Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014

O PROGRAMA TRAVESSIA: INTERSETORIALIDADE COMO ESTRATÉGIA DE

SOLUÇÃO PARA PROBLEMAS COMPLEXOS

TATIANA LEMOS SANDIM

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Painel 24/071 O Programa Travessia: estrutura institucional, metodologia de diagnóstico e planejamento, arranjos de governança do programa intersetorial de enfrentamento da pobreza do Governo de Minas Gerais

O PROGRAMA TRAVESSIA: INTERSETORIALIDADE COMO

ESTRATÉGIA DE SOLUÇÃO PARA PROBLEMAS COMPLEXOS

Tatiana Lemos Sandim

RESUMO O texto apresenta o Programa Travessia - iniciativa do Governo de Minas de inclusão social e produtiva das camadas mais pobres da população por meio da articulação de ações - ao mesmo tempo em que aborda os fundamentos teóricos da intersetorialidade. O entendimento que norteia o Travessia é o de que a pobreza é um fenômeno multidimensional que demanda intervenções abrangentes, capazes de abordar as múltiplas facetas de forma simultânea, integrada e intersetorial. O texto discorre sobre as premissas da intersetorialidade e defende que projetos dessa natureza são adequados para o enfrentamento de problemas complexos Evidencia-se que trabalhar intersetorialmente pressupõe: 1) intervenções em conjunto são diferentes do conjunto das intervenções; 2) não se trata de fazer junto o que se fazia de forma isolada; 3) a eficiência de um serviço ou setor é insuficiente para garantir respostas adequadas. São destacadas as ferramentas e instrumentos implantados no âmbito do Programa Travessia que procuram operacionalizar pressupostos da intersetorialidade, tais como: instâncias colegiadas de gestão, grupos de trabalho temático e planejamento integrado.

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INTRODUÇÃO

O Programa Travessia foi proposto no plano de governo para o segundo

mandato do governador de Minas Gerais, em 2008. O objetivo central do Programa

é “promover a emancipação social e econômica das camadas mais pobres e

vulneráveis da população através da articulação de ações integradas de base local”

(MINAS GERAIS, 2008). Desde seu primeiro ano de execução o Travessia aborda a

questão da pobreza – e as consequentes formas de minimizar os impactos deste

fenômeno – de forma inovadora em relação às demais políticas voltadas para esta

finalidade em nível subnacional no Brasil.

Dois conceitos importantes norteiam esta ação. O primeiro é o conceito

de pobreza multidimensional, no qual a insuficiência de renda não é critério bastante

para caracterizar a situação de pobreza. Assume-se que a pobreza é um fenômeno

multidimensional e se operacionaliza este conceito por meio do Índice de Pobreza

Multidimensional – IPM, o mesmo adotado pelo Programa das Nações Unidas para

o Desenvolvimento (PNUD). Nele estão incluídas as dimensões saúde, educação e

padrão de vida para a caracterização da pobreza1.

A adoção de um conceito de pobreza multidimensional traz consigo a

necessidade de uma intervenção intersetorial como contra face. Com esta premissa

chega-se ao segundo conceito importante para o Travessia. A intersetorialidade

enquanto condição fundamental para intervenções efetivas na redução da pobreza.

Isto porque, ao considerar que a pobreza é uma situação caracterizada por múltiplos

fatores que se constelam na vida de um indivíduo ou de uma família, uma

intervenção coerente deve ser capaz de atuar sobre diversas dimensões do

fenômeno. Considerando que os governos se estruturam classicamente em setores,

1 O IPM é baseado, como dito, no enfoque da pobreza enquanto privação de capacidades. Por sua vez, este enfoque integra a perspectiva do desenvolvimento humano elaborado pelo PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) em parceria com a Universidade de Oxford, especificamente com o OPHI (Oxford Poverty & Human Development Initiative). O IPM é dividido em três dimensões: educação, saúde e padrão de vida. As dimensões são avaliadas em dez indicadores. Cada dimensão tem 33,33% de peso cada e dentro de cada dimensão o peso é dividido igualmente entre os indicadores que a compõe. A unidade de análise é o domicílio. Os indicadores que compõem o IPM são: Anos de estudo e escolarização infantil; mortalidade infantil e nutrição; eletricidade, saneamento, água, assoalho, combustível para cozinhar e bens domésticos. Fonte: ALKIRE, SANTOS, 2010 apud SOUSA, 2011.

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secretarias e/u departamentos, altamente especializados, nenhum deles detêm o

conhecimento necessário para solucionar a questão em sua totalidade. Assim, a

articulação de mais de um segmento governamental deve ser considerado inerente

para uma intervenção efetiva e responsável.

A partir da consideração da produção sobre a intersetorialidade a partir de

vários autores relacionados à temática, este trabalho empreenderá uma análise do

Programa Travessia a partir de elementos extraídos de seu desenho e de sua

execução, buscando evidenciar o aprendizado prático sobre o trabalho intersetorial

que esta estratégia pode aportar para outras intervenções com finalidade similar ou,

ainda para estudos que possam contribuir para a compreensão e a

operacionalização da intersetorialidade.

OBJETIVOS

O objetivo do presente trabalho é apresentar o Programa Travessia e os

conceitos teóricos subjacentes ao seu desenho e à sua intervenção, em especial, os

princípios da intersetorialidade. Espera-se demonstrar que a estratégia de

intervenção adotada é coerente com o conceito de pobreza adotado e visa alcançar

resultados efetivos no desenvolvimento de suas ações. Esta discussão é parte

integrante de um trabalho mais amplo, proposto no âmbito do VII Congresso do

Consad. Além deste texto, outros dois dedicam-se ao tema de forma complementar.

Assim, indica-se a leitura dos três trabalhos, se deseja-se uma compreensão mais

abrangente desta intervenção do governo de Minas Gerais.

A INTERSETORIALIDADE COMO FERRAMENTA PARA O DESENHO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Debates relativamente recentes na Administração Pública têm destacado

a necessidade desta resgatar a noção de que seus objetivos estão em seu exterior,

ou seja, na população sobre a qual pretende intervir. Nesse sentido é condição sine

qua non reconhecer a crescente complexidade e a diversidade que caracterizam

este entorno. Partindo destas premissas, as tentativas de modernização da gestão

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devem tem como objetivo dotar a Administração da capacidade para resolução de

problemas complexos e para o equilíbrio das diversas perspectivas presentes na

sociedade atual. Brugué, Canal e Payá (2009) afirmam que há algum tempo os

profissionais e analistas da administração estão conscientes da crescente

complexidade dos assuntos em relação aos quais devem intervir. São os “problemas

malditos”, ou seja, assuntos resistentes às soluções tradicionais porque são de

irredutível complexidade. O “grau de maldade” desses problemas varia de acordo

com a complexidade, a incerteza e o número e a diversidade dos atores envolvidos

(BRUGUÉ; CANAL; PAYÁ, 2009).

Tais problemas, resistentes às soluções já existentes, exigem, portanto, o

transbordamento da capacidade da administração e das políticas públicas,

pressionando-as para a consecução de soluções novas ao mesmo tempo em que

alimentam uma crescente insatisfação entre os cidadãos. O eixo central da questão

localiza-se no contraste entre a simplicidade das ações de intervenção – traço

comum nas administrações públicas – e a complexidade dos problemas a resolver.

Dada a impossibilidade de tornar os problemas mais palatáveis para a estrutura

governamental já existente – fracionando-os aos âmbitos das estruturas setoriais

tradicionais, opção mais comum até tempos atrás, resta a alternativa de encarar a

transformação da administração pública e dota-la de capacidade de construção de

intervenções multissetoriais para resolver problemas multidimensionais. E é

exatamente neste ponto radica o principal desafio da administração pública na

atualidade (BRUGUÉ, CANAL, & PAYÁ, 2009).

Entre os vários “problemas malditos” demandantes de respostas

provenientes de intervenções governamentais, um deles têm sido recorrentes em

diversas agendas públicas: a pobreza. Para Codes (2008), estudos relacionados à

pobreza costumam se justificar pela relevância que o tema tem assumido no

mundo atual.

De acordo com Bronzo (2005), a concepção de pobreza adotada

influencia diretamente a estratégia de intervenção a ser desenvolvida. Assim,

enfoques multidimensionais de pobreza demandam, por parte da atuação do

Estado, políticas distintas das utilizadas quando da adoção de paradigmas

unidimensionais. O que se pretende concluir é que o enfoque multidimensional da

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pobreza demanda intervenções ao mesmo tempo abrangentes, capazes de

abordar as múltiplas facetas do fenômeno de forma simultânea e intersetorial, ou

seja, desenhadas e implementadas por meio do envolvimento sinérgico de vários

setores governamentais. Para esta autora, a pobreza é um fenômeno coletivo de

tal forma complexo e multidimensional que deve ser enfrentado coletivamente “pelo

conjunto de políticas e pelo conjunto dos diversos atores e setores sociais”

(BRONZO, 2007, p. 8).

O que se conclui é que complexidade exige intersetorialidade. Por meio

desta forma de trabalhar – inter-relacionada, transversal – é possível ser mais eficaz

nas respostas a problemas complexos. É possível trabalhar junto, superando o

trabalho isolado mesmo que muito eficientemente desenvolvido, eliminar a

superposição de tarefas, propondo atividades que prevejam uma atuação conjunta e

compartilhada. Nas palavras de Kaleidos.red, a transversalidade como solução

implica que a convertemos em uma fórmula mágica para trabalhar juntos e para

multiplicar nossos potenciais particulares. Em um mundo de renovadas

complexidades, a transversalidade é a resposta2” (KALEIDOS.RED, 2010, p. 14).

Apesar de parecer uma panaceia para atuação frente à complexidade, a

transversalidade é um problema de gestão. Isto porque ela coloca prerrogativas

para o trabalho que constituem-se como desafios, tais como: necessidade de

incorporar o diálogo na rotina de trabalho e de destituir a centralidade da eficiência,

da hierarquia e da competência, entre outros. Porém, a questão mais inquietante

que a transversalidade impõe para os que optam por adota-la é: como

operacionalizar este conceito?

O que se percebe é que vários modelos têm sido propostos para balizar

as formas de intervenção da Administração Pública na sociedade complexa e em

crescente diversificação como a atual. Esses vários modelos têm apontado para

estruturas de gestão compartilhada, ao mesmo tempo em que colocam em xeque a

própria estrutura organizacional setorializada e preparada para trabalhar de forma

isolada. O que se observa é que temas como intersetorialidade, transversalidade,

2 Tradução da autora. Texto original: “la transversalidad como solución implica que la convertimos en la fórmula mágica para trabajar juntos y para multiplicar nuestros potenciales particulares. En un mundo de renovadas complejidades, la transversalidad es la respuesta” (KALEIDOS.RED, 2010, p. 14).

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gestão em rede são vocalizados e ganham e força em espaços de discussão

institucionais, inclusive, pautando novas agendas de reformas. Para Veiga e Bronzo,

A emergência do tema da intersetorialidade na agenda pública vem mesclado com a emergência de outros termos e noções conceituais – transversalidade, cross cutting, matricialidade – sendo difícil estabelecer, sem ambiguidades, os limites e as distinções entre eles. O ponto é que tais concepções acenam para um conjunto de inovações no âmbito da gestão pública, em um contexto no qual os sistemas técnicos especializados e as estruturas fortemente hierarquizadas e verticais são confrontados com novos objetivos e demandas políticas e sociais, novas temáticas e novos segmentos da população, que demandam uma remodelagem das velhas estruturas organizacionais, exigindo novas respostas organizativas das quais a intersetorialidade é apenas uma das alternativas possíveis (VEIGA; BRONZO, 2007, p. 11).

Os desafios estão postos e se avolumam quando se trata da

operacionalização destes instrumentos, campo no qual ainda há muito para se criar,

testar e adaptar até que tecnologias mais sólidas sejam constituídas. Vários são os

autores que têm se dedicado a contribuir para a compreensão deste conceito.

Para Menicucci (2002), a intersetorialidade é uma nova abordagem dos

problemas sociais que enxerga o cidadão de forma não fragmentada e, com isso,

coloca para a gestão da cidade uma nova lógica, na qual a forma tradicional,

hierarquizada e fragmentada são superadas. Seria necessário, para tanto, um

esforço de articulação de políticas e de síntese de vários conhecimentos buscando

unificar conhecimento e práticas com vistas à inclusão social (MENICUCCI, 2002).

Similarmente, para Junqueira (2000), a intersetorialidade é uma

articulação de saberes e práticas de planejamento, realização e avaliação de ações

com vistas a alcançar um efeito sinérgico em situações complexas, promovendo o

desenvolvimento social, superando a exclusão social. Com este modelo seria

possível ainda otimizar a utilização dos recursos disponíveis no trato dos problemas

da população (JUNQUEIRA, 1999 apud JUNQUEIRA, 1998).

Magalhães (2004), por sua vez, afirma que a intersetorialidade “procura

superar a fragmentação, a dispersão ou a sobreposição de projetos ou ações”

(MAGALHÃES, 2004, pág. 35). Inojosa afirma algo semelhante quando diz que

intersetorialidade é mais que justapor ou compor políticas públicas. Mas também

não é apenas estabelecer um diálogo entre as políticas. O que se pretende é fazer

com que essas políticas tenham um foco comum e trabalhem em conjunto para

alcançar esse objetivo. (INOJOSA, 2001).

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Para Kaleidos.red (2010), a transversalidade é termo mais adequado.

Alguns elementos são fundamentais para sua construção. O primeiro deles é

reconhecer que “sozinhos somos impotentes” que expressa a realidade na qual a

eficiência de um profissional, serviço ou setor não é suficiente garantir para a

construção das respostas aguardadas pelos cidadãos provenientes das instituições

públicas. A segunda afirmação é “a soma não soma” e quer expressar que a simples

superposição, acumulação ou soma das atuações também não é suficiente para

solucionar os problemas. Nesse caso, não se trata de fazer junto o que era

desenvolvido de forma isolada. É preciso fazer de forma compartilhada. Por fim, o

desafio é “como juntar para multiplicar”? Fazer juntos multiplica o potencial, mas,

ainda não são dominadas as técnicas para colocar em prática esta ideia

(KALEIDOS.RED, 2010).

Contudo, como reconhecer se um projeto é transversal ou não?

Kaleidos.red (2010) relaciona as características que um projeto transversal deve

possuir: 1) participação de múltiplos atores; 2) compartilhamento de objetivos

mínimos comuns; 3) relações continuadas e não hierárquicas entre os atores,

baseadas em negociação e confiança; 4) interdependência para alcance dos

objetivos; 5) modelo de relações de interdependência funcionando de forma

autônoma e autorregulada; 6) relações regidas por reciprocidade e colaboração.

Para afirmar se um projeto é ou não transversal são estes os elementos que devem

ser focalizados.

Percebe-se, então, o alinhamento entre as proposições da

intersetorialidade e os princípios da transversalidade. Para esta última, não basta

começar a fazer junto o que se fazia separado até então. De forma similar ao que

propõe Inojosa (2001), o que se pretende é trabalhar em conjunto a partir de um

foco comum, elaborado a partir do diálogo entre as partes. Contudo, é preciso deixar

claro que as alterações nas dinâmicas e nos conteúdos das políticas setoriais, como

propõem abaixo Veiga e Bronzo (2007) constituem um fator fundamental para que a

administração supere a modelo em que sempre faz “mais do mesmo” e consolide

outro no qual a ação pública seja capaz de resolver os problemas com os quais a

sociedade convive atualmente, os “problemas malditos”, nas palavras de Brugué,

Canal, & Payá (2009). Deve ficar claro, ainda, que todo o diálogo, toda a a tentativa

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fundada no sentido de estabelecer rotinas de trabalho comuns, parte do

reconhecimento de que “sozinhos somos impotentes”, para utilizar a expressão de

Kaleidos.red (2010). Nas palavras de Veiga e Bronzo observar-se a ratificação de

que a “soma não soma”, é preciso ir além da mera articulação das ações:

(...) intersetorialidade se diferencia, ainda que de maneira sutil, da articulação ou coordenação das ações, uma vez que envolveria alterações nas dinâmicas e processos institucionais e nos conteúdos das políticas setoriais, introduzindo uma perspectiva inovadora no desenho e na abordagem das políticas setoriais e na gestão pública. A intersetorialidade, do ponto de vista substantivo, requereria mais do que a articulação ou a comunicação entre os diversos setores sociais, tais como saúde, educação, habitação, emprego e renda, saneamento e urbanização, por exemplo (VEIGA;BRONZO, 2007, p. 10).

Para Nuria Grau a intersetorialidade trata da integração de diversos setores

com vistas a solução de problemas sociais. Mas a autora reconhece que é um termo

com diversas conotações, a depender das premissas adotadas e, inclusive, pelo que

se entende como “setor”. Para ela, duas premissas devem ser consideradas ao

delimitar a noção de intersetorialidade e esclarecer o sentido de sua adoção. A

primeira delas é a de que a conexão possibilita a busca de soluções integrais e,

assim, são alcançados objetivos de desenvolvimento. Este fundamento

expressamente político coloca a prerrogativa de que as políticas públicas devam ser

planejadas e executadas intersetorialmente. Setor, nesse caso, corresponde à

organização convencional da estrutura governamental (saúde, educação, etc.). A

segunda premissa é que a integração entre os setores possibilita a utilização

produtiva das diferenças entre eles na resolução de problemas sociais. Este

fundamento técnico afirma, em última instância, que a intersetorialidade permite o

compartilhamento dos recursos de cada setor e, com isso, a criação de soluções

melhores. Por setor, de acordo com essa premissa, deve ser considerado também as

lógicas de ação coletiva e os mecanismos de coordenação social e, assim, pode

significar a articulação entre o setor público, o mercado e a sociedade (GRAU, 2005).

Para esta autora, os elementos que frequentemente compõem a

intersetorialidade são a integración (conceitual, de objetivos, de processos e a

derrubada de alguns feudos), a inclusividad (pauta de ação comum para a

implementação, definição das estratégias, atividades e recursos a partir das

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repercussões e efeitos nos objetivos, estratégias, atividades e recursos dos demais

setores) e a mancomunidad (compartilhamento de recursos, responsabilidade

e ações).

É preciso compreender, porém, que a intersetorialidade não contém a

resposta para todos os problemas enfrentados pela Administração Pública. Para

Serra, “a gestão transversal não deveria ser percebida como una panaceia universal

para todos os males organizativos senão, ao contrário, como um instrumento

específico e limitado, adequado ao tratamento e gestão de aspectos muito precisos

da gestão pública3” (SERRA, 2004 apud VEIGA; BRONZO, 2005, p. 13).

Para Grau (2005), é preciso existir algum tipo de evidência de que a

solução do problema não pode ser alcançada por um único setor. Quando da

ocorrência das situações relacionadas adiante, a intersetorialidade tem maiores

probabilidades de aflorar: a) o tema ou o problema transborda a competência de um

único órgão; b) o projeto envolve a cidade como um todo; c) envolve a

descentralização da execução das políticas sociais; d) demanda a centralização da

formulação ou coordenação das políticas sociais. Em cada uma destas situações, “a

operacionalização da intersetorialidade tende a sustentar-se na hipótese de que

novas institucionalidades de caráter plural podem induzir a melhores padrões de

desempenho organizacional” (GRAU, 2005, p. 4).

Após esta exploração, a autora afirma que na operacionalização da

intersetorialidade existem diversas combinações institucionais dependendo dos

âmbitos de sua aplicação. São eles: 1) as fases de gestão: a intersetorialidade pode

se aplicar na formulação e na implementação da política ou só no primeiro; 2) a

cobertura das políticas: podem ser intersetoriais todas as políticas, todas as políticas

sociais ou apenas algumas destas. A combinação destes eixos delimita o ambiente

em que se aplica a intersetorialidade bem como seu grau de complexidade. E,

prevê, em cada uma delas, modelos organizativos diversos que contemplam a

necessidade de criação de estruturas diferentes para operacionaliza-los. As

combinações, contudo, não são excludentes, podendo coexistir ou se combinar.

3 Tradução da autora. Texto original: “la gestión transversal no debería ser percibida como una panacea universal a todos los males organizativos sino, bien al contrario, como un instrumento especifico y limitado adecuado al tratamiento y gestión de aspectos muy precisos de gestión pública” (SERRA, 2004 apud VEIGA; BRONZO, 2005, p. 13).

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Cada uma delas aporta uma relação custo-benefício específica e que deve ser

considerada quando se optar por uma ou por outra.

Bronzo (2005) corrobora com Serra (2004 apud BRONZO, 2005) ao

reafirmar que o arranjo intersetorial não implica necessariamente numa mudança na

estrutura básica (ou hard) da organização. Implica apenas em uma mudança na

parte soft, dimensão complementar à básica. Ou seja, não se pretende substituir as

estruturas setoriais existentes, embora pressuponha a introdução de novas linhas de

trabalho e objetivos (BRONZO, 2005). Para Serra, as estruturas transversais não

incluem a gestão operacional nem tampouco a produção, estas faculdades cabem à

estrutura vertical. As estruturas transversais incluem, isso sim, a análise e a relação

com o entorno, o desenho dos objetivos e o planejamento estratégico e operacional,

o desenvolvimento, a avaliação do resultado operacional e a avaliação estratégica.

Esta premissa estabelece os órgãos transversais como sistemas de relacionamento

e de conhecimento que alimentam as organizações com visões específicas e

objetivos estratégicos de mudança social e, ainda, acompanham e monitoram o

impacto da gestão transversal. As atividades principais para estes órgãos seriam a

produção, análise e difusão de informação e conhecimento, o desenho e formulação

de objetivos estratégicos, concepção e desenvolvimento de políticas e metodologias

de trabalho e a estruturação e gestão de redes internas e externas. Os principais

recursos são estruturados em torno dos eixos conhecimento e capacidade relacional

(SERRA, 2004 apud BRONZO, 2005).

Para se criar viabilidade política para a intersetorialidade, Grau (2005)

afirma que é preciso minimizar as diferenças percebidas de poder. É preciso ser

ingênuo para desconsiderar que o compartilhamento de recursos, responsabilidades

e ações traz consigo a possibilidade de resistências e lutas de poder. O que se

sugere é que sejam desenhados mecanismos organizacionais que permitam a

criação de comunidades de sentido. Tais mecanismos poderiam ser planejamentos

elaborados de forma participativa entre os atores ou plataformas eletrônicas que

facilitam a interlocução e a disseminação das informações. Outro fator

preponderante para o sucesso de estratégias intersetoriais é a existência de um

“agente catalítico”. Este agente é uma pessoa que goza de legitimidade ou

autoridade para convocar os atores pertinentes para a ação coletiva.

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Veiga e Bronzo (2007) apontam que um arranjo político e organizacional

descentralizado e intersetorial deve ter, pelo menos, três componentes: 1) a decisão

política, fundamental para a construção de consensos e para a pactuação de

compromissos com os atores relevantes. Como se trata de um contexto fortemente

marcado por níveis de incerteza e dependente de processos de negociação

complexos, a legitimação e o grau de adesão afetam o sucesso do processo de

implementação; 2) a redefinição dos marcos institucionais, certamente advindos dos

desdobramentos da decisão política, induzirão à criação de novos instrumentos de

gestão apropriados para o novo arranjo e, ainda, o remanejamento de recursos

humanos e financeiros para viabiliza-lo. 3) alterações na lógica de operação são

requeridas para instituir posturas flexíveis e cooperativas e estabelecer novos fluxos

de trabalho. Também para criar ou integrar sistemas de informação que permitam o

acompanhamento das atividades e a identificação do rol de ações necessárias junto

ao conjunto de interessados; a organização dos serviços para o acionamento

quando necessário; a realização de consultas que permitam aferir a qualidade e a

prontidão dos serviços e processar correções identificadas como necessárias; o

estabelecimento de procedimentos sistemáticos para revisão do planejamento e das

rotinas; e a criação de mecanismos de acompanhamento das atividades dos

parceiros não governamentais. O posicionamento das iniciativas em todo dessas

três dimensões caracterizam uma intersetorialidade de baixa ou alta densidade

(VEIGA, BRONZO, 2007).

É sabido que a intersetorialidade propõe uma nova forma de atuação e

que, com isso, acarreta mudança nas práticas e na cultura das organizações

gestoras de políticas sociais. Esse processo não acontecerá à revelia de

resistências previsíveis dos variados grupos de interesses (JUNQUEIRA, 2000) e

nem tampouco da superação de vários desafios que se interpõem ao sucesso desse

novo arranjo. Para Grau (2005) o primeiro desafio é a construção de um

conhecimento consolidado acerca da intersetorialidade e de sua gestão. Outro

desafio a ser superado é a destinação dos recursos. Segundo esta autora, esse é

um elemento chave porque tem o poder de atuar como mecanismo integrador e

produtor de intersetorialidade. Mas, esse não é um ponto simples. Segundo Inojosa

(2001), pela observação do orçamento percebe-se claramente a lógica fragmentada

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e competitiva predominante nas organizações públicas. O foco desloca-se da

preocupação com as pessoas para a competição entre os grupos de interesse que

ocupam os vários setores.

Outro obstáculo a ser enfrentado se insere no campo da tecnologia. É

imprescindível a construção de sistemas de informação integrados que promovam a

transparência e a acessibilidade às informações que, na atualidade, são

componentes essenciais para a gestão da intersetorialidade (GRAU, 2005).

Por fim, o último e nem por isso menos importante obstáculo é a

institucionalidade política da intersetorialidade. É um processo lento e complexo que

envolve mudança organizacional. Esse tipo de mudança não se faz apenas pela

vontade política dos dirigentes. A organização tem que aprender a superar as

diferenças e orientar suas atividades por um referencial comum, por normas e

prioridades integradas (JUNQUEIRA, 1998). Para Menicucci (2002), uma vez que se

pressupõe o deslocamento de poder, de liberação e de campos do saber, as

resistências provenientes de diferentes origens são previsíveis. Trata-se, contudo,

de criar práticas institucionalizadas que privilegiem a cooperação e a parceria com o

fim único de promover o desenvolvimento social (MENICUCCI, 2002).

Para Nuria Grau, a solução está em criar “mecanismos integradores

internos” que se materializam através de planos de trabalho elaborados em conjunto

por todos os atores, sistemas de informação compartilhados e outros que colaborem

na criação de uma comunidade de sentidos (GRAU, 2005). Através desses

mecanismos supõe-se ser possível alinhar os objetivos e percepções sobre um

problema e, sobretudo, sobre as formas de solucioná-lo (BARBOSA, 2010).

Estes desafios colocam de forma implícita que avançar de forma

intersetorial exige um aprendizado de gestão. Selecionar os elementos considerados

fundamentais para a elaboração e a execução de uma intervenção de caráter

intersetorial e, a seguir, buscar desenvolver os elementos envolvidos neste modelo é

o primeiro passo. A seguir há uma apresentação sucinta do Programa Travessia. Em

seguida, analisaremos os elementos teóricos da intersetorialidade presentes nesta

ação.

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A ESTRATÉGIA DE REDUÇÃO DA POBREZA DO GOVERNO DE MINAS GERAIS: PROGRAMA TRAVESSIA

O Programa Travessia foi criado em 2008, sob a coordenação da

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE). De acordo com o

decreto que o institui, esta ação dedica-se ao “planejamento, a coordenação e a

execução das diversas políticas públicas do Estado, em localidades determinadas,

nas quais se concentrem famílias em condições de vulnerabilidade social, visando a

inclusão e a promoção das mesmas” (MINAS GERAIS, 2008). Este dispositivo legal

prevê, ainda, que as ações a serem executadas no âmbito do Programa Travessia

sejam classificadas como prioritárias pelos órgãos e entidades da Administração

Pública. Na prática, o Programa surge com o intuito de articular as ações

governamentais voltadas para a redução da pobreza e, em pouco tempo, se

constitui como a maior estratégia articulada em âmbito estadual com esta finalidade.

É importante destacar que o esforço de superação da segmentação da

ação governamental presente no Programa Travessia é parte integrante de um

esforço maior, presente em toda a ação governamental mineira, facilmente

identificável por meio da análise de seus documentos de planejamento de médio

(PPAG) e de longo prazo (PMDI). As ações são consideradas fundamentais para a

realização da visão de futuro estão alocadas na estrutura do governo, em suas

secretarias e/ou órgãos estaduais. Estas ações são agrupadas em Programas. Os

Programas, por sua vez, são agrupados em Redes de Desenvolvimento Integrado.

Cada Rede tem seus objetivos e finalidades que, uma vez alcançadas, contribuirão

para que o Estado alcance sua visão de futuro: Tornar Minas o melhor Estado para

se viver. Como num “efeito dominó”, o que se espera é que as inúmeras ações

desenvolvidas contribuam para o alcance dos objetivos dos projetos. Os projetos

contribuem para que os Programas alcancem seus objetivos que permitirão às

Redes de Desenvolvimento também fazê-lo. Uma vez que todas as Redes obtém

seus resultados, a visão de futuro torna-se uma realidade visível para toda a

população mineira.

O Programa Travessia se insere na Rede de Desenvolvimento Social e

Proteção e a nova configuração, instaurada com a eleição do atual governador do

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estado, cria seis projetos em quatro secretarias. Para cada um deles há um gerente

responsável. Foi criada a figura do gerente de programa, responsável pelo

acompanhamento e pela articulação das ações desenvolvidas pelos projetos nos

âmbitos das secretarias envolvidas. É importante destacar contudo, que esta

configuração atendia a prerrogativas governamentais, de modo que para todos os

programas dispostos no PPAG 2012-2015 foi criado um gerente do Programa,

responsável por acompanhar todos os projetos a ele vinculados.

O gerente do Travessia conta com uma assessoria responsável por

acompanhar os projetos, facilitar as estratégias intersetoriais e responder às

demandas externas e internas relacionadas ao Programa.

Abaixo, uma representação de sua estrutura organizacional:

Figura 1 - Estrutura Organizacional do Programa Travessia

Fonte: Elaboração própria.

Cada um dos projetos tem autonomia para definir, de acordo com critérios

definidos em sua pasta, em quais municípios participantes do Programa Travessia

naquele ano serão desenvolvidas suas ações e, consequentemente, onde serão

aplicados os recursos definidos para o Projeto. O planejamento é feito anualmente e

dele participam, além da equipe da secretaria, o gerente do programa e sua

assessoria. Abaixo encontra-se uma descrição sucinta de cada projeto.

Programa Travessia

Porta a Porta

Travessia Social

Travessia Educação

Travessia Saúde

Travessia Renda

Banco Travessia

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Projeto Porta a Porta

O Projeto Porta a Porta é um diagnóstico social das famílias que vivem

em situação de privação social. Coordenado pela SEDESE, sua finalidade é realizar

um diagnóstico relativo às privações em educação, saúde e padrão de vida nos

municípios do Programa Travessia.

O produto da execução do Porta a Porta é o Mapa de Privações Sociais.

Por meio deste mapa, os demais projetos podem verificar as privações identificadas

em cada município e definir as melhores estratégias para reduzi-las.

Travessia Educação

Este projeto é coordenado pela Secretaria de Estado de Educação (SEE)

e se dedica a realizar melhorias na qualidade da gestão e da infraestrutura

educacional contribuindo para a melhoria do ensino e da aprendizagem do aluno.

Sua finalidade é promover a inclusão social da população em situação de pobreza

por meio da melhoria na qualidade da gestão e da infraestrutura educacional nos

Ensinos Fundamental e Médio, contribuindo para o avanço no ensino e

aprendizagem do aluno.

Suas ações são dedicadas basicamente à reforma de escolas estaduais

de Ensino Fundamental e Médio e a capacitação de gestores das redes estaduais e

municipais. Mais recentemente foi incluída a execução da Educação de Jovens e

Adultos (EJA) nos municípios que apresentem demanda.

Travessia Social

Este projeto dedica-se à realização de intervenções de duas naturezas. A

primeira delas é melhorar a infraestrutura social à disposição da população. E, nesse

sentido, o projeto disponibiliza recursos para construção ou ampliação de CRAS

(Centro de referência da assistência social), adquire equipamentos ou mobiliário

para equipamentos sociais, entre outras. A outra ação desenvolvida é a construção

ou reforma de módulos sanitários, obras de ampliação do acesso a água e/ou

reforma de domicílios. Coordenado pela SEDESE, a finalidade deste projeto é

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realizar intervenções de infraestrutura e aquisição de bens móveis e equipamentos,

com vistas a minimizar as privações sociais identificadas no diagnóstico (Porta a

Porta), melhorando a qualidade de vida dos moradores dos municípios beneficiados.

Sua ação tem conexão direta com o projeto Porta a Porta e o Mapa de

Privações Sociais. Os beneficiários das ações deste projeto são sempre famílias que

vivem em domicílios identificados em situação de privação pelo Porta a Porta. As

ações são executadas por meio de convênio com o município que tem

responsabilidade pela execução direta do plano de trabalho. O convênio tem valor

variável e considera o número de habitantes e o IPM.

Travessia Saúde

Este projeto se dedica à melhoria da infraestrutura das unidades básicas

de saúde e aumento do número de domicílios atendidos pelo Programa Saúde da

Família. Sua coordenação é responsabilidade da Secretaria de Estado de Saúde

(SES) e sua finalidade é adequar a estrutura em atenção à saúde e melhorar os

processos de trabalho utilizando como principal estratégia a educação em saúde

como forma de promover a inclusão e o desenvolvimento social das comunidades

em situação de pobreza e vulnerabilidade social.

Travessia Renda

O Travessia Renda dedica-se à criação de oportunidades de emprego e

geração de renda. Coordenado pela Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego

(SETE), tem como finalidade promover a inserção da população em situação de

pobreza e vulnerabilidade social no mundo do trabalho, por meio da educação

profissional, da elevação de escolaridade e do incentivo à geração de renda

utilizando como ferramenta o microcrédito. Há também a realização do “Mutirão da

Cidadania” nos municípios beneficiários. Esta ação consiste na emissão de

documentação civil básica, numa ação articulada com outros órgãos e entidades

estaduais.

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Banco Travessia

Seu objetivo é incentivar os membros da família a se inserirem e/ou se

manterem no sistema educacional. Coordenado pela Secretaria de Estado de

Desenvolvimento Social (SEDESE), tem como finalidade contribuir para o aumento

da escolaridade dos integrantes das famílias que apresentam ao menos uma grave

privação educacional identificada pelo Porta a Porta4.

A existência de projetos estratégicos formalmente criados e vinculados ao

Programa Estruturador Travessia traz consigo alguns elementos: 1 – a garantia de

recursos financeiros a serem investidos nos municípios beneficiários pelo Programa;

2 – a existência de uma equipe vinculada, responsável pelas ações do projeto; 3 –

localização formal nas agendas das secretarias diretamente envolvidas.

A legislação referente ao Programa garante elementos normativos

importantes para a operacionalização da intersetorialidade:

1) Uma etapa diagnóstica, executada pelo projeto Porta a Porta, para

subsidiar as ações a serem desenvolvidas pelas secretarias

envolvidas no Programa.

2) A determinação de uma instância governamental – a Assessoria de

Articulação, Parceria e Participação Social (AAPPS) – como

responsável por acompanhar as ações dos órgãos e entidades

estaduais no âmbito do Programa com vistas a assegurar a gestão

transversal, a partir dos princípios de colaboração institucional e de

intersetorialidade.

3) A instituição de um Comitê de Acompanhamento do Programa

Travessia, composto por 16 órgãos e secretarias de Estado, direta ou

indiretamente envolvidas com ações de redução da pobreza.

A legislação não foi sempre a mesma e, durante o período de 2008 a

2010, não havia Projetos Estruturadores vinculados a outras secretarias. Cada

4 Este projeto prevê que a família identificada em privação educacional se cadastre e abra uma “poupança” para toda a família. Cada comprovante apresentado relativo a um avanço no sistema educacional (matrículas, conclusões de séries, cursos de qualificação profissional) é considerado como um “depósito” nessa “poupança”. A família assina um contrato com duração pré-definida e, ao final desse prazo, ela pode sacar o valor acumulado e usar da forma como quiser. O Banco Travessia tem uma moeda fictícia também denominada travessia e remunera as famílias no valor equivalente em moeda corrente nacional. Cada travessia vale um real.

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secretaria elaborava seu planejamento e considerava prioritários os municípios que

recebiam o Programa Travessia naquele ano porque assim eram chamados a fazer

a partir de um ofício enviado diretamente do gabinete do vice-governador, agente

catalítico importante para determinação da localização institucional do programa.

Assim, cada secretaria de estado destinava uma parcela dos recursos previstos para

a intervenção naquele ano para a execução de ações nos municípios do Programa.

O Programa era coordenado pela SEDESE e possuía uma gerente e uma equipe

responsável pela articulação das ações entre os órgãos do Estado e, ainda, pelo

acompanhamento das atividades nos municípios beneficiados.

O Comitê de Acompanhamento é uma instância decisória colegiada

importante para a definição das diretrizes do Programa Travessia. É uma instância

estratégica para o Travessia. Cabe ao gerente do programa e aos gerentes do

projetos acatarem e cumprirem suas decisões. Outras instâncias foram criadas a fim

de garantir a articulação das ações. Uma delas foi o Comitê Técnico de

Acompanhamento do Programa Travessia formado por representantes das mesmas

secretarias presentes no Comitê de Acompanhamento. Porém, os componentes aqui

estão no nível técnico da estrutura de gestão e sua principal função é discutir,

preparar e organizar as informações para as reuniões do Comitê de

Acompanhamento.

Outros grupos fundamentais para a articulação das ações são os dois

grupos temáticos: Água e Elevação de Escolaridade. Destes grupos5 participam as

secretarias e órgãos a fins a cada uma das temáticas e o ganho aportado por estas

instâncias é a realização de discussões altamente técnicas travadas por pessoas

que ocupam cargos decisórios em seus órgãos de origem. O resultado é que a

articulação acontece de forma efetiva tanto no que se refere ao tempo de execução

das ações, ao fluxo das informações no nível municipal e ao encaminhamento do

público, quando é o caso. Evita-se a sobreposição das ações e, sobretudo, elimina-

se as lacunas – quando existem.

A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (Seplag) providencia a

ocorrência mensal de reuniões de acompanhamento da execução de todos os

5 A apresentação detalhada destes dois grupos é o objetivo de outros dois trabalhos sobre o Travessia neste Congresso.

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programas estruturadores (Status Report). No caso do Travessia, as reuniões

acontecem sob a coordenação da gerência do programa e conta com a presença de

todos os gerentes dos projetos, da Assessoria de Articulação, Parceria e

Participação Social e da própria Seplag. Nestas reuniões, dificuldades relacionadas

à implementação são identificadas e estratégias de solução são identificadas e

providenciadas com urgência.

Em 2013 foi elaborado e executado um Planejamento Integrado do

Programa Travessia. Este planejamento esteve pactuado ao Acordo de Resultados6

de oito secretarias vinculadas ao programa e nele constavam ações consideradas

estratégicas para o alcance dos objetivos propostos. O cumprimento das metas

propostas neste acordo facilitavam o desenvolvimento das ações previstas no

programa Travessia uma vez que ele foi desenhado considerando as ações

consideradas mais importantes, sua sinergia e os atores envolvidos.

A INTERSETORIALIDADE NO PROGRAMA TRAVESSIA

Todo o planejamento do governo de Minas está pautado por premissas

intersetoriais, uma vez que se estrutura a partir de Redes de Desenvolvimento

Integrado, que se desdobram em Programas que são, necessariamente,

desenvolvidos por mais de uma Secretaria de Estado. Considerando a classificação

proposta por Grau (2005), isto implica que todas as políticas estão sujeitas a

premissas advindas da intersetorialidade. Por outro lado, deve-se olhar caso a caso

quando se pretende verificar se tais premissas são mais evidentes quando

observada a execução do que o planejamento destas ações, visto que todos os

órgãos têm autonomia sobre ambos.

De acordo com o proposto por Grau (2005), uma intervenção precisa ser

intersetorial quando seus objetivos transbordam a competência de um único setor. O

6 O Acordo de Resultados é um instrumento de pactuação de resultados que estabelece, por meio de indicadores e metas, os compromissos dos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual perante à estratégia governamental. Em contrapartida, são concedidas aos acordados autonomias gerenciais e, em caso de desempenho satisfatório, pagamento de prêmio de produtividade aos servidores, como incentivo.

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conceito de pobreza multidimensional traz consigo esse transbordamento, como foi

evidenciado ao longo do texto. Para o Travessia, assim, a intersetorialidade é

condição sem a qual não é possível alcançar os objetivos.

Considerando os apontamentos trazidos por Kalidos.red (2010) de que a

“soma não soma” e que “sozinhos somos impotentes”, o desafio posto é “como

conseguir somar para multiplicar?”. Este desafio vai de encontro ao que afirmam

vários outros autores quando dizem que o trabalho intersetorial implica em superar a

fragmentação, alcançar um efeito sinérgico com a intervenção e articular saberes e

práticas, minimizando ou eliminando a sobreposição nas ações (MAGALHÃES, 200

4; JUNQUEIRA, 2000; MENICUCCI, 2002; INOJOSA, 2001). O desenho do

Travessia aporta vários indícios de que estratégias são empreendidas para superar

este desafio. Vamos a elas.

A existência da Assessoria de Articulação, Parceria e Participação Social

visa o estabelecimento de um agente catalítico, que amplia a legitimidade política e

facilita o funcionamento da intersetorialidade. Considerando sua localização

institucional (suprasecretaria, com vínculo direto com o gabinete do Governador),

tem a discricionariedade necessária para tal. Esta Assessoria se incumbe de

vocalizar a decisão política do governo de investir no programa, aumentando, assim,

o grau de adesão dos atores nele envolvidos. (VEIGA, BRONZO, 2007).

A criação formal dos projetos em quatro secretarias traz consigo alguns

pontos no que concerne a intersetorialidade. A vinculação de recursos financeiros e

humanos dedicados à execução das ações é um elemento favorável uma vez que

minimiza a necessidade de “barganhar” com as várias secretarias recursos para a

execução de ações nos municípios beneficiários. A delimitação destes recursos,

então, altera as pautas de diálogo. Migra-se da negociação por recursos para o

estabelecimento de parceria que permitam a articulação no tempo e nos territórios

beneficiados por cada uma das ações previstas.

Estas pautas de diálogo são trabalhadas de forma direta nas instâncias

colegiadas de gestão. Nestes espaços são negociados o momento adequado para o

desenvolvimento das ações, a articulação entre elas no âmbito municipal, o público

alvo adequado e formas de mobilizá-lo. A materialização da intersetorialidade pode

ser vista por meio de estratégias colaborativas empreendidas pelos vários projetos

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envolvidos: cronogramas são alterados (na medida do possível), contatos com

gestores municipais são direcionados para os objetivos comuns, múltiplos atores são

envolvidos na consecução de objetivos de uma das ações, sob a responsabilidade

formal de um dos projetos mas, de forma compartilhada com todos.

Observando as proposições de Grau (2005), é possível considerar estas

instâncias decisórias colegiadas também como uma tentativa de “integración” dos

processos, pautas e processos envolvidos e de estabelecimento de

“mancomunidad”, ao serem compartilhadas as responsabilidades inerentes à

execução deste programa. Estas instâncias contribuem para a eliminação de

diferenças de poder já que todos os participantes são convidados a contribuir na

tomada de decisão sobre o Programa.

A manutenção da horizontalidade na tomada de decisões, o

estabelecimento de pautas de interesse comuns, a definição de estratégias e

atividades compartilhadas e a interdependência na execução das ações são

desafios permanentes do Programa Travessia. A inclusividad proposta por Grau

(2005) é uma premissa sempre em mente nesses momentos.

De acordo com Veiga e Bronzo (2007), é preciso ainda criar novos

instrumentos de gestão, capazes de viabilizar o trabalho intersetorial. Estes novos

instrumentos são observados sob a forma do Planejamento Integrado, das reuniões

de Status Report e da socialização do diagnóstico do Porta a Porta.

O planejamento integrado suplanta a estrutura da secretaria para sua

execução. O alcance de uma determinada meta só é possível com a participação de

vários atores. Com vistas ao seu cumprimento, equipes em cada uma das

secretarias envolvidas estão sempre atentas às metas, as ações a serem

executadas. O diálogo é permanente e o alcance das metas ocorreu com sucesso.

As reuniões de Status Report, ocorrem a partir da convocação da Seplag.

Estas reuniões são mensais e permitem a resolução rápida de problemas

relacionados aos projetos com a presença deste um importante ator decisório.

Entraves comuns podem ser resolvidos com envolvimento de atores indiretos,

facilitando a execução do planejamento. São apresentadas a execução de cada

projeto, as medidas corretivas adotadas por cada um e, ainda, elaborados planos de

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ações – para um ou para vários projetos – com vistas à resolução dos problemas

identificados.

A disponibilização do diagnóstico (Mapa de Privações) elaborado por um

dos projetos – Porta a Porta – para outros projetos planejarem suas ações a partir

dos dados levantados nos municípios é um elemento importante para a

intersetorialidade também. A busca de soluções integrais é facilitada com este

compartilhamento. Dota-se a administração pública de maior capacidade de resolver

efetivamente um problema social e, sobretudo, altera a lógica da operação, ao criar

um mecanismo de interdependência entre ações de secretarias diferentes (VEIGA;

BRONZO, 2007; GRAU, 2005).

CONSIDERAÇÕES CONCLUSIVAS

De forma bastante inovadora, todo o planejamento governamental do

estado de Minas Gerais se estrutura a partir de premissas da intersetorialidade.

Contudo, características tradicionais da Administração Pública burocrática colidem

de frente com demandas trazidas pelas intervenções intersetoriais. Há que se

considerar, porém, que a intersetorialidade exige aprendizado e, sabe-se, que a

mudanças na cultural organizacional carecem de tempo e esforços contínuos.

O objetivo do Programa Travessia, todavia, coloca para esta intervenção

a prerrogativa da ação intersetorial, visto que problemas complexos – como a

pobreza – demandam intervenções que transbordem a estrutura setorializada,

promovendo estratégias articuladas e coordenadas entre vários órgãos

competentes.

A análise de seu desenho apresenta elementos importantes para a

intersetorialidade: o planejamento integrado, a existência de instâncias colegiadas

de gestão com pautas de diálogo importantes para a execução, a existência de um

agente catalítico e instrumentos de gestão que potencializam a interdependência

entre os projetos. O que se percebe é a existência de um esforço ininterrupto de

aprendizagem da intersetorialidade. Desafios como a institucionalidade política e a

transposição da lógica fragmentada estão sendo superados conjuntamente. É

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preciso reconhecer que estas características do Programa facilitam a ação

intersetorial ao mesmo tempo em que interpõe o repto cotidiano de suplantar a

lógica intersetorial de intervenção.

Outros desafios ainda devem ser vencidos e esta vitória não cabe

somente ao Programa. A superação da lógica fragmentada na destinação dos

recursos é, talvez, um dos mais difíceis de serem superados. A criação de sistemas

de informação consistentes e compartilhados para subsidiar a tomada de decisão,

considerando os resultados conjunto é também um desafio importante a ser

encarado.

De todo modo, a análise do desenho do Programa Travessia apresenta

uma intervenção coesa, com objetivos desafiadores e em busca permanente por

inovação para a consecução de resultados efetivos. Esta inovação tem sido pautada

pelas premissas apresentadas na literatura acerca da intersetorialidade e tem

alcançado considerável sucesso na implementação das estratégias a que se propõe.

Pode ser utilizado como exemplo para outras intervenções em governos

subnacionais e, ainda, contribuir para o aporte de elementos para a consolidação de

conhecimento acerca da intersetorialidade.

REFERÊNCIAS

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AUTORIA

Tatiana Lemos Sandim – Já integrou a equipe do Programa Travessia como empreendedora Pública do Governo de Minas. Atualmente é doutoranda do Programa de Administração Pública e Governo da Fundação Getúlio Vargas.

Endereço eletrônico: tatianasandim@gmal.com