D e p a r t a m e n t o d e A v a l i a ç ã o d e O p e r a ç õ e s

B a n c o M u n d i a l

http://www.worldbank.org/html/oed

2001Banco Mundial

Washington, D.C.

Parceria da AID para aRedução da Pobreza

(EF94-00)Uma avaliação independente

Sumário executivo

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Copyright 2001Departamento de Avaliação de Operações Programas de Parcerias e de Conhecimento (DAOPPC)Email: ecampbellpage@worldbank.orgEmail: eline@worldbank.orgTelefone: 202-458-4497Fax: 202-522-3125

A Série de Documentos de Trabalho do DAO divulga asaveriguações dos estudos em andamento a fim de estimularo intercâmbio de idéias sobre as formas de aumentar a eficá-cia do desenvolvimento por meio de avaliações. Um objeti-vo da série é divulgar as averiguações rapidamente, mesmoque a sua apresentação seja um pouco informal. Os docu-mentos levam os nomes dos autores e devem ser citadosdessa forma.

As averiguações, interpretações, pontos-de-vista e conclu-sões expressas neste documento são totalmente dos seusautores. Elas não representam os pontos-de-vista doDepartamento de Avaliação de Operações nem de qualqueroutra seção do Banco Mundial, dos seus DiretoresExecutivos ou dos países que eles representam.

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5 Prefácio

7 Sumário executivo

ÍNDICE

Nesses sete anos, a AID aumentou bastante a sua relevân-cia e melhorou o desempenho da sua carteira. Ela refor-mulou a sua missão, reorientou os seus programas deassistência aos países, aumentou a sua capacidade de res-ponder aos mutuários, fortaleceu a sua presença no campoe diversificou os seus instrumentos de empréstimo.Recentemente, ela intensificou as suas iniciativas no sen-tido da coordenação da assistência, no contexto das ini-ciativas do QAD e das DERP.

Graças a isso, no exercício financeiro de 2000 a AID émuito diferente em relação ao exercício de 1994. Nãoobstante, os avanços desapontadores na redução dapobreza, especialmente na África, ressaltam a necessidadeda contínua transformação da AID a fim de que ela possaresponder mais plenamente à evolução do conceito depropriedade dos países, condicionalidade e programaçãoda assistência para o desenvolvimento baseada nos países.A concentração na boa governança, na formação de capa-cidade e nos resultados do desenvolvimento; o abandonoda coordenação ad hoc dos doadores em favor de umacoordenação mais estruturada; e um papel explicito paraa AID em nível mundial são também essenciais paramanter o ímpeto positivo na eficácia do desenvolvimentopromovido pela instituição.

Os compromissos assumidos da X à XII reconstitui-ções da AID foram muito relevantes e oportunos. Elesestimularam a instituição a avançar em compasso com a

evolução do consenso da comunidade internacional dedesenvolvimento. Mas eles também constituem extraor-dinários desafios tanto para a AID quanto para os seustomadores. Em geral, este exame verificou que a imple-mentação pela AID dos compromissos assumidos nasreconstituições foi satisfatória, embora com ressalvas; eclassificou os efeitos dos programas da AID sobre o de-senvolvimento – sujeitos aos fatores exógenos, ao desem-penho dos mutuários e dos parceiros, bem como ao de-sempenho da própria AID – como parcialmente satisfató-rios, com melhoras durante o período.

Com a assistência da AID, muitos mutuários estãoagora em melhores condições do que no início do períododa X reconstituição para se concentrar nas metas de cres-cimento com bases amplas e na redução da pobreza.Apesar disso, os vínculos entre os programas nos países eos efeitos deles sobre a pobreza precisam ser melhor escla-recidos; estratégias mais claras de desenvolvimento dosetor privado, da incorporação de gênero e de sustentaçãoambiental e social devem ser melhor integradas às estra-tégias de assistência aos países; e mais ainda se deve fazerpara integrar as estratégias de bases amplas com vistas àredução da pobreza e as questões de boa governança edesenvolvimento institucional com as estratégias e inter-venções macroeconômicas e setoriais e com a situaçãoespecífica dos países.

Com a atenção da administração voltada para as

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PREFÁCIO

Diante dos desafios cada vez mais complexos do desenvolvimento, no período entre a X e a XII reconstitui-ções de recursos da AID, a agenda internacional do desenvolvimento ampliou-se e os governos, sociedade civile órgãos de assistência externa anunciaram iniciativas importantes para aumentar a eficácia da assistência parao desenvolvimento. Foi nesse contexto que os Deputados da AID encomendaram um exame independente dodesempenho da instituição no cumprimento dos compromissos assumidos por ocasião dos acordos da X à XIIreconstituições e a compilação de lições para a próxima reconstituição.

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mudanças organizacionais cada vez mais rápidas nesteperíodo, o foco da AID nos países e a sua capacidade deatendê-los cresceram muito, com cerca de 24 diretores depaíses atualmente no campo. As inovações nos instru-mentos de crédito aumentaram a flexibilidade e o impac-to sobre o desenvolvimento institucional. Não obstante, atradução dos principais objetivos da AID em programassujeitos a supervisão e em resultados verificáveis continuaem grande parte a ser uma meta inatingida.Especificamente, os problemas empresariais de responsa-bilidade pelo cumprimento de políticas, os investimentosem estudos analíticos e a formação de capacidade, oacompanhamento dos avanços, a avaliação de resultados eo alinhamento de recursos com as prioridades programá-ticas precisam de atenção mais imediata e de novas medi-das, como indicam os próprios exames e propostas recen-tes da administração.

Claramente, o período sob exame tem sido caracteri-zado por mudanças substanciais – nos países tomadores,na AID e em todo o sistema de desenvolvimento. O arca-bouço de políticas resultantes da X à XII reconstituiçõesda AID estimulou a instituição a entrar em caminhosrelevantes para os desafios prioritários do desenvolvimen-to dos seus mutuários. Tanto a AID quanto os seus par-ceiros estão ainda aprendendo a implementar as iniciati-vas do QAD e dos DERP, que foram adotadas durante aXII Reconstituição.

Passando agora para a próxima reconstituição derecursos da AID, a maior prioridade é consolidar os man-datos da instituição no contexto da implementação do

QAD e dos DERP, e empenho para melhorar ainda maisa implementação dos programas e estratégias de assistên-cia aos países. A melhor implementação requer atençãoespecial à seleção de países e programas, ação resoluta nosentido da coordenação e harmonização dos doadores, afim de reduzir o ônus dos altos custos das transações deassistência, bem como supervisão e avaliação sistemática,concentrada nos resultados e nas metas internacionais dedesenvolvimento. Fornecimento plurianual de recursospara o custeio pleno dos serviços de crédito e não-credití-cios da EAP bem como dos novos compromissos (inclusi-ve dos novos compromissos da AID) é essencial para ali-nhar os recursos com as prioridades programáticas.

Finalmente, o relatório sugere refinamento do proces-so de reconstituição de recursos. Embora coerente com aevolução do paradigma do desenvolvimento, os compro-missos assumidos nas reconstituições tem sido considera-dos tanto excessivamente determinados quanto sobrecar-regados. Seria conveniente maior realismo quanto ao quea AID e os seus tomadores podem razoavelmente conse-guir num período trienal. Da mesma forma, o processode reconstituições precisa estar mais fortemente vincula-do com todos os parceiros no desenvolvimento. Em con-sulta com os seus mutuários, a AID deve criar uma visãoa mais longo prazo, concentrada nos resultados. Deveenvolver os países em desenvolvimento tanto no estabele-cimento das prioridades da reconstituição quanto nasupervisão do desempenho da AID; e deveria definir oscompromissos em termos de objetivos alcançáveis e sujei-tos a supervisão.

Parceria da AID para a Redução da Pobreza

Robert PicciottoDiretor-Geral, Avaliação de Operações

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A Associação Internacional de Desenvolvimento (AID) éum instrumento singular de cooperação para o desenvol-vimento, que se dedica a assistir os países mais pobres domundo. O estabelecimento da AID em 1960 – como umcomponente custeado separadamente mas integral doGrupo do Banco Mundial – representou uma inovaçãoousada e um empenho sem precedentes da comunidadeinternacional a fim de melhorar a assistência em escalamundial. Por mais de 40 anos, a AID vem contribuindode forma substancial e distinta para o crescimento e aredução da pobreza nos países de baixa renda, por meiode uma combinação de financiamento em termos conces-sionais, estudos analíticos e serviços de coordenação daassistência.

No período de sete anos abrangido por este exame(EF94-EF00), a AID empenhou um pouco mais deUS$42 bilhões para cerca de 77 países mutuários debaixa renda. Esses recursos apóiam iniciativas governa-mentais a fim de acelerar o crescimento econômico sus-tentável e a redução da pobreza por meio de melhorespolíticas econômicas e investimentos; acesso ampliado aoensino básico, saúde e outros serviços sociais; e uma me-lhor gestão do setor público, juntamente com boa gover-nança. A AID também tem ajudado nos desafios semprecedentes enfrentados pelos países em transição e nasnecessidades especiais dos países que saem de conflitos.Embora a pobreza persistente, a crescente desigualdade eos conflitos tenham caracterizado esse período, vários paí-ses onde os programas da AID estão sendo implementa-

SUMÁRIO EXECUTIVO

A missão da AID é apoiar programas eficientes e efetivos a fim de reduzir a pobreza e melhorar a qualidade davida nos seus países membros mais pobres…o foco deve ser a capacidade de sustentação – para conseguir impactoduradouro no desenvolvimento, num quadro ambientalmente sustentável – e equidade – para remover as barreiras eabrir oportunidades para os desprotegidos.

—Relatório sobre a XII Reconstituição dos Recursos da AID

Box 1. Compromissos da X, XI e XII reconstituições de recursos da AID

Em termos amplos, os três acordos de reconstituição daAID – acordos que estabelecem as metas de cada ciclo definanciamento trienal – endossam a redução da pobrezacomo o objetivo supremo da AID e instruem a organiza-ção a:

� Concentrar ainda mais na pobreza o seu apoio ao des-envolvimento dos países.

� Orientar a sua assistência para esse objetivo, amplian-do o acesso aos serviços sociais básicos, promovendo ocrescimento com as bases mais amplas; promovendo aboa governança e integrando a consideração do gêneroe do ambiente nas iniciativas de desenvolvimento.

� Aumentar a eficácia das suas medidas para o desen-volvimento por meio de programas mais seletivos,participativos e coordenados de assistência aos países.

Os compromissos mais específicos referentes a essasinstruções concentram-se em seis programas prioritários(pobreza, setores sociais, desenvolvimento do setor priva-do, gênero, meio ambiente e governança) e quatroprocessos (estratégias de assistência aos países, sistema dedotações baseado no desempenho, participação e coorde-nação da assistência.

dos conseguiram registrar quedas na incidência da pobre-za, melhor desenvolvimento social e iniciaram campanhasde reformas da governança e do setor público.A pedido dos governos doadores da AID e dos diretores

executivos, este relatório examina o programa da AID10-11 e, interinamente, da AID 12, inclusive o desem-penho da AID na implementação dos compromissos esta-belecidos nos relatórios sobre as reconstituições de cadaum desses períodos.

RESUMO DAS AVERIGUAÇÕES

Os compromissos da X à XII reconstituições da AID(resumidas no Box 1) foram muito relevantes e oportu-nos. Estimularam a AID a adaptar-se a um novo paradig-ma de desenvolvimento – incorporando uma abordagemabrangente para a redução da pobreza que reflete as liçõesacumuladas pela experiência do desenvolvimento.Isoladamente, cada área de ênfase operacional faz sentido.Mas juntas elas constituem desafios extraordinários –tanto para a AID quanto para os mutuários. Mesmo empaíses em que é forte o empenho na redução da pobreza eno desenvolvimento sustentável, a formação de consensopara as mudanças, a reforma das políticas públicas e ofortalecimento da capacidade institucional constituemtarefas enormes, para as quais os países com recursoshumanos e financeiros exíguos devem fazer escolhas ecompensações difíceis.

Ao avaliar o desempenho da AID, é importante colo-car a sua assistência no contexto correto. A AID propor-ciona uma pequena parcela dos recursos que os paísesusam para a consecução das suas prioridades de desenvol-vimento – a parte muito maior vem dos próprios países.A AID é também apenas um dos vários órgãos de assis-tência externa, tendo contribuído de 14 a 18 por centoda assistência pública para o desenvolvimento na décadade 1990. Não pode determinar as seleções que os paísesfazem, embora possa apoiá-los e de fato os apóia einfluencia. A AID também não pode ser responsabilizadaisoladamente pelos resultados do processo de desenvolvi-mento dos países. O desempenho dos mutuários e deoutros parceiros no desenvolvimento, bem como asmudanças no ambiente econômico mundial, têm em con-junto um papel na determinação dos resultados. A AIDpode e deve, contudo, ser responsabilizada pela forma emque toma decisões difíceis e faz as necessárias compensa-ções na mobilização dos seus recursos concessionais comvistas ao cumprimento dos compromissos empresariais,que incluem tanto os seus serviços de crédito quanto de

assessoramento, bem como pela forma como molda a suaassistência às prioridades e circunstâncias dos paísestomadores. É principalmente nesses termos – isto é, darelevância da AID (se ela "tomou as medidas corretas",levando em conta o que outros fizeram) e da sua eficáciae eficiência (isto é, se "fez as coisas da forma correta") –que este exame avalia a AID. (Para um resumo concisodo relatório, ver o Box 2).

CumprimentoEm geral, o cumprimento pela AID da lista formidávelde compromissos assumidos na reconstituição de recursostem sido satisfatório, embora com importantes ressalvas.O cumprimento dos compromissos da AID levou a umreordenamento dos programas nos países, para melhorconsiderar as prioridades do desenvolvimento. A AIDrefinou as suas estratégias de assistência aos países, osseus estudos analíticos e os seus empréstimos, concen-trando-os na pobreza. Fez contribuições essenciais para acompilação e análise de dados sobre a pobreza; estabele-ceu uma forte presença nos setores sociais e melhorou asdimensões sociais e de pobreza das suas operações de ajus-te. Mais recentemente, a AID ampliou substancialmenteas suas atividades a fim de estimular a boa governançacomo fator importante das iniciativas de desenvolvimentodos países.

Para aumentar a eficácia dos seus programas nos paí-ses, a AID também realçou o papel das suas Estratégiasde Assistência aos Países (EAP) como instrumento para odiagnóstico abrangente e o planejamento de programas.Tem fortalecido o vínculo entre o desempenho dos paísese os empréstimos; aumentado a participação dos interes-sados nos projetos e programas; e acelerado as suas inicia-tivas com vistas a coordenar a assistência, especialmentenos últimos dois anos. Esses são grandes avanços.

Não obstante, o cumprimento tem sido desigual entree dentro das áreas de ênfase dos programas e processos. Sórecentemente a boa governança adquiriu peso adequadoentre as prioridades dos programas. Só tem havido avan-ços parciais e incompletos na integração das consideraçõesessenciais de desenvolvimento do setor privado, de gêneroe do meio ambiente aos programas de assistência aos paí-ses. E nem a seletividade nem a coordenação de progra-mas com os parceiros do desenvolvimento tem alcançadoo grau requerido pelos compromissos de reconstituição,muito embora as iniciativas referentes ao QuadroAbrangente de Desenvolvimento (QAD) e ao Documentode Estratégia de Redução da Pobreza (DERP) tenhamproporcionado novo ímpeto nos últimos dois anos.

Parceria da AID para a Redução da Pobreza

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Impacto sobre o desenvolvimentoClaramente, o cumprimento dos compromissos assumi-dos na reconstituição e os resultados do desenvolvimentonão são os mesmos. Nem é o desempenho na implemen-tação das recomendações das reconstituições (que sãogeralmente declaradas em termos de insumos e de produ-tos, em vez de resultados) o único determinante dessesresultados. A situação mundial tem constituído desafiopara os países com instituições fracas e governança inade-quada e as tendências da pobreza têm sido desapontado-ras. Nesse contexto, a maior eficácia das operações daAID para o desenvolvimento é notável enquanto, no finaldo processo, se forem avaliados levando em conta as suasmetas ambiciosas, os resultados dos programas da AID parao desenvolvimento têm sido parcialmente satisfatórios.

Embora a AID tenha conseguido ajudar muitos paí-ses a criar os alicerces do crescimento econômico e daredução da pobreza, os resultados conseguidos pelos paí-

ses da AID na consecução das metas de sustentação docrescimento em níveis suficientemente altos, por períodossuficientemente longos e por meio de medidas adequadaspara beneficiar a maioria dos pobres não tem sido cons-tantes. Isso decorre de uma série de influências indepen-dentes da AID sobre os resultados do desenvolvimento,entre eles os conflitos regionais, a falta de capacidadeinterna, desempenho inadequado das políticas, qualidadevariável da assistência e choques exógenos. Mas isso tam-bém aponta para as áreas onde o desempenho da própriaAID, embora geralmente satisfatório e cada vez melhor,poderia melhorar ainda mais e contribuir de forma maispositiva para os resultados do desenvolvimento.

A AID fez inovações importantes na sua organização,instrumentos de empréstimos e estratégias de assistênciaa fim de melhorar o atendimento das prioridades de des-envolvimento dos países. Fez-se intensa auto-avaliação ereformulação de políticas, o que contribuiu para aumen-

Sumário executivo

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Box 2. O exame da AID num relance

A pedido dos governos doadores e dos seus representantes na Diretoria Executiva da AID, o DAO empreendeu um examedo desempenho na implementação entre a X e a XII reconstituições. O DAO considerou os compromissos assumidos nes-sas reconstituições relevantes e oportunos mas extraordinariamente difíceis tanto para a AID quanto para os mutuários. Oscompromissos incluíram: (1) dedicar o apoio ao desenvolvimento nos países para aliviar a pobreza; (2) ampliar o acesso aosserviços sociais, promovendo crescimento com bases amplas; e (3) aumentar a sua eficácia para o desenvolvimento por meiode estratégias de assistência aos países (EAP) mais seletivas, participativas e melhor coordenadas.

Em geral, o DAO considera satisfatório o desempenho da AID no cumprimento dos seus compromissos, mas com ressal-vas. A AID conseguiu grandes avanços ao concentrar na pobreza os seus estudos analíticos, diálogo sobre políticas e emprés-timos. A qualidade dos serviços tanto de crédito quanto não-creditícios melhorou. Recentemente, deu relevo especial à boagovernança. Apesar disso, só avançou pouco na incorporação do desenvolvimento do setor privado, da equiparação de gêneroe da sustentação do meio ambiente aos seus programas nos países. Levando em conta uma série de fatores que ainda nãoestão sob o controle da AID, os resultados dos programas da AID para o desenvolvimento são classificados como parcial-mente satisfatórios. A AID e os seus parceiros ainda têm muito caminho a andar para atender o desafio multifacetado doapoio ao crescimento sustentado, em prol dos pobres e com bases amplas.

No futuro, a AID deve concentrar-se na implementação do seu conjunto atual de políticas, alinhar os recursos com asprioridades estratégicas e consolidar os seus mandatos. Deve concentrar-se mais nas áreas em que tem vantagens comparati-vas – atuando no nível estratégico, apoiando as reformas em toda a economia, em todo o setor e em todo o governo – e tor-nando a formação de capacidade uma dimensão central de tudo o que faz. Com o pleno apoio dos seus acionistas, deve tam-bém desempenhar um papel mais ativo na promoção da harmonização e da coordenação da assistência – tanto em escalamundial quanto nacional – a fim reduzir os altos custos de transação da assistência.

Isso irá requerer maior seletividade nos países e programas, ampliação do trabalho em áreas críticas da reforma do setorpúblico e do desenvolvimento institucional, um empenho conjunto com os seus parceiros a fim de passar da coordenação adhoc dos programas de assistência para uma coordenação estruturada com reinvestimento nos estudos analíticos da AID epleno financiamento das Estratégias de Assistência aos Países.

Seria também conveniente ajustar o processo de reconstituição. Três mudanças aperfeiçoariam o processo: criar de umavisão a longo prazo, concentrada nos resultados; instar os países em desenvolvimento a estabelecer prioridades e a supervi-sionar os compromissos da reconstituição; e definir os compromissos em termos de objetivos alcançáveis e sujeitos a super-visão, com estimativas de custo realistas.

tar a eficácia do desenvolvimento. Ainda mais importanteque isso, o desempenho dos créditos da AID demonstrouavanços substanciais. Mas não há forte vinculação entre asprioridades institucionais e os programas dos países; con-tinuam as inadequações entre as atividades de crédito e asnão-creditícias, o que impede a eficácia operacional daAID tanto em escala nacional quanto de projetos. Asreduções nas verbas para estudos analíticos, a grande difi-culdade para ampliar os programas de boa governança, afalta de seletividade, de supervisão e avaliação tanto emescala nacional quanto dos projetos requerem medidasenérgicas de compensação, como reconhecem e, emalguns casos, ressaltam as auto-avaliações da própriaadministração.

POR QUE ESTE EXAME?

As principais metas e características básicas da AID temsido constantes em toda a sua história. Mas a instituiçãovem continuamente refinando e ampliando a sua aborda-gem. Um ponto divisor intelectual e programático foialcançado com o Relatório sobre o DesenvolvimentoMundial de 1990: Pobreza, que advogou uma estratégiade redução da pobreza por meio de reformas da políticaeconômica e de investimentos produtivos. A meta eramelhorar as rendas dos pobres por meio do crescimentocom uso intensivo da mão-de-obra e aumentar o acessodeles aos serviços sociais e às redes de segurança social. Aestratégia refletia evidência empírica que demonstrava aimportância do crescimento e do papel central do aperfei-çoamento dos recursos humanos para conseguir melhorassustentadas e substanciais nos padrões de vida.

Os compromissos assumidos na X à XII reconstitui-ções da AID adotaram o arcabouço da estratégia de 1990,com um apelo no sentido de maior concentração da AIDna pobreza. Eles ampliaram a agenda para incluir o gêne-ro, o meio ambiente e a boa governança numa "estruturade bases mais amplas com vistas à redução da pobreza"(Relatório da AID 12). Também instaram a AID aaumentar a sua eficácia por meio de maior propriedadepor parte dos países e melhores parcerias para o desenvol-vimento. O teor complexo e diversificado das políticasrepresentadas por esses compromissos – o abandono daorientação mais geral que constava dos acordos sobre asreconstituições anteriores – constitui a justificação básicadeste exame. Terá a AID atuado responsavelmente a fimde implementar os compromissos que assumiu nessasreconstituições? Mudou com rapidez suficiente e na dire-ção correta? Está, graças a isso, suficientemente equipada

para ajudar os países na era atual de rápidas mudançastecnológicas, de investimentos privados sem fronteiras,num ambiente físico cada vez mais frágil? Essas foram asperguntas que levaram os Deputados da AID a solicitarum exame independente dos antecedentes da AID.

AS DIMENSÕES DO PROGRAMA

Uma concentração maior na pobrezaA AID concentrou cada vez mais o foco dos seus estudosanalíticos na pobreza, dos seus empréstimos de investi-mento e das operações de ajuste, desde a adoção da estra-tégia de 1990 referente à pobreza. Tanto o ritmo quantoa especificidade aumentaram nos períodos seguintes dereconstituição. A política interna e as mudanças institu-cionais, juntamente com contribuições externas da AID(e de outros doadores) colocaram muitos mutuários daAID em melhores condições para orientar os seus esforçosno sentido das metas de redução da pobreza do que noinício do período em exame. Mas para obter resultadossubstanciais e sustentáveis junto aos pobres é necessárioconsolidar e aprofundar as reformas do desenvolvimento eda assistência.

Reorientação das estratégias de assistência aos paí-ses. As atividades da AID têm ressaltado a redução dapobreza como objetivo supremo e essa meta vem refletin-do cada vez mais as estratégias de assistência da institui-ção aos países, especialmente desde 1997. O crescimentocom bases amplas, o desenvolvimento de recursos huma-nos e a proteção dos grupos vulneráveis tornaram-se obje-tivos comuns das EAP. Cada vez mais, as EAP tambémse baseiam em diagnósticos abrangentes da pobreza e emconsultas aos interessados. No exercício financeiro de2000, um número crescente das EAP da AID incluírammetas de redução da pobreza vinculadas a objetivos inter-mediários e marcos para acompanhar o desempenho tantoda AID quanto dos países.

Para ressaltar a concentração mais pronunciada dasEAP, a AID tem feito grandes contribuições para a com-pilação e divulgação de dados e análises sobre a pobreza.As avaliações da pobreza foram concluídas em 90 porcento dos mutuários elegíveis da AID e foram realizadosexames das despesas públicas em quase a metade deles.Apesar disso, é necessário melhorar o método de estabele-cimento de prioridades para os programas que mais pode-rão reduzir a pobreza. Com esse fim, a qualidade e a rele-vância política dos estudos econômicos e setoriais preci-sam receber maior atenção, com ênfase no fortalecimentoda capacidade dos mutuários de compilar e analisar dados

Parceria da AID para a Redução da Pobreza

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sobre a pobreza, de acompanhar os avanços e melhorar osresultados dos programas.

Ampliação do acesso aos serviços sociais. O empe-nho da AID no sentido de aumentar os empréstimos parao setor social foi muito satisfatório no período entre a X ea XII reconstituições da AID. Os empréstimos parainvestimentos no setor social passaram dos 20 por centodo total dos empréstimos da AID para investimentos nadécada de 1980 para um nível estável de 40 por centodesde 1995. Com esse aumento, a AID tornou-se a maiorfinanciadora do desenvolvimento humano e uma grandefonte de análise e de assessoramento, especialmente naÁfrica. Por meio dos seus estudos analíticos, empréstimose de assistência técnica, a AID ajudou os países a fortale-cerem as suas políticas de desenvolvimento humano,aumentarem o nível das suas despesas sociais, ampliaremo acesso aos serviços básicos e, especialmente nos paísesem transição, a ajustarem os mecanismos de pensão e osoutros tipos de proteção social. Em geral, a AID mudouo foco da sua assistência, dos projetos para as reformas deescala setorial, e proporcionou alguma forma de assistên-cia para o setor social em praticamente todos os seusmutuários ativos.

Em geral, a AID teve maior sucesso ao ajudar os paí-ses a ampliar o acesso a serviços sociais do que a melhorara qualidade da prestação de serviços de qualidade para ospobres. Tem sido mais difícil ajudar os países a enfrentarbarreiras políticas e institucionais complexas – especial-mente déficits na administração do setor público e desen-volvimento institucional – que dificultam as reformas eos programas de escala setorial necessários para produzirresultados sustentáveis. A AID reagiu a esse desafio comdiversas inovações nos programas, inclusive novos instru-mentos de escala setorial e nacional e instrumentos adap-táveis de crédito, uma presença mais intensa no campo,maior prioridade a mudanças institucionais, com reco-nhecimento mais pleno da importância das parcerias edo sentimento de propriedade das reformas de políticas.A AID também tem aumentado a sua participação emprogramas setoriais de saúde e educação geridos pelospaíses e coordenados pelos doadores; dado mais atenção aprogramas multinacionais (regionais ou mundiais) e,mais recentemente, aumentou o seu apoio à vinculaçãomais intensa das reformas do setor social com as metas deredução da pobreza por meio da assistência aos países napreparação de documentos de estratégia de redução dapobreza. Cada uma dessas inovações representa uma pro-messa substancial – mas também representa desafios ope-racionais que requerem maiores mudanças no sentido de

processos e procedimentos baseados nos resultados porparte da AID, em conjunto com outros doadores.

O desafio do crescimento com bases amplasAo promover o crescimento com bases amplas, o segundogrande componente da estrutura de redução da pobreza, aAID avançou bastante no cumprimento do seu compro-misso no sentido de melhorar o teor social e de reduçãoda pobreza das operações de ajuste estrutural e de aumen-tar o seu apoio ao desenvolvimento do setor privado.Apesar disso, uma aceleração do crescimento com basesamplas, capaz de criar empregos, continua a representarum grande desafio.

Benefícios dos empréstimos de ajuste. As notasrecebidas pelos projetos de todo o Banco indicam que aeficácia das operações de ajuste para o desenvolvimentotem aumentado. As notas favoráveis subiram de 65 porcento dos projetos concluídos no período da AID9 para80 por cento no período entre a AID11 e 12. Nos paísesempenhados nas reformas, as operações da AID com vis-tas ao ajuste contribuíram para a estabilidade macroeco-nômica e para a eliminação das principais distorções eco-nômicas, mas os efeitos disso sobre a geração de rendas ede emprego para os pobres não são tão claros. Por quetem sido tão difícil para os parceiros do desenvolvimento,inclusive para a AID, ajudar os países a ultrapassarem osmarcos intermediários dos programas de ajuste (novaspolíticas, legislação, privatização), a fim de alcançaremmelhores resultados na redução da pobreza?

Muitos países da AID têm sido incoerentes na suaimplementação dos programas de reformas, o que reduz asua capacidade de sustentar altas taxas de crescimento ede implementar as complexas reformas estruturais a fimde reduzir a pobreza. Verificou-se que é difícil tomarmedidas práticas de política a fim de conseguir não só ocrescimento mas também o crescimento com basesamplas e de enfrentar as barreiras que afetam a capacida-de dos pobres para participar das oportunidades criadaspelas políticas orientadas para o crescimento. Causampreocupação os dados fornecidos pelas avaliações – inclu-sive os depoimentos dos interessados – segundo os quaisos vínculos entre mudança de política, estratégia setoriale o padrão previsto de crescimento não estão bem articu-lados nas EAP da AID e o fato de que os mecanismos quevisam a transferir para os pobres os benefícios das mudan-ças de política não são revelados. Há uma urgente necessi-dade de estudar os fatores determinantes do crescimentoem prol dos pobres nas circunstâncias específicas de cadapaís e de esclarecer e especificar melhor a forma como a

Sumário executivo

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assistência da AID pode ajudar mais os mutuários a esta-belecer e avançar as prioridades específicas dos países.

Atrasos no desenvolvimento dos setores rural e pri-vado. Os atrasos tanto no desenvolvimento do setor ruralquanto privado também contribuíram de forma impor-tante para a falta de crescimento com bases amplas. Oscréditos da AID para desenvolvimento agrícola e rural,em sua maior parte desapercebidos nos acordos da X àXII reconstituições da AID, caíram de 23,4 por cento doscompromissos assumidos durante a AID10 para 9,6 porcento no primeiro ano da AID12. Parece que a AIDabandonou, apropriadamente, as iniciativas mal-sucedi-das – tais como os sistemas de cima para baixo dos servi-ços de extensão e de atividades complexas de desenvolvi-mento rural que tinham as taxas médias de fracasso maiselevadas – mas abordagens melhores não foram adotadas.Tanto os créditos de ajuste quanto os estudos econômicose sociais conexos (EES) têm contribuído para reformasrelevantes de política numa série de países da AID, me-lhorando os incentivos de preço e as exportações agríco-las. Isso dito, as iniciativas reformistas não eliminaram asoutras barreiras estruturais e institucionais que impedema produtividade e a comercialização agrícola e a reduçãoda pobreza rural.

Não de pode supor a priori que as reduções nos cré-ditos rurais e agrícolas em relação a outros setores sãoalgo ruim, especialmente quando se leva em conta que osníveis dos créditos para fundos sociais, infra-estruturarural, saúde e educação têm sido saudáveis. Apesar disso,tendo em vista que a maior parte dos pobres do mundocontinuará a viver nas áreas rurais pelas próximas décadasdo Século XXI, e que a agricultura é responsável poruma parcela considerável do PIB dos países pobres, causapreocupação a falta de consenso no que diz respeito àsestratégias de desenvolvimento rural entre os parceiros dodesenvolvimento e a reduzida prioridade atribuída aosetor pelos programas de assistência. O setor requer novaatenção da parte da comunidade internacional de desen-volvimento e o papel da AID deverá ser determinado emcoordenação com outros parceiros.

Em contraste com isso, as iniciativas no sentido deestabilizar as condições macroeconômicas avançaram nadécada de 1990, a AID intensificou as atividades de de-senvolvimento do setor privado (DSP) e, em certos subse-tores, conseguiu alguns avanços. Mas as EAP ainda care-cem de estratégias bem articuladas de DSP, o que emparte resulta das diferenças de perspectiva entre a AID eos seus mutuários e da contínua dificuldade para ligar asatividades da AID, CFI e MIGA numa estrutura coeren-

te. Nos últimos anos, a AID forjou um relacionamentode trabalho mais íntimo com a CFI. Apesar disso, é pos-sível conseguir sinergias consideravelmente maiores eexercer seletividade mediante melhor delineamento dopapel da AID para melhorar o conjunto de políticas dospaíses, a ligação da CFI com as empresas privadas e afunção catalisadora da MIGA para o investimento estran-geiro, transferindo atividades entre as instituições e aban-donando atividades que podem ser melhor empreendidaspor outros atores. Embora a retrospectiva anterior dasEAP pelo Banco não tenha analisado o tratamento dis-pensado ao DSP, o relatório da EAP de 2000 nota que acrescente participação inicial da CFI e da MIGA na pre-paração das EAP melhorou a programação do DSP.Conseqüentemente, esse relatório propõe uma integraçãomais profunda das estratégias de assistência aos países edos programas de estudo em países selecionados.

Embora muitas iniciativas da AID tenham produzidobons resultados para os projetos, uma seleção das avalia-ções da assistência por ela prestada aos países atribuinotas relativamente baixas à eficácia dos estudos de DSP,ressaltando a necessidade de concentração mais intensa noclima para os investimentos. Essas avaliações tambémrefletem as deficiências anteriores no apoio às pequenas emédias empresas e ao financiamento rural – duas áreasque sofreram mudanças e para as quais há novas estraté-gias que visam a melhorar e aumentar as iniciativas daAID. A conseqüência da falta de concentração no arca-bouço institucional e de políticas para as operações deprivatização é que os benefícios do aumento da eficiêncianão tem sido compartilhados amplamente – embora, deacordo com os compromissos assumidos na AID12, devahaver maior atenção para a proteção social e para a áreado meio ambiente. As iniciativas no sentido de aumentaro fornecimento de infraestrutura pelo setor privado sãomais recentes e parecem promissoras.

O documento de estratégia de DSP, em elaboração,deverá tornar explícita a definição e a justificação parauma clara divisão de trabalho e maior seletividade, den-tro do Grupo do Banco Mundial e no relacionamentocom outros órgãos de assistência. Deve também identifi-car formas de ampliar o apoio da AID para o arcabouçode políticas e regulamentos para os investimentos priva-dos, as bases institucionais adequadas para a privatização,a ampliação da prestação de serviços privados de infra-estrutura e sociais, e o impacto distributivo geral das ati-vidades de DSP.

Papel estratégico da AID. A vantagem comparativada AID para apoiar o crescimento com bases amplas e a

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redução da pobreza reside no nível estratégico – não ape-nas nos programas de crédito para ajustamento e nosinvestimentos essenciais de apoio ao crescimento combases amplas mas também no apoio à pesquisa e aos estu-dos analíticos necessários para identificar as medidasrequeridas a fim de que os pobres possam compartilhar osbenefícios gerais. A iniciativa referente aos Documentosde Estratégia da Redução da Pobreza (DERP), anunciadadepois da negociação da AID12 e baseada nos princípiosdo Quadro Abrangente de Desenvolvimento representaum grande passo na consecução dessas metas. Ela propor-ciona uma forma nova de vincular a análise da pobreza, aelaboração de políticas e a escolha de programas, a parti-cipação dos parceiros e a supervisão liderada pelo país.Nesse contexto, a AID deve aumentar o seu apoio comvistas a fortalecer a capacidade de supervisão de progra-mas pelos mutuários, analisar resultados, melhorar osresultados dos programas e informar um debate públicomais amplo. Além disso, a administração também estáconsiderando como melhorar o papel dos Documentos deEstratégia Setorial e Temática (DEST) na identificação delacunas de conhecimento e de estratégias, com um focomais concentrado na redução da pobreza, como guia paraesclarecer os tipos de atividades que fazem mais sentidopara o Grupo do Banco Mundial.

Integração das considerações de gênero, ambiente ede boa governançaOs compromissos assumidos no período entre a X e a XIIreconstituições da AID que requeriam a integração dasconsiderações de gênero, sustentação ambiental e boagovernança aos programas da AID nos países são muitorelevantes mas a sua implementação tem sido limitadapor falta de consenso, tanto dentro da AID quanto entreos seus países membros, no que diz respeito à prioridadedessas preocupações e ao papel apropriado a ser desem-penhado pela AID com vistas à sua consecução. Muitoembora a AID tenha feito contribuições importantes emcada uma dessas áreas, o sucesso tem sido limitado quan-do comparado com os compromissos assumidos.

Avanços lentos na inserção das considerações sobremeio ambiente e gênero. A AID tem conseguido resulta-dos satisfatórios na implementação do compromisso dereduzir as disparidades de gênero em saúde e educação,graças em parte ao forte sentimento de propriedade porparte dos países e às parcerias eficazes com outros atoresdo desenvolvimento e também porque as intervençõestem sido baseadas em estudos analíticos rigorosos. Nospaíses com maiores disparidades de gênero, a AID inte-

grou as considerações de gênero em praticamente todosos projetos de educação, o que contribuiu para as tendên-cias positivas de matrículas de meninas nas escolas.Também tem contribuído para a melhora na saúdematernal. A assistência da AID tem sido deficiente, con-tudo, na promoção da participação econômica das mulhe-res e na melhora dos arcabouços institucionais dosmutuários quanto ao gênero. Isso tem solapado a eficiên-cia da assistência e levado a resultados desanimadores nonível dos países.

A implementação pela AID dos compromissosambientais também tem sido parcialmente satisfatória.Até o fim da AID11, os planos nacionais de ação ambien-tal tinham sido concluídos para quase todos os países daAID mas a sua qualidade não tem sido constante e o seuuso nas EAP tem variado bastante. Para melhorar a con-sideração do meio ambiente por parte desses programasde assistência aos países onde o meio ambiente é umaquestão prioritária, o exame das EAP pelo Banco em2000 identifica várias "medidas a tomar" com base nasrecomendações do DAO, nas avaliações externas e nasauto-avaliações, a fim de melhor integrar as consideraçõesambientais aos estudos econômicos e setoriais, fortalecen-do o vínculo entre considerações ambientais e as medidasde redução da pobreza e melhor incorporação dos indica-dores e tendências ambientais aos diagnósticos dos pro-blemas de desenvolvimento dos países nas EAP. Essasmedidas são fundamentos essenciais para a inserção domeio ambiente nas atividades da AID mas são apenas osprimeiros passos.

Embora os empréstimos para os projetos ambientaiscontinuem aproximadamente no mesmo nível alcançadona AID9, a AID aumentou o número de componentesambientais nos setores principais dos projetos. Essa assis-tência tem ajudado a aumentar a consciência pública egovernamental a respeito dos problemas ambientais econtribuído, por exemplo, para a reversão da degradaçãoda terra, a obtenção de melhores rendas nas terras áridas etambém fortalecido a capacidade ambiental. Além disso,a AID tem-se se esforçado para ajudar os países a melho-rar as suas avaliações ambientais. Não obstante, a falta deimplementação adequada das políticas de preservaçãoambiental nuns poucos projetos de alta visibilidade cha-maram a atenção para a necessidade de fortalecimento doprocesso de avaliação ambiental. Apesar disso, a necessi-dade mais imperiosa é de que os projetos em todos ossetores sejam elaborados de forma a assegurar a qualidadee a sustentação do meio ambiente. As medidas de prote-ção e de alívio devem ser um limiar mínimo – e não o

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objetivo principal da estratégia de sustentação ambiental.Mas a AID ainda está para proporcionar orientação a fimde definir, promover, acompanhar ou avaliar esse objetivomais amplo da inserção dessas considerações.

A falta de interesse dos países em levantar emprésti-mos para as áreas de gênero e do ambiente tem sido umfator limitador, em parte por causa da disponibilidade derecursos concessionais de outras fontes. Mas a AID tam-bém carece de clara responsabilidade pela inserção dasconsiderações de gênero e meio ambiente. Nas duas áreas,é necessário atribuir prioridade ao fortalecimento das ins-tituições e políticas dos mutuários. Além disso, com basenos diagnósticos abrangentes, a AID deveria melhor inte-grar o gênero e o ambiente nas EAP e aumentar os diag-nósticos de gênero e ambiente nas análises econômicas esociais realizadas para preparar os projetos apoiados pelaAID, especialmente em situações em que as disparidadesde gênero são altas ou as ameaças ao meio ambiente sãograves. Também é necessário esclarecer o escopo da polí-tica do Banco de inserção das questões de gênero e demeio ambiente, fortalecer a administração dos problemasde gênero e meio ambiente, bem como estabelecer siste-mas de supervisão e avaliação para acompanhar ordinaria-mente e avaliar periodicamente os avanços conseguidospor toda a AID. As novas estratégias com vistas a orien-tar as atividades de gênero e meio ambiente atualmenteem discussão no Banco proporcionam uma oportunidadepara tratar desses assuntos.

O fator crítico da boa governança. Embora estivesseausente da estratégia de pobreza do Banco em 1990, aboa governança foi identificada no período entre a X e aXII reconstituições da AID como um fator critico queafeta todas as outras áreas de ênfase de programas. A AIDdemorou em cumprir os compromissos da AID10 sobregovernança. Mas nos últimos quatro anos deu prioridadeà reforma do setor público nos programas de assistênciaaos países e enfrentou abertamente os problemas dacorrupção. A fim de melhorar a sua capacidade paraampliar as atividades operacionais, a AID aumentou opessoal, os estudos analíticos e as orientações de política.E as questões de desenvolvimento institucional são cadavez mais discutidas nas operações de empréstimo e nosexames de despesas públicas e dá-se crescente atenção àsquestões mais amplas de gestão das despesas públicas –muito embora a formação de capacidade para aumentar aeficácia e a responsabilidade continue a ser uma tarefaimportante para o futuro.

Ainda há deficiências. A discussão das questões degovernança não é coerente de país para país, sendo neces-

sária maior coordenação entre os organismos externospara abranger adequadamente, com base nas vantagenscomparativas, a ampla agenda da governança. Por exem-plo, é necessário promover o estado de direito, que éessencial para a criação de um ambiente propício aosinvestimentos, bem como para aliviar a insegurança pes-soal, uma importante preocupação dos pobres.Atualmente a AID apóia programas com esse objetivonum pequeno número de países e não tem vantagemcomparativa para tratar de todos os aspectos das reformaslegais e do judiciário (inclusive de policiamento). Maiorresponsabilidade no setor das finanças públicas dos paísesmutuários – uma área antes descurada – tem recebidomais atenção mas requer um esforço ainda maior, concen-trado em formação de capacidade nos paises. Além disso,a boa governança passou a ser um fator na determinaçãopelas EAP dos níveis de empréstimo e há atualmente um"desconto de governança" aplicado às dotações, emboraisso requeira reflexão a fim de assegurar um tratamentomais efetivo do desempenho da governança.

A DIMENSÃO DO PROCESSO

Enquanto redefine a agenda do desenvolvimento, a AIDtambém está na liderança das mudanças no "negócio" daassistência. Os relatórios sobre as reconstituições da AIDatribuem importância especial a uma maior seletividadeno uso da assistência e ao aperfeiçoamento das parceriaspor meio de crescente participação e coordenação da assis-tência, a fim de apoiar os programas de desenvolvimentodos próprios países.

Em conformidade com os compromissos assumidosnas reconstituições, esta agenda de reforma tem se con-centrado no fortalecimento de quatro processos chaves daAID: fortalecimento do papel das EAP na determinaçãodas prioridades programáticas, aperfeiçoamento do siste-ma de distribuição baseado no desempenho, a fim de tor-nar mais firme o vínculo entre o desempenho das políti-cas dos países e a distribuição de empréstimos, aumen-tando a participação dos acionistas nos projetos e progra-mas e fortalecendo a coordenação da assistência entre osdoadores. A iniciativa do Documento de Estratégia deRedução da Pobreza (DERP) deu um grande ímpeto aessas reformas. Mas a AID, juntamente com os seus par-ceiros do desenvolvimento, muito tem ainda a fazer paraconsolidar e institucionalizar melhores praxes de parceria.

Melhoras na seleção de programas e paísesFortalecimento do papel das EAP. Cada vez mais, o país

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é a unidade de conta na estruturação e avaliação da assis-tência da AID. A EAP – tanto como um documentoquanto como um processo – passou a ser o principal veí-culo de planejamento de programas para essa mudança.O seu teor de auto-avaliação tem melhorado consideravel-mente nos últimos anos. Por meio de um diagnósticomais abrangente e maior participação na sua elaboração,as EAP tem aumentado a relevância dos programas, con-tribuído para um maior sentimento de propriedade dosprogramas por parte dos países e para coordenação daassistência. Não obstante, como ressaltou a EAP retros-pectiva de 1998, no início da AID12, menos de 40 porcento das EAP discutiram seletividade em áreas essenciaisdos programas e ainda menos vincularam a estratégia daAID com as suas vantagens comparativas, inclusive aprioritização das suas atividades entre os setores e dentrodeles e por instrumento. Levando em conta a crescenteatenção dedicada pelos governos membros e pela admi-nistração a essa questão, as EAP do exercício financeirode 2000 mostram maior avanço na seleção de programas,embora tais avanços não sejam uniformes. Com a intro-dução dos DERP, o papel das EAP mudará novamente.Como a administração já indicou, a partir de junho de2002 as EAP serão normalmente baseadas nos DERP,embora devam manter a sua identidade como planos denegócios do Grupo do Banco Mundial. Mas o desafiorepresentado pela seleção de programas continuará. Serátambém necessário conseguir coerência nos critérios deavaliação da qualidade dos DERP, nos gatilhos deempréstimos das EAP e avaliações das dotações da AIDcom base no desempenho.

Fortalecimento do sistema de dotações baseadas nodesempenho. O sistema da AID de dotações baseadas nodesempenho – o principal mecanismo de seleção de países– melhorou agora a concessão de créditos para os paísescom boa classificação de desempenho em relação ao inícioda AID10. Isso reflete maior conhecimento das causas docrescimento e da redução da pobreza bem como as reco-mendações específicas da reconstituição, inclusive a atri-buição de maior peso à governança, à sustentação domeio ambiente e às despesas não ligadas ao desenvolvi-mento na avaliação do desempenho dos países. Apesardisso, há relativamente poucos países com excelente clas-sificação (e quase todos são economias pequenas); e amaior parte dos empréstimos da AID vai, conseqüente-mente, para países com notas médias de desempenho.Persistem algumas deficiências na estruturação e imple-mentação do sistema de dotação no que diz respeito aduas questões importantes: tratamento eqüitativo entre

os países e a firmeza dos vínculos entre os critérios deavaliação do desempenho e a contínua redução da pobrezapelos países. Essas questões poderiam ser consideradaspor meio da reflexão da atual metodologia de "descontode governança" (que não conseguiu capturar algunsmutuários com sérios problemas de governança), melhoradaptação dos critérios de avaliação e maior transparênciae diálogo com os parceiros.

Formação de parcerias mais eficazesDa coordenação ad hoc da assistência para a coordena-ção estruturada. Poucos objetivos dos programas e pro-cessos constantes dos relatórios sobre reconstituição daAID podem ser atingidos de forma satisfatória sem me-lhor coordenação da assistência. No período entre aAID10 e a AID12, as atenções ultrapassaram a mecânicada coordenação dos órgãos doadores para se concentrar namelhor gestão da assistência, preferivelmente lideradapelos países, com os doadores canalizando o seu apoiopara políticas e programas sólidos, elaborados pelos paí-ses. Essas mudanças figuram nas sucessivas recomenda-ções que culminaram com a AID12, com a sua ênfase nasparcerias lideradas pelos países, que combinam os objeti-vos de propriedade por parte dos países e coordenação dosdoadores. Mas até agora os avanços tem sido limitados eos programas de assistência sem qualquer coordenaçãocontinuam a representar ônus pesado sobre os países reci-pientes e a limitar o impacto dos programas de assistência.

Embora os avanços tenham sido modestos no períodoentre a AID10 e a AID11, a AID acelerou as suas inicia-tivas de coordenação da assistência, especialmente nosúltimos três anos. A coordenação nos países foi reforçadapela crescente transferência dos diretores de países daAID para as nações cujos programas de assistência elesdirigem. A AID tem dado importância crescente à har-monização dos procedimentos de compras e dos processosde avaliação entre os bancos multilaterais de desenvolvi-mento. Tem havido uma tendência no sentido da adoçãode mecanismos de coordenação liderados pelos países. AAID aumentou a sua participação em abordagens seto-riais (AS), um mecanismo de assistência que combina aliderança governamental na estruturação de uma estraté-gia, um cronograma de despesas a médio prazo, prestaçãode assistência externa dentro do quadro estratégico e pro-cessos e indicadores acordados para acompanhamento dosavanços no campo. Essas AS são um dos poucos exemplosde mecanismos de coordenação de programas estrutura-dos formalmente e concentrados tanto na estruturaçãoquanto na implementação. Dessa forma, elas devem servir

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de elementos essenciais de apoio para as recentes iniciati-vas do QAD e dos DERP. Em geral, a mudança na abor-dagem com vista à formação de um sentimento de pro-priedade dos programas pelos países e de parcerias estáclara. Apesar disso, para consolidar e institucionalizaressa mudança serão necessários avanços muito maiores naevolução dos arranjos ad hoc para arranjos estruturadosem escala nacional e um empenho muito maior no nívelempresarial, da parte da AID e de outros organismos deassistência, para mudar praxes entrincheiradas.

Além da participação em projetos. O aumento daparticipação dos governos dos países mutuários, da socie-dade civil e do setor privado na estruturação, implemen-tação e acompanhamento dos programas da AID é umasegunda característica importante da passagem para par-cerias mais efetivas. A percentagem de projetos da AIDcom pelo menos alguma participação do interessado prin-cipal quase dobrou, de 1994 a 2000, atingindo agora 83por cento de todos os projetos da AID. As avaliações dapobreza e os exames das despesas públicas tornaram-semais participativos, embora os clientes continuem insa-tisfeitos com o grau de formação de capacidade local. Aparticipação dos interessados na preparação das EAP tam-bém aumentou, embora o impacto sobre a estruturaçãodas EAP em quase todos os casos não esteja clara.Ademais, ao passar da participação no projeto para parti-cipação nos estudos analíticos e estruturação da estraté-gia, os problemas de representação, abordagem e custosficaram mais freqüentes.

OBTENÇÃO DE RESULTADOS

As questões empresariaisDesde o início da AID10, a AID acelerou as mudanças deorganização. A sua concentração nos países e a sua capaci-dade de responder às necessidades são hoje maiores, comaproximadamente 24 diretores baseados no campo. Elaintroduziu instrumentos inovadores de empréstimos, afim de aumentar a flexibilidade e o impacto sobre o de-senvolvimento institucional. O desempenho dos projetosvem melhorando continuamente. Setenta por cento dosresultados dos projetos concluídos são classificados comosatisfatórios, o que a coloca mais próxima da paridadecom o BIRD. O impacto sobre o desenvolvimento insti-tucional e a sustentação dos projetos da AID tambémmelhoraram, embora tenham começado em níveis muitobaixos. Não obstante, os problemas de cumprimento depolíticas, escolha de instrumento, acompanhamento deprogramas bem como de alinhamento dos recursos com

as prioridades requerem outras melhoras. Responsabilidade pelo cumprimento das políticas.

A estrutura de políticas da AID continua muito relevan-te. Mas um esclarecimento do embasamento lógico,intenção e escopo das suas políticas é necessário em certasáreas prioritárias, especialmente nas áreas de desenvolvi-mento do setor privado, gênero e meio ambiente.Recentemente, a administração da AID respondeu àsinvestigações do Grupo de Inspeções destinando maisrecursos à certificação de qualidade e supervisão do cum-primento das políticas de salvaguardas. Mas falta aindaavançar no esclarecimento da atribuição de responsabili-dades, aperfeiçoamento do treinamento de pessoal e rea-linhamento de incentivos ao pessoal. O acompanhamentoordinário e a avaliação periódica devem também ser forta-lecidos nos níveis empresarial, nacional e de projetos. Issoressalta a importância do reequilíbrio da matriz da AIDno sentido da implementação das prioridades globais e dofortalecimento do papel das estratégias setoriais no esta-belecimento de metas para os programas, articulação dopapel da AID para a consecução delas e ajuda para o for-talecimento das estratégias de implementação.

Investimento em estudos analíticos e formação decapacidade. A ampliação do escopo dos instrumentos decrédito aumentou a flexibilidade e a capacidade de res-posta da AID. Tanto os créditos adaptáveis quanto osnovos tipos de empréstimos de ajuste facilitam o apoiopela AID às reformas institucionais e à moldagem da suaassistência às circunstâncias dos países. Mas ainda hábarreiras para conseguir melhores resultados nos progra-mas, inclusive, especialmente, para assegurar estudos ana-líticos adequados e de alta qualidade, bem como o aper-feiçoamento das dimensões de formação de capacidade daassistência da AID.

Mobilização de recursos. Presente em todas asdemais facetas está a questão do alinhamento dos recursosàs prioridades. Três conjuntos de questões têm maiorrelevância. A primeira é a disponibilidade de recursosorçamentários para empréstimos e serviços não-creditíciosprioritários aos países. Como ressaltado nos levantamen-tos de antecedentes para este relatório e discutido nosdocumentos de diretrizes estratégicas do Banco e propos-tas orçamentárias conexas, os recursos administrativosdiminuíram tanto para empréstimos aos países quantopara EES no período abrangido por este exame. Emsegundo lugar, apesar da missão de redução da pobrezado Banco, os níveis da pobreza e o desempenho dos paísestem constituído uma consideração relativamente menornas dotações orçamentárias. As dotações orçamentárias

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regionais e nacionais não distinguem explicitamenteentre os países da AID e do BIRD. E embora as decisõesempresariais e intra-regionais tenham começado a pro-porcionar mais recursos orçamentários para os países maispobres, de acordo com o seu desempenho, até agora oimpacto tem sido pequeno. Há fatores complicadoresquando se faz tal vínculo como, por exemplo, as diferen-ças nos custos operacionais entre os países. Apesar disso, apobreza poderia receber maior peso nas dotações orça-mentárias, por meio do uso de uma metodologia denorma de países – uma abordagem que até agora só teminfluenciado as decisões marginalmente. Em terceirolugar, o sistema de programação e orçamento tem careci-do de mecanismos adequados de reconciliação dos com-promissos com as dotações orçamentárias. Isso é um pro-blema especialmente para as EAP, que geralmente ser-vem como instrumento de planejamento bienal ou trienalmas são aprovadas separadamente dos orçamentos anuaisdos países. Conseqüentemente, é possível que seja signifi-cativo que no processo orçamentário deste ano as regiõesestejam não apenas empreendendo uma determinaçãopormenorizada dos custos das EAP mas, também, pelaprimeira vez, um orçamento trienal contínuo esteja emelaboração, a fim de minimizar os movimentos inespera-dos de fundos nas regiões.

Propostas recentes da administração. No períodoabrangido por este exame, houve uma elogiável acumula-ção de auto-avaliações, aprendizado e novas medidas pro-postas pela administração, que são descritas por todo esterelatório. Embora seja cedo demais para julgar a eficácia eeficiência das muitas iniciativas recentes, a sua relevânciaé clara para o papel em evolução da AID. Além disso, noexercício de elaboração do orçamento deste ano, a admi-nistração apresentou novas propostas, inclusive algumasaltamente coerentes com as principais averiguações erecomendações deste exame. Elas são: 1) estabelecimentode uma comissão da administração, cujo principal papel éalinhar as estratégias empresariais, assegurar seletividadeinstitucional e administrar as tensões entre as prioridadesempresariais e os programas dos países; 2) contínuo refi-namento da estrutura de estabelecimento de prioridadesempresariais e definição dos critérios para a seleção dessasprioridades; 3) a implementação de serviços mais precisosde acompanhamento e gestão dos serviços não-creditícios;4) a introdução de reformas no processo orçamentários,como notado acima, referentes ao custeio completo dasEAP dentro de um horizonte trienal giratório do planeja-mento e orçamento para o EF02 e anos futuros; e 5) acontínua promoção da descentralização e maior reequilí-

brio da matriz de administração, inclusive maior esclare-cimento das responsabilidades.

O desempenho da AID poderia ter sido melhor?Os esforços da AID no sentido de remoldar a sua missão;estender as suas mãos a fim de se envolver mais comple-tamente com os seus parceiros de desenvolvimento; erecompor o seu pessoal nos países, programas nos países einstrumentos de crédito são em seu conjunto ajustesmuito relevantes que têm contribuído de forma significa-tiva para aumentar a eficácia do desenvolvimento. Asrecentes iniciativas do QAD e DERP representam poten-cial importante para melhorar ainda mais a implementa-ção e os resultados dos programas. Conseqüentemente, oprograma da AID no meio da AID12 é muito diferentedo programa no EF 94, no início da AID10. O desem-penho da sua carteira tem melhorado continuamente e asua contribuição para os resultados do desenvolvimentono futuro foi realçada.

É provável, contudo, que o impacto das suas iniciati-vas pudesse ter sido maior se a AID tivesse avançadomais rapidamente em meados da década de 1990 na con-centração das atenções para as barreiras institucionais e aboa governança que dificultam o desenvolvimento dospaíses e dedicado mais análise e diálogo a fim de encon-trar formas de promover o desenvolvimento rural e dosetor privado e aumentar as oportunidades econômicaspara as mulheres – todas medidas necessárias para esti-mular um crescimento de bases amplas e em prol dospobres, bem como a redução da pobreza. É também pro-vável que o seu impacto teria sido realçado se a AIDtivesse sido mais seletiva no uso dos seus recursos – nãoapenas entre os países com base no empenho quedemonstrassem para reduzir a pobreza mas, também, nasua escolha de programas e instrumentos, com base emdiagnósticos mais adequados das circunstâncias dos paísese das vantagens comparativas da AID nos contextos espe-cíficos dos países. Finalmente, é provável que a eficáciada AID tivesse sido ainda mais realçada se tivesse encon-trado formas de melhor apoiar a formação de capacidadenos países mutuários em parceria com outros, criado osnecessários indicadores e processos de acompanhamento afim de se concentrar mais nos resultados e, juntamentecom os seus parceiros, avançado consideravelmente maisnos esforços de coordenação nos países, a fim de apoiar osprogramas liderados pelos países. Esses desafios foramdescritos em muitos relatórios do DAO e muitos foramconsiderados nos vários relatórios de auto-avaliação e nasmedidas propostas pela administração para o futuro. A

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chave para o futuro será o alinhamento dos recursos comas respostas para eles, num processo que dê prioridade econsolide a assistência da AID, no contexto das iniciati-vas do QAD e dos DERP.

O futuroO período em exame assistiu muitas mudanças – nos paí-ses mutuários, na AID e no sistema de desenvolvimento.A estrutura de políticas estabelecidas para a AID na X àXII reconstituições estimulou a instituição a entrar emcampos relevantes para as necessidades dos seus mutuá-rios e continua muito relevante para o futuro. Mas a AIDe os seus parceiros ainda se esforçam para pôr em práticaos elementos centrais da estrutura, reforçada por novasiniciativas aprovadas na AID12. O que se precisa, agora,é aprofundar e ampliar os avanços em relação à atualestrutura de políticas por meio de:

� concentração na implementação� alinhamento adequado dos recursos com as priori-

dades estratégicas� consolidação dos mandatos da AID

Nesse sentido, a AID precisará ajustar ainda mais o seupapel, tanto em escala nacional quanto mundial, levandoem conta as limitações criadas pelos recursos disponíveispara os seus serviços de crédito e não-creditícios. No seupapel principal de apoio às iniciativas dos países em proldo desenvolvimento, a AID deveria concentrar-se maisnas áreas das suas vantagens comparativas – que, em suamaior parte, estão no nível estratégico do apoio às refor-mas de toda a economia, todo o setor e todo o governo –e em formação de capacidade. Ao mesmo tempo, a AIDdeve desempenhar um papel mais ativo em nível mundialpara facilitar a consecução da harmonização e coordenaçãoda assistência externa necessária com vistas a maioresavanços no sentido da meta suprema de redução dapobreza.

Próximos passosA AID poderia tomar várias medidas com base nos avan-ços dos últimos sete anos do seu duplo papel para a pro-moção da eficácia para o desenvolvimento:

� Ser mais seletiva. É necessário fazer mais paraaumentar a seletividade nacional, programática eempresarial. Isso requer aperfeiçoar ainda mais osistema de dotações da AID com base no desem-penho e assegurar coerência entre os processos dosDERP, EAP e ABP. Isso também tem conseqüên-

cias para o fortalecimento das estratégias setoriais emelhor integração delas às EAP, em conformidadecom as estratégias dos países com vistas à reduçãoda pobreza, a fim de ajudar a definir onde a AIDdeve estar preparada para assumir um papel de lide-rança ou coadjuvante, em coordenação com outrosdoadores. A AID deve também esclarecer as suasprioridades e objetivos por todos os setores e temas,a fim de identificar mais claramente aquilo em quepode e não pode se empenhar. Essa seletividade nonível empresarial não pode contudo ser determina-da isoladamente das decisões estratégicas dos outrosórgãos de assistência. Metas de empréstimos quan-titativos para setores, instrumentos de crédito ougrupos de países são, na prática, desestímulos àmaior seletividade programática e nacional.

� Foco na governança e na formação decapacidade. Todas as áreas deste exame ressaltam opapel central da boa governança e da formação decapacidade no setor público para estimular os gover-nos mutuários a serem mais eficientes na prestaçãode bens e serviços públicos e a serem mais transpa-rentes e responsáveis perante os seus povos. Ao esti-mular governos mais eficazes e melhor implementa-ção dos programas, todos os aspectos da assistênciada AID – estudos analíticos, estruturação e supervi-são das operações, acompanhamento dos resultados –devem ter uma dimensão de formação de capacidade.Isso pode requerer maior financiamento de doaçõesda AID ou coordenação melhor estruturada com osórgãos doadores para apoiar a formação de capacida-de nos países mutuários. Embora a agenda de boagovernança estabelecida nos relatórios da X à XIIreconstituições da AID continuem relevantes, aexperiência recente indica que a instituição, os seustomadores e outros parceiros do desenvolvimentodevem se empenhar especialmente para melhorar agestão das despesas públicas dos países e a sua res-ponsabilidade financeira. No futuro, a AID deveapoiar e vincular os seus créditos a compromissos dosseus mutuários com planos acompanhados de crono-gramas para o estabelecimento de sistemas sólidos deresponsabilidade para a gestão das finanças públicas.

� Empenho em parcerias eficazes para o desen-volvimento. Em nível nacional e mundial a AIDdeve empenhar-se no sentido de uma nova arquite-tura de desenvolvimento, inclusive numa passagem

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dos arranjos de coordenação da assistência ad hocpara os arranjos estruturados. Como forma específi-ca de aplicação dos princípios do QAD, os DERPproporcionam uma trilha potencialmente importan-te para o futuro. A implementação da iniciativa éuma prioridade tanto para o período da AID12quanto das reconstituições seguintes. Nesse contex-to, uma aplicação mais enérgica e ampla dos pro-gramas de escala setorial deveriam ser uma priori-dade em escala nacional, tendo em vista as recenteslições extraídas sobre como tornar essas abordagenseficazes, orientadas para os resultados e coordenadaspelos doadores mais úteis para os programas depropriedade dos países. No nível mundial, os doa-dores da AID devem solicitar ao presidente doBanco que facilite a adoção de um processo comcronograma para que, com a participação dos líde-res dos organismos bilaterais e multilaterais deassistência, se possa conseguir maior harmonizaçãonas praxes da assistência. A agenda deve ir além dasquestões processuais e alcançar as questões estraté-gicas de seleção de programas e de países. A AIDnão pode nem deve assumir a liderança de todas asiniciativas de coordenação da assistência, muitoembora possa ajustar ainda mais os seus própriosprocessos e estimular outros a fazer o mesmo, a fimde alcançar a coordenação muito maior, necessáriapara reduzir os altos custos atuais das transações deassistência.

� Esclarecimento dos objetivos e políticas dosprogramas. A AID deveria esclarecer o que signifi-ca "concentração na redução da pobreza" e os objeti-vos dos programas e políticas relacionados com essameta. A experiência dos últimos sete anos demons-tra a necessidade de acelerar o crescimento combases amplas e as reformas de governança comoobjetivos intermediários essenciais da meta supremada AID de redução da pobreza. Também demonstraa necessidade de ligar os objetivos e políticas opera-cionais dos temas gerais de gênero, ambiente e de-senvolvimento do setor privado diretamente com aredução da pobreza, esclarecendo a política deincorporação das considerações de gênero e meioambiente.

� Melhor alinhamento dos recursos com as prio-ridades dos programas. Melhor mobilização derecursos em conformidade com os compromissos da

AID é essencial para aplicação das lições dos últi-mos sete anos, especialmente no processo de orça-mento e financiamento completo das EAP. Apobreza tem sido um fator relativamente menor nadistribuição do orçamento, embora a contínua apli-cação de uma metodologia baseada em normas depaíses possa alterar isso. Os esforços no sentido decalcular os custos das EAP de forma mais realistadevem ser acompanhados de um processo que asse-gure financiamento pleno das EAP aprovadas peladiretoria. Além disso, é necessário encontrar formasde assegurar financiamento nos níveis apropriadosda devida diligência e dos estudos econômicos esetoriais conexos aos programas, bem como paramaior concentração na formação de capacidade.

O processo de reconstituiçãoAs conclusões deste exame indicam que o próprio proces-so de reconstituição da AID poderia ser refinado de formaútil. Ele proporciona uma oportunidade valiosa para dis-cutir em nível mundial a experiência e as direções futurasda assistência internacional para o desenvolvimento epara mobilizar recursos a fim de apoiar objetivos impor-tantes. Tal como atualmente constituído, o processo nãoconsegue alcançar plenamente esse potencial.

Embora coerentes com o consenso em evolução dacomunidade internacional de desenvolvimento, os com-promissos assumidos nas reconstituições têm sido tantoexcessivamente determinados quanto sobrecarregados(por exemplo, na especificação das parcelas de emprésti-mo para setores e países e no número e detalhe das reco-mendações). Algumas vezes eles não têm sido realistasquanto ao que a AID e os seus mutuários poderiam ra-zoavelmente conseguir num triênio, concentrando-se eminsumos em vez de resultados e sem considerar os recur-sos orçamentários. Ainda mais importante que isso, oprocesso de reconstituição tem estado desligado dos par-ceiros do desenvolvimento – tanto mutuários quantoórgãos de assistência – em detrimento do estabelecimentode prioridades e da aplicação das vantagens comparativasda AID. Três mudanças poderiam melhorar o processo e,dessa forma, o impacto dos futuros compromissos.

Criar uma visão a longo prazo, concentrada nosresultados. Como parte das negociações da AID13,dever-se-ia solicitar à administração que crie, em consultacom os mutuários, uma visão a longo prazo para a AID,esclarecendo o que se deve entender pela concentração daAID na pobreza, identificando formas de mobilizar osrecursos da AID e aproveitando o papel mundial da AID

Sumário executivo

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como um complemento para a sua concentração nos paí-ses específicos.

Envolver os países em desenvolvimento na determi-nação dos compromissos da reconstituição. O processomuito mais transparente e com mais consultas planejadopara as negociações da AID13 vai muito além das medi-das tomadas na AID12 e deve ajudar a estabelecer metasalcançáveis para a AID e melhorar a sua implementação.Além das negociações, a AID deve considerar comoenvolver os seus parceiros na supervisão e avaliação dodesempenho e dos resultados da AID13.

Definir os compromissos em termos de objetivosalcançáveis e sujeitos a supervisão, com cálculo realistade custos. Os compromissos assumidos nas reconstitui-ções da AID têm tendido a ressaltar insumos e, com fre-qüência excessiva, metas pouco realistas de produtos, quenão levam adequadamente em conta a necessidade do

sentimento de propriedade pelos países, se se desejar queas iniciativas reformistas sejam sustentadas. Seria melhorque os relatórios de reconstituição se concentrassem nasmetas de desenvolvimento e na identificação dos tipos deatividades prioritárias que a AID deve apoiar na promo-ção dessas metas, levando em conta as vantagens compa-rativas da AID e cálculos realistas dos compromissosassumidos na reconstituição. Além disso, os relatórios dareconstituição devem chegar a um acordo quanto aosindicadores de desempenho da AID e a um processo dedivulgação dos avanços no sentido dos resultados deseja-dos, reconhecendo que o funcionamento dentro dos prin-cípios do QAD significa sair ainda mais da medida diretado vínculo entre as atividades da AID e os resultados dodesenvolvimento dos países e adotar novas formas deacompanhamento do desempenho da AID em parceriacom outros.

Parceria da AID para a Redução da Pobreza

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O Departamento de Avaliação de Operações (DAO), umaseção independente de avaliação subordinada diretamenteaos Diretores Executivos do Banco Mundial, classifica oimpacto sobre o desenvolvimento e o desempenho de todasas operações de empréstimo concluídas pelo Banco. Osresultados e recomendações são comunicados aos DiretoresExecutivos e usados na estruturação e implementação denovas políticas e projetos. Além das operações isoladas e dosprogramas de assistência aos países, o DAO avalia as políti-cas e processos do Banco.

Resumos de estudos e o texto completo de Précis and Lessons &Practices podem ser lidos no seguinte endereço, na Internet:http://www.worldbank.org/html/oed

Como encomendar publicações do DAO

Estudos de avaliações de operações, documentos de discus-são do Banco Mundial e outros documentos estão disponí-veis na Infoshop do Banco Mundial.

Os documentos relacionados com um número de estoquee código de preço podem ser obtidos por meio do serviço deencomendas por correio ou da Infoshop do Banco Mundial,no centro de Washington D.C. Para obter informaçõessobre todos os demais documentos, favor entrar em contatocom Elizabeth Campbell-Page ou com a Mesa deInformações do DAO.

Departamento de Avaliação de OperaçõesProgramas de Parcerias e Conhecimento (DPC)E-mail: ecampbellpage@worldbank.orgE-mail: eline@worldbank.orgTelefone: (202) 458-4497Fax: (202) 522-3125

Encomendas de publicações do Banco Mundial

Clientes nos Estados Unidos e em territórios que não sãoservidos por quaisquer distribuidores das publicações doBanco podem enviar as encomendas de publicações para:

The World BankP.O. Box 960Herndon, VA 20172-0960Fax: (703) 661-1501Telefone: (703) 661-1580O endereço do banco de dados na Internet das publicaçõesdo Banco Mundial é: http://worldbank.org (selecionar publicações/informaçõessobre projetos).E-mail: pic@worldbank.orgFax: (202) 522-1500Telefone: (202) 458-5454

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