PARECER N° PA-NLC-LBC-VSN-348/2013 segurança … · estado da bahia procuradoria geral do estado procuradoria administrativa nÚcleo de licitaÇÕes e contratos 1 processo nº 0200120338551-0

ESTADO DA BAHIA

PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

PROCURADORIA ADMINISTRATIVA

NÚCLEO DE LICITAÇÕES E CONTRATOS

1

PROCESSO Nº 0200120338551-0

SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA – SAEB

PARECER N° PA-NLC-LBC-VSN-348/2013

LICITAÇÃO. Padronização de edital. Pregão

eletrônico. Prestação de serviços de vigilância e

segurança patrimonial presencial. Ordem de

Serviço nº PA-002/2013, prorrogada pela PA-

19/2013. Editais decorrentes dos pareceres PA-

NASC-ALM-LBC-074/2011 c/c PA-NASC-

ALM-LBC-036/2011 com a redação dada pelo

PA-NASC-ALM-LBC-059/2011, aos quais foi

conferido caráter sistêmico. Inserção de sugestões

apresentadas pela CCL. Alteração de itens.

Apresentação de minuta substitutiva de edital.

Recomendações para licitações específicas.

I – Relatório

O processo em análise, originário da Secretaria da Administração – SAEB,

versa sobre padronização de edital destinado à contratação de serviços terceirizados de

vigilância e segurança patrimonial presencial.

No âmbito deste órgão, a Procuradora Chefe da Procuradoria

Administrativa, Dra. Cláudia Moura, expediu a Ordem de Serviço nº PA-002/2013 (fl. 34)

constituindo grupo de trabalho, composto pelas subscritoras deste parecer, para analisar e emitir

pronunciamento sobre a adaptação do referido edital de licitação. A OS nº PA-002/2013 foi

prorrogada pela OS nº PA-19/2013 (fl. 55).

Em decorrência de reunião realizada nesta Procuradoria, no dia 21.02.2013,

a Coordenadora da Coordenação Central de Licitações da SAEB encaminhou, por meio do

Ofício CCL nº 041/2013 (fl. 38), sugestões de alterações dos itens XII-3, XII-4 e XVI-3 no

tocante, respectivamente, a declaração de conhecimento dos requisitos técnicos para o

cumprimento das obrigações objeto da licitação, preferencialmente de acordo com o modelo ali

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indicado; qualificação econômico financeira; manutenção das condições da proposta. Em anexo,

apresentou a versão para as alterações sugeridas (fls. 39/44).

Na sequência, após a emissão do despacho de fls. 45/46, a SAEB justificou,

às fls. 47/50, a adoção dos índices de liquidez geral (LG) e liquidez corrente (LC), bem assim a

exigência de que o montante de 1/12 (um doze avos) do valor total dos contratos firmados pelos

licitantes com a Administração e/ou com a iniciativa privada não é superior ao patrimônio

líquido do licitante, todos para fins de demonstração de qualificação econômico-financeira.

É o relatório. Passamos a opinar.

II – Editais-padrão sobre o tema

Os serviços terceirizados de vigilância e segurança patrimonial

presencial, ou seja, “aqueles que têm como objetivo elidir a prática de atos danosos ao

patrimônio público, bem como proporcionar segurança aos usuários do serviço público e

servidores” (art. 2º, §5º do Decreto nº 12.366/2010), atualmente, encontram-se disciplinados, no

âmbito do Estado da Bahia, pelo Decreto estadual nº 12.366/2010, alterado pelo Decreto nº

14.537/2013 (que estabelece normas atinentes à contratação de serviços terceirizados necessários

ao funcionamento das atividades básicas de caráter geral dos órgãos e entidades da

Administração Pública do Poder Executivo Estadual e dá outras providências), bem como pelas

Instruções SAEB nº 005/11, retificada pela Instrução nº 006/2011 (que orienta os órgãos e

entidades da Administração Pública do Poder Executivo Estadual, quanto aos procedimentos

licitatórios e contratações de serviços terceirizados, necessários ao funcionamento das atividades

básicas de caráter geral), e a de nº 011/2011 (que orienta os órgãos e entidades da Administração

Pública do Poder Executivo Estadual quanto aos procedimentos licitatórios e contratações de

serviços terceirizados de vigilância e segurança patrimonial presencial).

No ano de 2011, o então Procurador Chefe desta Procuradoria

Administrativa, Dr. Paulo Moreno, constituiu grupos de trabalho, compostos pelos Procuradores

André Alves de Magalhães e Leyla Bianca Correia Lima da Costa, destinados à revisão de

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editais-padrão e, em anexo ao parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011 (processo nº

0200110264355), foi apresentada pelos referidos Procuradores a minuta-padrão de convocatório,

na modalidade de pregão – presencial e eletrônico, destinado à contratação do serviço

terceirizado de vigilância e segurança patrimonial presencial, ao qual foi conferido caráter

sistêmico. A referida minuta-padrão foi, posteriormente, alterada pelo parecer PA-NASC-ALM-

LBC-059/2011 (processo nº 0200110336895).

Por seu turno, em anexo ao parecer nº PA-NASC-ALM-LBC-74/2011

(processo nº PGE2011430820-0) foi apresentada, pelos mesmos Procuradores, a matriz,

compreendendo as diversas variáveis para a formação de instrumentos convocatórios específicos,

da minuta-padrão de convocatório para aquisição de bens e serviços, a qual, com os acréscimos e

alterações procedidas pela Chefia do Núcleo de Licitações e Contratos e pela Procuradora Chefe

da Procuradoria Administrativa, foi conferido caráter sistêmico e publicada no sitio eletrônico da

Procuradoria Geral do Estado.

Assim, para cumprimento da OS nº PA-002/2013 prorrogada pela OS nº

PA-19/2013, nos ateremos a adaptar a minuta outrora apresentada com o parecer PA-NASC-

ALM-LBC-036/2011 (processo nº 0200110264355) já com a redação dada pelo parecer PA-

NASC-ALM-LBC-059/2011 (processo nº 0200110336895), ao conteúdo do edital decorrente do

parecer nº PA-NASC-ALM-LBC-74/2011 (processo nº PGE2011430820-0) com os acréscimos

e alterações procedidas por Procuradores do Núcleo de Licitações e Contratos e pela Procuradora

Chefe da Procuradoria Administrativa e que se encontrava publicado, no dia 08/08/2013, no sitio

eletrônico da Procuradoria Geral do Estado, bem assim aos elementos novos que passamos a

indicar:

II.1) Optamos por agregar ao edital as alterações sugeridas pela

Coordenação Central de Licitação às fls. 39/44.

II.2) O edital apresentado adota a modalidade de pregão eletrônico em

razão do disposto no caput do art. 6º do Decreto estadual nº 12.366/2010 (alterado pelo Decreto

nº 14.537/2013), in verbis:

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“Art. 6º - A contratação dos serviços terceirizados será precedida de

licitação, preferencialmente na modalidade pregão eletrônico, salvo

motivo de interesse público, devidamente justificado, que determine a

adoção de modalidade diversa.” (grifos aditados).

II.3) No que concerne ao item XII-3 da Seção A – Preâmbulo, referente à

qualificação técnica, mantivemos as exigências específicas para o serviço licitado – vigilância e

segurança patrimonial, como previstas no edital-padrão decorrente do parecer PA-NASC-ALM-

LBC-036/2011 (processo nº 0200110264355).

II.4) No item XII-4 da Seção A – Preâmbulo, referente à qualificação

econômico-financeira, adotamos a orientação traçada pela também subscritora Verônica S. de

Novaes Menezes no parecer PA-NLC-VSN-237/2013 (processo nº 1420130028376), no sentido

de excluir a referência à Declaração de Habilitação Profissional – DHP, emitida pelo Conselho

Regional de Contabilidade, pelas razões a seguir transcritas:

(4.1) no que se refere ao item XII-4 da Seção A do Preâmbulo –

Qualificação econômico-financeira, da redação constante no

instrumento convocatório matriz foi suprimida a referência à Declaração

de Habilitação Profissional – DHP, emitida pelo Conselho Regional de

Contabilidade (em razão do teor da Resolução nº 1.402, de 27 de julho de

2012, do Conselho Federal de Contabilidade, foi modificada para

Certidão de Regularidade Profissional), no subitem que cuida do balanço

patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, pelos

motivos a seguir expostos.

O Decreto-lei nº 9.295, de 27 de maio de 1946, alterado pela Lei n.º

12.249/10, que, dentre outras providências, define as atribuições do

Contador, esclarece, em seu art. 25, alínea “b”, que são considerados

trabalhos técnicos de contabilidade a “escrituração dos livros de

contabilidade obrigatórios, bem como de todos os necessários no

conjunto da organização contábil e levantamento dos respectivos

balanços e demonstrações”.

Não bastasse isso, à luz do art. 1.182 do Código Civil, “sem prejuízo do

disposto no art. 1.1741, a escrituração ficará sob a responsabilidade de

contabilista legalmente habilitado, salvo se nenhum houver na

localidade”. Em seguida, o §2º do seu art. 1.184 preconiza que, “serão

1 Código Civil, art. 1174. As limitações contidas na outorga de poderes, para serem opostas a terceiros, dependem

do arquivamento e averbação do instrumento no Registro Público de Empresas Mercantis, salvo se provado serem

conhecidas da pessoa que tratou com o gerente.

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lançados no Diário o balanço patrimonial e o de resultados econômico,

devendo ambos ser assinados por técnico em Ciências Contábeis

legalmente habilitado e pelo empresário ou sociedade empresária”.

De sua vez, a Lei federal nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, que

dispõe sobre as sociedades por ações, preconiza em seu art. 177, §4º, que

as respectivas demonstrações financeiras serão assinadas pelos

administradores e por contabilistas legalmente habilitados.

Vale anotar, ainda, que o item 13 das Normas Brasileiras de

Contabilidade (ITG 2000 – Escrituração Contábil), aprovada pela

Resolução nº 1.330/11, do Conselho Federal de Contabilidade,

estabelece, in verbis:

[...]

13. As demonstrações contábeis devem ser transcritas no Livro

Diário, completando-se com as assinaturas do titular ou de

representante legal da entidade e do profissional da contabilidade

legalmente habilitado.

[...]

Finalmente, a Lei federal nº 8.934, de 18 de novembro de 1994, ao dispor

sobre o registro público de empresas mercantis e atividades afins,

esclarece, em seu art. 32, II, “e”, que o registro compreende o

arquivamento de atos ou documentos que, por determinação legal, sejam

atribuídos ao Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins

ou daqueles que possam interessar ao empresário e às empresas mercantis

e, em seguida, preconiza, no art. 39, I, que as juntas comerciais

autenticarão os instrumentos de escrituração das empresas mercantis e

dos agentes auxiliares do comércio2.

Na sequência, ao dispor, na Subseção III da Seção III, sobre o exame das

formalidades dispõe3:

Art. 40. Todo ato, documento ou instrumento apresentado a

arquivamento será objeto de exame do cumprimento das

formalidades legais pela junta comercial.

§1º Verificada a existência de vício insanável, o requerimento será

indeferido; quando for sanável, o processo será colocado em

exigência.

§2º As exigências formuladas pela junta comercial deverão ser

cumpridas em até 30 (trinta) dias, contados da data da ciência pelo

interessado ou da publicação do despacho.

§3º O processo em exigência será entregue completo ao

interessado; não devolvido no prazo previsto no parágrafo anterior,

será considerado como novo pedido de arquivamento, sujeito ao

pagamento dos preços dos serviços correspondentes.

2 No mesmo sentido é o art. 7º, I, “d”, do Decreto federal nº 1.800/96, que regulamenta a Lei nº 8.934/94.

3 Dispõe no mesmo sentido o art. 57 do regulamento da Lei nº 8.934/94 (Decreto federal nº 1.800/96).

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Ora, considerando-se que, relativamente ao balanço patrimonial e

demonstrações contábeis do último exercício, determinou-se a exigência,

conforme o caso, de elementos registrados na Junta Comercial, a

competência para aferição da regularidade dos aludidos documentos, nos

termos das normas de regência acima mencionadas, é da Junta Comercial

e não do Estado da Bahia.

Em razão disso, inexiste razoabilidade na inclusão em editais da

apresentação de Certidão de Regularidade Profissional, emitida pelo

Conselho Regional de Contabilidade, cuja função parece-me mais a de

auxiliar a fiscalização a ser realizada pelo mencionado Órgão de Classe.

Nesse contexto, não se pode olvidar que o Estado da Bahia não mantém

relação jurídica com o citado conselho de fiscalização de modo a

funcionar com fiscal da atividade dos profissionais da área.” (Grifos da

autora).

II.5) Ainda quanto à qualificação econômico-financeira (XII-4 da Seção A

– Preâmbulo), a CCL sugere a exigência de (a) balanço patrimonial e demonstrações contábeis

do último exercício social, na forma indicada; (b) apresentação de determinados índices

contábeis relativos ao citado balanço patrimonial; (c) certidão negativa de falência ou

recuperação judicial; (d) demonstração de patrimônio líquido no montante mínimo de 10% (dez

por cento) do valor a ser contratado; (e) comprovação, por meio de declaração, da relação de

compromissos assumidos, de que 1/12 (um doze avos) do valor dos contratos firmados com a

Administração Pública e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da sessão pública de

abertura do Pregão, não é superior ao patrimônio líquido do licitante.

Vale anotar, de logo, que a indicação dos elementos acima encontra amparo

legal e não viola o conteúdo da súmula 275 do Tribunal de Contas da União (TCU), que afasta a

exigência cumulativa de capital social mínimo, patrimônio líquido mínimo e garantias que

assegurem o adimplemento do contrato a ser celebrado, no caso de compras para entrega futura e

de execução de obras e serviços, deixando extreme de dúvidas o que já se apresenta claro nos

§§2º e 4º do art. 31 da Lei federal nº 8.666/93, que equivale o art. 102, §§2º e 3º da Lei estadual

nº 9.433/05.

Ora, o legislador possibilitou ao administrador exigir, além do patrimônio

líquido, demonstração, por meio do cálculo de índices contábeis previstos no edital e

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devidamente justificados no processo administrativo relativo ao certame, da boa situação

financeira da empresa, bem como relação de compromissos assumidos pelos licitantes, que

repercutam sobre sua capacidade financeira ou operacional.

Acerca da matéria, a Lei estadual nº 9.433/05 dispõe:

Art. 102. A documentação relativa à qualificação econômico-financeira

será limitada a:

[...]

§1º - A exigência de índices limitar-se-á à demonstração da capacidade

financeira do licitante com vistas aos compromissos que terá que assumir

caso lhe seja adjudicado o contrato, vedada a exigência de valores

mínimos de faturamento anterior, índices de rentabilidade ou

lucratividade.

§2º - Nas compras para entrega futura e na execução de obras e serviços,

a Administração poderá estabelecer, no instrumento convocatório da

licitação, quando indispensável para assegurar o adimplemento das

obrigações a serem pactuadas, alternativamente, a garantia prevista no

item III deste artigo ou a exigência de capital mínimo ou de patrimônio

líquido mínimo, que não poderá exceder a 10% (dez por cento) do valor

estimado da contratação, relativamente à data da apresentação da

proposta, na forma da lei, admitida sua atualização por índices oficiais.

§3º - Em cada licitação poderá, ainda, ser exigida a relação dos

compromissos assumidos pelos licitantes, que repercutam sobre sua

capacidade financeira ou operacional.L

§4º - A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de

forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis previstos no edital

e devidamente justificados no processo administrativo que tenha dado

início ao certame licitatório, vedada a exigência de índices e valores não

usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira

suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação. (os

destaques não constam do original).

A SAEB, por meio das peças de fls. 47/50, assim esclareceu a forma de

fixação dos índices contábeis relativos ao balanço patrimonial:

[...] Os valores exigidos na minuta de edital para avaliação dos índices

supracitados foram estabelecidos após análise de dados estatísticos

extraídos do Sistema Integrado de Material, Patrimônio e Serviços –

SIMPAS, utilizado pelo Governo do Estado da Bahia, e com base em

estudos técnicos realizados pela Coordenação de Cadastro e Apoio

Operacional – CCAO/SSA, unidade responsável pelo Cadastro Unificado

de Fornecedores do Estado da Bahia.

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É oportuno trazer à colação posicionamento do TCU acerca da matéria:

São a Liquidez Geral (LG) e a Liquidez Corrente (LC) os índices

utilizados para a comprovação da boa situação financeira da proponente.

Quanto maiores estes índices, melhor. Um índice de LG menor que 1

demonstra que a empresa não tem recursos suficientes para pagar suas

dívidas, devendo gerá-los. Já um índice de LC menor que 1 demonstra

que a empresa não possui folga financeira a curto prazo. Se os índices

forem maiores do que 1, a empresa estará financeiramente saudável

[…]

(TCU, acórdão nº 247/2003, Plenário, sendo relator o Ministro Marcos

Vilaça. D.O.U, de 28/03/2003)

No particular, alude o edital à avaliação da boa situação financeira da

empresa por meios dos índices de “Liquidez Geral (LG)” (fl. 41), “Liquidez Corrente (LC)” (fl.

41), “que deverão ser maiores que 1 (um)” (fl. 41), e pelo “Grau de Endividamento (GE)” (fl.

41), “que deverá ser menor ou igual a 0,5” (fl. 41), indicando a fórmula de cálculo adotada —

LG = (ativo circulante + realizável a longo prazo) / (passivo circulante + exigível a longo prazo)

> 1; LC = ativo circulante / passivo circulante > 1; e GE = (passivo circulante + exigível a longo

prazo) / ativo total < OU = 0,5.

À luz das considerações de fls. 47/50 da SAEB, o índice de LC consiste na

divisão entre o ativo circulante pelo passivo circulante da empresa, refletindo a capacidade de

pagamento da empresa em curto prazo; e o índice de GE mede o montante da dívida em relação

ao patrimônio líquido da empresa. Em razão disso, quanto maior o índice de LC melhor a

capacidade da empresa e mais garantida fica a execução do contrato e quanto menor o índice de

GE menor é o grau de dependência dessa empresa em relação a recursos de terceiros4.

Pode-se concluir, portanto, que índices de LC muito alto e GE muito baixos

terminam por reduzir a competitividade do certame, violando, por conseguinte, o art. 3°, caput, e

§1°, I, da Lei estadual nº 9.433/05.

4TCE/SC. LCC – 08/00565126, sendo relator o Conselheiro Júlio Garcia. Disponível em

http://consulta.tce.sc.gov.br/RelatoriosDecisao/Decisao/800565126_3395605.htm. Acesso em 05/04/2013.

http://consulta.tce.sc.gov.br/RelatoriosDecisao/Decisao/800565126_3395605.htm

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Desta forma, recomendamos tão somente que a SAEB atente para a

necessidade de que os índices utilizados estejam, efetivamente, dentro da realidade econômica

do setor, ou seja, dentro do patamar comum das empresas do ramo.

Como exaustivamente demonstrado, a fixação de tais índices não podem

estar dissociados do cotejo da razoabilidade e proporcionalidade com o objeto a ser atingido, em

virtude do que devem eles permitir a obtenção da melhor proposta para a Administração sem

inviabilizar o caráter competitivo do processo licitatório.

Nessa linha, é oportuno anotar a existência de inúmeras decisões da Cortes

de Contas da União reputando correta a utilização de índice de liquidez corrente entre 1,00 e 1,5,

e de índice de endividamento de 0,75. Outrossim, há julgados que questionam quocientes a partir

de 1,55.

Oportuna é a transcrição de trechos de acórdão do TCU:

[...]

14.2.4 Cabe destacar que a fixação de índices de liquidez a serem

utilizados em licitações deve guardar relação de razoabilidade e

proporcionalidade com o objeto a ser atingido, devendo-se fixar

parâmetros que não obstante possibilitem obter a melhor proposta para a

Administração Pública, não venham, entretanto, inviabilizar o caráter

competitivo do processo licitatório, conforme preconizado pelo art. 3º

da Lei n. 8.666/93.

[...]

No mesmo sentido, o Acórdão n. 170/2007 — TCU — Plenário decidiu

que: ‘ausência de justificativa para os valores fixados para os índices

contábeis de qualificação econômico-financeira, o que também está em

desacordo com a Lei de Licitações, que estabelece, em seu art. 31, §5º,

que tais índices devem estar devidamente justificados no processo

administrativo que tenha dado início ao procedimento licitatório, sendo

vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para a

correta avaliação da situação financeira suficiente ao cumprimento das

obrigações decorrentes da licitação’.

Destarte, a exigência dos índices supra descritos constitui violação aos

princípios insculpidos no art. 3º da Lei n. 8.666/1993, e está em

dissonância com o disposto no § 5º do art. 31 da Lei n. 8.666/93 (TCU.

5 TCE/SP: TC 031546/026/99, sendo relator o Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, julgado em 13/08/2002.

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Acórdão n. 0326-06/10-P. Sessão: 03/03/2010. Rel. Min. Benjamin

Zymler). (grifo nosso).

[...] ausência de justificativa para os valores fixados para os índices

contábeis de qualificação econômico-financeira, o que também está em

desacordo com a Lei de Licitações, que estabelece em seu art. 31, §5º,

que tais índices devem estar devidamente justificados no processo

administrativo que tenha dado início ao procedimento licitatório, sendo

vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados

para a correta avaliação da situação financeira suficiente ao

cumprimento das obrigações decorrentes da licitação; [...] (TCU.

Acórdão n. 0170-06/07-P. Sessão: 14/02/2007. Rel. Min. Valmir

Campelo). (grifo nosso).

Representação. Licitação. Índice Econômico-Financeiro.

[...]

1.5. Determinar à Prefeitura Municipal de Duque de Caxias/RJ que:

[...]

1.5.6. abstenha-se de estipular valores de índices econômico-

financeiros que não sejam consentâneos com os parâmetros de

mercado, observando os indicadores setoriais de atividades

econômicas publicados, por exemplo, em periódicos especializados

(grifo nosso) (TCU. Acórdão n. 2397-15/09-1. Sessão: 19/05/2009. Rel.

Min. Marcos Vinicios Vilaça).

[...] 4.58. A Decisão n. 217, Ata n. 08/02, do Plenário, referente ao

processo citado, determinou à Secretaria Extraordinária de Recursos

Hídricos, Minerais e de Meio Ambiente do Estado da Paraíba que:

a) na elaboração de editais de licitações de obras que vierem a ser

contempladas com recursos federais, abstenha-se de exigir, para efeito

de qualificação econômico-financeira na habilitação de licitantes,

índices contábeis inapropriados ou não usuais para tal finalidade e,

em relação aos usualmente utilizados, exija-os em patamares que não

ultrapassem o estritamente necessário para assegurar a assunção dos

compromissos exigíveis aos contratados, justificando seu emprego,

em qualquer situação, nos processos correspondentes, conforme

disposto no art. 31, §§ 1º e 5º, da Lei n. 8.666/93;

[...] (TCU. Acórdão nº 0213-03/11-P, sendo relator o Min. Augusto

Nardes) (os destaques não constam do original).

Finalmente, eventual circunstância de utilização pretérita dos mesmos

índices não é motivo hábil para desconsideração dos argumentos aqui trazidos, mormente

quando se considera que o fato de ter havido licitante habilitado no respectivo procedimento não

significa a inexistência de redução de participação de interessados.

Já no que toca à comprovação de que o montante de 1/12 (um doze avos) do

valor total dos contratos firmados pelos licitantes com a Administração Pública e/ou com a

iniciativa privada não é superior ao patrimônio líquido do licitante, objetiva ela aferir a

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existência de patrimônio suficiente para suportar os compromissos assumidos em outros ajustes

sem que isto venha a comprometer a nova contratação, uma vez que a assunção de

compromissos que ultrapassem a capacidade econômico-financeira da licitante comprometerá a

execução do novo contrato a ser firmado.

Particularmente, vale transcrever resumo do Acórdão n.º 2247/2011,

materializado no informativo de jurisprudência sobre licitações e contratos nº 77, do TCU, cuja

conclusão colocamo-nos de acordo:

A exigência de relação dos compromissos assumidos, calculada em

função do patrimônio líquido atualizado, para o fim de qualificação

econômico-financeira, não ofende o estatuto das licitações.

Representação formulada contra o Pregão Eletrônico 26/2011, realizado

pelo TCU, e cujo objeto consistiu na contratação de serviços continuados

de vigilância armada, apontou pretensas irregularidades, relacionadas à

qualificação econômico-financeira das licitantes. Dentre elas, uma diria

respeito à exigência de que fosse apresentada declaração, contendo

relação de compromissos assumidos, demonstrando que 1/12 (um doze

avos) do valor total dos contratos firmados com a Administração Pública

e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data prevista para apresentação

da proposta, não seria superior a 100% (cem por cento) do patrimônio

líquido, podendo este ser atualizado por índices oficiais, quando

encerrados há mais de 3 (três) meses da data da sessão pública de

abertura do Pregão 26/2011. Para o relator, a partir de julgado

anteriormente proferido pelo Tribunal, a exigência em questão, além de

encontrar amparo legal, teria por finalidade avaliar a real capacidade de a

empresa cumprir satisfatoriamente o objeto licitado, considerando os

compromissos já assumidos noutras avenças. Ressaltou, entretanto, que

‘a Lei [8.666/1993] estabelece que a diminuição da capacidade operativa

ou da disponibilidade financeira decorrentes de outros compromissos

assumidos deve ser avaliada em relação ao patrimônio líquido da

empresa, pois, conforme apontaria a doutrina, objetiva verificar se os

dados contábeis não estão prejudicados em função de fatos

supervenientes’. Sendo assim, ainda consoante o relator, ‘a relação de

compromissos apenas poderá referir-se a eventos posteriores à data de

apuração do balanço’, pois, ‘a empresa pode ter ampliado o montante de

seus compromissos após o balanço, tanto quanto pode ter ampliado sua

disponibilidade de recursos’. Logo, deve ser assegurado às licitantes

demonstrar que os compromissos supervenientes não reduziram o

montante do patrimônio líquido, de modo a continuar a preencher os

requisitos do edital. Não haveria, portanto, ilegalidade na exigência da

relação dos compromissos assumidos, calculada em função do patrimônio

líquido atualizado. Por conseguinte, votou o relator pelo não provimento

da representação intentada, no que foi acompanhado pelo Plenário.

Precedente citado: Acórdão nº 2523/2011, da 2ª Câmara. Acórdão n.º

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2247/2011-Plenário, TC-016.363/2011-6, rel. Min. Walton Alencar

Rodrigues, 24.08.2011. (os destaques constam do original).

Para esse item, contudo, sugerimos a seguinte redação:

Para efeito de avaliação da capacidade financeira do licitante, será

exigida a declaração, com base em relação de compromissos assumidos,

conforme modelo constante do Anexo XII, de que 1/12 (um doze avos)

do valor total dos contratos de terceirização firmados pela licitante com

entidades públicas e/ou privadas, vigentes na data da sessão pública de

abertura desta licitação, não supera o Patrimônio Líquido do licitante.

Isto posto, para a avaliação da qualificação econômico-financeira, deve,

ainda, a Administração compatibilizar a exigência relativa ao montante do patrimônio líquido

mínimo necessário ao disposto no art. 102, §2º da Lei nº 9.433/05, que o limita a 10% (dez por

cento) do valor estimado da contratação.

Ademais, é importante observar que, para os fins do §2º do art. 102 da Lei

estadual nº 9.433/05, o patrimônio líquido total, obtido da soma de tantos quantos forem os lotes

considerados, deverá ser de tal ordem que permita a participação mínima de 1/3 (um terço) das

empresas cadastradas na correspondente especialidade no cadastro de fornecedores da Secretaria

da Administração (§5º do art. 6º do Decreto nº 12.366/2010).

Finalmente, uma vez que, a partir do edital-padrão PA-NASC-ALM-LBC-

74/2011, o patrimônio líquido a ser considerado será calculado em face da proposta vencedora, a

regra do §5º do art. 6º do Decreto nº 12.366/2010 deverá ser observada na definição dos lotes,

considerando a estimativa de contratação fixada pela Administração.

II.6) Quanto ao regramento editalício acerca da manutenção das condições

da proposta, também mantivemos a orientação traçada sobre a matéria no item 07 da Instrução nº

05/2011, com a redação dada pela Instrução nº 06/2011, como previsto no edital-padrão

decorrente do parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011 (processo nº 0200110264355).

ESTADO DA BAHIA




13

Ressalte-se, por fim, que, conforme determina o §6º do art. 6º do Decreto nº

12.366/2010, a existência de minutas padronizadas de editais de licitação não exime a

necessidade de submissão dos processos licitatórios, precedentemente à deflagração da fase

externa, ao órgão legal de representação jurídica da Administração, ressalvada a possibilidade de

serem fixados, por este, critérios que definam a prescindibilidade da manifestação.

III – Fase interna da licitação

Para a realização de cada licitação específica, os órgãos ou entidades da

Administração Pública estadual devem observar o procedimento previsto na Lei estadual nº

9.433/05 e, na fase interna da licitação, que vai até a divulgação do edital do certame, devem

instruir devidamente o processo com os elementos legalmente exigidos.

No caso em análise, tratando-se de licitação que tenha por objeto a

contratação dos serviços terceirizados de vigilância e segurança patrimonial presencial, também

devem ser observadas as disposições específicas do Decreto estadual nº 12.366/2010 (alterado

pelo Decreto nº 14.537/2013), bem como as das Instruções SAEB nº 005/11 (retificada pela

Instrução nº 006/2011) e nº 011/2011, esta última, inclusive, como já dito, é a que orienta os

órgãos e entidades da Administração Pública do Poder Executivo Estadual quanto aos

procedimentos licitatórios e contratações de serviços terceirizados de vigilância e segurança

patrimonial presencial.

Assim, na instrução da fase interna dessas licitações, além das observações

gerais já explicitadas no parecer nº PLC-LB-MQ-3953/2008 (processo nº PGE2008268527),

disponível no sítio eletrônico desta PGE (www.pge.ba.gov.br, campo relativo a minutas de

editais-padrão), cuja leitura recomendamos, devem ser adotadas pelo órgão licitante as

providências que passamos a relacionar:

1) O edital de cada licitação específica deverá proceder a divisão do objeto

em tantos lotes quantos se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se a

licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à

http://www.pge.ba.gov.br/

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14

ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala (§2º do art. 6º do Decreto nº

12.366/2010).

2) No tocante ao conteúdo da Seção B – Disposições Específicas do edital,

registramos, por necessário, que o mesmo, com as especificações do objeto licitado e a indicação

dos elementos que devem conter nas propostas, por ser matéria de competência da área técnica

do órgão de origem, é da inteira responsabilidade do setor que o elaborar, devendo o setor

competente do órgão de origem atender a todas as disposições legais respectivas e as

consignadas neste parecer.

O detalhamento do objeto da licitação é um dever da Administração

Pública, para assegurar a isonomia entre os licitantes e fornecer os elementos essenciais à

elaboração das propostas, com especificações que não restrinjam o universo de licitantes e com

características comuns ao tipo de serviço a ser contratado.

Lembramos, neste ponto, que a Lei nº 9.433/05, no art. 3º, §1º, inciso I,

proíbe aos agentes públicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas

ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo do processo

licitatório ou estabeleçam preferências ou distinções em razão de qualquer circunstância

impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato.

Para a elaboração da Seção B – Disposições Específicas de cada licitação, o

órgão licitante deverá, ainda, observar:

a) a competência da Coordenação Central de Licitação – CCL para analisar

e aprovar o quantitativo de postos de serviço solicitados pelos órgãos e entidades, para fins de

contratação, ouvida a Casa Militar do Governador, pois os serviços ora em análise são afetos à

área de segurança (item 3.1.5 da Instrução Saeb nº 005/2011);

b) a competência da Casa Militar do Governador para (i) analisar e emitir

parecer acerca do quantitativo de postos de serviço nas contratações ou modificações de

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15

contratos afetos à área de segurança; (ii) analisar e emitir parecer sobre o projeto básico e

executivo dos postos de vigilância e segurança presencial e/ou eletrônica; (iii) analisar e emitir

parecer sobre a caracterização dos postos de vigilante com armamento e vigilante sem

armamento e (iv) analisar e emitir parecer sobre a mudança de vigilância presencial por

eletrônica ou a integração dos dois tipos de serviços (item 6, subitens 6.1, 6.2, 6.3 e 6.4, da

Instrução Saeb nº 005/2011);

c) o planejamento da segurança, com a especificação do quantitativo, do

tipo de postos e da necessidade de vigilância armada ou desarmada, em consonância com o

pronunciamento da Casa Militar do Governador (item 2.3 da Instrução Saeb nº 011/2011).

O objeto da licitação deve abranger, tão-somente, os postos de serviços

definidos em conformidade com o quanto acima exposto, devendo, ainda, o setor competente do

órgão licitante explicitar, no respectivo processo licitatório, os parâmetros utilizados para fixação

do número de postos de serviço que integrarão o objeto da licitação, bem como especificar a sua

demanda, indicando os quantitativos dos itens que a empresa deve disponibilizar e demais

informações necessárias à definição quantitativa e qualitativa dos serviços a serem contratados.

Registre-se, por necessário, que todos esses elementos devem ser motivados

e que todas as orientações supra a retro indicadas devem ser observadas para a correta definição

do objeto da licitação, que deve, ainda, ser clara, precisa e que permita o total e completo

conhecimento do objeto a ser contratado, com a adequada caracterização, quantitativa e

qualitativa e forma de execução dos serviços (Lei nº 9.433/05, art. 11; art. 79, I; art. 113, II).

3) Nenhuma contratação poderá ser efetuada, prorrogada ou alterada sem a

indicação expressa dos preços unitários que serão aplicados no período subsequente, sob pena de

responsabilização do gestor (art. 8º, § 2º, do Decreto nº 12.366/10).

4) Não será admitida a contratação, prorrogação ou alteração de contratos

que contemplem preços com valores superiores aos preços unitários máximos definidos e

publicados pela SAEB (art. 8º, § 4º, do Decreto nº 12.366/10).

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16

5) Devem ser juntadas aos autos tabela de preços referenciais que servirão

de base para definição do valor estimado da contratação.

Não sendo possível a juntada de comprovante do preço referencial, devem

ser juntadas aos autos cotações, atualizadas, de preços de mercado, adequadas ao objeto da

licitação (como acima explicitado), devendo ter, no mínimo, 03 (três) orçamentos apresentados

por empresas do ramo, visando comprovar os preços médios de mercado à época da realização

da licitação e os parâmetros utilizados para fixação do valor estimado da contratação (Lei nº

9.433/05, art. 11, V; art. 81, II; art. 113, III).

A cotação de preços de mercado, no mínimo com 03 (três) orçamentos

apresentados por empresas do ramo para o objeto específico da licitação, tem por finalidade

comprovar que o valor estimado da contratação foi obtido com base nos preços médios de

mercado na data da realização da licitação, além de atender ao quanto exigido pela legislação

acima citada e aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, eficiência,

economicidade, razoabilidade e da necessidade de motivação dos atos da administração.

Embora o texto legal não fixe o número mínimo de cotações de preços que

devem ser coletadas para comprovar que o valor estimado da contratação foi obtido com base

nos preços de mercado, é pacífico o entendimento de que o mínimo necessário é de 03 (três)

orçamentos, que devem ser adequados ao objeto da licitação e contemporâneos à realização do

certame, pois os preços podem oscilar no tempo em razão das características de cada

produto/serviço e do próprio mercado, variando em função da lei da oferta e da procura e de

outros fatores socioeconômicos.

A apuração prévia dos custos é de grande importância, porquanto se presta

não apenas para balizar os custos com a contratação e verificar a adequação orçamentária e

financeira da despesa, mas atua como parâmetro hábil à identificação objetiva de preços

superfaturados ou inexequíveis.

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17

6) Após a apuração do valor estimado da contratação, consoante indicado no

item precedente, deve ser juntada aos autos a declaração do ordenador de despesas de adequação

orçamentária e financeira.

A informação a ser prestada pelo ordenador de despesas deve indicar: (i) a

dotação orçamentária pela qual correrá a despesa, referente ao valor global informado como

estimativa do custo da contratação (Lei nº 9.433/05, art. 11, III e §2º); (ii) a estimativa do

impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a despesa deva entrar em vigor e nos dois

subsequentes, acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizada (Lei nº 9.433/05,

art. 11, VI, e art. 73, I); e (iii) a adequação orçamentária e financeira com a LOA e

compatibilidade com o PPA e com a LDO (Lei nº 9.433/05, art. 11, VII; art. 73, II).

Cumpre assinalar que todos os elementos e as providências acima

relacionados são indispensáveis à complementação da fase interna da licitação, devendo ser

providenciada a sua observância em atendimento às disposições legais.

Para finalizar, gizamos que deve o órgão/entidade licitante observar que

sempre que o valor estimado da contratação atingir o limite fixado para tomada de preços,

atualmente acima de R$56.000,00 (cinquenta e seis mil reais), mesmo que a licitação seja

realizada na modalidade de pregão, a convocação dos interessados deve ser efetuada por meio de

publicação de aviso no Diário Oficial do Estado, no Sistema de Compras Eletrônicas e também

em jornal diário de grande circulação do Estado, em cumprimento ao disposto no art. 54 e art.

118, inciso I da Lei nº 9.433/05 e em atendimento aos princípios da legalidade e da publicidade.

IV – Conclusão

Diante de todo o exposto, apresentamos, assim, o instrumento anexo,

contemplando a modalidade pregão eletrônico, já adaptado ao novo padrão disponível no sítio

eletrônico da PGE.

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No que respeita ao procedimento para aprovação de editais, registramos que

o Decreto nº 11.737, de 30 de setembro de 2009, no art. 14, parágrafo único, c/c art. 4º, VI,

admite a qualificação de “minuta padronizada” por ato do Procurador Chefe, não sendo

necessária, assim, a submissão ao Excelentíssimo Senhor Procurador Geral do Estado, salvo se

no parecer for versado conteúdo em que se mostre necessária a atribuição de caráter sistêmico

(art. 4º, III), o que não é a hipótese dos autos.

Sugerimos, por fim, que, em sendo aprovado o instrumento convocatório

ora apresentado, sejam adotadas as providências necessárias à devida divulgação, inclusive no

sítio eletrônico desta PGE, habilitando-o ao download, posto se tratar de edital específico.

É o parecer. S.S.J.

Ao superior exame da i. Procuradora Assistente do Núcleo de Licitações e

Contratos.

PROCURADORIA ADMINISTRATIVA, Núcleo de Licitações e

Contratos, em 30 de agosto de 2013.

LEYLA BIANCA C. L. DA COSTA

Procuradora do Estado VERÔNICA S. DE NOVAES MENEZES

Procuradora do Estado

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SAEB- SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO

PROCESSO N°. 0200120338551

INTERESSADO: COORDENAÇÃO CENTRAL DE LICITAÇÃO (CCL)

MATÉRIA: MINUTA SUBSTITUTIVA DE EDITAL PADRÃO PARA SERVIÇOS DE

VIGILÂNCIA E SEGURANÇA PATRIMONIAL CONFORME OS nº PA-002/2013 e OS

nº PA-19/2013

DESPACHO

A CCL/SAEB encaminhou a esta PGE minuta de instrumento convocatório, contemplando

proposta de adequação do edital destinado à aquisição de bens e contratação de serviços

diversos (Parecer nº PA-NASC-ALM-LBC-074/2011) aos serviços terceirizados de vigilância e

segurança patrimonial presencial, vinculado ao Parecer nº PA-NASC-ALM-LB-CSS-09/2011.

Através da Ordem de Serviço nº PA-002/2013, de 07/02/2013, a i. Chefe da Procuradoria

Administrativa, Cláudia Maria de Souza Moura, designou as Procuradoras Leyla Bianca Correia

Lima da Costa e Verônica Santos Novaes para constituir Grupo de trabalho, a fim de “analisar e

emitir pronunciamento sobre a adequação do edital de licitação para contratação de serviços

terceirizados de vigilância e segurança patrimonial”, durante o prazo máximo de 60(sessenta)

dias.

A OS nº PA-019/2013, de 19 de julho de 2013, prorrogou o referido prazo por mais 30(trinta)

dias, contados a partir de 19 de agosto próximo passado.

A análise e adequação do referido edital encontra-se minudenciada no Parecer nº PA-NLC-LBC-

VSN-348/2013(fls. 74), da lavra das i. Procuradoras designadas, instruído com a minuta

substitutiva de fls. 75/125, destacando-se os seguintes pontos:

a) Adoção da modalidade pregão eletrônico;

b) Mantidas as exigências específicas para o serviço de vigilância e segurança patrimonial,

estabelecidas no item XII-3 da Seção A;

c) No item XII-4, Seção A, referente à qualificação econômico-financeira, foi excluída a

exigência de declaração de Habilitação Profissional - DHP, emitida pelo Conselho Regional de

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Contabilidade, adotando-se a orientação traçada no Parecer PA-NLC-VSN-237/2013, da lavra da

i. Procuradora Verônica S. de Novaes Menezes, segundo a qual “o Estado da Bahia não mantém

relação jurídica com o citado conselho de fiscalização de modo a funcionar como fiscal da

atividade dos profissionais da área”;

d) Acatada a sugestão da CCL no tocante à qualificação econômico-financeira, incluindo-se a

exigência de: (1) balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, na

forma indicada; (2) apresentação de índices contábeis reativos ao citado balanço (Índice de

Liquidez Geral - LG e Índice de Liquidez Corrente - LC maiores que 1,0 e Grau de

Endividamento - GE menor ou igual a 0,5); (3) certidão negativa de falência ou recuperação

judicial; (4) demonstração de patrimônio líquido no montante mínimo de 10%(dez por cento) do

valor a ser contratado; (5) comprovação, por meio de declaração, da relação de compromissos

assumidos, de que 1/12 (um doze avos) do valor dos contratos firmados com a Administração

Pública e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da sessão púbica de abertura do Pregão,

não é superior ao patrimônio l[líquido do licitante;

e) Para a manutenção das condições da proposta, foi adotada a orientação traçada no item 07 da

IN SAEB nº 05/2011, com a redação dada pela IN SAEB nº 06/2011, conforme previsto no

edital-padrão decorrente do parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011(fl. 107).

Considero pertinentes as alterações propostas, seguidas de uma cuidadosa analise jurídica

elaborada pelas Procuradoras designadas, razão pela qual aprovo a minuta substitutiva de fls.

75/125. Neste sentido, acompanho a orientação no sentido de recomendar a adoção das

providências necessárias à sua divulgação no sítio eletrônico da PGE, com opção de download,

por se tratar de edital específico.

À consideração superior da i. Chefia da Procuradoria Administrativa.

NÚCLEO DE LICITAÇÕES E CONTRATOS, 09 de setembro de 2013.

SORAYA SANTOS LOPES

Procuradora Assistente

ESTADO DA BAHIA



1

PROCESSO: 0200120338551-0

SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO

DESPACHO

Aprovo a minuta ofertada pelas i. Procuradoras Leyla Bianca Correia Lima da Costa e Verônica

Santos de Novaes Menezes - PA-NLC-LBC-VSN-348-2013 - com endosso da então Procuradora

Assistente Anaclaudia de Sousa Oliveira, ratificado pela i. Procuradora Assistente Soraya Santos

Lopes, com dois ajustes no Anexo I.

A primeira alteração refere-se ao item 5.4.1.2, com o seguinte teor:

5.4.1.1.2 No preenchimento da proposta eletrônica o licitante deverá,

obrigatoriamente, mencionar, no campo “INFORMAÇÕES

ADICIONAIS”, as ESPECIFICAÇÕES, CARACTERÍSTICAS e

MARCA, bem como o MODELO, TIPO ou REFERÊNCIA, quando

for o caso, dos produtos ofertados, vedada a identificação da empresa

sob pena de desclassificação”.

O ajuste sugerido visa adequação ao específico objeto, serviços de vigilância, incompatível com

marcas, modelos, tipo e referência, expressões, portanto, que devem ser excluídas, sendo

conferida ao item a redação abaixo:

5.4.1.1.2 No preenchimento da proposta eletrônica o licitante deverá,

obrigatoriamente, mencionar, no campo “INFORMAÇÕES

ADICIONAIS”, as ESPECIFICAÇÕES e CARACTERÍSTICAS dos

serviços ofertados, vedada a identificação da empresa sob pena de

desclassificação”.

A segunda alteração diz respeito à itemização, pois melhor se compatibiliza com a espécie a

supressão dos itens expressamente indicados pelas i. Procuradoras como inaplicáveis, com os

decorrentes ajustes e renumeração.

Confiro à minuta ofertada, com os ajustes incorporados - anexo em meio digital - qualificação de

edital padrão, com esteio no art. 14, parágrafo único, c/c art. 4º, VI, do Decreto nº 11.737, de

ESTADO DA BAHIA



2

30/03/2009, viabilizando, assim, a necessária celeridade para a contratação, pela Administração,

de serviços de vigilância e segurança patrimonial presencial.

Ao Exmo. Procurador Geral do Estado, a fim de que, aquiescendo, se digne de determinar a

publicação do texto no sítio eletrônico desta Procuradoria, habilitando-o ao download, em

substituição àquela aprovada ao ensejo do parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011.

PROCURADORIA ADMINISTRATIVA, 19 de setembro de 2013.

CLAUDIA MARIA DE SOUZA MOURA

Procuradora Chefe

ESTADO DA BAHIA


1

PROCESSO N° 0200120338551-0

SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO

EDITAL PADRÃO

DESPACHO

Acompanho o entendimento exarado pela i. Procuradora Chefe da Procuradoria Administrativa,

no que concerne à aprovação da minuta de edital de licitação para contratação de serviços

terceirizados de vigilância, com as alterações também ali aduzidas, conferindo-lhe a qualificação

de edital padrão.

Posto isto, cientifique-se a Procuradoria Administrativa e determine-se a publicação do ato

convocatório, ora aprovado, no sítio eletrônico desta Procuradoria, em substituição àquele

aprovado ao ensejo do parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011.

GABINETE DO PROCURADOR GERAL DO ESTADO, em 20 de setembro de 2013.

Rui Moraes Cruz

Procurador Geral do Estado

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