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O PROCESSO LEGISLATIVO E O REGIMENTO PARLAMENTAR

O procedimento legislativo na Câmara dos Deputados

Carlos Alberto Nery

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Copyright © Carlos Alberto Nery, 2001Todos os direitos desta obra estão reservados a Carlos Alberto F. Nery

SUMÁRIO

1. Introdução 012. A Natureza dos Regimentos Parlamentares 023. As Fases da Elaboração Legislativa 043.1 – A elaboração legislativa referente às proposições 3.1.1 - A proposta de emenda à Constituição 053.1.2 – O projeto de lei complementar 083.1.3 – O projeto de lei ordinária 093.2 - A fase introdutória 3.2.1 - A iniciativa legislativa 09

3.2.1.1 – A devolução da proposição 103.2.1.2 – O pedido de retirada de tramitação 103.2.1.3 – A reapresentação da proposição 113.2.1.4 – A tramitação em conjunto 113.2.1.5 – O despacho às Comissões 113.2.1.6 – O conflito de competência/incompetência 123.2.1.7 – As audiências 133.2.1.8 – A invasão de competência 13

3.3 – A fase constitutiva3.3.1 – Os prazos de apreciação 143.3.2 – A Relatoria 163.3.3 – O emendamento perante às Comissões 173.3.4 – O Parecer 183.3.4.1 – O desenvolvimento dos trabalhos 193.3.4.2 – Os Recursos 223.3.4.2.1 – Contra conclusividade 223.3.4.2.2 – Contra terminatividade 223.3.4.2.3 – Apreciação preliminar 233.3.5 – Normas de apreciação em Plenário 243.3.5.1 – o Interstício 253.3.5.2 – Os turnos de apreciação 263.3.5.3 – Os regimes de tramitação 263.3.5.3.1 – A urgência 273.3.5.3.2 – A prioridade 303.3.5.3.3 – O rito especial 303.3.5.3.4 – O rito ordinário 303.3.5.4 – Do uso da palavra 313.3.5.4.1 – O aparte 313.3.5.4.2 – A reclamação 313.3.5.4.3 – As questões-de-ordem 323.3.5.4.4 – Da discussão 333.3.5.4.4.1 – A dispensa 33

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3.3.5.4.4.3 – O parcelamento 343.3.5.4.4.4 – O emendamento 353.3.5.4.5 – Da votação 373.3.5.4.5.1 – O encaminhamento 373.3.5.4.5.2 – O adiamento 383.3.5.4.5.3 – O parcelamento 393.3.5.4.5.4 – As modalidades 393.3.5.4.5.4.1 – Simbólico 403.3.5.4.5.4.2 – Verificação 403.3.5.4.5.4.3 – Nominal 413.3.5.4.5.4.4 – Secreto 423.3.6 – Normas de organização da Ordem do Dia 423.3.6.1 – A preferência e a inversão de pauta 433.3.6.2 – O processamento da votação 443.3.6.3 – Os destaques 463.3.6.3.1 – Da ordenação dos destaques 493.3.6.3.2 – Da prejudicialidade 503.3.7 – A Redação Final 513.3.8 – A revisão pelo Senado Federal 523.3.9 – A sanção e o Veto 543.4 – A fase complementar 3.4.1 – A promulgação e a publicação 554. O recesso e as reuniões do Congresso Nacional 554.1 – A Sessão Legislativa Ordinária 564.2 – A Sessão Legislativa Extraordinária 564.3 – A Comissão Representativa 574.4 – As reuniões dos parlamentares 574.4.1 – Sessão Pública e Secreta 574.4.2 – Sessão Preparatória 584.4.3 – Sessão Ordinária 584.4.4 – Sessão Extraordinária 594.4.5 – Sessão Solene 594.4.6 – Comissão-Geral 604.4.7 – Sessão Conjunta 615. A N E X O S (Fluxos de Tramitação)5.1 – A proposta de emenda à Constituição 625.2 – O projeto de lei 63

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O PROCESSO LEGISLATIVO E O REGIMENTO PARLAMENTAR

O procedimento legislativo na Câmara dos Deputados

1. Introdução

A lei é o resultado de um procedimento expressivo de manifestação complexa, que é o processo legislativo. Consiste ele em uma sucessão itinerária e encadeada de atos tendentes a um resultado conclusivo. Essa constelação de atos, distintos e autônomos, porém, intercalados, produz-se pela manifestação de vontade de diferentes sujeitos ou órgãos, na Câmara dos Deputados, no Senado Federal e na Presidência da República.

Essa seqüência de atos, esse movimento para frente e para dentro do Congresso Nacional, chegando até à Sociedade, muitas vezes imperceptível pelos atores envolvidos e arrolados, consiste basicamente em modelar e remodelar, parar, reparar e aparar eventuais arestas constantes de uma proposição legislativa, de forma a adequá-la ao consenso democrático, na sua ultimação, e elevá-la à condição de norma jurídica.

Essas atividades, subdivididas em fases, com não menos influência de umas sobre outras, envolvem procedimentos indispensáveis à enformação legislativa.

Porém o dinamismo do processo legislativo vincula-se a essa mesma maneira legislativa de realizar determinado conjunto de tarefas, sob o ponto de vista especialíssimo de legislar, segundo uma concepção e vontade política vigente, de certa maneira formatada nos regimentos internos das Casas Legislativas, a partir de linhas traçadas no plano constitucional.

A rapidez ou lentidão na tramitação de um projeto, a despeito do amplo espectro do processo legislativo, depende também do interesse que tenham nele os partidos políticos, suas lideranças e seus membros, vez que, às exigências da vida contemporânea, há procedimentos legislativos dinâmicos e aperfeiçoados consagrados pelos Regimentos Internos das Casas Legislativas, principalmente no da Câmara dos Deputados.

Como exemplo disso, poder-se-ia citar a observância dos prazos estipulados para apreciação das proposições: isso é possibilidade concreta de acionamento da aceleração da apreciação.

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Uma análise rápida nos textos constitucionais republicanos referentes à feitura das leis e das resoluções já permite identificar o perfil neles traçado da elaboração legislativa. Aliás, somente algumas poucas regras foram suficientes para orientar as deliberações bicamerais, até porque o ato de legislar era limitado a simples resoluções de questões sem muitas complexidades e sem muita urgência.

Dos arts. 35 a 38 da Constituição de 1891 depreende-se que a lentidão caracterizava o processo legislativo bicameral, que consistia em uma sucessão alternada de atos e manifestações de vontades. A revisão era complexa e era feita em quatro momentos.

Assim, se o Senado Federal alterasse a matéria aprovada na Câmara, mas se a Câmara rejeitasse a alteração fazia-se necessário devolver a matéria ao Senado para nova deliberação; O Senado poderia então ou rejeitar a modificação ou aprová-la: para mantê-la, entretanto, e devolvê-la a uma quarta deliberação da Câmara haveria de ser pelo quorum de dois terços de seus membros. De volta à Câmara, a Casa iniciadora, para rejeitá-la e encaminhar a matéria ao arquivamento, haveria de contar igualmente com o apoio de dois terços de seus membros.

Dos arts. 41 a 47 da Constituição de 1934 depreende-se que o processo legislativo acelerou a tramitação da proposição, em vários casos, quando dispensou a deliberação senatorial em determinadas votações; quando fixou o prazo de 60 dias, a requerimento, para solicitação de inclusão em pauta e quando instituiu a tramitação em regime de urgência .

A Constituição de 1937 (arts. 64 a 66) transformou a Câmara dos Deputados em Casa de aclamação das decisões deliberativas do Presidente da República e do Conselho de Economia Nacional, vez que a execução legislativa devia ater-se à elaboração apenas de princípios. Os desdobramentos e detalhamentos legislativos eram da alçada do Poder Executivo.

A Constituição de 1946 (arts. 67 a 72) dispunha sobre a simplificação do processo legislativo revisional, mediante a instituição do bicameralismo de equilíbrio. Assim, a alteração do Senado, de volta à Casa iniciadora, ensejaria o encaminhamento da proposição à sanção presidencial com ou sem a referida emenda, conforme fosse ela aprovada ou rejeitada. O veto passou a ser apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional.

Apesar de configurar o processo legislativo como autoritário, a Constituição de 1967 abreviou a deliberação legislativa mediante a fixação de prazos para algumas apreciações, bem como a instituição da aprovação automática por decurso de prazo. Foi instituído o Decreto-lei como espécie legislativa e a hipótese de dispensa da apreciação do Plenário, quando as comissões se manifestassem contrárias à proposição.

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A Constituição de 05.10.88 (arts. 59 a 66) refere-se ao processo legislativo obrigando o Congresso Nacional à deliberação, mediante o aperfeiçoamento do processo legislativo e o deferimento aos Regimentos Parlamentares de estabelecimento de competências deliberativas e recursais.

2. A Natureza dos Regimentos Parlamentares

A expressão “regimento interno” significa o regime, o conjunto de regras, o estatuto de uma instituição, a que se subordina na sua organização e no seu funcionamento, como a lei que a obriga coletivamente ou individualmente, enquanto seu componente.

Conforme as lições do Professor Jorge Miranda, in "Estudos sobre a Constituição”:

"as regras regimentais são verdadeiras regras jurídicas, obrigatórias e sancionatórias, ainda que sua preterição de ordinário não determine mais que mera irregularidade formal e não seja permitido aos tribunais apreciar a existência dos chamados vícios interna corporis. É figura sui generis de acto normativo, afinal no mesmo plano da lei, dada sua imediata subordinação à Constituição."

Para o Professor Raul Machado Horta, em sua obra: “O Processo Legislativo nas Constituições Federais Brasileiras:

"o regimento interno das duas Casas e o regimento comum do Congresso Nacional encerram as normas mais desenvolvidas do processo legislativo, complementando a Constituição. (...) O Regimento perdeu, em alguns casos, a condição de fonte primária da norma, mas continua sendo o texto responsável pelo desdobramento das normas constitucionais, na sua função de relevante fonte do Direito Parlamentar”.

Já a Professora Germana de Oliveira Moraes, in “O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade do Processo Legislativo, entende que:

"a constitucionalização de certos aspectos do procedimento legislativo não elimina a autonomia dos Regimentos parlamentares, cujo conteúdo pode detalhar os ritos de formação das leis, respeitando, obviamente, os delineamentos básicos constitucionais e as regras contidas em lei complementar. Por outro lado, a exigência de quorum qualificado de maioria absoluta para a edição de "normas sobre normas", na ordem constitucional brasileira, não elimina a condição do Regimento como fonte subsidiária do procedimento legislativo, seja porque a disciplina dos trabalhos legislativos é inerente à autonomia parlamentar, seja porque a Constituição refere-se ao regimento da casa legislativa como fonte reguladora da discussão e votação dos projetos de lei”.

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Assim, o Regimento Interno das Casas Legislativas, em face do caráter especial que lhe dá a Constituição Federal, embora em nada lhe possa contrariar, é a sede adequada do processamento legislativo e apropriada do detalhamento procedimental da tramitação, contendo os passos indicadores das providências a serem adotadas e seguidas, podendo, inclusive, assegurar maior eficiência à tramitação legislativa pela “supressão de eventual morosidade, que possibilite o entorpecimento e o desprestígio das deliberações legislativas”. 1

Mas sempre que houver divergência entre uma e outra regra, prevalecerá o que dispuser a Constituição Federal, em virtude de sua posição na hierarquia dos atos legais, uma vez que a lei deve ser feita em conformidade com as regras do processo legislativo firmado desde logo na Carta Magna e desenvolvidas nos Regimentos Internos das Casas Legislativas.

Conclui-se, portanto, que os Regimentos Parlamentares integram o ordenamento jurídico brasileiro, como atos normativos no mesmo plano da lei.

3. As Fases da Elaboração Legislativa

O processo legislativo compreende a realização, na tramitação legislativa e nas fases exigidas à elaboração legislativa, de vários atos, a saber: a) pela vontade dos titulares a iniciativa legislativa, na fase introdutória; b) pela vontade imputada aos órgãos e aos agentes do Poder Legislativo e pela vontade imputada ao Poder Executivo, na fase constitutiva, a instrução, a discussão e a votação, a revisão da matéria e o ato de sanção ou veto; c) e na fase complementar, mediante os atos de promulgação e publicação. 2.

3.1 - A elaboração legislativa referente às proposições

A elaboração das normas enseja processos mais ou menos complexos, de conformidade com a maior ou menor complexidade da norma que se pretende alterar.

Um projeto de lei ordinária para ser aprovado precisa do voto favorável da maioria dos presentes, presente à votação a maioria absoluta da composição do Colegiado, em votação simbólica.

Um projeto de lei complementar sofre de maiores dificuldades para aprovação: depende de quorum qualificado, ou seja, do voto "sim" de pelo menos 257 deputados, em dois turnos de apreciação na Câmara, em votação nominal, conforme previsto nos arts. 148 e 186, inciso I, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, combinado com o art. 69 da Constituição Federal. 1 Raul Machado Horta, op.cit.2. Nelson de Souza Sampaio, o Prodesso Legislativo, Edição Saraiva, SP, 1968

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De qualquer forma, se a lei ordinária invadir o espaço reservado à lei complementar será considerada inconstitucional, em razão do maior grau de dificuldades e exigências a ela imposta, mas, ao contrário, se a lei complementar invadir o espaço da legislação ordinária valerá como lei ordinária, pois é simples lei.

Já a Constituição Federal só poderá ser emendada, conforme estabelece o art. 60, atendidas as exigências ali delineadas, as quais, diga-se de passagem, revestem-se de razoável complexidade. Para mudar o texto da Carta, ademais, a vontade política e as razões têm que ser fortes, e isso tem que ser demonstrado na votação, que precisa ser amplamente majoritária.

O texto constitucional não pode ser revogado, alterado ou contrariado por via de qualquer outro ato normativo. Suas explicitações, regulamentações ou até mesmo complementações podem vir, contudo, por via de lei comum ou lei complementar, conforme dispuser o próprio dispositivo que se pretende regulamentar ou a existência de legislação sobre o assunto, quanto à sua aplicação. Com essas argumentações, passa-se aos procedimentos de elaboração da lei ordinária, da lei complementar e da Emenda à Constituição, tendo por modelo o processo legislativo ordinário, por ser o paradigma de produção das demais espécies normativas.

Tais considerações, além de breves, dispensam maiores aprofundamentos, em virtude de não ser esta a finalidade do trabalho em apreço. Busca-se, apenas, ao trazê-las à baila, dar uma visão maior a respeito do processo de elaboração das normas e dos requisitos distintos estabelecidos na sua concretização.

3.1.1 – Da proposta de emenda à Constituição

É a seguinte a tramitação de uma PEC:

a) apresentação, publicação e distribuição de avulsos; b) despacho do Presidente para a CCJR, que tem o prazo de cinco sessões para se pronunciar acerca de sua admissibilidade (art. 202); c) em caso de parecer pela inadmissibilidade, a matéria retorna à Mesa para publicação e fluência do prazo de cinco sessões para interposição de recurso (art. 202, § 1º, c/c art. 144); d) admitida a proposição, a Presidência designará Comissão Especial para o exame de mérito e marcará a data de sua instalação. Os membros da Comissão deverão ser indicados pelos respectivos Líderes no prazo de quarenta e oito horas, e designados pelo Presidente. Não havendo indicação, a escolha será feita independentemente dela (art. 33, § 1º e art. 17, III, "a")

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e) prazo de dez sessões, a partir da instalação da Comissão, para o oferecimento de emendas por Deputados, que deverão ter o apoiamento de 1/3 dos membros da Casa - esse prazo não pode sofrer redução; f) prazo máximo de quarenta sessões para oferecimento do parecer, contado da instalação da Comissão - as dez primeiras sessões coincidem com o prazo de apresentação de emendas, que não pode ser reduzido;

No caso de não ser instalada a Comissão na data de sua constituição, deve o termo inicial do prazo de emendamento ser deferido para até a data da instalação do Órgão, dada a impossibilidade material de se cumprir, nesse caso, o dispositivo regimental que estabelece a apresentação de emendas perante a Comissão. Isso, no entanto, sem prejuízo da fluência do prazo geral de quarenta sessões contado desde a sua constituição, ou seja, o prazo para o oferecimento de emendas perante a Comissão deve ser contado sempre a partir de sua instalação, ao passo que o prazo geral de apreciação na Comissão tem como termo inicial a constituição da Comissão, que se dá com a designação, pelo Presidente da Câmara, dos respectivos componentes.

g) publicação do parecer da Comissão e interstício de duas sessões - prazo mínimo, para inclusão na Ordem do Dia, em primeiro turno de discussão e votação;

A partir desse momento é facultada a apresentação de emendas aglutinativas e de destaques.

h) encerrada a votação de mérito, em primeiro turno, a matéria retorna à Comissão para elaborar a redação do vencido, no prazo de uma sessão, quando houver alterações introduzidas ou a requerimento de Líder; i) prazo de duas sessões da publicação da redação votada para inclusão na Ordem do Dia, para discussão e votação redacional - quorum de maioria simples; j) se houver emendas de redação apresentadas em Plenário, a matéria retorna à Comissão para oferecer parecer a elas, no prazo de uma sessão; l) novo prazo de duas sessões da publicação do parecer acima, para inclusão na Ordem do Dia, desta feita em votação; m) encerrada a votação da redação em primeiro turno, prazo de cinco sessões para inclusão da matéria, na Ordem do Dia, em segundo turno; n) encerrada a votação de mérito, em segundo turno, se novas alterações forem produzidas, a redação final não poderá ser submetida a votos; o) a matéria retorna à Comissão para oferecer a redação final resultante das alterações; p) prazo de duas sessões da publicação da redação para inclusão, na Ordem do Dia, da redação oferecida; q) se houver novas emendas redacionais, a matéria volta à Comissão para oferecimento de parecer às emendas;

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r) novo prazo de duas sessões, da publicação do parecer, para nova inclusão na Ordem do Dia, em votação. A votação também se dará por maioria simples.

Alguns comentários específicos quanto ao segundo turno:

a) os prazos para o uso da palavra não poderão ser prorrogáveis; b) a matéria não poderá ficar inscrita na Ordem do Dia, para discussão, por mais de duas sessões; c) se ocorrer adiamento da discussão no primeiro turno, outro adiamento, no segundo turno, somente será possível ante a alegação, reconhecida pelo Presidente da Câmara, de erro da publicação do avulso; d) não há mais possibilidade de oferecimento de emendas aglutinativas - além de inexistir texto que sustente a aglutinação, seria por si só absurdo introduzir matéria nova nessa fase; e) os destaques somente serão aceitos caso seus objetivos não busquem inverter o sentido da proposição já aprovada em primeiro turno nem busquem modificá-la substancialmente; f) aprovada em definitivo na Câmara, a proposta será encaminhada em autógrafos ao Senado, até a segunda sessão seguinte.

O substitutivo do Senado Federal à proposta de emenda à Constituição aprovada pela Câmara deve obedecer, em seu retorno à Câmara, aos mesmos trâmites e prazos previstos para a matéria principal.

Cumpre ressaltar que o mesmo texto deve ser aprovado por ambas as Casas. Caso haja alguma alteração, a proposta retorna à Casa de origem na condição de uma nova proposta, reiniciando-se o processo de tramitação.

Portanto, se o Senado Federal aprova um novo texto, em forma de substitutivo, de forma diferente daquele enviado pela Câmara dos Deputados, deve-se considerar como rejeitada pelo Senado Federal a proposta originária da Câmara, já que esta não logrou obter a aprovação da outra Casa, dentro dos critérios constitucionais e, em conseqüência, o texto aprovado pelo Senado Federal é, em essência, uma nova proposta de emenda à Constituição, e não, como no caso de projetos, no sistema de revisão, uma simples alteração.

Desse modo, ainda que a proposta mantenha o mesmo número, deverá ter a tramitação de proposta nova, sujeita, portanto, aos mesmos requisitos de tramitação e aprovação de uma proposição inédita.

De outra forma, seria o mesmo que admitir serem aplicáveis na tramitação de proposta de emenda à Constituição os critérios para a tramitação de uma proposição ordinária ou, ainda, admitir ser prevalecente a vontade da Casa Iniciadora, possibilitando a superioridade de uma Casa sobre a outra.

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Contudo, se o Senado Federal produzir alterações parciais no texto de proposta de emenda à Constituição enviada pela Câmara dos Deputados, por meio de supressão, substituição parcial, prejudicialidade - desde que não haja relação de conseqüência imediata - o restante da matéria irá à promulgação, porque obteve a aprovação das duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos de votação. Nesse caso, o que deve ser reexaminado pela Câmara é a parte alterada pelo Senado e não o seu todo.

Daí, a conclusão da Presidência, em questão de ordem sobre o assunto:

a) qualquer alteração feita pelo Senado Federal em proposta oriunda da Câmara dos Deputados, seja por supressão, prejudicialidade, adição ou modificação, que guarde correlação com o mérito da matéria aprovada nesta Casa, deverá ser objeto de nova apreciação por parte da Câmara dos Deputados;

b) se as alterações feitas pelo Senado Federal vierem na forma de substitutivo integral, a proposta será recebida como se fosse proposta nova, seguindo todo o rito aplicado a uma proposta em início de tramitação;

c) quando as alterações forem parciais na forma de emendas supressivas, as referidas emendas irão diretamente ao Plenário, em dois turnos de discussão e votação, dispensando-se a tramitação no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça e da Comissão Especial, por se tratar de matéria para a qual já foi dado parecer de admissibilidade e de mérito;

d) quando as alterações forem parciais, porém na forma de emendas modificativas e aditivas, as referidas emendas somente serão submetidas a Plenário após cumprida a tramitação prevista no art. 202 do Regimento Interno - Comissão de Constituição e Justiça e Comissão Especial;

e) ainda na hipótese de alterações parciais à proposta (como aquelas oriundas do Senado Federal), caberá à Câmara dos Deputados somente aprová-las ou rejeitá-las, vedado o oferecimento de emendas; f) o restante da proposta (parte não alterada pelo Senado Federal) irá à promulgação, ainda que as alterações estejam pendentes de apreciação pela Câmara dos Deputados;

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g) de igual forma, entende a Presidência da Câmara dos Deputados que a PEC oriunda do Senado Federal, se alterada pela Câmara dos Deputados na forma de substitutivo, deverá retornar ao Senado Federal para apreciação na sua íntegra. Se alterada parcialmente, as emendas serão remetidas ao Senado Federal para apreciação, não obstando a promulgação imediata da parte que não tenha sofrido alteração.

3.1.2 - O projeto de lei complementar

Destina-se a regulamentar dispositivos constitucionais carecedores da auto-aplicabilidade, ou seja, que não valem por si mesmos, se não forem complementados por esse tipo de lei. Basicamente, o próprio texto constitucional prevê, expressamente, a necessidade da regulamentação, por lei complementar, do dispositivo a que se refere. Somente serão aprovados os projetos de lei complementar que obtiverem maioria absoluta dos votos dos membros da Câmara, em votação nominal, observadas, na sua tramitação, as demais normas regimentais para discussão e votação (art. 183, §1°, RICD).

A lei complementar, a rigor, difere da lei ordinária apenas quanto ao seu campo específico de atuação, observados os limites fixados na própria Constituição. Quanto ao quorum especial e qualificado para a sua aprovação e aos dois turnos a que está sujeita a sua apreciação, vamos analisá-los agora, para observarmos a existência ou não de coincidências na tramitação de um e outro projeto, à vista dos procedimentos regimentais pertinentes.

Insta, ainda, mencionar que determinada matéria, cuja deliberação requer o voto da maioria absoluta da Casa, em votação nominal, poderá vir a ser procedida, mediante acordo de lideranças, simbolicamente, desde que não ocorra qualquer objeção, por parte de qualquer parlamentar, a fim de caracterizar uma aprovação por unanimidade. No mais, não há risco de conflito quanto à interpretação do quorum especial, já que nenhuma deliberação será tomada se inexistir pelo menos a presença da maioria absoluta de cada Casa. Quanto aos turnos, podem ser eles transformados em turno único de apreciação, por força da concessão de regime de urgência de tramitação ou por ausência de emendas à matéria, em segundo turno, quando a proposição será considerada aprovada, independentemente de uma segunda votação.

Assim, afora o assunto reservado à lei complementar, em geral, em nada mais difere a apreciação de um projeto de lei complementar de um projeto de lei ordinária, salvo ainda a possibilidade de apreciação conclusiva pelas Comissões. Excepciono dessa regra, além da ressalva anterior, o rito próprio da lei orçamentária. Aliás, em virtude de seu caráter abrangente e de seus múltiplos e variados fins, o mecanismo de elaboração da lei ordinária serve de base para nortear as várias outras modalidades de atos legislativos.

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3.1.3 - O projeto de lei ordinária

Destina-se a regular as matérias de competência do Poder Legislativo, com a sanção ou veto do Presidente da República.

Apesar da reserva constitucional disposta no art. 6l, § 1º, é vasta a abrangência das matérias objeto de lei ordinária. Exige-se, para sua aprovação, na forma regimental e constitucional, o voto da maioria simples de cada Casa, presente a maioria absoluta dos membros (CF, art. 47; RICD, art. 183), em um único turno de apreciação.

As leis ordinárias são o paradigma de ato legislativo produzido pelo Poder Legislativo. Consideradas atos legislativos típicos, sua aprovação se dá por votação simbólica, ressalvado o pedido de votação nominal.

3.2 - A fase introdutória

3.2.1 - A iniciativa legislativa

a iniciativa do projeto dá início ao processo elaborativo

A iniciativa constitui o divisor entre a demanda da lei e o projeto de lei.

Consiste a iniciativa na entrega da proposição ao órgão competente do Legislativo. Na Câmara dos Deputados, nos termos do art. 101 do seu Regimento Interno, a apresentação será feita perante as comissões, no caso de proposta de fiscalização e controle e de emendas; perante a Mesa, quando se tratar de iniciativa do Senado Federal, de outro Poder, do Procurador-Geral da República ou dos cidadãos; e perante o Plenário, nos demais casos.

Em todo o caso, a proposição deverá estar redigida em consonância com as regras dispostas no texto regimental, basicamente no art. 100, referentes às disposições das proposições e no art. 111, relativo à técnica legislativa.

Nos termos do art. 109, § 1º regimental, a iniciativa dos projetos de lei será exercida pelos Deputados, individual ou coletivamente; pelas Comissões ou pela Mesa; pelo Senado Federal; pelo Presidente da República; pelo Supremo Tribunal Federal; pelos Tribunais Superiores; pelo Procurador-Geral e pelos cidadãos.

3.2.1.1 - A devolução da proposição

Nos termos do art. 137, o Regimento Interno atribuiu competência ao Presidente da Câmara para admitir, ou não, proposições à tramitação legislativa.

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Desse modo, cabe ao Presidente verificar previamente sua constitucionalidade e regimentalidade e, em sendo o caso, admitir tramitação à proposição.

Assim, antes de proceder à distribuição da matéria, a Presidência afere a presença dos requisitos essenciais de tramitação, descritos no art. 137, § 1º, cuja não observância enseja a devolução do projeto ao autor, cabendo recurso ao Plenário.

Tendo em vista, entretanto, que o dispositivo regimental que regulamenta o recebimento e distribuição de proposição não prevê prazo específico para devolução, não tendo recebido manifestação de Comissão, a proposição, mesmo numerada, datada e despachada às Comissões, eivada de qualquer dos vícios previstos no § 1º do art. 137, a qualquer tempo, pode ser devolvida regimentalmente ao seu autor.

A propósito, tendo o projeto sido descaracterizado dos vícios descritos, mesmo em sendo demonstrada a inadmissibilidade da matéria, não cabe a nenhum outro parlamentar interpor recurso ao Plenário contra a tramitação procedida.

No caso de projeto de lei de iniciativa popular, a proposição carente de forma não poderá ser devolvida ou rejeitada. Caberá à Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, nos termos do art. 252, IX, providenciar a revisão de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação, adequando o projeto de lei às regras próprias de técnica legislativa descritas no Regimento Interno, em seu artigo 111.

3.2.1.2 - O pedido de retirada de tramitação

A retirada da proposição é feita mediante requerimento do autor ou da metade mais um dos subscritores ao Presidente da Câmara, que o deferirá ou o submeterá ao Plenário, caso a matéria já se ache com manifestação técnica favorável de qualquer Comissão.

3.2.1.3 - A reapresentação de proposição

O Regimento Interno impõe restrição à reapresentação do projeto de lei retirado de tramitação: a proposição somente poderá ser reapresentada, na mesma sessão legislativa, por deliberação do Plenário, a requerimento do autor.

Difere desta a reapresentação de proposição retirada de tramitação por motivo de rejeição. Nesse caso, para que a matéria possa constituir nova proposição, haverá de conter a assinatura de, pelo menos, 257 Deputados, número que corresponde à maioria absoluta da composição atual da Câmara dos Deputados e o aval do Plenário pela mesma maioria.

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3.2.1.4 - A tramitação em conjunto e a apensação

Quando duas ou mais proposições da mesma espécie, em início de tramitação, buscam regulamentar matéria idêntica ou correlata, dá-se a tramitação por apensação, em conjunto, mas sem incorporação. Assim, uma das proposições será a principal, e as demais serão as apensadas, conforme o disposto nos arts. 142 e 143, subsistindo precedência da proposição do Senado Federal sobre a da Câmara e, por último, da mais antiga sobre a mais recente.

O art. 142, por sua vez, faculta a qualquer Comissão ou Deputado, antes da proposição entrar na Ordem do Dia, no caso de omissão, solicitar a apensação de uma outra proposição análoga em tramitação, ou, ainda, a desapensação da proposição em tramitação conjunta.

Ressalte-se que, uma vez pautada determinada proposição para ser apreciada durante convocação extraordinária do Congresso Nacional, se achar-se a matéria em tramitação conjunta, a desapensação é inevitável, porque não pode a regra regimental prevalecer sobre mandamento constitucional que limita os trabalhos do Congresso, no caso de sessão legislativa extraordinária, à material para qual foi convocado.

3.2.1.5 - O despacho às Comissões

O Regimento Interno da Câmara dos Deputados prevê, em seu art. 139, que na distribuição de matérias às Comissões observar-se-á, como critério, a incidência do mérito pertinente a cada uma delas, nos termos do art. 32 e seus incisos.

Estabelece que a matéria será distribuída às Comissões de mérito na ordem em que tiverem de manifestar-se, o que pressupõe a hipótese de pronunciamentos de mérito numa escala de maior ou menor grau de importância, conforme a amplitude maior ou menor da matéria pertinente a cada uma das Comissões indicadas no despacho inicial e às Comissão de Finanças e Tributação, quando houver aspectos financeiro ou orçamentário públicos e de Constituição e Justiça e de Redação.

Ressalve-se, no entanto, que a cada órgão colegiado remanesce o dever de, no prazo estipulado, pronunciar-se apenas nos limites de sua competência especificada nos dispositivos regimentais pertinentes, sob pena de, em reclamação, a Presidência devolver a matéria ao órgão, a fim de que este reformule o seu parecer, observando, estritamente, os limites configurados nos incisos do art. 32, podendo, entretanto, oferecer à proposição, emenda parcial ou global, no pressuposto de modificar a proposição inicial.

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Outra observação importante refere-se à delegação às Comissões para que se pronunciem dispensando-se a competência do Plenário.

Estando a proposição revestida desta singularidade, o despacho de distribuição da matéria, constante da publicação, conterá a referência ao artigo 24, inciso II, a fim de que as lideranças, os parlamentares e as Comissões interfiram sobre a apreciação da proposição com esse caráter.

Portanto, antes da deliberação do Plenário, ou quando esta for dispensada, as proposições, exceto os requerimentos, serão apreciadas:

I - pelas Comissões de mérito, guardada a relação de campo temático com a matéria; II - pela Comissão de Finanças e Tributação (CFT), para o exame dos aspectos financeiro e orçamentário públicos e do mérito, quando for o caso; III - pela Comissão de Constituição e Justiça e de Redação (CCJR), para o exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de técnica legislativa e, juntamente com as demais Comissões, para pronunciar-se sobre o seu mérito, quando for o caso; IV - pela Comissão Especial a que se refere o art. 34, II, RICD, para pronunciar-se sobre a admissibilidade jurídica e legislativa e, se for o caso, sobre a compatibilidade orçamentária da proposição

3.2.1.6 - O conflito de competência

Três situações precisam ser consideradas a essa altura, quais sejam quando qualquer das Comissões envolvidas no despacho do Presidente pretender que outra Comissão se manifeste sobre determinado assunto dentro da matéria, a fim de prestar esclarecimentos sobre pontos específicos, subsídios ou recomendações de maior relevância, apresentará requerimento nesse sentido ao Presidente. A reavaliação nesse sentido, contudo, não implica dilação dos prazos fixados para apreciação da matéria, muito menos o exame de mérito da matéria pela nova Comissão, diz-se, no caso, que a manifestação se dará em preliminar, ou seja, em "audiência", anterior ao pronunciamento daquela Comissão de mérito que o solicitou.

Pode ocorrer também a hipótese de qualquer Deputado ou a Comissão a que for distribuída a matéria suscitar conflito de competência em relação a outra Comissão. Tal impasse será resolvido pelo Presidente, renovando ou não o seu despacho anterior. Caso positivo, a manifestação da nova Comissão, quando não configure a hipótese de Comissão Especial, será tida para todos os efeitos, ou seja, o seu posicionamento será decisório, de mérito. Pode, ainda, uma Comissão envolvida no despacho do Presidente deixar de oferecer parecer quanto ao mérito de uma proposição sob seu exame, por julgar-se incompetente para estudar a matéria e sobre ela deliberar.

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Esse fato também pode ocorrer, quando se tratar de adequação financeira e orçamentária. A Comissão de Finanças, considerando não existir implicação da matéria com aumento ou diminuição da receita ou despesa públicas, declina do seu pronunciamento sobre tais admissibilidades, restringindo seu parecer à aprovação ou rejeição da matéria, se a ela couber pronunciar-se sobre o mérito da proposição.

Entretanto, é impraticável e improvável a ocorrência desse fato no que tange à Comissão de Constituição e Justiça e de Redação.

3.2.1.7 - Os pareceres em audiências e o conflito de competência

O art. 140, bem como o 117, por sua vez, prevêem a concessão de audiência a Comissões que pretendam ou devam manifestar-se sobre questões específicas e pontuais contidas em determinada proposição, seja ela a principal, apensada ou acessória. Nesse caso, inexiste parecer de mérito, tratando-se apenas da oferta de subsídios, que podem ser ou não aproveitados pelas Comissões de mérito ou pelo Plenário. Há de se observar, entretanto, no requerimento de audiência, a indicação precisa da questão sobre a qual se deseja o pronunciamento do colegiado técnico.

Observe-se, todavia, que a audiência somente será possível quando o órgão solicitado a se manifestar tenha em sua competência pertinência com a matéria.

O art. 141 comporta a hipótese de conflito de competência, quando se torna possível a inclusão, no despacho de distribuição, de uma comissão cujo rol de atribuições esteja afeito à matéria, permitindo-se, assim, o seu pronunciamento acerca do mérito, como se aquela mesma Comissão tivesse sido incluída no despacho desde o início da tramitação.

À Comissão Permanente de Direitos Humanos não se aplicam as regras de apreciação, não sendo, portanto, de sua competência a deliberação de proposições, seja na condição de pareceres opinativos, seja na condição de pareceres conclusivos. Admite-se, entretanto, o exame técnico, a seu pedido, sobre determinadas matérias, próprias do seu campo temático, sendo o seu parecer, nesse caso, ofertado às demais Comissões envolvidas no exame da matéria ou ao Plenário em forma de subsídio, podendo, portanto, ser levado em consideração ou não.

3.2.1.8 - A invasão de competência

Quando uma Comissão apresenta parecer abordando matéria afeta a outro colegiado, dá-se o que se poderia chamar de invasão de competência. Em

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semelhante hipótese, a solução encontra-se no art. 55 do Regimento Interno, que determina considerar como não escrito o parecer que infringir essa norma, desde que provida reclamação apresentada antes da aprovação definitiva da matéria pelas Comissões ou pelo Plenário.

A propósito, em reclamação apresentada pela Comissão de Constituição e Justiça e de Redação contra o substitutivo oferecido pela Comissão de Economia, Indústria e Comércio ao Projeto de Lei nº 2.022, de 1991, do Sr. Eduardo Jorge, que "dispõe sobre a proibição do uso de marca comercial ou de fantasia nos produtos farmacêuticos", assim posicionou-se o Presidente da Câmara, Deputado Michel Temer, em 12 de agosto de 1998:

"A Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, aprovando parecer da Deputada Zulaiê Cobra, encaminha reclamação contra o Substitutivo oferecido pela Comissão de Economia, Indústria e Comércio ao Projeto de Lei nº 2.022, de 1991, requerendo que sejam considerados não escritos os arts. 1º, 3º, 4º, 6º, 7º e 8º, por infringência do disposto no art. 55 do Regimento Interno.

De fato, a Comissão de Economia, Indústria e Comércio manifestou-se acerca da proposição em causa em virtude de pedido de audiência formulado pelo Deputados Marcos Formiga, nos termos do arts. 117, inciso VIII, e 140 do Regimento, a fim de que se manifestasse acerca dos aspectos relativos à propriedade de marcas e às atividades industriais e comerciais contidos na proposição.

É, portanto, evidente que o parecer formulado extrapolou os limites da competência regimental da Comissão de Economia, incursionando em matéria de atribuição de outros Colegiados.

Ademais, o parecer conclui pela apresentação de um Substitutivo, em clara inobservância do § 3º do art. 119 do Regimento Interno, uma vez que a Comissão de Economia não foi incluída na distribuição do projeto na condição de comissão de mérito (art. 141), mas tão-somente pronunciou-se em audiência, nos termos do art. 140.

Assim, dou provimento à Reclamação, considerando não escrito o inteiro teor do Substitutivo formulado pela Comissão de Economia, Indústria e Comércio ao Projeto de Lei nº 2.022, de 1991."

3.3 – A fase constitutiva

3.3.1 - Os prazos de apreciação pelas comissões

Em razão da natureza de tramitação, as Comissões têm prazos para apreciar as proposições (Art. 52, RICD):

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I - cinco sessões, quando se tratar de matéria em regime de urgência; II - dez sessões, quando se tratar de matéria em regime de prioridade; III - quarenta sessões, quando se tratar de matéria em regime de tramitação ordinária; IV - o mesmo prazo da proposição principal, quando se tratar de emendas apresentadas no Plenário da Câmara, correndo em conjunto para todas as Comissões, observado o disposto no parágrafo único do art. 121. § 1º O Relator disporá da metade do prazo concedido à Comissão para oferecer seu parecer. § 2º O Presidente da Comissão poderá, a requerimento fundamentado do Relator, conceder-lhe prorrogação de até metade dos prazos previstos neste artigo, exceto se em regime de urgência a matéria. § 3º Esgotado o prazo destinado ao Relator, o Presidente da Comissão avocará a proposição ou designará outro membro para relatá-la, no prazo improrrogável de duas sessões, se em regime de prioridade, e de cinco sessões, se em regime de tramitação ordinária. § 4º Esgotados os prazos previstos neste artigo, poderá a Comissão, a requerimento do Autor da proposição, deferir sua inclusão na Ordem do Dia da reunião imediata, pendente de parecer. Caso o Relator não ofereça parecer até o início da discussão da matéria, o Presidente designará outro membro para relatá-la na mesma reunião ou até a seguinte. § 5º A Comissão poderá, mediante requerimento de um terço de seus membros, aprovado pela maioria absoluta da respectiva composição plenária, incluir matéria na Ordem do Dia para apreciação imediata, independentemente do disposto nos parágrafos anteriores, desde que publicada e distribuída em avulsos ou cópias. Não havendo parecer, o Presidente designará Relator para proferi-lo oralmente no curso da reunião ou até a reunião seguinte. § 6º Sem prejuízo do disposto nos §§ 4º e 5º, esgotados os prazos previstos neste artigo, o Presidente da Câmara poderá, de ofício ou a requerimento de qualquer Deputado, determinar o envio de proposição pendente de parecer à Comissão seguinte ou ao Plenário, conforme o caso, independentemente de interposição do recurso previsto no art. 132, § 2º, para as referidas no art. 24, inciso II.” Esgotados os prazos supramencionados, poderá a Comissão, a requerimento do autor da proposição, deferir sua inclusão na Ordem do Dia da reunião imediata, ou, a requerimento de um terço dos seus membros, aprovado pela maioria absoluta do colegiado, incluir a matéria na Ordem do Dia em curso.

A propósito trago à elucidação do assunto, a decisão adotada pela Presidência da Câmara, em 20/06/2000, a respeito de inclusão “extra-pauta” de matéria na Ordem do Dia de Comissão:

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“O parágrafo único do art. 47 do Regimento Interno estabelece que o Presidente de Comissão anunciará, ao final de cada reunião, a Ordem do Dia da reunião seguinte, dando ciência da pauta respectiva às Lideranças e distribuindo-se os avulsos com antecedência mínima de vinte e quatro horas.

Há, portanto, que ocorrer o anúncio prévio das matérias que serão examinadas pela Comissão, quer em reunião ordinária, quer extraordinária.

As Comissões apenas poderão examinar matéria não constante da respectiva Ordem do Dia nas condições previstas no § 5º do art. 52 do Regimento Interno, isto é, mediante requerimento de um terço de seus membros aprovado pela maioria absoluta da respectiva composição plenária.

Assim, registre-se para conhecimento e prática de todas as Comissões, incluídas as Especiais e de Inquérito, que a observância estrita do art. 52, § 5º, do Regimento Interno, significa que a inclusão de matéria extra-pauta só poderá ocorrer a requerimento escrito de um terço dos membros da Comissão, aprovado pela maioria absoluta do respectivo Colegiado, em votação nominal (art. 186, I, c/c art. 24, § 1º).”

Quanto ao teor do § 6º acima transcrito, referente ao esgotamento dos prazos, a conseqüência imediata para a proposição e para as Comissões é a perda da autonomia deliberativa, pois que, tanto seguindo para a próxima Comissão como para o Plenário, de logo, a proposição perde a conclusividade e as prerrogativas decorrentes, inclusive na Comissão seguinte, se houver. Se houve anteriormente alguma deliberação conclusiva, em face de aplicação de normas próprias de Plenário, como emendas ou destaques, poderão tais acessórios ser reapresentados ou renovados pela Casa.

3.3.2 - A relatoria

Nos termos do inciso VI do art. 41, RICD, compete ao Presidente da Comissão designar relatores e distribuir-lhes a matéria sujeita a parecer, ou avocá-la, a seu juízo, nas suas faltas.

Para cada proposição legislativa autônoma em análise em uma Comissão, há um Relator e Relator Substituto designados pelo seu Presidente.

As funções cometidas ao Relator somente transferem-se ao Relator Substituto e, na sua falta, a qualquer membro da comissão, no caso de não-apresentação do parecer pelo Relator nos prazos fixados para apreciação da matéria pelas Comissões.

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O relator da matéria, em cada Comissão, dispõe da metade do prazo conferido ao órgão técnico a que pertence, podendo o Presidente do órgão prorrogá-lo até a metade, caso não se trate de matéria em regime de urgência, ou avocar a proposição para relatá-la.

O Relator oferecerá um único parecer, tanto ao projeto, aos apensados, se houver, quanto às emendas eventualmente oferecidas à matéria.

Quando a proposição for incluída na Ordem do Dia, sem parecer, nas hipóteses regimentais, poderá o Presidente dos trabalhos designar qualquer Deputado para funcionar como relator, inclusive em substituição às Comissões envolvidas no exame da matéria e na sua admissibilidade.

É lícito à Comissão dividir o estudo da matéria por parte e designar relator parcial para cada uma delas, a fim de facilitar o seu estudo, e relator geral, bem como seus substitutos, de forma que a proposição receba um único parecer. É o que ocorre com freqüência em relação à Lei Orçamentária e aos Projetos de Código.

O Relator oferecerá um único parecer, tanto ao projeto, aos apensados, se houver, quanto às emendas eventualmente oferecidas à matéria.

Contudo, veda-se a relatoria a autor de proposição principal, apensa, ou acessória, quando apresentada individualmente, e a qualquer dos signatários, quando apresentada coletivamente. Veda-se, também, por decorrência, a designação de relator substituto ou parcial para qualquer dessas proposições. Porém, avocando para si a proposição, poderá o Presidente da Comissão funcionar como Relator em Plenário ou no âmbito da Comissão, caso em que deixaria a direção dos trabalhos durante a apreciação da matéria.

Aliás, a Comissão, quando autora de proposição não receberá a matéria para exame e oferecimento de parecer, ainda que o assunto envolva área delimitada por sua competência. Na hipótese, a proposição já é o próprio parecer, não incidindo na espécie a norma do art. 128 do Regimento Interno. Entretanto, sendo emendada a proposição em Plenário, as emendas serão encaminhadas obrigatoriamente à autora e às demais Comissões, para estudo e parecer técnico, salvo se também as emendas forem de sua autoria.

3.3.3 - O emendamento e dos destaques perante as Comissões

O exame da proposição distribuída com poder conclusivo reveste-se de importância tal que substituirá a deliberação da proposição pelo Plenário da Câmara. Para tanto, necessário faz-se que as Comissões, atentas ao seu campo temático, possibilitem que a Casa Legislativa participe da apreciação da matéria.

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Assim, cada Comissão observará a abertura de prazo para emendamento por qualquer Deputado que assim deseje fazê-lo.

Se da conclusão do parecer resultar Substitutivo, terá a Comissão que possibilitar novo prazo para oferecimento de emendas, desta vez apenas para os membros do órgão técnico. Essas novas emendas serão encaminhadas ao relator para sobre elas posicionar-se, podendo, inclusive, oferecer novo Substitutivo.

A faculdade que detêm as Comissões de oferecerem substitutivo ao apreciar as proposições restringir-se-á, além da observância da matéria que envolva o seu campo temático, a contornos superficiais, quase que chancelador da vontade do outro ente político.

Com base no parecer do relator, quer em um novo Substitutivo, quer no primeiro Substitutivo, quer tenha sido o parecer pela aprovação ou rejeição, a Comissão pode possibilitar a apresentação de destaques antes de iniciar a apreciação da proposição pelo Colegiado.

Observe-se, por oportuno, que, na apreciação de projetos de lei submetidos à deliberação conclusiva das comissões, aplicam-se, no que couber, as disposições previstas para as matérias submetidas à apreciação pelo Plenário (RICD, art. 24, § 1º).

Contudo, não se pode negar que esse recurso pode ser utilizado nas delierações em geral, para facilitar o processamento da votação, vez que não há norma proibitiva de assim proceder, embora a previsão regimental para a apresentação de destaques esteja voltada para a análise da proposição quando de sua apreciação em Plenário ou para apreciação conclusiva pelas Comissões.

3.3.4 - O parecer

É a proposição com que uma Comissão se pronuncia sobre qualquer matéria sujeita a seu estudo. Consubstancia, assim, a opinião fundamentada daquele colegiado sobre a matéria em exame. Nenhuma proposição será submetida a discussão e votação sem parecer escrito da Comissão competente.

Excepcionalmente, o parecer poderá ser verbal, sendo o Relator designado pelo Presidente dos trabalhos, no momento do anúncio da matéria. Em todo o caso, ao posicionar-se sobre uma matéria, a Comissão deve fazê-lo mediante um parecer escrito, contendo as seguintes partes:

I - relatório, em que se fará exposição circunstanciada da matéria em exame;

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II - voto do relator, com a sua opinião sobre a conveniência da aprovação ou rejeição, total ou parcial da matéria, ou sobre a necessidade de dar-lhe Substitutivo ou oferecer-lhe emenda; III - parecer da Comissão, com as conclusões desta e a indicação dos Deputados votantes e respectivos votos.

Mas, o parecer é também uma manifestação pessoal do Relator, favorável, com alteração ou contrário à proposição, podendo ser rejeitado, apenas, pelo Plenário da Comissão.

Algumas pequenas regras devem ser obedecidas na elaboração do parecer, quais sejam:

- as emendas propostas pelo Relator serão apreciadas em separado e anexadas ao parecer;

- em relação às proposições apensadas, cada uma será relacionada, mas haverá um único parecer;

- o parecer à emenda, qualquer que seja ela, dispensa o relatório (arts. 126 a 130, RICD) e, portanto, poderá constar apenas do voto do relator.

- havendo mais de uma emenda, é desnecessário repetir um mesmo arrazoado ou mencionar individualmente cada uma delas.

Quando, em decorrência de deliberação de Comissão, é rejeitado o parecer do Relator, o Presidente designa Relator substituto para redigir o novo relatório, consubstanciando a vontade manifesta da Comissão. É facultado ao Presidente da Comissão solicitar ao mesmo Relator que redija as conclusões adotadas pelo colegiado ou determinar a autor de voto em separado que o faça.

Em seu parecer, o Relator pode concluir pela adoção ou pela rejeição total ou parcial da proposição, sugerir o seu arquivamento, formular projeto dela decorrente, dar-lhe substitutivo e apresentar emenda ou subemenda.

3.3.4.1 - Do desenvolvimento dos trabalhos nas comissões

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O Regimento Interno da Câmara dos Deputados faculta às Comissões em geral dividir proposições submetidas a seu estudo em duas hipóteses básicas distintas, conforme os incisos II e III, do art. 57, para facilidade do exame e para constituir proposições separadas.

No primeiro caso, a Comissão pode dividir a matéria com efeito apenas no âmbito interno do Colegiado, sem renumeração ou tramitação separada. Nesse caso, são nomeados Relatores parciais e geral, e o parecer final abrangerá toda a proposição, que é mantida íntegra para ulterior tramitação.

No segundo caso, considerando haver matérias diferentes na mesma proposição, fica a Comissão obrigada a dividi-la, por força da Lei Complementar nº 95/98 (art. 7º, II), encaminhando-a à Mesa para renumeração e distribuição. Em tal hipótese, resultam proposições independentes, que deverão ser objeto de pareceres separados.

Dividida e renumerada a proposição original, as resultantes podem ser distribuídas para Comissões distintas, caso a Presidência, com base na decisão da Comissão, entenda ser conveniente a apreciação por colegiados diferentes, dada a especificidade da matéria contida em cada uma. Nesse caso, a Comissão originária prosseguirá os trabalhos quanto às proposições resultantes da divisão, sendo as demais distribuídas para novas Comissões, onde será iniciada a apreciação.

Todavia, poderá, da mesma forma, a Presidência, concluir pela conveniência de manter todas as proposições resultantes da divisão sob exame das mesmas comissões.

Caso se trate de Comissão Especial destinada a apreciar proposta de emenda à Constituição, idêntico procedimento será adotado, ou seja, será o processo encaminhado à Mesa para renumeração e distribuição das proposições resultantes, que tanto poderão ser encaminhadas ao mesmo Colegiado, quanto submetidas a novas comissões especiais constituídas especificamente para cada caso.

Observe-se, contudo, que se a possibilidade recair sobre projeto de iniciativa popular (art. 252,VIII) caberá apenas à Comissão de Constituição e Justiça desdobrar a matéria em proposições autônomas.

Interessa observar que na hipótese de a Comissão concluir pela aprovação simples de um dos apensados, ou com substitutivo ou emendas, tendo a proposição que subir ao Plenário, ao apreciar a matéria, os parlamentares deverão votá-la a partir da proposição principal: se a aprovarem, restarão prejudicados os apensados e seus acessórios, salvo destaques, quando cabíveis a sua apresentação; e se a rejeitarem, também restarão prejudicados os apensados, quando a apensação não se deu por tratar o assunto de finalidade oposta.

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Em Plenário, para que tal não ocorra, faz-se necessário um pedido de preferência para que a apreciação ocorra sobre o projeto a respeito do qual se pretende desenvolver a votação.

No âmbito comissional, a distribuição do parecer do relator para possibilitar o início da discussão pode ser feita por cópias, dispensada a publicação do avulso, independentemente do rito de tramitação da proposição.

Aliás, a esse respeito, acerca de questão de ordem, o Presidente Michel Temer, afirmou que "...uma vez que o Regimento admite a dispensa da leitura integral do parecer distribuído em avulsos, não há óbice a que se dispense a leitura de parte dele. A alegação de que o avulso não pode ser confeccionado por meio de cópias xerográficas carece de fundamento regimental”.

E, mais: “o avulso é uma separata de partes do processo de tramitação de uma proposição, não impedindo que seja produzido por qualquer meio de reprodução gráfica. Ademais, o Regimento distingue claramente a exigência do avulso da necessidade de publicação, ora requerendo ambas, ora apenas uma alternativamente. O parecer do Relator em Comissão insere-se nesse último caso. Exige-se a distribuição em avulsos, e não a prévia publicação no Diário da Câmara. Não procede, portanto, a alegação de irregularidade."

Encerrada a discussão, proceder-se-á imediatamente à votação do parecer ou da proposição, conforme o caso.

É importante frisar igualmente que a votação se dá na mesma reunião em que for encerrada a discussão, aplicando-se ao caso a regra regimental contida nos arts. 181 e 193. A faculdade da concessão da palavra ao Relator, nesse momento, é para a defesa do seu posicionamento à vista das discussões havidas na reunião, podendo ele, inclusive, reformular o seu parecer.

Qualquer membro de Comissão poderá pedir vista do processo, durante a discussão da matéria, por duas sessões, se não se tratar de matéria em regime de urgência. Os processos de proposições em regime de urgência não podem sair da Comissão.

O pedido de vista tem a finalidade de permitir que o Deputado tenha um maior conhecimento da matéria a ser deliberada e, se for o caso, possa oferecer sua opinião sobre a proposição, por escrito, em forma de voto em separado.

É a vista, portanto, um adiamento da apreciação da matéria.

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Havendo requerimento de destaques, o Presidente pode suspender a reunião, para que a Secretaria da Comissão possa ordená-los para a votação.

O quorum de deliberação nas Comissões deverá ser o previsto no art. 56, § 2º do Regimento, senão a adoção de quorum especial para apreciação de parecer seria inviável pelas distorções que provocaria na deliberação.

Quando há dúvidas sobre o resultado da votação simbólica proclamado pelo Presidente do colegiado, poderá ser requerida votação nominal para a matéria, por Líder ou Vice-Líder, ainda que não membro, devendo-se proceder imediatamente à contagem dos votos dos parlamentares presentes no recinto da reunião.

Se o voto do Relator não for adotado pela Comissão, a redação do parecer vencedor será feita até a reunião ordinária seguinte pelo Relator substituto, salvo se vencido ou ausente este, caso em que o Presidente designará outro Deputado para fazê-lo;

Nesse caso o Presidente deve convocar uma nova reunião para dar conhecimento à Comissão do texto elaborado pelo novo Relator, não havendo necessidade de nova votação, salvo se houver dúvidas quanto ao teor do texto consubstanciado.

Assim, o documento elaborado em decorrência de deliberação contrária de Comissão a parecer de Relator, chama-se parecer vencedor e, ao do Relator preterido, voto em separado.

Qualquer membro da Comissão pode levantar questão de ordem sobre ação ou omissão do órgão técnico que integra, mas somente depois de resolvida conclusivamente pelo seu presidente poderá ser levada, em grau de recurso, por escrito, ao Presidente da Câmara, sem prejuízo do andamento da matéria.

Após a votação da matéria, pode ocorrer ainda o encaminhamento à Mesa da Comissão de declaração de voto escrita por parlamentar, manifestando sua restrição ou concordância com a decisão adotada pelo colegiado. Trata-se, portanto, de manifestação pessoal ou partidária de membro da Comissão.

Encerrada a apreciação conclusiva da matéria, a proposição e respectivos pareceres serão mandados à publicação e remetidos à Mesa até a sessão subseqüente para serem anunciados na Ordem do Dia. Abre-se então um prazo de cinco sessões da publicação para ser apresentado o recurso de que trata o art. 58, § 2°, da Constituição, caso os pareceres tenham sido favoráveis (art. 132, § 2º) ou contrários (art. 133)

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Mas a exigência regimental de publicação da proposição em avulso e no Diário da Câmara é mister também para o conhecimento da matéria pelos membros da Casa. Note que são publicadas todas as peças inerentes ao autuado.

3.3.4.2 - Dos Recursos

Recurso é a proposição que busca levar à instância superior decisão de Colegiado, em face de proposição ou de parte de proposição, a fim de mantê-la, alterá-la ou inverter o seu sentido. É também a contestação da decisão do Presidente de Comissão ou da Sessão, em face de questão de ordem, para ratificá-la ou revê-la. De acordo com o objeto, a matéria pode ser antes submetida ao exame da Comissão de Constituição e Justiça. O Regimento Interno é farto nas possibilidades de recursos.

3.3.4.2.1 – Recurso contra apreciação conclusiva das Comissões

O recurso deve conter a assinatura de pelo menos um décimo dos membros da Casa, não sendo possível a assinatura do Líder substituir a composição numérica da sua bancada, indicar o que será objeto de deliberação do Plenário (art. 58, § 3°, do RICD) e, finalmente, ser aprovado pelo Plenário.

Aprovado o recurso, a proposição aguardará sua inclusão na Ordem do Dia da Sessão, para efeito de apreciação.

Destina-se, assim, a devolver ao Plenário a competência para discutir e votar, globalmente ou em parte, o mérito do projeto de lei apreciado unicamente pelas Comissões.

Se não houver interposição de recurso, ou na hipótese de sua rejeição, a matéria será enviada à redação final, se os pareceres colegiados forem positivos ou arquivada, se os pareceres forem negativos. Aprovada a redação final pela Comissão competente, o projeto de lei retorna à Mesa para ser encaminhado ao Senado Federal ou à Presidência da República, conforme o caso, no prazo de duas sessões, conforme dispõe o art. 200 regimental, para revisão ou sanção.

3.3.4.2.2 - Contra parecer terminativo

Tratando-se de recurso exclusivamente contra parecer terminativo de uma proposição, proferido quanto à sua admissibilidade jurídica ou orçamentária, com o fito de evitar o arquivamento da matéria, qualquer Parlamentar, com o apoiamento de um décimo da Casa, poderá requerer que o Plenário aprecie a proposição.

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Haverá apreciação preliminar em Plenário, nos termos do art. 144 combinado com o art. 54, quando for provido recurso contra parecer escrito de inadmissibilidade da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação ou de Finanças e Tributação ou, ainda, da Comissão Especial criada com base no art. 34, inciso II, sobre proposição principal, apensada ou acessória.

Não há previsão regimental, contudo, para a apresentação de recurso quando o parecer for proferido em Plenário, salvo quanto ao parecer à emenda, nos termos do art. 189, § 6º, RICD, sem dele constar, contudo, referência ao apoiamento. Reconhecida pelo Plenário, estas preliminares não poderão ser novamente argüidas.

3.3.4.2.3 - Da apreciação preliminar

A apreciação preliminar é parte integrante do turno em que se achar a matéria, podendo ocorrer entretanto apenas no primeiro turno, vez que tais preliminares não podem ser argüidas em contrário mais de uma vez.

Desta deliberação resultará o prosseguimento ou não da tramitação da proposição, pois o referido parecer tem o condão de obstar o curso normal de tramitação da proposição

Em apreciação preliminar, delibera o Plenário em razão do parecer de Comissão, por força de provimento de recurso, apenas quanto à constitucionalidade, juridicidade e adequação financeira ou orçamentária da proposição, jamais quanto ao mérito ou oportunidade de aprovação da proposição.

Durante a discussão prévia do parecer poderão ser apresentadas, em Plenário, emendas que tiverem por fim escoimar a proposição dos vícios argüidos.

Durante a apreciação preliminar, caso o Plenário aprove o parecer, a proposição será arquivada, se a inadmissibilidade argüida for integral, mas, se for parcial, os artigos sobre os quais pairam os vícios estarão suprimidos e a proposição seguirá seu trâmite excluída de tais dispositivos; Se o Plenário rejeitar o parecer, a matéria estará admitida integralmente, quanto à preliminar, e seguirá seu trâmite normal.

Se houver emendas saneadoras de vícios de inadmissibilidades, elas serão submetidas a votos primeiramente, antes do parecer. Sendo aprovadas, estarão sanados os vícios apontados e conseqüentemente aprovada a proposição, quanto às admissibilidades, mas com as modificações decorrentes das emendas. A matéria seguirá sua tramitação normal.

Se rejeitadas as emendas ou não havendo emendas, o parecer da Comissão será apreciado pelo Plenário, que poderá soberanamente decidir e pacificar a questão, como descrito mais acima.

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Quando a apreciação preliminar recair sobre proposta de emenda à Constituição, a proposição somente prosseguirá seu curso após a apreciação pelo Plenário, considerando a matéria formalmente correta. Nesse caso o recurso haverá de ser subscrito por um terço dos parlamentares, conforme disposto no art.202.

Todavia, quando a inadmissibilidade for parcial e não houver recurso provido, a proposta segue normalmente à Comissão Especial, com todos os seus dispositivos, mas também com as emendas supressivas saneadoras de vícios de inconstitucionalidade, as quais serão apreciadas pelo Plenário, em apreciação preliminar, quando da deliberação sobre a matéria. Neste caso, a apreciação preliminar far-se-á após a discussão da matéria, mas antes da votação propriamente dita.

Daí conclui-se que, na hipótese de inadmissibilidade parcial, para que a proposição siga sem os dispositivos inadmitidos, incumbe-se também à Comissão de Constituição e Justiça, através de seu Relator, protocolar o recurso com o apoiamento devido para que o Plenário homologue aquela decisão colegiada. Isso se dará, entretanto, se o Plenário aprovar a inadmissibilidade parcial, via de regra, aprovando as emendas supressivas. Caso o Plenário assim proceda, estará considerando a matéria admitida parcialmente e, portanto, sujeita ao exame de mérito, pela Comissão Especial, apenas quanto à parte de seu conteúdo.

Atente-se que, no caso de proposta de emenda à Constituição, o parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação recai sobre os limites explícitos e implícitos do poder constituinte derivado, ficando o estudo sobre o mérito e sobre a constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira e orçamentária e técnica legislativa sob a responsabilidade da Comissão Especial respectiva, sujeito, portanto, à apreciação pelo Plenário, qualquer que seja ele: pela inconstitucionalidade ou inadequação financeira ou pela rejeição no mérito, já que tal Comissão não tem o condão de oferecer parecer terminativo ou conclusivo.

Sobre o assunto, reproduzo a decisão do então Presidente da Câmara, Deputado Luiz Eduardo Magalhães, à consulta formulada pela Presidência de Comissão Especial, em 28 de novembro de 1995, em virtude de emendas oferecidas pela CCJR:

"1. estão sujeitas à apreciação da Comissão Especial tanto a proposta original quanto as emendas oferecidas pela Comissão de Constituição e Justiça, consideradas separadamente, sem incorporação ao texto principal;

2. as emendas devem ser oferecidas ao texto da proposta inicial, exclusivamente;

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3. as emendas da Comissão de Constituição e Justiça, nos termos do artigos 145 e 146 do Regimento, serão submetidas a apreciação preliminar, antecedendo, portanto, sua apreciação ao exame, pelo Plenário, da Proposta de Emenda e de suas proposições acessórias. Havendo substitutivo da Comissão Especial, será esse votado após a apreciação preliminar das emendas e antes da proposta original sobre a qual tem preferência regimental;

4. não há amparo regimental para a consideração de texto consolidado, uma vez que as emendas da Comissão de Constituição e Justiça estão pendentes de apreciação preliminar;

5. a votação preliminar das emendas da Comissão de Constituição e Justiça produzirá, conforme o caso, a prejudicialidade dos dispositivos ou emendas incompatíveis com a decisão prévia do Plenário acerca da admissibilidade da matéria."

3.3.5 - Normas de apreciação em Plenário

Ressalvados os casos do art. 24, II; 114 e 115, a rigor, as proposições apresentadas perante o Plenário serão objeto de deliberação do Pleno. Para tal, há exigências e formalidades regimentais descritas na Lei Interna, de forma geral e específica, em alguns casos, para facilitar a ordem e a organização das apreciações.

3.3.5.1 - Do Interstício

É o intervalo mínimo de tempo a ser observado entre a feitura e a distribuição de avulsos da proposição com pareceres das Comissões e o início da discussão de uma proposição, a partir de sua inclusão em pauta. Assim, excetuada a matéria em regime de urgência, é de duas sessões o interstício entre:

I - a distribuição de avulsos dos pareceres das Comissões e o início da discussão ou votação correspondente;

II - a aprovação da matéria, sem emendas, e o início do turno seguinte.

A dispensa de interstício para inclusão em Ordem do Dia de matéria constante da agenda mensal, a que se refere o art. 17, I, “s”, do Regimento, poderá

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O interstício

Nos temos do art. 150, o interstício corresponde ao intervalo de tempo mínimo de duas sessões entre a publicação e distribuição dos avulsos da proposição com as instruções necessárias e o início do primeiro turno da discussão e votação ou da aprovação da matéria, sem emendas, e o início do turno seguinte.

ser concedida pelo Plenário, a requerimento de um décimo da composição da Câmara ou mediante acordo de Lideranças, desde que procedida a distribuição dos avulsos com antecedência mínima de quatro horas (art. 150, RICD).

Quanto às propostas de emenda à Constituição, diz o art. 202 do Regimento Interno:

"Art. 202 .................................................................................................. § 5º Após a publicação do parecer e interstício de duas sessões, a proposta será incluída na Ordem do Dia. § 6º A proposta será submetida a dois turnos de discussão e votação, com interstício de cinco sessões."

Assim, para não colidir com o disposto no § 6º do art. 202 do RICD, não há possibilidade de dispensa de interstício, entre um turno e outro, para que a proposta de emenda à Constituição seja incluída na Ordem do Dia. Aquela regra, outrossim, vale para as demais proposições ou para apreciação da redação do vencido, entre um turno e outro e da redação final, ao término do segundo turno.

3.3.5.2 - Dos turnos de apreciação

De regra, as proposições em tramitação na Câmara são subordinadas, na sua apreciação, a turno único, exceto os projetos de lei complementar e os projetos de resolução sobre matéria regimental, quando não considerados urgentes, e as propostas de emenda à Constituição, que não admitem urgência. Essas matérias requerem dois turnos de apreciação, ou seja, duas discussões e duas votações, alternadamente e em momentos diferentes, já que o Regimento exige um prazo mínimo de amadurecimento, chamado interstício, para que determinada matéria seja incluída ou na Ordem do Dia.

As alterações promovidas pelo Senado aos projetos de lei da Câmara, contudo, são apreciadas na Casa iniciadora em turno único de discussão e votação, ainda que refiram-se a projeto de lei complementar em rito originário, por força do disposto no art. 65, CF. Assim também procede-se quando for a Câmara a Casa revisora do projeto de lei complementar, a despeito do disposto no art. 148 regimental.

Cada turno regimental é constituído de discussão e votação. A redação final é parte integrante do turno em que se concluir a apreciação da matéria, mas haverá a elaboração pelo órgão competente de redação intermediária entre um turno e outro, nos termos do art. 194.

3.3.5.3 - Dos regimes de tramitação

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Os regimes de tramitação

O Regimento Interno dispõe sobre os regimes de tramitação das matérias no art. 151, prevendo ainda a possibilidade de mudança do regime de tramitação originalmente fixado, para um outro mais célere. Correspondem à velocidade do andamento ou da tramitação da proposição e, daí, derivam basicamente três ritos de tramitação: ordinário, prioritário e urgente.

Quanto à natureza de sua tramitação, as proposições podem ser urgentes, em regime de prioridade ou de rito ordinário.

Entretanto, o art. 83 dispõe que do avulso da sessão deliberativa constará o espelho da pauta, cuja composição, além da Ordem do Dia, conterá a redação final das proposições e vários requerimentos sujeitos à votação.

Esse conjunto de requerimentos, que não se referem propriamente ao mérito das matérias a que digam respeito, denominou-se chamar de “Matérias Sobre a Mesa”, mas não constituem um grupo autônomo de proposições.

A seu turno, a apreciação preliminar referente a parecer de inadmissibilidade, nos termos do § 1º, do art. 86, será colocada na Ordem do Dia como último item do grupo a que pertence a proposição a que lhe diga respeito.

3.3.5.3.1 - Da urgência

É a dispensa de exigências, interstícios ou formalidades regimentais para que determinada proposição seja logo incluída na Ordem do Dia. Não se dispensa, contudo, a publicação da proposição ainda que por cópia xerocopiada, pareceres das Comissões ainda que orais e o quorum para deliberação. É dispensável, portanto, o interstício e, conseqüentemente, o avulso da matéria propriamente dito, o encaminhamento às Comissões para oferecimento de pareceres e o segundo turno de apreciação, quando for o caso.

Quanto à natureza, são urgentes as proposições que disponham (RICD, art.151):

a) sobre declaração de guerra, celebração de paz, ou remessa de forças brasileiras para o exterior;

b) sobre suspensão das imunidades de Deputados, na vigência do estado de sítio ou de sua prorrogação;

c) sobre requisição de civis e militares em tempo de guerra, ou quaisquer providências que interessem à defesa e à segurança do País;

d) sobre decretação de impostos, na iminência ou em caso de guerra externa;

e) sobre medidas financeiras ou legais, em caso de guerra; f) sobre transferência temporária da sede do Governo Federal; g) sobre permissão para que forças estrangeiras transitem pelo

território nacional ou nele permaneçam temporariamente; h) sobre intervenção federal, ou modificação das condições de

intervenção em vigor; i) sobre autorização ao Presidente ou ao Vice-Presidente da República

para se ausentarem do País;

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j) oriundas de mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos, tratados, convenções, pactos, convênios, protocolos e demais instrumentos de política internacional, a partir de sua aprovação pelo órgão técnico específico, através de projeto de decreto legislativo, ou que sejam por outra forma apreciadas conclusivamente;

l) de iniciativa do Presidente da República, com solicitação de urgência (vide art. 64, § 1º da CF);

m) constituídas pelas emendas do Senado Federal a projetos referidos na alínea anterior;

n) referidas no art. 15, XII;

"Art. 15 ....................................................................................................XII - promover ou adotar, em virtude de decisão judicial, as

providências necessárias, de sua alçada ou que se insiram na competência legislativa da Câmara dos Deputados, relativas aos arts. 102, I, q, e 103, § 2º, da Constituição Federal;"

"Art. 102. ...............................................................................................I .............................................................................................................q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma

regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal”;

Art. 103 .................................................................................................. § 2º Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para

tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias."

Como se observa, entre as proposições acima mencionadas, as constantes do inciso I do art. 151, alíneas "a" a "n", são consideradas urgentes por presunção regimental e independem para isso de qualquer requerimento para tramitar com esse caráter. A própria natureza da matéria nelas contidas acarreta automaticamente a medida.

o) reconhecidas, por deliberação do Plenário, de caráter urgente, nas hipóteses do art. 153;

Do disposto na alínea "o", compreende-se que para tramitar sob tal rito algumas proposições dependem de deliberação expressa do Plenário reconhecendo a sua urgência, tendo em vista as circunstâncias do momento em que as mesmas são apreciadas.

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A conclusão deriva da formulação da regra regimental (art. 153), que estabelece que somente podem tramitar em regime de urgência, por deliberação do Plenário, as proposições que:

a) dispuserem sobre matéria que envolva a defesa da sociedade democrática e das liberdades fundamentais;

b) tenham providências para atender, face a calamidade pública; c) visar à prorrogação de prazos legais a se findarem, ou à adoção ou

alteração de lei para aplicar-se em época certa e próxima; d) sejam preferidas sobre outras inclusive para apreciação na mesma

sessão.

Aliás, é exatamente em virtude dessa última possibilidade, que o regimento não menciona expressamente, que se justifica a existência do art. 155. Em caráter excepcional, o Regimento estabelece que determinadas proposições podem receber, por deliberação do Plenário, caráter de urgentes, podendo ser submetidas à discussão e votação da Casa imediatamente.

“Art. 155. Poderá ser incluída automaticamente na Ordem do Dia para discussão e votação imediata, ainda que iniciada a sessão em que for apresentada, proposição que verse sobre matéria de relevante e inadiável interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composição da Câmara, ou de Líderes que representem este número, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrição contida no § 2º do artigo antecedente”.

“Art. 154 ................................................................................ § 2º Estando em tramitação duas matérias em regime de

urgência, em razão de requerimento aprovado pelo Plenário, não se votará outro.”

Quanto à urgência constitucional, referida no art. 151, inciso I, alínea "l", do RICD, c/c art. 64, § 1º, da CF, cumpre esclarecer o seguinte: o Presidente da República pode, em qualquer fase de tramitação dos projetos de lei de sua iniciativa, solicitar urgência para sua apreciação. Nesse caso, cada uma das Casas terá o prazo de quarenta e cinco dias para a sua apreciação, findo o qual a matéria será incluída na Ordem do Dia para sua ultimação, sobrestando-se as deliberações sobre os demais assuntos. A retirada da urgência pelo Presidente da República independe de deliberação do Plenário, já que se trata de uma prerrogativa exclusiva. Se ela independe de deliberação para ser instituída, não há de depender de deliberação do Plenário para ser extinta. O Presidente da República, que pode instituir o regime de urgência, pode extingui-lo por ato de sua vontade.

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Note-se, entretanto, que a urgência urgentíssima está sujeita ao óbice constitucional de tramitação prescrito no art. 64, § 2º da CF, impedindo-se, portanto, que a respectiva matéria seja colocada em pauta antes das de urgência constitucional com o prazo constitucional vencido.

Observe-se que o art. 155 contém regra de caráter permissivo, consubstanciada na forma verbal "poderá". Assim, para que a deliberação de fato ocorra, é necessária a concorrência de outros requisitos, tanto de natureza formal quanto de conteúdo.

O artigo 83, por sua vez, não obriga a inclusão em Ordem do Dia de todas as proposições em condições de nela figurarem, tanto que o Regimento contém regras no sentido da elaboração de agenda mensal e da designação de pauta específica para cada sessão deliberativa. Se houvesse a pretensão de que todas as proposições em condições regimentais devessem necessariamente constar da pauta de cada sessão, inócuas seriam as referidas regras. O art. 83 tão-somente estabelece a ordem, a seqüência, em que devem figurar as matérias previamente incluídas na pauta.

Ao Presidente, como co-partícipe do processo legislativo, o Regimento assegura oportunidade de também avaliar os aspectos de relevância e urgência. Assim, se é certo que não cabe ao Presidente deixar de submeter a votos requerimento regimentalmente apresentado, também lhe reconhece margem de discricionariedade com relação ao momento em que a apreciação deva ocorrer.

Note, ainda, que as urgências requeridas podem ser extintas, a qualquer tempo, a pedido de metade mais um dos Deputados subscritores, desde que aprovado o requerimento pelo Plenário, que é competente para proceder à alteração de tramitação.

3.3.5.3.2 - Da prioridade

É a dispensa de exigências regimentais para que determinada proposição seja incluída na Ordem do Dia da sessão seguinte, após as matérias em tramitação urgente, desde que achem-se distribuídos os avulsos da proposição, hajam proferidos os pareceres das Comissões, além do quorum. Gozam de prioridade as proposições mencionadas no art. 151, inciso II, alíneas "a" e "b", em razão de sua natureza, e as com esse caráter consideradas pelo Plenário, a requerimento proposto pelo autor da matéria, apoiado por um décimo da Câmara, pela Mesa ou por Comissão envolvida no seu exame.

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São prioritários, quanto à natureza, os projetos de lei complementar, as proposições sobre regulamentação das eleições gerais e as que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional; os projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judiciário, de Comissão, da Mesa, do Senado e os projetos de resolução que disponham sobre alteração do Regimento Rnterno, bem como aquelas proposições com esse caráter reconhecidos pelo Plenário.

"Art. 151 ...............................................................................................I- ede tramitação com prioridade:

a) os projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Mesa, de Comissão Permanente ou Especial, do Senado Federal ou dos cidadãos;

b) os projetos:1 - de leis complementares e ordinárias que se destinem

a regulamentar dispositivo constitucional, e suas alterações;2

4 - de alteração ou reforma do Regimento Interno.

3.3.5.3.3 - Do rito especial

É o rito atribuído às propostas de emenda à Constituição, conforme disposto no inciso I do art. 19, mas também às matérias previstas nos arts. 201 a 225.

As propostas de emendas à Constituição, considerando não só a sua especificidade, mas as regras regimentais para a sua tramitação, constituem um grupo único na análise legislativa, não raro, e, por essa razão, dispõem de rito especial de apreciação: não podem e não são urgentes, nem prioritárias, por força do disposto no § 2° do art. 60 da CF e no § 8° do art. 202, RICD, mas são examinadas na pauta antes das matérias em regime de tramitação ordinária.

3.3.5.3.4 - Do rito ordinário

É o rito comum atribuído à tramitação das proposições em geral, sem a dispensa, portanto, de qualquer formalidade regimental.

Sob esse rito tramitam as proposições não abrangidas pelas hipóteses acima. São consideradas, assim, de caráter ordinário ou comum, conforme a norma abaixo:

"Art. 151 ...............................................................................................

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III - de tramitação ordinária: os projetos não compreendidos nas hipóteses dos incisos anteriores."

Porém, para se conhecer o rito de tramitação de uma matéria, não basta atentar para o tipo de proposição, faz-se mister observar também a autoria e o conteúdo sobre o qual dispõe a matéria. Um projeto de decreto legislativo, por exemplo, pode tramitar ordinariamente, quando for de autoria de parlamentar; prioritariamente, quando de autoria da Mesa ou ainda em caráter de urgência, quando originar-se de Mensagem do Poder Executivo sobre instrumentos de política internacional.

De outro lado, o projeto de decreto legislativo de autoria de parlamentar pode ter sua tramitação considerada prioritária, se assim for aprovado pelo Plenário, a requerimento de Comissão, ou urgente, a requerimento aprovado e subscrito pela maioria absoluta da Casa Legislativa.

3.3.5.4 - Do uso da palavra, dos apartes e das questões de odem

O art. 74 determina que o Deputado poderá falar sobre proposição em discussão, para levantar questão de ordem, para reclamação, para apartear, para encaminhar a votação e, ainda, a juízo do Presidente, para contestar acusação pessoal à própria conduta, feita durante a discussão, ou para contradizer o que lhe foi indevidamente atribuído como opinião pessoal.

Nos termos do art. 175, entretanto, o Deputado ao fazer uso da palavra não poderá desviar-se da questão em debate, falar sobre o vencido, usar de linguagem imprópria e nem ultrapassar o prazo regimental concedido.

3.3.5.4.1 - Do aparte

Considera-se aparte a interrupção breve ao orador na tribuna para indagação ou esclarecimento relativo à matéria em debate. Somente será permitido se o orador o conceder, mas não será admitido aparte à palavra do Presidente ou sobre divagação não relacionada com a matéria em discussão.

3.3.5.4.2 - Da reclamação

Nos termos do art. 96, em qualquer fase da sessão da Câmara ou de reunião de Comissão, poderá ser usada a palavra para reclamação, restrita durante a Ordem do Dia à hipótese de infringência sobre manifestação não específica do colegiado ou às matérias que nela figurem.

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De qualquer forma, o membro da Comissão pode formular reclamação sobre ação ou omissão do órgão técnico que integre, mas, somente depois de resolvida, conclusivamente, pelo seu Presidente, poderá o assunto ser levado, em grau de recurso, por escrito ou oralmente, ao Presidente da Câmara ou ao Plenário

3.3.5.4.3 - Das questões de ordem

Considera-se questão de ordem toda dúvida sobre a interpretação do Regimento Interno, na sua prática exclusiva ou relacionada com a Constituição Federal.

O que se busca, portanto, através desse instrumento, é pôr ordem nos trabalhos, seja no Plenário, seja nas Comissões: a matéria há de ser ordenada, os trâmites e procedimentos regimentais hão de ser cumpridos, para que se impeça a violação do direito do parlamentar.

Em sede de questão de ordem não cabem preocupações pessoais, antecipações de situações hipotéticas, uma vez que tal incidente regimental não se presta à apreciação de questionamentos de natureza teórica, preventiva ou especulativa. Nessas situações, pode o Presidente optar por dois caminhos: primeiro, não receber a questão de ordem, por ser intempestiva, cabendo ao interessado reformulá-la no momento oportuno; ou, segundo, receber a questão de ordem deixando para decidi-la no instante adequado, se a situação de fato se configurar.

Descontente ou discordante da decisão, ao Deputado é licito dela recorrer, ouvida a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, podendo, ainda, se assim aquiescer o Plenário, fazê-lo com efeito suspensivo.

Efeito suspensivo é o expediente adotado para que se suspenda a votação sobre determinada matéria e não se prossiga com as demais apreciações até que o Plenário ultime tal questionamento. Não havendo solicitação de efeito suspensivo, o recurso interposto contra a decisão do Presidente será submetido a votos, em outra oportunidade, após o pronunciamento da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação.

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Havendo, portanto, a solicitação do efeito suspensivo, faz-se necessário que o autor do recurso conte com o apoio de um terço dos Deputados presentes no recinto do Plenário e que assim também o deseje soberanamente a maioria dos parlamentares presentes, em votação simbólica, porque nominalmente é vedado pelo art. 186, § 1º. Verificando-se preenchidos tais requisitos o parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação será prolatado oralmente quanto à oportunidade e conveniência da dúvida e, logo a seguir, a votação sobre o objeto da questão de ordem. A decisão final será aquela que tomar o Plenário, podendo discordar ou não da decisão do Presidente da Casa.

Descrevo, por oportuno, o disposto no art. 95, §§ 8º e 9º:

"§ 8º O Deputado, em qualquer caso, poderá recorrer da decisão da Presidência para o Plenário, sem efeito suspensivo, ouvindo-se a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, que terá o prazo máximo de três sessões para se pronunciar. Publicado o parecer da Comissão, o recurso será submetido na sessão seguinte ao Plenário.

§ 9º Na hipótese do parágrafo anterior, o Deputado, com o apoiamento de um terço dos presentes, poderá requerer que o Plenário decida, de imediato, sobre o efeito suspensivo ao recurso."

3.3.5.4.4 - Da discussão

Discussão é a fase da apreciação destinada ao debate das proposições em pauta e, via de regra, ao momento de apresentação de emendas. A discussão é feita sobre o conjunto da proposição.

Os Deputados que desejarem discutir proposição incluída na Ordem do Dia devem inscrever-se previamente na Mesa, antes do início da Ordem do Dia.

Os oradores terão direito à palavra, na ordem de inscrição, alternadamente a favor e contra. Na hipótese da impossibilidade do cumprimento dessa regra, obedece-se à ordem de inscrição de cada Deputado. Portanto, ao se inscreverem, os Deputados devem declarar-se favoráveis ou contrários à proposição.

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Da discussão

Tem por finalidade a justificativa de posição favorável ou contrário ao projeto e/ou o convencimento dos parlamentares de orientação diversa ou neutra, para que se decidam a votar com o orador.

O número máximo de sessões destinadas ao debate é de quatro reuniões, podendo ser ele, entretanto, adiado por uma única vez ou encerrado por falta de oradores ou a requerimento, após falarem quatro oradores.

Como normas gerais a serem observadas durante a discussão das proposições, destaque-se que o Deputado, salvo expressa disposição regimental, só poderá falar uma vez e pelo prazo de cinco minutos na discussão de qualquer projeto, não podendo desviar-se da questão em debate, falar sobre o vencido, usar de linguagem imprópria, e ultrapassar o prazo regimental.

3.3.5.4.4.1 - Da dispensa de discussão

A proposição com pareceres favoráveis poderá ter sua discussão dispensada pelo Plenário, a requerimento de Líder, a fim de proceder-se imediatamente à sua votação.

Entretanto, a possibilidade de apresentação de emendas persiste, não prejudicando a vontade parlamentar.

3.3.5.4.4.2 - Do adiamento da discussão e do seu encerramento

Antes de iniciada a discussão será permitido o seu adiamento:

I - para os projetos em geral - o requerimento de adiamento, por prazo não superior a dez sessões, deve ser assinado por Líder, Autor ou Relator e apresentado antes do início da discussão, devendo ser aprovado pelo Plenário;

II - para os projetos em regime de urgência - só é possível o adiamento da discussão se requerido por um décimo dos membros da Câmara ou Líderes que representem este número, por prazo não excedente a duas sessões, e aprovado pelo Plenário.

Só é permitido um adiamento de discussão (art. 177, RICD):

O encerramento da discussão, dá-se por deliberação do Plenário, a requerimento subscrito por cinco centésimos dos membros da Casa ou Líder que represente este número, tendo sido a proposição discutida pelo menos por quatro oradores (art. 178), ou, a pedido da maioria da composição da Câmara, após terem falado seis oradores, no caso de rito de urgência (art. 157, § 3º).

Dá-se, ainda, por ausência de oradores ou pelo decurso dos prazos regimentais.

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Excetuados os projetos de código, nenhuma matéria ficará inscrita na Ordem do Dia, em discussão, por mais de quatro sessões, impondo-se esclarecer que não há superioridade formal do código em relação à lei, pois o código é uma lei, que pretende conferir o máximo de sistematicidade a um conjunto de regras.

Os projetos de código podem permanecer em discussão por até cinco sessões (art. 207, § 2º), podendo ser encerrada apenas por falta de oradores.

Os projetos de resolução que buscam alterar o Regimento Interno, nos termos do art. 216, ainda que haja oradores inscritos para discutir a matéria, deverá permanecer na Ordem do Dia, por duas sessões, em discussão.

Por proposta do Presidente, o Plenário poderá determinar o ordenamento da discussão, após a primeira sessão de debates.

3.3.5.4.4.3 – Do parcelamento, da ordem e da reabertura da discussão

A discussão será feita sobre o conjunto da proposição e das emendas, quando houver, mas observe-se que, conforme dispõe o § 3º do art. 174 e o inciso VI do art. 114, por despacho do Presidente da Câmara, a discussão de uma proposição pode acontecer parte a parte, artigo por artigo, ou como melhor sintetize a divisão por assunto.

Assim, as regras aplicáveis à discussão em conjunto serão as mesmas para a discussão por partes, salvo quanto ao tempo, que será reduzido à metade do previsto, sem prorrogação.

Ao Presidente cabe o deferimento ou não da solicitação, com recurso para o Plenário. Mas, ao decidir, a Presidência o fará tendo em consideração a possibilidade de a proposição ser cindível, não caracterizando o seu texto um todo indivisível.

A discussão poderá, ainda, ser ordenada por proposta do Presidente, nos termos do art.168, para fixar-lhe o número de sessões necessárias ao debate, as respectivas datas, bem como a ordem dos oradores inscritos.

Ao mesmo tempo, a discussão de determinada proposição será reaberta, inclusive com a possibilidade da apresentação de novas emendas, sempre que houver sido encerrada em legislatura anterior.

3.3.5.4.4.4 - Do emendamento perante o Plenário

É a emenda proposição acessória apresentada à proposição autônoma ou a Substitutivo, desde que com ele guarde conexão de assuntos. É certo que, desde que apresentada, a emenda vincula-se em tudo à proposição sob exame.

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O Presidente da Câmara ou de Comissão tem a faculdade de recusar emenda formulada de modo inconveniente, nos termos do art. 125, RICD.

Mas, ainda: não serão admitidas emendas que impliquem aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3° e 4°, da Constituição:

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

Em relação ao momento de sua apresentação, o Regimento Interno dispõe que as emendas podem ser apresentadas:

a) no Plenário, antes do encaminhamento da proposição às Comissões nos casos de

I - proposição do Poder Executivo, a partir da solicitação de urgência constitucional, conforme o Ato da Mesa nº 177/89;

II - de projeto de resolução que vise a modificação do Regimento Interno (art. 216);

III - de projeto de decreto legislativo de fixação de remuneração e ajuda de custo dos membros do Congresso Nacional (art. 214).

b) no Plenário, durante a discussão da proposição, nos termos do art. 120, ou, até durante a votação, nos termos do art. 122, para o caso das emendas aglutinativas;

c) na Comissão, conforme disposto no art. 119, já mencionado;

As emendas às propostas de emenda à Constituição somente poderão ser apresentadas na Comissão Especial, nos primeiros dez dias da sua instalação, com o apoiamento mínimo exigido de um terço de parlamentares.

Serão também apresentadas apenas na Comissão, nas vinte primeiras sessões de sua instalação, as emendas aos projetos de código, nos termos do § 4º do art. 205.

Classificam-se as emendas em supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas, aditivas ou redacionais:

Supressiva - é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição;

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Aglutinativa - é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto principal ou apensado.

As emendas aglutinativas, em razão de suas finalidades, podem ser apresentadas até o momento da votação da parte respectiva ou a que digam respeito, ainda que se trate da apreciação de proposta de emenda à Constituição, neste caso, somente em primeiro turno, porque, em segundo turno, já não subsistem emendas ou textos alternativos que possam ser objetos de fusões.

Substitutiva - é a apresentada como sucedânea à parte de outra proposição, denominando-se Substitutivo quando alterá-la, em seu conjunto, substancial ou formalmente (aperfeiçoamento da técnica legislativa);

Modificativa - é a que altera a proposição, em termos formais, sem modificá-la substancialmente, portanto;

Aditiva - é a que se acrescenta a outra proposição;

Emenda de redação - é a modificativa que visa a sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto (art. 118, RICD). É aquela, portanto, que corrige apenas defeito evidente de forma, sem atingir, de qualquer maneira, a substância da proposição e, conseqüentemente, não pode ser considerada como tal se, embora não acarretando modificações no alcance do projeto, lhe dê orientação diversa, do ponto de vista da técnica legislativa.

As emendas de redação também podem ser apresentadas ou nas Comissões específicas para elaborar o texto redacional ou no Plenário, até o momento da votação da redação final ou da redação do vencido, conforme o caso.

Subemenda - é a emenda apresentada em Comissão a outra emenda e que pode ser, por sua vez, supressiva, substitutiva, ou aditiva, desde que não incida qualquer delas sobre a supressiva, pois não haveria como processar.

É importante frisar que a votação se dá na mesma sessão em que foi encerrada a discussão, sem emendas, e imediatamente após o seu encerramento, aplicando-se a regra regimental contida nos arts. 181 e 193.

Encerrada a discussão do projeto, em Plenário, com emendas, a matéria retorna às Comissões que a apreciaram, para pronunciamento exclusivamente sobre as emendas, somente retornando a figurar na Ordem do Dia para votação após a publicação em avulsos dos respectivos pareceres e cumprimento do prazo de interstício.

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Se a proposição, contudo, encontrar-se em regime de tramitação urgente, os pareceres serão oferecidos de imediato, em Plenário, podendo, a seguir, ser procedida a votação.

3.3.5.5 - Da votação

a votação, que deve apurar publicamente a vontade majoritária, é precedida de encaminhamento e de orientação partidária;

A votação é a fase na qual o debate também se faz presente, presumidamente, pois que necessário à apreciação. Mas a concessão da palavra, nesse momento, para encaminhamento e orientação partidária, é para a defesa de um posicionamento à vista das discussões.

Assim, a votação se completa com a aprovação ou rejeição da matéria e a apreciação da redação final.

Salvo disposição em contrário, as deliberações da Câmara serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros, mediante verificação no painel eletrônico (art. 183, RICD).

Conforme consta do art. 47 da Constituição Federal, o número mínimo de presença necessário à validação da deliberação corresponde à maioria absoluta dos membros colegiados.

A maioria de votos corresponde à maioria simples, que vem a ser a supremacia de um grupo de votos sobre outro, um deles representando o posicionamento favorável e o outro contrário à proposição considerada.

Já por maioria absoluta dos votos entende-se o número correspondente, no mínimo, à metade mais um dos votantes, calculada em função do número dos presentes numa dada votação.

A maioria absoluta corresponde ao inteiro imediatamente superior à metade da assembléia.

Por maioria qualificada compreende-se o número mínimo de votos exigido para aprovação de determinada proposição ou formalização de certos atos, superior ou igual à maioria absoluta e, portanto, calculada em função da totalidade dos membros.

3.3.5.5.1 - Do encaminhamento da votação

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Anunciada uma votação, é lícito e previsto o uso da palavra para encaminhá-la. Nas eleições e demais votações secretas é vedado o encaminhamento.

Para encaminhar a votação de determinada proposição, poderão usar da palavra, pelo prazo de cinco minutos, cada um dos oradores inscritos até o número de quatro, sendo dois a favor e dois contrários, sendo assegurada, em cada grupo, a preferência para o Autor e o Relator.

Nos requerimentos, quando cabível, o encaminhamento é limitado ao signatário e a um orador contrário.

Há, contudo, contradições entre disposições do art. 117 e o § 1º do art. 154, por exemplo: no primeiro caso, os autores e os Líderes podem encaminhar a votação da matéria; mas no segundo dispositivo tem-se que apenas dois podem fazê-lo: o Autor do requerimento e um Líder que lhe seja contrário.

Do art. 192, referente ao encaminhamento da votação propriamente dito, depura-se que no caso de emenda destacada mediante destaque para votação em separado (DVS), o encaminhamento da votação da matéria é assegurado ao autor do requerimento de destaque, ao autor da emenda e ao Relator. Por outro lado, quando a votação proceder-se de forma parcelada, o encaminhamento da votação de cada parte é lícito a um orador a favor, a outro contrário e aos Líderes.

Assim, para as proposições em geral, são possíveis quatro encaminhamentos, sendo dois a favor e dois contrários; em deliberações específicas, poderão encaminhar a votação o autor e um orador contrário e, no caso de emenda destacada por DVS, também o relator. Mas nos demais requerimentos, podem encaminhar a votação, além do autor, todos os Líderes que assim manifestem o desejo de fazê-lo.

Observe que o encaminhamento da votação é parte integrante da votação, é medida além de preparatória da votação e, uma vez apregoado, não é mais possível a apresentação de requerimentos referentes à proposição a que diga respeito.

O Líder, ou Deputado por ele indicado, poderá ainda orientar a sua bancada pelo prazo de um minuto, quanto à aprovação ou rejeição da matéria respectiva (art. 192, RICD).

Assim, também a orientação partidária é parte integrante da votação da matéria.

3.3.5.5.2 - Do adiamento da votação

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Antes de anunciar a votação de determinada matéria, será permitido o seu adiamento, por até cinco sessões ou até duas, se a matéria se encontrar em regime de urgência.

Para os projetos em geral, só poderá ser solicitado o adiamento antes do início da votação, mediante requerimento assinado por Líder, Autor ou Relator da matéria, por prazo não superior a cinco sessões, e aprovado pelo Plenário;

Para proposições em regime de urgência, o adiamento da votação só poderá ser requerido por um décimo dos membros da Câmara ou Líderes que representem este número, por prazo não excedente a duas sessões, devendo igualmente ser aprovado pelo Plenário.

O adiamento de votação é permitido apenas uma vez (art. 193, RICD).

3.3.5.5.3 - Do parcelamento da votação

Conforme o disposto no art. 192, § 6º e 117, XIII, por deliberação do Plenário, portanto, a votação de proposição pode ocorrer por parte, artigo por artigo, independentemente da existência de destaques nesse sentido. Contudo, quando tal hipótese ocorrer, como o requerimento nesse sentido precisa ser apresentado durante a discussão, os incidentes regimentais referentes à apreciação das matérias constantes da Ordem do Dia recaem sobre cada parte, de sorte que, para cada parte, haverá discussão e votação. A apreciação da redação final da matéria, entretanto, somente poderá acontecer quando findar a deliberação de cada parte.

A votação também pode ser parcelada, nos termos dos §§ 3º, 4º e 5º do art. 189. Na verdade o § 5º socorre os § 3º e 4º do mesmo artigo, para excepcionar o momento diverso de apresentação do requerimento quando for subscrito por Relator ou por qualquer Deputado, com a sua aquiescência.

3.3.5.5.4 - Das modalidades e processos de votação

O Regimento Interno estabelece uma sistemática de votação para as matérias sujeitas à apreciação da Casa, onde é adotada, como regra, a votação ostensiva simbólica para as proposições em geral; o processo ostensivo nominal, para as matérias sujeitas a quorum especial, e o escrutínio secreto, para situações especificamente previstas.

Entretanto, é facultado requerer ao Plenário, para determinada deliberação, processo diverso do regimentalmente previsto, atendidas as condições retromencionadas, isto é:

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a) para a votação nominal, requerimento formulado por qualquer Deputado, inadmitindo-se apenas para os que se refiram à votação de requerimento verbal;

b) em se tratando de pedido para votação secreta, requerimento subscrito por um décimo dos membros da Casa ou por Líderes que representem esse número, não podendo incidir sobre as matérias previstas no § 2º do art. 188.

É evidente que não se poderia, por essa forma, afastar-se do processo constitucionalmente previsto, mas não se encontram obstáculos a fim de que uma votação que deva ser procedida por escrutínio secreto estritamente em função de previsão regimental seja, por decisão do Plenário, realizada por outro processo, com amparo nos dispositivos regimentais previstos.

Tal, aliás, tem sido a praxe da Casa nas eleições para órgãos colegiados, feitas por aclamação quando há unanimidade no Plenário, não obstante a previsão do § 1º do art. 188, e também em votação de matérias sujeitas a quorum qualificado, procedidas simbolicamente ante a aquiescência da Casa, sem embargo da regra contida no inciso I do art. 186.

Entendo que o legislador regimental, ao elaborar as regras próprias das modalidades de votação, sem incidência de qualquer comando superior (constitucional ou legal), faculta ao Plenário, diante de uma situação específica, excepcionar a regra geral prevista, adotando processo de deliberação diverso. Mesmo estando regimentalmente previsto, tal procedimento não caracteriza casuísmo ou desobediência a qualquer norma ou princípio legal.

Assim, a votação poderá ser ostensiva, adotando-se o processo simbólico ou o nominal, e secreta, por meio do sistema eletrônico ou de cédulas.

Nas votações ostensivas são utilizados, portanto, os processos simbólico e nominal.

3.3.5.5.4.1 - Do processo simbólico

O processo simbólico é utilizado na votação das proposições em geral. Nele não é colhido o voto individual de cada Deputado, mas o Presidente, ao anunciar a votação, convida os presentes que forem favoráveis à proposição a permanecerem sentados, proclamando o resultado manifesto dos votos. Não exige, o Regimento, portanto, a indicação precisa de quantos votaram e nem a identificação dos votos respectivos (art. 185, RICD).

3.3.5.5.4.2 - Da verificação de votação

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Se seis centésimos dos membros da casa (31 parlamentares) ou Líderes que representem este número solicitarem verificação da votação, uma vez proclamado um resultado de votação simbólica, será feita a votação pelo sistema nominal. Antes do decurso de uma hora do último pedido de verificação, não será permitido outro, salvo por deliberação do Plenário, a requerimento de um décimo dos deputados, ou de Líderes que representem este número (art. 185, §§ 3° e 4°, RICD).

Assim, se seis centésimos solicitarem verificação de votação, ela será feita pelo processo nominal, automaticamente, mas, no interregno de uma hora da última verificação de votação, o processo nominal será adotado se pelo menos um décimo o requerer e assim o consentir o Plenário.

É regra, portanto, que se observe no processo simbólico de votação das proposições em geral, que o pedido de verificação de votação não se repete antes do transcurso de uma hora do final da votação nominal anterior, salvo no caso de requerimento de Deputados em número correspondente, no mínimo, a um décimo dos membros da Casa, ou Líderes que representem este número, por deliberação do Plenário, em votação simbólica.

No âmbito das Comissões, quando há dúvidas sobre o resultado da votação simbólica proclamado pelo Presidente do Colegiado, poderá ser requerida verificação de votação por Líder ou Vice-Líder, ainda que não seja membro do órgão, devendo-se proceder imediatamente à contagem dos votos dos parlamentares presentes no recinto da reunião.

3.3.5.5.4.3 - Do processo nominal

O processo nominal será utilizado nos casos em que seja exigido quorum especial de votação; por deliberação do Plenário, a requerimento de qualquer Deputado; e quando houver pedido de verificação de votação.

O requerimento verbal não admitirá votação nominal.

Se um requerimento de votação nominal for negado pela Câmara, não será permitido outro para a mesma matéria, ou as que lhe forem acessórias (art. 186, §§ 1° e 2°).

No processo nominal, quer pelo sistema eletrônico, quer pela chamada dos Deputados, o resultado da deliberação consigna os nomes dos votantes e os respectivos votos.

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No caso de defeito no sistema eletrônico de votação, procede-se à votação por meio da chamada dos Deputados, devendo cada Parlamentar, à medida em que for chamado pelo Secretário da Mesa, responder sim ou não, conforme aprove ou rejeite a matéria. Na hipótese de abstenção, o Deputado também se manifestará, computando-se o seu registro para efeito de quorum de presença.

Em geral, o parlamentar não pode escusar-se de votar, salvo quando, a seu juízo, a matéria em votação envolva assunto de seu interesse individual ou particular, sendo, contudo, tal fato, comunicado à Mesa, previamente.

As obstruções parlamentares são consideradas participações legítimas no processo de votação quando aprovadas pela respectiva bancada partidária e são usadas sempre que se pretende dificultar a obtenção do quorum mínimo de presença, isto é, da maioria absoluta, necessário a qualquer deliberação.

Ora, a obstrução regimental é o instrumento usado por bancada partidária, com a finalidade de impedir a consumação de uma votação, negando-lhe quorum. Não se trata de votar favoravelmente ou contrariamente ou abster-se: para isso há mecanismos próprios e considera-se que a bancada ou o parlamentar tenha participado da votação e, de fato, tenha colaborado para o atingimento do quorum.

A ação de obstruir, contrariamente, ou é a manifestação confessa da impossibilidade de interferir no resultado da votação ou a crença de que a outra bancada partidária, sozinha, não alcance êxito em determinada votação, ou é, ainda, o desejo consciente de não tomar parte em determinada votação. A obstrução não será computada para efeito de quorum de presença.

Posto isso, é fácil a compreensão de que a finalidade da obstrução parlamentar não é outra senão impedir a deliberação por falta de número.

3.3.5.5.4.4 - Do escrutínio secreto

Em escrutínio secreto, via painel eletrônico, apuram-se apenas os nomes dos votantes e o resultado final, não sendo mostrados os votos, nos casos de deliberação, durante o estado de sítio, sobre a suspensão de imunidades de Deputado, nas condições previstas no § 7° do art. 53 da Constituição; decisão do Plenário, a requerimento de um décimo dos membros da Casa ou de Líderes que representem este número, formulado antes de iniciada a Ordem do Dia.

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A votação por escrutínio secreto far-se-á mediante cédula, impressa ou datilografada, recolhida em urna à vista do Plenário, quando o sistema eletrônico de votação não estiver funcionando; no caso de pronunciamento sobre a perda do mandato de Deputado ou de suspensão das imunidades constitucionais dos membros da Casa durante o estado de sítio; eleição do Presidente e demais membros da Mesa, do Presidente e Vice-Presidentes de Comissão Permanente, dos membros da Câmara que irão compor a Comissão Representativa do Congresso Nacional, dos dois cidadãos que irão integrar o Conselho da República, e nas demais eleições (art. 188, RICD).

A votação secreta, assim, pode ser utilizada na votação das proposições em geral, salvo em relação às constantes do § 2º do art. 188:

Não serão objeto de deliberação por meio de escrutínio secreto os recursos sobre questão de ordem; o projeto de lei periódica; a proposição que vise à alteração de legislação codificada ou disponha sobre leis tributárias em geral, concessão de favores, privilégios ou isenções e qualquer das matérias compreendidas nos incisos I, II, IV, VI, VII, XI, XII e XVII do art. 21 e incisos IV, VII, X, XII e XV do art. 22 da Constituição Federal; e a autorização para instauração de processo, nas infrações penais comuns ou nos crimes de responsabilidade, contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado.

Assim, tem-se que as modalidades de votação, ostensivas ou secretas, processam-se simbólica ou nominalmente em relação às primeiras, e por meio de sistema eletrônico ou de cédulas, quanto às segundas (RICD, art. 184).

3.3.6 – Normas de organização da Ordem do Dia

É atribuição do Presidente da Câmara a organização da Ordem do Dia, a qual será feita com base na agenda mensal, a que se refere o artigo 17, inciso I, alínea "s". É também da competência do Presidente "não designar Ordem do Dia para sessões ordinárias, que se denominarão sessões de debates" (RICD, art. 66, § 3º). Por sua vez, determina, igualmente, o Regimento Interno ser atribuição do Presidente a organização da agenda mensal, hipótese em que será ouvido o Colégio de Líderes, conforme ainda o art. 17 supramencionado.

Como se depreende, o art. 86 do Regimento Interno estabelece que o Presidente organizará a Ordem do Dia com base na agenda mensal, observadas as regras de preferência do art. 159.

3.3.6.1 - Da preferência e da inversão de pauta

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Uma das regras básicas no ordenamento da pauta é a primazia na discussão ou na votação de uma proposição sobre outra ou outras, dentro de um mesmo grupo. Outra regra é a possibilidade de se inverter os itens de um mesmo grupo ou, ainda, de se requerer preferência ou destaque para votação de uma proposição sobre outra, no caso de apensação, por exemplo.

Dessa forma, os projetos em regime de urgência gozam de preferência sobre os em prioridade, que, a seu turno, têm preferência sobre os de tramitação ordinária e, entre estes, os projetos para os quais tenha sido concedida preferência, seguidos dos que tenham pareceres favoráveis de todas as Comissões a que foram distribuídos.

O requerimento de preferência para discussão ou votação de uma proposição sobre as do mesmo grupo pode ser apresentado por qualquer Deputado, antes de iniciada a Ordem do Dia (arts. 159 e 160, RICD).

De acordo com o art. 86, § 1º, cada grupo referido no art. 159 será iniciado pelas proposições em votação, se houver, se não, pelas proposições em discussão. Portanto, consoante as regras regimentais mencionadas, o grupo das matérias em regime de urgência inicia-se com a proposição que está em fase de votação, seguida da que está em discussão, ainda que em turnos diferentes, aliás, os turnos deverão ser observados para efeito de desempate na colocação, quando as matérias estiverem em um mesmo estágio de discussão ou votação.

Portanto, havendo duas matérias em rito ordinário, em mesmo estágio de discussão, uma em turno único e outra em primeiro ou segundo turno, por exemplo, a preferência na colocação recairá sobre a que se achar em turno único. Se, entretanto, a proposição achar-se em mesmo estágio de discussão e turno, a preferência recairá sobre a que for mais antiga, salvo se uma delas houver sido emendada pelo Senado.

Outrossim, se houver proposição em discussão, em primeiro turno, em rito de prioridade e outra em votação, ou em continuação de votação, em turno único, mas em rito ordinário, a primazia na colocação será atribuída ao grupo das matérias em prioridade, ainda que em discussão e não há o que contestar em relação à conclusão da votação daquela matéria.

A Ordem do Dia, portanto, é organizada considerando-se em primeiro lugar a ordem de preferência determinada pelo regime de tramitação das matérias. E mais: o fato de já se ter iniciado a apreciação de determinada proposição não altera o seu regime de tramitação, muito menos assegura sua inclusão na pauta da sessão seguinte como primeiro item, mas apenas lhe confere preferência na organização da Ordem do Dia sobre as demais do mesmo grupo, já que se trata de matéria em votação.

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Não há, portanto, como admitir que matéria em tramitação com rito de prioridade ou rito ordinário, ainda que em votação, sobreste a apreciação, mesmo na discussão, daquelas em regime de urgência, até que se ultime a votação aludida, o que em alguns casos pode significar meses, contrariando a letra e a lógica do Regimento, relativamente à urgência. Admitir essa hipótese seria o mesmo que, às claras, subverter a ordem de preferência.

Tal ordenamento regimental tem em mira o fato de que as matérias que tramitam em regime de urgência - ainda que em discussão - devem ser apreciadas antes das demais, em prioridade ou tramitação ordinária, mesmo em votação. Esta é a própria razão de ser da tramitação urgente: ser apreciada logo, até sua decisão final. Não há possibilidade de inversão de pauta, entre os grupos de tramitação, mas apenas dentro do próprio grupo.

A proposição incluída na Ordem do Dia, em discussão ou votação, pode ser retirada da pauta tantas vezes quantas forem as solicitações, desde que os pedidos sejam aprovados pelo Plenário, a requerimento de qualquer Deputado. A possibilidade encontra amparo regimental no art. 117, VI, inexistindo limite em relação a espaço de tempo em que a matéria deva retornar à Ordem do Dia. Assim, tanto poderá ser ela reincluída na pauta seguinte quanto em outra sessão, conforme conveniência política manifesta.

Há de se observar, em relação à proposição com urgência constitucional, com prazo vencido, que a sua simples retirada de pauta inviabiliza a apreciação dos demais itens da Ordem do Dia, até a matéria retornar à pauta, pois que a Câmara ou o Senado ficam proibidos de deliberar sobre qualquer outro assunto enquanto não se ultimar a votação aludida.

3.3.6.2 - Do processamento da votação

De logo, uma peculiaridade: o art. 191, traz regras de preferência relativas ao ordenamento da votação, estabelecendo a primazia, por exemplo, do substitutivo de Comissão sobre o projeto, da matéria principal sobre os destaques. Mas, quanto aos destaques e emendas ressalvados na votação inicial de proposição, o Regimento Interno não estabelece uma ordem rígida de preferência para sua apreciação: ordinariamente, organiza-se a votação dos destaques seguindo a ordem dos dispositivos do texto, por uma questão de coerência, para facilitar a identificação das prejudicialidades decorrentes e, ainda, para vislumbrar o desencadeamento da apreciação.

O processamento original da votação obedece, portanto, a regras de preferência regimental, válidas para todos os casos: havendo emendas, serão elas votadas antes da matéria principal, conforme tenham pareceres de mérito pela aprovação ou rejeição, lembrando que as emendas oferecidas pelas próprias Comissões têm preferência sobre as de Plenário.

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Da mesma forma, havendo substitutivo (emenda global), terá ele preferência na votação sobre a proposição inicial. É possível, contudo, a apresentação de destaques para votar separadamente este ou aquele dispositivo, esta ou aquela emenda de Plenário ou de Comissão, com a finalidade de aprovar ou rejeitar parte da proposição ou de emenda.

Aplica-se concorrentemente à regra de votação o procedimento de prejudicialidade. Assim, a aprovação de substitutivo integral prejudica a votação da proposição inicial; a aprovação de emenda supressiva de artigo prejudica a emenda substitutiva para o mesmo artigo e, assim, sucessivamente.

Assim, a votação de uma matéria, obedece às seguintes regras:

- votar-se-á em primeiro lugar o projeto principal, se não houver emendas ou substitutivo apresentado;

- o projeto é submetido a votos em globo, salvo deliberação do Plenário para que se processe por parte, ressalvados os destaques;

- a votação do projeto faz-se posteriormente à votação das emendas a ele oferecidas;

- havendo substitutivo, ele será votado antes, e sua aprovação prejudicará a votação da proposição principal e das apensadas, se houver, bem como das emendas oferecidas ao projeto, ressalvando-se, apenas, a matéria destacada para alteração do substitutivo;

- havendo mais de um substitutivo de Comissão, terá preferência na votação aquele apresentado pela Comissão que por último se pronunciou, quanto ao mérito;

- havendo emendas a substitutivo de comissão, serão elas votadas posteriormente à sua aprovação e, bem assim, os destaques dele requeridos;

- se não houver substitutivo e sim emendas, serão elas votadas antes do projeto, mas em grupos, conforme o parecer favorável ou contrário das comissões ou dos relatores de plenário, ressalvando-se também os destaques. Vota-se, em seguida, a proposição principal e os destaques concedidos. Caso venha a ser rejeitada a proposição inicial, as aprovações anteriores de emendas e os destaques existentes serão declarados prejudicados;

- faz-se uma a uma a votação das emendas quando os pareceres forem divergentes;

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- a emenda aglutinativa, resultante da fusão de emendas, quando apresentada pelos mesmos autores, implica a retirada das emendas das quais resulta e terá preferência na votação sobre a proposição principal, quando resultar em texto substitutivo;

- quando para o mesmo dispositivo legal forem apresentadas várias emendas, terá preferência a supressiva sobre a aglutinativa, que tem preferência sobre a substitutiva, que goza de primazia sobre a modificativa e finalmente a aditiva, salvo a resultante de aglutinação, cuja aprovação preferencial prejudicará a votação da matéria correlata;

- havendo ao mesmo dispositivo emendas de idêntico grupo e mesma natureza, terá preferência na votação a emenda de Comissão;

- as emendas, com subemendas parciais, podem ser votadas também em grupos, admitindo-se aprovadas com as modificações das subemendas, mas a priori são votadas separadamente, uma a uma, com ressalva da subemenda, exceto nos casos em que a subemenda tenha precedência;

- a subemenda substitutiva integral tem preferência na votação sobre a respectiva emenda;

- a subemenda supressiva tem preferência na votação sobre a emenda a que se refira;

- a subemenda substitutiva integral tem preferência sobre a respectiva emenda, quando a votação desta não for em grupo e se fizer artigo por artigo

A ordem de votação pré-estabelecida, contudo, pode ser alterada, a requerimento aprovado pelo Plenário para preferência no sentido de inverter a ordem natural de votação das proposições: o apensado sobre o principal; o projeto sobre o substitutivo; emenda sobre a subemenda substitutiva e, assim, sucessivamente.

3.3.6.3 - Dos destaques

Entende-se por destaque o instrumento mediante o qual pode se utilizar os Deputados, individual ou coletivamente, ou as bancadas partidárias, com o objetivo de alterar, como último recurso, o texto de qualquer proposição em fase de votação, revestindo-se essa intenção com a roupagem idêntica à pretendida pela modificação. Assim, os destaques objetivam estabelecer uma preferência na votação, de forma a evitar que em relação ao dispostivo ou emenda destacada ocorra prejudicialidade.

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Na apreciação dos destaques, deve-se obedecer às seguintes preliminares:

- o requerimento deve ser formulado até ser anunciada a votação da proposição, se o destaque atingir alguma de suas partes ou emendas;

- o requerimento de destaque está sujeito à deliberação do Plenário, que poderá, inclusive, rejeitar-lhe a aceitação. Por não implicar mérito, é votado simbolicamente. Ao aprovar o requerimento, o Plenário apenas aceita que a votação da emenda ou do dispositivo seja feita destacadamente;

- aprovada a proposição preferencial, serão submetidos a votos os requerimentos de destaques, salvo os de bancada;

- o destaque de bancada partidária, nos termos do § 2º do art. 161, tem aceitação automática;

- os requerimentos de destaques, salvo os de bancada, contudo, poderão ser votados em globo, se assim for requerido por Líder;

- a supressão objeto do destaque simples, após ser aceito pelo Plenário, será aprovado se obtiver no mínimo o quorum constitucional referente à maioria simples necessário a produzir a alteração pretendida, porque trata-se a supressão propriamente dita;

- considerar-se-á insubsistente o destaque se, anunciada a votação de dispositivo ou emenda destacada, o Autor do requerimento não pedir a palavra para encaminhá-la, voltando a matéria ao texto ou grupo a que pertencia;

- no caso de destaque simples, de DVS ou destaque de bancada para inclusão de emendas ou subemendas, ou parte delas, a obtenção do quorum mínimo exigido para aprovação da matéria preferencial é exigência fundamental para promover-se a modificação delas decorrentes. Neste caso, o ônus do quorum é do autor do destaque, que tem interesse no texto acessório destacado;

- o dispositivo objeto do destaque de bancada somente integrará o texto se aprovado, no mínimo com o quorum exigido para a proposição a que se refira. Portanto, para a “supressão” por ele pretendida, exige-se apenas que o quorum mínimo para aprovação da proposição em votação não seja alcançado. Daí dizer-se que o ônus do destaque de bancada não é do requerente, mas de quem tem interesse em manter o texto do dispositivo;

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- no caso de destaque para votação em separado, formulado com base no inciso I do art. 161, a sistemática também é invertida: a matéria destacada é considerada não votada na deliberação sobre a matéria principal a que se refira, salvo se for dirigido a emenda ou parte de outra proposição, dependendo, para que venha a integrar o texto, de aprovação. Tal aprovação deverá, inclusive, observar o mesmo quorum exigido para a proposição principal;

- o processo de votação utilizado para aprovação ou rejeição do dispositivo da proposição principal contido no destaque para votação em separado é o mesmo utilizado para a matéria sob votação;

- não se admitirá a retirada de destaque requerido por um décimo dos Deputados ou de bancada para votação em separado de dispositivo, já anunciados pela Mesa, tendo sido procedida a votação da proposição principal. Aliás, a votação é dividida em dois momentos. No primeiro vota-se a matéria principal, no segundo, a destacada, dependendo esta de aprovação para que integre o texto. Admitir a retirada seria o mesmo que aceitar a inclusão da matéria, sem votação, sem que tenha havido deliberação do Plenário sobre o dispositivo;

Observe a esse respeito o seguinte: o destaque para votação em separado, previsto no inciso I do art. 161 do Regimento Interno, tem sua votação disciplinada pelo inciso VI do art. 162 e pelo inciso XIV do art. 191.

O inciso VI do art. 162 estabelece que, concedido o destaque para votação em separado, submeter-se-á a votos, primeiramente, a matéria principal e, em seguida, a destacada, que somente integrará o texto se for aprovada, ou seja, a matéria destacada é considerada não votada na deliberação sobre a matéria principal, dependendo, para que venha a integrar o texto, de aprovação em uma outra votação. Tal aprovação deverá, inclusive, observar o mesmo quorum exigido para a proposição principal. Esse procedimento é reiterado no inciso XIV do art. 191, com redação idêntica.

O inciso XIV do art. 191 estabelece que o dispositivo destacado para votação em separado precederá, na votação, as emendas e somente integrará o texto se for aprovado.

Assim, não é possível admitir, após a aceitação pela Mesa e procedida a votação da matéria principal, a retirada de destaque para votação em separado, salvo se de emenda, uma vez que isso resultaria em não apreciação da matéria destacada pelo Plenário, inocorrendo o seu retorno ao texto, como acontece com os demais destaques. Haveria, dessa forma, uma lacuna na votação. Admitir, portanto, a retirada de destaque para votação em separado significaria considerar aprovada matéria não votada, o que viola o Regimento Interno e a Constituição Federal ao ensejar lacunas no texto e frustrar a soberania do Plenário.

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- nos demais destaques, sejam supressivos ou de emenda substitutiva, por exemplo, a matéria ressalvada é considerada como votada no corpo da matéria principal ou do grupo de emendas. Por meio de destaque, possibilita-se que, numa segunda deliberação, desta feita sobre o dispositivo correspondente, busque-se suprimir o dispositivo já integrante do texto votado em globo ou substituir o texto do dispositivo pelo constante na emenda destacada. A matéria objeto do destaque simples, portanto, já foi apreciada no conjunto ou no grupo; cogita-se, apenas, de alterar o conteúdo do texto votado, naquele particular, já que ressalvado via requerimento, sem que isso implique votação repetida;

- o inciso IV do art. 162, impõe que não será permitido destaque de expressão, cuja retirada inverta o sentido da proposição ou a modifique substancialmente;

O entendimento é o de que, tendo o Plenário deliberado no sentido da aprovação da proposição, ressalvados os destaques, impõe-se a interpretação e aplicação em concreto da norma regimental, a fim de garantir que a votação dos destaques não enseje deliberações contraditórias ou que frustrem a vontade já manifestada da maioria em votação anterior. Busca-se evitar decisões repetitivas ou contraditórias.

Portanto, a possibilidade de destaque de proposição em segundo turno de apreciação é matéria sobre a qual há necessidade de explicitamento, pois, ou a segunda votação é confirmatória da primeira e, portanto, uma continuação, ou é uma nova e inédita deliberação.

- no caso da inversão do sentido da proposição, deve-se notar que esta pode se dar tanto pela supressão de uma expressão negativa, quanto pela introdução de regra em sentido oposto ao de outra já aprovada ou recusada pelo Plenário;

- o destaque só será possível quando o texto destacado possa ajustar-se à proposição em que deva ser integrado e forme sentido completo;

- só se admite destaque para mais de um dispositivo, se um for conseqüência ou decorrência do outro;

3.3.6.3.1 - Da ordenação dos destaques

A ordenação dos destaques deve seguir as regras contidas no Regimento Interno para as votações em Plenário.

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A ordenação deve observar uma coerência lógica e cronológica de artigos, sem prejuízo dos pedidos de preferência. Dessa forma, propicia-se uma melhor compreensão do desencadeamento da deliberação. Existindo, entretanto, mais de um destaque que interfira no destino de um mesmo dispositivo, a ordenação faz-se pelo tipo de modificação pretendida e pela abrangência da alteração: primeiro as supressões, depois as aglutinações, as substituições, as demais modificações e, finalmente, as adições de dispositivos.

Assim, votado o texto principal e admitidos os requerimentos, passa-se à votação dos destaques, artigo por artigo, em ordem crescente, ou emenda por emenda.

Em cada artigo, como os destaques para votação em separado e os destaques supressivos têm preferência na apreciação, a sua aprovação acarretará a prejudicialidade dos demais destaques para o mesmo dispositivo, por perda de oportunidade e por questão de lógica: o dispositivo não mais existe.

Rejeitada a supressão, vota-se, a seguir, as matérias destacadas substitutivas de artigo ou de parte do artigo, via emenda, as destacadas que visam a meras modificações formais e, por fim, as que buscam acrescentar dispositivo. Observar-se-á, portanto, essa seqüência, na ordenação dos destaques, como se fossem emendas a um mesmo artigo.

3.3.6.3.2 - Da Prejudicialidade

A proposição dada como prejudicada é definitivamente arquivada. Porém, antes disso, é facultada ao Autor a interposição de recurso, no prazo de cinco sessões da publicação do despacho, ou imediatamente, no caso de a prejudicialidade de emenda ou dispositivo em apreciação ser declarada no curso da sessão. Os casos de prejudicialidade estão relacionados nos artigos 163 e 164 do Regimento Interno.

A prejudicialidade pode ocorrer quando a opção escolhida inviabiliza

outra existente, por serem idênticas as matérias. Sendo, entretanto, antagônicas as opções, hipótese em que há um parecer pela aprovação de uma matéria e contrário a outra, cabe soberanamente ao Plenário da Casa decidir, em última instância, o que vai prevalecer, podendo decorrer, daí, a prejudicialidade em virtude de deliberações em sentidos contrários.

Quanto aos projetos apensos: estarão prejudicados os apensos semelhantes quando for rejeitado ou aprovado o principal, mas serão submetidos a votos quando tiver finalidade oposta, no caso de rejeição do principal.

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Quanto aos substitutivos de Plenário ou de Comissão, em sede de Mandado de Segurança, de nº 22.503-DF, o Ministro Marco Aurélio reconheceu que rejeitado o substitutivo, que é uma subespécie do projeto originalmente proposto (no caso, um projeto de conversão a uma Medida provisória), nada impede que se prossiga na votação do projeto originário. Quanto à contrariedade ao disposto no § 5º do art. 60 da Constituição Federal, referente ao poder de nova apresentação de proposta rejeitada ou prejudicada numa mesma sessão legislativa, ao caso não se aplica: nele não há ínsita uma questão constitucional. Ao contrário, aplicar-se-á a declaração regimental de prejudicialidade à proposição que tiver substitutivo aprovado.

Quanto aos dispositivos: estará prejudicado o dispositivo relacionado com outro rejeitado, via emenda ou destaque supressivo. A conseqüência, nesse caso, pode ser danosa ao processo legislativo: imagine que o Senado devolva à Câmara a alteração supressiva de dispositivo e não o faça em relação ao declarado prejudicado em virtude daquela decisão. Imagine que a Câmara rejeite a supressão e, portanto, devolva ao texto o dispositivo suprimido pela outra Casa. Não tendo se posicionado sobre o dispositivo retirado por prejudicialidade, por não tê-lo recebido como emenda supressiva, o texto irá à sanção sem o segundo dispositivo? Logicamente que não.

Toda alteração de mérito proporcionada por uma Casa, quer por meio de emenda, de destaque, ou de prejudicialidade, haverá de ser submetida à apreciação da outra Casa ou a ela comunicada, sob pena de corromper-se o sistema bicameral do Poder Legislativo.

Não há arquivamento por prejudicialidade em virtude de reexame de matéria aprovada ou rejeitada em apreciação pretérita, até porque o órgão que a processou, poderá rever posicionamento adotado anteriormente. 3.3.7 - A Redação Final e a Redação do Vencido

Terminada a votação em primeiro turno, os projetos irão à Comissão de Constituição e Justiça e de Redação para redigir o vencido, caso não seja dispensado pelo Plenário. Relembro que quando se tratar de proposta de emenda à Constituição, de projeto de código ou sua reforma e de projeto de resolução que altere ou modifique o Regimento Interno, a redação do vencido e/ou a redação final, compete ao órgão competente para o exame de mérito. A redação final é parte integrante do turno em que se concluir a apreciação da matéria e será dispensada, salvo se houver vício de linguagem, defeito ou erro manifesto a corrigir, nos casos citados no § 2° do art. 195 do Regimento Interno.

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Há que se diferenciar a redação do vencido e a redação final. Diz-se redação do vencido (ou vencedora), àquela ultimada do primeiro para o segundo turno. Já a redação final é a redação resultante da votação de último ou único turno, conforme o caso.

Assim, há redação do vencido, quando a matéria é apreciada em dois turnos. Ela é, portanto, a redação intermediária, a fim de que o Plenário possa conhecer o teor do que ficou decidido e aprovado no conjunto da última votação e, por exclusão, também do que foi prejudicado em virtude daquela deliberação.

De qualquer forma, à Comissão incumbida de elaborar a redação compete consolidar o que decidiu o Plenário, sendo-lhe vedado fazer alterações de mérito.

Finalmente, encerrada a votação de mérito de uma proposição, é possível votar logo em seguida a redação final da matéria, até porque ela é parte do turno em que se finaliza a votação e não se permite mais qualquer alteração de conteúdo.

Esclareça-se que a votação da redação, final ou do vencido, ou de alterações redacionais por não envolver mérito, exige apenas o quorum de maioria simples para aprovação, em votação simbólica.

É possível, entretanto, o oferecimento de emendas de redação, em Plenário ou na Comissão, para sanar vício de linguagem, lapso decorrente da votação de mérito ou incorreção de técnica legislativa, tanto na redação do vencido quanto na redação final.

Cabe inicialmente à Comissão competente para elaborar a redação sanear o possível conflito sobre se a emenda é ou não redacional, e, posteriormente, ao Plenário, até porque sujeitam-se elas às mesmas formalidades das emendas de mérito.

Encerrando-se a discussão da redação, sem emendas, considerar-se-á o texto aprovado, sem votação.

No âmbito das Comissões, tendo tramitado conclusivamente, o órgão específico para redigir a redação final o fará, tendo por base a vontade manifesta das Comissões.

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Se ocorrer divergência em relação ao texto que deva prevalecer na redação final, a matéria será levada ao Plenário. Observe-se, por oportuno, que a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação ou o órgão específico, ainda que não apreciando a matéria conclusivamente, tem a faculdade de apresentar substitutivo à proposição para aperfeiçoar a técnica legislativa. É o caso da alteração formal, em seu conjunto, com a finalidade de correção de técnica.

A Comissão pode, ainda, oferecer subemenda supressiva de parte da emenda adotada por Comissão anterior, ou emenda a projeto ou a substitutivo para sanear inconstitucionalidade, como também emenda ou subemenda de redação ou de técnica legislativa.

Apesar disso, se a Comissão tiver a incumbência de examinar também o mérito da proposição, sua alteração será considerada em primeiro lugar e, aprovada, resultarão prejudicadas as demais partes. Contudo, se sua competência não envolver mérito na análise, tal alteração poderá ser submetida a votos, quando da apreciação da redação final.

De qualquer forma, verificada a existência de erro ou inexatidão do texto, após redação em definitivo, a Mesa procederá à devida correção, comunicando o fato ao Senado Federal ou ao Presidente da República. Caso a Câmara venha a observar erro em autógrafo recebido do Senado, a Mesa devolverá a matéria àquela Casa, a fim de que sejam efetuados os reparos devidos.

3.3.8 - Da Revisão pelo Senado Federal

No Senado Federal, a proposição sofrerá idêntico exame: se renovará a admissibilidade da tramitação pela Presidência da Mesa, a remessa às Comissões, a discussão e a votação. Se nesta fase houver apresentação de emendas, volverá a proposição à Câmara iniciadora. Após a aprovação ou rejeição das emendas, o projeto será remetido ao Presidente da República, que o sancionará ou vetará.

O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Se emendado, voltará à Casa iniciadora (CF, art. 65).

Assim, nos termos do art. 65, CF, em caráter de revisão, a deliberação da Câmara dos Deputados sobre projeto de lei complementar far-se-á em um único turno de discussão e votação.

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Portanto, quando houver emendas incluídas pela Casa Revisora, como a matéria objeto de deliberação refere-se apenas às emendas propostas, em caráter de revisão ou confirmação, também em um único turno serão assim elas apreciadas, ainda que digam respeito a projeto de lei complementar. Nesses casos, entretanto, já não é mais possível oferecer modificações alternativas: aceita-se a alteração, no todo ou em parte, ou se a rejeita.

A aceitação da alteração, no todo ou em parte, prejudica a parte correspondente já aprovada naquela Casa, mas sua rejeição implica o encaminhamento à sanção do texto anteriormente aprovado na Casa Iniciadora.

Assim, a rejeição ou aprovação de parte da alteração do Senado Federal somente é possível via destaque, mediante a rejeição ou aprovação como um todo da modificação proposta, ressalvando-se a parte.

Essas são exceções de alteração na modificação oriunda da Casa Revisora, ou seja, quando o objetivo é fazer prevalecer a alteração da Casa Revisora, aprova-se a emenda, sem necessidade de destaque, ou rejeita-se, se não há concordância sobre seu conteúdo; quando, entretanto, a intenção é aprovar apenas parte da modificação, destaca-se ou o dispositivo que se deseja aprovar e rejeita-se a parte não destacada ou destaca-se a parte sobre a qual não há consenso e aprova-se a parte não destacada.

O que não é possível, entretanto, é produzir modificações em dispositivos não alterados pela Revisão, pois, no mínimo, haveria duas votações para um mesmo dispositivo ou expressão por uma única Casa Legislativa.

Ademais, tais alterações, em virtude de modificações promovidas pelo Senado, têm o condão único de produzir supressões de dispositivos ou expressões e jamais de introduzir matéria nova na proposição sob exame. Aliás, destaque não é tecnicamente uma emenda, muito menos subemenda, apesar de produzir alterações semelhantes.

A possibilidade da supressão de dispositivo, via destaque, pela Casa Revisora, contudo, para efeitos de remessa da proposição, é considerada como emenda supressiva e deverá ser devolvida à Casa iniciadora, para que não se frustre a apreciação das modificações, em face do dispositivo constitucional que determina ser necessária a aprovação pela Câmara dos Deputados e pelo Senado do inteiro teor das proposições.

Admite-se, por fim, a alteração sem necessidade de apreciação pela Casa Iniciadora, senão apenas mediante declaração de prejudicialidade, quando a retirada do texto de dispositivo achar-se relacionada com norma revogada, em face de norma jurídica.

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Assim, a Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará (CF, art. 66). Isto é, esgotada a fase de elaboração legislativa na Câmara e no Senado, com a aprovação da redação final, a matéria será encaminhada em autógrafos à sanção presidencial.

O Presidente da República dispõe de 15 dias corridos para sua manifestação por escrito. Ocorrendo silêncio no decorrer do prazo, a matéria é tacitamente sancionada.

O chefe do Poder Executivo, entretanto, poderá negar parcial ou totalmente a matéria, vetando-a.

3.3.9 - Da sanção e do veto

Sanção é a rubrica presidencial em texto legislativo aprovado pelo Congresso Nacional, de acordo com as normas regimentais e constitucionais em vigor. Sanção é a adesão dada pelo Chefe do Poder Executivo ao projeto aprovado pelas Casas Legislativas, de tal sorte que, enquanto ela não se manifesta, a obra legislativa não se encontra definitivamente formada.

Veto é a negação da sanção, da assinatura presidencial na matéria legislativa. É um instrumento de controle da legislação, não apenas do ponto de vista da constitucionalidade como também dos interesses públicos.

Sancionada e logo em seguida promulgada a matéria está em condições de ser exigível no mundo jurídico, seguindo à publicação no Diário Oficial da União, para conhecimento dos cidadãos e para que ninguém possa negar-lhe validade. Para ser obrigatória, portanto, a matéria há de ser também publicada.

Vetado, o projeto retornará ao Congresso Nacional para apreciação: rejeitado o veto, a matéria irá à promulgação e publicação; mantido o veto, considera-se vencida a decisão do Poder Legislativo e prevalecentes as argumentações do Poder Executivo.

O art. 66 da Constituição Federal, em seus parágrafos 4º e 5º, assim dispõe sobre a questão:

"§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto.

§ 5º Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República."

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Assim, na hipótese de veto, o Congresso Nacional apreciará os motivos apresentados pelo Presidente da República e poderá rejeitá-lo pela maioria de seus membros, isto é, por 257 votos Não dos Deputados, mais 41 dos Senadores, em votação secreta. Se rejeitar o veto, o projeto será promulgado e publicado como lei, pelo Presidente da República, e se este não o fizer, pelo Presidente do Senado Federal ou pelo seu Vice-Presidente. Se acolher o veto, a matéria nele constante será arquivada.

3.4 – A Fase complementar

3.4.1 - Da promulgação e da publicação das leis

Compete privativamente ao Presidente da República, nos termos do artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal, promulgar e fazer publicar as leis.

O termo leis abrange leis ordinárias e leis complementares. Nas emendas constitucionais não se admite a participação do Poder Executivo fora da fase de iniciativa. Quanto às leis delegadas, cabe ao Presidente da República fazer sua publicação. De igual modo, quanto às medidas provisórias, salvo se transformadas em projeto de conversão.

Portanto, a promulgação é o meio pelo qual se constata a existência da lei.

A vigência da lei, contudo, condicionada está à sua publicação. O próprio texto legal poderá conter referência à data em que entrará em vigor. Ausente tal cláusula, o princípio é o da aplicação da regra geral vigente no País - art. 1º da Lei de Introdução ao Código Civil, qual seja, a vigência da lei começa quarenta e cinco dias após a publicação oficial.

A publicação é o ato que dá a todos o conhecimento de que a lei existe, daí nascendo a obrigatoriedade, a todos imposta, de cumprimento.

O retardamento doloso da publicação, que se configura em ato administrativo, constitui crime de responsabilidade, passível, portanto, de denúncia e do afastamento do titular responsável pela obrigação, com perdas de direitos políticos.

4. O Recesso e as Reuniões do Congresso Nacional

Eleito o Congresso Nacional a cada 4 anos (no Senado Federal o mandato é de 8 anos, com renovação por um e dois terços, alternadamente), denomina-se Legislatura esse período que se compõe de 4 sessões legislativas ordinárias - sessão anual - correspondente a cada um dos anos componentes do mandato.

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Pode-se afirmar, assim, no que diz respeito às reuniões de cada Casa do Congresso Nacional, o seguinte: entende-se por sessão legislativa o lapso de tempo (correspondente à duração de 1 ano), inserido no lapso de tempo maior que é a Legislatura (correspondente à duração do mandato, de 4 anos), em que os membros do Congresso Nacional dedicam-se à atividade de elaborar as leis que regem o País.

Porém, uma análise rápida do caput do art. 57 da nossa Constituição Federal já permite suspeitar da natureza do recesso na estrutura constitucional. Diz o dispositivo: “O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro”.

Certamente, a interrupção das reuniões do Congresso não significa que o órgão deixa de existir ou que os parlamentares deixam de atuar como parlamentares nesse período. Em princípio, entendemos que o legislador constituinte não considerou necessário um período de reuniões mais longo que, aliás, não é curto em comparação com a média internacional. No entanto, tal período de recesso não constitui um direito dos parlamentares, mas uma conseqüência da organização constitucional dos trabalhos do Congresso.

Em decorrência da natureza específica de suas atribuições, o parlamentar pode ser chamado a reunir-se em sessões legislativas ordinárias ou extraordinárias durante os quatro anos do seu mandato, sem que contra isso possa invocar o direito à interrupção anual do trabalho assegurado a qualquer trabalhador.

Note-se, ainda, para acentuar o caráter permanente da atuação do Congresso, que o art. 35, § 3º, do Regimento, estabelece a possibilidade de atuação das Comissões Parlamentares de Inquérito também durante o recesso parlamentar, ou seja, apesar da sucessão de legislatura e dos intervalos entre os períodos de reuniões dos parlamentares, o Parlamento existe permanentemente como Poder autônomo, capaz de retomar seus trabalhos sempre que repute conveniente.

Daí, a conclusão: o intuito da regra constitucional é simplesmente assegurar que reuniões do Congresso Nacional e de suas Casas terão lugar anualmente naquele período, sem dependência de convocação.

4.1 - A Sessão Legislativa Ordinária

A sessão legislativa ordinária, portanto, tem a duração no ano, sendo inaugurada em 15 de fevereiro, interrompida em 30 de junho, reiniciada em 1º de agosto e finalizada em 15 de dezembro. A interrupção não poderá ocorrer em julho, se a lei de diretrizes orçamentárias não for aprovada (CF, art. 57).

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Não havendo a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) até 30 de junho, o Congresso Nacional estará funcionando de forma ordinária - recesso não há e muito menos necessidade extra de sua convocação. Assim, em funcionamento pleno, poderá deliberar sobre qualquer matéria em trâmite em qualquer de suas Casas.

4.2 - A Sessão Legislativa Extraordinária

Ao período de convocação extraordinária dá-se o nome de sessão legislativa extraordinária e, no seu decurso, o Congresso Nacional somente poderá deliberar a propósito da matéria para a qual foi convocado (CF, art. 57, §§ 6º e 7º).

Desde logo, entretanto, é de notar que a competência para convocar extraordinariamente o Congresso Nacional nos casos de urgência ou interesse público relevante é conferida, em igualdade de condições, tanto ao Presidente da República quanto aos Presidentes da Câmara e do Senado, em conjunto, e ainda aos próprios parlamentares, a requerimento da maioria dos membros de cada Casa. Vê-se, pois, que trata-se de competência comum a três agentes públicos, estando qualquer deles, com independência, aptos a exercê-la plenamente conforme seu próprio juízo de urgência ou interesse público relevante. A possibilidade, portanto, busca resguardar a competência privativa do Congresso Nacional de decidir sobre quais matérias deve efetivamente deliberar.

4.3 - A Comissão Representativa do Congresso Nacional

Nos períodos de interrupção da sessão legislativa (recesso parlamentar), incluindo-se os dias destinados às sessões preparatórias para a posse dos parlamentares eleitos e a eleição das Mesas, estará em funcionamento uma Comissão Representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na última sessão ordinária do período legislativo, cujas atribuições estão definidas no Regimento Comum e em Resolução própria. Em sua composição, será observado o princípio da proporcionalidade partidária (CF, art. 57, § 4º).

4.4 - As Reuniões dos Parlamentares

De fato, a Câmara dos Deputados e, bem assim, o Senado Federal trabalham em sessões periódicas, ditas sessões legislativas. Fora das sessões não podem deliberar, pelo que elas se tornam uma condição indispensável para elaboração das leis.

Com o intuito de melhor ordenar os trabalhos, determinou-se que, no decorrer da sessão legislativa ordinária ou extraordinária, as reuniões dos parlamentares podem assumir, de conformidade com a finalidade e horários estabelecidos, as seguintes feições: sessões ordinárias, extraordinárias, solenes, preparatórias e conjuntas.

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4.4.1 - Da Sessão Pública ou Secreta

As sessões serão públicas (art. 69, RICD), mas excepcionalmente poderão ser secretas, quando assim deliberado pelo Plenário, o mesmo ocorrendo quanto às reuniões das Comissões. Além de públicas, as sessões devem ser objeto da mais ampla publicidade.

As sessões secretas, que terão indicação precisa de seu objetivo, serão realizadas automaticamente a requerimento de Comissão, do Colégio de Líderes ou por solicitação de pelo menos um terço da totalidade da Câmara; por deliberação do Plenário, a requerimento de Líder que represente no mínimo um quinto da Casa; e obrigatoriamente quando a Câmara houver que deliberar sobre projeto de fixação ou modificação dos efetivos das Forças Armadas, declaração de guerra ou acordo sobre paz e passagem de forças estrangeiras pelo território nacional ou sua permanência nele.

Ao público convenientemente trajado e com identificação será franqueado o acesso às galerias para assistir as sessões, mas, só Deputados e Senadores poderão assistir às sessões secretas do Plenário; os Ministros de Estado, quando convocados, ou as testemunhas chamadas a depor participarão dessas sessões apenas durante o tempo necessário (arts. 92, 93 e 94, RICD). Em todo o caso, a Câmara deverá resolver, por maioria simples, se o objeto e o resultado da sessão, além do nome dos proponentes devem permanecer em sigilo.

Aliás, considera-se incurso na sanção de perda temporária do exercício do mandato, por falta de decoro parlamentar, o deputado que revelar conteúdo de debates ou deliberações que a Câmara ou Comissão haja resolvido devam ficar secretos (art. 246, III).

4.4.2 - Da Sessão Preparatória

As sessões preparatórias são reservadas para a posse dos parlamentares e eleição da Mesa, portanto, são realizadas no período que antecede a sessão legislativa ordinária.

Assim, conforme a regra, as primeiras e as terceiras sessões legislativas ordinárias serão precedidas de sessões preparatórias, para a eleição da Mesa Diretora; mas nas primeiras cuidar-se-á também da posse dos Deputados diplomados que, aliás, ocorrerá no dia primeiro de fevereiro do primeiro ano da Legislatura, às quinze horas, enquanto a eleição da Mesa, na do dia seguinte.

4.4.3 - Da Sessão Ordinária

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As sessões ordinárias são as de qualquer sessão legislativa, realizadas uma vez por dia, em todos os dias úteis, iniciando-se às nove horas, às sextas-feiras, e às quatorze horas, nos demais dias da semana, com duração de cinco horas (RICD, art. 66).

As sessões ordinárias, que podem ser deliberativas ou apenas de debates, dividem-se nas seguintes partes:

- Abertura – é o apregoamento de que há quorum para a realização da sessão, seguido da leitura da sinopse da ata da sessão anterior e da correspondência de interesse da Mesa e do Plenário;

- Pequeno Expediente – fase destinada a breves comunicações dos parlamentares inscritos;

- Grande Expediente – fase destinada a oradores sorteados para grandes pronunciamentos;

- Ordem do Dia – fase destinada a apreciação da pauta de proposições;

- Comunicações Parlamentares – fase destinada a posicionamentos dos bancadas, conforme indicação dos Líderes partidários;

- Comunicações de Lideranças – fase de pronunciamentos privativa dos Líderes; - Encerramento – é o anúncio do término da sessão com o aviso da data da realização da próxima reunião e a respectiva pauta de trabalho, quando houver.

Para a abertura das sessões, é imprescindível a presença na Casa de um décimo da composição da Câmara, desprezada a fração. Para as deliberações, o princípio geral é o de que as decisões da Câmara sejam tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos seus membros, sob pena de se adiar a deliberação por falta de quorum. A exigência, portanto, de quorum é matéria de ordem pública constitucional, e seu desrespeito gera a nulidade da decisão. Sua finalidade é garantir, pelo menos, uma maioria relativamente importante para cada decisão.

O Regimento Interno permite sessões ordinárias não-deliberativas em qualquer dia útil da semana (art. 66). Trata-se de uma decisão do Presidente da Câmara, que é quem elabora a pauta, contudo, as sessões extraordinárias serão sempre deliberativas.

4.4.4 - Da Sessão Extraordinária

As sessões extraordinárias e as reuniões extraordinárias das Comissões são as realizadas em dias ou horas diversos dos prefixados para as ordinárias, sendo convocadas pelos agentes políticos competentes para isso.

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As sessões extraordinárias destinam-se exclusivamente à apreciação das matérias constantes da pauta, dispondo, portanto, tão-somente de Ordem do Dia, salvo a convocação de Comissão-Geral.

4.4.5 - Dos Períodos Extraordinários de Sessão

A regra contida no Regimento, no art. 66, §§ 4º e 5º, faculta, por sua vez, a realização de períodos de sessões extraordinárias exclusivamente destinadas à discussão e votação das matérias constantes do ato de convocação. Nessa hipótese, não serão realizadas sessões ordinárias.

Trata-se aqui de um esforço concentrado oficial colocado à disposição da Câmara, por proposta do Colégio de Líderes ou a requerimento de um décimo da Casa, para que apenas o Plenário atue, de forma extraordinária e incessante, mas delibere tão-somente sobre determinadas matérias.

A regra, portanto, não se refere à sessão extraordinária autônoma, muito menos à sessão legislativa extraordinária. Ao contrário, trata-se de uma extravagante Ordem do Dia, podendo, pois, realizar-se tanto na sessão legislativa ordinária ou na extraordinária, neste caso, entretanto, desde de que as matérias constem da pauta de convocação.

Quando assim posicionar-se a Câmara, as formalidades regimentais dispensáveis por força da natureza da proposição ou do rito de tramitação urgente são extensivas ao caso.

4.4.6 - Da Sessão Solene

As sessões solenes destinam-se a comemorações especiais ou recepção de altas personalidades, podendo, entretanto, a homenagem ser prestada durante o Grande Expediente, nas sessões ordinárias ou até mesmo em prorrogação da sessão.

Trata-se também de sessão solene aquela sessão conjunta destinada a inaugurar a sessão legislativa ordinária e a extraordinária; aquela destinada a promulgar emendas à Constituição, bem como a destinada a receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República.

4.4.7 - Da Comissão-Geral

As sessões da Câmara, em razão do disposto no art. 91, podem ser transformadas em audiências públicas, chamadas de Comissão Geral, nos casos de debate de matéria relevante, discussão de projeto de iniciativa popular ou de comparecimento de Ministro de Estado. Nessas hipóteses, além dos deputados, outros convidados podem usar da palavra na tribuna da Câmara.

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De qualquer forma, alcançada a finalidade da Comissão Geral, a sessão plenária terá andamento a partir da fase em que regimentalmente se encontrariam os trabalhos.

As Comissões igualmente podem realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil para instruir matéria legislativa em trâmite, bem como para tratar e assuntos de interesse público relevante, atinente à sua área de atuação, por proposta de qualquer de seus membros ou a pedido de entidade interessada. 4.4.8 - Da Sessão Conjunta

Além das sessões acima citadas, o Congresso Nacional poderá reunir-se em sessão conjunta com as finalidades definidas pelo art. 57, § 3º, da CF.

Quando reunido o Congresso nacional em sessões conjuntas, a sua Mesa será presidida pelo Presidente do Senado Federal, sendo, os demais cargos, exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal (CF, art. 57, § 5º).

Assim, quanto a esse aspecto, a nova Constituição se manteve nas linhas mestras já traçadas em 1891. Previu que certos atos só fossem praticados pelo Congresso em sessão conjunta.

Destarte, é em sessão conjunta do Congresso que se há de inaugurar solenemente a sessão legislativa ordinária (em 15 de fevereiro de cada ano, quando não recair em sábado, domingo ou feriado) e a extraordinária; de elaborar o Regimento Comum e regular a criação dos serviços comuns às duas Casas; de receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República (art. 78, CF); de promulgar emendas à Constituição; de conhecer do veto e sobre ele deliberar (art. 57, § 3º, IV); de deliberar sobre as impugnações do Tribunal de Contas da União; de discutir e votar o orçamento, a lei de diretrizes orçamentárias, o plano plurianual e as proposições que visem abrir créditos adicionais e suplementares (art. 166).

Assim, afora aquelas de caráter solene, as sessões do Congresso Nacional serão todas extraordinárias, pois que não há data preestabelecida ordinariamente para sua efetivação, por conta das peculiaridades procedimentais das matérias de que se encarrega.

Quanto à deliberação, a norma regimental determina que a computação dos votos da Câmara e do Senado será feita separadamente, primeiro na Câmara onde se iniciou o processo, estabelecendo ainda que o voto contrário de

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uma Casa importa a rejeição da matéria. Quanto ao mais, o processamento da votação segue, em geral, os mesmos princípios que o norteiam na Casa respectiva.

A N E X O S

Os Fluxos de Tramitação

Da proposta de emenda à Constituição

Iniciativa: 1/3 dos Deputados;Presidente da República;½ + 1 das Assembléias Legislativas;- casos em que a tramitação inicia-se na Câmara dos Deputados1/3 dos Senadores.

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Obs: As alterações produzidas à PEC pela Casa revisora inicial tem o condão de transformar a proposição em PEC nova e, assim, de mandar a revisão para a antiga Casa iniciadora, por força do que dispõe o art. 60, § 2º, até que um único texto seja consensual.

Apresentação: Perante o Plenário (após a Ordem do Dia)- quando de iniciativa de 1/3 dos Deputados

Perante à Mesa- quando de iniciativa do Senado, do Presidente da República e das Assembléias Legislativas

Despacho do Presidente Para exame de admissibilidade (CF, art. 60, § 4º)da Mesa - à CCJR: prazo de 5 sessões

Poder terminativoPara exame de mérito

- Comissão Especial: prazo de 40 sessões- Relator: 20 sessões- Poder: Plenário

Turnos de discussão doise de votação:

Rito de tramitação: especial

Interstício: Para inclusão em Pauta (após a publicação do parecer)- duas sessõesEntre um e outro Turno- 5 sessões, contados da publicação em avulso da redação

para o segundo turno

Modalidade de votação: Nominal

Quorum de aprovação: Nas comissões- maioria simples, presente à votação a maioria absoluta do colegiado

No Plenário- 3/5 dos votos favoráveis de cada Casa

Emendas de Mérito Perante à Comissão Especiale de Redação - de mérito: nas primeiras dez sessões do prazo

supramencionado- subscrita por 1/3 dos Deputados, no mínimo, ressalvada a competência da relatoria.

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- de redação: durante a elaboração da redação do vencido e da redação para o segundo turno de apreciação, subscrita por um décimo ou líderesPerante o Plenário

- quanto ao mérito, apenas se se tratar de emendas aglutinativas, durante a primeira discussão, fruto da fusão das emendas preexistentes entre si ou por aproximação com o texto;- subscrita por Líderes, por um décimo dos membros ou pelos autores das emendas referenciadas- quanto à técnica legislativa, apenas emendas redacionais, até o início da primeira ou da Segunda votação, desde que provinda da comissão, subscrita por um décimo ou lídres.

Destaques nas comissões Tipos:e no Plenário - individual (detém o ônus do quorum)

- objetiva modificar “algo” já aprovado- sujeita-se a duas votações- quorum: maioria simples

- D.V.S. (um décimo do colegiado ou líderes)- Objetiva não permitir a inclusão de “algo”- Sujeita-se a duas votações- Quorum: idêntico ao da proposição- Ônus: de quem pretende a inclusão

- de Bancada (de Partido Político)- objetiva não permitir a inclusão de “algo”- sujeita-se a apenas uma votação

- Finalidades: inversão/preferência, substituição de redação, adição de dispositivo ou supressão de parte

Redação do Vencido Na Comissãoe redação final - maioria simples(quorum) No Plenário

- maioria simples

Do Projeto de Lei Ordinária/Complementar

Apresentação/Iniciativa Perante o Plenário- quando de iniciativa de Deputado, individual ou coletivamente, de Comissão ou da Mesa

Perante a Mesa- quando de iniciativa do Presidente da República, do Senado, de outro Poder ou dos cidadãos.

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Cabe a Secretaria-Geral da Mesa da Câmara protocolizar a proposição de iniciativa dos cidadãos.

Despacho do Presidente: Às comissões competentes para o exame de mérito (conteúdo material) e à CCJR e CFT, se for o caso, para exame de admissibilidade (conteúdo formal). Haendo o envolvimento de mais de três comissão, quanto ao mérito, as atribuições e prerrogativas referentes à elaboração de pareceres serão exercidas por comissão especialmente criada para esse fim.

Rito de tramitação original: Caráter de prioridade, no caso:- de PLP - de resolução referente a alteração regimental- de regulamentação constitucional- de regulamentação de eleições- quando não for de iniciativa parlamentar

Caráter ordinário- quando de iniciativa parlamentar

Turnos de discussão dois turnos, no caso:e votação: - de PLP

- de resolução destinada a alteração regimentalum turno ou turno único, no caso:- nos demais casos

Caráter da decisão Quanto ao mérito, a decisão pode ser:Colegiada: - a) conclusiva

- Emendas : perante as comissões, por qualquer Deputado; Havendo substitutivo, as emendas poderão ser apresentadas por membro colegiado;

- Quorum de votação : maioria simples, presente a maioria absoluta- b) opinativa

- será sempre opinativa a decisão referente a PLP- Emendas: apenas perante o Plenário, por qualquer Deputado, ressalvada a prerrogativa do Relator

Quanto à admissibilidade- será sempre terminativo o parecer referente à constitucionalidade e juridicidade ou adequação financeira ou orçamentária, se for o caso

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Quorum de deliberação: Nas comissões:- maioria simples, presente a maioria absolutaNo Plenário:

- maioria absoluta, no caso de PLP- maioria simples, nos demais casos

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Ferreira Fº, Manoel Gonçalves; Do Processo Legislativo, 4ª Edição, 2001

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Horta, Raul Machado; O Processo Legislativo nas Constituição Federais Brasileiras Artigo publicado no Caderno das Edições Técnicas do Senado Federal: Processo Legislativo – Normas Constitucionais e Regimentais, 1992

Miranda, Jorge; Estudos sobre a Constituição,

Moraes, Germana de Oliveira, O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade do Processo Legislativo, 1998

Oliveira, Regis Fernandes e Ferreira, José Rodrigues; Processo Legislativo – Uma Contribuição ao debate

Souza Sampaio, Nelson de; Do Processo Legislativo, 1968

Temer, Michel; Elementos de Direito Constitucional, 12ª Edição, 1996

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Documents

O PROCESSO LEGISLATIVO - projetodelei.files.wordpress.com · processo legislativo acelerou a tramitação da proposição, em vários casos, quando dispensou a deliberação senatorial