Política Externae de SegurançaComum

QC-38-01-649-PT-C

A presente brochura foi redigida pelo Secretariado-Geral doConselho para efeitos de informação, não vinculando nem oConselho da União Europeia, nem os governos dos Estados-Membros,nem as demais instituições comunitárias os elementos delaconstantes.

Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a UniãoEuropeia na rede Internet, via servidor Europa (http:// europa.eu.int)

Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicação

Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das ComunidadesEuropeias, 2002

ISBN 92-824-1993-2

© Comunidades Europeias, 2002Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

Printed in Belgium

ÍNDICE

I. O que é a «Política Externa e de Segurança Comum» daUnião Europeia? O que é a «Política Europeia deSegurança e Defesa»?

A Política Externa e de Segurança Comum

A Política Europeia de Segurança e Defesa

II. Por que é necessária uma Política Externa ede Segurança Comum?

A União Europeia, importante agente económico e político na

cena internacional

III. Como pôr em prática a Política Externa e de SegurançaComum?

Os agentes da Política Externa e de Segurança Comum

• O Conselho Europeu

• O Conselho da União Europeia

• A presidência

• O secretário-geral do Conselho/alto-representante para

a PESC

• A Comissão Europeia

• Os Estados-Membros

• Os representantes especiais

Os instrumentos da Política Externa e de Segurança Comum

• As estratégias comuns

• As posições comuns

• As acções comuns

• As decisões

• A celebração de acordos internacionais

• As declarações

• Os contactos com países terceiros

IV. A eficácia da Política Externa e de Segurança Comum

Coerência

Eficácia do processo decisório

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A Política Externa e de Segurança Comum

Desde os Tratados de Roma que a construção europeia se tem con-centrado nos aspectos económicos, isto é, na criação de um mercadocomum, conquanto estivesse presente a ideia de uma cooperação nodomínio da política internacional. Durante cerca de quarenta anos deconstrução europeia, a expressão «política externa comum», em simesma, não surgiu nos Tratados. Desde Outubro de 1970 que osEstados-Membros da Comunidade cooperavam e se esforçavam por seconcentrar nos grandes problemas da política internacional. Porém,tal ocorria a nível intergovernamental, no âmbito da «cooperaçãopolítica europeia». Foi em 1986 que o Acto Único Europeu formalizouesta cooperação intergovernamental, sem todavia alterar a sua natu-reza nem as modalidades em que se exercia. A transformação deu-seem Maastricht, onde, pela primeira vez, os Estados-Membros inscre-veram no Tratado o objectivo de uma «política externa comum». Édesde a entrada em vigor do Tratado, em 1 de Novembro de 1993,que a União Europeia, enquanto tal, pode fazer ouvir a sua voz nacena internacional, expressar a sua posição sobre os conflitos arma-dos, sobre os direitos do Homem ou acerca de qualquer outro assun-to ligado aos princípios fundamentais e aos valores comuns em que aUnião Europeia tem os seus alicerces e que se comprometeu a defen-der.

As disposições da PESC foram revistas pelo Tratado de Amesterdão,que entrou em vigor a 1 de Maio de 1999. Actualmente, os artigos11.° a 28.° do Tratado da União Europeia são especificamente consa-grados à PESC.

A nomeação de um alto representante para a PESC (uma inovação doTratado de Amesterdão), na pessoa de Javier Solana Madariaga, queassume essas funções, desde 18 de Outubro de 1999, por um períodode cinco anos, é uma decisão de grande importância em termos de efi-cácia e visibilidade acrescidas da política externa da União.

O novo Tratado de Nice, assinado a 26 de Fevereiro de 2001, queentrará em vigor logo que os Estados-Membros o tenham ratificado,contém novas disposições em matéria de PESC.

I. O que é a «Política Externa e deSegurança Comum» da União Europeia?O que é a «Política Europeia deSegurança e Defesa»?

Javier Solana Madariaga

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A Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD)

O Tratado dota também a União de uma política de segurança comumque integra o conjunto das questões relativas à sua segurança,incluindo a definição progressiva de uma política de defesa comum, oque significa que a PESD constitui parte integrante da PESC. Essa polí-tica de defesa comum poderá conduzir a uma defesa comum se oConselho Europeu assim decidir e sob reserva de uma decisão adop-tada e ratificada pelos quinze Estados-Membros. No entanto, a PESDnão afecta o carácter específico da política de segurança e de defesade alguns Estados-Membros; do mesmo modo, é compatível com apolítica desenvolvida no quadro da Organização do Tratado doAtlântico Norte (NATO).

O Conselho Europeu de Colónia, de Junho de 1999, colocou no cernedo reforço da Política Europeia Comum de Segurança e Defesa as mis-sões de gestão de crises, também conhecidas por missões dePetersberg, do nome do local em que, em Junho de 1992, se realizouo Conselho Ministerial da União da Europa Ocidental (UEO) que asdefiniu.

Trata-se de missões humanitá-rias e de evacuação, de missõesde manutenção da paz e demissões de forças de combatepara a gestão de crises, incluin-do as missões de restabeleci-mento da paz. O ConselhoEuropeu determinou que, parao efeito, «a União deve disporde capacidade de acção autó-noma, apoiada em forças mili-tares credíveis, de meios para M

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decidir da sua utilização e de vontade política de o fazer, a fim dedar resposta às crises internacionais, sem prejuízo das acções aempreender pela NATO».

Cada um dos Conselhos Europeus sucessivos (Helsínquia, SantaMaria da Feira e Nice) foi progressivamente dando forma a

esta vontade de dotar a União de uma capacidade de acçãoautónoma na gestão de crises internacionais, nos casosem que a NATO, enquanto tal, não esteja implicada, res-peitando sempre os princípios da Carta da NaçõesUnidas e reconhecendo as prerrogativas do Conselhode Segurança desta Organização.

Assim, o Conselho Europeu de Helsínquia, deDezembro de 1999, fixou o objectivo global em termos

de capacidades militares. Para a União, a intenção éestar, em 2003, em condições de, num prazo de 60 dias e

durante, pelo menos, um ano, projectar um contingente máxi-mo de 60 000 pessoas capaz de realizar todas as missões dePetersberg. Convém sublinhar que a concretização deste objectivonão implica a criação de um exército europeu, uma vez que o empe-nhamento e a projecção de tropas nacionais se realizam com basenuma decisão soberana tomada pelos Estados-Membros.

O Conselho Europeu de Nice decidiu criar no âmbito do Conselhonovas estruturas políticas e militares permanentes destinadas agarantir o controlo político e a direcção estratégica das crises, desig-nadamente um Comité Político e de Segurança e um Comité Militar.Além disso, a estrutura do Secretariado do Conselho conta actual-mente um Estado-Maior militar, composto por peritos militares desta-cados pelos Estados-Membros, sob a direcção do Comité Militar, aoqual está encarregado de prestar assistência.

Para além disso, a União definiu as regras que tornarão possível a par-ticipação de países terceiros (os Estados europeus membros da NATOque não fazem parte da União e outros países candidatos à adesão àUnião), bem como de outros potenciais parceiros na gestão militar decrises levada a cabo pela UE.

Foram também concluí-dos acordos permanentessobre a consulta e a coo-peração UE-NATO. Têmregularmente lugarencontros entre a Uniãoe a NATO dedicados adomínios específicos, afim de permitir que aUnião lance eventual-

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mente operações em que recorra a meios e capacidades da NATO(nomeadamente capacidades de planeamento e opções de comando).

Entretanto, está a avançar a bom ritmo a preparação de um progra-ma de exercícios para testar as estruturas e os meios de gestão de cri-ses e definir procedimentos a seguir.

O objectivo de todos estes trabalhos é que a União se prepare rapi-damente para estar operacional durante o ano de 2001, o que deve-rá suceder, o mais tardar, por ocasião do Conselho Europeu de Laeken,em Dezembro de 2001.

A União decidiu igualmente desenvolver os aspectos civis da gestãode crises nos quatro domínios prioritários definidos pelo ConselhoEuropeu da Feira: polícia, reforço do Estado de direito, reforço daadministração civil e protecção civil. Os trabalhos prosseguem naperspectiva da consecução dos objectivos estabelecidos em matériade polícia (devendo os Estados-Membros estar em condições de, em2003, fornecer 5 000 polícias para as missões internacionais, dos quais1 000 a mobilizar num prazo inferior a 30 dias), bem como na pers-pectiva da fixação dos objectivos específicos associados ao reforço doEstado de direito.

Estes trabalhos traduzem a abordagem coerente e global da Uniãoem matéria de gestão de crises que visa permitir-lhe alargar o lequede instrumentos civis de que já dispunha (em grande parte sob res-ponsabilidade da Comissão), acrescentando-lhe inclusivamente a pos-sibilidade de recurso a forças militares.

A todo este conjunto é dado do nome de Política Europeia deSegurança e Defesa (PESD).

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A partir dos anos 50, as Comunidades Europeias desenvolveram forteslaços económicos entre os seus Estados-Membros e com o resto domundo. Os progressos registados no domínio económico permitiramà União atingir, a partir dos anos noventa, um nível de integração eco-nómica sem par no Mundo (por exemplo, através da criação do mer-cado único sem fronteiras e da moeda única) e desenvolver forte-mente relações comerciais com numerosos países e regiões.

O desenvolvimento económico da União foi acompanhado por umgrande apoio a outros países e regiões, simultaneamente em termosde cooperação para o desenvolvimento, de assistência humanitária ede ajuda à reconstrução. De facto, a Comunidade Europeia e os seusEstados-Membros contribuem hoje com mais de metade dos fundospara o auxílio internacional ao desenvolvimento e mais de 50% daajuda humanitária mundial. Financiam um terço da ajuda mundial aoMédio Oriente (50% para os territórios palestinianos), cerca de 60% àRússia e às repúblicas que nasceram da antiga União Soviética, e 40%do esforço de reconstrução na Bósnia-Herzegovina.

Esta ajuda considerável é agora completada por uma vertente políti-ca: contribuição para a manutenção da paz internacional, incluindo oeventual recurso a forças militares, promoção da cooperação interna-cional, da democracia e dos direitos do Homem.

A União Europeia, importante agente económico e político na cena internacional

Na origem do desenvolvimento desta vertente política encontram-seos acontecimentos que, a partir dos finais dos anos oitenta, vieramalterar a paisagem europeia e mundial, conduzindo a uma importan-te mudança dos interesses estratégicos. De facto, a desintegração daex-União Soviética e o fim da guerra fria afastaram o perigo de umataque maciço na Europa. Todavia, o conflito na ex-Jugoslávia veioalertar para os perigos de um conflito de grande envergadura às nos-sas portas.

Estes acontecimentos permitiram salientar o perigo que os conflitosregionais representam para os países e regiões limítrofes, bem comopara a paz e a segurança internacional e para a estabilidade; este peri-go veio substituir em grande parte o risco de agressão territorial asso-ciado à noção tradicional de defesa. Além disso, a União deve preve-nir e enfrentar ameaças diversas, como sejam a proliferação das armas

II. Por que é necessária uma PolíticaExterna e de Segurança Comum?

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de destruição maciça, o tráfico de armas, o contrabando de materialnuclear, o fundamentalismo ou o extremismo.

Assim, são hoje outras as necessidades de defesa na Europa, e a Uniãodecidiu tomar mais activamente nas suas mãos a sua própria seguran-ça.

A União decidiu, por isso mesmo, não só que devia dotar-se dos meiosnecessários para agir autonomamente na gestão de crises, mas tam-bém intervir para prevenir conflitos, tentando abordar as causas, eactuar ao nível da reconstrução e estabilização, domínio em que aComunidade e os seus Estados-Membros conduziam já acções signifi-cativas.

Da esquerda para a direita: Javier Solana, o «Sr. PESC» europeu, Kofi Annan, secretário--geral das Nações Unidas, Ehud Barak, primeiro-ministro de Israel, Bill Clinton, presi-dente dos EUA, Yasser Arafat, presidente da Autoridade Palestiniana, Hosni Mubarak,presidente do Egipto e Abdullah II, rei da Jordânia, após a aprovação da declaraçãofinal da Cimeira de Sharm el-Sheikh, em 17 de Outubro de 2000.

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A Política Externa e de Segurança Comum não é aplicada do mesmomodo que as demais políticas comunitárias (por exemplo, a políticaagrícola, a política de defesa do ambiente, os transportes, a investi-gação, etc.). Dada a sensibilidade inerente às questões que respeitamàs relações internacionais, o Tratado conferiu naturalmente grande

peso aos Estados-Membros e às instâncias da União Europeiaem que estes participam directamente, o Conselho e as res-pectivas instâncias competentes (comités, grupos de traba-lho).

A PESC insere-se num quadro institucional único: as institui-ções em jogo são as existentes no âmbito comunitário.Todavia, é diverso o equilíbrio de poderes entre o Conselho, oParlamento e a Comissão. Deste ponto de vista, a PESC dis-tingue-se muito claramente da execução das políticas comu-nitárias. Assim, a Comissão está plenamente associada à PESC,mas não dispõe do direito exclusivo de apresentar iniciativas.

Estas provêem sobretudo da presidência, de um Estado-Membro oudo alto representante. O Parlamento Europeu é consultado pela pre-sidência sobre as opções fundamentais da PESC, sendo informado daevolução desta política.

Os agentes da Política Externa e de Segurança Comum

O CONSELHO EUROPEU

O Conselho Europeu reúne os chefes de Estado e de Governo dosQuinze e o presidente da Comissão Europeia. Os membros doConselho Europeu são acompanhados pelos ministros dos NegóciosEstrangeiros e pelo comissário europeu encarregado das relaçõesexternas. Acolhido, em princípio, pelo Estado que exerce a presidên-cia do Conselho, o ConselhoEuropeu marca o ritmo da vidapolítica e o desenvolvimentoda União Europeia, reunindo-se pelo menos duas vezes porano (geralmente em Junho eDezembro).

Ocupa um lugar de primeiríssi-mo plano no domínio da

III. Como pôr em prática a Política Externae de Segurança Comum?

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Política Externa e de Segurança Comum, visto definir os seus princí-

pios e as suas orientações gerais, incluindo no tocante às questõescom implicações em matéria de defesa.

Exercendo a função de legislador que lhe confere o Tratado deAmesterdão, o Conselho Europeu decide por unanimidade das estra-

tégias comuns a serem executadas pela União nos domínios em queos Estados-Membros têm interesses comuns importantes.

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA

O Conselho da União Europeia é formado por representantes a nívelministerial de cada Estado-Membro. Compete aos ministros dosNegócios Estrangeiros, que deliberam no quadro do Conselho«Assuntos Gerais», tratar das questões da PESC.

Cabe ao Conselho tomar as decisões necessárias à definição e execu-ção da PESC com base nas orientações gerais ou nas estratégiascomuns definidas pelo Conselho Europeu. Para o efeito, aprova posi-ções e acções comuns e decisões. O Conselho está encarregado develar pela unidade, a coerência e a eficácia da acção da União.

Os trabalhos do Conselho «Assuntos Gerais» são preparados peloComité de Representantes Permanentes (Coreper). Os representantespermanentes (embaixadores) agem neste domínio do mesmo modoque para as outras políticas comunitárias.

O Comité Político e a sua estrutura permanente em Bruxelas, o ComitéPolítico e de Segurança, acompanham a situação internacional, con-tribuem para a definição de políticas, emitindo pareceres destinadosao Conselho, a pedido deste ou por iniciativa própria, e fiscalizamigualmente a execução das políticas acordadas.

Primeira reunião de chefes dos estados-

-maiores-generais da UE,em 11 de Maio de 2000,

com o Dr. Solana, secretário-geral/alto-

-representante para aPESC (11 de Maio

de 2000)

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Em caso de crise, o Comité Político e de Segurança desempenha umpapel central na definição da resposta da União à crise e assegura ocontrolo político e a direcção estratégica de todas as operações mili-tares, apoiando-se para tal nos pareceres e nas recomendações doComité Militar, assistido pelo Estado-Maior militar.

O Comité Militar assegura a direcção de todas as actividades militaresconduzidas na âmbito da União. O Comité é composto pelos chefesdos Estados-Maiores do Exército dos Estados-Membros (CEME), repre-sentados pelos seus representantes militares em Bruxelas. O presi-dente do Comité Militar é um oficial general de quatro estrelas, elei-to pelos 15 CEME e nomeado pelo Conselho por um mandato de trêsanos.

Observe-se que, de forma inédita, o novo Tratado de Nice permitiráao Comité Político e de Segurança, em determinadas condições,tomar certas decisões de execução em matéria de gestão de crises, oque dará ao Comité a possibilidade de melhor exercer as suas funçõesde controlo político e de direcção estratégica das operações.

A PRESIDÊNCIA

Em cada semestre, um dos Estados-Membros assume a presidência daUnião Europeia e, nessa qualidade, assegura a presidência doConselho Europeu, do Conselho da União Europeia e dos órgãosencarregados da preparação dos trabalhos (Coreper, ComitéPolítico/Comité Político e de Segurança, grupos de trabalho). A presi-dência tem um papel de dinamização e de acompanhamento: repre-senta a União nas matérias do âmbito da PESC, nomeadamente con-duzindo o diálogo político com os países terceiros, e cabe-lhe a res-ponsabilidade da execução das decisões tomadas no sector da PESC. Aesse título exprime a posição da União nas organizações internacio-nais e no seio das conferências internacionais.

Nessas missões, a presidência é coadjuvada pelo secretário-geral doConselho/alto-representante para a PESC, em associação com aComissão Europeia. A presidência pode também ser coadjuvada peloEstado-Membro que exerça a presidência seguinte. A estes quatroagentes dá-se correntemente o nome de tróica.

O SECRETÁRIO-GERAL DO CONSELHO/ALTO-REPRESENTANTE PARA A POLÍTICA EXTERNA E DE SEGURANÇA COMUM

O Tratado de Amesterdão estipula que o secretário-geral do Conselhoé também alto-representante para a Política Externa e de SegurançaComum. Designado por vezes «senhor PESC», o alto-representantecoadjuva o Conselho, contribuindo nomeadamente para a formula-

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ção, a elaboração e a execução das decisões políticas e, eventualmen-te, agindo em nome do Conselho a pedido da presidência, na condu-ção do diálogo político com terceiros.

A designação de Javier Solana Madariaga demonstra sobejamenteque o alto-representante é «uma personalidade de perfil político ele-vado», condição imposta pelo Conselho Europeu de Viena, deDezembro de 1998. Javier Solana assume também as funções desecretário-geral do Conselho da União da Europa Ocidental (UEO),algumas funções do qual serão incorporadas na União até fins de2001.

O secretário-geral adjunto e o secretário-geral do Conselho

O secretário-geral, Javier Solana, e o secretário-geral adjunto, Pierrede Boissieu, dirigem o Secretariado-Geral do Conselho, que assiste apresidência e assegura a preparação e o bom funcionamento dos tra-balhos do Conselho a todos os níveis.

A Direcção-Geral das Relações Externas (DG E), sob a direcção deBrian Lee Crowe, director-geral, cobre três grandes domínios: por umlado, as relações económicas externas (cujo director-geral é CornelisStekelenburg), por outro, os assuntos geográficos PESC e, em terceirolugar, a «estrutura político-militar» da Política de Segurança e deDefesa. Para além de assegurar o apoio a todos os trabalhos doConselho e dos seus órgãos, a DG E está encarregada da preparação,da participação e do acompanhamento do diálogo político, bemcomo das relações de trabalho entre a União Europeia e as organiza-ções internacionais nos domínios da sua competência. Em especial,estão a ser reforçadas relações com as Nações Unidas, a Organizaçãode Segurança e Cooperação na Europa, a NATO e o Conselho daEuropa.

A «Unidade de Planeamento de Política e de Alerta Precoce», agoradesignada por Unidade Política, criada por uma declaração anexa aoTratado de Amesterdão, encontra-se sob a responsabilidade do alto- -representante. O pessoal da Unidade Política provém doSecretariado-Geral do Conselho, dos Estados-Membros, da Comissão eda União da Europa Ocidental (UEO). A declaração anexa ao Tratadoenumera as principais tarefas desta Unidade:

1) acompanhar e analisar a evolução da situação nos domíniosabrangidos pela PESC;

2) fornecer avaliações dos interesses da União e inventariar osdomínios sobre os quais a PESC poderá incidir no futuro;

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3) fornecer avaliações tempestivas e alertar precocemente, emcaso de ocorrência de acontecimentos ou de situações quepossam ter implicações importantes, incluindo potenciais cri-ses políticas;

4) elaborar, a pedido do Conselho ou da presidência ou por ini-ciativa própria, documentos que apresentem opções funda-mentadas de política, a apresentar sob responsabilidade dapresidência, como contributo para a definição da política noâmbito do Conselho.

O Estado-Maior (militar) da União Europeia (EMUE), composto porperitos militares dos Estados-Membros destacados junto doSecretariado-Geral do Conselho, é um serviço directamente adstritoao alto-representante. O EMUE é dirigido pelo tenente-generalRainer Schuwirth, director-geral, e pelo major-general GrahamMesservy-Whiting, director-geral adjunto. O EMUE tem por funçõesassegurar o alerta precoce, a avaliação da situação e o planeamentoestratégico para as missões de gestão de crises, incluindo a identifica-ção das forças europeias nacionais e multinacionais, bem como darexecução às políticas e decisões de acordo com as directrizes doComité Militar, ao qual está encarregado de prestar assistência.

A COMISSÃO EUROPEIA

O Tratado da União Europeia estipula que a Comissão Europeia sejaplenamente associada aos trabalhos efectuados no quadro da PESC.Esta associação é necessária para assegurar a coerência da PESC comas relações económicas externas, a cooperação para o desenvolvimen-to e a ajuda humanitária, que são políticas comunitárias nas quais aComissão desempenha um papel primordial.

O presidente da Comissão associa-se aos chefes de Estado e deGoverno no Conselho Europeu. A Comissão participa nas reuniões do

Conselho e das suas instâncias prepara-tórias, bem como no diálogo políticocom os países terceiros, podendo, aexemplo dos Estados-Membros ou doalto-representante, submeter à apre-ciação daquele toda e qualquer ques-tão de política externa e de segurançae apresentar-lhe iniciativas. No entan-to, o seu direito de iniciativa não éexclusivo, como acontece geralmentecom as políticas comunitárias.

A Comissão, à semelhança da presidên-cia, informa o Parlamento Europeu daevolução da PESC.Os Srs. Solana, Prodi e Herr Patten

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OS ESTADOS-MEMBROS

Os Estados-Membros comprometeram-se no Tratado a apoiar activa-mente e sem reservas a Política Externa e de Segurança Comum, numespírito de lealdade e de solidariedade mútua. Todo o Estado--Membro pode submeter à apreciação do Conselho toda e qualquerquestão da PESC e apresentar-lhe propostas.

Os Estados-Membros velam por que as suas políticas nacionais estejamem conformidade com as posições comuns. Nas instâncias internacio-nais, apoiam essas posições comuns, geralmente defendidas pela pre-sidência. Mantém informados os outros Estados-Membros que nãoparticipem nessas organizações e conferências internacionais sobretodas as questões que sejam de interesse comum.

Comprometem-se a apoiar as acções comuns. Os respectivos serviçosdiplomáticos no estrangeiro colaboram para assegurar o cumprimen-to e a execução das posições e das acções comuns.

O Secretariado-Geral do Conselho, a Comissão e as capitais dosEstados-Membros estão permanentemente em contacto através deum sistema protegido que lhes permite trocar mensagens e procedera consultas. Os países candidatos à adesão estão igualmente em con-tacto com o Secretariado-Geral do Conselho através de uma redeinformática protegida.

OS REPRESENTANTES ESPECIAIS

O Tratado habilita o Conselho a nomear representantes especiais aquem são conferidos mandatos relativos a questões políticas específi-cas e que dependem directamente do alto-representante para a PESC.A União conta actualmente com quatro representantes especiais:Miguel Ángel Moratinos (Próximo Oriente), Aldo Ajello (GrandesLagos Africanos), Bodo Hombach (coordenador do Pacto deEstabilidade para a Europa do Sudeste) e François Léotard (antigaRepública jugoslava da Macedónia). O Tratado de Nice estabelece asua nomeação por maioria qualificada.

Aldo Ajello

Miguel ÁngelMoratinos

Bodo Hombach

François Léotard

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Os instrumentos da PESC

O Tratado dotou a PESC de vários instrumentos: as posições comuns,as acções comuns, as decisões e a celebração de acordos internacio-nais. Além disso, as estratégias comuns implicam e facilitam o recursoaos instrumentos PESC. As declarações e os contactos com os paísesterceiros continuam a ser importantes meios diplomáticos da PESC.Assim, a PESC utiliza certos instrumentos específicos: não conhece ins-trumentos jurídicos como as «directivas» ou os «regulamentos», queexistem para as políticas comunitárias.

AS ESTRATÉGIAS COMUNS

As estratégias comuns são decididas pelo Conselho Europeu, por reco-mendação do Conselho, em domínios em que os Estados-Membrostêm interesses importantes. Em cada estratégia especificam-se osobjectivos, a duração e os meios a fornecer pela União e pelosEstados-Membros. O Conselho executa-as, nomeadamente pela apro-vação de acções e posições comuns por maioria qualificada (tal não seaplica, porém, às questões que tenham implicações militares ou emmatéria de defesa, uma vez que, neste domínio, as decisões são sem-pre tomadas por unanimidade). Se um membro do Conselho desejaropor-se a uma dessas decisões por motivos importantes de políticanacional, o Conselho pode remeter a questão para o ConselhoEuropeu. Este último dirime então a questão por unanimidade.

Até este momento, o Conselho aprovou três estratégias comuns rela-tivas, respectivamente, à Rússia, à Ucrânia e à região mediterrânica.

AS POSIÇÕES COMUNS

O Conselho pode aprovar posições comuns que definam a posição daUnião sobre uma questão específica de natureza geográfica ou temá-tica, relativamente a um Estado terceiro ou por ocasião de uma con-ferência internacional, por exemplo. Os Estados-Membros velamentão pela coerência das suas políticas nacionais com as posiçõescomuns.

AS ACÇÕES COMUNS

O Conselho aprova acções comuns quando determinadas situaçõesreclamam uma acção operacional que envolva os Estados-Membros daUnião Europeia. Em cada acção fixam-se os objectivos, o alcance, osmeios a pôr à disposição da União, as condições de execução e a dura-ção (se necessário).

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AS DECISÕES

No âmbito da PESC, o Conselho pode igualmente aprovar decisõesque, tal como as posições e as acções comuns, têm um valor vinculati-vo para os Estados-Membros.

A CELEBRAÇÃO DE ACORDOS INTERNACIONAIS

Quando se torna necessário celebrar um acordo com um ou váriosEstados ou organizações internacionais no domínio da PESC, oConselho pode autorizar a presidência a encetar negociações. Nessasnegociações, a presidência é coadjuvada pelo Secretariado-Geral e,eventualmente, pela Comissão. Os acordos são seguidamente cele-brados pelo Conselho por unanimidade, por recomendação da presi-dência.

O Tratado estipula, porém, que nenhum acordo vincula um Estado--Membro cujo representante no Conselho declare ter de respeitar assuas próprias regras constitucionais. Os outros membros do Conselhopodem convir que o acordo lhes é aplicável a título provisório. Alémdisso, uma declaração anexa ao Tratado refere que tal acordo nãopode implicar a transferência de competência dos Estados-Membrospara a União Europeia. O novo Tratado de Nice definirá as regras datomada de decisão neste domínio e determinará que tais acordos vin-culam as instituições da União.

A acção comum relativa à missão de vigilância da União Europeia àRepública Federativa da Jugoslávia, aprovada em 22 de Dezembro de2000, prevê precisamente que os termos e as condições em que se

desenvolverão as operações desta missãoserão estabelecidos em acordos internacionais.Poderá vir a tratar-se do primeiro acordointernacional celebrado pela União Europeia atítulo da PESC.

Esta missão de vigilância, que passa a serdesignada por «EUMM» (European UnionMonitoring Mission) é composta por observa-dores que acompanham a evolução da situa-ção em termos políticos e de segurança nosBalcãs Ocidentais, prestando especial atençãoà vigilância das fronteiras, às questões inter-

étnicas e ao regresso dos refugiados. O alto-representante desempe-nha um papel de grande relevo na definição das funções da missão,na supervisão do seu funcionamento e na informação do Conselhosobre as suas actividades.

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AS DECLARAÇÕES

As declarações exprimem publicamente posições, pedidos ou expecta-tivas da União Europeia em relação a países terceiros ou a questõesinternacionais. Este instrumento flexível permite reagir muito rapida-mente à eclosão de incidentes que ocorram em qualquer parte domundo, com a afirmação do ponto de vista da União. São designadaspor «declaração da União Europeia» quando o Conselho se reúne e sepronuncia sobre determinada questão internacional, ou «declaraçãoda presidência em nome da União Europeia» quando o Conselho nãose reúne.

OS CONTACTOS COM PAÍSES TERCEIROS

Os contactos com países terceiros estabelecem-se principalmente atra-vés de reuniões de «diálogo político» e de «diligências». A UniãoEuropeia mantém um diálogo político com grande número de paísesou de grupos de países sobre questões de política internacional. Essasreuniões, em número superior a 200 por ano, realizam-se a todos osníveis: chefes de Estado, ministros, directores políticos, altos-funcio-nários, peritos. Nessas reuniões, a União Europeia é representadaquer pela presidência, coadjuvada pelo alto-representante para aPESC, quer pelo próprio alto-representante, a pedido da presidência,quer pela tróica (presidência assistida pelo alto-representante para aPESC e a Comissão e, eventualmente, pela presidência seguinte), ouainda, num número reduzido de casos, pelos delegados dos Estados-Membros e pelo representante da Comissão. Quanto às diligências,de carácter confidencial, são empreendidas junto de países terceirospela presidência ou pela tróica, em nome da União Europeia, e visam,geralmente, resolver com esses Estados questões relacionadas com osdireitos do Homem, a democracia ou a acção humanitária.

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A Política Externa e de Segurança Comum deve ser coerente comoutras políticas e contar com um processo decisório eficaz.

Coerência

A coerência no âmbito da PESC é duplamente assegurada.

Em primeiro lugar, o Tratado da União Europeia criou um quadro,meios, métodos e um ritmo de trabalho para a execução da PESC,mantendo-a sempre, porém, dentro do quadro institucional único jáexistente dentro da esfera de acção comunitária. O facto de aComissão estar plenamente associada aos trabalhos da PESC reforçaessa coordenação.

Por outro lado, compete ao Conselho Europeu, ao enunciar as linhasdirectrizes do desenvolvimento da União, assegurar a coerência daPESC em relação às políticas comunitárias (de entre as quais as rela-ções económicas externas e a política de cooperação para o desenvol-vimento), que são conduzidas sob responsabilidade da Comissão.

Eficácia do processo decisório

No âmbito da PESC, as decisões são geralmente tomadas por unani-midade. Tal significa, porém, que um determinado Estado-Membropode bloquear a adopção de um texto. Todavia, o Tratado prevêvárias medidas que permitem ultrapassar esse obstáculo. Embora aunanimidade continue a ser de regra e seja obrigatória para a adop-ção de decisões com implicações militares ou no domínio da defesa,existem duas possibilidades a que se pode recorrer para facilitar atomada de decisões:

1. «A abstenção construtiva»: no momento da adopção de umadecisão, um Estado-Membro pode fazer acompanhar a suaabstenção por uma declaração formal. Nesse caso, não é obri-gado a aplicar a decisão mas aceita que a decisão vincula aUnião.

2. O recurso à maioria qualificada: o recurso à maioria qualifica-da tornou-se extensivo aos casos em que o Conselho executaestratégias comuns decididas pelo Conselho Europeu, bem

IV. A eficácia da Política Externa e de Segurança Comum

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como às decisões de execução das acções e posições comuns.Quando se adopta uma decisão por maioria qualificada, umEstado pode, porém, invocar razões importantes de política

nacional, que exporá, para se opor à referi-da adopção. Nesse caso, não se passa àvotação. O Conselho pode, por maioriaqualificada, submeter a questão à aprecia-ção do Conselho Europeu, para que estedecida dela por unanimidade. Importanotar, por último, que a maioria qualificadano sector da PESC é, de certo modo, uma«maioria qualificada reforçada»: as delibe-rações são definitivas quando se atinjam 62votos que exprimam a votação favorávelde, pelo menos, 10 Estados-Membros.

3. O Tratado de Nice introduz a noção das cooperações reforça-das entre vários Estados-Membros: sempre que os objectivosda União e da Comunidade não possam ser alcançados portodos os Estados-Membros, aqueles que estiverem em condi-ções de o fazer (no mínimo oito Estados-Membros) podemestabelecer entre si um cooperação «reforçada». No domínioda PESC, essa cooperação pode incidir unicamente sobre aexecução de uma acção ou posição comum, sobre iniciativasem matéria de armamento e sobre iniciativas no domínio dasegurança e da defesa que contribuam para a criação de capa-cidades para a gestão de crises.

Conselho da União Europeia

Política Externa e de Segurança Comum

Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das ComunidadesEuropeias

2002 — 20 p. — 17,6 x 25 cm

ISBN 92-824-1993-2