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Parecer sobre a minuta do contrato de concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal, entre o Estado Português e a Águas do Norte, S.A.

Data 2015-06-30

1. O pedido

Foi solicitada, pelo Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e da Energia (MAOTE)

a emissão de parecer da ERSAR sobre a minuta do contrato de concessão a celebrar entre o

Estado e a Águas do Norte, S.A., a qual deu entrada na ERSAR, em 2015-05-25, acompanhada dos

seguintes anexos:

● Anexo I – Projeto Global do Sistema;

● Anexo II - Áreas Abrangidas pelo Sistema;

● Anexo III – Estudo de Viabilidade Económica e Financeira (EVEF);

● Anexo IV – Metodologia para a Quantificação dos Volumes de Águas Residuais

Afluentes às Infraestruturas do Sistema Multimunicipal;

● Anexo V – Minuta de Contrato de Fornecimento de Água e Minuta de Contrato de

Recolha de Efluentes - Utilizador Municipal;

● Anexo VI – Minuta o Contrato de Fornecimento de Água e Minuta de Contrato de

Recolha de Efluentes – Utilizador Final;

● Anexo VII – Regulamento de Funcionamento da Comissão de Acompanhamento da

Concessão do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento

do Norte de Portugal

De referir que não foram remetidas as peças desenhadas da solução apresentada, apesar de

virem indicadas no índice do projeto global. Não foi ainda disponibilizada informação sobre os

pressupostos técnicos que fundamentam o modelo económico e que permitiriam à ERSAR uma

análise mais crítica da evolução da procura e dos custos. Não tendo sido disponibilizados à ERSAR

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os pareceres emitidos pelos municípios no âmbito do processo de criação do novo sistema

multimunicipal, a presente análise não pôde ainda beneficiar do conhecimento da perspetiva dos

municípios utilizadores.

Em 18 e 24 de junho foram realizadas reuniões, nas instalações da ERSAR, com o Gabinete do

MAOTE, sendo que nesta última data estiveram igualmente presentes representantes da Águas

de Portugal, no sentido de prestar esclarecimentos sobre os EVEF apresentados. Na sequência

destas reuniões a ERSAR remeteu ao Gabinete do MAOTE alguns comentários e sugestões ao

clausulado do contrato de concessão, decorrentes da análise preliminar da documentação

recebida, registando-se com agrado o acolhimento de várias das propostas apresentadas,

particularmente no que respeita aos seguintes aspetos:

a) Definição de objetivos a cumprir pela concessionária, materializados em indicadores de

desempenho e gestão, que servirão de referência para a monitorização do cumprimento

do contrato de concessão;

b) Garantia de que eventuais custos decorrentes de ineficiência na prestação do serviço

não são suportados pelas tarifas, nomeadamente não sendo incorporado nos desvios de

recuperação de gastos, o que significa que não existe uma identidade total entre a

remuneração acionista prevista na construção das tarifas e a remuneração devida aos

acionistas;

c) Clarificação das condições de aplicação das regras do regulamento tarifário ainda

durante o período de convergência tarifária, nomeadamente para efeitos de definição

pela entidade reguladora dos desvios de recuperação de gastos;

d) Clarificação da intervenção da entidade reguladora e das obrigações de prestação pela

concessionária da informação necessária às decisões da ERSAR;

e) Emissão de recomendações pelo concedente à concessionária com vista a assegurar o

cumprimento dos objetivos e metas fixados;

f) Necessidade de autorização pelo concedente quanto à celebração de todos os contratos

com os utilizadores, independentemente do respetivo conteúdo;

g) Penalização através de multas contratuais dos incumprimentos relativos aos objetivos e

aos investimentos definidos contratualmente.

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2. Enquadramento

O Decreto-Lei n.º 93/2015, de 29 de maio, procedeu à criação do sistema multimunicipal de

abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal em substituição de quatro

sistemas multimunicipais atualmente existentes, e uma nova entidade gestora desse sistema - a

Águas do Norte, S. A. - que sucede nos direitos e obrigações das quatro sociedades atualmente

existentes, a saber:

(i) Águas do Douro e Paiva, S. A., criada pelo Decreto-Lei n.º 116/95, de 29 de maio, e

concessionária do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água

do sul da área do Grande Porto, criado pelo Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de novembro;

(ii) Águas de Trás-os-Montes e Alto Douro, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de

abastecimento de água e de saneamento de Trás-os-Montes e Alto Douro, criado pelo

Decreto-Lei n.º 270-A/2001, de 6 de outubro;

(iii) SIMDOURO - Saneamento do Grande Porto, S. A., criada pelo Decreto-Lei n.º 312/2009, de

27 de outubro, e concessionária do sistema multimunicipal de saneamento do Grande Porto,

este criado pelo Decreto-Lei n.º 260/2000, de 17 de outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º

312/2009, de 27 de outubro;

(iv) Águas do Noroeste, S. A., concessionária criada pelo Decreto-Lei n.º 41/2010, de 29 de abril,

que criou igualmente o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento

do Noroeste, de que aquela é concessionária.

A minuta de contrato ora em análise procede à atribuição da concessão deste sistema à Águas

do Norte.

Nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 24.º dos Estatutos da ERSAR, aprovados pela Lei

n.º 10/2014, de 6 de março, compete a esta entidade emitir pareceres no âmbito de atribuição e

contratualização de concessões multimunicipais, os quais devem ser publicitados no respetivo

sítio da Internet e remetidos a todas as entidades interessadas. Nos termos do n.º 4 e 5 do mesmo

preceito todas as entidades sujeitas à atuação da ERSAR (previstas no n.º 1 e 2 do artigo 4.º dos

Estatutos) que tomem decisões desconformes às recomendações ou aos pareceres da ERSAR

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previstos na alínea f) do n.º 1, ficam obrigadas ao dever de fundamentação expressa da decisão,

com a exposição circunstanciada dos fundamentos de facto e de direito que justifiquem a

motivação do ato, bem como a publicitar na página na Internet da ERSAR e no da entidade

decisora a decisão tomada.

A ERSAR já teve oportunidade de emitir parecer sobre a minuta de decreto-lei de constituição do

novo sistema multimunicipal do Norte e anteriores versões do contrato de concessão, através

das informações com a referência I-001856/2012, de 2012-12-06, I- 001473/2013, de 2013-10-

30, e I-00518/2015, de 2015-03-11.

Analisados os documentos agora remetidos, constata-se que as considerações tecidas pela ERSAR

nas aludidas informações foram parcialmente atendidas, conforme será adiante assinalado, não

tendo sido apresentada a justificação da manutenção de algumas das soluções que foram objeto

de parecer negativo pela ERSAR.

3. Considerações gerais

Uma vez que o sistema se encontra já criado pelo Decreto-Lei n.º 93/2015, de 29 de maio, o

contrato de concessão e a presente análise estão condicionadas pelas soluções que foram

consagradas no referido diploma (na medida em que não pode o contrato dispor contra a lei). De

todo o modo, não se pode deixar de notar que se mantêm as preocupações expressas pela ERSAR

na informação I-00518/2015, relativas aos aspetos do diploma que não foram alterados.

Mantém-se particularmente válida a necessidade de rever as bases legais das concessões de

sistemas multimunicipais de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais (cuja

última alteração e republicação foi operada pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto), no

sentido de uniformizar as regras de funcionamento destas novas concessões com as duas outras

concessões que não foram abrangidas pelas agregações (Algarve e Santo André), em todos os

aspetos que não decorrem exclusivamente do processo de agregação, muito particularmente em

matéria de regulação económica.

Sem prejuízo de, nos pontos seguintes, se realizar uma análise mais focada no disposto no

contrato de concessão e respetivos anexos, cumpre começar por tecer algumas considerações

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gerais sobre as implicações da criação do sistema e da contratualização da concessão nos termos

ora propostos.

A agregação dos sistemas multimunicipais tem como vantagem a harmonização tarifária a uma

escala mais ampla, promovendo a equidade entre os municípios do interior e do litoral e

contribuindo, por via do alargamento da solidariedade regional, para a resolução dos problemas

de sustentabilidade económica e financeira de entidades do setor, designadamente os défices

tarifários.

Conforme afirmado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 93/2015, de 29 de maio, a agregação dos

sistemas multimunicipais existentes em sistemas novos de maior dimensão, pretendeu ainda

promover a obtenção de economias de escala que garantam a sustentabilidade económica, social

e ambiental dos serviços, objetivo que a ERSAR reconhece como válido. Na data de apreciação da

minuta do diploma acima referida, a ERSAR não teve oportunidade de analisar e pronunciar-se

sobre a racionalidade técnica e financeira do desenho do sistema e das condições financeiras a

ele subjacentes, na medida em que não dispunha de informação suficiente.

O estudo de viabilidade económica e financeira (EVEF), ora remetido, não demonstra, porém, o

benefício da agregação no que diz respeito à diminuição dos gastos de exploração, totais ou

unitários, face aos observados para o conjunto dos sistemas extintos, pelo que não se encontram

evidenciados potenciais ganhos de escala.

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O gráfico seguinte ilustra a evolução dos custos unitários1 previstos no EVEF do sistema da Águas

do Norte, comparando-os com os custos unitários históricos observados nos quatro exercícios

anteriores com informação real.

Observa-se que as projeções de gastos de exploração têm implícito um aumento face aos valores

históricos observados nos últimos exercícios para o conjunto das concessionárias extintas,

verificando-se um decréscimo, a partir do ano 2024, que reflete o fim do contrato de concessão

da TRATAVE.

O aumento dos gastos tem como principal origem os acréscimos previstos nas rubricas de

eletricidade, outsourcing e trabalhos especializados. Esta variação não pode ser justificada pela

realização de investimento, cujo efeito nos custos seria mais distribuído no tempo. Por outro lado,

mesmo o somatório dos orçamentos aprovados para as concessionárias extintas, os quais foram

elaborados há cerca de um ano e sem a perspetiva da agregação, é inferior ao valor que consta

do EVEF para 2015.

Seria preferível analisar custos unitários a partir de caudais fornecidos, no caso de abastecimento,

ou de caudais tratados, no caso de saneamento, mas o EVEF apenas contém os volumes faturados

previsionais.

1 Para o cálculo do custo unitário considerou-se o custo das mercadorias vendidas e das matérias consumidas, os gastos com

fornecimentos e serviços externos e os gastos com o pessoal.

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Os gastos previsionais com FSE incluem ainda uma rubrica de custos denominada «fee de gestão»

calculada pela aplicação de 1,5% ao valor da faturação anual. No entanto, considera-se

normalmente que a gestão dos sistemas multimunicipais é remunerada através dos seus órgãos

sociais, acrescendo ainda que a ERSAR tem vindo a referir, nos pareceres sobre sistemas

multimunicipais em criação, que os valores de «fee de gestão» não devem ser considerados no

EVEF ou praticados na gestão corrente, uma vez que os serviços específicos (billing, contabilidade,

etc.) são suportados pelas concessionárias e registados nas suas contas (na rubrica «serviços

partilhados»), configurando o «fee de gestão» uma remuneração excedentária e injustificada de

um dos acionistas (Águas de Portugal).

Por outro lado, e sem prejuízo de a decisão de inclusão dos municípios no sistema caber ao

Estado, afigura-se essencial promover as condições para um bom relacionamento entre a

concessionária e os municípios utilizadores, tentando resolver os conflitos existentes e minimizar

as situações que possam potenciar novos conflitos.

Na análise do diploma, a ERSAR alertou para um conjunto de municípios que ainda não haviam

procedido à integral realização do capital social ou à ligação dos seus sistemas municipais ao

sistema multimunicipal. Admite-se que a uniformização tarifária e o abandono dos valores

mínimos (salvo se por motivo imputável aos utilizadores) possam contribuir para vencer alguma

resistência dos municípios, embora não sejam uma garantia de sucesso. A este propósito, importa

notar a existência de diferenças significativas entre os novos valores mínimos e os valores de

faturação previstos para alguns dos municípios, conforme melhor se descreve no ponto 5.4 do

presente parecer.

Importa ainda notar que alguns municípios que estavam efetivamente ligados aos sistemas

multimunicipais existentes foram celebrando protocolos com as concessionárias relativamente à

faturação dos serviços, que proporcionavam a aplicação de regras distintas das que resultavam

dos contratos de concessão e dos contratos de fornecimento/recolha então em vigor (sem

prejuízo dos alertas que foram sendo feitos pela ERSAR para a necessidade de cumprimento do

contrato e eventuais efeitos negativos desta prática na equidade entre utilizadores). O Decreto-

Lei que procedeu à criação do sistema estabelece que os contratos de fornecimento e de recolha

se mantêm em vigor até serem substituídos. Não se pode, assim, deixar de alertar para a

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importância de corrigir as situações atrás descritas, que implicavam tratamentos diferenciados

dos utilizadores e punham em causa a recuperação dos custos nos termos contratualmente

previstos.

4. Aspetos críticos

4.1. Monitorização do cumprimento do plano de investimentos inicial

No sentido de avaliar a correspondência das empreitadas previstas no Cronograma físico e

financeiro constante do apêndice III ao anexo I com o Projeto Global (corpo do anexo I) e a sua

adequação aos objetivos fixados para a concessão, deve aquele documento ser complementado

com informação que apresente o mesmo nível de detalhe do Projeto Global (com a designação

das infraestruturas a construir por empreitada). Esta exigência deve ser ainda imposta no

contrato de concessão (cláusula 25.ª) para o plano de investimentos a apresentar para o segundo

período quinquenal, dado que o Projeto Global prevê investimentos para os primeiros 10 anos.

O detalhe acima exigido é ainda importante para assegurar a articulação com os sistemas

municipais e prevenir eventuais disfunções entre as intervenções em alta e em baixa, na medida

em que permite o conhecimento atempado por parte dos municípios do cronograma físico e

financeiro das empreitadas a realizar na sua área geográfica.

Releve-se que a redação do n.º 2 da cláusula 29.ª parece mais permissiva do que a Base XIX do

Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de

agosto e o n.º 2 da Base XIX do Decreto-Lei 162/96, de 4 de setembro, republicado pelo Decreto-

Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto, que só admite a exclusão da responsabilidade da

concessionária pelo incumprimento dos prazos de construção na hipótese de ocorrência de

motivos de força maior, atendidos pelo concedente. Este comentário é igualmente válido para o

n.º 1 da cláusula 2.ª da minuta dos contratos a celebrar com os utilizadores.

4.2. Reposição do equilíbrio económico e financeiro da concessão

Uma vez que está prevista a revisão quinquenal dos pressupostos técnicos e económicos da

concessão no âmbito da apresentação dos projetos tarifários, e um mecanismo de recuperação

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de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos, considera-se que a possibilidade ainda

acrescida de reequilíbrio, prevista na cláusula 47.ª, é desnecessária e causa desestabilização na

gestão do contrato (processos de revisão morosos), devendo por esse motivo ser eliminada.

Note-se que não se detetam motivos de reposição do equilíbrio que não estejam já contemplados

pelos mecanismos de recuperação de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos

(nomeadamente a modificação unilateral do contrato ou alterações legislativas). Poder-se-ia

argumentar que a cláusula 47.ª permite que a reposição do equilíbrio não seja feita apenas por

via tarifária, podendo, portanto, ser usada em alternativa aos outros mecanismos. De todo o

modo, não se pode deixar de notar que não existe histórico de alguma reposição ter sido feita

através de compensação direta do concedente (alínea b) do n.º 1 da cláusula 47.ª), sendo que a

alteração do plano de investimentos pode ser acordada entre as partes mesmo sem que a

presente cláusula exista (e ter por efeito repor o equilíbrio, dispensando o ajuste das tarifas).

4.3. Articulação com a concessão da TRATAVE

A criação do sistema multimunicipal do Ave, entretanto substituído pelo sistema multimunicipal

do Noroeste, agora extinto por via da agregação e criação do sistema do Norte, originou uma

sobreposição com a concessão intermunicipal do sistema integrado de despoluição do vale

(SIDVA), que havia sido atribuída pela AMAVE à TRATAVE. O n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º

93/2015, de 29 de maio, veio estabelecer que a Águas do Norte sucede na posição das

concessionárias extintas, incluindo quanto às infraestruturas do SIDVA e ao respetivo contrato de

concessão, não trazendo, por isso, aparentemente qualquer solução nova para a situação

existente.

O contrato de concessão ora em análise reproduz, na cláusula 1.ª, a norma do diploma acima

referido, sendo que o estudo de viabilidade económica e financeira (EVEF) reflete a integração

das infraestruturas do SIDVA que continuam a ser exploradas pela TRATAVE e o pagamento de

uma renda à AMAVE que totaliza 12 milhões, pressupostos que, porém, são novos face à anterior

situação da Águas do Noroeste (e da Águas do Ave antes dela). Assim, para além das

preocupações que sempre foram expressas pela ERSAR quanto aos efeitos da sobreposição das

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duas concessões, não se pode deixar de questionar o motivo para estes pressupostos e a sua

coerência com a afirmação da continuação da vigência da concessão da TRATAVE.

4.4. Clarificação do âmbito do serviço principal e das atividades complementares

Embora se possa descrever o objeto e âmbito da concessão como a prestação dos serviços de

abastecimento de água e de saneamento de águas residuais aos municípios incluídos na área de

intervenção do sistema multimunicipal (vide cláusula 2.ª anexos I - projeto global) e II - áreas

abrangidas pelo sistema), importa assinalar a necessidade de clarificação de algumas questões

relativas às entidades que devem ou não ser consideradas utilizadores destes serviços

concessionados.

Existem, na área de intervenção do sistema multimunicipal do Norte, subsistemas atualmente

geridos por juntas de freguesia (servidos por captações próprias destas), sendo que, o projeto

global em análise prevê que o sistema multimunicipal passe a servir algumas dessas áreas.

Algumas destas ligações já se encontravam previstas nos contratos dos sistemas extintos mas não

foram realizadas (contribuindo para a verificação de consumos inferiores aos mínimos definidos

no contrato de concessão). No sentido de promover a resolução destes problemas, afigura-se

importante que, nas situações em que a prestação do serviço pelas juntas de freguesia seja feita

ao abrigo de protocolos de delegação de competência, seja reconhecida a possibilidade de os

municípios transmitirem para essas juntas de freguesia a posição de utilizador do sistema

multimunicipal (para a respetiva área de intervenção), sendo, nesse caso, necessário repartir

responsabilidades em matéria de valores mínimos. Admite-se que a redação do n.º 3 da cláusula

2.ª, ao estabelecer que as entidades gestoras dos sistemas municipais abrangidos pelo sistema

são consideradas utilizadores do mesmo, permite a inclusão, nesta categoria, das juntas de

freguesia. No entanto, considera-se importante salientar esta realidade e alertar para a

necessidade de definição de critérios de repartição de responsabilidades nestas situações.

Por outro lado, a possibilidade de prestação do serviço a pessoas singulares ou coletivas, públicas

ou privadas, encontra-se prevista na cláusula 2.ª, enquanto distribuição direta ou recolha direta

integrada (serviço principal), e também na cláusula 4.ª, enquanto atividade acessória ou

complementar. Porque a integração numa ou noutra categoria tem implicações em matéria das

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obrigações assumidas pela concessionária e de regime tarifário (e na escolha do tipo de contrato

a celebrar – anexos V e VI), entende-se fundamental evitar que haja discricionariedade e

tratamento desigual na aplicação destas categorias em cada caso concreto que venha a surgir no

futuro.

Tem sido entendimento da ERSAR que a distinção entre utilizadores e clientes deve ser feita com

base na delimitação daquela que é a atividade concessionada (fornecimento de água para

consumo humano e tratamento de águas residuais urbanas numa determinada área geográfica

de intervenção), sendo que a questão que levanta maiores dificuldades é a de saber se essa

atividade inclui a prestação destes serviços a indústrias localizadas nessa mesma área de

intervenção. Quando estas se localizam na malha urbana e, por esse motivo, estão ligadas ao

sistema municipal, os respetivos volumes (de água de abastecimento ou de águas residuais

produzidas) são parte integrante dos volumes contratualizados pela entidade gestora municipal

(e respetivos limites máximos).

No entanto, quando as indústrias se localizem fora da malha urbana e a ligação ao sistema

municipal não seja possível, a prestação do serviço a estas indústrias2 não constituiu pressuposto

de dimensionamento da generalidade dos multimunicipais, até pela imprevisibilidade e

volatilidade da sua existência, pelo que a eventual prestação do serviço a estas indústrias seria

admissível quando existisse capacidade ociosa no sistema e deveria considerar-se uma atividade

complementar. Exceção a esta regra foram, por exemplo, o já citado sistema integrado de

despoluição de Vale do Ave (SIDVA) ou o sistema multimunicipal de Santo André, criados para

servir os industriais, que aí são classificados como utilizadores do sistema. Com o presente

processo de agregação de sistemas multimunicipais deixa, de todo o modo, de poder apontar-se

a todo um sistema um propósito específico de resolver situações localizadas de poluição causada

por águas residuais industriais e usar esse como critério para identificação de indústrias que

devem ser tratadas como utilizadores e não clientes de sistemas multimunicipais. A redação da

cláusula 2.ª refere-se expressamente à recolha, tratamento e rejeição de águas residuais

industriais, sem, porém, a restringir à área de intervenção do SIDVA.

2 Que, em princípio, serão as que terão maiores solicitações em termos de volume de água para consumir ou de águas residuais para rejeitar.

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Face à importância e transversalidade deste problema, julga-se, porém, que a sede própria para

o resolver e clarificar devem ser as bases legais das concessões, cuja necessidade de revisão já se

assinalou, pelo que se propõe que as cláusulas do contrato acima referidas para aí remetam.

5. Outras questões relativas ao contrato e respetivos anexos

5.1. Capacidade limite para a receção de efluentes (cláusula 6.ª)

O n.º 4 da cláusula 6.ª estabelece que concessionária deve recolher os efluentes domésticos e

urbanos provenientes dos utilizadores do sistema mediante o respeito dos limites estabelecidos

no Anexo I ao contrato. No entanto, no Anexo SAR.1. do projeto global apenas é apresentada a

capacidade das infraestruturas de tratamento em habitantes equivalentes e não em volume, o

que poderá colocar dificuldades de operacionalização desta cláusula.

5.2. Definição das metas a cumprir pela concessionária (cláusula 7.ª)

O n.º 4 da cláusula 7.ª concede à concessionária um prazo de seis meses contados da assinatura

do contrato para propor as metas a cumprir nos primeiros 5 anos. Dado que a decisão de fixação

das metas depende de parecer do conselho consultivo e da ERSAR, isto significa que o concedente

se pronunciará já depois de iniciado o período a que respeitam. Tendo presente que as metas

devem ser anuais (e, seguindo o sistema de avaliação implementado pela entidade reguladora,

referir-se a anos civis), recomenda-se o estabelecimento de um prazo mais curto (de 3 meses)

para a apresentação da proposta de metas referentes ao primeiro período, de forma a assegurar

que estejam definidas a 1 de janeiro de 2016.

5.3. Relatório técnico referente à aptidão funcional, segurança, estado de conservação das principais infraestruturas e equipamentos (cláusula 13.ª)

Tendo presente que a análise pela ERSAR dos relatórios técnicos de aptidão funcional, segurança,

estado de conservação das principais infraestruturas e equipamentos que têm vindo a ser

elaborados pelas atuais concessionárias de sistemas multimunicipais evidenciou que a forma de

seleção das infraestruturas pode subverter os objetivos deste documento, recomenda-se a

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introdução de um novo número na cláusula 13.ª, após o n.º 5, exigindo que a metodologia a

adotar para a seleção das infraestruturas a avaliar seja previamente aprovada pelo concedente.

5.4. Valores mínimos (cláusula 22.ª)

Considera-se positivo o facto de, no próprio Decreto-Lei n.º 93/2015 e no contrato de concessão,

se limitar a cobrança de valores mínimos às situações em que uma eventual faturação abaixo do

previsto se deva a incumprimentos dos municípios utilizadores (por não efetuarem as ligações ou

manterem soluções próprias). Alerta-se, porém, que a faturação abaixo do previsto poderá

refletir os incumprimentos acima referidos por parte dos municípios e, simultaneamente, efeitos

de fatores que não lhes sejam imputáveis, como a redução de consumos, situação em que não

se justificaria o pagamento integral dos mínimos.

Verifica-se ainda que para a maioria dos municípios dos sistemas extintos, a faturação prevista

para 2015 é substancialmente inferior aos valores mínimos definidos, situação mais notória para

os sistemas da AdDouro e Paiva e de abastecimento da AdTMAD. Tendo presente que o contrato

afirma que estes valores não dizem respeito a qualquer consumo mínimo anual reportável ao

volume de água para consumo público ou ao volume recolhido de águas residuais que cada

utilizador se proponha adquirir ou entregar à concessionária, importa clarificar o fundamento do

cálculo destes valores, nomeadamente se se referem ao limiar que garante a sustentabilidade do

sistema (caso em que seria expectável que fossem iguais ou inferiores à estimativa da procura),

ou se constituem apenas uma penalização para os municípios incumpridores (situação em que se

afigura essencial evidenciar a equidade de tratamento entre os utilizadores bem como

diferenciar, em termos e penalidade aplicável, a gravidade dos incumprimentos). Em qualquer

dos casos considera-se fundamental a apresentação da metodologia de cálculo, que não consta

do EVEF.

Importa ainda referir que, comparando os volumes considerados para faturação no ano 2015

com os valores reais de 2013 reportados pelos antigos sistemas, no âmbito da avaliação da

qualidade do serviço, verifica-se que a maioria dos municípios se encontra abaixo dos volumes

previstos fornecer em 2015. Nesta situação, destacam-se os municípios do antigo sistema de

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abastecimento da AdNoroeste. A validação destas variações dependeria de informação sobre os

pressupostos técnicos subjacentes que, como acima se referiu, não foi disponibilizada.

5.5. Volumes desfasados (cláusula 18.ª e 37.ª)

No sentido de eliminar os efeitos da sazonalidade, considera-se que o período de referência para

apuramento dos volumes desfasados não deve ser de apenas um semestre (ou números ímpares

de semestres), conforme admitido nas cláusulas em epígrafe. Recomenda-se, portanto, que seja

utilizado o período mais longo possível, com o mínimo de um ano e com a condições de existir

estabilidade das ligações por parte de todos os utilizadores.

5.6. Ligação técnica dos sistemas (cláusula 39.ª e anexo I)

A execução das ligações técnicas necessárias à ligação entre o sistema e os sistemas dos

utilizadores é da responsabilidade da concessionária, sendo os respetivos encargos faturados

autonomamente pela concessionária a cada um dos utilizadores. No entanto, tem-se verificado

alguma dificuldade na distinção entre ligações técnicas e alterações ao projeto global,

nomeadamente a expansão do sistema multimunicipal.

Face ao exposto, considera-se que a definição clara dos limites do sistema multimunicipal nas

peças desenhadas (que não foram disponibilizadas) poderá obviar futuras situações de conflito.

5.7. Pressupostos do EVEF

No sentido de permitir a monitorização do desempenho da concessionária (nomeadamente para

efeitos dos objetivos a definir nos termos da cláusula 7.ª) o EVEF deveria incluir os pressupostos

técnicos que estiveram subjacentes ao mesmo, nomeadamente os cost drivers e os volumes

fornecidos ou recolhidos e tratados.

Considera-se que o pressuposto para a taxa de rentabilidade das OT a 10 anos para 2015 e 2016

(4,44%) é excessivo tendo em consideração que em 2014 se registou uma rentabilidade de 3,7%

e que nos primeiros cinco meses de 2015 aquele indexante diminuiu para 2,2% (média dos

valores mensais).

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Importa ainda referir que, não são previstos rendimentos suplementares e outros rendimentos

operacionais para todo o período da concessão, apesar de em 2013 e 2014 terem sido gerados,

respetivamente, 538 mil de euros e 336,6 mil euros.

5.8. Minuta de contrato de fornecimento de água e minuta de contrato de recolha de efluentes – utilizador municipal (Anexo V)

5.8.1. Obrigações principais (cláusula 1.ª)

O n.º 2 do contrato em apreço refere que o sistema previsto no projeto global pode ter as

adaptações técnicas que o seu desenvolvimento aconselhar e que as mesmas devem ser levadas

ao conhecimento do município. Tendo presente que a nova solução pode não ser compatível com

a rede municipal existente, afigura-se importante estabelecer uma prévia consulta ao município.

Não se entende ainda a razão que leva a incluir como obrigação do município, no n.º 4 da cláusula

em análise, o envio à concessionária da informação respeitante à qualidade do serviço relativo

ao período anterior ao início de vigência do contrato de concessão, para efeitos de reporte à

entidade reguladora.

5.8.2. Ligação técnica e contador /ligação técnica e medidor de caudal (cláusula 6.ª)

O n.º 4 refere que os encargos com a ligação técnica entre os sistemas referidos no n.º 2, quando

realizadas pela Sociedade, são faturados autonomamente por esta ao Município. No entanto, não

se entende a referência “quando realizadas” pela Sociedade, uma vez que segundo a cláusula

39.ª do contrato de concessão, as ligações técnicas são sempre realizadas pela Sociedade.

5.8.3. Valores previstos na cláusula 22.ª do contrato de concessão (cláusula 7.ª)

A designação da presente cláusula afigura-se incorreta e passível de criar confusão, pelo que se

sugere a sua alteração para ‘Valores mínimos’.

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5.9. Minuta de contrato de fornecimento de água e minuta de contrato de recolha de efluentes – utilizador final (Anexo VI)

Em relação ao teor do n.º 2 da cláusula 2.ª, recomenda-se a definição de um prazo para o envio

da informação solicitada, sugerindo-se o articulado constante da minuta de contrato de

fornecimento com o Utilizador Municipal. Por outro lado, questiona-se a diferença de prazos

(desta minuta e da minuta relativa aos utilizadores municipais) relativo ao período a que respeita

o mapa previsional referido no articulado.

6. Conclusões

A agregação dos sistemas multimunicipais tem como vantagem a harmonização tarifária a uma

escala mais ampla, promovendo a equidade territorial e contribuindo, por via do alargamento da

solidariedade regional, para a resolução dos problemas de sustentabilidade económica e

financeira de entidades do setor, designadamente os défices tarifários.

Por outro lado, as regras do contrato de concessão no que respeita à definição das tarifas, da

remuneração acionista e dos desvios de recuperação de gastos, permitirão, por via da

intervenção da entidade reguladora, a introdução de maiores incentivos à eficiência.

Não obstante, esperar-se-ia ainda que a agregação potenciasse igualmente a obtenção de

economias de escala, o que não resulta do estudo de viabilidade económica e financeira (EVEF)

ora remetido, na medida em que o mesmo não prevê uma diminuição dos gastos de exploração,

totais ou unitários, face aos observados para o conjunto dos sistemas extintos. Sem prejuízo de a

intervenção regulatória da ERSAR constituir um instrumento de promoção da eficiência das

entidades reguladas, considera-se que os ganhos decorrentes das economias de escala gerados

deveriam ser assumidos no modelo económico do presente contrato.

Na sequência da análise efetuada, recomenda-se a revisão dos documentos no sentido de incluir

e atender aos comentários produzidos no presente parecer, dos quais importa destacar:

i. No sentido de permitir a monitorização do desempenho da concessionária

(nomeadamente para efeitos dos objetivos a definir nos termos da cláusula 7.ª) o EVEF

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deveria incluir os pressupostos técnicos que estiveram subjacentes ao mesmo,

nomeadamente os cost drivers e os volumes fornecidos ou recolhidos e tratados.

ii. No sentido de avaliar a correspondência das empreitadas previstas no Cronograma físico

e financeiro, constante do apêndice III ao anexo I, com o Projeto Global (corpo do anexo

I) e a sua adequação aos objetivos fixados para a concessão, deve aquele documento ser

complementado com informação que apresente o mesmo nível de detalhe do Projeto

Global (com a designação das infraestruturas a construir por empreitada), exigência que

deve igualmente ser imposta para o plano de investimentos a apresentar para o segundo

período quinquenal, dado que o Projeto Global prevê investimentos para os primeiros 10

anos

iii. Uma vez que está prevista a revisão quinquenal dos pressupostos técnicos e económicos

da concessão no âmbito da apresentação dos projetos tarifários, e um mecanismo de

recuperação de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos, considera-se que a

possibilidade ainda acrescida de reequilíbrio, prevista na cláusula 47.ª, é desnecessária e

causa desestabilização na gestão do contrato (processos de revisão morosos), devendo

por esse motivo ser eliminada.

iv. Para além das preocupações que sempre foram expressas pela ERSAR quanto aos efeitos

da sobreposição da concessão multimunicipal (do Ave, do Noroeste e agora do Norte),

não se pode deixar de questionar o motivo para agora se assumir como pressuposto a

integração das infraestruturas do SIDVA que continuam a ser exploradas pela TRATAVE e

o pagamento de uma renda à AMAVE que totaliza 12 milhões, bem como a sua coerência

com a afirmação da continuação da vigência da concessão da TRATAVE.

v. Afigura-se importante que, nas situações em que a prestação do serviço pelas juntas de

freguesia seja feita ao abrigo de protocolos de delegação de competência, seja

reconhecida a possibilidade de os municípios transmitirem para essas juntas de freguesia

a posição de utilizador do sistema multimunicipal (para a respetiva área de intervenção),

sendo, nesse caso, necessário repartir responsabilidades em matéria de valores mínimos.

vi. Considera-se necessário clarificar a distinção entre utilizadores diretos e clientes, no

sentido de evitar que haja discricionariedade e tratamento desigual na aplicação destas

categorias em cada caso concreto que venha a surgir no futuro.

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vii. Considera-se necessário clarificar o fundamento do cálculo dos valores mínimos,

nomeadamente se se referem ao limiar que garante a sustentabilidade do sistema (caso

em que seria expectável que fossem iguais ou inferiores à estimativa da procura), ou se

constituem apenas uma penalização para os municípios incumpridores (situação em que

se afigura essencial evidenciar a equidade de tratamento entre os utilizadores bem como

diferenciar, em termos e penalidade aplicável, a gravidade dos incumprimentos). Em

qualquer dos casos considera-se fundamental a apresentação da metodologia de cálculo,

que não consta do EVEF.

O Conselho de Administração

Orlando Borges

Paulo Lopes Marcelo

Ana Barreto Albuquerque