Associação dos Fiscais de Radioproteção e Segurança Nuclear

ÓRGÃOS REGULADORES NA ÁREA DERADIOPROTEÇÃO E SEGURANÇA

NUCLEAR

UMA COMPARAÇÃO MUNDIAL

MARÇO 2005

INTRODUÇÃO

O objetivo deste trabalho é apresentar a estrutura dos órgãos

reguladores na área de radioproteção e segurança nuclear de alguns

países, e compará-lo com a estrutura reguladora brasileira nesta área.

Deve-se observar, que anteriormente a este trabalho, vários outros

estudos já apresentavam como conclusão a necessidade de modernização

da estrutura reguladora brasileira, como os resultados apresentados pelo

Relatório Vargas (1986), Relatório da AFEN (2000) e por último o

Relatório Tundisi (2002), sem contar os vários alertas já apresentados

pela comunidade científica brasileira (anexo 1), preocupada com um

suposto conflito de interesses e os riscos que a sobreposição de

atribuições podem gerar.

Independente do grande número de documentos diagnosticando a

imaturidade na área nuclear, o Brasil continua concentrando na estrutura

da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN - as atividades de

pesquisa, desenvolvimento, promoção da energia nuclear, mineração,

beneficiamento e enriquecimento de urânio, produção de combustível

nuclear, produção e comercialização de radioisótopos, produção de

equipamentos para a indústria nuclear, construcão e operação de

depósitos de rejeitos nucleares, assim como fiscalizar-se a si mesma

nessas atividades.

Esta estrutura anacrônica é contrária ao exposto nas convenções da

Agência Internacional de Energia Nuclear (AIEA), as quais o Brasil assinou

ou é signatário – Convenção de Segurança Nuclear, Convenção Comum

sobre a Segurança do Combustível Usado e sobre a Segurança da Gestão

dos Rejeitos Radioativos e o Código de Conduta sobre Segurança de

Fontes Radioativas - convenções estas que tem o objetivo de fazer com

que os países atinjam um nível elevado de segurança nuclear.

Historicamente, esta estrutura possibilitou o desenvolvimento do

Programa Nuclear Paralelo, sob a égide de instituições militares, de forma

secreta, sem o conhecimento da sociedade, onde a CNEN atuava como

uma fachada financeira para o financiamento do Programa, através das

quatro contas secretas Delta no Banco do Brasil1.

Em função desse caráter dúbio, a CNEN foi omissa naquilo que seria

sua atribuição típica de Estado, isto é a fiscalização e regulação da área de

radioproteção e segurança nuclear, omissão essa que gerou em 1987 o

Acidente Radioativo de Goiânia, além de inúmeros outros casos de

exposição e contaminação crônica ocupacionais, ou não, em outras

instalações que estariam a cargo da sua fiscalização.

Este estudo engloba, além do Brasil, a análise da estrutura

reguladora da Argentina, Espanha, França e Canadá. Optou-se por não

incorporar neste estudo a estrutura dos Estados Unidos, visto o grande

número de Agências Governamentais existentes no país, tanto Federais

como dos entes Estaduais, como também de fiscalização das áreas

militares. Contudo, apesar da complexa malha reguladora Norte-

Americana, observa-se a inexistência da dicotomia de fiscal de si mesmo,

encontrada na estrutura nuclear brasileira.

Outro ponto importante, e que não encontra paralelo nos órgãos

reguladores aqui avaliados é a não responsabilidade da CNEN, segundo

sua direção, da regulação e fiscalização de instalações radiativas - não

pertencente à geração de energia e ao ciclo do combustível – como

exposto pela CNEN na Audiência Pública na Câmara dos Deputados em

24/09/20032, discurso que embasou judicialmente a CNEN para eximir-se

de responsabilidades civis e penais decorrentes do acidente de Goiânia.

1. ARGENTINA

A Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN) foi criada mediante a Lei Nº 24.804

(Ley Nacional de la Actividad Nuclear), promulgada em 25 de abril de 1997, em

sucessão ao Ente Nacional Regulador Nuclear (ENREN) criado em 1994, como

entidade autárquica vinculada à Presidência da República, tendo a função de

regular e fiscalizar a atividade nuclear no que se refere as àreas de segurança

radiológica e nuclear, proteção física e não-proliferação nuclear, com o encargo

adicional de assessorar o Poder Executivo nas matérias de sua competência.

Até a promulgação do Decreto 1540 em 30/08/1994, a Comissão Nacional de

Energia Atômica (CNEA) era a única entidade com competências na área nuclear. A

partir desse ano suas atribuições foram desmembradas, com o obejetivo de

obedecer a Convenção de Segurança Nuclear da Agência Internacional de Energia

Atômica (AIEA). Tendo sido criadas de forma independente a Autoridad Regulatoria

Nuclear (ARN), órgão regulador e fiscalizador das atividades de radioproteção e

segurança nuclear e a Nucleoeléctrica Argentina S.A. (NA-SA) empresa operadora

das centrais nucleares argentinas.

A CNEA tem por missão promover e realizar estudos e aplicações científicas

e industriais na área nuclear, assim como prestar serviços na área de aplicações

pacíficas da energia nuclear integrando o controle de diversas empresas (ENSI,

CONUAR, FAE, INVAP, FUESMEN, DIOXITEK), através das quais comercializa e

exporta seus produtos, serviços e tecnologia. A CNEA está vinculada à Secretaría

de Energía del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

A Lei Nº 24.804 criou um marco legal dando à ARN a função de regulação e

fiscalização da atividade nuclear, enquanto a Comissão Nacional de Energia

Atômica teve outorgado a função de pesquisa e desenvolvimento em matéria

nuclear.

A Autoridad Regulatoria Nuclear tem como objetivo estabelecer, desenvolver

e aplicar um regime regulador para todas as atividades nucleares que se realizem

na República Argentina. Este regime tem os seguintes propósitos :

· Manter um nível adequado de proteção das pessoas contra os efeitos nocivos

da radiações ionizantes;

· Manter um grau adequado de segurança radiológica e nuclear nas atividades

nucleares desenvolvidas no país;

· Assegurar que as atividades nucleares não sejam desenvolvidas com fins

não autorizados pela Legislação, levando-se em conta os compromissos

internacionais e as políticas de não-proliferação nuclear assumidos pela

República Argentina;

· Prevenir a realização de ações intencionais que possam conduzir a

consequências radiológicas severas ou à movimentação não autorizada de

materiais nucleares ou outros materiais e equipamentos sujeitos à regulação

e controle.

Os artigos 1º, 7º, 14, 15, 16, 18, 25 e 26 da Lei N° 24.804 detalham as

funções e obrigações conferidas à ARN. O Decreto Nº 1390/98, regulamentando

esta Lei, define seu alcance e os procedimentos que facilitam sua aplicação.

A Ley Nacional de la Actividad Nuclear estabelece quela ARN será dirigida e

administrada por uma Diretoria integrada por seis membros, com antecedentes

técnicos e profissionais na área, designados pelo Poder Executivo Nacional, dois

dos quais devem ser indicados pela Câmara de Senadores e de Deputados. Seus

mandatos têm uma duracão de seis anos devendo renovar-se o terço da Diretoria a

cada dois anos.

Em função do Plano Nacional de Modernização do Setor Público, adotado

pelo Governo Argentino através do Decreto Nº 103/01, em outubro de 2001 foram

eliminados três dos cargos da Diretoria. Por essa razão, hoje a Diretoria da ARN

está integrada por três membros : Presidente, 1º Vice-presidente e 2º Vice-

presidente, designados pelo Poder Executivo.

O Decreto 1390/98 regulamentou a Lei 24.804, onde seus principais pontos

são :

· As funções atribuídas à ARN pelo artigo 7º da Lei Nº 24.804 não abrange a

fiscalização dos equipamentos destinados a geração de raios x, nos termos

da Lei Nº 17.557, mas compreende a regulação e fiscalização dos

aceleradores lineares de uso médico e outros equipamentos de radioterapia.

A fiscalização dos equipamentos de raios X são de competência das

Autoridades de Saúde Pública do Estado Nacional, das Províncias e do

Governo da Cidade autônoma de Buenos Aires, nos termos da Lei 17.557;

· A ARN deverá estabelecer, dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias, um

Regime de sanções por não cumprimento das normas de segurança

radiológica nas aplicações da energia nuclear na medicina, agricultura,

indústria e pesquisa, com os valores máximos das sanções definidos no

decreto 255 de 14/03/1996, adicionalmente, neste mesmo prazo, deverá a

ARN estabelecer o regime de sanções por não cumprimento das normas de

segurança radiológica e nuclear, proteção física e salvaguardas em centrais

nucleares e outras instalações nucleares relevantes.

· Os recursos da ARN deverão garantir o efetivo cumprimento das funções que

a Lei 24.804 impõe como sua atribuição, como especificado no artigo 8 da

Convenção de Segurança Nuclear da Agência Internacional de Energia

Atômica, restando claro que o produto das multas por sanções integram os

recursos da ARN.

A estrutura orgânica da ARN é apresentada no seguinte organograma :

2. ESPANHA

O Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) foi criado em 1980 através da Lei

15/1980, como uma instituição independente da Administração do Estado, cuja

missão é proteger os trabalhadores, a população e o meio ambiente dos efeitos

nocivos das radiações ionizantes, fazendo com que as instalações nucleares e

radioativas sejam operadas de forma segura e estabelecendo medidas de

prevenção e atuação frente à emergências radiológicas, qualquer que seja sua

origem .

O CSN é dirigido por um Conselho, integrado por 5 membros (presidente e

quatro conselheiros), que são indicados pelo Governo e referendado pelo

Congresso de Deputados.

As funções do CSN são especificadas na sua Lei de criação, modificada

parcialmente pela Lei 40/1997, de 30 de dezembro de 1997, que dispõe sobre a

ordenação do sistema elétrico nacional, e pela Lei 14/1999 que dispõe sobre taxas e

preços públicos por serviços prestados pelo Conselho de Segurança Nuclear.

O CSN mantém um programa de fiscalização e controle tanto das instalações

nucleares como das radiativas, dedicadas a usos médicos, industriais ou de

pesquisa. Este controle é a garantia de que o funcionamentos das instalações se

ajusta aos critérios de segurança. São realizas anualmente cerca de 200 ações de

fiscalização e controle de centrais nucleares e 1500 ações de fiscalização nas

instalações radiativas.

Além disso, também fazem parte das atribuições do CSN :

· Atuar em casos de emergência;

· Controlar as doses de trabalhadores;

· Propor regulamentação normativa;

· Prestar esclarecimentos ao público e as cortes espanholas;

· Promover pesquisas na área de radioproteção e segurança;

· Manter relações com outros organismos similares na área de

radioproteção e segurança nuclear.

O Conselho do CSN é assessorado no seu trabalho pela Secretaria Geral, da

qual fazem parte a Direção Técnica de Segurança Nuclear e a Direção Técnica de

Proteção Radiológica.

A Presidencia é assistida por um Gabinete Técnico que se ocupa das

relações internacionais, relações institucionais e comunicação.

O Conselho de Segurança Nuclear recebe do Governo Espanhol o Poder de

Polícia Administrativa na área de radioproteção e segurança nuclear, sendo uma

das suas atribuições, descritas na sua Lei de criação, a abertura de expedientes

sancionadores pertinentes, de acordo com a legislação vigente, no âmbito de sua

competência, aos infratores da legislação nuclear espanhola.

Outras atividades na área nuclear na Espanha, são desempenhadas pelas

seguintes empresas públicas , sem relação direta com o CSN :

· Empresa Nacional de Resíduos Radioativos (ENRESA) – com o objetivo

de gerenciamento de rejeitos radioativos;

· Equipamentos Nucleares S.A (ENSA) – Fabricação de equipamentos e

componentes nucleares;

· ENUSA Industrias Avançadas – Fabricação de concentrados de urânio

natural e fabricação de elementos combustíveis;

3. FRANÇA

A Autoridade de Segurança Nuclear (ASN), ente estatal criado em

22/02/2002, através da modificação do decreto de 1993 que criou a

Direção Geral de Segurança Nuclear e Radioproteção (DGSNR), que tem o

objetivo de realizar, em nome do Estado, o controle da segurança nuclear

e da radioproteção na França, com o objetivo de proteger os

trabalhadores, os pacientes, o público e o meio ambiente dos riscos

devido à utilização da energia nuclear, ao mesmo tempo que contribui

com a informação aos cidadãos.

A ASN está ligada conjuntamente ao Ministério do Meio Ambiente, ao

Ministério da Indústria e ao Ministério da Saúde, sendo suas missões mais

relevantes :

· Elaborar e controlar a aplicação da regulamentação técnica

relativa à segurança nuclear;

· Elaborar medidas destinadas a prevenir ou limitar os riscos à

saúde devido à exposição à radiação ionizante;

· Emitir autorizações de construção, operação entre outros para

instalações nucleares e radioativas (indústria, medicina e

pesquisa);

· Fiscalizar instalações nucleares e radioativas no âmbito da

radioproteção e segurança nuclear;

· Controlar o transporte de materiais radioativos e físseis;

· Organizar a supervisão radiológica ambiental de todo o

território francês;

· Elaborar regulamentação relacionada ao gerenciamento de

rejeitos radioativos;

· Elaborar planejamentos de emergência.

A ASN é composta por uma direção de administração central, a

Diretoria Geral de Segurança Nuclear e Radioproteção (DGSNR) e pelas

Divisões de Segurança Nuclear e Radioproteção (DSNR), unidades

descentralizadas implantadas pelo país.

Na estrutura nuclear francesa, existe a Agencia Nacional de Gestão

de Rejeitos Radioativos (ANDRA), organização pública industrial e

comercial, criada em 30/12/1991, responsável pelo gerenciamento de

rejeitos radioativos no país, operando de forma independente dos

produtores de rejeitos radioativos.

A área de pesquisa e desenvolvimento nuclear e realizada

prioritariamente pelos centros do Comissariat à l´Energie Atomique

(CEA), organismo público de pesquisa e domínio da tecnologia nuclear nas

áreas industriais, de saúde e de defesa, possuindo 9 centros espalhados

pelo território francês e contando com 41 instalações nucleares de base,

algumas de classe secreta.

4. CANADÁ

Em 1946, o Atomic Energy Control Act designou a energia nuclear como

sendo de responsabilidade federal, criando a Atomic Energy Control Board (AECB)

como um órgão regulador da área, com o Conselho Nacional de Pesquisa (NRC)

mantendo a responsabilidade pela pesquisa e desenvolvimento, mas reportando-se

diretamente à AECB.

Em 1952 foi criada a Atomic Energy of Canada Limited (AECL), retendo esta

instituição a responsabilidade pelo desenvolvimento de aplicações nucleares para o

benefício do país, ficando a AECB com as ações de regulação e controle da área

nuclear.

A AECL tinha entre suas subsidiárias, a Nordion, empresa especializada na

produção de radioisótopos e tecnologias relacionadas ao diagnóstico, prevenção e

tratamento de doenças, privatizada em 1991 e a Theratronics, empresa

especializada no desenvolvimento, projeto e construção de equipamentos médicos

para utilização das radiações ionizantes, privatizada em 1995, ambas vendidas à

MDS International.

Em 1997 o Parlamento Federal aprovou a Lei de Controle e Segurança

Nuclear (Nuclear Safety and Control Act), que definiu um marco legal na área

nuclear, sendo efetivado em 31/05/2000, criando a Comissão Canadense de

Segurança Nuclear (Canadian Nuclear Safety Commission - CNSC) como sucessora

da velha AECB, deixando claro, na legislação e no próprio nome da instituição, que

o novo órgão não teria nenhuma responsabilidade nos aspectos de desenvolvimento

e promoção da energia nuclear.

A missão da Comissão Canadense de Segurança Nuclear, ligado ao

Ministério dos Recursos Naturais, é regulamentar e fiscalizar o uso da energia

nuclear e materiais associados com o objetivo de proteger a Saúde dos

trabalhadores e da população e o meio ambiente, assim como garantir o uso da

energia nuclear apenas para fins pacíficos, Segundo tratados internacionais

assinados pelo Canadá.

A nova legislação deu ao CNSC um maior foco nos campos de saúde da

população, segurança e proteção do meio ambiente, recebendo todos os poderes

necessários para o cumprimento de suas missões, envolvendo as seguintes áreas :

· Regulação do desenvolvimento, produção e uso da energia nuclear no

Canadá;

· Regulação da produção, posse, uso e transporte de substâncias

nucleares, e a produção, posse e uso de equipamentos geradores de

radiação ionizante;

· Implementação de medidas copm respeito ao controle internacional do

desenvolvimento, transporte e uso da energia nuclear e substãncias

nucleares, incluindo medidas com o objetivo de não-proliferação de

armas nucleares e

· Disseminação de conhecimento científico, técnico com respeito aos

efeitos da radiação no meio ambiente, saúde e segurança da

população em função do desenvolvimento, produção, posse, e uso de

substâncias nucleares, assim como informações reguladoras com

respeito às atividades do CNSC.

A modernização da legislação nuclear Canadense através da Lei de Controle e

Segurança Nuclear incluiu os seguintes pontos principais :

· Menores limites de dose de radiação;

· Definiu claramente os poderes dos fiscais do CNSC;

· Aumentou as sanções contra irregularidades à legislação nuclear;

· Instruiu a necessidade de garantias financeiras para o

descomissionamento de instalações e gerenciamento de rejeitos

radioativos;

· Aumentou a proteção para trabalhadores em energia nuclear,

radiografia industrial e transporte de materiais radioativos;

· Definiu medidas obrigatórias aos hospitais e clínicas médicas para com

a radioproteção do paciente tratado por terapia nuclear.

A organização do CNSC compreende a Presidência do Órgão, um

Secretariado, e as específicas Diretorias que implementam as ações no campo do

licenciamento e outras matérias reguladoras.

As instalações que são fiscalizadas pelo CNSC, no uso da energia nuclear e

materiais nucleares no Canadá, fazem parte, em sua maior parte, das seguintes

práticas :

· Reatores nucleares de potência e de pesquisa;

· Desenvolvimento, pesquisa e testes nucleares;

· Mineração, beneficiamento e processamento de urânio e fabricação de

combustível nuclear;

· Fabricação, importação e exportação de substâncias nucleares;

· Aceleradores de partículas e irradiadores;

· Braquiterapia e teleterapia;

· Prestadores de serviços na área de dosimetria;

· Instalações de gerenciamento de rejeitos radioativos.

5. BRASIL

A Comissão Nacional de Energia Nuclear, criada em 1956 através do Decreto

4010, sendo o órgão que regula e fiscaliza a radioproteção e segurança nuclear no

país, com o objetivo de dar garantias à população contra os efeitos nocivos da

radiação, sendo dirigida por um Conselho Deliberativo formado por 5 membros,

sendo eles o Presidente da CNEN, os seus 3 Diretores (Diretoria de Pesquisa e

Desenvolvimento, Diretoria de Gestão Institucional e Diretoria de Radioproteção e

Segurança Nuclear) e por último um representante externo, em geral um

representante militar ou da agência de inteligência (ABIN).

Além da missão referente à radioproteção e segurança nuclear, a Lei 7781 de

27/06/1989 incumbe à CNEN outras atribuições, entre elas :

· Colaborar na formulação da Política Nuclear;

· Promover e incentivar :

a) A utilização da energia nuclear para fins pacíficos;

b) A formação de cientistas, técnicos e especistas nos setores

relativos à energia nuclear;

c) A pesquisa científica e tecnológica no campo da energia nuclear;

d) A pesquisa, a lavra e o tratamento de minérios nucleares;

e) A produção e comércio de minerais nucleares, seus associados e

derivados;

f) A produção e comércio de materiais nucleares e outros

equipamentos e materiais de interesse da energia nuclear;

g) A transferência de tecnologia nuclear a empresas industriais de

capital nacional, mediante consórcio ou acordo comercial.

· Negociar nos mercados internos e externos, bens e serviços de interesse

nuclear;

· Receber e depositar rejeitos radioativos;

· Prestar serviços no campo dos usos pacíficos da energia nuclear;

· Produzir radioisótopos, substâncias radioativas e subprodutos nucleares,

e exercer o respectivo comércio.

Na estrutura da CNEN estão contidas principalmente as seguinte

empresas e instituições :

· Indústrias Nucleares do Brasil (INB) - Estatal com o objetivo de

mineração, beneficiamento e enriquecimento de urânio, assim

como a fabricação de elementos combustíveis;

· Nuclebrás Equipamentos Pesados (NUCLEP) – Estatal com o

objetivo primário de fabricação de equipamentos para usinas

nucleares;

· Instituto de Pesquisas Energéticas e Nucleares (IPEN) - Com o

objetivo de pesquisa básica e tecnológica na área nuclear e

formação de pessoal qualificado, fabricação de substâncias

radioativas, assim como prestação de serviços na área nuclear e

armazenamento de rejeitos radioativos;

· Instituto de Energia Nuclear (IEN) - Com o objetivo de pesquisa

básica e tecnológica na área nuclear e formação de pessoal

qualificado, fabricação de substâncias radioativas, assim como

prestação de serviços na área nuclear e armazenamento de

rejeitos radioativos;

· Centro de Desenvolvimento da Tecnologia Nuclear (CDTN) - Com

o objetivo de pesquisa básica e tecnológica na área nuclear e

formação de pessoal qualificado, assim como prestação de

serviços na área nuclear e armazenamento de rejeitos radioativos;

· Centro Regional de Ciências Nucleares (CRCN) - Com o objetivo

de pesquisa básica e tecnológica na área nuclear e formação de

pessoal qualificado, assim como prestação de serviços na área

nuclear;

· Centro Regional do Centro Oeste (CRCO) - Com o objetivo de

armazenar os rejeitos radioativos em função do acidente de

Goiânia em 1987.

Observa-se portanto que a CNEN além de deter a função típica de estado de

fiscalização e regulação da área nuclear, é ao mesmo tempo promotora e usuária

da energia nuclear, detendo em sua estrutura as principais instalações nucleares e

radioativas do país, gerando portanto um conflito de interesse entre as suas

missões, situação esta contrária aos ditâmes de Convenções e Códigos de Conduta

assinados ou dos quais o país seja signatário, como a Convenção de Segurança

Nuclear, a Convenção Comum sobre a Segurança do Combustível Usado e sobre a

Segurança da Gestão dos Rejeitos Radioativos e o Código de Conduta sobre

Segurança de Fontes Radioativas.

A aprovação da Lei 10308/2001 que dispõe sobre os locais para

armazenamento de rejeitos, sua construção e operação, ao contrário das

convenções acima citadas, conferiu a plenitude de poderes à CNEN ao contrário

das convenções acima citadas, ratificando a dicotomia de fiscal de si mesma,

apesar dos veementes protestos de parlamentares sobre a inconstitucionalidade

desta estrutura3.

REFERÊNCIAS

[1] Tania Malheiros - “Brasil a Bomba Oculta : o programa nuclear brasileiro",

Gryphus, Rio de Janeiro ;

[2] Câmara dos Deputados – Comissão do Consumidor, Meio Ambiente e

Minorias - Audiência Pública : Política Nuclear Brasileira – Implantação da Usina

Nuclear ANGRA III e Retomada do Programa Nuclear - 24/09/2003;

[3] AFEN - A Raposa Cuidando do Galinheiro – Rejeitos Radioativos : O Conflito

entre a Legislação Brasileira e a Filosofia Mundial de Fiscalização e Segurança

Nuclear – 2005.

ANEXO 1 – O Estado de São Paulo 12/01/1993