Planeamento de investimentos e estrutura para as PPP

Moçambique: Desafios económicos e oportunidades

Justin TysonDepartamento de Finanças Públicas, FMI

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•Sumário

• Investimento público e PPP

• Priorização de investimentos

– Projectos bons

• As PPP são a solução?

• Gestão dos riscos fiscais– Leis boas– Instituições boas– Contabilidade e relatórios bons

• Desafios para Moçambique

• Observações finais

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• Investimento público e PPP

• Como cuidar das necessidades de mais gastos em infra-estruturas e, simultaneamente, salvaguardar a sustentabilidade fiscal e o processo orçamental? Questão macroeconómica

• Como assegurar que as necessidades prioritárias de infra-estruturas sejam solucionadas em primeiro lugar? Planeamento do investimento público

• Até que ponto explorar novos mecanismos de financiamento de infra-estruturas (por exemplo, PPP, afectação de receitas)?

• Como gerir os riscos fiscais das PPP?

Principais questões para os governos

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•Priorização de investimentos

• Selecção de bons projectos Problemas comuns ao orçamentar investimentos públicos

1.Difícil determinar recursos públicos para investimento

2.Difícil seleccionar os projectos de investimento mais benéficos

3.Difícil assegurar que os projectos de investimento terão os efeitos esperados

•Priorização de investimentos

1.Determinação dos recursos públicos para investimento

• Estratégia de investimento compatível com os objectivos macroeconómicos

• Planos de investimento e orçamentos consolidados (incluir financiamento externo, recursos extra-orçamentais, empresas estatais)

• Foco nas implicações de médio e longo prazo dos orçamentos anuais

• Definir um envelope orçamental realista para o investimento público

• Clareza sobre os projectos que devem ser propostos como candidatos ao financiamento público

– Estratégia e visão sólidas sobre o papel do governo5

•Priorização de investimentos

2. Selecção dos projectos de investimento mais benéficos• Compatibilizar o momento do planeamento do investimento com o

processo orçamental anual– Muitas vezes, decisões tomadas com base em dados e avaliações preliminares

• Avaliação a nível de programas – Avaliação inicial, evidências, experiência

– Vinculada a uma estratégia consistente com a política macroeconómica (para todos os níveis de governo)

– Priorização em todos os sectores e formas de financiamento (público, externo, PPP)

• Avaliação a nível de projectos– Cronogramas realistas e procedimentos estabelecidos para avaliação

– Desenvolver ferramentas analíticas para seleccionar/priorizar projectos

– Critérios claros e transparentes para a selecção de projectos

• Em resumo, uma abordagem do “valor pelo dinheiro”6

•Priorização de investimentos3. Assegurar que os projectos de investimento tenham os

efeitos esperados• As estimativas de custo e benefício devem ser realistas

– Alterações frequentes de custos prejudicam o valor líquido esperado do projecto e levam a selecção e implementação ineficientes

• Orçamento dos custos de operação e manutenção para o capital existente– Essencial para a capacidade desses investimentos de gerar

os resultados esperados

• Certeza para os orçamentos de capital durante a consolidação

• Avaliação ex post sistemática dos projectos (inclusive os financiados externamente)

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•Priorização de investimentos

• Projectos bons Recomendações– Ter estratégia de investimento e orçamento claros e com

consistência macroeconómica– Reforçar o planeamento de investimentos e avaliação de

projectos (as PPP podem ajudar)– O planeamento sectorial “de baixo para cima" deve ser

acompanhado por uma agência supervisora ou ministério que filtre e defina prioridades

– Em muitos países (de baixo rendimento) com disponibilidade significativa de recursos externos, é importante fortalecer as habilidades locais

– Estabelecer mecanismos de monitoria de projectos em execução e de avaliação ex post

– Não esquecer da manutenção e recuperação das infra-estruturas existentes. 8

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•As PPP são uma solução?

• Aumentam a eficiência? Beneficiam da experiência do sector privado; melhoram o fornecimento atempado de serviços de qualidade; podem contribuir para estudos de viabilidade melhores

• Infra-estrutura "de graça"? Tentador, particularmente para governos com dificuldades de caixa tentando cumprir metas fiscais

• Elas realmente funcionam? Os riscos fiscais são potencialmente grandes:– passivos contingentes para o governo– ameaçam a integridade do processo de orçamento e

planeamento– dificultam a manutenção da disciplina fiscal e a boa

governação

Por que se preocupar? Erros podem custar caro!

Depende...

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• Acordos pelos quais o sector privado participa do fornecimento de activos de infra-estrutura e de serviços que tradicionalmente cabem ao governo

• Geralmente estão presentes as seguintes características:

– Execução e financiamento privados do investimento público

– Ênfase no investimento e na prestação do serviço pelo sector privado

– Algum grau de repartição dos riscos

– Pagamento pela entrega da quantidade e qualidade de serviço acordadas

•As PPP são uma solução?

As PPP são...

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•Gestão dos riscos fiscais

• Atenuação efectiva do risco fiscal + ganhos de eficiência

• Os governos podem controlar os seguintes factores: – Projectos bons (esperemos que oriundos do bom

planeamento de investimentos)– Leis boas– Instituições boas– Contabilidade e relatórios fiscais bons

• Ter em mente os riscos de reputação: necessidade de acertar desde o início começar pequeno e conquistar uma reputação...

O que determina o sucesso das PPP?

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•Gestão dos riscos fiscais

Projectos bons baseados na evidência e experiência

• programa importante de investimentos de capital

• a estrutura dos serviços é adequada

• a natureza dos activos e serviços pode ser custeada no longo prazo

• o valor do projecto é grande o suficiente para assegurar que os custos de aquisição não sejam desproporcionais;

• a tecnologia e outros aspectos do sector são estáveis

• os horizontes de planeamento são de longo prazo, com a confiança de que os activos e serviços prestados serão usados no futuro

• o sector privado tem experiência para executar

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•Gestão dos riscos fiscais

• Leis boas Quadro jurídico e regulamentar • Promulgar uma legislação de PPP clara e consistente e/ou

harmonizar a legislação existente para estabelecer um quadro jurídico consistente

• Fornecer regulamentos neutros em termos de incentivos (isto é, a decisão da forma de aquisição deve ser tomada exclusivamente com base em considerações económicas)

• Integrar as propostas e garantias das PPP ao ciclo orçamental

• Esclarecer funções e responsabilidades (por exemplo, entre os diferentes ministérios e níveis de governo)

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•Gestão dos riscos fiscais

• Instituições boas Estrutura de gestão e fiscalização

• Estabelecer processos de diligência devida/aprovação com forte participação do Ministério das Finanças

• Exemplo útil: processos “Gateway" explícitos na África do Sul; procedimentos estabelecidos no Reino Unido e na Austrália

• Assegurar que as PPP sejam feitas pelos motivos certos verificar o valor pelo dinheiro e a viabilidade fiscal

• Separação clara das funções de promoção e fiscalização das PPP

• Fortalecer a posição de negociação do governo

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• Contabilidade e relatórios fiscais bons Divulgação completa e transparente de todos os riscos fiscais das PPP

• Temas a tratar:• Limitar os passivos contingentes do sector público

decorrentes de investimentos que não estão nos seus livros

• Evitar a criação de rigidez orçamental com o comprometimento prévio com gastos com passivos ocultos

• Criar os incentivos correctos de repartição dos riscos e desenho das PPP visando obter valor pelo dinheiro

• Desenvolver padrões rigorosos para relatórios fiscais• Levar em consideração as PPP nos cenários fiscais de

médio prazo

•Gestão dos riscos fiscais

•Desafios para Moçambique

• Forte crescimento nos investimentos, inclusive PPP

• A experiência de Moçambique com as PPP é ambígua, mas não incompatível com a experiência internacional

• Apesar da estratégia prudente para reduzir os riscos fiscais das PPP, continuam a existir dificuldades à frente

• São necessárias mais reformas para:

– Fortalecer o quadro institucional e jurídico– Aprimorar o quadro contabilístico e de relatórios 16

•Desafios para Moçambique

• Fortalecer o quadro institucional– O planeamento e a avaliação de investimentos

estão sendo aprimorados, mas continuam subdesenvolvidos• É necessário que os projectos de PPP enquadrem-se na

estratégia global de investimentos públicos e no quadro macro-fiscal de médio prazo

• A função do MF no processo de fiscalização das PPP deve ser aprimorada para assegurar que todas as implicações orçamentais sejam levadas em conta na tomada de decisões

– Particularmente importante para Moçambique, dada a participação de empresas estatais e agências autónomas no processo das PPP

• É necessário reforçar a capacidade para avaliar, negociar e monitorizar as PPP

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•Desafios para Moçambique

• Fortalecer o quadro jurídico– O quadro jurídico de Moçambique está a ser

modernizado desde o princípio da década de 1990• A legislação prevê processos de aquisições públicas

justas e transparentes e institui procedimentos de gestão financeira

• Mas não há uma declaração geral dos objectivos do governo para as PPP nem atribuição de funções e responsabilidades

• Dado o papel de destaque das empresas estatais no processo das PPP, a legislação e regulamentação pertinentes devem ser revistas, esclarecidas e harmonizadas com a generalidade do quadro jurídico

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•Desafios para Moçambique

• Aprimoramento da contabilidade e dos relatórios– Moçambique não é o único país a contar com quadros

contabilísticos e de relatórios ineficazes para as PPP• Ainda estão em discussão os princípios de contabilidade

geralmente aceites internacionalmente nesta área • Entretanto, Moçambique poderia aprimorar a supervisão dos

riscos fiscais pelo governo por meio de:– Alargamento da cobertura dos relatórios orçamentais e

financeiros com a inclusão das estatais estratégicas que apresentam riscos para o governo

– Inclusão na documentação do orçamento das garantias em vigor, chamadas anteriores, endividamento total assumido e reservas constituídas

– Reforço das exigências de relatórios e auditoria para as empresas estatais

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•Observações finais

• As PPP podem ser mais eficientes do que o processo tradicional de aquisições públicas... mas também envolvem riscos fiscais

• Esses riscos não são "teóricos". Alguns países pagaram caro por eles

• Os governos podem tomar providências para gerir os riscos fiscais

• Conclusão: Problemas são prováveis mas não inevitáveis. Ter em mente os riscos de reputação

• Moçambique seguiu uma estratégia prudente para limitar os riscos fiscais oriundos das PPP, mas o assunto requer esforços adicionais

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• Muito obrigado!