POLÍTICA INDUSTRIAL E DESENVOLVIMENTO Ana Carolina Garcia

Hugo CostaKaleandra Hirata

Raphael ReisRodrigo Alves

Novembro/2011

Objetivos

- Apresentar as definições de política industrial;

- Aprofundar conceitos da análise schumpteriana;

- Comparar diferenças de interpretações sobre política industrial no Brasil.

Definição de política industrial

• Dois grupos com visões opostas:

1) Senso mais restrito e a política industrial é

orientada pelo mercado para corrigir falhas de

mercado ou para melhorar seu funcionamento ;

2) Senso mais amplo e inclui não apenas políticas

industriais- específicas, também inclui medidas mais

gerais que afetam a performace industrial;

Teoria Neoclássica

• Análise estática comparativa;

• As intervenções do governo levam a economia

para um ponto de Pareto-eficiente;

• Racionalidade substantiva;

• Estruturas de mercados são dadas;

Teoria Neoclássica

• Vantagens comparativas estáticas;

• Conhecimento é um bem público;

• Política industrial é passiva e tem como objetivo

corrigir as falhas de mercado;

Teoria Neo-schumpeteriana

• Análise dinâmica dos mercados e instituições;

• As intervenções do governo tem como objetivo o

ambiente econômico;

• Racionalidade procedual;

• Estruturas de mercado evoluem interagindo com o

ambiente e com as estratégias das firmas;

Teoria Neo-schumpeteriana

• Vantagens comparativas dinâmicas;

• Conhecimento é tácito e específico;

• Política industrial é ativa e visa a competitividade

sistêmica;

Áreas políticas

• Diretrizes da política industrial e programas

específicos;

• Relacionamento entre a política macroeconomia e a

política industrial;

• Políticas de mercado, financiamento, promoção e

regulação;

Áreas políticas

• Políticas de investimento em infra-estrutura,

políticas de ciência e tecnologia, educação;

• Orientação das políticas;

Restrições

• Desigualdade de distribuição de renda, desequilíbrios

regionais de desenvolvimento e desemprego

crescente;

• Tendências internacionais e regulação;

Política industrial

Competitividade

Inovação é a base do progresso econômico e geradora de vantagens absolutas por parte das empresas

Deve ter papel central na política industrial

As funções básicas da política industrial em contexto de mudança tecnológica

• Redução da incerteza

• Incentivo ao aprendizado e à cooperação

• Recuperação do perfil da estrutura produtiva;

A importância da estrutura herdada para a política industrial

• Caráter histórico, local, específico das economias nacionais

• Política Industrial e o grau de abrangência e intensidade

• Distância em relação a fronteira tecnológica (hiato)• Defasagem: inclui capacidade de inovar e

aprendizado, grau de eficiência dinâmica • Padrão de evolução da estrutura produtiva de cada

economia

O argumento neo-schumpeteriano• Políticas industriais mais ativas e abrangentes nos

países atrasados

• Argumentos:1)Estrutura herdada eficiência dinâmica ciclo

virtuoso realimentação 2)Diferenças de aderência aos critérios de eficiência,

cada país possui um padrão de especialização produtiva

Fatores importantes para formulação de políticas industriais

• Eficiência dinâmica de determinado padrão alocativo• Competitividade• Composição setorial da pauta de produção e de comércio

internacional • Indicadores podem ser utilizados como proxy ,

exemplos: indicadores razoáveis de hierarquia dinamismo tecnológico e econômico Resultado: Orientação geral a favor de atividades mais

intensivas em tecnológica / complexo eletrônico como tendência de maior importância

Competitividade, crescimento e rentabilidade

• Identificáveis / informação disponível

• Por que os agentes econômicos não realocam seus investimentos nessa direção?

• Devido as características/trajetórias tecnológicas : delimitam o mercado, as indústrias, competitividade, instituições e leque de restrições e oportunidades

• “Patrimônio genético”: ativos, capacitações e rotinas que vinculam o passado e o futuro (path-dependent)

A dimensão patrimonial da estrutura produtiva

• Firma como unidade relevante do ponto de vista da política industrial

• Poder de mercado

• Âmbito global

• Poder: conjunto de ativos e capacitações

A questão das quase-firmas

• O que são?• Microinstituições que se distinguem das firmais

locais • Ditam a dinâmica industrial do país em análise• Escala de análise global• Infere diretamente no padrão de “sinais de

mercado” para as empresas locais• Barreiras a entrada impostas à newcomers• Altera o padrão de rentabilidade e rivalidade

A questão das quase-firmas

• Auxilia as firmas locais: capacitação, competitividade, aprendizado, custo/qualidade

• Formação de redes de aprendizado interativo

• Incorporação das quase-firmas no âmbito da política industrial

Condicionalidades da PI

• PI: - Foco nas cadeias produtivas e redes de aprendizado;

- Redes articuladas em torno de indústrias nucleares;

- Internacionalização seria o “alvo-móvel” da PI.

• 2 características da estrutura herdada:

- Dimensão setorial - Conjunto de ativos e capacitações internalizadas na estrutura produtiva; - Dimensão institucional - Organização, coordenação e intreação entre os ativos e capacitações;

Condicionalidades da PI

Condicionalidades da PI

• Dimensão patrimonial - Associa grau de defasagem entre a economia e a fronteira internacional/ tecnológica; - Influencia na intensidade da PI;

• PI pode ser eficaz para domínio de firmas locais e ineficaz para domínio de “quase-firmas”;

Oportunidades da Estrutura Herdada

• Intervenção da PI:

- Tem de priorizar redes ou cadeias internalizadas em segmentos industriais de maior dinamismo;

- Tem de aproveitar linhas de menor resistência para incrementar potencial dinâmico da estrutura herdada.

Oportunidades da Estrutura Herdada

• Capacitações e ativos já introjetados na economia deve constituir uma plataforma básica: - Permitem a articulação e fortalecimento de novas capacitações e redes;

• Setores e redes internalizados podem nortear política de upgrading tecnológico.

Repensando o papel das multinacionais

• Convivência de firmas nacionais e de quase-firmas estrangeiras;• Contribuição das quase-firmas para o desenvolvimento local é limitada: - Depende da configuração institucional;• Transferência de tecnologia é fundamental: - Depende da capacidade de absorção e das características estruturais da economia hospedeira.

Repensando o papel das multinacionais

• Multinacionais: - Dependendo da tecnologia das atividades, pode gerar externalidades favoráveis; - Podem ter efeitos desestruturadores sobre as firmas locais, causando downgrading tecnológico da estrutura produtiva local: - Possuem poder de concorrência significativo; - Provocam enfraquecimento dos mecanismos de aprendizado local.

Repensando o papel das multinacionais

• Política industrial deve orientar-se para: - Fortalecimento da capacidade inovativa e competitiva das empresas nacionais; - Integrar as quase-firmas em redes locais de aprendizado; - Reduzir a incerteza enfrentada pelos agentes nacionais; - Não conferir às multinacionais um papel protagonista na dinâmica e na PI.

Política Industrial e Desenvolvimento no Brasil

• Políticas Industriais impulsionaram a industrialização no Brasil no final dos 1970

– Fortalecimento de novos agentes políticos: associações industriais; sindicatos patronais e trabalhadores; órgãos regionais e setoriais, e a política econômica refletia o novo quadro político

– Prevaleciam o desenvolvimento nacionalista e o intervencionismo estatal

Dois momentos principais:

1. O Plano de Metas de JK: implementado por executivos industriais que contavam com a participação do setor privado

2. II Plano Nacional de Desenvolvimento: implementado durante a Ditadura pelo autoritário Conselho de Desenvolvimento Econômico

– Em ambos os processos, houve uma co-evolução de tecnologias, estruturas econômicas e instituíções

• As Metas: relacionadas aos problemas do Balanço de

Pagamentos > substituíção de importações e expansão das exportações de manufaturados

• A PI nos anos 70– Ocupava-se em construir setores para que a

estrutura industrial convergisse com o padrão de países industrializados

– Avançar no desenvolvimento do sistema de inovação – Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e no desenvolvimento de infra-estrutura econômica

– Organização da Economia no famoso Tripé:• Estado: infra-estrutra e indústrias de base• Capital estrangeiro: indústriad dinâmicas• Capital nacional: indústrias tradicionais e

segmentos das dinâmicas– Construção institucional:• Orgãos de planejamento• Planos setoriais• Instituicoes e políticas de financiamento

público, fomento e comércio exterior• Regulamentações de preços, tarifas, salários,

trasferência tecnológicas, IDE.

Articulação e instrumentos eram precários:

– Proteção aduaneira exagerada– Concessão indiscrimada de subsídios fiscais e

financeiros– Ênfase tardia na exportação– Insuficiente atenção à inovação– Fortes distorções sobre preços, tarifas e salários

• Política Macroecômica era semelhante:– Expansiva com exceção nos dois anos inicais da

Ditadura– Regimes cambiais discriminatórios com subsídio a

importação e penalização de exportações até que fosse adotado o regime de mini desvalorizações

– Estrutura tributária arcaica e regressiva

• Contudo, houve avanço industrial e crescimento econômico, porém sem mudanças sociais no país

• Esse foi o momento (transição dos anos 70 para 80)

de mudar a direção da PI, reduzir o foco na construção de setores e reconhecer o fim da substituição de importações como processo de industrialização e dar ênfase em metas qualitativas voltadas para inovação, progresso tecnológico e produtividade

• Em 1979 essas mudanças começaram a acontecer até que foram atropeladas por alterações no comando da economia e pela crise macroeconômica no começo da década de 80

• Houve um retrocesso em tecnologias, das estruturas industriais e de instituições, deterioração da infraestrutura e abandono SNDCT

• A política, a economia, o desenvolvimentismo e o intervencionismo estatal perderam a liderança, exercida pelo CDE– Com isso deixou de haver uma atitude pró PI e o

foco foi a estabilização macroeconômica

• Os planos de desenvolvimento econômico e progresso científico e tecnológico foram desativados, instrumentos de políticas passaram a ser objetivos da estabilização macroeconômica, maiores restrições às importações, redução dos investimentos em infraestrutura, financiamentos para o SNDCT reduzidos

• Ao final da décida de 80, algumas mudanças

tentaram emergir com a Nova Política Industral, porém o processo inflacionário inviabilizou qualquer programa de desenvolvimento

• A décade de 90 começou com um único processo de PI: a abertura comercial– Acordos multilaterais– Sobrevalorização do Real– Abandono do sistema de fomento a indústria– Início do processo de privatização de indústria e

infraestrutura

• Isso levou ao país, antes estagnado, à concorrência

de importações e investimentos, resultando em desnacionalizção de indústrias e infraestrura

• Com o ajuste industrial, as empresas buscaram a melhora qualitativa. Houve uma diminuição da participação industrial no PIB e uma nova forma de poder emergiu: o Estado Regulador, capital estrangerio dominante

• No início da década de 2000, vários desafios terai que

ser vencidos para a umplantação de uma PI:

– Superar a ideologia anti PI que se firmou após o pensamento econômico neolibral

– Convergir a política macroeconômica aos objetivos de uma nova PI

– Melhorar a organização institucional do setor público com o setor privado

– Liberalizar o financimento público e investimeto

industrial pelo BNDES

– Fortalecer o SNDCT

– Organizar os intrumentos de política de comércio exterior, incentivos fiscais, competição e regulação

– Melhorar a infraestrutura que estava deteriorada

– Resolver os problemas sociais como desemprego, pobreza, distribuição de renda, educação

• Foi nesse cenário que a atual política industrial vem sendo implementada desde 2003 – a Política Industrial de Tecnologia e Comércio Exterior

• Ainda londe de enfrentar os problemas por uma estratégia de desenvolvimento centrada na indústria, impulsionada pela inovação e tranformações tecnológicas, segundo o enfoque neoschumpteriano, é notável que a PI voltou a ocupar espaço na agenda Política e Econômica

• A PITCE tem como pontos forte:– Metas– Foca na inovação– Reconhecimento da necessidade de uma nova

Organização Institucional

• Os pontos fracos são:– Incompatibilidade entre PI e PM– Precariedade de infraestrutura– Insuficiência de C, T&I– Fragilidade de comando e coordenação da PI

• O desenvolvimento tecnológico é a principal ênfase

dessa PI, porem isso ocorre não somente no setor indústrial– Agronegócio: criação da EMBRAPA– Aeronaves: a criação do Centro Tecnológico que

deu origem a EMBRAER

• Mas obviamente o foco na indústria é o mais importante: é a indústria que reúne a maioria dos setores difusores de inovações e progresso técnico

• “Pode-se dizer que a PI é uma política de

estruturação, reestruturação, aprimoramento e desenvolvimento das atividades econômicas e do precesso de geração de riqueza.” É pela indústria que os efeitos da PI irradiam sobre o sistema econômico

• Relação entre Governo e setor Privado para traçar as estratégias da PI

• O objetivo da PITCE pretende restaurar o diversificado sistema industrial emergido no passado com processos qualitativos e sustentados

• A PITCE promoveu as exportações e colocou a

inovação e o desenvolvimento tecnológico no centro de seu objetivo, selecionou setores difusores de inovações e tecnologias, definiu áreas portadoras de futuro como prioridade

• Conta com uma boa organização institucional como BNDES para financiamento, Finep entre outros para apois à atividades de P&D e MRE e APEX para fomentar exportação e a criação de uma agencia para esses instrumentos, a ABDI

• A PM tem sido obstáculo para a PITCE devido aos altos

juros encarecendo os investimentos no setor produtivos; a volatilidade cambial e sobravalorização do Real contraria os esforços de promoção da exportação

• A estrutura tributária deixa brechas para que os empresários tomem atitudes que nem sempre julgam ser as melhores

• Faltam articulações entre mecanismos e instrumentos e coordenação entre os comandantes da PI. Há necessidade de articular oferda e demanda, capacidades e necessidades, soluções e problemas

• A falta de infraestrutura física (energia, transportes,

comunicações, portos) suprime o desenvolvimento nacional de inovação

• O enfraquecimento das Universidades Públicas e de entidades de pesquisa e laboratórios, a inadequação do sistema educacional inviabilizam o desenvolvimento baseado em inovação e progresso técnico

• Para que a PITCE consista em sucesso, necessita-se de persitência, de construção paulatina, acompamento, revisão e redefinição, e pensar necessariamente no longo prazo

Artigo: “ Sobre a inexistente relação entre política industrial e comércio exterior ”

Pedro Cavalcanti Ferreira

• Política industrial no sentido clássico;

• Ponto de partida para a crítica : Política industrial com objetivo de criar maior dinamismo nas contas externas;

• Argumentação micro, macro e comparativa;

Argumento Micro• Leitura Evolucionária: Pauta de importações é rígida,

o que implica numa vulnerabilidade externa (resposta do câmbio é insuficiente); - Solução : Investimento em tecnologia

• Leitura clássica: Câmbio gera superávits, portanto é desnecessário intervenção; - Se objetivo é aliviar a restrição externa, por que não investir naquilo em que somos competitivos (apela para análises de função de bem-estar,custo benefício e o caso italiano)

• Efeito spillover tecnológico e aprendizado são

superdimensionados;

• Se valor presente dos investimentos são positivos dado os ganhos de produtividade, qual a necessidade do BNDES?

• Política industrial : Argumentos políticos são mais fortes que econômicos

Argumento Macro• Parte de uma identidade macroeconômica básica:

Y ≡C+I+G+(X–M)Y–R–T ≡C+I+(G–T)+(X–R–M)

X–R–M ≡(S–I)+(T–G) • Déficit comercial teria como contrapartida déficit público e poupança privada negativa;• A partir da identidade não teríamos impactos agregados se, por exemplo, se apenas exportássemos produtos de alta tecnologia; • Haveria mudança apenas microeconomicamente (emprego).

Argumento comparativo

• Exemplo Coréia do Sul e Taiwan;

• PIB per capita sai de menos da metade do brasileiro na década de 60 para mais do dobro;

• Resultado : Política industrial + Revolução educacional + Distribuição de renda;

• Crítica final: Incapacidade do Estado em escolher campeões.

Bibliografia• SUZIGAN, W.; VILLELA, A.V. Industrial Policy in Brazil. Campinas:

UNICAMP.IE. 1997. 236p.

• BAPTISTA, Margarida Afonso Costa. Política Industrial: Uma interpretação heterodoxa. São Paulo: UNICAMP, 2000.

• SUZIGAN, W. & FURTADO, J. Política Industrial e Desenvolvimento. Revista de Economia Política, vol. 26, nº 2 (102), pp. 163-185 abriljunho/2006.

• Ferreira, Pedro Cavalcanti Gomes, 2005. "Sobre a Inexistente Relação entre Política Industrial e Comércio Exterior,“ Revista de Economia Aplicada,vol.9,n°5, dezembro 2005