presta ou que no atende a nenhuma finalidade especfica no

conduta aceitvel e apenas serve para criar embaraos ao alcance do que

efetivamente se almeja em cada certame: a proposta mais vantajosa.



Exemplos mais comuns de exigncias imprestveis e que s servem para,

privilegiando formalidade dispensvel, pretender-se que as licitantes informem

nmero de conta bancria na proposta, ou que aceitam e esto de acordo com as

disposies do edital contra o qual no dirigiram qualquer impugnao, ou, ainda

que apresentem o aludido documento em duas ou mais vias, as excedentes

geralmente destinadas lata de lixo.

VI. O EXAME PRVIO E A APROVAO DO RGO JURDICO

Elaborado o edital e estando definido o contedo desejvel e adequado licitao

que se pretende instaurar, impe-se remeter todo o processo e as minutas de

instrumento convocatrio e contrato ao exame do rgo jurdico da entidade

licitadora para, luz das disposies legais retromencionadas, verificar se no h

alguma omisso ou o estabelecimento de exigncias que, no caso especfico,

venham a oportunizar futuros questionamentos e at mesmo a anulao de todo o

certame.

A anlise jurdica acha-se prevista no pargrafo nico, do art. 38, da Lei 8.666/93,

onde se determina, ipsis verbis, que "as minutas de editais de licitao, bem

como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente

examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao".

Esse exame jurdico prvio no deve ser visto e tratado como mera formalidade,

cumprida apenas para o efeito de atender-se determinao legal e que ser

retratada pela aposio de um mero "visto" do advogado nos instrumentos. , em

realidade, ato que se inclui na fase interna da licitao e que possui grande

importncia, at porque uma anlise superficial ou descompromissada poder

ensejar a preservao de ilegalidades nos instrumentos, comprometendo no s o

bom andamento da licitao, como tambm a sua finalizao. Isto acarretar para

a Administrao injustificveis e desnecessrios prejuzos, diretamente

resultantes da necessidade de repetir-se procedimentos e do fato de impedir ou

retardar o alcance do objetivo de interesse pblico fixado.

A funo do advogado compreende, portanto, o encargo de avaliar a correta e

adequada formalizao do processo, verificando, quanto a esse aspecto, se as

exigncias legais relativas instaurao do feito foram atendidas. Ultrapassada

essa anlise preliminar, deve ele, ento, se ater ao exame dos instrumentos

convocatrio e de contrato, cotejando o contedo apresentado com as normas

estatudas nos arts. 40 e 55, respectivamente.



Nada havendo a acrescer ou a modificar, atestar o advogado a regularidade do

processo e dos instrumentos que a ele se vinculam, expedindo o seu

pronunciamento que se constituir em salvaguarda dos atos administrativos

praticados e proteo para o Administrador.

E estando o procedimento regularmente aprovado pelo rgo jurdico

competente, poder-se-, ento, definir a data de abertura do certame e dar incio

fase externa da licitao, o que se far em conformidade com as regras que se

acham inseridas no art. 21 da Lei 8.666/93, ou seja, extrair-se- um resumo do

edital e se far publicar este, uma vez na imprensa oficial e uma vez em jornal

dirio de grande circulao no local em que estar-se- realizando a licitao.

Com tais procedimentos se ter cumprido as exigncias alusivas ao planejamento

da licitao de modo bastante.

VII. CONCLUSO

Vistos e examinados os aspectos alusivos ao planejamento da licitao no bojo da

Lei 8.666/93, pode-se, ento, concluir que o certame licitatrio nascer com a

instaurao do processo administrativo, regularmente autuado, numerado e

protocolado, nele se fazendo constar, desde logo, no s a indicao sucinta do

objeto que se pretende futuramente contratar, como ainda que esta contratao

se tornar possvel em funo de haver previso de recursos oramentrios

indispensveis ao atendimento da despesa.

Tudo isso, previamente autorizado por autoridade competente, dar ensejo ao

avano das providncias alusivas elaborao de projetos, bsico e executivo,

quando se tratar de obras e servios de engenharia, ou adoo dos demais atos

tendentes ao atendimento de outras exigncias que em lei se inscrevem em

relao s compras e outros servios, todas elas voltadas adequada e completa

definio do objeto desejado.

Restando definido o objeto e estando estimado o custo da contratao, restar

Administrao determinar a modalidade adequada e, em seguida, providenciar a

elaborao cuidadosa e atenta do instrumento convocatrio. Aprovado este,

designar-se- a data de abertura do certame e realizar-se- a publicao de

avisos correspondentes. Estes, em suma, os atos que se tornam necessrios

adotar na fase de planejamento da licitao.

Autor



Airton Rocha Nbrega

advogado em Braslia (DF), professor da Universidade Catlica de

Braslia e da Escola Brasileira de Administrao Pblica

(EBAP/FGV)

Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

NBREGA, Airton Rocha. O planejamento da licitao. Jus Navigandi,

Teresina, ano 3, n. 27, 23 dez. 1998. Disponvel em:

. Acesso em: 25 maio 2014.

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