Políticas de Solos e a sua operacionalização · Valores do solo e a indissociabilidade da propriedade fundiária (solo e ... no mercado de solos, de planeamento e gestão dos usos

16/03/2018 Instituto Superior Técnico

1º Congresso Ibérico de Direito do Urbanismo

Políticas de Solos e a sua operacionalização

Paulo V. D. [email protected]

Departamento de Engenharia e Gestão

Instituto Superior Técnico

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O solo como espaço territorial, como fator de produção e como bem de consumo: O papel social do solo.

A não intervenção da Administração no mercado de solos envolvendo-se na sua posse.

A aplicação do paradigma do mercado concorrencial perfeito ao mercado de solos. Os monopólios de localização (o solo é fixo quanto à sua localização e não reprodutível). Problemas da desregulação excessiva (especulação) e da regulação excessiva (bloqueios à dinâmica dos mercado e da evolução necessária do território)



O quadro das Políticas de Solos

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Consequências da ‘expansão urbana’ baseada em áreaspotencialmente urbanizáveis

O sobredimensionamento de áreas urbanizáveis em planos de uso dosolo não contém o aumento dos preços dos solos. Pelo contrário,alimenta a especulação num mercado desligado das necessidadesreais de expansão urbana. Também não é análogo a ‘emitir moeda’. Aemissão de moeda aumenta a massa monetária em circulação e assimo consumo, subindo a inflação (não apenas no imobiliário) edesvalorizando a moeda face a outras. O aumento dos solosurbanizáveis desvia o investimento do consumo e de investimentosprodutivos e, em resultado da especulação, leva à subida dos preçosdo imobiliário.



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Planos urbanísticos, regulação ( e condições de eficácia real dos planos) vs. desregulação de mercados

A edificação fora dos perímetros urbanos, apesar da classificação do solo em urbano e em rústico.

Valores do solo e a indissociabilidade da propriedade fundiária (solo e suas mais valias + benfeitorias).

A formação de mais valias e a sua apropriação.



O quadro das Políticas de Solos

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Princípios de intervenção pública no mercado de solos

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Assegurar a igualdade de tratamento de todos os indivíduos

Referencial comum para a determinação dos valores do solo e das mais valias imobiliárias

Níveis de necessidades reais de aumento das áreas urbanas edificáveis e para os diversos usos do solo: sustentabilidade económica (existe mercadode oferta e de procura) e financeira (existe capacidade de investimentopúblico e privado e capacidade de aquisição do lado da procura)




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A intervenção municipal no mercado de solos destina-se a:

Prevenir usos deslocados;

Prevenir a fragmentação dos prédios rústicos e a construção dispersa;

Assegurar o direito à habitação, a dotação em equipamentos públicos e infraestruturas, a oferta de solo urbano para a população economicamente desfavorecida;

Assegurar a oferta de solo para a implantação de atividades produtivas.




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Na ausência de envolvimento público na posse do solo (que pode ser

agravada por excessos de desregulação e falta de fiscalização preventiva):

Impossibilidade de concretização plena de uma política de solos coerente e

integradora das suas dimensões de intervenção no mercado de solos, de

planeamento e gestão dos usos do solo e de desenho urbano, de

financiamento das obras públicas e da sua conservação, de controlo dos

valores do mercado e de apropriação pública de mais valias.



Tipos de instrumentos de intervenção e controlo da Administração Pública no mercado de solos

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- Controlo através da posse pública do solo – instrumentos de aquisição e de alienação da posse e da fruição do solo- Controlo sem posse pública do solo – planeamento e regulação do uso do solo; licenciamento; contratualização obrigatória para garantir a execução- Iniciativas mistas público-privadas – sociedades de economia mista; concessões público-privadas- Fiscalidade do imobiliário – fiscalidade (direta e indireta) do imobiliário; taxas municipais- Gestão da informação – observatórios do imobiliário, sua qualidade, formas de divulgação e de acesso, e transparência de valores de mercado



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Valor do solo, redistribuição e apropriação de mais valias(art.º 68º da Lei de Bases)1. O valor do solo obtém-se através da aplicação de mecanismos deregulação económico-financeiros, a definir nos termos da lei, tendo emconta a política pública de solos, do ordenamento do território e deurbanismo, que incluem, designadamente, a redistribuição debenefícios e encargos decorrentes de planos territoriais de âmbitointermunicipal ou municipal, nos termos da lei.2. As mais valias originadas pela edificabilidade estabelecida em planoterritorial são calculadas e distribuídas entre os proprietários e o fundomunicipal de sustentabilidade ambiental e urbanística (captação depelo menos parte da vantagem patrimonial).



Conceito de mais valias

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• Mais-valias puras, simples ou diretas – resultam da valorização dapropriedade imobiliária que decorre do valor potencial conferido pelasdisposições de IGT e/ou de atos administrativos (sem haver investimentopúblico ou privado), pelo que não são ganhos de capital, sendo devidas àAdministração, que as introduz.

• Mais-valias indiretas - resultam da valorização decorrente de alterações naestrutura física e funcional do território, em geral determinada porinvestimento público em infraestruturas, equipamentos coletivos, espaçospúblicos e em qualificação ambiental, pelo que são devidas àAdministração, que as introduz.

• As mais valias totais são a soma destes dois tipos




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• As mais valias não são introduzidas uniformemente em todas as áreas

passíveis de transformação ou reconversão de uso pelo que, para cada

parcela, o seu valor corresponde a um benefício médio acrescido de um

eventual benefício adicional, positivo ou negativo.

• A estimativa do valor das mais valias puras como parte das mais valias

totais é complexa, porque as referências para a sua determinação são os

valores de transação no mercado.




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• A introdução do ‘valor potencial’ de mercado inicia-se desde logo com a

conformação de direitos (pelos IGT), sendo acrescida pela adjudicação de

direitos/faculdades urbanísticos (autorização ou licenciamento).

• Mais valias impróprias – não são verdadeiras mais-valias, uma vez que

resultam da valorização no mercado associada ao crescimento da economia

(aumento da riqueza disponível) e de uma procura que excede a oferta para

localizações concretas; estas mais valias não são necessariamente devidas

à Administração e podem ser assimiladas a ganhos de capital.




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n Servidões administrativas e restrições de utilidade pública sem efeitos

análogos a uma expropriação – Menos valias?

n Benfeitorias – não são mais valias porque resultam apenas do

investimento privado e não de investimento público; o seu valor

deprecia-se ao longo do tempo

n A tributação de mais valias não deve abranger o valor das benfeitorias.

Por definição, as mais valias são geradas pelo setor público, pelo que a

sua apropriação pelo setor público deve ser assegurada



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Ciclo de vida urbano e do valor fundiário

Solo rústico

Consolidação demográfica e económica

Fase 4 Fase 5 (tempo)

Maturidade

Crescimento: densificação, utilizações de valor crescente e reabilitação gradual

Declínio: obsolescência física e funcional, crise demográfica / econ. / financeira

Regeneração urbana ou declínio

(val

or fu

ndiá

rio) Crescimento: mais-

valias puras por alteração (futura) de classificação do solo de rustico para urbano

Crescimento: uso do solo passa a urbano, urbanização e edificação

Fase 1 Fase 2 Fase 3

Aprox.+400%

Aprox. +180%

Crescimento: mais-valias reconversão urbanística para melhor e máxima utilização (zonamento e/ou + edificabilidade)




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n As mais valias não são ganhos de capital – são mais valias, pelo que não deveriam ser tributadas como ganhos de capital (como os financeiros, etc.)

n Os ‘antigos’ monopólios públicos da urbanização dispensavam a necessidade de recuperação das mais valias pelo setor público

n Atualmente, é geralmente necessário a Administração utilizar instrumentos fiscais para a sua recuperação

n Mas é complexo distinguir as várias parcelas das mais valias totais, bem como qual a parte que representam na transação de mercado de uma propriedade imobiliária




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n No caso de venda de edifícios novos em novas áreas urbanas, o preço

inclui o valor do solo, as mais valias totais, as mais valias impróprias, os

custos de urbanização e construção, as taxas e licenças de

urbanização, construção e utilização e o lucro do promotor. Qualquer

sistema fiscal que procure recuperar/cobrar as mais valias totais,

estimando o seu valor a partir de referências de preços de venda de

mercado, facilmente paralisa o mercado.

n As mais valias não são ganhos de capital – são mais valias, pelo que

não deveriam ser tributadas como outros canhos de capital (IRS e IRC).



Questões operacionais na recuperação de mais valias

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n Valores - A determinação do valor das mais valias deveria basear-se apenas no valor do solo (e não incluir as benfeitorias); a consideração dos valores de mercado da propriedade imobili

n Tempos - A ‘devolução’ das mais valias à Administração deve ocorrer quando?

- Primeiro, apenas as mais valias puras quando da adjudicação sucessiva dos direitos reais e depois quando da alienação ao utilizador final após a sua materialização? A não coincidência entre o momento da introdução de mais valias e o momento da sua tributação introduzem iniquidades.




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n Modos

Os planos que classificam e qualificam o uso do solo e (PDM, PU e PP) deixam de delimitar áreas urbanizáveis;

A transformação de uso do solo de rústico para urbano só é operada após a materialização da transformação;

A planta de ordenamento do PDM é atualizada periodicamente com base nas conclusões do relatório do estado do ordenamento;




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n Modos

A informação periódica sobre o estado do ordenamento do território

permite quantificar e fundamentar as necessidades futuras

A redistribuição das mais valias pode ser feita no âmbito da perequação de

benefícios e encargos entre proprietários e entre estes e o município,

podendo ser em espécie (solo para o domínio privado do município,

percentagem de área de solo e de construção para habitação social, etc.),

e não por via fiscal

A Taxa Municipal de Urbanização como instrumento de captação de mais

valias indiretas



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22

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