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16/03/2018 Instituto Superior Técnico
1º Congresso Ibérico de Direito do Urbanismo
Políticas de Solos e a sua operacionalização
Paulo V. D. [email protected]
Departamento de Engenharia e Gestão
Instituto Superior Técnico
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O solo como espaço territorial, como fator de produção e como bem de consumo: O papel social do solo.
A não intervenção da Administração no mercado de solos envolvendo-se na sua posse.
A aplicação do paradigma do mercado concorrencial perfeito ao mercado de solos. Os monopólios de localização (o solo é fixo quanto à sua localização e não reprodutível). Problemas da desregulação excessiva (especulação) e da regulação excessiva (bloqueios à dinâmica dos mercado e da evolução necessária do território)
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1º Congresso Ibérico de Direito do Urbanismo
O quadro das Políticas de Solos
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Consequências da ‘expansão urbana’ baseada em áreaspotencialmente urbanizáveis
O sobredimensionamento de áreas urbanizáveis em planos de uso dosolo não contém o aumento dos preços dos solos. Pelo contrário,alimenta a especulação num mercado desligado das necessidadesreais de expansão urbana. Também não é análogo a ‘emitir moeda’. Aemissão de moeda aumenta a massa monetária em circulação e assimo consumo, subindo a inflação (não apenas no imobiliário) edesvalorizando a moeda face a outras. O aumento dos solosurbanizáveis desvia o investimento do consumo e de investimentosprodutivos e, em resultado da especulação, leva à subida dos preçosdo imobiliário.
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1º Congresso Ibérico de Direito do Urbanismo
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Planos urbanísticos, regulação ( e condições de eficácia real dos planos) vs. desregulação de mercados
A edificação fora dos perímetros urbanos, apesar da classificação do solo em urbano e em rústico.
Valores do solo e a indissociabilidade da propriedade fundiária (solo e suas mais valias + benfeitorias).
A formação de mais valias e a sua apropriação.
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O quadro das Políticas de Solos
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Princípios de intervenção pública no mercado de solos
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Assegurar a igualdade de tratamento de todos os indivíduos
Referencial comum para a determinação dos valores do solo e das mais valias imobiliárias
Níveis de necessidades reais de aumento das áreas urbanas edificáveis e para os diversos usos do solo: sustentabilidade económica (existe mercadode oferta e de procura) e financeira (existe capacidade de investimentopúblico e privado e capacidade de aquisição do lado da procura)
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1º Congresso Ibérico de Direito do Urbanismo
Princípios de intervenção pública no mercado de solos
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A intervenção municipal no mercado de solos destina-se a:
Prevenir usos deslocados;
Prevenir a fragmentação dos prédios rústicos e a construção dispersa;
Assegurar o direito à habitação, a dotação em equipamentos públicos e infraestruturas, a oferta de solo urbano para a população economicamente desfavorecida;
Assegurar a oferta de solo para a implantação de atividades produtivas.
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Princípios de intervenção pública no mercado de solos
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Na ausência de envolvimento público na posse do solo (que pode ser
agravada por excessos de desregulação e falta de fiscalização preventiva):
Impossibilidade de concretização plena de uma política de solos coerente e
integradora das suas dimensões de intervenção no mercado de solos, de
planeamento e gestão dos usos do solo e de desenho urbano, de
financiamento das obras públicas e da sua conservação, de controlo dos
valores do mercado e de apropriação pública de mais valias.
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Tipos de instrumentos de intervenção e controlo da Administração Pública no mercado de solos
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- Controlo através da posse pública do solo – instrumentos de aquisição e de alienação da posse e da fruição do solo- Controlo sem posse pública do solo – planeamento e regulação do uso do solo; licenciamento; contratualização obrigatória para garantir a execução- Iniciativas mistas público-privadas – sociedades de economia mista; concessões público-privadas- Fiscalidade do imobiliário – fiscalidade (direta e indireta) do imobiliário; taxas municipais- Gestão da informação – observatórios do imobiliário, sua qualidade, formas de divulgação e de acesso, e transparência de valores de mercado
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Valor do solo, redistribuição e apropriação de mais valias(art.º 68º da Lei de Bases)1. O valor do solo obtém-se através da aplicação de mecanismos deregulação económico-financeiros, a definir nos termos da lei, tendo emconta a política pública de solos, do ordenamento do território e deurbanismo, que incluem, designadamente, a redistribuição debenefícios e encargos decorrentes de planos territoriais de âmbitointermunicipal ou municipal, nos termos da lei.2. As mais valias originadas pela edificabilidade estabelecida em planoterritorial são calculadas e distribuídas entre os proprietários e o fundomunicipal de sustentabilidade ambiental e urbanística (captação depelo menos parte da vantagem patrimonial).
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Conceito de mais valias
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• Mais-valias puras, simples ou diretas – resultam da valorização dapropriedade imobiliária que decorre do valor potencial conferido pelasdisposições de IGT e/ou de atos administrativos (sem haver investimentopúblico ou privado), pelo que não são ganhos de capital, sendo devidas àAdministração, que as introduz.
• Mais-valias indiretas - resultam da valorização decorrente de alterações naestrutura física e funcional do território, em geral determinada porinvestimento público em infraestruturas, equipamentos coletivos, espaçospúblicos e em qualificação ambiental, pelo que são devidas àAdministração, que as introduz.
• As mais valias totais são a soma destes dois tipos
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Conceito de mais valias
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• As mais valias não são introduzidas uniformemente em todas as áreas
passíveis de transformação ou reconversão de uso pelo que, para cada
parcela, o seu valor corresponde a um benefício médio acrescido de um
eventual benefício adicional, positivo ou negativo.
• A estimativa do valor das mais valias puras como parte das mais valias
totais é complexa, porque as referências para a sua determinação são os
valores de transação no mercado.
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Conceito de mais valias
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• A introdução do ‘valor potencial’ de mercado inicia-se desde logo com a
conformação de direitos (pelos IGT), sendo acrescida pela adjudicação de
direitos/faculdades urbanísticos (autorização ou licenciamento).
• Mais valias impróprias – não são verdadeiras mais-valias, uma vez que
resultam da valorização no mercado associada ao crescimento da economia
(aumento da riqueza disponível) e de uma procura que excede a oferta para
localizações concretas; estas mais valias não são necessariamente devidas
à Administração e podem ser assimiladas a ganhos de capital.
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Conceito de mais valias
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n Servidões administrativas e restrições de utilidade pública sem efeitos
análogos a uma expropriação – Menos valias?
n Benfeitorias – não são mais valias porque resultam apenas do
investimento privado e não de investimento público; o seu valor
deprecia-se ao longo do tempo
n A tributação de mais valias não deve abranger o valor das benfeitorias.
Por definição, as mais valias são geradas pelo setor público, pelo que a
sua apropriação pelo setor público deve ser assegurada
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Ciclo de vida urbano e do valor fundiário
Solo rústico
Consolidação demográfica e económica
Fase 4 Fase 5 (tempo)
Maturidade
Crescimento: densificação, utilizações de valor crescente e reabilitação gradual
Declínio: obsolescência física e funcional, crise demográfica / econ. / financeira
Regeneração urbana ou declínio
(val
or fu
ndiá
rio) Crescimento: mais-
valias puras por alteração (futura) de classificação do solo de rustico para urbano
Crescimento: uso do solo passa a urbano, urbanização e edificação
Fase 1 Fase 2 Fase 3
Aprox.+400%
Aprox. +180%
Crescimento: mais-valias reconversão urbanística para melhor e máxima utilização (zonamento e/ou + edificabilidade)
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Conceito de mais valias
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n As mais valias não são ganhos de capital – são mais valias, pelo que não deveriam ser tributadas como ganhos de capital (como os financeiros, etc.)
n Os ‘antigos’ monopólios públicos da urbanização dispensavam a necessidade de recuperação das mais valias pelo setor público
n Atualmente, é geralmente necessário a Administração utilizar instrumentos fiscais para a sua recuperação
n Mas é complexo distinguir as várias parcelas das mais valias totais, bem como qual a parte que representam na transação de mercado de uma propriedade imobiliária
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Conceito de mais valias
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n No caso de venda de edifícios novos em novas áreas urbanas, o preço
inclui o valor do solo, as mais valias totais, as mais valias impróprias, os
custos de urbanização e construção, as taxas e licenças de
urbanização, construção e utilização e o lucro do promotor. Qualquer
sistema fiscal que procure recuperar/cobrar as mais valias totais,
estimando o seu valor a partir de referências de preços de venda de
mercado, facilmente paralisa o mercado.
n As mais valias não são ganhos de capital – são mais valias, pelo que
não deveriam ser tributadas como outros canhos de capital (IRS e IRC).
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Questões operacionais na recuperação de mais valias
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n Valores - A determinação do valor das mais valias deveria basear-se apenas no valor do solo (e não incluir as benfeitorias); a consideração dos valores de mercado da propriedade imobili
n Tempos - A ‘devolução’ das mais valias à Administração deve ocorrer quando?
- Primeiro, apenas as mais valias puras quando da adjudicação sucessiva dos direitos reais e depois quando da alienação ao utilizador final após a sua materialização? A não coincidência entre o momento da introdução de mais valias e o momento da sua tributação introduzem iniquidades.
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Questões operacionais na recuperação de mais valias
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n Modos
Os planos que classificam e qualificam o uso do solo e (PDM, PU e PP) deixam de delimitar áreas urbanizáveis;
A transformação de uso do solo de rústico para urbano só é operada após a materialização da transformação;
A planta de ordenamento do PDM é atualizada periodicamente com base nas conclusões do relatório do estado do ordenamento;
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Questões operacionais na recuperação de mais valias
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n Modos
A informação periódica sobre o estado do ordenamento do território
permite quantificar e fundamentar as necessidades futuras
A redistribuição das mais valias pode ser feita no âmbito da perequação de
benefícios e encargos entre proprietários e entre estes e o município,
podendo ser em espécie (solo para o domínio privado do município,
percentagem de área de solo e de construção para habitação social, etc.),
e não por via fiscal
A Taxa Municipal de Urbanização como instrumento de captação de mais
valias indiretas