POLÍTICAS DE SALVAGUARDA ESTRUTURA PARA … · V. Avançando ... Quadro 5. Iniciativa de sustentabilidade da CFI ... No entanto, à luz das recentes mudanças nas abordagens do

DISCUSSION

POLÍTICAS DE SALVAGUARDA: ESTRUTURA PARA MELHORAR A

EFICÁCIA DO DESENVOLVIMENTO

TEXTO PARA DISCUSSÃO

DESENVOLVIMENTO SOCIAL E AMBIENTAL SUSTENTÁVEL

E

POLÍTICA DE OPERAÇÕES E SERVIÇOS PARA O PAÍS

1 DE OUTURBRO DE 2002

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SIGLAS E ACRÔNIMOS

AA Avaliação Ambiental AAE Avaliação Ambiental Estratégica AAP Análise Ambiental do País AAS Avaliação Ambiental Setorial

AC Ano Calendário ADI Associação de Desenvolvimento Internacional AF Ano Fiscal AIA Avaliação do Impacto Ambiental AIPP Avaliação das Instituições e da Política do País BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento CARP Crédito de Apoio à Redução da Pobreza CED Comitê para Eficácia do Desenvolvimento CFI Corporação Financeira Internacional CIRLI Centro Internacional para Resolução de Litígio sobre Investimento CPO Comitê de Política Operacional DAO Departamento de Avaliação das Operações DC Desenvolvimento Comunitário DDS Departamento de Desenvolvimento Social DMA Departamento de Meio Ambiente DO Diretriz Operacional DSAS Rede de Desenvolvimento Social e Ambiental Sustentável EAP Estratégia de Assistência ao País GGQ Grupo de Garantia de Qualidade GTMA-IFM- Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente da Instituição Financeira

Multilateral IFM Instituição Financeira Multilateral MIGA Agência de Garantia de Investimento Multilateral OAC Ouvidoria e Assessoria de Compatibilidade ONG Organização Não-Governamental PB Procedimento do Banco PO Política Operacional POSP Política de Operações e Serviços para o País PREM Rede de Gestão Econômica para Redução da Pobreza TES Trabalho Econômico e Setorial TPO Texto de Política Operacional UCGQ Unidade de Compatibilidade e Garantia de Qualidade VPJ Vice-Presidência Jurídica

POLÍTICAS DE SALVAGUARDA: ESTRUTURA PARA MELHORAR A EFICÁCIA DO DESENVOLVIMENTO


SUMÁRIO

Página

Resumo executivo......................................................................................................................... iii

I. Introdução ..............................................................................................................................1

II. Estrutura de salvaguardas do Grupo do Banco Mundial...................................................3 III. Questões emergentes das salvaguardas ...............................................................................6

A. Questões das políticas.........................................................................................................6 B. Prioridades, sistemas e capacidades dos clientes................................................................7

IV. Abordagem modular em duas vias para o Banco Mundial ................................................9 A. Aperfeiçoamento da clareza e consistência das políticas de salvaguarda ........................10 B. Estímulo à adesão dos países e dos mutuários..................................................................13 V. Avançando.............................................................................................................................16 A. Benefícios e riscos............................................................................................................16 B. Implementação................................................................................................................. 18 C. Próximas etapas ............................................................................................................... 20 Quadros Quadro 1. Políticas de salvaguarda do Grupo do Banco Mundial..................................................3 Quadro 2. Responsabilidades do mutuário e do Banco: um exemplo de avaliação ambiental

..............................................................................................................................................4 Quadro 3. O Painel de Inspeção do Banco Mundial.......................................................................5 Quadro 4. Exemplos representativos de capacitação do cliente .....................................................9 Quadro 5. Iniciativa de sustentabilidade da CFI...........................................................................10 Quadro 6. Exemplo de normas de prevenção e redução da poluição ...........................................12 Quadro 7. Inovações na capacitação: um exemplo do Brasil .......................................................14 Quadro 8. Programa piloto para harmonização de políticas no Vietnã ........................................15 Quadro 9. Elementos da abordagem modular em duas vias: vínculos e responsabilidades...........................................................................................................................18

Anexos Anexo A. Políticas de Salvaguarda do Banco Mundial............................................................... 21 Anexo B. Programa de Trabalho com Salvaguardas e Matriz de Ações ..................................... 23

POLÍTICAS DE SALVAGUARDA: ESTRUTURA PARA MELHORAR A EFICÁCIA DO DESENVOLVIMENTO


RESUMO EXECUTIVO

1. O Banco Mundial tem sido líder entre as instituições de desenvolvimento no estímulo ao cuidado com as questões de salvaguardas. O Banco desenvolveu políticas, estabeleceu estruturas de implementação e fiscalização, e comprometeu recursos de modo sem paralelo entre as instituições de desenvolvimento. No entanto, à luz das recentes mudanças nas abordagens do crescimento e dos instrumentos de empréstimo, os Diretores Executivos do Banco Mundial aproveitaram a oportunidade para discutir o futuro do sistema de políticas de salvaguarda, inclusive os mecanismos específicos para torná-las mais relevantes quanto às alterações nas práticas desenvolvimentistas e em vista das necessidades dos clientes.

2. Visão geral do estudo. Este documento discute as questões emergentes às quais o sistema de salvaguardas do Grupo do Banco Mundial deve responder, aborda os trabalhos atuais relacionados a salvaguardas conduzidos pela CFI e a MIGA, e faz recomendações ao Banco com o objetivo de manter e aprimorar as suas obrigações de diligência, permitindo ao mesmo tempo inovações que melhorem a eficácia do desenvolvimento. No curto prazo, não são propostas mudanças nas políticas. De fato, o Banco espera que tanto a compatibilidade quanto os resultados continuem a ser aperfeiçoados em decorrência das medidas que já foram tomadas e das ações adicionais propostas, como a melhor supervisão e maior ênfase nos resultados. Quaisquer mudanças nas políticas a médio ou longo prazo seriam realizadas apenas depois da avaliação e implementação de meticulosos e transparentes projetos piloto, e de discussões com Diretores Executivos, mutuários e partes externas interessadas.

3. Medidas de curto prazo. O estudo propõe algumas medidas de curto prazo para esclarecer o propósito das políticas de salvaguarda e melhorar sua eficácia:

• preparar e divulgar a declaração da Gerência sobre o objetivo das salvaguardas e seu papel na melhoria dos resultados do desenvolvimento;

• esclarecer o tratamento das questões sobre salvaguardas nos diferentes contextos de financiamento, inclusive os empréstimos para ajuste;

• fortalecer a supervisão e enfocar de modo crescente a análise dos resultados e a reestruturação interna, bem como o aprendizado necessário para atingir esses objetivos;

• fortalecer a capacidade dos mutuários e criar incentivos para melhorias apropriadas às suas capacidades;

• utilizar melhor a flexibilidade já existente a fim de compartilhar responsabilidades específicas às salvaguardas com os clientes de competência comprovada e para

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determinar o tipo e as modalidades de supervisão com base na capacidade e nos antecedentes do cliente;

• implementar projetos piloto transparentes e cuidadosamente monitorados com o objetivo de utilizar sistemas nacionais em países com capacidade comprovada para usufruir lições dessas experiências; e

• apoiar os esforços em andamento para harmonizar os princípios e procedimentos de avaliação de impacto com outros doadores e mutuários.

4. Medidas de médio e longo prazo. Dependendo dos resultados dos pilotos e de outras ações, das conseqüências do trabalho de harmonização e da conclusão das consultas junto aos Diretores Executivos, mutuários e outras partes interessadas, as medidas a serem tomadas no médio e longo prazo poderão incluir a preparação de uma declaração integrada sobre os objetivos e procedimentos das salvaguardas do Banco, o estabelecimento de um sistema de salvaguardas com base em princípios que possam ser aplicados de forma mais abrangente aos programas dos países clientes, visando obter melhores resultados no desenvolvimento, além de uma crescente confiabilidade dos sistemas e procedimentos dos países com capacidade comprovada.

5. CFI e MIGA. O Banco Mundial, a CFI e a MIGA administram os seus próprios sistemas de salvaguardas de modo independente e foi instituído recentemente um mecanismo formal de coordenação, composto por gestores e suas equipes. A CFI está tratando das questões relevantes de salvaguardas através de sua atual iniciativa de sustentabilidade e da revisão das salvaguardas conduzida pelo escritório da Ouvidoria e Assessoria de Compatibilidade. A CFI e a MIGA irão considerar ações específicas quando essa análise tiver sido concluída e avaliada pelas diretorias desses organismos.

6. Benefícios e riscos. Embora benefícios importantes possam resultar das propostas apresentadas neste documento, há também riscos e custos. Os benefícios incluem um aumento significativo do impacto das salvaguardas quando os países as adotam e as implementam não apenas nas operações assistidas pelo Banco mas também de modo mais abrangente em seus programas de desenvolvimento. Entre os riscos está uma possível preocupação, surgida entre os mutuários, de que uma maior atenção esteja sendo dispensada às questões de salvaguardas, enquanto que outros podem perceber erroneamente as inovações propostas como uma maneira de o Banco Mundial reduzir o seu compromisso com as políticas de salvaguarda. Para minimizar esses riscos, a Gerência Sênior continuará a supervisionar de perto a implementação e a evolução das políticas de salvaguarda. O processo será realizado de modo transparente, incluindo a apresentação de relatórios periódicos aos Diretores Executivos, além de amplas consultas e criação de consenso.

7. Próximas etapas. Os gerentes seniores do Banco discutiram este documento - que vai ser publicado brevemente na Web para que o público o comente - com os Diretores Executivos no Comitê para Eficácia do Desenvolvimento. Será iniciado também um diálogo com os mutuários e outras partes interessadas. No Banco, esse trabalho será administrado pela Unidade de Compatibilidade e Garantia de Qualidade, que faz parte da Rede de Desenvolvimento Social e Ambiental Sustentável, em estreita colaboração com a Política de Operações e Serviços para o País.

POLÍTICA DE SALVAGUARDAS:

ESTRUTURA PARA MELHORAR A EFICÁCIA DO DESENVOLVIMENTO


I. INTRODUÇÃO 1. As políticas operacionais do Grupo do Banco Mundial1 são vitais em seus esforços para promover a redução da pobreza e o desenvolvimento sustentável. Um subconjunto dessas políticas necessita que os impactos ambientais potencialmente prejudiciais e determinados impactos sociais dos projetos de investimento do Banco Mundial sejam identificados, evitados ou minimizados onde for possível, além de mitigados e monitorados. Embora o Banco tenha estabelecido políticas ambientais e sociais há mais de 20 anos, a sua Direção criou pela primeira vez o conceito de política de salvaguarda em 1997 para enfatizar a importância deste conjunto específico de políticas operacionais com a finalidade de atingir os seus objetivos sociais e ambientais e melhorar a qualidade de suas operações. Atualmente, as instituições que compõem o Grupo do Banco Mundial compartilham um conjunto semelhante de políticas de salvaguarda e dispõem de acordos institucionais de implementação e supervisão, com as modificações necessárias para direcionar sua linha específica de estruturas organizacionais e econômicas.

2. Além da compatibilidade. Nos últimos anos, a Gerência e os Diretores Executivos de cada uma das instituições do Grupo do Banco Mundial enfatizaram o maior fortalecimento da implementação de suas políticas de salvaguarda. Em discussões recentes no Banco Mundial2, os Diretores Executivos reafirmaram a importância da compatibilidade com as políticas de salvaguarda, mas também aproveitaram a oportunidade para discutir o futuro do sistema de políticas de salvaguarda do Banco e considerar os mecanismos para tornar esses instrumentos mais relevantes, tanto para as mudanças nas práticas de desenvolvimento quanto para as necessidades dos clientes. Em particular, a Diretoria queria saber como o Grupo deve fazer para

1 Neste estudo, o BIRD e a ADI (o Banco Mundial ou, simplesmente, o Banco), a CFI e a MIGA são

mencionados como Grupo do Banco Mundial ou Grupo do Banco. O CIRLI não está incluído. 2 Em junho de 2000, a Gerência do Banco enviou à Diretoria uma nota intitulada Country Focus and Safeguard

Policies: Institutional Issues (anexada ao INSP/R2000-4/1), datada de 12 de junho de 2000, que, entre outros assuntos, resumia o programa para aperfeiçoar a implementação das políticas de salvaguarda e começar a levantar questões sobre a maneira de desenvolver a estrutura de salvaguardas. Em outras discussões, em novembro de 2000, o Comitê para Eficácia do Desenvolvimento (CED) enfatizou a importância de promover a adesão e a capacitação do país. Essa questão emergiu novamente durante a discussão de Cost of Doing Business: Fiduciary and Safeguard Policies and Compliance (SecM2001-469), datado de 17 de julho de 2001, e em novembro de 2001, quando o Subcomitê do CED considerou a avaliação do Departamento de Avaliação das Operações (DAO) da Estratégia de Assistência ao País para o Vietnã, na qual o DAO recomendou ações para fortalecer a apropriação pelos governos e a aplicação das políticas de salvaguarda em toda o país; ver Vietnam: Country Assistance Evaluation, Relatório do DAO No. 23288, novembro de 2001.

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promover as inovações e sua incorporação, construir a capacitação dos países e evitar os comportamentos excessivamente adversos a riscos dos clientes e de suas equipes.

3. Objetivo deste documento. Este texto para discussão responde a uma solicitação dos Diretores Executivos. Descreve as mudanças necessárias a serem implementadas dentro e fora do Grupo do Banco Mundial para que o sistema continue a se adaptar e desenvolver, além de abranger os trabalhos relacionados a salvaguardas conduzidos pela CFI e a MIGA.3 Faz uma série de recomendações com o objetivo de manter e aprimorar as obrigações de diligência do Banco no curto prazo, ao mesmo tempo oferecendo apoio a inovações para atingir os objetivos das salvaguardas e aumentar o impacto do desenvolvimento. O texto também descreve as medidas de médio e longo prazo para desenvolver um sistema de salvaguardas com base em princípios que possam ser aplicados de modo amplo nos programas dos países clientes, no aprimoramento da qualidade dos programas dos mutuários e que permita às instituições financiadoras se apoiarem cada vez mais nos procedimentos e sistemas dos próprios países. As propostas incluem disposições para o estabelecimento do diálogo e a criação de consenso, além da aprovação pelos Diretores Executivos, conforme a necessidade.

4. Trabalhos relacionados. Em fevereiro de 2002, o Comitê para Eficácia do Desenvolvimento (CED) recebeu um estudo complementar que discute os esforços recentes do Banco para fortalecer o controle e a gestão interna das salvaguardas. As agendas ambiental e social mais amplas do Banco são discutidas na Estratégia do Setor Ambiental,4 bem como no trabalho em andamento da Estratégia de Desenvolvimento Social e na política de análise social proposta. Além disso, o trabalho de atualização da política operacional do Banco para empréstimos de ajuste abrange os aspectos ambientais e sociais do trabalho do Banco Mundial nesse contexto.5 O Escritório da Ouvidoria e Assessoria de Compatibilidade (OAC), o mecanismo independente para prestação de contas da CFI/MIGA, está analisando o impacto e a implementação das políticas de salvaguarda da CFI, e resumirá as suas conclusões e recomendações em um relatório que deverá estar pronto no final de 2002. A MIGA também examinará o seu sistema de políticas de salvaguarda à luz do relatório do OAC e enviará ao seu Comitê Diretor as recomendações para um maior desenvolvimento de sua estrutura.

5. Organização do texto para discussão. Em seguida a esta introdução, a Seção II descreve de forma resumida as providências para implementação das salvaguardas e a Seção III trata do contexto das mudanças no sistema de salvaguardas do Grupo do Banco Mundial e das principais questões relevantes à eficácia dessas políticas. A Seção IV apresenta as propostas para a atuação do Banco, inclusive a adoção de uma abordagem baseada nas lições apreendidas com as iniciativas em andamento de gestão financeira e de aquisições. A Seção V resume os benefícios e os riscos dessas propostas, discute a sua implementação e define as próximas etapas.

3 A Rede de Desenvolvimento Social e Ambiental Sustentável e a Política de Operações e Serviços para o País

agradecem as informações fornecidas, bem como a revisão e os comentários sobre o esboço deste documento feitos pela CFI e a MIGA.

4 Making Sustainable Commitments—An Environment Strategy for the World Bank, ESSD, World Bank, December 2001.

5 From Adjustment Lending to Medium-Term Development Support: Key Issues in the Update of World Bank Policy (CODE2002-0036), May 20, 2002.

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II. ESTRUTURA DE SALVAGUARDAS DO GRUPO DO BANCO MUNDIAL

6. As políticas de salvaguarda fornecem um mecanismo para integrar os interesses ambientais e sociais às decisões sobre desenvolvimento. Além de servir como orientação para as medidas de aperfeiçoamento e apoio às operações em áreas específicas, essas políticas estabelecem em sua maioria que (a) os impactos potencialmente adversos que afetam o ambiente físico, as funções do ecossistema, a saúde humana e os recursos físicos e culturais, bem como os impactos sociais específicos, devem ser identificados e avaliados no início do ciclo do projeto; (b) os impactos prejudiciais inevitáveis devem ser minimizados ou reduzidos na medida do possível, e (c) as informações devem ser fornecidas no momento oportuno às partes interessadas, que deveriam ter a oportunidade de comentar a natureza e o significado dos impactos e as medidas de alívio propostas. Como mencionamos anteriormente, as instituições do Grupo do Banco Mundial compartilham um conjunto de políticas de salvaguarda semelhantes e de acordos institucionais para sua implementação e supervisão, incluindo modificações necessárias ao tratamento de suas linhas específicas de estruturas organizacionais e econômicas6 (ver o Quadro 1).

Quadro 1. Políticas de salvaguarda do Grupo do Banco Mundial

Banco Mundial (BIRD e ADI) CFI e MIGA PO/PB 4.01 Avaliação ambiental PO/PB 4.04 Habitat natural PO 4.09 Gestão de pragas PO/PB 4.12 Reassentamento involuntário DO 4.20 Povos indígenas PO 4.36 Atividades florestais PO/PB 4.37 Segurança de represas TPO 11.03 Propriedade cultural PO/PB 7.50 Projetos em vias navegáveis internacionais PO/PB 7.60 Projetos nas áreas em litígio

• As políticas de salvaguarda da CFI são semelhantes às do Banco Mundial, incluindo as modificações que refletem o enfoque no setor privado das operações da CFI.

• A CFI aplica a PO 7.60, Projetos nas áreas em litígio, através de seu Departamento Jurídico e, devido ao seu enfoque econômico, estabeleceu uma política para Trabalho Infantil Prejudicial e para Trabalho Forçado.

• A MIGA segue as suas políticas de salvaguarda ambientais e sociais, que são semelhantes às da CFI.

Nota: PO/PB significa Política Operacional/Procedimento do Banco; DO, Diretriz Operacional e TPO, Texto da Política Operacional. A divulgação das informações é um importante aspecto do sistema de salvaguardas do Banco; ver o PB 17.50, Disclosure of Operational Information e The World Bank Policy on Disclosure of Information (The World Bank, Washington, D.C., 2002). A CFI e a MIGA têm suas próprias políticas de difusão de informações.

7. Planos de implementação. O Banco Mundial, a CFI e a MIGA administram os seus respectivos sistemas de políticas de salvaguarda de modo independente e cada instituição responde por suas próprias decisões sobre compatibilidade. Quando duas ou mais instituições do Grupo do Banco Mundial participam de projetos conjuntos, sua colaboração é ampla e sistemática nas obrigações de diligência, nas tomadas de decisão e na supervisão (por exemplo, através de missões conjuntas, relatórios e liberações), além de intercambiar informações e pontos de vista informais sobre questões ambientais e sociais com regularidade. Foi instituído

6 Em 1998, a CFI adotou um conjunto de políticas de salvaguarda semelhante ao do Banco, mas com

modificações necessárias ao tratamento da base, do ciclo do projeto e da estrutura organizacional do cliente. Em 1999, a MIGA adotou as políticas da CFI e, em maio de 2002, modificou as suas políticas de modo a que correspondessem às suas necessidades comerciais.

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recentemente um mecanismo formal de coordenação e troca de informações, envolvendo os gerentes seniores e suas equipes.

8. Funções e responsabilidades. O mutuário é responsável pela seleção, preparo e implementação dos projetos assistidos pelo Grupo do Banco Mundial, bem como pela compatibilidade com suas políticas. As equipes fornecem consultoria e apoio aos mutuários para que levem a cabo suas responsabilidades. Os planos institucionais de supervisão são os seguintes:

• No Banco, as equipes operacionais nas Regiões fornecem informações aos mutuários e averiguam se os requisitos da política foram atendidos7 (ver o Quadro 2). A Unidade de Compatibilidade e Garantia de Qualidade (UCGQ) da Rede de Desenvolvimento Social e Ambiental Sustentável (DSAS), que inclui especialistas em meio ambiente e em questões sociais, além da Vice-Presidência Jurídica, fornece apoio para coordenação e supervisão. A Vice-Presidência Jurídica também provê consultoria sobre o cumprimento dos requisitos das políticas.

• Na CFI, o Grupo de Apoio ao Investimento do Departamento de Desenvolvimento Social avalia as questões ambientais e sociais resultantes dos projetos, através da revisão dos documentos ambientais e sociais preparados pelo patrocinador, com níveis de obrigações de diligência adequados à importância e complexidade das questões envolvidas. O Grupo de Apoio ao Investimento é responsável pelo fornecimento de liberações ambientais e sociais para que os projetos sejam submetidos à aprovação da Diretoria, independentemente dos Departamentos de Investimento.

• Semelhante à CFI, a MIGA dispõe de uma unidade que é independente do departamento de operações, encarregada da revisão ambiental e social e da liberação das garantias esperadas.

Quadro 2. Responsabilidades do mutuário e do Banco: um exemplo de Avaliação Ambiental (AA)

Mutuário Banco

Identifica e propõe projetos ao Banco.

Examina os projetos e determina a categoria da avaliação ambiental (AA).

Realiza a AA de acordo com os requisitos do Banco. Aconselha o mutuário sobre a AA do Banco e outros

requisitos de salvaguarda.

Consulta os grupos afetados pelo projeto e as ONGs locais. Fornece informações relevantes e periódicas em uma forma e linguagem compreensíveis e acessíveis aos grupos consultados.

Torna disponíveis as informações ao público através da InfoShop.

Submete o rascunho do relatório de AA ao Banco antes Analisa o relatório de AA e determina se ele fornece

7 As considerações sobre as salvaguardas estão agora integradas às revisões de risco corporativo e regional. Essas análises

levam em conta, entre outros elementos, os riscos associados à implementação das políticas de salvaguarda pelos clientes, bem como os riscos substanciais e de crédito, caso ocorram problemas. Ponderam também sobre as maneiras de minimizar esses riscos durante a preparação e a implementação.

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de avaliá-lo. uma base adequada para que o mutuário se beneficie do apoio do Banco.

9. Supervisão. As instituições do Grupo do Banco Mundial também dispõem de mecanismos de avaliação independentes.

• O Grupo de Garantia de Qualidade (GGQ) do Banco examina a compatibilidade com as políticas de salvaguarda nos seus relatórios de avaliação da qualidade nas etapas iniciais do programa e da qualidade de supervisão; e o Departamento de Avaliação das Operações (DAO), uma unidade independente do Banco Mundial, examina o trabalho da instituição, o desempenho do mutuário na implementação dos projetos e a contribuição do Banco para o desenvolvimento a longo prazo do país. Um Painel de Inspeção fornece um mecanismo para revisão da compatibilidade sem a interferência do Banco, que inclui as disposições de suas próprias políticas (ver o Quadro 3).

• Para a CFI e a MIGA, a OAC fornece auditorias independentes de compatibilidade e consultoria sobre os resultados ambientais e sociais ao Presidente do Grupo do Banco Mundial, além de examinar as reclamações feitas por aqueles que são afetados ou que provavelmente sofrerão o impacto de um projeto financiado por instituições. Em seus dois anos de operação, a OAC recebeu 11 queixas formais das quais 9 foram avaliadas e levaram a uma atuação. As diretrizes das auditorias e das revisões de políticas serão publicadas em breve pela OAC.8

Quadro 3. O Painel de Inspeção do Banco Mundial O Banco Mundial criou o Painel de Inspeção em 1993 para servir como um mecanismo de garantia de prestação de contas de suas operações. Esta foi uma iniciativa inédita no marco das instituições financeiras internacionais. O Painel disponibiliza um fórum independente para analisar as queixas que podem ser submetidas por um conjunto de pessoas – como uma organização, associação, sociedade ou qualquer grupo de indivíduos em um país – que acreditam que seus direitos ou interesses foram ou poderão ser prejudicados diretamente devido a falhas do Banco em seus procedimentos e políticas operacionais. O painel analisa a compatibilidade com todas as políticas do Banco que não se refiram a aquisições.

O Painel é composto de três membros indicados pelos Diretores Executivos por um período não renovável de cinco anos. É funcionalmente independente da Gerência do Banco e está subordinado apenas à Diretoria Executiva. Desde que o Painel foi criado, o Banco aprovou 2.400 projetos. O Painel de Inspeção examinou 26 solicitações de investigação desses projetos e continuou a examinar integralmente 9 dentre eles. As queixas mais freqüentes envolvem as políticas de Avaliação Ambiental (PO/PB 4.01), Reassentamento Involuntário (PO/PB 4.12), Povos Indígenas (DO 4.20), Supervisão de Projetos (PO 13.05) e Avaliação Econômica das Operações de Investimento (PO 10.04).

O Painel de Inspeção lança um Relatório Anual com uma visão geral detalhada de suas atividades e inclui informações sobre suas competências, equipe e orçamento. Há mais informações sobre as competências, atribuições e atividades desse painel no site: http://wbln0018.worldbank.org/ipn/ipnweb.nsf.

8 A OAC também fornece serviço de ouvidoria para mediar e resolver problemas. As informações sobre o Escritório de

Ouvidoria e Assessoria de Compatibilidade estão disponíveis no site http://www.cao-compliance.org/.

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10. Resultados da avaliação do Banco. Nos últimos cinco anos, os estudos do GGQ confirmam boa compatibilidade em geral com as políticas de salvaguarda, com pequenas variações a cada ano no desempenho ambiental como um todo e na melhoria sustentável dos indicadores sociais e de pobreza. Uma avaliação recente do DAO concluiu que os projetos do Banco são normalmente bem desenhados de modo a evitar danos ao meio ambiente e contêm bons planos de manejo ambientais, tendo contribuído para fortalecer a capacidade local de implementar as avaliações e os planos de manejo.9 O mesmo estudo recomendou que o Banco reforce o seu sistema e os procedimentos de supervisão das salvaguardas e, ao mesmo tempo, modernize e adapte a estrutura das políticas considerando as mudanças nas práticas e nos instrumentos do Banco e reflita também as lições das experiências recentes. Recomenda ainda a expansão do treinamento com salvaguardas de modo que os gerentes e as equipes compreendam inteiramente essas políticas e seus padrões, o que tem sido feito desde então.

11. Fortalecimento do sistema. As políticas de salvaguarda, as estruturas de implementação e supervisão, e as alocações de recursos do Grupo do Banco Mundial estão entre as mais rigorosas e substanciais das instituições multilaterais de financiamento, sendo o Grupo do Banco um líder na promoção do tratamento dessas questões. Como o sistema de salvaguardas foi estabelecido em 1997, as instituições que compõem o Grupo do Banco Mundial aperfeiçoaram a eficiência dessas disposições, atualizando as políticas e adaptando sua implementação de modo a refletir os modelos empresariais. O Banco também tomou providências para estabelecer os procedimentos da avaliação de risco, revisão e aprovação das salvaguardas dos projetos; fortalecer as equipes, os financiamentos, o monitoramento e os mecanismos de produção de relatórios, bem como melhorar os procedimentos de aplicação das salvaguardas de modo consistente nas Regiões e nos departamentos. Os sistemas de gestão da CFI incluem um procedimento explícito ambiental e social para análise, um manual de referência e o programa de processamento, além de um novo sistema de classificação ambiental e social para controlar o perfil de oscilação do risco e a priorização dos recursos na supervisão dos projetos.

III. QUESTÕES EMERGENTES DAS SALVAGUARDAS

12. Com base nos progressos relatados acima, as seções deste estudo definem as próximas etapas no processo contínuo de aperfeiçoamento da estrutura de salvaguardas do Grupo do Banco Mundial. Esta seção examina as questões relativas à coerência, consistência e aplicabilidade das políticas em si e à preocupação e eficiência do sistema em priorizar as questões ambientais e sociais no trabalho dos países clientes e do setor privado. Esses temas e as recomendações apresentadas na próxima seção serão discutidos quando estiverem relacionados ao Banco, com referências à CFI e à MIGA se for necessário.

A. Questões das políticas

13. O trabalho recente para converter as políticas do Banco Mundial de Diretrizes Operacionais (DOs) em Políticas Operacionais e Procedimentos do Banco (POs/PBs) trouxe mais clareza às declarações de salvaguardas ambientais e sociais. No entanto, essas políticas tratam de diferentes tipos de impactos e não foram planejadas para fazer parte de uma série bem

9 Ver OED Review of the Bank’s Performance on the Environment – Final Report, March 2001.

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integrada e coerente de relatórios, por isso permanecem pendentes alguns pontos sobre coerência, aplicabilidade e especificidade.

14. Coerência em todas as políticas de salvaguarda do Banco. Embora as políticas de salvaguarda do Banco Mundial incorporem princípios comuns, há diferenças entre elas e no sistema como um todo. Por exemplo, a política de avaliação ambiental abrange todos os impactos significativos sobre o meio ambiente, porém seus efeitos sociais precisam ser esclarecidos. Outras políticas diferem em suas disposições quanto à consulta pública e a divulgação de informações, aos instrumentos de empréstimo aos quais se aplicam, à clareza sobre isenções e ao nível de orientação das equipes (ver mais detalhes no Anexo). Além disso, o conjunto de políticas de salvaguarda não é abrangente e pode compartimentá-las, o que inibe uma visão mais holística dos impactos dos projetos. Na verdade, algumas das políticas - como Atividades florestais (PO 4.36) e Gestão de pragas (PO 4.09) – fornecem conselhos abrangentes sobre as operações em um ou mais setores específicos, que vão além das preocupações limitadas a “não causar danos”.

15. Aplicabilidade dos instrumentos do Banco. As políticas de salvaguarda do Banco foram desenvolvidas inicialmente para os projetos de investimento tradicionais, cujo âmbito é naturalmente reduzido, financiam gastos específicos e são limitados geograficamente. Na forma em que são atualmente concebidas e esboçadas, as políticas de salvaguarda não se aplicam aos empréstimos para ajuste, que em geral apóiam reformas político-econômicas mais amplas e freqüentemente provocam efeitos indiretos, demorados e incertos.10 De modo semelhante, essas políticas não são imediatamente aplicáveis a operações de empréstimo para investimento setorial e a algumas das variações dos financiamentos para investimento que incluem vários subprojetos, como planos de desenvolvimento comunitário (DC) e de fundos sociais.

16. Disposições prévias. A equipe do Banco e os mutuários dedicam uma considerável atenção às políticas de salvaguarda durante a preparação e a avaliação de seus projetos. No entanto, as políticas não se concentram suficientemente nos resultados e a supervisão precisa ser fortalecida. De fato, com o crescente enfoque sobre os efeitos das operações de desenvolvimento, agora é necessário que as abordagens das salvaguardas enfatizem os pontos de referência de progresso que podem ser monitorados, permitam maior flexibilidade na maneira como os mutuários os atingem e tornem os resultados mais confiáveis.

17. Questões relativas à CFI e à MIGA. As instituições do Grupo do Banco compartilham muitos interesses. Além de confirmar as questões mencionadas, a CFI já identificou alguns problemas principais relacionados à extensão e prescrição das declarações de salvaguarda e às limitações no uso do juízo profissional em sua interpretação. A CFI também concluiu que as políticas de salvaguarda não estabelecem diretrizes adequadas ao setor privado sobre a prestação de contas das ações de terceiros, inclusive de governos, que são cruciais para os resultados do desenvolvimento, mas onde o setor privado não dispõe de nenhum controle direto. A CFI e a MIGA se empenham na avaliação da eficiência de suas políticas de salvaguarda.

10 A PO 4.01, Avaliação ambiental, aplica-se aos empréstimos para ajuste setorial e a PO 4.09, Gestão de pragas,

destina-se a todos os empréstimos de ajuste.

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18. Diferenças entre as instituições financiadoras. A maioria dos parceiros bi e multilaterais contam com políticas ambientais e sociais. No entanto, uma pesquisa recente mostrou que mesmo nas áreas onde há amplo consenso – como o processo de avaliação ambiental – existem significativas diferenças nos requisitos específicos e no modo como são aplicados. Embora a maioria das instituições apresente políticas que abrangem impactos ambientais e determinados impactos sociais, variam as suas exigências para a análise de alternativas, consultas, divulgação, saúde e segurança ocupacional, e padrões de mão-de-obra essencial. Essas diferenças entre os doadores reduzem os incentivos para que os clientes desenvolvam pontos de vista comuns e os doadores colaborem na capacitação criada pelas salvaguardas. Elas também podem levar os mutuários a procurar financiadores cujos requisitos sejam menos rígidos em uma determinada área.

B. Prioridades, sistemas e capacidades dos clientes

19. À medida que o modelo de desenvolvimento enfatiza cada vez mais a adesão do país às políticas de salvaguarda e aos resultados do desenvolvimento, a abordagem do Banco precisa responder e evoluir simultaneamente a essas mudanças. Algumas questões importantes representam o ajuste entre essas políticas e as prioridades ambientais e sociais do país, e a capacidade variável dos países para aplicá-las.

20. Mudanças nas questões do desenvolvimento. Os países mutuários do Banco enfrentam com freqüência tipos de questões diferentes das que são normalmente tratadas nos empréstimos para investimento tradicional. Por exemplo, a reforma econômica, a privatização e os desalojamentos causados por desastres naturais e conflitos freqüentemente envolvem impactos ambientais e sociais que são muito diferentes daqueles que as políticas de salvaguarda foram originalmente planejadas para abordar. De fato, a aplicação de disposições específicas das salvaguardas pode desviar a atenção de outras preocupações ambientais e sociais importantes. Por exemplo, em um recente projeto de investimento assistido pelo Banco, foi concedido muito mais tempo de sua equipe a 5000 pessoas que foram involuntariamente reassentadas do que a 50.000 pessoas que estavam se mudando para a mesma área de modo voluntário, embora os problemas que elas enfrentaram em sua chegada fossem virtualmente os mesmos.

21. Aplicação nos países clientes. O modelo de desenvolvimento está sendo direcionado para a colaboração do cliente, que define objetivos e reforça as etapas incrementais específicas para que o país possa atingir esses objetivos. Porém, ao mesmo tempo, as políticas de salvaguarda tornaram-se cada vez mais especializadas e determinantes e, com isso a sua aplicação nas estruturas legislativas particulares dos mutuários ficou mais difícil. O resultado disso é que alguns países têm duas classes de programas quanto às políticas de salvaguarda – uma financiada pelo Banco e a outra pelo mutuário. Nesses casos, a adesão do país é limitada e os clientes podem evitar projetos ou alguns de seus componentes que apresentem exigências específicas às salvaguardas ou então solicitar apoio de outros doadores que ofereçam políticas ou padrões diferentes. Este é um problema particularmente crucial no caso dos reassentamentos e da aquisição de terras, dos povos indígenas, e das consultas e divulgação, áreas nas quais a legislação e a abordagem do país podem diferir de modo significativo do tratamento do Grupo do Banco Mundial. Existem menos problemas na abordagem geral da AA, onde os procedimentos dos países são mais semelhantes.

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22. Variações na capacidade dos clientes. Depois de mais de uma década de conscientização e capacitação ambiental e social, existe agora uma diversidade considerável entre os países – e entre as agências e empresas nos países – quanto a interesses, compromissos e capacidade para tratar das questões e dos impactos ambientais e sociais.11 Mas essas diferenças não foram refletidas sistematicamente no tratamento do Banco para a implementação das salvaguardas. Em alguns casos, as abordagens projeto a projeto implicam em processos redundantes nos países com maior competência. Nos países que precisam de apoio institucional mais constante, elas podem concentrar a atenção e os recursos em projetos isolados em vez de enfatizar a capacitação. Para promover a adesão interna e o compromisso com as políticas de salvaguarda, é necessário definir claramente os objetivos e princípios subjacentes a essas políticas, avaliar a aptidão do cliente para implementá-las e investir no desenvolvimento ou na sua habilidade para colocar esses princípios em ação. Em muitas regiões, esse ponto de vista já está sendo enfatizado. (Veja os exemplos das iniciativas de capacitação apoiadas pelo Banco no Quadro 4).

Quadro 4. Exemplos representativos de capacitação do cliente

Todas as Regiões e muitas iniciativas apoiadas pelo Banco já dispõem de programas de capacitação. Dois exemplos notáveis são os seguintes:

África. Com base nas preferências expressas em uma reunião de alto nível de ministros do meio ambiente em Nairóbi, a Região da África desenvolveu uma estratégia abrangente para habilitação em AA da África Subsaariana, da qual emergiu um novo programa. Um elemento é o programa chamado Capacitação e Vínculos para a Avaliação Ambiental na África. Situada em Gana, a secretaria do programa servirá para dar apoio ao estabelecimento de uma rede e à colaboração na capacitação para AA nos países africanos. Além disso, um novo centro de excelência, o Southern African Institute for Environmental Assessment (Instituto Sul-Africano de Avaliação Ambiental), estabelecido na Namíbia, fornece análises, consultoria e treinamento em AA profissionais, que enfocam principalmente a região Sul da África.

Europa e Ásia Central/Oriente Médio e Norte da África. Em 1998, o Programa de Assistência Técnica Ambiental do Mediterrâneo iniciou um Projeto de Fortalecimento Institucional para Avaliação Ambiental através do Programa de Financiamento para Desenvolvimento do Banco Mundial, destinado a assistir os países cooperantes na aquisição de instrumentos políticos e técnicos, a fim de estabelecer sistemas confiáveis e operacionais de AA. Os sistemas de AA na Albânia, Croácia, Egito, Jordânia, Tunísia, Turquia, Cisjordânia e Faixa de Gaza foram avaliados e os resultados utilizados para definir os planos de ação específicos que visam aperfeiçoar os sistemas nacionais de avaliação ambiental e torná-las mais coerentes com as normas internacionais, as orientações do Banco Mundial e as diretrizes da União Européia. Uma segunda fase, iniciada em 2000, estabeleceu um Centro de AA na Tunísia; estendeu a avaliação dos sistemas de AA à Argélia, Líbano, Marrocos, Síria e Iêmen; realizou seminários colaborativos e criou uma rede de diretores de AA que já se reuniram várias vezes nos últimos dois anos.

23. Supervisão e desempenho. As políticas de salvaguarda exigem o mesmo nível de supervisão e escrutínio empregado pelo Grupo do Banco Mundial para os procedimentos dos mutuários junto a todos os clientes, independentemente de seus antecedentes ou capacidades. As abordagens e os procedimentos atuais não reconhecem o bom desempenho dos clientes no

11 Por exemplo, uma avaliação recente de 15 entre 27 países da Região da Europa e da Ásia Central descreve dois

sistemas, um baseado nos modelos ocidentais de avaliação do impacto ambiental e o outro utilizado em muitos países da ex-União Soviética. Alguns países que utilizam o modelo ocidental e desejam participar da União Européia possuem sistemas que são bem avançados (por ex.: a Polônia), enquanto que os países que adotam o modelo soviético são totalmente compatíveis com os procedimentos do Banco. Por essa razão, a capacitação requer uma abordagem adaptada a cada sistema. Ver Environmental Impact Assessment (EIA) Systems in Europe and Central Asia Countries (The World Bank, May 2002).

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tratamento das questões de salvaguardas nem fornecem fortes estímulos para que os países melhorem sistematicamente suas próprias políticas e instituições, ou para a capacitação das empresas do setor privado.12 Consultas junto aos clientes mostraram que os mutuários dos setores público e privado geralmente concordam com os princípios das salvaguardas, mas têm reservas quanto aos requisitos prescritivos detalhados que limitam suas abordagens para atingir os objetivos acordados. O desafio para o Banco é encontrar os meios de ampliar o consenso em torno dos princípios de salvaguarda orientados para os resultados do desenvolvimento e ajudar os mutuários a gerenciar a transição para os princípios mais importantes e as boas práticas, ao mesmo tempo reconhecendo e levando em conta as preocupações das partes interessadas quanto ao compromisso e a conformidade do Banco em relação a esses princípios.

IV. ABORDAGEM MODULAR EM DUAS VIAS PARA O BANCO MUNDIAL

24. O esforço do Banco em tratar cada um dos amplos grupos de questões mencionadas na Seção III está garantido por seus próprios méritos. Maior coerência e clareza ajudariam as equipes e os clientes a compreender melhor as políticas de salvaguarda e seu papel na melhoria da qualidade dos resultados do desenvolvimento. Além disso, a maior adesão às salvaguardas com base nos princípios aceitos em toda a comunidade desenvolvimentista poderia levar os países a aplicá-las de modo mais eficiente nas operações assistidas pelo Banco e em seus próprios programas de desenvolvimento, reduzindo assim os custos de transação e aumentando o impacto do crescimento. No entanto, a abordagem desses dois conjuntos de questões de uma forma coordenada também permitiria que as soluções para um grupo de problemas reforçassem ou facilitassem as ações do outro. Esta seção apresenta uma abordagem em duas vias através da qual o Banco poderia tratar de ambos os tipos de preocupações. A CFI cuidará de questões relevantes mediante a sua iniciativa de sustentabilidade em andamento (ver o Quadro 5) e da revisão das salvaguardas da OAC.

Quadro 5. Iniciativa de sustentabilidade da CFI

À medida que a CFI continua a aplicar rigorosamente as suas políticas de salvaguarda, o panorama ambiental, social e de governabilidade externo se modifica com rapidez. Em resposta às novas oportunidades econômicas e às ameaças aos “negócios tradicionais” propostas pela preocupação pública com a sustentabilidade, muitas empresas reagiram atualizando o seu desempenho ambiental, social e de governabilidade. Embora os retornos financeiros agregados das firmas “mais sustentáveis”, comparados aos de outras, permaneçam um assunto para debate, é clara a evidência de que muitas empresas conseguiram melhorar os seus resultados através do fortalecimento do desempenho ambiental, social ou da governabilidade (o “cenário empresarial” para a sustentabilidade). Com essa iniciativa, a CFI assumiu um novo papel para ajudar os clientes a se conscientizar das oportunidades para obter ganhos com a sustentabilidade, que vai além do que eles precisam fazer para estar em conformidade com a estrutura de salvaguardas.

12 Nos últimos anos, as empresas do setor privado enfrentaram crescentes pressões para adotar práticas e políticas

sociais e ambientais estáveis – pressões dos aperfeiçoamentos reguladores, do maior escrutínio público, das mudanças no comportamento dos consumidores (atribuindo um prêmio aos produtos ambientais e sociais equilibrados) e de alterações no comportamento dos investidores (em favor de investimentos socialmente responsáveis). O resultado disso é que o papel das principais instituições no setor privado pode ser, e em alguns casos é, importante para o desenvolvimento de regulamentos básicos para a “responsabilidade corporativa” e para a promoção de práticas inovadoras de implementação. No entanto, as políticas de salvaguarda tendem a adotar a estratégia de “comando e controle” e não são formuladas de modo a maximizar a capacidade de auto-aperfeiçoamento do setor privado por meio das abordagens orientadas para o mercado.

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A. Aperfeiçoamento da clareza e consistência das políticas de salvaguarda

25. Estas são as medidas recomendadas para ajudar o Banco a comunicar com mais eficiência a importância das salvaguardas e os princípios que as fundamentam e unem.

26. Produção de uma declaração da Gerência Sênior sobre as obrigações de diligência do Banco. Uma declaração resumida e abrangente da Gerência Sênior estabeleceria a visão geral do Banco sobre a gestão dos impactos ambientais e sociais, reforçaria a necessidade de maior tenção para essas questões tanto nos diálogos Banco/país quanto nos projetos e esclareceria as responsabilidades entre a instituição e o mutuário, bem como no âmbito do Banco. O desenvolvimento dessa declaração permitiria a discussão dos princípios e abordagens das obrigações de diligência, além de servir de apoio para outros trabalhos sobre questões importantes, como coerência, consistência e aplicabilidade.

27. Esclarecimento da cobertura social no processo de AA. Os procedimentos de AA da maioria das instituições financeiras multilaterais (IFMs) consideram rotineiramente os impactos sociais causados pelo meio ambiente (poluição sonora e da água, por exemplo). Podem ser levados em conta também os impactos sobre os grupos diretamente afetados (como o desalojamento e o reassentamento, e as conseqüências adversas sobre o bem-estar e as condições de vida de comunidades ou de grupos vulneráveis) e as condições básicas de trabalho (especialmente os problemas de saúde e de segurança). Normalmente, os impactos sociais amplos, como os distributivos, são avaliados mediante outras formas de análise econômica e social. Há planejamento de trabalhos no Banco para esclarecer quais impactos sociais seriam tratados de forma usual no processo de AA e os que seriam identificados e abordados por outros mecanismos, como a análise social do país, as avaliações sociais e da pobreza, ou as análises do impacto social e da pobreza para os países que disponham de uma estratégia de redução da população carente. Esse trabalho iria se beneficiar de e apoiar os trabalhos relacionados, realizados no contexto do esforço de harmonização das IFMs descrito acima.

28. Esclarecimento e adaptação do emprego das salvaguardas. Embora exista amplo consenso de que os impactos ambientais e sociais devem ser previstos e tratados nas operações financiadas pelo Banco, é necessário desenvolver ou esclarecer as abordagens nas seguintes situações.

(a) Impactos ambientais e sociais nas operações de ajuste. O trabalho em andamento para atualizar a DO 8.60, Política de empréstimo para ajuste, e convertê-la no formato PO/PB tratará dos aspectos ambientais e sociais das operações de ajuste,13 incluindo os créditos de apoio à redução da pobreza (CARPs).14 A abordagem que está sendo desenvolvida combina a análise da situação no nível da Estratégia de Assistência ao País (EAP) que se basearia em outros trabalhos de avaliação, onde

13 Ver From Adjustment Lending to Development Policy Support Lending: Key Issues in the Update of World

Bank Policy, op. cit. 14 Implantados em 2000, os CARPs constituem um instrumento de empréstimo para ajuste relativamente novo e a

experiência com a sua utilização está em evolução. Eles são processados de acordo com diretrizes intermediárias que abrangem, entre outros elementos, o tratamento das questões ambientais e sociais. Ver Interim Guidelines for Poverty Reduction Support Credits (IDA/SecM2001-0251/2), May 16, 2001.

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for possível, e no tratamento dos aspectos ambientais e sociais, quando se tratar de uma operação de ajuste individual.

(b) Abordagens das salvaguardas em outros contextos de empréstimo. Existem trabalhos em andamento para melhor adaptar as abordagens das salvaguardas aos empréstimos para investimento setorial e aos financiamentos para investimento que incluam vários subprojetos, como os fundos sociais e as operações de DC. No caso dos empréstimos para investimento setorial, seriam utilizadas avaliações localizadas e estratégicas, além de outros tipos de análises ambientais e sociais, com o objetivo de identificar questões cruciais, opções de mitigação e planejar o trabalho de campo para criar capacitação nos setores e programas críticos. A abordagem emergente dos fundos sociais e das operações de DC envolveria estruturas em nível de projeto para a revisão das questões de salvaguarda ambientais e sociais.15

(c) Circunstâncias especiais. Estão sendo desenvolvidos procedimentos para o tratamento das questões de salvaguarda no contexto dos projetos emergenciais e em outras circunstâncias incomuns para uso na DSAS e na UCGQ, bem como nas unidades de salvaguarda regionais.

(d) Inovação. Está sendo preparada também orientação sobre os mecanismos de liberação para as equipes, clientes e outras partes interessadas que desejam utilizar abordagens inovadoras para aplicar, implementar e monitorar as políticas de salvaguarda na forma de programas pilotos. Essas propostas inovadoras seriam discutidas com os Gerentes Seniores e apresentadas aos Diretores Executivos para serem aprovadas no momento adequado.

(e) Consolidação e atualização de boas práticas. As políticas de salvaguarda estão disponíveis na Web e em CD-ROM distribuído gratuitamente, mas as orientações pormenorizadas ainda não foram consolidadas. Esse trabalho será realizado em duas etapas, sob a supervisão da DSAS/UCGQ. Na primeira fase, as diretrizes existentes serão consolidadas e disponibilizadas por via eletrônica. Na segunda etapa, serão tomadas mais providências para alinhar e integrar as diretrizes, atualizar os materiais, além de traduzir e difundi-los entre os mutuários e outras partes interessadas. O tempo gasto nesse trabalho dependerá, em parte, da disponibilidade de recursos.

29. Harmonização de políticas e procedimentos. O Banco está colaborando com os parceiros doadores no desenvolvimento de uma estrutura comum e de princípios básicos para as práticas e políticas de salvaguarda que os doadores e clientes possam aprovar e em torno das quais sejam capacitados os doadores e mutuários.16 O Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente das

15 As normas estabelecidas pela UCGQ, relacionadas à aplicação das políticas de salvaguarda aos fundos sociais e

às operações de DC, estão sendo acompanhadas por treinamento e difusão de boas práticas. 16 Ao observar que “os destinatários de auxílios citam as diferenças nos procedimentos e nas políticas

operacionais dos doadores como o único e mais importante impedimento à eficiência da assistência externa ao desenvolvimento”, um relatório para o Comitê de Desenvolvimento, de abril de 2001, solicitou aos doadores que harmonizassem seus requisitos como uma forma de reduzir o custo das transações de assistência ao desenvolvimento. As áreas prioritárias de conciliação incluíam aquisição, gestão financeira e avaliação ambiental. O Comitê estimulou todos os parceiros do desenvolvimento a contarem cada vez mais com os sistemas de governo dos mutuários, fortalecendo os sistemas e procedimentos onde fosse necessário através de

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Instituições Financiadoras Multilaterais (GTMA-IFM) está preparando um documento sobre as experiências institucionais relevantes, os principais elementos das avaliações ambientais e as boas práticas nas áreas cobertas rotineiramente pelas análises ambientais e sociais.17 (O Quadro 6 mostra o tipo de norma que pode ser desenvolvida.) Além de estabelecer regras gerais, o documento do GTMA-IFM fornecerá os vínculos para as políticas de agências individuais. Quando se tiver chegado a um acordo sobre o nível técnico da minuta do documento (o que está planejado para dezembro de 2002), ele será discutido pelas instituições participantes e com os mutuários e outros clientes. Por ocasião do término do documento, cada instituição precisará decidir se e como a descrição das normas plenamente aceitas afetaria as suas próprias políticas e procedimentos. Como as atribuições, competências e clientela das IFMs são diferentes, os resultados das agências podem variar. No entanto, se for adotado de modo amplo, esse documento poderá aprimorar a consistência e a qualidade em um vasto espectro de instituições de financiamento, melhorando a qualidade dos programas dos mutuários e reduzindo os custos de transação.

Quadro 6. Exemplo de normas de prevenção e redução da poluição

Objetivo

Proteger a saúde humana e as funções do ecossistema através da eliminação ou minimização do resultado e do impacto da poluição do ar, do solo e da água.

Princípios

A importância dos impactos da poluição e das opções para sua eliminação ou redução deveria ser identificada no contexto de uma estrutura de AA que incorpore conhecimento técnico e os pontos de vista das partes interessadas.

Os requisitos ou padrões dos projetos deveriam ser determinados em relação à legislação nacional, às normas e diretrizes ou às orientações internacionais relevantes e reconhecidas.a Normalmente, será utilizada a que prevalecer entre as duas.

Quando os padrões nacionais não forem técnica ou economicamente viáveis, as variações desses paradigmas deverão ser inteiramente justificadas e acordadas com o cliente e a agência financiadora. Quaisquer desvios propostos devem ser divulgados integralmente na AA e nos documentos do projeto.

Nas novas instalações, as tecnologias mais limpas ou de ponta (que enfatizam a prevenção em vez da redução) deveriam ser utilizadas onde forem técnica ou economicamente viáveis. ___________________ a As normas e orientações reconhecidas internacionalmente incluem as Diretrizes da União Européia (para os países aceitos pela

União Européia), o Pollution Prevention and Abatement Handbook (Manual sobre Prevenção e Redução da Poluição) do Banco Mundial e/ou as Diretrizes da Organização Mundial da Saúde.

30. Para uma política simples e unificada. Além de atender às necessidades econômicas imediatas, o trabalho e a experiência em cada área discutida acima poderiam constituir potencialmente parte do fundamento no qual o Grupo do Banco alicerçaria, no médio prazo, as suas políticas de salvaguarda, além das normas de procedimento. Essa declaração descreveria a intenção dessas políticas e seu papel na melhoria da qualidade e dos resultados do

abordagens comuns de boas práticas. Ver Harmonization of Operational Policies, Procedures, and Practices: Experience to Date (SecM2001-158), March 8, 2001.

17 A prática das IFMs abrange os impactos ambientais e sociais como, por exemplo, os que foram causados por reassentamentos e aqueles sofridos pelas comunidades locais e grupos vulneráveis. Essas instituições reconhecem que esses impactos deveriam ser abordados nas análises de projetos realizadas por especialistas técnicos qualificados, e que diferentes instituições poderiam dispor de diversos mecanismos para fazer isso.

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desenvolvimento. Poderia resumir também os processos gerais a serem seguidos quando fossem esperados impactos adversos e estabelecer regras a serem empregadas nas principais áreas de cobertura. O ideal seria que essa declaração pudesse ser aplicada em um espectro mais amplo de transações de empréstimo e ser priorizada nas principais operações dos países clientes.

B. Estímulo à adesão dos países e dos mutuários

31. Mesmo as políticas de salvaguarda rigorosas, coerentes e claras produzirão resultados contraditórios, a menos que os mutuários as considerem relevantes para a qualidade de suas operações de desenvolvimento e apliquem os princípios nos quais elas se fundamentam em seus próprios programas. Além disso, nenhum sistema, mesmo que desejável, será eficiente e efetivo se duplicar funções que os mutuários também podem realizar utilizando os seus próprios sistemas. Por essas razões, um importante objetivo de médio prazo para o Banco será a criação de uma estrutura de salvaguardas que se baseie em princípios acordados e que possam ser aplicados amplamente nos países clientes, utilizando os sistemas dos mutuários que respeitem esses princípios e forneçam um grande estímulo a melhorias sistemáticas e sustentáveis conforme for necessário.

32. Lições provenientes do trabalho fiduciário. As propostas nesta seção se baseiam em recentes trabalhos sobre gestão financeira e de aquisição de serviços e produtos – áreas nas quais os esforços para incentivar a adesão às políticas e fortalecer a capacidade dos mutuários foram intensificados nos últimos anos e dos quais lições recentes estão emergindo. Esse aprendizado demonstra a importância de um profundo trabalho analítico do país para identificar as diferenças políticas e de procedimentos entre as demandas dos destinatários e dos doadores, bem como as restrições de capacidade e as soluções para esses problemas. Quando realizada a partir da colaboração entre doadores e mutuários, essa análise pode ajudar a fornecer o contexto e criar consenso para uma ação coordenada. As lições obtidas através da experiência de gestão financeira e de compra de produtos e serviços também realçam a importância do reconhecimento explícito das falhas e tensões entre os requisitos do Banco e os dos destinatários, bem como da necessidade de criar mecanismos que ofereçam garantia aos Diretores Executivos, doadores e mutuários de que essas tensões serão administradas de modo responsável e transparente. Essas lições são demonstradas nas propostas a seguir.

33. Melhorar a avaliação da capacidade do país. Nas salvaguardas, da mesma forma que na gestão financeira e de aquisição de serviços e produtos, a análise do país forneceria a base para o ajuste das intervenções às suas condições e capacidades específicas. Essa avaliação incluiria um estudo das estruturas legislativas, da organização institucional e dos antecedentes nos níveis nacional e setorial, possibilitando também o estabelecimento de pontos de referência e de incentivos para melhorias. Esse procedimento se basearia em instrumentos e análises disponíveis da situação nacional, incluindo as avaliações ambientais do país (AAPs), as avaliações ambientais estratégicas (AAEs) e avaliações ambientais setoriais (AAS),18 bem como as análises

18 Making Sustainable Commitments—An Environment Strategy for the World Bank, op. cit., recomenda o uso das

AAPs, com amplo enfoque na avaliação da capacidade, e a expansão das AAEs e das AASs para identificar as questões prioritárias que necessitam ser abordadas nos programas setoriais e nas operações de ajuste. Estão sendo realizados trabalhos paralelos, no contexto da preparação da Estratégia de Desenvolvimento Social, para desenvolver mecanismos que situem as análises sociais um nível acima (por exemplo, através de análises sociais do país) e enfoquem as questões sistemáticas.

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sociais e de pobreza, estudos nacionais ou setoriais e outras averiguações que identifiquem as oportunidades, restrições e os riscos sociais. Esses exames identificam as áreas prioritárias que necessitam de atenção, definem objetivos claros que os países e as agências/empresas devem atingir e determinam pontos de referências que podem ser monitorados para ajudar a medir o progresso obtido. Poderia ser considerado também o emprego de projetos piloto em nível nacional, que visem a convergência entre a estrutura das políticas de salvaguarda do Banco e o cenário normativo e legislativo do país.

34. Apoiar e estimular a capacitação nos países clientes. Na última década, o Banco apoiou de modo significativo a capacitação dos países – incluindo o desenvolvimento das estruturas de políticas, procedimentos operacionais e qualificação para implementação – porém os resultados variaram. Para ser sustentável, a capacitação requer o empenho do mutuário e grandes incentivos às melhorias, aspectos que poderiam ser aprimorados através do enfoque dos princípios das salvaguardas. Para se obter o máximo de impacto, os programas regionais de capacitação poderiam se ater potencialmente aos setores e projetos que estabeleçam uma relação a longo prazo com o Banco. Os programas piloto examinariam os modos de adaptar as abordagens institucionais aos países com níveis bastante diferentes de compromisso e capacidade. Para ajudá-los a adotar posições com base em normas, os doadores poderiam concentrar seus esforços de capacitação nos princípios das salvaguardas, com a AAP e os instrumentos relacionados identificando as principais áreas de cooperação e criando os pontos de referência para o progresso e as Avaliações das Instituições e da Política do País (AIPPs) incorporando esses índices. Seriam estimuladas as inovações na capacitação e amplamente difundidas as lições que foram aprendidas (ver o Quadro 7).

Quadro 7. Inovações na capacitação: um exemplo do Brasil

O segundo projeto de capacitação ambiental apoiado pelo Banco Mundial no Brasil tem como objetivo melhorar a qualidade ambiental em áreas prioritárias através do aumento da eficiência das instituições de meio ambiente locais, estaduais e nacionais na gestão de seus recursos naturais e no controle da poluição. O projeto foi preparado como parte de um empréstimo programado ajustável com a finalidade de fornecer apoio sustentado e gradual durante um período de cerca de 10 anos. A primeira fase trata basicamente do fortalecimento das instituições (monitoramento, licenciamento e gestão das zonas costeiras) e da identificação e priorização dos problemas ambientais. A segunda e a terceira fase fornecerão transferências de contrapartida para os subprojetos cuja finalidade é proteger importantes patrimônios naturais (florestas, recursos hídricos) e melhorar a gestão ambiental (resíduos sólidos ambientais). Como a capacidade de gestão ambiental difere marcadamente nos estados brasileiros em termos de legislação, monitoramento e cumprimento da lei, o programa estabelece classes graduais de qualificação para medir os níveis de desempenho e fornecer incentivos para aperfeiçoamentos. À medida que os Estados avançam, eles passam a ter direito a recursos adicionais.

35. Ajustar a responsabilidade e a prestação de contas à capacidade do mutuário. O Banco não pode delegar a sua responsabilidade pelas obrigações de diligência, mas deve manter em níveis adequados a sua função de supervisão no estágio de avaliação do projeto. No entanto, a instituição dispõe de flexibilidade para atribuir responsabilidades específicas aos clientes e determinar o tipo e as modalidades de inspeção com base no país/agência/capacidade e antecedentes empresariais.19 Na mesma medida em que o Banco conta com os sistemas nacionais

19 Por exemplo, uma revisão da AA já foi realizada por outras entidades participantes de projetos que envolveram

intermediários financeiros. Nesses casos, a avaliação se atém à capacidade institucional para garantir que os procedimentos de AA apropriados sejam implementados e o Banco analise uma amostra de cada projeto

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de aquisição de serviços e produtos, nos setores em que o país dispõe da capacidade adequada, ele poderia avançar em direção a uma confiança maior nos sistemas nacionais para avaliar os impactos ambientais e sociais abaixo de um limite específico, quando esses esquemas forem compatíveis com as boas práticas reconhecidas internacionalmente. Essa abordagem reduziria as redundâncias nos processos de análise e de liberação quando for apropriado, promoveria a priorização nos sistemas dos países clientes e diminuiria os custos de transação para o mutuário e o Banco.

36. Inovações nos pilotos. A viabilidade dessas abordagens será testada por meio de uma série de programas piloto cuidadosamente monitorados. A atribuição de responsabilidades específicas sobre análises e liberações, por exemplo, poderia ser implementada inicialmente em forma de pilotos nos países com sistemas de avaliação ambiental avançados e começaria com projetos de baixo risco selecionados na categoria B da triagem de avaliação ambiental e na categoria S2 da triagem de salvaguardas.20 As Regiões já discutiram a viabilidade dos pilotos e foram propostas várias abordagens inovadoras orientadas para determinados países, estados, municípios ou agências engajadas em projetos, e que incorporam diversas responsabilidades. O Quadro 8 descreve um exemplo de piloto. Na maioria dos casos, as inovações serão propostas para os programas de desenvolvimento que esperam obter insumos do Banco a longo prazo e parcerias sustentáveis (energia, água, transporte). Dependendo da experiência com essa iniciativa, os pilotos seriam expandidos de modo a cobrir várias inovações e abordagens para a priorização das salvaguardas que envolvam, por exemplo, a avaliação do país, o alinhamento de políticas e assemelhados. Os pilotos seriam acordados previamente com os Diretores Executivos, e contariam com exame e monitoramento cuidadosos. As lições aprendidas seriam amplamente difundidas.

Quadro 8. Programa piloto para harmonização de políticas no Vietnã O Governo do Vietnã recebe a maior parte da sua assistência externa para o desenvolvimento do Banco Japonês para Cooperação Internacional e do Banco de Desenvolvimento Asiático. No caso de projetos ou programas de maior porte, cada um dessas entidades pode fornecer financiamentos parciais para o mesmo projeto. Ao reconhecer a importância de simplificar e reduzir as diferenças nos procedimentos em tais circunstâncias, essas agências começaram a harmonizar os seus requisitos em áreas como gestão financeira e de portfólios, compra de produtos e serviços, e meio ambiente existindo agora um alto nível de concordância entre essas instituições sobre as exigências relacionadas à AA. A primeira tarefa do piloto de AA proposto no Vietnã será analisar com o Governo a implementação da legislação de AA existente no País e desenvolver normas para a sua abrangência, além de preparar os respectivos documentos que satisfariam as exigências básicas do governo e dos doadores. Essa norma será discutida com vários órgãos governamentais e outras instituições, com profissionais liberais locais e demais parceiros do desenvolvimento. Como a capacidade do Vietnã é limitada e há poucos especialistas sociais e ambientais, a segunda etapa se constituirá no auxílio à capacitação em AA nas áreas de alta prioridade onde a implementação de procedimentos harmônicos oferece os maiores benefícios potenciais (como a abrangência, os termos de referência e a análise da

(diferentes daqueles cuja classificação tenha sido A na triagem ambiental, quando são revisados todos os projetos).

20 O Banco analisa cada projeto proposto para determinar a extensão e o tipo de avaliação ambiental e os categoriza como A, B, C ou FI. Examina também os projetos em relação aos impactos gerais das salvaguardas, classificando-os como S1, S2, S3 ou SF. Um projeto é enquadrado na categoria B se os seus impactos forem potencialmente adversos em um determinado local, se poucos ou algum de seus efeitos forem irreversíveis e, na maioria dos casos, as medidas de mitigação possam ser imediatamente projetadas. A categoria S2 destina-se a projetos que apresentam questões de salvaguardas que estão limitadas em seu escopo e impacto e podem ser tratadas através de medidas de mitigação e monitoramento.

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AA) potenciais. A capacitação incluirá algumas partes da estrutura legal e reguladora em expansão, o apoio a equipes responsáveis nas principais agências e órgãos governamentais, e o aperfeiçoamento da capacidade técnica dos especialistas locais. Os resultados dessa experiência ajudarão a explicar como a AA e os processos relacionados podem ser adotados em maior escala nas atividades de desenvolvimento no Vietnã. 37. Explorar as opções de verificação da capacidade por terceiros. Embora essas iniciativas estejam em andamento, o Banco tem a intenção de começar a explorar as opções de verificação por terceiros da capacidade das agências, empresas e possivelmente dos sistemas dos países com antecedentes comprovados. Foi preparado um relatório de consultoria para identificar os possíveis modelos que já estão sendo utilizados em outros campos e foram propostas outras discussões sobre modalidades e riscos para o ano fiscal de 2003. A verificação realizada por uma empresa externa confiável e reconhecida poderia eventualmente ser associada a vantagens financeiras para os mutuários e clientes do setor privado (como taxas preferenciais nos mercados de capitais) e fornecer consideráveis incentivos para aperfeiçoamentos. Seriam necessárias diretrizes rigorosas para evitar potenciais conflitos de interesses.

38. Expandir o papel das equipes de campo do Banco. Para oferecer apoio às propostas descritas acima, a UCGQ e as Regiões estão desenvolvendo procedimentos que permitirão às equipes de campo, contratadas internacionalmente ou no local, expandir seus papéis de supervisão das políticas de salvaguarda em todos os estágios do ciclo do projeto e de apoio à capacitação do cliente. Esses papéis incluiriam novas funções de revisão e aprovação de alguns tipos de estudos de salvaguardas sob a orientação do Coordenador Regional de Salvaguardas. O processo compreenderia treinamento intensivo das equipes de campo combinado à consultoria oferecida pelas profissionais seniores da rede de especialistas em salvaguardas de todo o Banco.

39. Implicações para o Banco. Além de aumentar a eficiência geral do desenvolvimento, a maior aplicação e adesão aos princípios de salvaguarda liberariam recursos para que o Banco possa empreender o trabalho analítico da situação do país, para apoiar os empréstimos para investimento setorial e de ajuste, e também fortalecer a supervisão, patrocinar os programas piloto, difundir as lições aprendidas e aprimorar ainda mais os esforços de capacitação do país.

V. AVANÇANDO

40. Embora as medidas apontadas na Seção IV possam ser implementadas individualmente, em conjunto elas formam um pacote destinado à manutenção das obrigações de diligência, a oferecer apoio às inovações e permitir o desenvolvimento de salvaguardas que sejam mais prontamente incorporadas às perspectivas e aos programas dos mutuários. As ações seriam organizadas de modo a atender às necessidades econômicas imediatas, facilitando ao mesmo tempo um diálogo com os mutuários e outras partes interessadas sobre os objetivos e as opções, e possibilitando um trabalho analítico sobre o país e o cuidadoso prosseguimento das tarefas do programa piloto. As atividades propostas proporcionariam um imediato progresso nos países onde já exista capacitação e serviriam de apoio às medidas para habilitar e monitorar o andamento nos países onde esses elementos são deficientes. O programa em sua totalidade compreenderia a supervisão adequada da Gerência Sênior, com a devida apresentação de relatórios periódicos aos Diretores Executivos, e as aprovações necessárias. Serviria também para estimular o aprendizado a longo prazo e o diálogo com as partes interessadas. Esta seção

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examina os benefícios e riscos do programa, discute a sua implementação e descreve as próximas etapas imediatas.

A. Benefícios e riscos

41. O principal benefício de um sistema que se baseia em normas e é amplamente aplicado em países clientes é o aprimoramento dos aspectos ambientais e sociais dos programas do mutuário e dos financiados pelo Banco. O enfoque nos objetivos e princípios e ao mesmo tempo a delegação aos clientes das decisões sobre o modo de atingi-los daria mais peso aos resultados do que às exigências do planejamento, incentivaria as inovações e facilitaria a adaptação à realidade do país. Além disso, uma visão comum e parcerias mais firmes entre clientes e doadores ajudariam a melhorar a adesão às iniciativas, aceleraria a criação de capacitação e reduziria os custos de transação. As medidas propostas, que incentivam os clientes de capacidade comprovada a assumir uma maior responsabilidade pela implementação das salvaguardas, permitiriam também que o Banco ajustasse a sua abordagem aos clientes e deslocasse mais recursos para os países que necessitam de maior apoio e também para a análise da sua situação, que fosse necessária à assistência aos empréstimos programados e de ajuste. A criação de maior capacidade e adesão aos princípios das salvaguardas e o esclarecimento das obrigações de diligência do Banco também poderiam reduzir a aversão ao risco por parte dos clientes e das equipes. A proposta de diálogo com os mutuários e outras partes interessadas ajudaria a criar um entendimento comum sobre as oportunidades e as restrições.

42. Riscos. Como ocorre na maioria das propostas de mudança, não existem apenas benefícios mas também riscos importantes, em termos de percepções e de resultados. Entre os principais, estes são os mais relevantes:

(a) Alguns acionistas e outras partes interessadas podem temer que essa prática reduzirá o compromisso do Banco com as suas políticas de salvaguarda.

(b) Os clientes podem perceber que o Banco está impondo mais exigências a um espectro mais amplo de programas, em vez de dar apoio a seus esforços para melhorar a capacidade e desenvolver sistemas apropriados às suas circunstâncias.

(c) Um cliente, mesmo com bons antecedentes, poderia ter problemas com a implementação ou deixar de cumprir determinadas responsabilidades, enfraquecendo assim o argumento sobre o aumento da confiança no sistema e na credibilidade do país.

(d) Os doadores podem não concordar com uma abordagem comum.

43. Gestão de risco. As recomendações da Seção IV incorporam várias medidas para impedir ou minimizar esses riscos.

(a) A abordagem geral é modular e gradual. Baseia-se em uma série de atividades contínuas ou planejadas. Sem mudar a política atual, é possível progredir em áreas com necessidades econômicas imediatas e naquelas em que já existe consenso sobre as ações, ao mesmo tempo apoiando o aprendizado e o diálogo sobre as mudanças que podem ser convenientes a médio prazo.

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(b) As propostas levam em conta o tempo necessário à criação de consenso. Em seguida às discussões realizadas com a Gerência Sênior e o CED, este estudo será publicado na Web e o diálogo em andamento sobre as salvaguardas será expandido de modo a incluir os debates sobre as questões atuais e as possíveis mudanças previstas no médio prazo. As tarefas serão cumpridas de modo transparente sob a orientação da Gerência Sênior, incluindo avaliações, monitoramento, aprendizado e relatórios periódicos aos Diretores Executivos. As atividades relevantes nos pilotos serão indicadas no Resumo Operacional Mensal e o progresso de modo geral será discutido em relatórios regulares sobre a implementação das salvaguardas.

(c) Para estimular a adesão dos mutuários, eles participarão intimamente da seleção dos programas piloto e das atividades de criação de consenso. Os pilotos seriam iniciados onde já tiverem sido realizados trabalhos confiáveis de análise e houver sido criada capacitação. Uma melhor supervisão, além de avaliação e monitoramento periódicos, ajudaria a garantir que os problemas de implementação serão identificados e tratados rapidamente.

(d) As iniciativas de harmonização continuarão mesmo que ocorram problemas específicos. Embora o Banco não possa assegurar a concordância de outras IFMs, existe um grupo principal de instituições cooperantes que provavelmente apoiarão essa iniciativa e, mesmo que a atuação do GTMA-IFM se torne mais lenta, a harmonização com base em princípios poderia ser adotada pelo Grupo do Banco Mundial.

B. Implementação

44. Muitas atividades propostas neste estudo já estão em andamento (ver o Anexo B). Por exemplo, o trabalho que está sendo realizado para preparar a PO/PB 8.60 trata dos aspectos ambientais e sociais dos empréstimos de ajuste, incluindo os CARPs. Também já está em andamento a definição do conteúdo e das modalidades de análise da situação do país na forma de AAPs, AAEs, AASs, e já foi planejada a utilização desses instrumentos nos países selecionados. Os programas para fortalecer a capacitação das equipes e dos mutuários estão sendo avaliados e as Regiões discutem as possíveis operações dos programas piloto em países escolhidos. Está em preparo um estudo sobre as opções de certificação. O tempo estimado para as experiências piloto com essas medidas e a obtenção das primeiras lições resultantes é de dois ou três anos.

Quadro 9. Elementos da abordagem modular em duas vias: vínculos e responsabilidades

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Aprimorar a clareza,

coerência e consistência Estimular a adesão Produtos/

indicadores de progresso selecionados

I. Visão

Objetivos de curto prazo

Definir a cobertura da AA, adaptar as salvaguardas aos novos instrumentos de empréstimo, melhorar os recursos para o trabalho de análise da situação do país, fortalecer e esclarecer as obrigações de diligência.

Sistema de salvaguardas com maior ênfase na capacidade do cliente para produzir resultados utilizando pilotos monitorados cuidadosamente, para aprender com as inovações.

Ver o Anexo B.

Objetivo de médio prazo

Declaração simples e unificada das políticas de salvaguarda, enfatizando os princípios e os resultados.

Política e sistema com base em princípios internacionalmente aceitos, capazes de serem aplicados de modo amplo nos países clientes e complementados por fortes e sistemáticos estímulos à produção de resultados.

Ver o Anexo B.

II. Responsabilidades e produtos

Endossar e orientar todo o plano de visão e implementação. Revisar o relatório anual sobre o andamento e as questões de implementação.

Diretores Executivos

Revisar a Declaração da Gerência Sênior sobre as políticas e práticas das salvaguardas.

Revisar os princípios de boas práticas resultantes do trabalho de harmonização do GTMA-IFM e comentar sua adequação como base para a capacitação dos clientes.

Revisar e aprovar (se for necessário) os pilotos de salvaguardas e as inovações em operações específicas.

Considerar os prós e os contras das propostas para certificação de terceiros.

Gerência e CPO

Pactuar a visão geral, as propostas específicas para as atividades dos pilotos, as responsabilidades sobre a implementação e a estratégia de gestão de risco para o programa de salvaguardas.

Revisar o andamento da implementação, validar as lições de áreas transversais resultantes das experiências.

Regiões Implementar as políticas existentes.

Comentar as propostas de atualização das políticas e, eventualmente, as declarações da Gerência e das políticas unificadas.

Desenvolver e implementar planos de capacitação aprimorados.

Comentar os princípios resultantes do trabalho do GTMA-IFM.

Realizar AAPs, AAEs, AASs e os estudos sociais relacionados à situação do país nos locais selecionados.

Apoiar a capacitação para as políticas de salvaguarda junto a uma ampla gama de mutuários.

Empreender as atividades selecionadas do piloto, incluindo a delegação de determinadas responsabilidades.

Realizar esse trabalho junto a e recebendo apoio da UCGQ.

Pilotos realizados com sucesso. Acordo sobre princípios

comuns para as políticas de salvaguarda.

Adoção de uma declaração simplificada e unificada.

Princípios comuns para as salvaguardas amplamente aceitos e aplicados, em particular nos países piloto.

Aumento da capacidade dos

países mutuários para considerar os impactos ambientais e sociais.

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Quadro 9. Elementos da abordagem modular em duas vias: vínculos e responsabilidades

Aprimorar a clareza,

coerência e consistência Estimular a adesão Produtos/

indicadores de progresso selecionados

DSAS/UCGQ Liderar o processo de modernização das políticas, incluindo o desenvolvimento das declarações da Gerência e das políticas unificadas.

Continuar a apoiar o trabalho sobre empréstimo de ajuste realizado pelo POSP.

Continuar a trabalhar com o GTMA-IFM na harmonização de uma declaração de políticas unificadas.

Continuar a apoiar o debate sobre as salvaguardas com os mutuários e outras partes interessadas.

Desenvolver metodologias para as AAPs, AAEs e AASs.

Fornecer apoio técnico às Regiões, monitorar os pilotos.

Fornecer apoio às Regiões quanto à capacitação de equipes e mutuários, identificar e difundir boas práticas.

Coordenar a aplicação do trabalho das IFMs. Desenvolver um sistema de indicadores de investimento e retorno.

Relatórios anuais sobre as salvaguardas, abrangendo a implementação das políticas existentes e o progresso em relação à nova visão.

POSP POSP/VPJ POSP/PREM/ DSAS

Continuar a promover o processo geral de harmonização e preparar os relatórios bienais para a Diretoria e para o Comitê de Desenvolvimento

Facilitar as atualizações das políticas e a preparação das declarações da Gerência e das políticas unificadas.

Continuar o trabalho sobre o tratamento dos aspectos ambientais e sociais nos empréstimos para ajuste.

Facilitar as decisões da Gerência Sênior sobre os programas piloto, incluindo sua adequação à EAP.

Colaboração com a DSAS na preparação dos relatórios anuais, abrangendo a implementação das políticas de salvaguarda existentes e o progresso em relação à nova visão.

DAO Continuar as avaliações relevantes de projetos, temas e países. Relatórios de avaliação. GGQ Continuar a incluir as salvaguardas nas avaliações de qualidade nas etapas

iniciais do programa e de qualidade da supervisão. Relatórios anuais de qualidade

nas etapas iniciais do programa e de qualidade da supervisão.

Instituto do Banco Mundial

Aconselhar e apoiar as Regiões no treinamento e capacitação dos clientes. Relatórios de avaliação.

Indicadores de progresso em geral

Conclusão das atualizações de políticas.

Adoção e implementação dos princípios internacionais das salvaguardas pelos países destinatários nos gastos com o desenvolvimento.

Dados desenvolvidos a partir dos indicadores de impacto e de resultados.

45. Implicações para o custo. Muitas das atividades destinadas a melhorar a eficácia das salvaguardas sobre o desenvolvimento estão em andamento ou são extensões graduais das atividades do programa de trabalho já existente. No entanto e de modo geral, esse programa terá dois motivadores principais de custo. O primeiro é o investimento necessário à análise da situação do país representada pelas AAPs, AAEs e AASs, e o trabalho econômico e setorial (TES) seletivo que abrange as questões sociais, necessários para apoiar os empréstimos setoriais e de ajuste, bem como as operações do piloto. Estão programados outros TES em alguns países e está sendo desenvolvida uma metodologia para as AAPs como parte da implementação da Estratégia Ambiental. A Rede de Gestão Econômica para Redução da Pobreza (PREM) e a DSAS também dispõem de um programa de trabalho sobre os impactos sociais e da pobreza, que inclui a preparação de normas para as equipes. Com o objetivo de oferecer apoio aos

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empréstimos do Banco, outros TES precisarão de previsão orçamentária, inclusive os destinados a ajuste. Entretanto, a capacidade do Banco Mundial para executar o trabalho analítico sobre a situação do país e estabelecer um diálogo produtivo com os mutuários e outras partes interessadas necessitará de novas práticas e recursos, e estes serão assegurados quando as propostas e outros estudos relevantes estiverem completamente integrados. As inovações e a supervisão dos programas piloto executadas pelo Banco serão um segundo motivador de custo, além da capacitação para o trabalho com as salvaguardas sociais e ambientais dos países mutuários. Em particular, é necessário fortalecer a habilidade das equipes de campo, contratadas internacionalmente ou nos locais, para fiscalizar a preparação dos projetos inovadores, revisar e supervisioná-los, liderar as atividades técnicas e de treinamento relacionadas às políticas de salvaguarda, ajudar a desenvolver e inspecionar as iniciativas de capacitação, e monitorar os programas piloto. A escala exata dos aumentos graduais de custo associados a esses elementos será determinada quando forem identificadas as atividades do piloto e as iniciativas de capacitação específicas ao país.

C. Próximas etapas

46. Banco Mundial. Como este documento já foi discutido com a Direção Geral e o CED, e foi revisado de modo a refletir esses debates, ele será publicado na Web para ser comentado pelo público. Paralelamente a outras atividades relacionadas, serão realizadas discussões com clientes e demais partes interessadas. O estudo sobre harmonização conduzido pelo GTMA-IFM será avaliado ainda pelas instituições cooperantes e, posteriormente, discutido com os clientes representativos. Espera-se que esse processo culmine, em dezembro de 2002, em um acordo técnico entre as instituições financiadoras internacionais participantes. No Banco, a maioria das iniciativas relacionadas às políticas será gerenciada pela UCGQ da DSAS, em colaboração com a Política de Operações e Serviços para o País (POSP). As Regiões irão coordenar a implementação dos pilotos e a capacitação das funções. As ações concretas e as responsabilidades para o seguimento das tarefas estão resumidas no Anexo B.

47. CFI e MIGA. Os resultados auspiciosos das iniciativas discutidas neste documento e particularmente da capacitação no setor público podem produzir importantes benefícios para o setor privado. Por exemplo, as melhorias nas estruturas reguladoras dos países, nos mecanismos de aplicação da lei e no clima para investimento aumentarão a sustentabilidade dos financiamentos do setor privado – incluindo os investimentos privados financiados pela CFI ou garantidos pela MIGA. Por esses motivos, a CFI e a MIGA acompanharão de perto a evolução desses projetos a curto e médio prazo. A CFI continuará a participar dos esforços de harmonização com outros parceiros do desenvolvimento.

ANEXO A

POLÍTICAS DE SALVAGUARDA DO BANCO

Política Resumo dos principais requisitos Aplicabilidade

aos instrumentos de empréstimo

Consulta pública Disposição explícita

para exceções

PO/PB 4.01, Avaliação ambiental

Fazer uma triagem prévia dos impactos potenciais e escolher o instrumento apropriado para avaliar, minimizar e reduzir os efeitos potencialmente adversos.

Todos os projetos de investimento. Aplicável aos empréstimos para ajuste setorial.

Consultar os grupos afetados e as ONGs o mais cedo possível (para os projetos nas categorias A e B).

Sim. Nas operações para recuperação de emergências com a aprovação da VP Regional, do Presidente do DMA e da VPJ.

PO/PB 4.04, Habitats naturais

Não financiar projetos que degradem ou convertam os habitats críticos. Apoiar projetos que afetem os habitats não críticos somente no caso de não haver alternativas disponíveis e se existirem medidas de mitigação.

Todos os projetos de investimento.

Consultar a comunidade local sobre planejamento, desenho e monitoramento dos projetos.

Não

PO 4.09, Gestão de pragas

Apoiar as abordagens integradas para gestão de pragas. Identificar os pesticidas que podem ser financiados pelo projeto e desenvolver o plano apropriado para gestão de pragas com o objetivo de tratar dos riscos.

Todas as operações de empréstimo.

Consultar a comunidade local sobre planejamento, desenho e monitoramento dos projetos.

Não

PO/PB 4.12, Reassentamento involuntário

Assistir as pessoas desalojadas em seus esforços para melhorar ou pelo menos restaurar a sua qualidade de vida.


Consultar os reassentados e a comunidade hospedeira; incorporar as visões expressas nos planos de reassentamento; listar as opções propostas pelos reassentados.

Sim. Em circunstâncias incomuns, como nas operações para recuperação de emergências, sujeitas à aprovação do Comitê de Reassentamento.

DO 4.20, Povos indígenas

Identificar os impactos prejudiciais e desenvolver um plano para abordá-los. Projetar benefícios que reflitam as preferências culturais dos povos indígenas.


Consultar os povos indígenas durante todo o ciclo do projeto.

Não

PO 4.36, Atividades florestais

Apoiar a exploração florestal sustentável e orientada para a conservação. Não apoiar a extração comercial de madeira nas florestas tropicais úmidas primárias.


Consultar a comunidade local, o setor privado e grupos de interesse na área da floresta.

Não

PO/PB 4.37, Segurança de represas

No caso de grandes represas, realizar análises técnicas e inspeções de segurança por profissionais independentes.


Nenhuma consulta pública.

Não

TPO 11.03, Propriedade cultural

Investigar e inventariar os recursos culturais potencialmente afetados. Incluir medidas de mitigação quando houver impactos prejudiciais ao patrimônio cultural físico.


Consultar as agências, ONGs e departamentos universitários apropriados.

Não

PO/PB 7.50, Projetos nas vias navegáveis internacionais

Verificar se existem acordos com os proprietários ribeirinhos e garantir que os estados ribeirinhos sejam informados e não façam objeções às intervenções do projeto.


Nenhuma consulta pública. É necessária a notificação dos proprietários ribeirinhos.

Não

ANEXO A 24

POLÍTICAS DE SALVAGUARDA DO BANCO

Política Resumo dos principais requisitos Aplicabilidade

aos instrumentos de empréstimo

Consulta pública Disposição explícita

para exceções

PO/PB 7.60, Projetos nas áreas em litígio

Garantir que os pretendentes às áreas disputadas não façam objeções ao projeto proposto.


Nenhuma consulta pública. Os pretendentes serão informados.

Não

a A DO 8.60 fornece orientação sobre a gestão das questões ambientais e sociais no caso dos empréstimos para ajuste O tratamento pelo Banco Mundial dos empréstimos para ajuste está sendo elucidado à medida que a DO 8.60 for revisada e convertida no formato PO/PB.

ANEXO B

PROGRAMA DE TRABALHO COM SALVAGUARDAS E MATRIZ DE AÇÕES

Área de ação Objetivos e ações Patrocinador e cronograma

Comentários

A. Produzir uma declaração breve da Gerência, definindo os objetivos e princípios das salvaguardas.

POSP/UCGQ/VPJ; minuta em novembro de 2002. Para o CED, em 2002.

A minuta da declaração está sendo preparada.

B. Esclarecer a abrangência do processo de AA em relação aos impactos sociais adversos.

DSAS com POSP e VPJ, em dezembro de 2002.

Determinará os impactos sociais que serão abordados rotineiramente na AA e aqueles tratados por outros instrumentos.

C. Esclarecer a aplicação dos princípios das salvaguardas aos instrumentos de empréstimo.

POSP/DSAS com PREM e VPJ.

• Aprimorar o conteúdo e as modalidades do trabalho de análise da situação do país, desenvolver sistemas para aplicação de AAP, AAE e AAS, e de outras análises sociais mais amplas do país.

DMA/DDS/UCGQ/ POSP; concluído em junho de 2003.

Se for apropriado, incorporar ao trabalho de PO/PB nos empréstimos para ajuste e coordenar com o trabalho da “série de análises” das POs (econômica, institucional e social).

• Empréstimo para ajuste.

POSP com DSAS, PREM e VPJ; publica o estudo discutido pelo CED em maio de 2002. Discussão externa realizada de julho a dezembro de 2002.

As abordagens do tratamento dos aspectos ambientais e sociais dos empréstimos com base em políticas estão sendo tratadas como parte da atualização da DO 8.60 para o formato PO/PB.

• Projetos com vários subprojetos (DC/fundos sociais).

UCGQ, dezembro de 2002.

As orientações preliminares já foram publicadas.

D. Esclarecer as regras para circunstâncias especiais e as inovações.

UCGQ com POSP e VPJ, em dezembro de 2002.

Seriam utilizadas para reduzir as diferenças entre as políticas (por exemplo, nas operações emergenciais) e para esclarecer os procedimentos de inovação.

I. Aprimorar a clareza, coerência e consistência das políticas

E. Consolidar e atualizar as orientações visando melhores práticas para a equipe e os clientes.

UCGQ com VPJ; plano de trabalho em março de 2003.

O plano de trabalho identificaria as ações prioritárias para atualizar os materiais existentes, traduzir e difundir as orientações. Esse plano incluiria informações sobre boas práticas para as avaliações de salvaguardas em todos os setores.

ANEXO B 27


Comentários

F. Promover a harmonização dos doadores em torno dos processos e princípios das AAs.

UCGQ/GTMA-IFM; minuta em revisão pelas instituições cooperantes; acordo técnico do GTMA-IFM proposto em dezembro de 2002.

Processo já iniciado pelas instituições financeiras multilaterais. O estudo técnico será discutido em Luxemburgo (dezembro de 2002). Deliberação pelos Diretores Executivos (2003).

A. Definir o conteúdo e as modalidades da avaliação de capacidade do país.

Minuta de trabalho do DMA/UCGQ em março de 2003.

AAP, incluindo a avaliação de capacidade, de acordo com o Relatório de Estratégia Ambiental - 2001.

B. Fortalecer a capacidade do mutuário conforme a necessidade.

As Regiões formalizarão os programas de capacitação em março de 2003.

Melhorar a capacidade do mutuário através do fortalecimento das políticas e da habilitação técnica para as questões de salvaguardas.

C. Programas piloto de salvaguardas

• Confirmar a disposição do país de participar.

DSAS/Regiões, concluído em janeiro de 2003.

• Discutir o programa de trabalho do piloto com o CEF.

POSP/DSAS/Regiões; março de 2003.

• Iniciar os pilotos e emitir relatórios periódicos.

POSP/DSAS/Regiões; pilotos a serem iniciados durante o AF03. Identificar e implementar as lições no curto e médio prazo.

As novas abordagens serão testadas nos programas piloto, com países/agências selecionados pela Diretoria, iniciando com as salvaguardas da categoria S2 e as AA dos projetos de investimento da categoria B. O Banco Mundial continuaria a exercer a responsabilidade fiduciária na avaliação e durante a supervisão.

D. Examinar as opções para a futura certificação de agências e empresas.

Minuta de relatório disponível em março de 2003.

Exame inicial dos modelos já existentes. Fornecer incentivos para melhorar a aplicação das políticas de salvaguarda no nível de país/agência/empresa.

II. Estimular a adesão do país

E. Adaptar as abordagens inovadoras dos relatórios relacionados a salvaguardas que estão sendo utilizados pelo setor privado.

Estudo da CFI sobre sustentabilidade em preparo; no Banco, o DMA e a UCGQ estão revisando essas abordagens.

O Banco examinará os novos modelos que estão sendo utilizados pelo setor privado, a fim de definir os objetivos para sustentabilidade, os relatórios sobre salvaguardas e a supervisão efetuada por terceiros.

ANEXO B 28


Comentários

A. Fortalecer a capacidade das equipes de campo para que desempenhem um papel mais amplo nas atividades técnicas e de treinamento em salvaguardas.

As Regiões irão preparar planos de trabalho em março de 2003.

Apoiaria a maior utilização de equipes de campo, contratadas internacionalmente ou no local, em todos os aspectos do trabalho com salvaguardas.

III. Atividades complementares

B. Fortalecer a supervisão dos planos de manejo ambiental, de reassentamento e para povos indígenas, etc.

Preparação pelas Regiões de planos de trabalho em março de 2003. Identificar e implementar as lições no curto e médio prazo.

Apoiaria uma maior ênfase na implementação e no monitoramento das principais ações das salvaguardas.

C. Iniciar o diálogo com as partes interessadas, inclusive mutuários e ONGs, sobre a evolução das práticas e estratégias do Banco, a implementação das salvaguardas e as diretrizes futuras.

UCGQ e OPSC publicarão os documentos relevantes no site da Web e realizarão debates em 2002-2003.

As discussões iniciais sobre a estratégia de diálogo serão realizadas em dezembro de 2002. Discussões contínuas serão realizadas a partir de 2003.

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POLÍTICAS DE SALVAGUARDA ESTRUTURA PARA … · V. Avançando ... Quadro 5. Iniciativa de sustentabilidade da CFI ... No entanto, à luz das recentes mudanças nas abordagens do