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Série Polícia e Sociedade 9 Ori:anii.1po: Nan,r Cardia

NEV t>'ÜCLEO DE ESTUDOS DA VIOLtNCIA -CEPID-FAPESP-USP

Coordctradr,rdoNEV-USP Sérgio Adorno Ccorrforadom Adj11nt,r do NEV-USP

Ptsqllisador Emérico Gerente do Projeto

fancy Cardia Paulo Sérgio Pinheiro Eduardo Brito

l."NIVERSIDADE DE SÀO PAULO

Reitor Vice-reitor

Adolpbo José Melfi Hélio Nogueir<i da Cruz

lcd:: EDITORA DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

Diretar-pre sidmte Plinio Martins Filho

COMISSÃO EDITORIAL Preside111e José Mindlin

Vire-presidc111e OswaJdo Paulo Porautní

Brasílio João Sallum Júnior Carlos Alber10 Barbosa Dantas Guilherme Leite da Silva Dias Laura de Mello e Souza Murillo Marx Plinio Martins Filho

Diretora Ediu,r/u/ Süvana Biral Direroru CiJmercia/ Eliana Urabaya,hi

Direiura Ad11Ji11iitrariva Aneela Maria Conceição Torres Edituru-u.ui.rrc111e Marilena Vizentin

Herman Goldstein

Estado de Goiás ACADEMIA DE POLfCLA MILITAR

1 BIBLIOTECA (62) 320J~l614

POLICIANDO UMA SOCIEDADE LIVRE

TRADUÇÃO

Marcello Rollemberg

REVISÃO DA TRADUÇAO

Maria Cristina P. da Cunha Marques

FORO fOlJNDATION

NEV - Nllc lao de E.studos da Vi:olêneia,USP

Título do original em inglê. P{}lid11g n Prc« Sorict}'

Copyright C b)' the Doardornegents, UniversityofWisconsin. Reprinted with thc perrnission of the Unh•mity of Wisconsin Iaw School.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Goldstein, Herman, 1931- Policiando uma Sociedade Livre/ Herman Goldstein; tra­

dução Marrello Rollemberg; revisão da tradução Maria Cristina P. da Cunha Marques. - São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2003. - (Série Polícia e Sociedade; n. 9/0rgani1..ação: 'ancy Cardía)

Titulo original: Polidng a Free Society Bibliografia. ISBN 85-31-1-0781-8

l. Justiça criminal - Administração 2. Polícia 1. Cardia, Nancy. II. Título. m. Série.

03-3686 CDD-363.2 r nd ices pa.ra catálogo sistemático:

1. Policia: Aspectos sociais: Problemas sociais 363.2

Direitos em língua portuguesa reservados à

Edusp - Editora da Univer,idade de São Paulo Av. Prof. Luciano Gualberto, Travessa j, 371 611 andar - Ed, da Antiga Reitoria - Cidade Universitária 0550&-900- São Paulo- SP- Brasil Fax (Oxxll) 3091-4151 Tel. (Oxxll) 3091-4008/ 3091-·1150 www.usp.br/edusp- e-mail: cdusp@edu.usp.br

Printcd ín Braz.il 2003

Foi frito o depóiito legal

SUMÁRIO

· Prefácio 9

1. Os Problemas Básicos 13

2. A Função da Polícia 37

3. A Polícia e os Crimes Graves 67

4. Desenvolvendo Alternativas ao Sistema de Justiça Criminal 101

5. Categorizando e Estruturando o Poder Discricionário 127

6. Dirigindo Agências de Polícia através do Processo Político 171

7. Controlando e Revendo a Relação Polícia-Cidadão 201

8. O Problema da Corrupção 235

9. Desenvolvendo Liderança Criticamente Necessária 279

10. Atualizando o Pessoal da Polícia 317

11. Educação Superior e a Polícia 349

12. Efetivando Mudanças: Um Panorama 377

Bibliografia 411

lndice Remissivo 4

Sobre o Autor 461

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PREFÁCIO

Os pontos mais críticos a respeito do policiamento de nossa sociedade não têm recebido a atenção merecida. É verdade que o interesse público na polícia e em seus problemas cresceu dramaticamente na última década e, conseqüentemente, os em­ preendimentos, tanto de recursos humanos quanto financeiros, no trabalho policial se expandiram tremendamente. Mas, em sua maior parte, esse novo interesse e o au­ mento de recursos foram consumidos em cobrar resultados e mudanças efetivas, não chegando ao cerne do problema que é, de fato, incrementar a qualidade do serviço policial.

O objetivo inicial deste livro, que é destinado a todos aqueles interessados em aprimorar o serviço policial, é ir além dos assuntos que têm preocupado tanto a poli­ cia quanto aos cidadãos interessados em operações policiais- e, desse modo, dar aten­ ção direta a questões fundamentais que devem ser encaradas. Espero que este traba­ lho, que lida com esses questionamentos e que apresenta a relação cotidiana com o problemas de policiamento, possa promover uma maior e mais intensa consideracão pelo trabalho policial.

As pressões para tratar de maneira isolada determinados problemas e certas pro­ postas para promover mudanças no campo policial são enormes e têm sido, muita vezes, mal encaminhadas. A principal meta deste trabalho, portanto, é apresentar um painel compreensivo e integrado da polícia e seus problemas. Desenvolvendo-se ao longo do livro, este painel pretende facilitar a exploração da maior parte dos questio­ namentos já identificados, esclarecendo a relação desses com outros problemas, e criar uma base para um reexame crítico de algumas das mais tradicionais áreas em que, n

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POLJCLANDO UMA CIEDAD.E LIVRE

passado, foram empreendidos e concentrados esforços para a melhoria das operações

policiais. . . . . , . Para uma só pessoa, é um trabalho muito ambicioso focar toda a experiencra

policial e seus problemas. Por isso, em reconhecimento à ajuda que recebi, gostaria de fazer uma menção especial de agradecimento a O. W. Wilson, in memoriam. Tendo incentivado meu interesse inicial sobre policiamento, "O. W." conseguiu, posterior­ mente, que me engajasse em um projeto maior sobre a polícia, proporcionando-me a oportunidade única de adquirir experiência administrativa em um grande departa­ mento policial urbano, além de encorajar-me a desenvolver, a partir de uma base aca­ dêmica, minhas próprias perspectivas críticas sobre policiamento. Devo muito a ele.

De início o trabalho deste livro foi entendido como parte do programa de pes­ quisa e ensino sobre sanção legal e administração de justiça criminal apoiado por uma ubvenção da Fundação Ford à FacuJdade de Direito da Universidade de Winsconsin. Tal programa, agora totalmente integrado à Faculdade de Direito, possibilitou meu engajamento em urna série de atividades que auxiliaram minha maior compreensão a respeito do trabalho policial e a organizar o material de minhas anotações prelimina­ res. O apoio dado pela universidade durante as férias de verão tornou possível para mim o exame minucioso de temas mais específicos. E a subvenção do National Institute of Law Enforcernent and Criminal Justice me proporcionou o tempo neces­ sário, longe de outras obrigações, para completar a coleta de informações e prepará­ las para publicação. Admiro a confiança que estas instituições depositaram em mim e seu compromisso com a importância de um trabalho neste campo, refletidos por seu apoio incondicional.

Inúmeras pessoas das mais diferentes áreas de atividade e com variadas perspec­ tivas sobre os problemas policiais revisaram os rascunhos iniciais de alguns capítulos. Egon Bittner, David C. Couper, Gary P. Hayes, Robert M. Igleburger, Hervey A. Juris, Otto B. Kreuzer, Henry J. Sandman, Frank A. Schubert, Lawrence M. Sherman, Frank P. Sherwood e Robert Wasserman me ofereceram suas sugestões e prestimosos comen­ tários. Além de revisar os originais, Mark Furstenberg e Thomas J. Sweeney dispensa­ ram horas de seu tempo fazendo uma detalhada crítica do texto final do manuscrito. Frank J. Remington, por sua presença na Faculdade de Direito, foi uma verdadeira fonte de encorajamento e aconselhamento. Sou profundamente grato a cada uma des­ sas ~essoas. Mas já que nem sempre aceitei seus conselhos, devo afirmar que apenas eu, e claro sou o responsáv l l . ' e por qua quer erro ou omissão que possa ser encontrado no texto.

Fui abençoado durante a d - . ' preparação o manuscrito para publicação, por contar

10

PREFÁCIO

com urna equipe de assistentes de rara dedicação. Durante seu projeto de iniciação científica, nos últimos estágios do projeto, G. Stephen Long checou incansavelmente inúmeras fontes de informação, preparou citações e compilou a bibliografia. Elizabeth Uhr melhorou sensivelmente o manuscrito com seus olhos argutos e seu bom julga­ mento editorial. E Lucille Hamre fez muitas e valorosas sugestões enquanto exercita­ va seu cuidado e precisão usuais em transformar um texto truncado em um original legível.

Tenho de fazer um agradecimento especial a toda a equipe do Centro de Infor­ mação e Referência em Justiça Criminal da Faculdade de Direito. Meu intenso uso do Centro ao longo do projeto me fez ver, mais uma vez, o soberbo trabalho feito por eles na criação e indexação, tão abrangentes, de materiais coletados a respeito da polícia.

H.G.

Estado de Goiás ACADEMIA OE POLICIA MlUTAR , BIBLIOTECA

(62) 320]-] 6)4

Madison, Wisnconsin Março de 1976

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2 A FUNÇÃO DA POLÍCIA

A função da polícia é incrivelmente complexa. O alcance total das responsabili­ dades policiais é extraordinariamente amplo. Muitas de suas incumbências estão tão interligadas que parece impossível separá-las. E os numerosos conflitos entre os dife­ rentes aspectos da função não conseguem ser facilmente reconciliáveis. Qualquer um que tencione criar uma definição viável do papel da polícia normalmente irá se per­ der em fragmentos de velhas imagens e em uma opinião, recém-descoberta, a respeito de quão intrincado é o trabalho policial. _)

este capítulo vão ser identificados alguns dos principais fatores que contribuem para a complexidade do papel da polícia, revistos alguns dos esforços que vêm sendo feitos para uma melhor compreensão do bom funcionamento da polícia; e, num es­ forço em direção à essa compreensão, é sugerido um amplo painel conceituai para se observar as operações policiais em sua totalidade.

A POLÍCIA COMO DEGRAU DO SISTEMA DE JUSTIÇA CRrMINAL

A prática policial é altamente dependente do sistema de justiça criminal e relacio­ na-se quase que inextricavdmente com suas operações - o processo de prisão, a ins­ tauração do inquérito, o julgamento, a sentença, o encarceramento ou suspensão con­ dicional da pena e o livramento condicional -, sendo óbvio, papel integral da polícia na citação de suspeitos. O que é menos r de o sistema ser o principal meio possível para a polícia poder agir em situa

POLICJ;\NDO UMA CIEDADE LIVRE

mais diversas, Para muitas dessas situações, o sistema é claramente inapropriado e, mesmo quando é adequado, muitas vezes sua aplicação é ineficaz. Mas, na ausência de alternativas, o sistema de justiça criminal acaba sendo utilizado e, para que as cai- as possam funcionar, várias vezes seu uso é distorcido. É compreensível que, mesmo e estiver envolvida apenas a autoridade para dar uma ordem de prisão, a necessidade de utilizar o sistema de justiça criminal vai conferir aos incidentes em que isso ocorre uma miríade de conseqüências que são comurnente associadas a uma transgressão penal Isto acarreta uma série de problemas para a pessoa em questão, para a polícia e para próprio sistema de justiça. Assim pode-se explicar, entre outras coisas, a tendên- ia da polícia em qualificar um percentual altíssimo de suas atividades como sendo de

atividades ligadas à criminalidade.

As operações policiais seguindo o sistema de justiça criminal são importantes não só pelo uso que os policiais fazem do sistema para citar suspeitos de algum crime, mas também porque a forte ligação que a polícia tem com o sistema acaba fazendo com que, no imaginário popular, trabalho policial e sistema de justiça sejam quase sinôni­ mos. Esta é a razão pela qual, na tentativa de analisar as operações policiais, deve-se primeiro observar o papeJ da polícia dentro do sistema.

Até a década de 1950, os estudos sobre crimes e sobre o sistema de justiça crimi­ nal tendiam a observar separadamente as funções de cada uma das principais partes envolvidas no sistema: a polícia, a promotoria, os tribunais e as penitenciárias'. As inter-relações entre esses departamentos, da forma como eram examinadas, acaba­ vam vistas principalmente como meros dados estatísticos dos casos em questão. "Qua­ dro de Mortalidade': por exemplo, era usado para chamar a atenção de situações em que houve "óbito" num grande número de casos, concluindo-se que isso se devia, muitas vezes, à ineficiência de diferentes departamentos do sistema. Apesar de estu­ dos mais aprofundados terem melhor qualificado seus quadros de mortalidade, a uti­ lização desses estudos levou à conclusão de que, ainda que o sistema de justiça crimi­ nal estivesse operando em seu pico mais alto de eficiência, o mesmo número de casos seria atingido em cada um dos estágios do sistema. Atualmente, análises jornalísticas imprecisas sobre a criminalidade e sobre o trabalho do sistema de justiça desenvol­ vem quadros de mortalidade que chegam a conclusões similares.

1. Vc-r, por exemplo, Criminal lustice in Cleveland, Cleveland, The Cleveland Foundatíon, 1922, e os vários relatórios da Natíonal Commínion on Iaw Observance a nd Enforcemcnt, Monrclair; N. J ., Patterso n Smith, 1968 ( rced ição da obra publicada em 1931 pelo Government Printing Office, Washington, D.C.).

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A FUNÇÃO DA POLICJ A

Tal conceito, obviamente, é ingênuo. Ele ignora a variedade de métodos legais que são aplicados nos diferen tcs estágios de um procedimento criminal, sendo neces­ sárias mais evidências para condenar do que para instaurar um processo. Ele também ignora o fato de se esperar que promotores e juízes façam suas próprias considerações ao conduzir um caso, e suas atitudes diferem das empregadas pela polícia. Mas, o mais importante, este conceito ignora a dinâmica do sistema de justiça criminal- os fato­ res complexos e as pressões que determinam como o sistema deve de fato funcionar, especialmente cm áreas urbanas muito populosas.

Iniciando cm 1951 com o trabalho pioneiro do sociólogo William Westley, os es­ tudos empíricos documentaram bem esta complexidade. Apesar de na época ter rece­ bido uma atenção relativamente pequena, a tese de doutoramento de Westley propi­ ciou uma visão incomum sobre o trabalho de um mediano departamento de polícia do meio-oeste americano2

• O estudo da American Bar Foundation a respeito da ad­ ministração da justiça criminal nos Estados Unidos, iniciado em 1955, foi o primeiro grande esforço para tabular e relatar observações acerca das atividades diárias de po­ liciais, promotores, juízes e agentes penitenciãrios'.

O estudo de Westley e as sínteses e análises dos dados coletados no estudo da American Bar Foundation mostraram um agudo contraste entre a imagem do trabalho policial e as operações do sistema de justiça criminal que, até a época, estavam conven­ cionados cm livros escolares, em descrições de procedimentos legais e em avaliações po­ pulares acerca da atividade policial. Acordos informais foram feitos para que os procedi­ mentos formalmente estabelecidos mais fossem aceitos do que simplesmente tolerados. Em muitas ocasiões, as pressões de volume, as pressões públicas, as pressões interdepar­ tamentais e os interesses e preferências pessoais dos funcionários do sistema foram ca­ racterizadas como tendo mais influência no funcionamento do sistema do que a Cons­ tituição e as leis estaduais ou municipais. Entre tantas outras, estas são algumas das descobertas mais importantes a respeito da polícia feitas pela American Bar Foundation:

l. O trabalho policial era altamente afetado pelo funcionamento dos outros órgão do sistema de justiça criminal. sendo, também, dependente deles. Da mesma for-

2. Pode ser enconrrado cm forma de livro:\ Villiam A. Westley, l'iole11c.: ,wd thc Police, Cambridge, .Mass., MIT Prcss, 1970.

3. Desse estudo, os resultados que tratam mais diretamente d.1 polícia estão reunidos cm \\'ayne R. LJF,l\'e [Frank J. Rcrnington (ed.j], Arrest, Boston, Little, Brown, 1965; Lawrence P. Tiffany, Donald M. l\klnt)·1-e Jr. e Daniel L Rotcnberg [Frank J. Rcmington (ed.j], Dett'Clio11 of Crimt\ Boston, Little, Brown. 1967; e Donald ~klntyn: Jr. (ed.), Law cnforccme11t i11 lhe Metropolis, Chicago, American Bar Foundation, 1967. Essa última publicação con­ térn, ainda, urna descrição do projeto, incluindo uma list., de outras publicações que.como a de 1967, surgiram a partir daí,

POI.TCIAN D ~IA SOCIEDADE I.IVRE

ma, o trabalho d outros órgãos era muitíssimo influenciado pela prática po- lidai e sua política de ação. A prisão, vista comumente como o primeiro passo para o processo criminal, aca­ bou sendo usada pela policia para levar a cabo uma série de objetivos que iam além daquele de possibilitar que um malfeitor fosse processado. Por exemplo, in­ vestigar, acossar, punir e prover proteção. o volume de assuntos com que a polícia lidava era muitíssimo superior à quanti­ dade administrada pelo resto do sistema de justiça criminal. Uma erande variedade de métodos informais alheios ao sistema de justiça crimi- e

nal foi adotada pela polícia para cumprir suas responsabilidades formais e para pôr em ordem a infinidade de situações que a população - acertadamente ou não - esperava que ela resolvesse.

Agentes da polícia foram encontrados, como rotina, decidindo por conta própria a maneira de lidar com a imensa variedade de circunstâncias com que se con­ frontavam. Especificamente, os policiais decidiam por conta própria quando de­ viam, e se deviam ou não, prender e levar aos tribunais pessoas envolvidas em situações em que havia clara evidência de que a lei tinha sido violada.

Estando devidamente documentado o processo pelo qual o sistema operava, veio à tona a necessidade de mudanças, para que a polícia agisse de forma mais adequada, e de que todo o resto do sistema retornasse a um modelo mais simples e mais rígido do que aquele que serviu de base estatística para as primeiras análises. Além do mais, o abando­ no do formalismo nos procedimentos legais era de tal monta que se reconheceu, cabal­ mente, ser necessário enfrentar tudo isso com coragem. Cada um desses desvios da legis­ lação pura e simples indicava um problema dos mais complexos clamando por atenção.

O estudo da American Bar Poundation, apesar de deixar claro que muitas das atividades policiais eram exercidas à margem da lei, teve corno impacto maior cha­ mar a atenção para a interdependência existente entre os órgãos no sistema, e isso resultou em reconhecer a necessidade de se observar cada órgão - inclusive a polícia - como uma parte do todo. Devido ao fato de a justiça criminal ser o foco do estudo, esta foi uma conclusão compreensível e, como conseqüência, virou moda na polícia chamar o sistema de justiça criminal simplesmente de o sístema.

Tal conceito ganhou força e recebeu uma imensa publicidade em 1967, com a President's Comissíon on Law Enforccment and Administration of Justice'. Os pró-

2.

3.

4.

5.

4. Prtsídent'$ Conuníssion on l.aw Enforcement and Admínistration of Justice, 111e Challenge o/ Crime i11 a Frei! Society, Washington, D.C., Covernment Printing Office, 1967, pp. 7-12.

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A FUNÇÃO DA POLICIA

prios estudos da comissão foram baseados na necessidade de se ver o sistema como um sistema e essa abordagem se refletiu em muitas das recomendações encaminha­ das que, em vários níveis, tiveram apoio quando o Congresso adotou a Omnibus Cri­ me Control and Safe Streets Act, em 1968. Os recursos só estariam disponíveis para um estado que trabalhasse conforme os princípios dessa lei e se esse estado adotasse um plano abrangente para aprimorar a aplicação da lei- um procedimento que, no estágio inicial, foi interpretado como a necessidade de integração do estado inteiro para atender aos mais amplos anseios da população quanto ao trabalho da polícia, da promotoria, da defensoria pública, dos tribunais e das instituições penitenciárias. O grande número de comissões de justiça criminal que atualmente há em instâncias do governo estadual e local foram dotadas de planos bem desenvolvidos, coordenados e abrangentes para poder lidar com o crescimento da criminalidade à margem dessa mesma lei, como deliberado pelos novos articuladores da justiça criminal.

Ver a polícia como uma parte integrante do sistema de justiça criminal teve uma grande aceitação. Livros anteriormente dedicados ao policiamento foram ampliados e ganharam novos títulos para poderem cobrir a totalidade do sistema. Programas universitários, que antes eram rotulados corno ciência policial, foram renomeados como programas de administração de justiça criminal. Em alguns redutos da policia [quartersJ, chegou-se a cogitar a possibilidade de educar pessoas para que agissem como agentes legais, o que implicaria em tornar essas pessoas aptas, como generalistas, a trabalhar em permuta em vários âmbitos do sistema de justiça criminal.

i EXAMINANDO AS MÚLTIPLAS FUNÇÕES DA POLf CIA

Tempo Gasto em Tarefas que Não Estão Relacionadas ao Crime ------ - - ' Estudos mais recentes da policia têm enfatizado o alto percentual de tempo que é gasto pelos policiais tratando de outros assuntos que não a criminalidade e, deste modo, surgiu um questionamento a respeito da validade de, em princípio, a polícia ser vista corno parte do sistema de justiça criminal. Em sua pesquisa, Elaine Curnrning, Ian Cumming e Laura Edell detectaram que mais da metade das chamadas feitas à polícia envolviam pedidos de socorro em assuntos pessoais ou interpessoais", Basea­ do em suas pesquisas sobre as chamadas recebidas pela polícia de Syracuse, James Q.

5. Elninc Cumming, Ian Cumming e Laura Edell, "Policeman as Philosopher, Cuide and Friend",So.:i,rl Pr,,l>!áns 12 ( 1965): 285.

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[)0LTC1AND MA SOCIEDADE LIVRE

J

Wilson relatou que apenas l 0% dessas chamadas propiciavam aos policiais levar adiante O que ele denominou de função estrita de aplicação da lei6• Já Albert J. Reiss destacou que a polícia de Chicago categorizou como "não-criminal" 83% dos inci­ dentes com os quais lidaram em um período de 28 dias7• E Thomas Bercal concluiu que, de todas as chamadas feitas para a polícia de Detroit, apenas 16% estavam relacio- nadas a algum tipo de crime8• -,;{

, o que a polícia faz com o seu tempo se ela não estiver trabalhando em assunto

/ relacionados à criminaJidade? As pesquisas demonstraram_qu~ a m~ior parte d_as ho­ ras é devotada a cuidar de acidentes e pessoas doentes, animais fendas e perdidos, e gente embriagada ou drogada, além de tratar de distúrbios familiares, brigas entre gangues de adolescentes e reuniões barulhentas, isso sem se falar em registros de da­ nos a propriedades, acidentes de trânsito, pessoas desaparecidas e bens achados e per­ didos. Tais pesquisas citam a quantidade de tempo dedicada a administrar os sistemas de registro e licenciamento, cuidar do tráfego, lidar com reclamações de estaciona­ mento proibido, controlar a multidão em eventos públicos e, ainda, lidar co~outros perigos e com deficiências do serviço municipal que requerem atenção.

\

A principal área de atuação da policia está localizada nas regiões mais populosas \ e miseráveis das grandes cidades, onde a combinação de pobreza, desemprego, lares '7 destruídos, baixo nível de instrução e outros elementos da desorganização social re­ sultam em, muitas vezes, os policiais serem chamados para fazer o papel de pais ou de algum outro parente, e ocupar o lugar de assistentes sociais, inspetores de moradia, advogados, médicos e psiquiatras. É aqui, também, que a polícia mais freqüentemente cuida daqueles que não sabem se cuidar: os carentes, os bêbados, os viciados, os do~ tes mentais, os senis, os alienados, os deficientes físicos e as crianças.

Todas essas atividades acabaram se revestindo de um enorme significado, pois francamente mudaram o estereótipo da função policial, firmemente estabelecido tan­ to na mente dos próprios policiais quanto da população, como sendo unicamente a função de prevenir a criminalidade e deter os criminosos. Esta é a imagem que vinha sendo cultivada pela própria polícia. Esta é a imagem que vinha sendo reforçada pela literatura popular, pelas séries de TV e pelo cinema. E esta é a imagem que tem tido uma profunda influência na organização, na equipe e no trabalho das agências de po­ lícia.

6. James Q. Wilson, Vciritties of Police Behavior, Cambridge, Mass., Harvard Unívcrsity Prcss, 1968, p. 19. 7. Albert J. Rtiss, TIJt Police 1md tire Public; Nt-w Haven, Yale Uníversity Press, 1971, p. 75. 8. Thomas Bercal, "Calls for Police Assistance~ Amerícarr Behaviomí Scient ist 13 ( 1970): 682.

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A FUNÇÃO DA POLfCIA

Problemas ao Descrever a Atividade Policial

Os próprios policiais têm-se empenhado muito pouco em descrever toda a ex­ tensão e importância de suas atividades", O relatório típico de uma agência de polícia costuma estar mergulhado em grossos volumes de um altamente significativo traba­ lho com estatísticas que informam o número de chamadas recebidas em serviço ou o número de reclamações as mais diversas com que tiveram de lidar. Inúmeros inciden­ Les são classificados na abrangenLe categoria de "distúrbios", ocultando a extensão e a diversidade das situações que o policial enfrentou. Os policiais que ocasionalmente, como parte de algum estudo de pessoal, são instados a falar a respeito de seu trabalho vão passar uma imagem bem pobre acerca da corporação, no que diz respeito à com­ preensão da variedade e da importância de tudo o que fazem. E, muitas vezes, pessoas que acompanharam um policial durante uma ronda reportaram que, após terem tido o que pensavam ser uma extremamente rica demonstração de toda a extensão do desafiante trabalho policial, ouviram pedidos de desculpas deste polícia] pela experi­ ência cansativa e desinteressante.

As mais completas descrições que temos sobre o trabalho da polícia foram feitas por pessoas de fora das agências policiais". Algumas delas, citadas anteriormente, ana­ lisam mais aprofundadamente as chamadas de atendimento recebidas pela polícia, en­ quanto outras observaram o trabalho de campo dos policiais. Apesar dos resultado dessas pesquisas oferecerem uma compreensão maior e um avanço gigantesco a respei­ Lo do que eslava disponível anteriormente, o mais ambicioso entre todos eles não re­ sultou plenamente satisfatório em sua descrição de tudo o que faz uma agência de po­ lícia. Ao observar-se um policial patrulhando uma área onde a demanda pelos serviço

9. Uma exceção nos estudos em larga escala feitos sobre a função policial, acompanhando outros aspectos do siste­ ma de justiça criminal, conduzido na California. O Projeto STJ}.R (Systerns and Training Analysis of Reqnirements for Criminal Justice Personnel), no qual muitos policiais participaram, teve inicio em maio de 1971 e deveria levar 39 meses. Ele foi subvencionado pela Califórnia Commission on Peace Officer Standards and Training (De­ partamento de Estado de Justiça, Sacramento, Califórnia) e conduzido, sob contrato, pelo Arnerican Justice Instirute, Um dos objetivos do estudo era definir cuidadosamente a função policial de forma que o treinamento pudesse ser mais relevante. Os resultados desse estudo estão sendo atualmente disseminados. Ver, em particular, Califomia Cornmission on Peace Officer Standards and Training, Projea Star: Police Officcr Role Trnil1i11g Program, Santa Cruz, Cnlif., Davis, 1974. Para uma descrição inicial do projeto, ver "Report on Project STAR'; de autoria do delegado Bernard J. Clark e do dr. Charles Smith no Tire Police fo1rl1,1,1k: 19i4, W.1shington, D.C., lnternotional Association of Chicfs of Police, 1974, pp, 99-116.

10. Além dos anteriormente citados, ver .t,.lkh,u:l Banton. Tire Politem,rn irr 11,e Corm1111r1it)', New York, Basic B 1964; Icrorne ll. Skolnick, Justice \\'itlwut Triai, New York, John Wiley and Sons, 1966; Joseph 1\1. Livcrrnore, "Policing'; Mi1111cso111 T,mv Revlcw 5S ( 1971): 6-19-729; [onathan Rubinstein, Citv Police, New York, Ferrar, Straus and Giroux, 1973; John A. Wcbstcr, Tire Reelitics vf Police \\'ilrk, Dubuque, la., Hunt, 1973.

4

POLJCIAND MA SOCIEDADE LIVRE

da polícia é alta, pode-se chegar à compreensão de toda a gama de situações com as quais um patrulheiro está apto a lidar. O quadro que se vislumbra, no entanto, não pode ser considerado como típico do serviço de patrulhamento em uma cidade, nem revela se este é um trabalho que possa ser feito por outra pessoa que não o policial. Mui Lo do trabalho da polícia é executado por especialistas, como detetives, jovens oficiais e policiais de trân- ito. As análises a respeito dos pedidos de auxílio - melhor do que a observação - facili­ tam a quantificação para toda uma comunidade, mas têm a desvantagem de ignorar a informação que se torna disponível ao atender-se uma chamada, informação esta que, muitas vezes, muda a característica de um incidente. A análise das chamadas também ignora a enorme quantidade de serviços policiais que são conduzidos por iniciativa pró­ pria, tanto pelos policiais de patrulhamento quanto pelos especialistas.

em a análise da rotina de chamadas telefônicas nem a observação de campo vão propiciar um quadro cristalino das situações excepcionais que demandam da policia atri­ buições incomuns. A freqüência de ocorrências como a eclosão de violência racial em urna escola secundária, por exemplo, vem crescendo cada vez mais nas grandes cidades. As manifestações e conflitos dos anos recentes ( como as marchas antibelicistas e a inflamada polêmica quanto à efetivação da integração escolar) não exigiram apenas a mobilização de um grande número de policiais por longos períodos de tempo: o desafio que lhes foi imposto tem tido um efeito muito maior sobre a natureza das operações policiais do que pode ser sugerido pela quantidade de tempo dedicada a lidar com tais conflitos.

Descrever o trabalho policial a partir da identificação de tarefas específicas pode ser ilusório porque partes substantivas do tempo da polícia são formalmente confia­ das a objetivos ambíguos como a prevenção do crime - uma tarefa que não pode ser facilmente quantificada. Se a intenção é conseguir um retrato o mais bem acabado possível da função policial, especificar o que a polícia faz ( ou deixa de fazer) para pre­ venir o crime tem de ser levado em consideração. ~

E, finalmente, mesmo quando é possível se conseguir um quadro abrangente e acurado do que a polícia faz em uma dada comunidade, as generalizações para além dela são dificultosas porque o trabalho policial difere enormemente de uma jurisdi­ ção para outra. Não é apenas a variedade de demandas feitas à polícia que advém de fatores demográficos - como composição, estabilidade e densidade da população -, pois as comunidades, em um certo período de tempo, também tendem a desenvolver diferentes estilos de policiamento, o que, por sua vez, serve para mostrar ou reforçar o que uma comunidade acaba esperando de sua polícia".

11. Este é o ponto central do livro de Wilson, Yarietie« of Police Behavior,

44

A FUNÇÃO DA POLICIA

Tentativas de Explicar e Categorizar as Diferentes tarefas da Polícia

('J1 A crescente consciência da multiplicidade de tarefas que recaem sobre a po1íFia

tem levado a muitos questionamentos a respeito de como a força policial chegou lao ponto de ler de executar tamanha gama de serviços. Os policiais e os administradores muitas vezes reclamam que a população e alguns membros do governo vêem os poli­ ciais lrafegando por sua comunidade como se não tivessem nada para fazer e, por isso, idealizam que elas são as pessoas adequadas para realizar uma infinidade de tarefas que precisam ser feitas. Historiadores, por outro lado, apressam-se em apontar que <I polícia tem o dever de controlar manifestações e que realizou vários serviços para go­ vernos municipais muito antes de assumir tantas responsabilidades como possui ago­ ra no combate ao crime 12•

É muito comum notar-se que a polícia é o único departamento disponível.sete dias por semana, vinte e quatro horas ao dia, para responder aos pedidos de socorro de um cidadão-diferente de combater um incêndio ou consertar algum equipamen­ to em mau funcionamento. Outra explicação usual para a multiplicidade de tarefas policiais é que praticamente todas essas tarefas requerem, inicialmente, algum tipo de investigação, e a polícia é o departamento do governo mais indicado e melhor equi­ pado para conduzir essas diligências preliminares 13.

A explicação mais sofisticada para os inumeráveis deveres atribuídos à policia foi desenvolvida por Egon Bittner, ao argumentar que a capacidade policial em usar for­ ça coercitiva dá uma unidade temática a toda a atividade da corporação.

Qualquer que seja a natureza da tarefa cm questão, se ela envolve proteção contra uma imposição indesejada, ou cuidar daqueles que não conseguem se cuidar sozinhos, ou tentar resolver um crime, ou ajudar a salvar uma vida, ou acabar com um aborrecimento, ou resolver uma briga explosiva, a intervenção policial significa, acima de tudo, fazer uso da capacidade e da autoridade para superar a resistência a uma solução tentada no habitat natural do problema".

A partir dessa informação, Bittncr conclui que o treinamento, a organização e a montagem da equipe de uma agência de policia devem estar diretamente ligados à

12. A importância desse ponto cm reluçüo ,10 policiamento conremporâneo é discutida por [ames F. Richardson em seu Urbn11 Police in 1/1c Unitcd Suites; Port Washington, N.Y., N,1twnal University Publications, Kennikat Pre 1974. Ver especialmente .1 p. x.

13. Para urna díscussüo mais det.1lh.1d.1 desse pontos, ver American B.1r Association. 111c Urb,m Poliu Fiwcriau, Chi­ cago, Americ.m Bar Associntion, 1973, N), 47.53 (Approved Draft).

l•l. Egon Hittuer, Tli,· Functions o] th« Policc in Modern S,1â1·1y, Chevy Chase, MJ., National lnsritute ofMent.il Health, 1970, p. 40.

o~,

POLICIANDO UMA SOClEDA DF. Ll VRB

solução para O que ele chama de "exigências situacionais" com o emprego mínimo de

força". ' ( 'A preocupação com a multiplicidade das funções policiais levou, também, a al-

guns esforços interessantes para categorizar os diferentes aspectos do papel da polícia . . Michael Banton, por exemplo, observou que os policiais em patrulhamento são, ini~ ª.ª.!mente, agentes da paz,~ ~ão da lei. Mais do que impor a lei, eles gastam a m~i~

6

r arte de seu tempo supervisionando sua ronda e atendendo chamadas de auxílio .

Em um esforço para derrubar as responsabilidades pacifistas da polícia, Bittner iden­ tífica cinco tipos de situações nas quais a polícia comumente se vt: envolvida: ( 1) O licenciamento de vários tipos de negócios> que os leva a investigar assuntos ilegais e indesejáveis, (2) o manejo de uma imensa variedade de situações em que a lei pode ter sido de fato violada, mas o policial prefere empregar algum tipo de alternativa que invoque um processo criminal; (3) a intervenção em uma infinidade de situações - arbitrar brigas, pacificar indisciplinas e ajudar pessoas em apuros; ( 4) lidar com fenô­ menos de massa, como multidões, onde há um enorme potencial para a desordem; e (5) cuidar daqueles que não podem se responsabilizar por seus atos, como crianças, alcoólicos e deficientes mentais. Em cada uma dessas atividades, Bittner aponta que a atividade polícia está "apenas seguindo o senso comum determinado por aquelas con­ siderações de legalidade que levam à aplicação da lei"17•

Em seu estudo sobre o comportamento da polícia em oito comunidades, James Q. Wtlson inicialmente divide a atividade em duas: administração de serviços e admi­ nistração da lei. Ele rejeita a primeira +que no seu entender compreende providenciar primeiros-socorros. dirigir o trânsito, recuperar bens roubados e ajudar senhoras ido­ sas-, por ser de menos importância porque não levanta questionamentos quanto às práticas legais, aos objetívos da comunidade e aos interesses e opiniões de terceiros 18• Já com relação à administração da lei, Wilson faz urna subdivisão, separando, de um lado, as funções. ''mantenedoras da ordem" da polícia e, de outro, seu dever de "aplicar a lei" Ele usa "manter a ordem" para descrever as atividades policiais em que a polícia avalia a culpa, em que o policial está mais propenso a fazer alguma outra coisa dife­ rente de simplesmente prender alguém, e em que uma boa dose de I iberdade discricio­ nária é exercida A função de manter a ordem é uma daquelas em que "subprofíssio-

I

15. Idem, pp. 52-62, 33-87. Recomenda-se a monografia em sua totalidade. Trata-se de uma análise estimulante a respeito do USQ da força como elemento central do policiamento.

16. Banton, "nu Policemiu, in ihe Comm,mity, p. J 27. 17. Egon Bí1tncr, "The Police 011 Skíd-row>: American Sociological Review 32 (1967): 701. 18. Wilson, \!arietiesof Police Bthavior, pp. 4-5.

46

A FUNÇÃO DA POLfCJ A

nais, trabalhando sozinhos, exercitam ampla liberdade discricionária em assuntos da mais alta importância (vida e morte, honra e desonra) em um ambiente amedronta­ dor e, talvez, hostil". A "aplicação da lei" é vista como aquilo que o policial faz quando não há disputa; quando se segue a rotina para que o transgressor seja passível das pe­ nalidades legais", As diferenças apresentadas entre essas categorias acabam de certa forma indistintas porque, como o próprio Wilson reconhece, a detenção é muitíssi­ mo utilizada na tentativa de se manter a ordem e a liberdade discricionária é igual­ mente exercida na aplicação da lei.

Reações da Polícia a Descrições de Seu Traba1ho

Já que a imagem que primordialmente a polícia faz de si mesma como comba­ tente contra o crime está fortemente estabelecida, não é surpresa que os policiais ques­ tionem os clamores que têm sido feitos quanto a real natureza de seu trabalho.

Muitos desses questionamentos são originários de perspectivas diferentes, tanto de dentro quanto de fora dos órgãos de polícia. Por exemplo, para muitos dos policiais que trabalham no centro de uma grande cidade compreensivelmente não faz sentido a argumentação de que a polícia gasta muito pouco de seu tempo em assuntos relati­ vos à criminalidade, já que comumente eles cuidam de um crime e partem em segui­ da para cuidar de outro. Traba1ham em um mundo de armas de fogo e facas, de hosti­ lidade e desconfiança, de violência a granel, onde vizinho preda vizinho. Espera-se que eles lidem de forma rotineira e com o menor alarde possível com incidentes como "um homem armado", uma facada em um bar ou um homicídio em familia, ou qual­ quer coisa desse tipo que, se ocorresse em uma cidade pequena, ganharia as manche­ tes dos jornais. Mas se situações assim são comuns no centro das metrópoles, são a exceção no retrato de corpo inteiro da polícia. Além disso, mesmo em áreas urbanas depauperadas, a polícia tem sido encontrada empregando a maior parte de seu tempo em assuntos que não são diretamente relacionados à criminalidade, ainda que tais assuntos sejam vistos como triviais, em vista da elevada incidência de condutas alta­ mente impróprias. Nessas áreas, a policia deve, além de tratar dos crimes graYes, lidar com as mais amplas e abrangentes situações que os policiais normalmente são chama­ 'c!os para a tender em qualquer lugar- muitas vezes em suas formas mais exacerbadas,

O questionamento acerca dos recentes estudos que demonstram a discordância com a forma como as atividades policiais acabam sendo classificadas é da maior im-

19. Id1•111, pp, l 7 e 21.

47

POLJClt\NDO UMA SOCIEDADE LIVRE

portãncia para nossas proposições. A utilização da categoria "não relacionado ao cri­ me" dá a impressão de que pode ser traçada uma linha nítida entre assuntos criminais e não criminais, quando não existe nenhuma linha assim. A maneira como a polícia lida com uma briga doméstica, por exemplo, pode estar diretamente relacionada ao eu papel de prevenir uma agressão ou um homicídio, apesar de, muitas vezes, o aten­ dimento de uma disputa doméstica ser categorizado com algo não relacionado ao cri­ me. Do mesmo modo, muitos policiais tendem a ver seu trabalho em lidar com dis­ túrbios, controlar multidões e auxiliar pessoas bêb~das ou drogadas como sendo relacionados ao crime, já que, caso seus primeiros esforços falhem, eles têm de assu­ mir uma ação criminal contra os transgressores.

Uma outra razão para os policiais refutarem a idéia de que gastam mais de 80% de seu tempo em assuntos que não são relacionados à criminalidade é que, de acordo com essa classificação, considerar algo como crime é normalmente limitado a atos gravíssimos. Assim, de acordo com as análises que têm sido utilizadas, lidar com bê­ bados desordeiros, carros abandonados, crianças brincando nas ruas, gatunos de lo­ jas, prostitutas inoportunas e motoristas que avançam o sinal vermelho poderia ser classificado como atividade não criminal. Mas, como tecnicamente esses inciden t'es constituem violação da lei, a polícia e outros os classificam como parte da aplicação da lei e das responsabilidades legais do policial. · J

OS PROBLEMAS CRIADOS PELOS V ÁRJOS SIGNJ FICADOS DE "CRIME"

O reconhecimento da amplitude e alcance das funções desempenhadas pela polí­ cia constitui, em si, um passo gigantesco na direção de se compreender melhor a ver­ dadeira natureza do trabalho policial. Mas, devido à discussão anterior, pode ser que se ache que o impacto total dessa nova conscientização das coisas esteja enfraquecido por causa da carga de confiança colocada sobre o Lermo "crime" para descrever o que a polícia faz. A tendência em usar o termo para englobar todos os delitos, mesmo os mais insignificantes, não é apenas a causa para alguns dos desacordos sobre o signifi­ cado dos estudos recentes: a ambigüidade que envolve o termo contribui, de uma for­ ma mais geral, para a confusão que obstrui os esforços em se conquistar uma melhor compreensão do trabalho policial.

A polícia tem sido tradicíonalmente ligada ao crime assim como os médicos têm sido relacionados à doença. Mas, no campo médico, a relação é muito mais específica: as doenças têm sido classificadas, os fatores que as causam têm sido isolados, progra­ mas preventivos têm sido desenvolvidos e testados, e a real capacidade do pessoal mé-

48

r {\ A ruNçAo DA POLfCIA

/ dico em prevenir e controlar males específicos tem sido demonstrada. Em contraste, no que toca à polícia e à comunidade, muito do que se fala cm relação à criminalidade permanece cm um nível muito geral, apesar de, como expressão, "crime" não ser mais significativo do que "doença'?". O problema é agravado porque a palavra é utilizada livremente - seja por políticos, pelos policiais e pela população cm geral - como se tivesse um significado uniforme.

I J j

Conseqüências Operacionais

O fracasso em se fazer distinções de significado entre as diferentes categorias de crime teve algumas conseqüências diretas nas operações diárias das agências de po­ lícia. A equipe policial obviamente trata os transgressores de forma diferenciada, de acordo com a seriedade do crime cuja acusação lhes é imputada, mas freqüen­ temente alguns passos processuais são aplicados de maneira uniforme para todos aqueles que se vêem sob a rubrica de terem cometido algum crime. Um homem acu­ sado de conduta indecente será algemado. Um gatuno de lojas será encarcerado. Um negociante que não renovou a licença de sua máquina de vender cigarros será foto­ grafado de frente e de perfil e terá registradas suas impressões digitais. Uma mulher que tenha infringido a lei de trânsito será inteiramente revistada ao ser temporaria­ mente detida.

As pessoas tratadas dessa forma muitas vezes contestam essa atitude alegando que não são "criminosos". Chamada a defender-se, a polícia em muitos casos ou explica que precisa ser aplicado um procedimento uniforme ou, de uma maneira menos sim­ pática, que essas pessoas eram, de fato- em sentido legal-, criminosos em potencial e que por isso não há motivo para reclamações. Ao juntar todos os crimes em um mes- 1110 patamar, a polícia acredita que pode justificar qualquer atitude tomada, dentro dos limites legais, contra os mais perigosos criminosos - indiferente de serem ou não apropriadas.

:f!. um claro absurdo argumentar que, ao cuidar de um roubo com agravantes [ robbery], por exemplo, a polícia tem as mesmas responsabilidades que teria ao lidar com algum outro tipo de distúrbio, simplesmente porque ambos são definidos pela lei como transgressões penais. De fato, há razões para se acreditar que a intenção pri-

\ 20. Para propósitos administmtivos e estatísticos, os crimes são c.1tcgori2.1dos de várias mcnelras (por exemplo, cri·

rnes contra propriedade ~Jo distintos de crimes contra pessoas, e "Crimes Parte I" é diferente de"Crimes P:.irte II'' no Uniforrn Crime Reportiug Systcm), mas essas distinções são extrem.nnente amplos e mesmo eles muüas vezes se perdem em discussões genéricas a respeito do µ.1pd da polícia com relação ao crime.

49

POLICJAND !A SOCIEDADE LIVRE

meira da lei, ao rotular atos assim como condutas criminosas, não era abolir todo e quà~tipo de comportamento, mas sim, antes de mais nada, delegar autoridade à polícia para que ela "fizesse alguma coisa" quando o interesse público parecesse auto­ rizar que alguma coisa realmente tivesse de ser feita. É assim que se descreve o uso comumcnte feito dos estatutos que definem serem condutas desordeiras e vadiagem os crimes desse tipo, qualquer que seja a intenção da lei, e que levam indivíduos a serem processados com incrível freqüência em terrenos onde a lei é muito vaga - e quando não se tem uma visão muito clara de que tais condutas são proibidas21•

Outra conseqüência operacional do fracasso em se fazer distinções significativas entre categorias de crime é a tendência, da policia e da população, de aplicar o critério dicotômico de "bom sujeito" - "mau sujeito" a todos os suspeitos de algum crime. Quando um departamento de polícia sai na captura de pessoas que, aos olhos da co­ munidade, são suspeitas de terem cometido algum crime particularmente violento, eus esforços acabam adotando características de urna caçada. Inúmeros recursos são investidos. A tensão e a excitação permeiam a tropa. Quando estão no encalço de sua presa, os policiais vasculham todos os caminhos com determinação canina e com a adrenalina a toda. E, do começo ao fim desse processo, cresce o sentimento - dado o foco de atenção popular ao caso - de que a reputação do departamento inteiro está em risco. Não há nada de errado em se aplicar procedimentos assim quando se trata de um criminoso perigoso, desde que se entenda que os direitos do suspeito estão de­ vidamente protegidos. Mas surgem sérios problemas quando essa mesma dicotomia e essas mesmas técnicas são empregadas em outros tipos de suspeitos, sem se obser­ var atentamente a natureza de suas transgressões. Em anos mais recentes, em um bom número de incidentes, por exemplo, a polícia caçou na surdina ativistas políticos que cometeram pequenos delitos da mesma forma como perseguiu os mais perigosos de­ linqüentes.

Uma outra conseqüência do uso de um rótulo amplo para a criminalidade é que isso deixa os cidadãos sem vontade de cooperar com a polícia. Muitos cidadãos que cometeram pequenos delitos acabam sendo rotulados como criminosos. Geralmente se concorda que praticantes de jogos de azar e consumidores de maconha estão bem ~enos dispostos a colaborar com a polícia por que têm medo de que suas próprias v10I.ações à lei sejam descobertas. Além disso, o fato de serem incluídos na ampla cate­ goria de transgressores da lei os força a identificarem-se - em vários níveis - com os criminosos mais perigosos.

\ 21.'Vtr, por exern pio, l'apachri,rou v. Jac.bonville, 405 U.S. 156, 1972.

50

r A PUNÇÃO DA POL!CIA 1 \ Crimes que Dizem Respeito à Polícia

Os laços entre a polícia e a criminalidade sugerem que a polícia se preocupa com todos os tipos de crime, mas não é o caso. Há centenas de leis no código penal cuja violação constitui uma transgressão penal. Tradicionalmente, a polícia é chamada a atuar em uma pequena percentagem delas. Todos esperam que a polícia atue em ca­ sos como homicídio, estupro, roubos [robbery] e arrombamentos [ burglary]. Mas nin­ guém espera que ela se preocupe com assuntos ligados a práticas monopolizadoras e a práticas irregulares da lei, ou com aqueles que burlam o fisco. Da mesma forma, em algumas outras violações da lei a responsabilidade da policia é bem menos dara.

Quem é o responsável por lidar com queixas de violações de leis que pretendem proteger o consumidor? Ou de reclamações referentes a um senhorio que não fornece aquecimento a seu inquilino? Ou de reclamações quanto ao mau comportamento de um funcionário público? Ou das queixas contra um dono de bar que se recusa a aten­ der pessoas negras? Ou mesmo das reclamações contra a violação de leis que prote­ gem o meio ambiente? Até recentemente, essas eram questões puramente acadêmicas. Mas, atualmente, enganar um consumidor, maltratar um inquilino e fazer discrimi­ nações gritantes devido à raça ou ao sexo são transgressões consideradas semelhantes a muitos crimes que rotineiramente a polícia e a promotoria pública têm aceito sob sua responsabilidade. Mas não faz muito sentido, por exemplo, a polícia investigar e levar ao tribunal pessoas que passaram cheques sem fundos ou afanaram lojas, en­ quanto ignoram as práticas fraudulentas do mercado. Nem é possível que a polícia possa aplicar uma ordem de despejo mas renegue a responsabilidade de investigar a queixa de um inquilino que reclama de insalubridade e falta de segurança.Assim, não só não é responsabilidade da polícia investigar todos os crimes, como aqueles com o quais se espera que ela lide não estão devidamente definidos e, de tempos em tempos, são objeto de mudanças.

UMA ESTRUTURA CONCEITUAL PARA SE OBSERVARA POLICIA

ccessidade de Tal Estrutura

Com a nova conscicntiznção acerca da amplitude e abrangência das funções qu a polícia exerce, e com a crescente suscetibilidade em relação aos problemas envolvi­ dos na classificação das atividades policiais em criminais e não criminais, as inade­ quações ao usar a estrutura da justiça criminal como básica para se observar a atu .••

POLICIANDO UMA SOCIEDADE LIVRE

ão policial são as mais aparentes de todas. Apenas para ilustrar como o uso dessa estrutura pode ser deturpada, examinaremos dois temas que têm sido de grande i nte­ resse no campo policial.

o preceito de exclusão [ exclusionary rule] - que considera inadmissíveis em um processo as evidências cuja obtenção viola os direitos constitucionais de defesa do acusado - continua sendo objeto de grande controvérsia no campo policial. Quando determinado pela primeira vez, nos anos 1950, pela Suprema Corte dos Estados Uni­ dos, para ser seguido pelas cortes estaduais, tal preceito foi visto como um método para controlar a conduta policial. E os fundamentos originais para isso estavam am­ plamente baseados na aceitação de que a principal obrigação da polícia era levar ao tribunal os supostos criminosos. Impedir que um processo fosse instaurado, podia-se admitir, resultaria em a polícia dar uma atenção maior a seus procedimentos legais. Ias como, na prática, a policia tem uma gama enonne e diversificada de objetivos, onde processar é apenas um deles, o potencial de eficiência do preceito de exclusão como dispositivo de controle é limitado a um percentual relativamente pequeno de assuntos policiais, como quando é a polícia que tenciona instaurar um proces­ so, quando os casos avançam a um ponto em que se tornam objeto de revisão judicial e quando o processo depende da utilização de evidências que podem ser excluídas por causa da forma pela qual foram obtidas.

Disso não decorre que o preceito de exclusão deva ser abandonado. Em outras instâncias, têm-se apresentado fortes argumentos em seu apoio. Nossa nova conscien­ tização da natureza diversificada da função policial, de qualquer forma, torna absolu­ tamente claro que o preceito de exclusão está longe de proporcionar uma forma efeti­ va para se alcançar uma revisão abrangente da conduta policial.

Um exemplo bastante semelhante é fornecido pelas muitas propostas de apri­ morar a prática policial em descriminalizar certas formas de comportamento. O trabalho do sistema de justiça criminal seria imensamente mais ágil se não fosse necessário processar as milhares de pessoas que, por exemplo, são presas por esta­ rem bêbadas ou terem provocado alguma desordem. A energia e o talento daqueles que trabalham para o sistema seriam, então, aplicados em cuidar de atividades cri­ minosas mais sérias. Do ponto de vista da polícia, contudo, essa solução não é a panacéia que muitas vezes parece ser, já que, para os policiais, pessoas bêbadas não são presas pelo fato de simplesmente a embriaguez ser um crime. A população es­ pera que a polida lide com a algazarra feita pelos bêbados e que cuide de sua segu­ r_ança - e cada vez mais continuará esperando que a polícia faça isso. A descrimina- lização da e b · · · · m naguez vai requerer que sejam criadas algumas outras alternativas

52

A PUNÇÃO DA POLICJ A

para que a polícia possa cuidar de gente embriagada que, de qualquer forma, preci­ se ser detida. Se forem desenvolvidas soluções cuidadosas para oferecer essas alter­ nativas, o trabalho da polícia estará se aprimorando. Muitos benefícios adviriam do simples fato de tal conduta não mais ser tachada de criminosa. Mas se não hou­ ver alternativas ou se as alternativas apresentadas não funcionarem eficientemente, a polícia, para lidar com as pessoas embriagadas, acabará tendo meios menos satisfatórios do que aqueles cruamente oferecidos fora do sistema de justiça crimi­ nal. (Alguns dos novos programas criados para melhorar a resposta da polícia em casos de gente intoxicada por drogas ou bebidas são descritos no capítulo 4.) O reconhecimento da amplitude das responsabilidades policiais coloca limitações si­ milares em relação às propostas de descriminalização de outras formas de conduta.

Para analisar a totalidade da atividade policial e a polícia como uma instituição, é r-; 1 essencial romper as barreiras da estrutura de justiça criminal, já que agora está claro

que ela não é suficientemente ampla para abranger tudo o que acontece no dia-a-dia das operações de um departamento de polícia. O volume do trabalho policial, medi- do em termos de contatos com os cidadãos, tem lugar antes de se invocar o sistema de justiça criminal (por exemplo, checar circunstâncias suspeitas, parar e inquirir pessoas, manter a vigilância), lançando-se mão do sistema para outros propósitos qt1e não apenas a instauração de processo (para providenciar proteção ou para investigar), ou quando ocorre algo completamente fora do sistema (solucionar conflitos.lidar com multidões, proteger ativistas). Este vasto volume de atividades afeta vitalmente mui­ tas pessoas. E, da maneira como é levado a cabo pela polícia, envolve o uso de vários níveis de autoridade e coerção, que se acredita que os policiais devam ter. E já que

/ muito dessa autoridade é emprestada do papel que a polícia desenvolve no processo

/ criminal e possui urna base legal questionável, a atividade policial nessas áreas alcan­ çou resultados que são extremamente difíceis e complexos. Para se chegar a uma com-

\ preensão melhor desses resultados, precisamos de uma estrutura conceitual para ob­ servar a atividade policial, uma estrutura que seja suficientemente ampla para abarcar tudo o que a polícia faz, baseada na realidade do trabalho policial. _

endo a Polícia como um Órgão do Governo Municipal que Acolhe Várias Funções

Devemos reconhecer que um órgão policial, como instituição, tem vida e impor­ tância próprias - independentes dos sistemas com os quais se relaciona e dos proble­ mas pelos quais é responsável. Pensar a polícia como instituição vai além de qualquer

5.

POLJCIANDO UMA SOCIEDADE LTVRE

aspecto de sua atividade. Assim, focaliza-se a atenção em um órgão do governo que assume uma série de responsabilidades. E isso exige lidar com os problemas que sur­ gem quando uma combinatória tão variada de responsabilidades é lançada sobre um único órgão.

Observar a polícia - antes e acima de tudo - simplesmente como um órgão do governo municipal, por mais elementar que esse conceito possa ser, serve a vários pro­ pósitos importantes. E põe por água abaixo o argumento de que a atividade policial deveria ser vista apenas dentro do contexto do sistema de justiça criminal. Assim, nos libertamos da idéia de que a polícia é uma instituição legal criada com uma função definida estritamente por estatutos, e coloca em seu lugar o conceito mais flexível de se ver a polícia como uma unidade administrativa do governo local. E contribui para de- afiar a crença amplamente difundida de que combater o crime é a única função poli­ cial, e que todas as outras tarefas são periféricas ou auxiliares.

Mais positivamente, observar-se a polícia basicamente como um órgão do gover­ no municipal é uma forma de enfatizar o fato de que cada comunidade tem a oportu­ nidade de fazer seus próprios julgamentos a respeito das atividades de sua força poli­ cial. Isso parece especialmente apropriado à luz das recentes exigências por um controle mais descentralizado das operações policiais. ,

,,...... Implícita a essa abordagem está a crença de que, se a comunidade concluir que o I 1

\ órgão polícia] é a unidade administrativa mais lógica para cuidar de tais problemas, a maior parte das função não criminais que a polícia atualmente exerce não são tarefas impróprias. Muitas propostas tem sido feitas para aliviar a polícia de responsabilida­ des relativas a assuntos como trânsito, animais, alcoolismo e brigas domésticas, para que ela possa dedicar seu tempo ao combate de crimes realmente sérios22• Em respos­ ta, contudo, tem sido apontado que, nesses casos, o desempenho policial pode, do ponto de vista da população, ser mais importante do que lidar com alguns aspectos da criminalidade. Há um questionamento sério a respeito de, dadas as técnicas cor­ rentes, se a polícia tiver mais tempo 1ivre para combater o crime, isso de fato vá causar um impacto no índice de criminalidade. Muitas dessas tarefas são simplesmente inseparáveis e pode ser desejável que a policia atue em serviços de auxílio para com­ pensar suas funções punitivas. E pode ser que nenhum órgão governamental ou pri­ vado consiga desempenhar tão bem essas funções quanto a polícia23•

e

22. Ver, por exempla, Richard A. Myren, "The Role cf The Police'; estudo submetido à Presídent's Commission on Law Enforctment andAdmínistration o(Jll$tke, 1967. Para ilustrar a posição como normalmente é apresentada na Literatura, ver Rodney Stark, Polí~ Ríots, Belmom, Calíf., Wadsworth., Focus Books, 1972, pp. 231-234.

23. Para wna discussão mais elaborada~ pontos, ver Amcrkan Bar A.ssociation, TI1c Urban Police Funaion, pp. 39-42.

54

A PUNÇÃO DA POLfCIA

Separando Métodos e Objetivos

Muitas das dificuldades em se tentar dissecar a função da polícia têm origem na tendência de se confundir os objetivos policiais com os métodos aplicados para se chegar a essas metas. Isso é especialmente verdadeiro quando da aplicação da lei, fato que muitas vezes é visto mais como um fim em si do que um meio para se alcançar uma finalidade. Reconhecidamente, os estatutos freqüentemente definem o trabalho policial como aquele que aplica a lei. Na prática, contudo, a polícia tem uma gama de objetivos muilo mais ampla, e aplicar a lei não é senão um dos muitos métodos pelos quais ela consegue realizar seu trabalho.

É claro que a polícia freqüentemente sai a campo à procura de violadores da lei mas, na maioria das vezes, ela lida com situações bem específicas. Muitas vezes tais situações envolvem comportamentos que são proibidos pelas leis locais. Quando isso acontece, o policial deve escolher entre deter o infrator ou lidar com a situação de alguma outra maneira. Se não houver elementos visíveis de transgressão, é óbvio que o policial não poderá deter ninguém, dando assim início a trâmites legais; no entanto, normalmente se espera que ele tome alguma atitude.

A distinção entre objetivos e métodos pode ser ilustrada ao se observar o papel

1 desempenhado pela polícia na condução do trânsito em uma cidade. Seu objetivo bá- sico é facilitar o tráfego, para que as pessoas possam ir aonde desejam com o mínimo

: de congestionamento, danos materiais, ferimentos ou morte. Fazer cumprir as leis de 1 trânsito não é uma meta em si mesma, mais um dos vários meios para se alcançar seu j

, objetivo básico. Ao lado de fazer cumprir a lei, a polícia cuida do trânsito em áreas IX

congestionadas, educando o público a praticar direção segura e, muitas vezes, adver­ tindo motoristas que violaram alguma lei. Quando os policiais lançam mão da práti- ca legal, os departamentos de polícia ou circunstâncias específicas devem determinar quais transgressores estão violando a lei local e quais estão burlando alguma determi­ nação estadual. Todas essas alternativas são métodos pelos quais a policia execut::_ seu objetivo básico de facilitar o fluxo do trânsito.

A distinção torna-se muito mais difícil quando a polícia está lidando com crimes graves. É verdade que alguns podem argumentar que, nesse

çar uma linha já que, por exemplo, são absolutamente a mesma coisa tanto a ação policial ao lidar com problemas de seqüestro e estupro cm uma comunidade como sua luta legal contra casos assim. Na verdade, a função da polícia relacionada a pro­ blemas como estupro é muito mais ampla do que fazer cumprir a lei -é lidar com um problema no qual a própria lei é instada a atuar. ldealisticnmente, um departament

5

POLICIANDO UMA SOCIEDADE LIVRE

de polícia deveria ter conhecimento suficiente sobre problemas de estupro para per­ mitir o desenvolvimento de programas positivos para minimizar o número de casos assim na comunidade. Um programa desses deveria> é claro, incluir recursos para o uso eficiente do sistema de justiça criminal em prender e processar todos aqueles acu- ados de estuprar ou seqüestrar alguém, Mas tal programa também deveria dar infor­ mações ao público de como evitar ataques desse tipo, proporcionar serviços de aten­ dimento a vítimas de estupro e até mesmo esforçar-se para conseguir socorro para aqueles indivíduos seriamente desajustados que requerem a atenção policial. Prender, processar, proporcionar informação e serviços e criar jurisprudência, tudo isso são meios para um mesmo fim. E esse fim ou objetivo, nessa demonstração, é lidar mais eficientemente com o estupro como uma forma grave de conduta criminosa.

A separação entre os métodos empregados pela polícia e os objetivos que se espe­ ra que ela alcance não quer dizer exatamente que os métodos estão fora da função policial A função integral da policia inclui os seus objetivos e os métodos por ela empregados .. Mas é essencial que seja feita urna distinção, caso se queira compreender as realidades do trabalho policial.

Reconhecendo os Múltiplos Objetivos da Polícia

(

Se formos além da generalização sobre o que a polícia faz (ou seja, manter a paz, combater o crime, servir e proteger), se formos para além da descrição literal de como a polícia gasta seu tempo (isto é, recuperar bens perdidos, localizar pessoas desapare­ cidas, cuidar do trânsito e fazer patrulhamento), e se formos distinguir os vários meios empregados pela polícia para realizar seu trabalho (deter preventivamente, entregar mandados e prestar informações), poderemos começar a compreender mais clara­ mente os objetivos com os quais a polícia está comprometida.

Esforços foram feitos para tornar o acima referido exatamente uma parte inte­ grante do projeto da Arnerican Bar Association destinado a desenvolver padrões para as funções da polícia urbana", Como projetista original da lista de objetivos do estu­ do, senti-me livre em alterá-la para a forma que pode ser lida a seguir: 1.

Prevenir e controlar condutas amplamente reconhecidas como atentatórias à vida e à propriedade (crimes graves).

Auxiliar pessoas que estão em risco de dano físico, como as vítimas de um ataque criminoso.

2.

24. Idem, pp. 53-71.

56

A FUNÇÃO DA POLfCIA

[ 3. Proteger as garantias constitucionais, como o direito à liberdade de expressão e de reunião. Facilitar o movimento de pessoas e veículos. Dar assistência àqueles que não podem se cuidar sozinhos: os bêbados, os vicia­ dos, os deficientes mentais, os deficientes físicos e os menores.

6. Solucionar conflitos, sejam eles entre poucas pessoas, grupos ou pessoas em dis-

J 4. 5.

puta contra seu governo. 7. Identificar os problemas que têm potencial de se tornarem mais sérios para o ci­

dadão, para a polícia ou para o governo. 8. Criar e manter um sentimento de segurança na comunidade".

Expor dessa forma os vários objetivos da policia tem uma série de vantagens. Li­ dar com crimes graves está na perspectiva, mas continua sendo apenas um dos objeti­ vos da polícia. Atividades em que a polícia sempre tem se engajado, mas que muitas vezes têm um aspecto periférico ou impróprio, são explicitamente reconhecidas. Há também implicações especiais na avaliação dos procedimentos operacionais. Se, por exemplo, formos comparar especificamente as práticas de patrulhamento medindo unicamente sua capacidade de prender pessoas que tenham cometido crimes graves, poderemos considerá-las um desperdício, mas tais práticas podem ser extremamente eficientes em proporcionar um sentimento de segurança à comunidade e em propor­ cionar auxílio rápido às vítimas de um crime ou de um acidente.

\\ Quando os objetivos policiais são identificados, a inter-relação entre diferentes \ aspectos da função global da polícia torna-se mais aparente. O que os policiais fazem

na tentativa de alcançar um objetivo pode influenciar diretamente em sua capacidade de levar a cabo um outro. A solução de um conflito, por exemplo, pode impedir um tumulto violento, uma agressão ou um homicídio. Cuidar mais efetivamente do alcoolizados e drogados pode reduzir o número de pessoas particularmente vulnerã­ veis a um roubo. E há razões para se acreditar que o que a polícia faz para identificar e solucionar problemas menores tem relação direta com o grau de cooperação que re­ cebe para poder lidar com crimes mais sérios.

25. F.st,1 lista difere daquela aprovada pelo comitê da ABA em muitos aspectos, Exclui as referências ,,u.11110 a prisõe de transgressores, participação cm processos. e tr.ibnlho para reduzir o crime através de rondas preventivas, na supnsição de que essas são mais propriamente caracrerízudas como métodos empregados pela polícia do que como os objetivos b,lsicos com os quais chi cst.1 vinculada. Deixei de lado o obietivo de promover e preservar .1 ordem, porque a questão d,1 resolução de conflitos j,I o inclui adequadamente, Pode-se querer acrescentar .1 esta lista a regulação e o controle da moral privada, não por que deva ser uma responsabilidade policial, mas por que a policia é freqüentemente instada a dedicar recursos substanciais para este fim.

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POLICIANDO UMA CIEDADE LIVRE

o conflito entre os objetivos também se torna aparente. Ele pode estar visível no nível administrativo, na forma de questionamentos que os policiais fazem quanto à distribuição de sua limitada força de trabalho, quanto à prioridade que deve ser dada às chamadas por auxílio, ou quanto ao uso a ser feito do pouco tempo disponível para programas de treinamento. Tal conflito também pode chegar ao nível operacional no ontexto de um dado incidente que exige um procedimento rápido. Por exemplo: qual deve ser o objetivo prioritário da polícia ao lidar com uma situação tensa de uma rua que foi fechada por um orador na tentativa de falar com uma audiência hostil? Será proteger os direitos constitucionais de expressão do orador ou evitar a violência? Ou erá resolver a disputa? Ou, então, facilitar a movimentação do trânsito interrompi­ do? Muitas vezes, para o desalento das partes envolvidas, tem sido a preocupação com o trânsito que tem ditado os procedimentos policiais.

e um departamento persegue objetivos por iniciativa própria ou se atende ape­ nas às solicitações de um cidadão é um dara indicação de quais metas são considera­ das importantes. Em seu estudo a respeito das relações entre cidadãos e policiais, Reiss desenvolveu uma distinção útil entre policiamento reativo e proativo. O primeiro des­ creve a atividade policial que é mobilizada em resposta a uma solicitação. Já o segun­ do tipo descreve as ações policiais tomadas por iniciativa própria26• Esta dicotomia reativa/proativa pode ser aplicada com valores idênticos em outros aspectos do traba­ lho policial. Um exemplo: ao fazer cumprir a lei contra a jogatina, será que a polícia deve agir apenas diante da reclamação de um cidadão ou, agressivamente, deve bus­ car identificar as transgressões? E ao lidar com uma disputa racial, será que deve ten­ tar prevenir o crescimento das tensões ou deve agir apenas quando o conflito eclode?

Separando Métodos de Intervenção Imediata de Métodos ele Disposição Legal I

Na imensa maioria de casos individuais tratados pela polícia, sua ação pode ser dividida em dois estágios. No primeiro, os policiais empregam uma gama de métodos de mediação, fortemente influenciados pelo sentimento de que "algo deve ser feito rapidamente" Tendo cuidado da crise imediata e tendo conseguido informações adi­ cionais, os policiais passam, então, em um ritmo menos acelerado, para o segundo estágio, onde eles optam entre as várias alternativas para tratar do caso.

o caso, por exemplo, de atender a uma briga, eles devem primeiro separar os contendores, verificar se portam armas, estabelecer que tipo de dano aconteceu e con-

26. Reiss, TIII!: l'olict and the P11b/i, p 64 o pod d· · · á . d 'd ., · · er iscncion no têm feito parte do vernáculo policial principalmen- te ev1 o ao seu U$O 'A • de ' na expenencu patrulhamento em Kansas City (ver capitulo 3).

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A FUNÇAO DA POL1CIA

seguir informações e evidências a respeito da natureza do conflito. Depois disso, en­ tão, eles podem decidir se colocam em prática as ações legais cabíveis na situação ou se não tomam mais nenhuma atitude.

O estágio inicial pode exigir uma intervenção muito limitada como, por exem­ plo, quando a única ação cabível é conduzir uma investigação para estabelecer os fa­ los sobre os quais uma decisão mais elaborada possa ser tomada. A intervenção, nessa instância, deve consistir em não mais do que fazer algumas perguntas. Ou, então, a intervenção pode ser mais vigorosa e incisiva, como quando a polícia paralisa uma situação até que mais informações possam ser obtidas, determina a dispersão das pes­ soas ou manda que das saiam do local, ou usa algum nível de força para afastar ou reprimir alguém.

A distinção que se coloca aqui entre a intervenção inicial da polícia e sua ação final não significa que os dois estágios são sempre claramente dissociáveis. Algumas vezes eles podem acontecer em conjunto como, por exemplo, quando uma solução temporária, aplicada no momento da crise, torna-se uma atitude final eficiente. Uma determinação para que as pessoas saiam do local, que circulem para longe, pode ser tudo o que é necessário para tratar definitivamente de uma situação incô­ moda.

Reconhecendo as Formas Alternativas de Intervenção Imediata

Gradualmente se vem reconhecendo que a polícia lança mão de uma gama de técnicas para intervir em uma ampla variedade de situações inesperadas que re.que­ rern uma resposta pronta, freqüentemente instantânea. James Q. Wilson, ao demons­ trar seus conceitos a respeito da manutenção da ordem, observou que a população espera que a polícia "dê um basta" em certos tipos de comportamento. "Assim como ela pode lançar mão da lei para efetuar uma prisão, também pode fazer outras coisas, como falar para as pessoas 'darem um tempo', 'se mandarem' ou 'irem para casa esfriar a cabeça.' "27 Bittner argumenta que a aplicação de soluções imediatas aos problema é um traço característico de muito do que a polícia faz. Como forma de ilustração ele aponta que, enquanto os policiais raramente tomam alguma atitude quando são informados a respeito de crimes de colarinho-branco (apesar de sua responsabilid .. - de prioritária ser cornumcnte definida como fazer cumprir a lei), eles entrarão em ação para

27. Wilson, Varictics uf Plllin· Behavlor, pp. 16-17.

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POLICIANDO UMA SOCIEDADE LIVRE

puxar uma pessoa que está se afogando para fora da água, ou evitar alguém de pular de um telhado de um prédio, ou proteger uma pessoa severamente desorientada de se machucar, ou salvar pessoas de um incêndio, ou dispersar uma multidão que esteja atrapalhando a mis- ão de resgate de uma ambulância, ou tomar providências para evitar um desastre que possa resultar de tubulações de gás quebradas ou condutores de água, e assim por diante, quase infi­ nitamente, e inteiramente sem olhar a natureza substantiva do problema, desde que possa se dizer que envolvia algo que não de-veria acontecer e sobre o que seria bom alguém [azer alguma coisa imediatamente!zs

ão é apenas a disponibilidade e a presteza da polícia que fazem com que dela se espere que lide com tais situações. A polícia carrega consigo uma espécie de autorida­ de - real ou subentendida - que deve ser invocada se incidentes assim tiverem de ser tratados de forma rápida e eficiente. Especialmente, a intervenção deve envolver algu­ mas das ações seguintes:

Conduzir uma investigação. Parar e inquirir. Revistar. Manter uma pessoa sob custódia para investigação. Manter uma pessoa sob custódia protetora (alguém que tencione cometer suicídio,

por exemplo). Determinar a interrupção de algum distúrbio (como algazarra ou briga). Determinar que se evacue um local (para desordeiros, por exemplo). Determinar a dispersão (em uma querela doméstica). Determinar que se circule para outro local, que se movimente para longe (no caso de

prostitutas na rua ou aglomerações de esquina). Determinar a paralisação de uma situação enquanto faz investigações mais aprofun­

dadas (como, por exemplo, para desvendar um homicídio em um bar). Usar a forçar ou ameaçar usá-la.

Embora ações desse tipo - exceto o uso da força - possam parecer menos cho­ cantes e invasivas do que uma detenção praticada com a intenção de levar a julga­ mento, elas, contudo, podem ter um impacto intenso sobre as pessoas envolvidas. Tomadas em conjunto, essas ações podem aumentar o número de reclamações quan­ to ao comportamento policial, mais até do que as operações da polícia de acordo com

28. Egon Biuner, "Florence Nightingale in Pursuít ofWillie Sutton', ern The Potential for Rcform of Criminal Justice, ed, Herbert Jacob (M.), Beverly l Iílls, Calif., Sage, 1974, p. 30. Este excerto é reproduzido com permissão do editor.

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A rUNÇAO DA POLICIA

o sistema de justiça criminal. Essas atitudes são a maior causa da hostilidade freqüen­ temente lançada sobre a polícia.

De início deve-se, é claro, apontar que muitos desses métodos não têm uma dara autorização legal e que alguns, da forma como são empregados pela polícia, são evi­ dentemente ilegais. De fato, um dos méritos ao se identificar essas formas alternativas de ação é submetê-las a um exame ainda mais minucioso, na plena expectativa de que isso resultará na eliminação de algumas práticas policiais correntes, na modificação de algumas outras e na legalização de outras que, apesar de serem ilegais, são aparen­ temente desejáveis. Se forem oferecidas formas limitadas de autoridade, tornar-se-á evidente a necessidade de uma forma de intervenção mais incisiva.

Algumas das ações aqui descritas poderiam resultar, do ponto de vista legal, em uma detenção. Na prática, contudo, a decisão policial de prender alguém serve para duas funções imediatas e distintas. Serve ao tradicional propósito de ser o passo inicial no processo criminal. Se alguém vai ser processado e julgado, ele deve, com algumas exceções, primeiro ser detido pela polícia. Mas a detenção é também usada para reali­ zar uma intervenção imediata. Quando usada para esse propósito limitado, não há normalmente garantias e talvez nem a intenção- no momento em que a prisão é efe­ tuada - de que o processo ou o julgamento vá se realizar. Isso explica porque a policia muitas vezes efetua uma prisão e só depois determina sob quais bases legais ela foi efetuada. O objetivo limitado é lidar com uma exigência, e muitas vezes isso significa manter uma pessoa sob custódia temporária. A detenção acaba tendo, assim, signifi­ cado e importância como uma forma de intervenção independente do sistema de jus­ tiça criminal.

Reconhecendo as Formas Alternativas de Ação

Com a intenção de cuidar do enorme volume de casos diversos com que tem de lidar, vários sistemas são empregados pela polícia, em adição ao sistema de justiça cri­ minal, e uma variedade de procedimentos improvisados que raramente são reconhe­ cidos formalmente mas que, de maneira geral, são assumidos como tão eficiente quan lo os procedimentos formais, se não forem mais eficientes ainda. Devido ao'fato de termos fechado os olhos durante anos para o fato de a polícia ter de escolher entr inúmeras formas de ação, a escolha é normalmente deixada a critério do próprio p11-

licial, com o mínimo de direcionamento de seus superiores, e sem passar por nenhu­ ma revisão formal. Essas decisões, de qualquer maneira, podem ter um profundo efei­ to sobre a vida das pessoas. Mais do que perpetuar a noção de que essas ações policiai

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POLICIANDO UMA SOCIEDADE LJVRE

à margem do sistema de justiça criminal são relutante e raramente empregadas, é muito mais preferível - especialmente dada a sua freqüência - reconhecê-las como alternativas daras e, caso sejam usadas de modo apropriado, pertinentes.

Quais são especificamente as diferentes formas de ação e disposição utilizadas pela policia? As do sistema de justiça criminal são, obviamente, as mais familiares. Mas, ao contrário do que se acredita, sua utilização não é obrigatória quando ocorre urna transgressão. Há alguns instrumentos de apoio (inclusive determinações estatu­ tárias) pa.ra dar a noção exata do padrão de ação que se espera que a polícia siga na aplicação da lei, mas esses instrumentos são rapidamente corroídos pela esmagadora evidência de que uma ação seletiva é necessária, é desejável e, em alguns casos, é caso de vida ou morte".

Se uma pessoa pode ser julgada pelo Juizado de Menores ao invés de sê-lo pelo siste­ ma de justiça criminal é algo determinado pela idade do suposto transgressor. Mas diante dessa limitação, a polícia deve ser tremendamente prudente ao decidir de que forma uti­ lizar o sistema como um todo, ou então arrumar alguma outra alternativa menos formal, corno encaminhar o infrator à Assistência Social. Em contraste com o papel desempenha­ do ao lidar com adultos, a prudência exercida pela polícia ao lidar com transgressores juve­ nis tem recebido um reconhecimento muito mais amplo e abrangente.

Um estudo sobre a hospitalização de doentes mentais em sete estados informa que a polícia está envolvida em aproximadamente um quarto de todas as internações psiquiátricas'", Mas, até recentemente, não estava claramente definida em muitos es­ tados a autoridade da policia para manter deficientes mentais sob custódia. Se um policial achava que era necessário fazê-lo, muitas vezes acabava prendendo uma pes­ soa por conduta desordeira. Quando uma tentativa de suicídio era considerada uma atitude criminosa, esta alternativa vinha comumente à tona. Gradualmente, no sentido de atualizar suas leis em relação aos deficientes mentais, os estados vêm facultando à policia tomar atitudes emergenciais para deter e manter sob custódia por algumas horas, para maiores investigações, pessoas que são consideradas doentes mentais".

29. Ver Kenneth Culp Davis.PoUce Discraion, St. Paul, Mínn., West, 1975, pp. 79-97. No capitulo 5 deste livro analiso a aplil:açãoseleiiva, corno um aspecto do poder discricionário policial.

30. Ronald S. Rock, Marcus A. Jacobson e Richard M. [anopaul, llospilaliZ41io11 and Disclwge o/ the Mcntnlly 111, Chicago, Uníversíty of Chicago Press, 1968, p. 87.

31. A utilizaçao, pela. polícia, da lei criminal e de estatutos recém.decretados é descrita por Arthur R. Mauews Ir., vObservalioi1s of Police Policy and Procederes for Emergency Detention of the Menlally 111'; lournal of Crimiun! Law, Crim.inologyand Police Sâence61 (1970): 284-287. Para uma crítka das operações de acordo com o novo estatuto decretado em Micl1iiµn, ver "Police lnitiatcd Emergençy Pbychialric Detcnlion in Michigan'; loumal of Law &form 5 (J9?'.2); 581-598.

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A FUNÇÃO DA POL!CI A

Uma percentagem muito alta de pessoas que foram processadas a partir da ação policial (principalmente transgressores das leis de trânsito) têm o processo aberto de acordo com a lei municipal. Esse procedimento é comumente amontoado junto com processos criminais, mas na verdade difere significativamente pe1o fato de que uma detenção por violação de alguma lei muitas vezes pode não envolver, necessariamen­ te, a manutenção de uma pessoa sob custódia e não é, com certeza, considerado um delito criminal produzido por uma ação criminosa, e muito freqüentemente resulta em uma sentença que não vai além de uma multa modesta. A violação de uma lei municipal obviamente traz consigo muito menos ônus do que a violação de um esta­ tuto estadual. Em algumas jurisdições, a polícia está livre para escolher entre uma punição municipal ou estadual quando uma forma específica de comportamento é proibida por ambas as legislaturas. Algumas vezes este é um assunto de política depar­ tamental (especialmente quando a multa aplicada pela violação da lei permanece na municipalidade), mas muitas vezes a escolha é deixada a cargo do próprio policial.

A intermediação, no que se refere a outros departamentos, proporciona infor­ mação, e o esclarecimento de que uma pessoa que inicia um processo por sua própria conta está fazendo tudo, menos utilizando dos artifícios formais -algumas vezes lan­ çando mão de atitudes grosseiras, outras vezes fazendo-o com sofisticação - que a polícia normalmente utiliza em seu trabalho. Em cada um dos casos há, obviamente, algum elemento coercitivo na maneira equivocada corno cada uma das partes aceita a alternativa que vai resultar em uma prisão e posterior instauração de processo. O quão importante é este elemento coercitivo na eficácia global da ação policial é assunto para algumas especulações".

A polícia é muitas vezes chamada para custodiar temporariamente pessoas como crianças pequenas que estão perdidas ou desamparadas, fugitivos, viciados e bêbados, doentes mentais, e todos aqueles que sofrem de senilidade ou de deficiência física. Esta missão é difícil, porque a imaturidade ou o estado mental de pessoas assim normal­ mente os impede de tomar uma decisão. Na ausência de condições apropriadas, eles muitas vezes acabam sendo alojados junto daqueles que cometeram delitos crimino­ sos. Como uma alternativa, a polícia comumente vai procurar hospedá-los com ami­ gos ou parentes. Mas, se uma pessoa tem família ou amigos, é menos provável que esteja entre aqueles que precisam da atenção policial.

32. Ver, pol' exemplo, Robert L. Derbyshire. "The Social Control Role ofrhe Police in Changing Urb.m Communities"; Exccrpta cri111i110/ogirn 6 (1966): 315-321, e Cumming, Cumming e Edell, "I'ohcernan as Philosopher", Sl,â11/ Pro/,/cms 12 (1965), p. 277.

6.

l)0L1ClAND0 UMA SOCIEDADE LIVRE

A decisão de não se fazer nada pode parecer óbvia, mas a aceitação de que e uma escolha consciente acaba por determinar um estudo mais aprofundado. Ao se analisar a tomada de decisão da policia, é importante observar os vários casos em que a polí- ia registra o fato de ela mesma ter escolhido não tomar nenhuma atitude para poder determinar se alguma atitude deveria, efetivamente, ser tomada. Do mesmo modo, na tentativa de desenvolver uma esquema racional para tratar do trabalho policial, a opção de não fazer nada poderia ser reconhecida como uma alternativa apropriada para algumas situações.

O reconhecimento das várias ações empreendidas pela polícia em sua conduta leva a inúmeros objetivos desejáveis. Identifica o sistema de justiça criminal como urna das inúmeras formas de ação disponíveis para a polícia e, além disso, coloca o sistema em uma perspectiva mais apropriada diante da totalidade da operação poli­ cial. Isso se reflete no abandono do conceito de que o sistema é o principal meio pelo qual a policia opera. A identificação de disposições alternativas confere reconhecimen­ to e status próprio aos métodos comum e apropriadamente empregados pelo polícia, métodos esses que, no passado, foram muitas vezes vistos como questionáveis ou menos satisfatórios do que o sistema de justiça criminal. E isso torna mais aparente a necessidade de municiar a polícia com formas de ação adequadas para os assuntos em que ela é chamada a atuar,

Por mais que, a partir do ponto de vista da polícia, todas essas ações sejam cha­ madas de "disposições", para as pessoas envolvidas elas não constituem, por várias ra­ zões, disposições finais ou soluções. Ao contrário, o que a polícia consegue com essa sua disposição final é, talvez, dar à parte afetada a sensação de que tudo aquilo é apenas o primeiro passo em direção a um processo ainda mais longo. O negócio policial é ad­ ministrar"primeiros socorros" - como fazer o melhor possível para prevenir que uma situação que já é ruim não fique pior ainda e depois, então, passar o caso para um agente ou um órgão melhor equipado para lidar com o problema subjacente de uma forma mais permanente.

r Ter reconhecimento da amplitude de seu papel não faz dos policiais assistentes 1

sociais. Ninguém até hoje seriamente achou que a polícia devesse passar longos perío­ dos de tempo dando conselhos a uma pessoa necessitada, como assistentes sociais

"' costumam fazer em seu ofício. A função policial, se observada em seu contexto mais amplo, consiste em fazer um diagnóstico preciso a respeito de quais alternativas de­ vem ser mais apropriadas em um determinado caso. Nesse aspecto, o papel geral da polícia difere pouco de seu papel em administrar um primeiro socorro a uma pessoa passando mal ou ferida. Primeiros socorros médicos servem para prevenir O agrava-

A FUNÇÃO DA POLÍCIA

mente do caso até que o paciente possa ser levado para tratamento com um pessoal médico melhor qualificado. Essa função policial é geralmente vísta como extrema- mente importante, e a necessidade de treinamentos apropriados para lidar adequada­ mente em situações assim é há muilo reconhecida.

Ramificações da Compreensão das Múltiplas Funções da Polícia

Se, nessa forma, a separação e a compreensão dos vários elementos da função policial é aceita como um caminho válido para a conceituação do papel da polícia, vários fatores inter-relacionados começam a entrar em seus devidos lugares.

A argumentação inúmeras vezes repetida de que o ofício policial é um trabalho extremamenle complicado - mais do que uma ocupação simples - acaba de fato se confirmando. A necessidade de se dar maior prioridade ao desenvolvimento de alter­ nativas para o sistema de justiça criminal, no intuito de tornar a policia apta a atingir seus objetivos mais eficientemente, torna-se cada vez mais evidente. E a enorme quan­ tidade de racionalização que necessariamente deve ser exercida pela policia - para se escolher entre os objetivos e métodos para se atingir essas metas - torna-se extrema­ mente óbvia.

Além disso, o reflexo do impacto que os multifacetados aspectos do ofício da polícia podem ter sobre a comunidade e sobre o cidadão individualmente indica a necessidade de um controle mais efetivo sobre o comportamento do agente policial E também aponta para vias mais efetivas pelas quais uma comunidade possa se direcio­ nar para chegar até seu departamento de polícia e esperar que ele se torne responsável por suas ações.

A conceituação acarreta uma série de implicações para a formação da equipe, o treinamento e a organização dos órgãos de polícia. Conta-nos, por exemplo, que ao se recrutar pessoal para integrar a polícia precisamos de pessoas que não apenas possam vir a lidar bem com crimes graves, mas que também sejam capazes de agir em muitas outras áreas: solucionar conflitos, proteger as garantias constitucionais, e cuidar de um espectro incrivelmente amplo de problemas sociais e pessoais. E. mais irnportan­ te, essas pessoas devem. ter a habilidade de trafegar com naturalidade de uma função para outra. E nos conta, também, que o treinamento desses policiais deve equipá-lo para fazer escolhas difíceis entre formas alternativas de ação. E levanta sério questionamentos quanto à propriedade do modelo militar sob o qual os departamen­ tos de polícia têm sido tradicionalmente organizados. Os capítulos a seguir examina­ rão detalhadamente estas e outras implica

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