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Papis Legislativos

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Papis Legislativos | n.1 | maio 2011

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Observatrio Poltico Sul-Americanohttp://observatorio.iesp.uerj.br

Ncleo de Estudos sobre o Congressohttp://necon.iesp.uerj.br/

Papel Legislativo 2011

(ano5, n.1, 2011)

Fabiano Santos

Mariana Borges

Marcelo Barata Ribeiro

O Congresso e o Governo Dilma

Papis Legislativos (ano 5, n.1, maio. 2011)

Introduo

O governo Dilma pode ser considerado como de continuidade ao governo Lula,

sobretudo no que tange composio de uma ampla e heterognea coalizo de

partidos no seu ministrio. Contudo, passados os 100 primeiros dias da nova

Presidente, algumas inovaes foram feitas, desde o aumento significativo do

nmero de mulheres no gabinete at a mudana no perfil de alguns ministrios

estratgicos no governo Lula para a poltica externa. No Congresso, o ambiente

tambm outro. Apesar da queda significativa da bancada dos partidos de

oposio e a sada de algumas de suas principais lideranas, como destacado naedio passada deste Papel, Dilma ter que lidar com o Congresso mais

fragmentado do recente perodo democrtico. Ao mesmo tempo, muitos so os

desafios que se colocam na agenda do governo e do Congresso, como a reforma

poltica, que est sendo discutida pelos Deputados e Senadores, a reforma

tributria, que uma das prioridades da Presidente, e a continuidade da poltica

externa que busca consolidar o papel do Brasil como importante ator

internacional.

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Neste Papel Legislativo o objetivo ser traar um panorama de como ser relao

Executivo-Legislativo atravs do perfil do primeiro gabinete de Dilma, do

Congresso e de suas comisses. Pretende-se tambm vislumbrar como e se as

mudanas introduzidas pelo novo gabinete da Presidente e a atual configurao

do Congresso influenciaro no andamento da agenda da poltica externa brasileira

e das principais pautas do Congresso.

1. O Gabinete Dilma e o aprendizado poltico do governo Lula

A fim de traar o perfil do primeiro gabinete de Dilma, faremos uma

comparao com os que foram formados por seus predecessores, sobretudo os

padres de governana que foram consolidados por FHC e Lula. Desde o fracasso

do governo Collor, que inicialmente montou seu gabinete com poucos ministros

endossados por partidos polticos, todos os presidentes utilizaram de sua

prerrogativa de nomearem livremente seus ministros de forma a consolidarem

sua base de apoio no Congresso. Apesar do poder discricionrio que o Presidente

detm, a distribuio proporcional de pastas de acordo com o peso no Congresso

dos diferentes partidos do gabinete demonstrou ser uma importante moeda de

troca do chefe do Executivo para disciplinar os partidos de sua base (Amorim

Neto, 2002). Segundo Zucco (2009), ao lado da ideologia e das emendas

oramentrias individuais, a distribuio de ministrios aos partidos um dos

fatores que determinam o comportamento parlamentar no Brasil.

O governo FHC teria inaugurado o padro de governana do presidencialismo

de coalizo brasileiro distribuindo de forma relativamente proporcional os

ministrios de acordo com a fora legislativa dos partidos que compunham o seu

gabinete. De acordo com Amorim Neto (2007), FHC, no primeiro gabinete de seu

segundo mandato, formou o gabinete mais proporcional at hoje com o ndice de

proporcionalidade (coalescncia)1 de 0,70. Para fins de comparao, conforme

demonstra a Figura 1, o menos proporcional at hoje foi o ltimo formado porItamar com um ndice de coalescncia de 0,22 (Amorim Neto, 2007). O gabinete

mais proporcional de Lula teve um ndice proporcionalidade de 0,64 (Amorim

Neto, 2007). Porm, na mdia, em seu primeiro mandato o ndice foi de 0,6

(Amorim Neto, 2007), e no seu segundo a mdia foi aproximadamente a mesma.

Os gabinetes de Lula foram menos proporcionais, conforme a Figura 1, que os de

FHC.

1 O ndice de coalescncia de Amorim Neto varia de 0 a 1 e mede a relao entre os ministriosocupados por um partido e sua contribuio base legislativa do governo. O valor 1, portanto,corresponde ao gabinete em que a porcentagem de pastas de cada partido corresponde exatamente sua fora na Cmara dos Deputados.

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Figura 1ndice de Coalescncia de Sarney a Dilma

| |

E E

0,2

0,6

Sarney

Fonte: Octavio Amorim (EPGE/FGV-Rio) eNcleo de Estudos sobreo Congresso (Necon/Iesp-Uerj). *O indicador mede a relao entreos ministrios ocupados por um partido e sua contribuio baselegislativa do governo -tambm chamado degrau de coalescncia.

Mandatos

0,1

0,3

0,4

0,5

0,7

Collor Itamar FHC I FHC II Lula I Lula II Dilma

ndice de proporcionalidade dos gabinetes*

Mar/85-Fev/86

Fev/86-Mar/90

Mar/90-Out/90

Out/90-Jan/92

Jan/92-Abr/92

Abr/92-Out/92

Out/92-Jan/93

Jan/93-Mai/93

Mai/93-Set/93

Set/93-Jan/94

Jan/94-Dez/94

Jan/95-Abr/96

Abr/96-Dez/98

Jan/99-Mar/99

Mar/99-Out/01

Out/01-Mar/02

Mar/02-Dez/02

Jan/03-Jan/04

Jan/04-Jun/05

Jun/05-Ago/05

Ago/05-Set/05

Set/05-Abr/06

Abr/06-Dez/06

Jan/07-Abr/07

Abr/07-Ago/09

Ago/09-Mar/10

Mar/10-Dez/10

DesdeJan/11

Collor atrai PSDB, PTBe PL e tenta consertaro erro de um governo

minoritrio.

Sada do PTBmarca o"fim de festa" do

governo Itamar.

No incio do segundomandato, FHC montao ministrio mais

proporcional at hoje.

PFL abandona ogoverno, e tucanoschamam ministros sem

filiao partidria.

Lula incorpora oPMDB, mas lhed apenas duas

pastas no governo.

Aps a reeleio, Lulamantm patamarsemelhante de

distribuio aos aliados.

Volta do PR e do PRBao ministrio Lulaaumenta ndice de

proporcionalidade.

Taxa de 0,61 igual mdia dosgabinetes do segundo

mandato de Lula.

Principais acontecimentos

Mar/85 a Mar/90 Mar/90 a Out/92 Out/92 a Dez/94 Jan/95 a Dez/98 Jan/99 a Dez/02 Jan/03 a Dez/06 Jan/07 a Dez/10Desde

Jan/11

Fonte: Dados de Amorim Neto no Jornal Valor Econmico, Brasil, A6, 10 de maro de 2011.

Uma das razes para a menor proporcionalidade dos gabinetes de Lula a

grande concentrao de ministrios nas mos do PT, partido do Presidente.

Segundo Amorim Neto (2007, p. 57) das 30 pastas do primeiro ministrio de

Lula, 60% delas eram do PT, que, contudo, somava apenas 35% das cadeiras do

gabinete na Cmara dos Deputados. Mesmo o governo FHC sendo o mais

proporcional at ento, o PSDB, partido do Presidente na poca, chegou a estar40% sobrerrepresentado no primeiro gabinete do segundo mandato, segundo

Amorim Neto. Contudo, uma das explicaes dadas para a exacerbao dessa

tendncia com o PT o fato de que grande parte dos partidos que compuseram

os gabinetes de Lula, com exceo a partir de 2004 do PMDB, serem partidos

pequenos. Dessa forma, apenas um ministrio seria suficiente para equilibrar

com o seu peso no Legislativo (Amorim Neto, 2007).

FHC tambm contou com gabinetes menos fragmentados e heterogneos

quando comparado com os do primeiro governo de Lula2. Os gabinetes de FHC

foram compostos por, no mximo, 6 partidos. J no primeiro governo Lula, na

mdia, houve 7,6 partidos em cada gabinete, sendo que no quinto gabinete

houve 9 partidos. Tal variao refletiu a diferena nas bancadas no Legislativo

dos partidos de direita e de esquerda3 em cada governo. A bancada na Cmara

dos Deputados dos partidos de centro-direita (PSDB e DEM) e de centro (PMDB)

eram amplamente majoritrias nas legislaturas eleitas em 1994 e 1998, somaram2 Os dados referentes composio do gabinete dos governo FHC e do primeiro governo Lula so deAmorim Neto (2007).3 Veja a nota de roda p n. 7 e a figura n. 4 para a explicao sobre quais partidos so classificadoscomo de direita, de esquerda e de clientelistas e a evoluo das bancadas desses blocos.

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57,3 e 56% das cadeiras respectivamente. A ampla bancada de partidos

ideologicamente mais prximos ao presidente, permitiu que FHC dependesse

menos do apoio dos partidos menores e com perfil mais clientelista para obter a

maioria no Congresso.

J nos dois governos de Lula a bancada dos partidos de esquerda era menor

do que as dos partidos de direita e centro-direita durante o governo FHC. Com a

deciso inicial no primeiro gabinete de Lula de manter o partido de centro, o

PMDB, fora, ele ficou ainda mais dependente de compor com os partidos menores

e clientelistas e da cooperao do PSDB e PMDB, j que seu primeiro gabinete era

minoritrio (Santos, 2003). Mesmo com a vinda do PMDB em 2004, a soma da

bancada desse partido mais a dos de esquerda ainda era minoritria, da a

necessidade de Lula de compor com mais partidos e partidos ideologicamente

heterogneos.

A distribuio das pastas ministeriais entre os diferentes partidos da coalizo

governamental garantiu aos dois governos, na maior parte do tempo, uma

maioria no Legislativo. A no ser no perodo pr-eleitoral de fim de governo em

2002, a base dos partidos governistas durante FHC contou sempre com mais de

50% das cadeiras. No primeiro governo Lula, apenas o seu primeiro gabinete,

que ainda no contava com o PMDB, foi minoritrio na Cmara dos Deputados.

A maior dependncia de Lula em compor com mais partidos em relao ao

FHC tambm pode ser verificada pela taxa de ministros sem filiao partidria,

que, segundo Amorim Neto (2007), costumam ser especialistas em alguma rea

da administrao pblica. Enquanto que na mdia dos dois governos FHC houve

37% de ministros apartidrios, no primeiro governo Lula tal mdia foi da apenas

18% (Amorim Neto, 2007). Outra varivel relacionada ao capital poltico dos

ministros de um gabinete a porcentagem deles que em algum momento de sua

carreira foram legisladores. Aqui tambm se verifica uma diferena entre ospadres de FHC e de Lula. Como de se esperar, j que no governo FHC houve

mais ministros sem vnculo partidrio, na mdia de seus dois mandatos apenas

33% deles tinham experincia legislativa, enquanto que no primeiro governo Lula

tal mdia foi bem maior, de 52% (Figueiredo, 2007).

O primeiro gabinete formado pela Presidente Dilma seguiu em linhas gerais o

mesmo padro do segundo governo Lula. Na Figura 2, h um resumo das

principais caractersticas desse gabinete. O ndice de proporcionalidade de 0,61,

o que relativamente mais proporcional do que a mdia do primeiro governo Lula

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e mais prximo da mdia do segundo governo Lula. A continuidade da formao

de um ministrio composto por polticos endossados pelos partidos na coalizo

tambm verificada pelo pequeno nmero de ministros sem filiao partidria,

apenas 17%, quase o mesmo percentual do primeiro governo Lula. tambm

alto o nmero de ministros que j passaram pelo Congresso como legisladores,

40%

Figura 2Dados principais do primeiro gabinete de Dilma

Partidos noGabinete

(n. de pastas)

%CadeirasGabinete

na CD

ndice deProporcionalidade

% Ministrosapartidrios

% Ministroslegisladores

%Ministras

PT (17), PMDB(6), PSB (2),

PCdoB (1), PDT(1), PP (1),

PR (1)

63,5 0,61 17 40 26

No primeiro governo Lula, a m incorporao do PMDB com apenas dois

ministrios, proporcionalmente muito inferior ao seu peso no Legislativo, foi

corrigida no segundo governo, quando se alocou mais pastas ao partido (Amorim

Neto & Coelho, 2008). No governo Dilma, o PMDB est representado em seis

ministrios, ainda que em dois deles - de Minas e Energia e da Defesa - aindicao no tenha sido do prprio partido4. Porm, a concentrao de pastas no

PT tambm continua; ele detm dezessete pastas, equivalente a 49% do total,

sendo que representa apenas 27% das cadeiras do gabinete na Cmara dos

Deputados.

A coalizo de governo de Dilma possui sete partidos cujas bancadas na

Cmara dos Deputados somam 63,5%, amplamente majoritria, portanto.

tambm menos fragmentada do que a do governo Lula. Alm disso, a sada do

PTB da base governista conferiu a esta uma maior homogeneidade ideolgica

relativamente ao governo anterior. Apesar disso, PP e PR, os outros partidos de

direita com perfil clientelista, ainda esto presentes no gabinete de Dilma. Eles

so, respectivamente, o terceiro e o quarto partido da coalizo no Legislativo,

ambos com quarenta e um deputados, sendo que cada um detm uma pasta. O

PSB, entretanto, que em cadeiras fica atrs do PP e PR, detm dois ministrios,

4 Artigo Jornal Folha de S. Paulo, disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/poder/855582-conheca-os-ministros-do-governo-dilma-rousseff.shtml.

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em grande parte devido ao peso poltico que o partido conquistou ao controlar o

Executivo de seis Estados.

Dos trinta e cinco ministros5, nove deles estavam presentes no governo Lula,

quinze foram indicados por algum partido poltico da coalizo, doze por Dilma,cinco por Lula e dois deles, Aloizio Mercadante e Paulo Bernardo por Dilma e Lula.

Vinte e dois ministros, ou seja, 63% deles, so filiados a partidos de esquerda.

A grande inovao do gabinete de Dilma foi o percentual de ministras

mulheres. Lula, em seu primeiro governo, j havia superado seus antecessores

com 11% de seu gabinete sendo composto de mulheres (Amorim Neto, 2007).

Dilma nomeou nove mulheres, um percentual de 26%, bem acima de Lula.

interessante observar, contudo, que das nove ministras, cinco foram indicaes

diretas de Dilma, uma de Lula e apenas trs delas (Iriny Lopes, Ideli Salvatti e

Maria do Rosrio) foram indicadas por um partido, o PT. Nenhum outro partido da

coalizo indicou uma mulher para a composio do gabinete de Dilma.

A distribuio das pastas entre os partidos tambm permaneceu

essencialmente a mesma do segundo governo Lula6. A mudana que ocorreu foi

um rearranjo de pastas entre PT e PMDB. Este perdeu o controle dos Ministrios

da Sade e das Comunicaes, que foram os focos dos escndalos de corrupo

(FUNASA e Correios) no governo Lula, para o PT. Tais pastas passaram a serchefiadas, respectivamente, pelos ministros Alexandre Padilha e Paulo Bernardo,

ambos indicaes diretas de Dilma. Isto mostra que a Presidente quer

acompanhar mais de perto esses dois ministrios. O PMDB, por sua vez, tambm

perdeu o Ministrio da Integrao Regional para o PSB. Em contrapartida,

angariou os ministrios da Previdncia Social, Turismo e a Secretaria de Assuntos

Estratgicos. J o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) chefiado por Srgio

Rezende do PSB passou para Aloizio Mercadante do PT.

A montagem poltica do primeiro ministrio de Dilma seguiu, portanto, o

padro mais proporcional de diviso das pastas entre os partidos da coalizo que

houve durante o governo Lula. Com exceo do rearranjo de ministrios

considerados mais problemticos no perodo anterior e o maior nmero de

mulheres no governo, Dilma segue o padro de governana estabelecido por seu

antecessor. Apesar de continuar a maior concentrao de pastas no PT, h um

grande percentual de ministros polticos, ou seja, endossados por algum partido5 O nmero de 35 ministrios no engloba os titulares do Banco Central, Advocacia Geral da Unio eDefensoria Pblica da Unio, que possuem status de Ministros.6 Os dados referentes composio do gabinete do segundo governo Lula so de Amorim Neto &Coelho (2008).

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como forma de garantir o apoio do governo no Congresso. Portanto, diante da

distribuio mais proporcional dos ministrios entre os partidos, Dilma deve

conseguir o apoio da bancada governista no Legislativo para seus projetos.

Mesmo que muitos partidos da base ainda esperem a nomeao de seus

indicados para grande parte dos postos do segundo escalo.

2. O Congresso

No Congresso, Dilma possui uma base de governo consolidada, que vem

crescendo desde a primeira eleio de Lula, como se observa na Figura 3. Em

2003, a coalizo de Lula era minoritria tanto na Cmara dos Deputados quanto

no Senado. Em 2006, j tendo incorporado o PMDB, o governo ainda enfrentava

dificuldades para conseguir aprovar emendas constitucionais no Senado. Em

2011, Dilma conta com ampla maioria nas duas casas. O enfraquecimento da

oposio deu-se, sobretudo, em virtude da grande perda de cadeiras dos partidos

de centro-direita, como foi destacada no Papel Legislativo anterior.

Principalmente o DEM, que no Senado chegou a perder dois teros de seus

senadores e diminuir sua bancada em pelo menos 11 deputados com a criao

do novo partido do prefeito de So Paulo, o PSD, de Gilberto Kassab.

Figura 3Evoluo da base do governo na Cmara dos Deputados (2002-2011)

Na Figura 4, h a evoluo das bancadas de acordo com blocos de direita,

centro, esquerda e partidos clientelistas juntamente com os chamados nanicos7.

7 So considerados partidos de (i) direita e centro-direita: DEM e PSDB; (ii) centro: PMDB; (iii)esquerda e centro-esquerda: PT, PCdoB, PPS, PCdoB, PV, PDT, PSB e PSOL; (iv) clientelistas: PTB, PP

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Alm da queda acentuada da centro-direita e do crescimento contnuo da centro-

esquerda, o resultado das eleies de 2010 foi bastante favorvel para os

partidos com perfil mais clientelista. Eles aumentaram significativamente a sua

bancada. Principalmente o PR, que saiu de menos de 5% de cadeiras para 8% e

os micro partidos, que ao todo somam 8% das cadeiras da Cmara dos

Deputados. A soma da bancada dos partidos nanicos a maior desde 1994.

Figura 4Evoluo das bancadas segundo blocos na Cmara dos Deputados (1994-2011)

A reconfigurao dessas bancadas, sobretudo a acentuada queda da direita e

o crescimento dos nanicos, est refletida no aumento da volatilidade eleitoral8 -

Figura 5 - em relao ao ano de 2006. Apesar desse incremento, importante

frisar que a volatilidade eleitoral da Cmara dos Deputados est longe de indicar

que o sistema partidrio brasileiro tornou-se instvel. Como destaca Santos

(2008), o ndice de volatilidade brasileiro no est muito acima do que se

encontra em democracias desenvolvidas que apresentam, como o Brasil,representao proporcional. Os cinco maiores partidos representados na Cmara

continuam sendo, respectivamente, o PT, o PMDB, o PSDB, o PP e o DEM; com a

diferena que o PP agora maior do que o DEM e que o PT, como em 2002,

voltou a ser o maior partido. Contudo, com a criao do PSD e a sada de 11

e PR e micro partidos, que so todos aqueles que tiverem menos de 3% das cadeiras da Cmara dosDeputados e cujo perfil ideolgico no definido.8 O ndice de volatilidade eleitoral varia de 0 a 1, em que o valor 0 representa a situao em que cadapartido repete a votao que teve na eleio anterior, enquanto 1 significa que cada voto foi dado apartidos que no concorreram na eleio anterior.

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deputados do DEM, o PR deve se tornar o quinto maior partido na Cmara dos

Deputados.

Figura 5Evoluo do ndice de volatilidade eleitoral na Cmara dos Deputados

(1994-2011)

Fonte: 1986-2006 Santos (2008)

O pequeno aumento da volatilidade, contudo, trouxe uma maior

fragmentao. Ao todo, em 2011, vinte e um partidos tem assento na Cmara

dos Deputados. O nmero efetivo de partidos passou de 9,3 (Anastasia & Melo,

2009) para 10,5. Se na Cmara eleita em 2006 os quatro maiores partidos

somavam 59,1% das cadeiras (Anastasia & Melo, 2009), em 2011, eles somam

apenas 51,1%. Apenas PT e PMDB elegeram entre 12 e 17% de deputados,

enquanto que trs partidos (PSDB, PP e DEM) detm entre 8 e 12% das cadeiras

e oito deles entre 2 e 5% das cadeiras. No Senado, a fragmentao tambm

aumentou, indo o nmero efetivo de partidos em 2006 de 6,3 (Anastasia & Melo,

2000) para 7,75 em 2011.

Mesmo com o aumento da fragmentao no Congresso Nacional, Dilma

montou um gabinete com menos partidos do que a mdia dos dois governos de

Lula. Com o aumento da bancada de esquerda e a forte queda dos partidos de

centro-direita na oposio, Dilma conseguiu poupar a distribuio poltica de

alguns ministrios. Ainda assim ela conta no Congresso com o apoio de partidos

no representados no gabinete, como o caso do PTB e de outros nanicos, PRB,PMN, PSC, PTdoB, PRTB, PRP, PTC e PSL, que, como se viu, em conjunto somam

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uma bancada considervel. A oposio vai diminuir ainda mais com a

formalizao do novo partido, o PSD, que abriga polticos que estavam

insatisfeitos com sua condio de oposio. Nesse contexto, de se esperar uma

oposio com dificuldades de exercer seu papel de fiscalizador do governo.

provvel que os confrontos com o governo no Legislativo ocorram, sobretudo,

dentro da sua prpria base, como foi o caso da alta taxa de infidelidade do PDT

na votao do novo salrio mnimo.

Na prxima seo, analisaremos a distribuio das comisses entre os

partidos. Sendo as comisses um dos principais instrumentos que a oposio tem

para fiscalizar o governo, a sua estruturao vital para vislumbrar os mbitos

possveis da sua atuao.

3. Os Ministrios e as Comisses do Congresso

As comisses exercem um papel fundamental na atividade legislativa,

sobretudo em relao sua funo de fiscalizar o Executivo. Para que tal papel

seja exercido em sua plenitude, o ideal que para cada Ministrio haja uma

correspondente comisso tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado.

desejvel tambm que os membros dessas comisses tenham alguma

experincia prvia no assunto para assim poderem bem exercer a funo de

controle e de agenda em determinado assunto.

buscando verificar em que medida o atual Congresso estruturou os

mecanismos de controle frente ao Executivo que essa seo ir analisar a

correspondncia entre os Ministrios e as comisses da Cmara e do Senado.

Como se pode observar na Figura 6, da mesma forma como verificou Anastasia &

Melo (2009) para a Legislatura eleita em 2006, h um nmero muito maior de

ministrios do que comisses permanentes no atual Congresso eleito.

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Figura 6Distribuio Partidria dos Ministrios e Comisses da Cmara dos Deputados e

SenadoMinistrios/Secretarias Comisso Permanentes Cmara dos

DeputadosComisses Permanentes Senado

Agricultura, Pecuria eAbastecimento

(PMDB)

Agricultura, Pecuria, Abastecimento eDesenvolvimento Rural

(DEM)

Agricultura e Reforma Agrria(PDT)

Cidades(PP)

Desenvolvimento Urbano(PMDB)

-----

Cincia e Tecnologia(PT)

Cincia e Tecnologia, Comunicao eInformtica

(PSDB)

Cincia, Tecnologia, Inovao,Comunicao e Informao

(PMDB)

Comunicaes(PT)

Cincia e Tecnologia, Comunicao eInformtica

(PSDB)

Cincia, Tecnologia, Inovao,Comunicao e Informao

(PMDB)Cultura(S.F.P)

Educao e Cultura(PT)

Educao, Cultura e Esporte(PMDB)

Defesa(PMDB)

Relaes Exteriores e de Defesa Nacional(PSDB)

Relaes Exteriores e Defesa Nacional(PTB)

Desenvolvimento Agrrio(PT)


(DEM)


Desenvolvimento Social eCombate Fome

(PT)

Seguridade Social e Famlia

(PMDB)

Assuntos Sociais

(DEM)Desenvolvimento, Indstria

e Comrcio Exterior(PT)

Desenvolvimento Econmico, Indstria eComrcio

(PR)

Assuntos Econmicos(PT)

Educao(PT)

Educao e Cultura(PT)


Esporte(PCdoB)

Turismo e Desporto(PSB)


Fazenda(PT)

Finanas e Tributao(PT)

Fiscalizao Financeira e Controle(PSC)


Integrao Nacional(PSB)

Amaznia, Integrao Nacional e deDesenvolvimento regional

(PP)

Desenvolvimento Regional e Turismo(PP)

Justia(PT)

Constituio e Justia e de Cidadania(PT)

Constituio, Justia e Cidadania(PMDB)

Meio Ambiente(S.F.P)

Meio Ambiente e DesenvolvimentoSustentvel(PDT)

Meio Ambiente, Defesa do Consumidor eFiscalizao e Controle(PSB)

Minas e Energia(PMDB)

Minas e Energia(PT)

Servios de Infraestrutura(PSDB)

Planejamento, Oramento eGesto(PT)

Desenvolvimento Econmico, Indstria eComrcio

(PR)


Previdncia Social(PMDB)

Seguridade Social e Famlia(PMDB)

Assuntos Sociais(DEM)

Relaes Exteriores(S.F.P)

Relaes Exteriores e de Defesa Nacional(PSDB)

Relaes Exteriores e Defesa Nacional(PTB)

Sade(PT)

Seguridade Social e Famlia(PMDB)


Trabalho e Emprego(PDT)

Trabalho, de Administrao e ServioPblico(PTB)


Transportes

(PR)

Viao e Transportes

(PMDB)

Servios de Infraestrutura

(PSDB)Turismo(PMDB)

Turismo e Desporto(PSB)

Desenvolvimento Regional e Turismo(PP)

Polticas para as mulheres(PT)

Direitos Humanos e Minorias(PCdoB)

Direitos Humanos e Legislao Participativa(PT)

Pesca e Aquicultura(PT)


(DEM)


Especial de DireitosHumanos

(PT)



Poltica de Promoo deIgualdade Racial

(PT)



Especial de Portos(PSB)

Viao e Transportes(PMDB)

Servios de Infraestrutura(PSDB)

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Com exceo das pastas no relacionadas a temas substantivos (Casa Civil,

Relaes Institucionais, Secretaria Geral, Assuntos Estratgicos, Comunicaes

Sociais e Gabinete de Segurana Institucional), so 29 o nmero de ministrios

que so fiscalizados pelas Comisses. Na Cmara dos Deputados, h 20

comisses permanentes e, atualmente, 6 comisses temporrias. Das

permanentes, duas delas no se relacionam diretamente a nenhum ministrio

(Defesa do Consumidor e Legislao Participativa), fazendo com que haja na

mdia 1,6 ministrio por Comisso Permanente na Cmara dos Deputados. No

Senado, esse nmero ainda maior; com apenas 11 comisses permanentes, h

2,6 ministrios por comisso. O grande nmero de ministrios a ser

acompanhado por cada comisso dificulta o controle e a fiscalizao que os

parlamentares devem exercer. Porm, deve-se ressaltar, que dentro de cada

comisso h subcomisses, as quais, atualmente, so 30 apenas no Senado. Hinclusive um projeto de resoluo do Senador Walter Pinheiro (PT/BA) para que

se limite a duas as subcomisses possveis dentro de cada comisso.

De acordo com Santos & Almeida (2005), a teoria informacional indica que

um ator poltico moderadamente contrrio a uma proposio legislativa ser mais

informativo do que um extremamente contrrio, favorvel ou neutro. Levando

esse raciocnio para as comisses, a seleo de presidentes das comisses de

legisladores da oposio poderia sugerir agentes polticos com maior capacidade

de fiscalizarem o governo. Contudo, apenas 30% das comisses da Cmara dos

Deputados so controladas por partidos da oposio, enquanto que no Senado tal

percentual de 18%. Como se pode observar na Figura 6, so presididos por

deputados oposicionistas as seguintes comisses: Relaes Exteriores, Segurana

Pblica e Combate ao Crime Organizado, Cincia e Tecnologia e a de Agricultura e

Pecuria. J no Senado, so controladas pela oposio as comisses de Assuntos

Sociais e a de Servios de Infraestrutura.

Mesmo que o governo conte com a maioria em todas as comisses e consigaaprovar seus projetos, nelas que a oposio pode oferecer mais resistncia ao

governo, sobretudo naquelas por ela controladas. Esse foi o caso da Comisso de

Relaes Exteriores do Senado (CRE) presidida pelo senador Eduardo Azeredo do

PSDB durante o segundo mandado do governo Lula. No obstante o governo ter

aprovado a maioria de seus projetos, ele enfrentou grande resistncia da

oposio para aprovar importantes matrias, sobretudo porque o governo no

contava com a maioria absoluta na Casa. Atualmente a CRE presidida pelo

Senador Fernando Collor de Melo do PTB, partido que no faz parte dacomposio do gabinete de Dilma, mas apoiou o governo em todas as votaes

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at agora e provavelmente deve ser beneficiado nos cargos de segundo escalo.

Alm disso, o governo, atualmente, detm maioria absoluta no Senado. Nesse

sentido, de se esperar que um dos principais focos de resistncia da oposio

deixe de ser, no Senado, a CRE e passe para as comisses de Infraestrutura e

Assuntos Sociais. Sobretudo para a Comisso de Infraestrutura, porque nela

que so discutidos alguns dos projetos prioritrios de governo Dilma, como o

Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e as obras para as Olimpadas e

Copa do Mundo que sero sediadas no Brasil.

Um ltimo fator importante para medir a qualidade dos trabalhos das

comisses o grau de expertise sobre polticas pblicas de seus membros. De

acordo com Santos (2002), como a reeleio para a Cmara no prioridade dos

deputados, h um padro muito instvel de nomeaes para as comisses, o que

no permite aos seus integrantes especializarem-se em determinadas temticas

durante seus mandatos. Diante dessa falta de especializao adquirida pela

experincia legislativa, ainda segundo o autor, a forma dos lderes partidrios

aferirem o grau de especializao de um deputado em um tema relacionado a

uma comisso verificar sua prvia experincia profissional. E conforme

demonstra Santos (2002), as nomeaes dos membros das comisses pelos

lderes partidrios para as duas principais comisses da Cmara dos Deputados, a

de Constituio e Justia e a de Finanas e Tributao, esto positivamente

correlacionadas com a especializao profissional prvia dos parlamentares.

Com o intuito de verificar em que medida os membros das comisses da nova

legislatura contam com parlamentares com alguma prvia expertise, analisamos

o perfil biogrfico dos presidentes de todas as comisses da Cmara dos

Deputados. A sua grande maioria, 70% deles, no est em seu primeiro mandato

como Deputado Federal e, portanto, j detm alguma experincia parlamentar.

Alm disso, dos vinte presidentes de comisses, oito tem sua especializao

profissional prvia relacionada com o tema da comisso que presidem, ou seja,40% deles podem ser considerados especialistas. Isso demonstra que, apesar da

alta taxa de renovao da Cmara dos Deputados, os lderes partidrios,

responsveis pelas nomeaes dos membros das comisses, buscam garantir a

qualidade dos trabalhos legislativos nomeando parlamentares cuja especializao

profissional esteja relacionada aos temas das comisses.

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4. A Agenda do Governo no Congresso, as grandes reformas e a poltica

externa

Em sua mensagem ao Congresso, Dilma destacou que entre as prioridades de

seu governo, alm da luta pela erradicao da misria, esto a reforma tributriae a reforma poltica. Contudo, a Presidente preferiu deixar nas mos do

Congresso a iniciativa para a reforma poltica, enquanto que ainda no

apresentou nenhuma proposta para a reforma tributria. Dilma ainda citou em

sua mensagem outras prioridades, como a desonerao dos investimos e dos

bens de consumo popular que podem ser includos na reforma tributria - e a

criao de novos marcos legais para as agncias reguladoras, para a distribuio

dos royalties do pr-sal e para a reforma universitria.

Mesmo sem ter ainda apresentado nenhum projeto de reforma tributria, a

Presidente anunciou em maro que ir fati-la para facilitar a sua aprovao. No

Congresso, a opinio dos partidos do governo e da oposio j se divide.

Enquanto o lder do PSDB na Cmara, o deputado Duarte Nogueira (SP) destaca

como prioridade a desonerao da folha de pagamentos, o ex-presidente da

comisso de Finanas e Tributao, Pedro Eugnio (PT/SP), d nfase

diminuio do carter regressivo do atual sistema. O nico consenso que parece

existir entre governo e oposio sobre a necessidade de simplificao do

sistema. Contudo, se a simplificao vier pela unificao dos impostos em um

nico, no h convergncia entre os parlamentares. Como ocorreu na tentativa

de reforma em 2008, a perspectiva de unificao dos impostos existe traz o

temor de que as receitas concentrem-se na Unio e de que alguns estados

possam ser prejudicados com a nova repartio de receitas, no sendo

devidamente ressarcidos pela Unio. Como sabido, na reforma tributria, alm

das divergncias entre os partidos, a questo da distribuio entre os entes

federados tambm tem que ser levada em considerao.

Enquanto o governo no apresenta nenhum projeto, o Congresso j comea a

se movimentar em torno da questo. Na Cmara, foi criada no fim de abril uma

subcomisso especial para tratar da Reforma Tributria a pedido do atual

presidente da comisso de Finanas e Tributao, Deputado Cludio Puty (PT/PA),

que afirmou ser a prioridade da comisso a reforma. No Senado, por iniciativa do

Senador Aloysio Nunes (PSDB/SP), foi criada uma Subcomisso Permanente para

Avaliao do Sistema Tributrio Nacional, que tambm est discutindo a reforma

tributria.

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A reforma poltica est sendo discutida em duas Comisses Especiais

diferentes, uma na Cmara dos Deputados e outra no Senado. A Presidente Dilma

em sua mensagem ao Congresso apenas afirmou ser necessria uma reforma que

fortalea o sentido dos partidos polticos no pas. Enquanto a comisso da Cmara

ainda est realizando audincias regionais por todo o pas visando escutar a

populao, no Senado, a Comisso Especial j aprovou diversos pontos que, se

forem ratificados posteriormente, implicaro em uma substancial mudana do

sistema poltico brasileiro.

Dentre as principais mudanas que foram aprovadas pela Comisso do

Senado est a mudana do sistema eleitoral proporcional para o sistema de lista

fechada. Contudo, tal mudana no foi unnime: dos vinte senadores da

Comisso, nove votaram pela lista fechada, sete pelo sistema do distrito e

quatro abstiveram-se. Outros pontos menos controversos aprovados so o fim

das coligaes partidrias para as eleies proporcionais, o financiamento pblico

das campanhas eleitorais, o estabelecimento de cotas para as mulheres (de 50%

caso seja aprovada a lista fechada) e uma clusula de desempenho de trs

representantes de diferentes estados para o partido possuir assento na Cmara

dos Deputados, entre outras modificaes. Alm disso, os Senadores tambm

aprovaram a realizao de um referendo para que a populao aprove as

mudanas. O texto da Comisso Especial ainda deve passar pela Comisso de

Constituio e Justia e depois seguir para o Plenrio e, se aprovado, para a

Cmara dos Deputados. Todavia, o sistema de lista fechada, que tem que ser

aprovado por emenda constitucional e, portanto, pela maioria absoluta do

Congresso, enfrenta ainda bastante resistncia de muitos parlamentares e

dificilmente deve ser ratificado, sobretudo diante da maior fragmentao

partidria atual. So mais favorveis lista fechada os parlamentares de

esquerda, principalmente do PT, cuja legenda a que conta com maior

identificao no eleitorado, mas que, como vimos acima, no atingem sozinhos a

maioria absoluta dos votos em nenhuma casa.

Finalmente, com relao poltica externa, incialmente Dilma deve contar

com menor resistncia da oposio. Alm de ter uma maioria folgada no Senado

e na Cmara dos Deputados e da CRE no ser presidida pela oposio, a

Presidente vem adotando uma postura mais rgida sobre o respeito aos direitos

humanos nos foros internacionais. Notadamente, houve uma mudana de

posicionamento do Brasil em relao ao Ir e aos direitos humanos com o voto

favorvel do Brasil na ONU instalao de um investigador independente dedireitos humanos para o Ir. H tambm os esforos da Presidente para uma

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maior aproximao comercial com os Estados Unidos e com a China, como ficou

claro com a visita do Presidente Barack Obama ao Brasil e com a ida de Dilma

China. Esses eram dois pontos que mais encontravam resistncia da oposio

durante o governo Lula: a postura do Brasil em relao aos direitos humanos no

Ir e a prioridade para as relaes comerciais Sul-Sul em detrimento das grandes

potncias, como os Estados Unidos. Contudo, no que tange poltica de

fortalecimento integrao regional, o governo ainda deve enfrentar resistncia

da oposio, como vem ocorrendo com a reviso do Tratado de Itaipu.

Apesar dessas mudanas, o eixo da poltica externa do governo Lula, com o

fortalecimento do Mercosul e da Unasul, a diversificao das parcerias e a busca

por um maior protagonismo do pas no cenrio mundial, continua no governo

Dilma, segundo o Ministro Antonio Patriota. Em audincia na CRE no dia 27 de

abril, ele destacou que a prioridade nas relaes exteriores no governo Dilma so

ainda os pases sul-americanos, tanto que o primeiro pas a ser visitado pela

Presidente foi a Argentina. O ministro tambm entusiasta da poltica de

abertura de novas embaixadas no exterior, especialmente nas regies antes

ignoradas como a frica e o Oriente Mdio. Segundo Patriota, isso seria uma

forma de sinalizar nos meios internacionais de deciso o crescente papel poltico

do Brasil.

E mesmo com o reposicionamento do Brasil acerca dos direitos humanos no

Ir, o governo Dilma continua mostrando autonomia em relao aos Estados

Unidos ao se abster de votao que chancelou o ataque Lbia. A continuidade da

poltica externa do governo Lula com Dilma ocorre apesar das mudanas que

ocorreram em trs dos quatro ministros que durante o governo Lula foram

responsveis pela sua formulao, a saber, o Ministro da Defesa, Nelson Jobim, o

Ministro da Cincia e Tecnologia, Srgio Rezende, o Ministro das Relaes

Exteriores, Celso Amorim e o Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos

(SAE), Samuel Pinheiro Guimares. Sobretudo, com a sada do ltimo da SAE e anomeao de Moreira Franco, a pasta perdeu a parceria que tinha na formulao

da poltica externa. Nos outros ministrios, Nelson Jobim permanece e tanto

Antonio Patriota quanto Aloizio Mercadante, no MCT, so comprometidos com o

fortalecimento da integrao regional buscada no governo Lula.

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