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ORIENTAÇÕES
DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
SÃO PAULO
Thaís Estrella de Guzzi Corrêa Marciano
Agente da Fiscalização Financeira do TCESP
Unidade Regional de Campinas – UR-3
•Convênio é todo ajuste
celebrado entre entidades da
Administração Pública ou entre
essas e pessoas jurídicas de
direito privado (“Terceiro
setor”), tendo por objeto a
realização de interesses
comuns.
Repasses de Dinheiro Público
Deveres e Obrigações
Dos Repasses ao Terceiro Setor
Formas de Repasse
Instruções do TCESP
Dos Convênios
Das Subvenções
Outras exigências previstas nas
Instruções do TCESP
O Parecer Conclusivo
Jurisprudência
Do Controle Social e Transparência
A Administração Pública se submete ao
princípio da legalidade estrita. Essa
terminologia surge do fato que, ao contrário
do setor privado, que pode fazer tudo aquilo
que não lhe é vedado por lei, o setor público
só pode fazer aquilo que a lei expressamente
permite.
No setor público não há liberdade nem
vontade pessoal e só é permitido fazer o que a
lei autoriza. A lei para o particular significa
“ pode fazer assim” , para o administrador
público significa “DEVE FAZER ASSIM”
Repasses de Dinheiros Públicos Dos Deveres e Obrigações
O Ente Público repassador: tem
obrigação constitucional e legal –
inclusive relativa a LRF – de cumprir os
princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, eficiência,
publicidade, economicidade, entre
outros e de fiscalizar a aplicação da
verba que repassa por força de
convênios e ajustes congêneres.
O Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo: tem obrigação constitucional de
fiscalizar o ente público, bem como
legal de julgar convênios, aplicação de
auxílios subvenções ou contribuições
concedidas pelo Estado ou Municípios a
entidades particulares de caráter
assistencial ou que exerça atividade de
relevante interesse público.
Repasses de Dinheiros Públicos Dos Deveres e Obrigações
Repasses de Dinheiros Públicos Dos Deveres e Obrigações
O Controle Interno: tem obrigação de
fiscalizar a conformidade entre os atos
praticados pelos agentes públicos e os
princípios legais estabelecidos,
auxiliando o gestor na correta aplicação
dos recursos, garantindo que os
mesmos se traduzam efetivamente em
bens e serviços públicos que beneficiem
os cidadãos e garantir a integridade do
patrimônio público .
Constituição Federal: Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo
Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de
controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
Repasses de Dinheiros Públicos Dos Deveres e Obrigações
• A prestação de Contas é dever imprescindível dos gestores e de todos aqueles que gerem recursos públicos.
A omissão no dever de prestar contas viola princípio fundamental da República, constitui ato de
improbidade administrativa e crime de responsabilidade e faz nascer a presunção de desvio
dos recursos.
Acórdão TCU nº 1.928/2005 – Segunda Câmara, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues
Repasses de Dinheiros Públicos Dos Deveres e Obrigações
• SÚMULA 230 do TCU:
• Compete ao prefeito sucessor apresentar
as contas referentes aos recursos
federais recebidos por seu antecessor,
quando este não o tiver feito ou, na
impossibilidade de fazê-lo, adotar as
medidas legais visando ao resguardo do
patrimônio público com a instauração da
competente Tomada de Contas Especial,
sob pena de co-responsabilidade.
- Por meio delas o Tribunal busca dar
cumprimento às suas atribuições
constitucionais.
- Aplicável às entidades públicas municipais
(Prefeituras, Câmaras, Autarquias, Fundações,
Sociedades de Economia Mista e Entidades de
Previdência e Consórcios) – para cada entidade
há um capítulo específico;
- Capítulo I trata das Prefeituras; em seções
desse capítulo estão as exigências quando a
Prefeitura transfere recursos às entidades do
Terceiro Setor.
DOS REPASSES AO TERCEIRO SETOR
FORMAS DE REPASSES
Repasses precedidos de Ajustes:
• Contrato de Gestão (Lei nº 9.637/98 –
Federal; LC 846/98 - Estado de São Paulo);
• Termo de Parceria (Lei nº 9.790/99);
• Convênio (Lei nº 8.666/93).
Repasses que não necessitam de Ajuste:
• Auxílios, Contribuições e
Subvenções. (Lei nº 4.320/64)
Todo repasse ao 3º Setor deve seguir um
rito composto de no mínimo 3 fases:
- Planejamento: levantamento da demanda pelo
objeto; avaliação do programa governamental e do
custo para execução direta do objeto,
comparando com o custo da execução pelas
entidades existentes.
. Acompanhamento pelos Conselhos.
. PLANO DE TRABALHO pela entidade.
- Execução e controle: repassar o dinheiro e
realizar o controle concomitantemente à
prestação dos serviços, corrigindo eventuais
desvios e, suspendendo os repasses se for o caso.
- Avaliação: verificar se o objeto pactuado foi de
fato cumprido pela entidade, se foram atingidas as
metas e os objetivos propostos.
Situações que impedem os repasses ao
Terceiro Setor:
- Inexistência de critério de escolha ou favorecimentos
injustificados;
- Objetivo social da entidade incompatível com objeto
pretendido;
- Entidade sem estrutura para fazer frente ao objeto;
- Plano de Trabalho pouco detalhado ou inexistente;
- Falta de metas a serem atingidas;
- Terceirização de atividades do Estado;
- Serviços caracterizados como mera obtenção de serviços
junto ao setor privado fugindo ao procedimento licitatório,
ou ainda como mera contratação de mão de obra;
- Contratação de serviços com objeto genérico ou indefinido;
- Não atendimento aos princípios constitucionais legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
DOS CONVÊNIOS / PRINCIPAIS DOCUMENTOS
- Valor de remessa: R$2.500.000,00 (Resolução nº 01/2012);
- Documentos necessários para quaisquer ajustes,
inclusive Convênios:
a)Justificativa para firmar o ajuste e sobre os critérios de
escolha da Entidade;
b)Demonstrativo evidenciando que o ajuste representa
vantagem econômica para a Administração, em detrimento
da realização direta do seu objeto;
c)Indicação sobre as atividades a serem executadas.
!!! O Plano de Trabalho é imprescindível para
cumprimento desses requisitos e também deve ser
apresentado.
SUBVENÇÕES: PRINCIPAIS DOCUMENTOS
- Repasses que ocorrem sem formalização de ajuste;
(* O que é uma subvenção?)
- Finalidade de suplementar as receitas da entidade,
não de sustentá-la integralmente, é o que determina
a Lei 4.320/64.
- Para esses também deve ser autuado um processo
específico com alguns documentos, dentre eles, o
PLANO DE TRABALHO e a justificativa quanto ao
critério de escolha da entidade.
- É o Plano de trabalho que irá definir o que será
realizado com o dinheiro e quais objetivos se espera
atingir.
- Diferença com os convênios.
DAS PRESTAÇÕES DE CONTAS DOS REPASSES
Prestação de Contas dos Convênios:
- Se o Convênio atingiu valor de remessa e foi encaminhado
ao TCESP, os documentos da prestação de contas também
serão encaminhados em até 90 dias após o encerramento
do exercício.
- Se o Convênio não atingiu o valor de remessa →
documentos ficarão à disposição do TCESP na origem
(mesmos documentos).
Principais documentos:
a)Relatório governamental sobre a execução do objeto,
contendo comparativo entre as metas propostas e os
resultados alcançados;
b) Relatório da Entidade sobre atividades desenvolvidas,
contendo as principais realizações e exposição sobre as
demonstrações contábeis;
c) Demonstrativo integral das receitas e despesas (Anexo
17 das Instruções nº 02/2008).
ANEXO 17
CONVÊNIOS COM O TERCEIRO SETOR
DEMONSTRATIVO INTEGRAL DAS RECEITAS E DESPESAS
IDENTIFICAÇÃO: ÓRGÃO PÚBLICO CONVENENTE, ENTIDADE CONVENIADA,
CNPJ, ENDEREÇO e CEP, RESPONSÁVEL(IS) PELA ENTIDADE, OBJETO DO
CONVÊNIO e EXERCÍCIO
DOCUMENTO DATA VIGÊNCIA VALOR - R$
Convênio nº
Aditamento nº
Aditamento nº
DEMONSTRATIVO DOS REPASSES PÚBLICOS RECEBIDOS
ORIGEM
DOS RECURSOS(1)
VALORES PREVISTOS –
R$
DOC. DE CRÉDITO Nº DATA VALORES REPASSADOS – R$
RECEITA COM APLICAÇÕES FINANCEIRAS DOS REPASSES PÚBLICOS
TOTAL
RECURSOS PRÓPRIOS APLICADOS PELA ENTIDADE
DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS REALIZADAS
CATEGORIA OU FINALIDADE DA DESPESA PERÍODO DE REALIZAÇÃO ORIGEM DO
RECURSO(2)
VALOR APLICADO
R$
TOTAL DAS DESPESAS
RECURSO PÚBLICO NÃO APLICADO
VALOR DEVOLVIDO AO ÓRGÃO CONVENENTE
VALOR AUTORIZADO PARA APLICAÇÃO NO EXERCÍCIO SEGUINTE
Fonte de Recursos:
Federal
Estadual
Municipal
COMUNICADO
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, comunica aos
órgão jurisdicionados que ante à medida liminar em Ação Direta
de Inconstitucionalidade processo n° 1934-7, concedida pelo
Supremo Tribunal Federal acerca da constitucionalidade dos
artigos 1° e 2° da Lei Federal n° 9604/98, as prestações de
contas de recursos oriundos da União repassados aos
Estados e Municípios, vinculados aos programas Fundo
Nacional de Assistência Social - FNAS, Programa de Garantia
de Renda Mínima - PGRM, Programa Nacional de Alimentação
Escolar - PNAE, Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE e
Sistema Único de Saúde - SUS, devem ser preparadas e manti-
das na origem até o julgamento da ação, oportunidade em que
será traçada a orientação cabível.
SDG, 25 de fevereiro de 2000.
Sérgio Ciquera Rossi
SECRETÁRIO-DIRETOR GERAL
Publicado no DOE de 29/02/2000 página 7
Prestação de Contas dos Auxílios, Contribuições e
Subvenções
- Também haverá prestação de contas dos recursos
concedidos e alguns documentos devem ser
providenciados;
- Os documentos da prestação de contas das
subvenções ficarão arquivados à disposição do
TCESP;
- Principais documentos:
a. Demonstrativo integral das receitas e
despesas, computadas por fonte de recursos e por
finalidade dos gastos (Anexos 6 e 7 das Instruções);
b. Relatório de atividades.
OUTRAS EXIGÊNCIAS PREVISTAS NAS
INSTRUÇÕES 02/2008
- Fiscalizar a aplicação dos recursos e o desenvolvimento das
atividades correspondentes;
- Exigir do beneficiário a indicação, no corpo dos documentos
originais das despesas, do número do convênio e do órgão público
convenente a que se referem, extraindo-se, em seguida, as cópias
que serão juntadas nas prestações de contas;
- Estabelecer até 31/01 a data para prestação de contas dos órgãos
beneficiários;
- No caso de irregularidades na comprovação apresentada ou na
falta da prestação de contas, exigir, no prazo máximo de 30
(trinta) dias, o saneamento da prestação.
- Suspender, por iniciativa própria, novos repasses aos
inadimplentes, quando decorrido o prazo estabelecido para
saneamento das irregularidades sem a devida regularização,
exigindo dos conveniados, se for o caso, a devolução do
numerário, com os devidos acréscimos legais
- Importantíssimo dispositivo das Instruções do TCESP;
- Deverá ser elaborado tanto para os repasses precedidos
de ajustes, quanto para os que prescindem de ajustes;
- Deve envolver a totalidade dos repasses, seja com
recursos de fonte municipal, estadual ou federal.
- Responsabilidade do ordenador da despesa;
- Documento técnico / não pode apenas se limitar a citar
o atendimento ao correspondente artigo das Instruções;
- O conteúdo mínimo está disposto no artigo 370 das
Instruções 02/2008.
COMUNICADO SDG nº. 14, de 2010
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo alerta que, em face do
atual processo de elaboração da lei de diretrizes orçamentárias –
LDO, devem os jurisdicionados atentar para o que segue:
A lei de diretrizes orçamentárias há de estabelecer critérios para
repasse financeiro a entidades do terceiro setor, podendo ainda
explicitar, em anexo próprio, o nome desses beneficiários. É o que se
vê no art. 4º, I, “f” c.c. art. 26, ambos da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Em vista do fundamental princípio da transparência fiscal, aquelas
condições não podem apresentar-se genéricas.
Assim, há de haver certo detalhamento que iniba a má utilização do
dinheiro público. Cabem, assim, critérios que ora se exemplificam: a)
certificação da entidade junto ao respectivo conselho municipal; b) o
beneficiário deve aplicar, nas atividades-fim, ao menos 80% de sua
receita total; c) manifestação prévia e expressa do setor técnico e
da assessoria jurídica do governo concedente; d) declaração de
funcionamento regular, emitida por duas autoridades de outro nível
de governo; e) vedação para entidades cujos dirigentes sejam
também agentes políticos do governo concedente. ...
SDG, 20 de abril de 2010
SÉRGIO CIQUERA ROSSI
SECRETÁRIO DIRETOR GERAL (publicado no DOE de 21, 24 e 27/04/2010)
• Julgamento dos repasses pelo TCESP
pode ser: Regular, Regular com
ressalvas/recomendações ou
Irregular;
- O TCESP pode aplicar multa ao
ordenador da despesa (até 2000
UFESP’s);
- Não atendimento de recomendações
pode ensejar julgamento irregular;
- Exemplos:
. TC-2392/005/08 (Regular com recomendação)
a- Que a Entidade Conveniada elabore plano de
trabalho com quantitativos físicos e financeiros
relativos à execução do objeto pretendido e metas a
serem atingidas e que o Poder Público não aceite plano
de trabalho que careça de tais especificações;
b- Que ambos, Órgão Público e Entidade elaborem
relatórios ao final de cada exercício dando conta de
que objetivos trazidos no trabalho e avençados no
termo de convênio foram atingidos e
c- Que o Órgão Público Convenente atenda os ditames
da Lei Federal nº8666/93, bem como, às Instruções
vigentes no que diz respeito à matéria.
TC-19379/026/08 (irregular)
Este processo nos mostra julgamento irregular de
prestação de contas de convênio, estando
fundamentado no fato de que os recursos repassados
cobriram não só as despesas de custeio, mas
praticamente todas as despesas da Entidade;
• Houve aplicação de multa.
TC-2585/003/04 (irregular)
Dentre os fundamentos do julgamento irregular do
ajuste tratado nesse processo está: entidade sem
experiência, sem estrutura e sem receita própria, que
passou a sobreviver unicamente dos recursos
municipais.
TC-1885/004/07 (irregular)
A sentença desse processo nos mostra
julgamento irregular da concessão e da
aplicação, com fundamentos de que os
recursos repassados foram destinados à
contratação indireta de pessoal para a rede de
saúde, dirigentes da entidade são servidores
municipais, entidade instalada em imóvel da
Prefeitura cedido a título precário, plano de
trabalho e avaliações periódicas evidenciando
desconformidade com a Legislação;
• Houve aplicação de multa ao responsável
pela concessão e condenação à entidade
beneficiária de devolução do valor recebido.
TC-1216/002/08 (irregular)
A decisão desse processo nos mostra
julgamento irregular do Termo de Convênio e
ilegais as respectivas despesas por evidenciar
mera terceirização de mão de obra, ausência
de fixação de metas e resultados a serem
atendidos, bem como das etapas ou fases de
execução
• Houve aplicação de multa ao responsável por,
entre outros, violar o art 198 § 4º da CF
(contratação de agentes comunitários de
saúde e de combate a endemias sem
processo seletivo) .
Consequências do julgamento
irregular: proibição de novos
repasses; devolução dos
valores recebidos; aplicação
de multa pessoal ao
responsável pela concessão
dos repasses e até
inelegibilidade.
Do Controle Social e Transparência O Controle Social pode ser exercido diretamente pelos
cidadãos ou pelos conselhos de políticas públicas, cuja
existência é prevista na legislação brasileira.
O princípio da transparência alcança o ápice com o
advento da Lei de Acesso a Informação (Lei nº 12.527,
de 18 de novembro de 2011), se aplica a todas as
esferas de Governo (União, Estados e Municípios), a
todos os Poderes da República (Executivo, Legislativo
e Judiciário) e a todos os órgãos e entidades da
Administração Direta e Indireta, aí incluídas as
empresas públicas, as sociedades de economia mista e
demais entidades controladas direta ou indiretamente
pela União, assim como às entidades privadas sem fins
lucrativos que recebam recursos públicos, diretamente
do orçamento ou mediante subvenções sociais,
contrato de gestão, termo de parceria, convênios,
acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.
Do Controle Social e Transparência
Como formas de acesso à informação, a lei traz:
(i) a Transparência Ativa – de forma que o órgão ou
entidade deve divulgar de forma proativa as
informações, com a disponibilização na internet,
independentemente de requisição; e
(ii) a Transparência Passiva – com a criação de um
Serviço de Informações ao Cidadão (SIC), para o
atendimento de requisições.
Considerando o princípio da transparência ativa, os
órgãos e entidades públicas devem promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em
local de fácil acesso, no âmbito de suas competências,
de informações de interesse coletivo ou geral por eles
produzidas ou custodiadas, constando, no mínimo:
I – registro das competências e estrutura
organizacional, endereços e telefones das
respectivas unidades e horários de
atendimento ao público;
II – registros de quaisquer repasses ou
transferências de recursos financeiros;
III – registros das despesas;
IV – informações concernentes a
procedimentos licitatórios, inclusive os
respectivos editais e resultados, bem como a
todos os contratos celebrados;
V – dados gerais para o acompanhamento de
programas, ações, projetos e obras de órgãos e
entidades; e
VI – respostas a perguntas mais frequentes da
sociedade.
Do Controle Social e Transparência
“Não somos responsáveis apenas pelo
que fazemos, mas, também pelo que
deixamos de fazer”.
(Moliéri)
