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Outsourcing na Administração Pública,
Uma Alavanca de Racionalização de Custos
e Impulso do Emprego
eSPap | Conferência Anual de Serviços Partilhados e Compras Públicas
Lisboa, 26 de Novembro de 2014
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Índice
1. Enquadramento: Overview do Outsourcing em Portugal e na Europa
2. Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de práticas de Outsourcing na
Administração Pública
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções da
Administração Pública
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A APO e o mercado de Outsourcing em Portugal
A Associação Portugal Outsourcing (APO) reúne as maiores empresas do país em Outsourcing de TI e de
Processos com o objetivo de dinamizar o setor e potenciá-lo como um motor da economia nacional.
O valor atual do Outsourcing em Portugal cifra-
se em cerca de 1.000 M€ (0,66% do PIB),
consideravelmente abaixo da média europeia e
muito abaixo de países que efetivamente
apostaram neste setor.
A nível da divisão entre Outsourcing de TI e de
Processos não há uma predominância clara de
nenhum setor, com, respetivamente, 49 e 51%.
Os valores apresentados expressam a necessidade de fomentar as práticas de Outsourcing em Portugal, já
que estas trazem um conjunto de benefícios fulcrais para a dinamização da economia de um país e para o
tornar mais competitivo, nomeadamente:
Foco no Core Business;
Flexibilidade na estrutura de custos, e
Partilha de risco.
0,66%
1,12%
3,13%
3,80%
Portugal Espanha Inglaterra Roménia
Média da UE
1,47%
Valor de Outsourcing em percentagem do PIB
Fonte: Site da Associação Portugal Outsourcing
1. Enquadramento: Overview do Outsourcing em Portugal e na Europa
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Muitas vezes, a redução de custos constitui a principal razão para externalizar serviços. Para além deste fator,
a melhoria da eficiência e o foco nos negócios core assumem-se como outras razões importantes para a
adoção de práticas de Outsourcing.
A nível de riscos, habitualmente a dependência de um fornecedor externo assume um papel de destaque,
muito embora riscos como a perda de controlo e o impacto na qualidade sejam igualmente significativos.
Principais razões para externalizar serviços
0%
15%
30%
45%
60%
Perda deconfidencialidade
Perda deconhecimento
Impacto naqualidadePerda de controlo
Dependência deum fornecedor
externo0%
15%
30%
45%
60%
Acesso aconhecimento e
ferramentasespecíficos
Redução doheadcount
Incremento dofoco nos
negócios core
Melhoria daeficiência
Redução decustos
Principais riscos na externalização de serviços
Fonte: Outsourcing in Europe, 2013, Ernst&Young
Principais tendências na Europa: Razões, Causas e Riscos do Outsourcing
1. Enquadramento: Overview do Outsourcing em Portugal e na Europa
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• Em Portugal, o grau de implementação do Outsourcing encontra-se consideravelmente abaixo da
média da União Europeia (0,66% do PIB em Portugal vs. 1,47% do PIB, na média da União Europeia),
correspondendo 51% a Outsourcing TI (ITO) e 49% a Outsourcing de Processos de Negócio (BPO).
• A nível Europeu, aproximadamente um terço dos serviços TI encontram-se externalizados. O
Outsourcing de Processos de Negócio não atinge estes valores, mas tem revelado uma tendência de
crescimento considerável nos últimos anos.
• Tal como em Portugal, as principais razões para externalizar são a redução de custos, a melhoria da
eficiência e o incremento do foco nos negócios core. Por sua vez, os principais riscos identificados na
externalização são a dependência de um fornecedor externo, a perda de controlo e o impacto na
qualidade.
• Em termos de evolução, prevê-se a continuação do crescimento dos serviços prestados em regime de
Outsourcing. Os serviços TI continuarão a ser os mais externalizáveis, mas em termos de grandes
funções organizacionais, destacam-se as vendas e o procurement.
• Portugal apresenta-se como um país altamente habilitado para a prestação de serviços de outsourcing
de base tecnológica tanto internamente como no panorama internacional.
1. Enquadramento: Overview do Outsourcing em Portugal e na Europa
Conclusões
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Índice
1. Enquadramento: Overview do Outsourcing em Portugal e na Europa
2. Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de práticas de Outsourcing na
Administração Pública
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções da
Administração Pública
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• Os países que em 2011 mais investiram em Outsourcing na Administração Pública são a Holanda, a
Finlândia, a Alemanha e Israel. Já aqueles em que esta despesa mais cresceu na última década são a
Holanda, a Finlândia, o Japão, o Reino Unido e Portugal.
• Portugal apresentou em 2011 uma despesa ligeiramente inferior à média da OCDE em serviços de
Outsourcing de funções da Administração Pública (9,4% vs. 10,1%).
Principais conclusões:
• No Outsourcing de funções da Administração Pública destacam-se vários serviços TI, registados em
vários setores e em vários países.
• Nos exemplos analisados verificam-se casos concretos de Outsourcing de Processos de Negócio
(BPO), sobretudo na gestão e tratamento de dados e no atendimento ao cidadão, nos setores da
Segurança Social e Emprego, Saúde e Administração Regional e outras funções do Estado.
• Existem vários exemplos em que se reduziu custos, beneficiando de experiência e sinergias, e
permitindo também um maior foco nos negócios core.
• A redução de custos é seguida de perto pelo aumento da satisfação, não só do “cliente” final – o cidadão
– mas também dos utilizadores da infraestrutura, das aplicações e dos processos do Estado – os
funcionários públicos.
• Os vários exemplos analisados permitem concluir que os serviços de Outsourcing não se focam apenas
num vetor de análise, havendo várias combinações entre Emprego, Custos e Satisfação (nas funções
habituais da Administração Pública) – ver página seguinte.
2. Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de Outsourcing na Administração
Pública
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Saúde Educação e
Ens. Superior
Estado e Neg.
Estrang.
Ad. Regional e
outras funções
Economia Finanças Seg. Social e
Emprego
Justiça Admin. Interna
e Defesa
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O modelo analítico assentou em três vetores, decompondo-se a análise pelos setores habituais da
Administração Pública.
Satisfação (aumento da satisfação)
• O Outsourcing pode aumentar a satisfação dos cidadãos, pois os aumentos de eficácia e eficiência preconizados podem reduzir tempos de
espera, agilizar procedimentos e garantir uma melhor resposta às necessidades dos cidadãos.
• Por outro lado, as soluções definidas possibilitam também o aumento da satisfação dos funcionários públicos, podendo facilitar a realização
das suas tarefas habituais.
Vetores
de análise
Setores habituais da Administração Pública
Custos (redução de custos)
• Numa altura em que a pressão para reduzir custos na Administração Pública se encontra na ordem do dia, o Outsourcing de funções do
Estado assume-se como uma oportunidade única para aumentar a eficiência dos serviços estatais, promovendo uma redução do custo
incorrido nestes.
Emprego (criação e valorização de
emprego)
• A criação de emprego não é normalmente uma associação natural do Outsourcing, mas de facto acontece.
• Além disto, a externalização de serviços possibilita a transição de colaboradores para as funções core da organização, promovendo a sua
valorização.
2. Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de Outsourcing na Administração
Pública
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Outsourcing na Administração Pública v1.0 9
Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de práticas de Outsourcing na Administração Pública
Exemplos demonstradores (1/29)
Finanças
Vetores
de análise
Custos (redução de custos)
Satisfação (aumento da
satisfação)
A Australian Taxation Office (ATO) é a agência responsável pela administração dos impostos na Austrália, empregando mais de 20.000
pessoas e tendo sede em Camberra e cerca de 100 outras delegações no território australiano. No final do século XX, a ATO implementou a
maior mudança no sistema na história da Austrália: a introdução de um novo imposto sobre bens e serviços.
Dada a dimensão da mudança, foi celebrado um contrato de Outsourcing com um fornecedor externo, que se tornou responsável não só
pelo fornecimento dos serviços de infraestrutura TI de suporte à mudança, mas também apoiou no estabelecimento de 50 novos
escritórios, implementou a infraestrutura móvel de suporte a 3.000 agentes no terreno e substituiu cerca de 14.000 PCs, tudo no
horizonte temporal de um ano.
A parceria entre o fornecedor e a ATO manteve-se ao longo dos anos seguintes, e esta foi reconhecida em 2002 como o “Contrato de
Outsourcing mais Flexível” do mundo pelo Editor's Choice Awards promovido anualmente pelo Outsourcing Journal. Já em 2004, foi o
vencedor do Project Management Achievement Award do Australian Institute of Project Management, pelo trabalho desenvolvido no
upgrade do sistema de correio eletrónico da ATO.
Portal do Australian Taxation Office
Serviços disponibilizados aos cidadãos online
1
Emprego (criação e valorização
de emprego)
Target potencial na
Administração Pública
portuguesa
Finanças
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Outsourcing na Administração Pública v1.0 10
Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de práticas de Outsourcing na Administração Pública
Exemplos demonstradores (20/29)
Saúde
Vetores
de análise
O National Health Service (NHS) é o maior fornecedor mundial de serviços de saúde financiados pelo Estado, com mais de 1.5 milhões de
colaboradores e cerca de 1 milhão de pacientes em cada 36 horas.
A organização definiu uma joint venture com um fornecedor externo, estabelecendo um modelo de negócio para o Outsourcing de
processos de negócio, numa ótica de serviços partilhados.
O foco neste momento é o suporte financeiro e contabilístico, bem como o pagamento de ordenados. Estes processos encontravam-se
tradicionalmente dispersos por cada ramo do NHS, criando uma vasta duplicação de responsabilidades. Com as economias de escala, o NHS
prevê conseguir uma poupança de cerca de £224 milhões ao longo de 10 anos, mas é também notória a melhoria nas tecnologias e skills
empregados, com cerca de 86% dos “clientes” a recomendar esta nova solução, responsável pelo processamento de cerca de 4 milhões
de faturas internas e mais de £26 mil milhões em salários por ano.
20
Custos (redução de custos)
Satisfação (aumento da
satisfação)
Emprego (criação e valorização
de emprego)
Portal NHS
Target potencial na
Administração Pública
portuguesa Transversal
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Outsourcing na Administração Pública v1.0 11
Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de práticas de Outsourcing na Administração Pública
Exemplos demonstradores (5/29)
Segurança Social e Emprego
Vetores
de análise
Protocolo de
atendimento telefónico
Ferramenta de tipificação de
documentação digitalizada
O Institut Català d’Assistència i Serveis Socials (ICASS) externalizou os serviços de suporte administrativo, introdução de dados e
tratamento documental e gestão e pagamento de diferentes prestações sociais, com o principal objetivo de garantir um melhor serviço aos
cidadãos com situações sociais delicadas.
Neste âmbito, cerca de 80% do pessoal da equipa foi transferido para a equipa do outsourcer, tendo passado das instalações do ICASS
para um local externo, exclusivo para este serviço.
Após a mudança organizacional, obteve-se uma otimização do tratamento de dados, poupando até 90% do tempo empregue na obtenção de
dados de aplicações externas, melhorou-se a produtividade da equipa, incrementou-se a qualidade do atendimento ao cidadão, tendo
sido estabelecido um call center conjunto com o ICASS que trata cerca de 10.000 chamadas mensais, e foi melhorada a deteção da fraude de
cidadãos que tenham deixado de cumprir os requisitos para receber apoios.
Custos (redução de custos)
Satisfação (aumento da
satisfação)
Emprego (criação e valorização
de emprego)
5
Target potencial na
Administração Pública
portuguesa
Seg. Social e
Emprego
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Outsourcing na Administração Pública v1.0 12
Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de práticas de Outsourcing na Administração Pública
Exemplos demonstradores (12/29)
Administração Interna e Defesa
Vetores
de análise
O UK Identity and Passport Service (IPS), a entidade responsável pela emissão de cartões de identificação e passaportes no Reino
Unido, selecionou um fornecedor externo para gerir os seus serviços TI, garantindo a evolução do sistema de desenvolvimento e de
disponibilização de aplicações do IPS.
Segundo os termos do contrato, o fornecedor assumiu a responsabilidade sobre vários serviços TI legacy contratados para suportar o
IPS. No âmbito da evolução preconizada, o fornecedor irá implementar a funcionalidade de registo e aplicação online, um melhor
background checking, um novo sistema para reporte de cartões de identificação ou passaportes perdidos ou roubados, um serviço de
suporte ao cidadão para a atualização de dados pessoais e a implementação de novos sistemas TI e de telefonia.
Adicionalmente, e tendo sido apontado pelo governo britânico como o parceiro para este sistema, o outsourcer irá também trabalhar na
implementação da nova geração de passaportes biométricos e no suporte à introdução de novos cartões de identificação.
Portal do IPS (atual HM Passport Office)
Funcionalidade de
aplicação online
Sistema de reporte de
passaporte perdido ou roubado
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Satisfação (aumento da
satisfação)
Emprego (criação e valorização
de emprego)
Custos (redução de custos)
Target potencial na
Administração Pública
portuguesa Transversal
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Índice
1. Enquadramento: Overview do Outsourcing em Portugal e na Europa
2. Benchmark internacional: Adoção mais generalizada de práticas de Outsourcing na
Administração Pública
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções da
Administração Pública
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71 194 255
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• Apesar das oportunidades que o Outsourcing encerra, em Portugal algumas questões de foro laboral,
fiscal, legal e até cultural afiguram-se como condicionantes ao desenvolvimento das práticas de
Outsourcing.
• A nível da flexibilidade do mercado laboral, destacam-se a dificuldade em contratar trabalhadores a
termo, o que dificulta os modelos de reforço provisional das equipas, a rigidez dos horários de trabalho,
em especial no trabalho extraordinário, e a dificuldade em rescindir contratos, com indemnizações por
despedimento das mais altas da Europa.
• Além disto, o regime laboral público é consideravelmente mais limitativo do que o regime laboral
privado.
• A nível dos impostos e contribuições sociais, destacam-se o IVA e o IRC, que se encontram entre os mais
elevados dos países europeus.
• Além disto, o Código dos Contratos Públicos (CCP) dificulta, nalgumas situações, a flexibilidade inerente à
contratação de Outsourcing e também limita a possibilidade de renegociação dos contratos.
• Adicionalmente, a perceção cultural do Outsourcing é também limitativa, com a opinião pública negativa
sobre o Outsourcing a nível da proteção do emprego e dos direitos laborais, e preocupações a nível da
segurança da informação tratada pelos outsourcers.
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
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Flexibilidade do mercado laboral (1/3)
A análise realizada sobre a flexibilidade do mercado laboral tem em conta a diferença entre Portugal e outros quatro países com realidades
diferentes da nacional: a Alemanha, com salários mais elevados, a Irlanda, com contribuições sociais mais baixas, a Índia, com salários baixos e destino de
referência para o Outsourcing, e a Polónia, enquanto membro recente da UE e destino mais favorável para a Europa Central.
O primeiro ponto avaliado prende-se com a dificuldade em contratar. Dos países analisados, apenas em Portugal é proibido celebrar contratos a termo
para a satisfação de necessidades permanentes.
A nível da duração dos contratos, apenas Portugal e Alemanha impõem uma duração máxima para um único contrato a termo:
• Alemanha: Apenas nos contratos a prazo sem causa objetivo há um limite de 24 meses (quando há causa objetivo os limites não se aplicam);
• Portugal: Os contratos a prazo têm um limite de 36 meses, havendo exceções para novas atividades/ alocações (24 meses) e para novas entradas (18 meses).
Apesar disto, é nos salários que se registam maiores diferenças entre os países:
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0 €
750 €
1.500 €
2.250 €
3.000 €
Portugal Alemanha Irlanda Índia Polónia
Salário mínimo aplicado
Rácio entre salário mínimo e valor acrescentado portrabalhador
Fonte: Doing Business 2014, World Bank
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (1/10)
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Flexibilidade do mercado laboral (2/3)
De facto, Portugal apresenta um salário mínimo inferior ao da Alemanha ou da Irlanda, e ligeiramente mais alto do que o registado na Polónia.
No entanto, Portugal apresenta um dos maiores rácios entre o salário mínimo e o valor acrescentado gerado por cada trabalhador, sendo apenas
ultrapassado pela Irlanda, o que posiciona Portugal como uma alternativa válida em termos de nearshore.
Independentemente dos salários, no mercado laboral em Portugal subsiste a dificuldade legal em contratar colaboradores a prazo, o que dificulta os
modelos de reforço provisional das equipas.
A nível da rigidez de horário, Portugal não evidencia diferenças face aos demais países analisados nos horários e condições de base (horário médio
de trabalho de 8 horas no setor da indústria, máximo de 6 dias de trabalho por semana, semanas de trabalho de 50 horas durante 2 meses por ano, caso se
registe um aumento sazonal na produção, e férias pagas entre 20 e 24 dias por ano, nos países europeus analisados).
As diferenças surgem principalmente no trabalho extraordinário realizado:
País
Restrições ao trabalho
noturno em operação
contínua
Prémio por trabalho noturno (% de
pagamento por hora) em operação
contínua
Restrições ao trabalho no
período de descanso semanal
em operação contínua
Prémio por trabalho em período de
descanso semanal (% de pagamento
por hora) em operação contínua
Portugal Não 25% Sim 50%
Alemanha Não 15% Não 100%
Irlanda Não 0% Não 0%
Índia Não 0% Não 0%
Polónia Não 20% Não 100%
Fonte: Doing
Business 2014,
World Bank
No trabalho noturno, Portugal não apresenta restrições, mas regista o maior acréscimo de custos de entre os países analisados.
Já no trabalho no período de descanso semanal, Portugal é o único país que apresenta restrições, pese embora o acréscimo de custos seja metade do
registado na Alemanha e na Polónia.
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (2/10)
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25 148 164
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Flexibilidade do mercado laboral (3/3)
Outro dos pontos que caracteriza o mercado laboral nacional é a dificuldade em rescindir contratos. Dos países analisados, Portugal é o que apresenta
maiores custos com indemnizações por despedimento, tendo os trabalhadores direito a, em média, mais sete semanas de salário do que na Irlanda.
Fonte: Doing Business 2014, World Bank
0
5
10
15
20
25
30
Portugal Alemanha Irlanda Índia Polónia
Indemnização para um trabalhador há 1 ano na função,em semanas de salário
Indemnização para um trabalhador há 5 anos na função,em semanas de salário
Indemnização para um trabalhador há 10 anos na função,em semanas de salário
Indemnização média, em semanas de salário
A implementação de medidas no sentido de flexibilizar o mercado laboral nacional é um tema muito falado nas políticas públicas. De facto, têm sido tomadas
algumas medidas, mas de forma a melhorar a perceção que as empresas investidoras, especialmente as provenientes dos mercados anglo-saxónicos,
têm do mercado laboral nacional, é necessário garantir uma maior flexibilização do mesmo.
Além disto, o regime laboral público é ainda mais limitativo em todas as matérias abordadas do que o regime laboral privado, pelo que a flexibilização
da gestão dos trabalhadores da Administração Pública com um regime laboral público encontram-se ainda mais dificultada.
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (3/10)
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Impostos e contribuições sociais (1/3)
O IVA, mesmo nos casos em que é reembolsável, impacta sempre o preço final dos serviços prestados, incluindo os serviços prestados em regime de
Outsourcing.
Adicionalmente, ainda que não seja uma diferença significativa, Portugal apresenta uma taxa de IVA aplicável aos serviços de Outsourcing bastante
elevada, especialmente quando comparado com outros países da OCDE (ex.: Alemanha e Reino Unido) e referências na área (ex.: Índia).
Fonte: KPMG, Corporate
tax rates table, 2013
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
Portugal Alemanha Irlanda Índia Polónia Reino Unido Finlândia Holanda Japão
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (4/10)
71 194 255
89 89 89
178 178 178
25 148 164
32 83
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19
Impostos e contribuições sociais (2/3)
Portugal apresenta uma taxa de IRC superior à maioria dos países analisados, diferença esta que se torna mais contundente quando comparada com a
Irlanda ou com a Polónia, ambos também pertencentes à União Europeia e à OCDE, e considerados mais atrativos para o Investimento Direto
Estrangeiro (IDE), por exemplo.
Tal facto poderá impactar nos preços praticados ao nível dos serviços de Outsourcing, por forma a que os intervenientes neste mercado sejam
económica e financeiramente rentáveis.
Para alterar este cenário, não seria sequer necessário uma modificação das taxas. Ao invés disto, bastaria que se optasse por uma majoração dos
gastos com serviços de Outsourcing. Assim, os clientes desta tipologia de serviços poderiam considerar um gasto fiscal superior ao gasto realmente
incorrido, beneficiando ambas as partes e, em última instância, a economia nacional.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Portugal Alemanha Irlanda Índia Polónia Reino Unido Finlândia Holanda
Taxa IRC mínima
Taxa IRC máxima
Portugal tem em curso uma revisão da taxa de IRC:
• 2015: taxa mínima de 21% e taxa máxima de 29,5%
• 2016: taxa mínima entre 17 e 19% e taxa máxima entre 25,5 e 27,5% Também o Reino Unido planeia reduzir
a sua taxa de IRC:
• Abril de 2014: taxa global de 21%
• Abril de 2015: taxa global de 20%
Fonte: KPMG,
Corporate tax rates
table, 2013 e
PwC, Guia Fiscal 2013
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (5/10)
71 194 255
89 89 89
178 178 178
25 148 164
32 83
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20
Impostos e contribuições sociais (3/3)
Ao nível das contribuições para a Segurança Social, as empresas em Portugal têm níveis das taxas máxima e mínima superiores aos registados nos
restantes países analisados. Esta situação não ocorre apenas nos países selecionados, sendo também a realidade no universo de países da OCDE.
Esta situação tem como consequência um forte impacto dos custos laborais na execução interna de serviços e projetos.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Portugal Alemanha Irlanda Polónia Reino Unido Finlândia Holanda Japão
Taxa mínima
Taxa máxima
Fonte: OCDE,
Social Security
Contribution
Tables, Employer
social security
contribution rates,
2013
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (6/10)
71 194 255
89 89 89
178 178 178
25 148 164
32 83
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21
Código dos Contratos Públicos (1/3)
O Código dos Contratos Públicos (CCP) surgiu como um modelo de contratação que materializa a dimensão das relações contratuais entre os
particulares e o Estado, sendo que as regras e os procedimentos nele definidos visam um conjunto de objetivos essenciais à gestão racional da despesa
pública:
Eficiência • É objetivo do CCP a celebração de contratos que representem as melhores opções de contratação pública, garantindo os melhores produtos e os melhores
serviços, tendencialmente, pelo melhor preço.
Transparência • Um dos corolários da aplicação do CCP é a promoção da transparência nas transações realizadas pelas entidades adjudicantes. São bons aliados deste objetivo
a obrigação de utilização de plataformas eletrónicas na formação de contratos e, uma vez celebrados, a publicação dos mesmos no portal criado para o efeito.
Simplificação • Os procedimentos de formação de contrato foram redimensionados: são eletrónicos e padronizados, tornaram-se mais ágeis e mais céleres.
Rigor • A racionalização e o controlo das despesas, essenciais para a qualidade das compras efetuadas e para a saúde concorrencial do mercado são objetivos
marcadamente defendidos pelo CCP.
Inovação • O CCP adota mecanismos verdadeiramente inovadores, designadamente a contratação eletrónica, que coloca Portugal na vanguarda da Europa.
Monitorização • O CCP criou o Observatório das Obras Públicas e o sistema de informação dos contratos de bens e serviços, incumbindo-os de acompanhar e avaliar a
contratação pública – são ferramentas essenciais para o aperfeiçoamento de opções e para a promoção de boas práticas.
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (7/10)
71 194 255
89 89 89
178 178 178
25 148 164
32 83
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Código dos Contratos Públicos (2/3)
O CCP constitui para os serviços e organismos integrados na Administração Pública o meio sistematizador e uniformizador conducente à
simplificação de procedimentos e à garantia da concorrência e da transparência. Contudo, a sua aplicação limita, de certa forma, a celebração de
contratos de prestação de serviços. No caso específico da prestação de serviços em regime de Outsourcing para a Administração Pública, identifica-
se desde já um conjunto de fatores condicionantes:
• Genericamente falando, e excluindo situações de fundamentação material tipificadas no CCP (sendo as mais comuns as seguintes: urgência imperiosa, motivos técnicos,
direitos exclusivos, etc.), para contratos acima de 75.000 €, a contratação de serviços por ajuste direto fica impossibilitada, pelo que os contratos de Outsourcing
terão de passar por um processo de contratação pública nacional, ou internacional, consoante o montante envolvido.
• A duração de cerca de 6 meses para o processamento de um concurso público, aliada às frequentes reclamações, que atrasam ainda mais o processo,
tornam este método de contratação pouco atrativo para os fornecedores de serviços externos.
• Outra condicionante identificada é a duração dos contratos. Salvo situações excecionais devidamente fundamentadas (artigos 48.º e 256.º do CCP), a conjugação da
legislação gerada não só pelo CCP, mas também pelo Orçamento Geral do Estado, pelo Tribunal de Contas e pela Inspeção-Geral de Finanças leva a que a que
os contratos celebrados tenham uma duração máxima de 3 ou 4 anos (tratando-se de acordo quadro), incluindo quaisquer prorrogações expressas ou tácitas, o que
na prática prejudica a rentabilização dos contratos de Outsourcing.
• Esta prática limita a externalização de algumas funções ou serviços da Administração Pública cujo modelo de negócio possui como variável central a duração,
sendo necessário haver tempo para sistematizar e otimizar a operação.
• Ainda a nível da duração dos contratos, a Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso das entidades públicas, ou “LCPA” (Lei n.º 8/2012), sujeita a assunção
de compromissos plurianuais a autorização prévia, o que dificulta consideravelmente a utilização de práticas de Outsourcing.
• O CCP, apesar de prever a celebração de contratos de prestação de serviços e fixar o seu regime, não contempla as especificidades de um contrato de
Outsourcing, encontrando-se mais direcionado para empreitadas e para a realização de projetos mais limitados no tempo.
• Ao nível do desempenho da entidade contratada, exceto no que respeita ao cumprimento antecipado (artigos 97.º, n.º 3, alínea c) e artigo 301.º do CCP) na situação atual
muitos dos adjudicantes pertencentes à Administração Pública não dispõem de processos para premiar o desempenho do fornecedor, havendo, no entanto,
penalizações dependentes do número de dias de atraso na prestação do serviço bem como do valor do contrato, o que leva a que os fornecedores fiquem focados
apenas em cumprir com os requisitos do contrato, em vez de responder com eficácia a problemas não planeados.
• O CCP é mais rígido do que o Código Civil, não deixando liberdade para adequar o âmbito ou outros pontos de um contrato durante a sua execução.
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (8/10)
71 194 255
89 89 89
178 178 178
25 148 164
32 83
144
23
Código dos Contratos Públicos (3/3)
(cont.)
• Não se encontrando diretamente ligado ao CCP, a dificuldade em realocar trabalhadores da Administração Pública para outsourcers que assumam as suas
funções limita a externalização de serviços, na medida em que possibilita uma duplicação de recursos na Administração Pública.
• A solução para enquadrar o Outsourcing ao abrigo do CCP poderá passar pela celebração de acordos-quadro com prazo superior ao fixado na lei (por exemplo,
8 anos) especialmente fundamentado com base na necessidade de otimizar despesas com o parque informático do Estado.
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (9/10)
71 194 255
89 89 89
178 178 178
25 148 164
32 83
144
24
Perceção cultural do Outsourcing
Tradicionalmente, o Outsourcing é apenas associado a uma forma de colocar serviços offshore, em economias em que a mão-de-obra é mais barata, e
portanto, associado a prejudicar o emprego e os direitos dos trabalhadores nacionais.
No entanto, esta perceção é contraposta em diversos relatórios internacionais de analistas independentes. Por exemplo, de acordo com um relatório
lançado pelo US Bureau of Labor Statistics em 2005, dos 50 layoffs mais recentes, à data do relatório, apenas 2% foram devidos ao Outsourcing. Num outro
relatório, o Duke Center for International Business Education constatou que 90% do total de operações de I&D colocadas offshore não criou qualquer perda de
emprego no país de origem.
De facto, vários analistas consideram que os efeitos negativos da externalização sobre o emprego local existem, mas não na dimensão que muitas
vezes são comunicados. Para um país como Portugal, onde é possível receber serviços em regime de nearshore, o Outsourcing pode ser visto como
uma solução para a criação de emprego – por exemplo, a Accenture abriu em Janeiro do presente ano em Lisboa o seu primeiro Centro Tecnológico, com
mais de 250 colaboradores; a IBM abriu um Centro de Inovação e Tecnologia, em Tomar, com cerca de 200 colaboradores, para fornecer serviços de
manutenção aplicacional; e a Fujitsu, já em 2008, criou em Lisboa um Centro de Competências com 500 colaboradores dedicados a prestar suporte de
primeira linha a 75.000 utilizadores.
Ainda assim, a perceção cultural do Outsourcing leva a que as agências estatais tenham muitas vezes reticências à externalização de funções,
mesmo que esta opção represente uma maior eficiência dos seus processos e uma maior eficácia dos seus resultados.
Também do ponto de vista cultural, existe uma associação frequente entre o Outsourcing e colocar em causa a segurança da informação. Efetivamente,
a informação tratada pela Administração Pública oscila entre a informação de base (ex.: nome, género, idade, etc.) e informação mais sensível (ex.:
morada, dados de saúde, dados biométricos, etc.). Além disto, os projetos da Administração Pública podem requerer a centralização dos dados e o
acesso a estes por parte de vários stakeholders, pelo que devem ser endereçados com particular cuidado, de forma a minimizar a vulnerabilidade da
informação, não obstante incrementar largamente a eficiência.
Com efeito, a possibilidade de uma entidade privada ter acesso a tamanha informação sobre uma larga parte da população acarreta notórias
reticências, pelo impacto na população em geral e na “aparente” perda de controlo que a Administração Pública tem na externalização. Estes
mesmos factos, internacionalmente, foram resolvidos através de requisitos contratuais para o tratamento da informação, tais como a limitação de
colocar a informação em países onde os requisitos de segurança de informação sejam mais permissivos.
3. Contexto nacional: Subsistência de algumas barreiras à externalização de funções na
Administração Pública
Análise das barreiras identificadas (10/10)