Orçamento no Brasil

Sérgio Praçasrpraca@uol.com.br

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Objetivos da Aula

• 1) Explicar o básico sobre processo orçamentário no Brasil do ponto de vista do Executivo;

• 2) Dar uma noção dos diferentes tipos de gastos, como eles são definidos e quais regras os orientam;

• 3) Explicar o básico sobre processo orçamentário no Brasil do ponto de vista do Legislativo;

• 4) Mostrar como diferentes escândalos de corrupção orçamentária ocorrem (sob regras diferentes).

1) Executivo: normas básicas

• Autorizativo vs. Impositivo: Brasil e EUA• A legislação brasileirai) Lei 4.320/64 e LRF/2000; ii) PPA, LOA e LDO (CF/1988);iii) … Lei Complementar de Finanças Públicas?

(CF/1988 pede)

1) O uso das LDOs na prática

* LDO e regras de organização e elaboração orçamentária

i) LDOs definem atribuições e características do PPA e LOA;

ii) LDOs determinam que LOA preveja gastos com emendas individuais em certa parte do orçamento (reserva de contingência). Exemplo de policy learning.

1) O uso das LDOs na prática

* LDOs e regras de execução orçamentáriai) LCFP poderia definir % do orçamento a ser

remanejado, mas quem faz isso é LDO; ii) LCFP poderia definir regras/mecanismos para

ajustar valor do salário-mínimo, mas LDO é quem faz isso.

1) Vinculações Orçamentárias Tributo Destino % do tributo LegislaçãoIOF - Ouro Estado de Origem 30,0 CF/1988, Art. 153,

parág. 5º IOF - Ouro Município de Origem 70,0 CF/1988, Art. 153,

parág. 5ºImposto Territorial Rural

Municípios 50,0 CF/1988, Art. 158

Imposto Territorial Rural

União 50,0 CF/1988, Art. 158

Imposto de Renda

Transferência para Estados

21,5 CF/1988, Art. 159

Imposto de Renda

Transferência para Municípios

22,5 CF/1988, Art. 159

Imposto de Renda

Programa de Financiamento do Setor Produtivo

3,0 CF/1988, Art. 159

Imposto sobre Produtos Industrializados

Transferência para Estados

21,5 CF/1988, Art. 159

Imposto sobre Produtos Industrializados

Transferência para Municípios

22,5 CF/1988, Art. 159

1) Gastos “engessados”: Anexo IV da LDO

Gasto Lei Área Ano

Alimentação Escolar Lei no 11.947, de 16/06/2009

Educação 2009

Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade

Lei no 8.142, de28/12/1990

Saúde 1990

Atendimento à População com Medicamentos para Tratamento dos Portadores de HIV/AIDS e outras Doenças Sexualmente Transmissíveis

Lei no 9.313, de 13/11/1996

Saúde 1996

Benefícios do Regime Geral de Previdência Social

CF/1988 Previdência 1988

Bolsa de Qualificação Profissional para Trabalhador

Medida Provisória no 2.164-41, de 24/08/2001

Trabalho 2001

6. Amortização da Dívida: despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do valor principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa.

3. Outras Despesas Correntes: Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, auxílio-alimentação, etc.

5. Inversões Financeiras: despesas com a aquisição de imóveis, títulos representativos de capital de empresas ou entidades já existentes, constituição ou aumento do capital de empresas.

2. Juros e Encargos da Dívida: Despesas com pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas.

4. Investimentos: despesas com planejamento e execução de obras, instalações, equipamentos e material permanente.

1. Pessoal e Encargos Sociais:Despesas de natureza salarial.

1) A Natureza da Despesa Orçamentária

1) Distribuição das despesas orçamentárias

  Pessoal e Encargos Sociais

Outras Despesas Correntes

Investimentos

Inversões Financeiras

Juros e encargos da Dívida

Reserva de Contingência

1995 19,9 49,3 5,7 7,3 16,7 1,1

1996 21,0 55,2 4,7 5,8 11,8 1,6

1997 21,7 54,5 4,8 5,6 12,2 1,3

1998 20,2 50,0 4,7 8,9 15,6 0,7

1999 20,7 49,4 3,2 5,8 20,5 0,4

2000 17,1 47,3 4,1 3,8 25,7 2,0

2001 17,4 51,0 5,3 4,4 20,5 1,5

1) Execução das despesas orçamentárias

  Pessoal e Encargos Sociais

Outras Despesas Correntes

Investimentos

Inversões Financeiras

Juros e encargos da Dívida

Reserva de Contingência

1996 103,04 88,44 64,53 117,76 87,56 0

1997 98,81 93,57 76,11 564,57 83,29 0

1998 99,21 100,52 73,67 337,76 82,91 0

1999 101,85 108,65 87,56 379,42 90,39 0

2000 111,76 106,46 80,69 98,69 49,71 0

2001 109,94 100,37 79,27 136,65 75,08 0

2) O Legislativo e o orçamento: emendas individuais

  1991/1993 1995 2006

Número de emendas individuais

Limitado a 50 Limitado a 20 Limitado a 25

Natureza de emendas individuais

Limitado CF-1988 Limitado CF-1988 Limitado CF-1988+ outros limites

Valor global de emendas individuais

Ilimitado Ilimitado Limitado informalmente

Atores que podem propor emendas coletivas

Nenhum Limitado Limitado

2) O Legislativo e o orçamento: emendas coletivas

1991/1993 1995 2006

Número de emendas coletivas

Não havia Limitado Limitado

Natureza de emendas coletivas

Não havia Um pouco limitada Bastante limitada

Valor de emendas coletivas

Não havia Ilimitado Ilimitado

2) Escândalos orçamentários: anões

• 1993-1994: Anões do Orçamento – corrupção extremamente centralizada (emendas de RG)

• Cerca de 40 parlamentares implicados- Origem da corrupção: mais dinheiro para os parlamentares

alocarem (mecanismo de “erros e omissões”)- Relator-Geral podia propor “emenda de relator”- Relator-Geral reunia pedidos de parlamentares e os

encaminhava, PESSOALMENTE, a certos ministérios- CMO era muito autônoma em relação ao plenário e

partidos políticos. O motivo? A hiperinflação!

2) Escândalos orçamentários: Sanguessugas

• 2005-2006: Sanguessugas – corrupção relativamente descentralizada (emendas de parlamentares individuais, emendas coletivas + prefeitos)

• Cerca de 90 parlamentares implicados- Origem da corrupção: relação entre parlamentares e prefeitos- Mecanismo: licitação corrupta no município para compra de

equipamentos de saúde (“investimentos”)- Uso de emendas coletivas: a “natureza” destas era MUITO

abrangente, o que facilitava acordos entre parlamentares- Autonomia da CMO? Baixíssima. Por isso os parlamentares

procuraram outros mecanismos!

2) Mudanças pós-escândalo: emendas individuais

  1991/1993 1995 2006

Número de emendas individuais

Limitado a 50 Limitado a 20 Limitado a 25

Natureza de emendas individuais

Limitado CF-1988 Limitado CF-1988 Limitado CF-1988+ outros limites

Valor global de emendas individuais

Ilimitado Ilimitado (a partir de 1996, começou a ser limitado informalmente!)

Limitado informalmente

Atores que podem propor emendas coletivas

Nenhum Limitado Limitado

2 )Mudanças pós-escândalo: emendas coletivas

1991/1993 1995 2006

Número de emendas coletivas

Não havia Limitado Limitado

Natureza de emendas coletivas

Não havia Um pouco limitada Bastante limitada

Valor de emendas coletivas

Não havia Ilimitado Ilimitado

Resumo da aula

• 1) Ainda há espaço para melhorar as normas orçamentárias brasileiras;

• 2) A execução orçamentária brasileira é relativamente rígida: ou seja, nem sempre o presidente pode escolher exatamente onde quer gastar;

• 3) Sempre haverá corrupção orçamentária. O ponto é: quão permeáveis são as instituições orçamentárias a atos corruptos?;

• 4) Escândalos de corrupção ajudam a explicar mudanças institucionais: houve MUITOS avanços desde 1993

Para o futuro… Jornalismo e orçamento

• 1) Avaliar execução orçamentária no meio do ano (PAC);

• 2) Confusoes técnicas (“100% contingenciado”, “DNIT é campeão de investimento”, Piauí: cita dotacao inicial como se fosse gasto realizado);

• 3) Confusao entre “corte” e “contingenciamento” (CORTE seria reduzir de um ano para outro; CONTINGENCIAMENTO é congelar/cancelar uma parte do que estava autorizado pelo Congresso);