Politicas sociais aula 1

CURSOS ON-LINE – POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA

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Políticas Sociais e de Infra-Estrutura no Brasil

Aula 01

Prezados alunos,

Aqui estamos para mais um bate-papo sobre políticas sociais e de infra-estrutura no Brasil. Espero que tenham gostado das nossas anotações anteriores.

Hoje, os temas centrais da exposição serão noções de estado de bem-estar brasileiro e políticas setoriais nas áreas de educação, habitação e saneamento.

No campo da infra-estrutura, nosso tema será Parceria Público-Privada (PPP), assunto, que como já disse, é questão certa nessa prova de AFC/CGU, dado a atualidade do tema.

Estado de Bem-Estar Social - Welfare State no Brasil - Introdução

O universalismo é a forma de política social que nasce e se desenvolve com a ampliação do conceito de cidadania, com o fim dos governos totalitários da Europa Ocidental (nazismo, fascismo etc.), com a hegemonia dos governos sociais-democratas e, secundariamente, das correntes euro-comunistas, com base na concepção de que existem direitos sociais indissociáveis à existência de qualquer cidadão. Com ela, nasce o conceito de Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social.

Segundo esta concepção, todo o indivíduo teria o direito, desde seu nascimento, a um conjunto de bens e serviços que deveriam ser fornecidos diretamente através do Estado ou, indiretamente, mediante seu poder de regulamentação sobre a sociedade civil. Esses direitos iriam desde a cobertura de saúde e educação em todos os níveis, até o auxílio ao desempregado, à garantia de uma renda mínima, recursos adicionais para sustentação dos filhos etc.

Ao longo dos anos 70 e 80, o Estado brasileiro buscou organizar um "arremedo" de welfare state, na tentativa de satisfazer algumas demandas da população desprotegida.

A criação do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN), do Funrural e, posteriormente, das Ações Integradas de Saúde (AIS), do SUDS, do SUS, dos mecanismos de seguro-desemprego, são exemplos claros dessa "marcha" rumo à universalização dos direitos sociais.



Mas o modelo de desenvolvimento econômico e a base de sustentação financeira das políticas sociais no Brasil têm sido organizados de forma incompatível com os ideais de universalização. Como corolário, tem-se uma universalização que na prática é excludente.

Em outras palavras, a política social brasileira, além de ser insuficiente para cobrir as necessidades da população de mais baixa renda, não somente em termos de quantidade, mas também de qualidade, exclui, na prática, os segmentos de alta e média renda, fator distintivo do tipo de universalismo que se implantou na maioria dos países europeus na fase áurea do Welfare State. Estes fazem o uso cada vez mais freqüente dos sistemas privados autônomos, seja no campo da saúde, seja no campo das entidades (abertas ou fechadas) de previdência privada.

A Constituição de 1988 consagrou o ideário da universalização das políticas sociais no Brasil, numa fase em que as condições econômicas para chegar a um universalismo de fato se tornavam cada vez mais precárias. Sendo assim, crise econômica, crise nas finanças públicas e direitos constitucionais adquiridos passam a ser, desde meados dos anos 90, um dos conflitos a serem enfrentados numa eventual reforma do Estado. A crise do Welfare State no Brasil chegou antes que ele pudesse ser, de fato, implantado em sua plenitude.

O grande dilema do universalismo dos países europeus, a partir da crise dos anos 70, consistia em manter uma política social igual para iguais, num contexto de aumento da heterogeneidade social. Tal condição só foi possível em função do alto grau de homogeneidade conquistado através de políticas de rendas e políticas sociais desenvolvidas sob a égide do conceito de cidadania nos anos 50 e 60.

Políticas Setorias - Saúde

Como já dissemos na aula passada, os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras. Assim, qualquer ente federativo está constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistências social, habitação e saneamento.

Comentaremos agora sobre a política setorial de saúde, analisando sua estruturação, capilaridade e formatação.

Na distribuição intergovernamental da federação brasileira, as funções da União no campo das políticas de saúde estão concentradas no financiamento, na formulação das ações nacionais de saúde e na coordenação de todas as iniciativas intergovernamentais no setor.

O governo federal, através do Ministério da Saúde, tem autoridade para tomar as decisões mais importantes nessa política setorial. As ações dos



entes federativos (estados, distrito federal e municípios) são fortemente dependentes das transferências financeiras federais e das regras definidas pelo Ministério da Saúde.

O Governo Central dispõe de recursos institucionais para influenciar, maciçamente, as escolhas dos governos locais, afetando suas respectivas agendas de governo, ou seja, a política nacional é definida a partir do poder federal, cabendo a estados, distrito federal e municípios sua execução.

Políticas de saúde na Constituição Federal de 1988

Com a Constituição de 1988, as políticas de saúde passaram a ter os seguintes objetivos e estratégias:

Os objetivos podem ser definidos como o alcance que a sociedade brasileira quer dar às ações de saúde e qual o seu público alvo, vejamos:

(i) Universalização do Atendimento: toda a rede pública própria ou comandada passaria a atender a população, em caráter universal, sem restrições ou cláusulas de cobertura;

(ii) Eqüidade no Atendimento: além de universal, todos teriam acesso às mesmas modalidades de cobertura em todo o território nacional;

(iii) Integralidade das Ações: todos teriam acesso à saúde num conceito integral, ou seja, composto por ações sobre o indivíduo, sobre a coletividade e sobre o meio;

Podemos definir as estratégias como o conjunto de idéias, elementos e formatos utilizados na busca de se atingirem os objetivos traçados para a política de saúde no País, quais sejam:

(i) Descentralização: a execução dos serviços seria comandada e realizada pelos Municípios e pelos Estados, minimizando o papel da União;

(ii) Unicidade de Comando: embora descentralizado, o sistema passaria a ter um comando único em cada esfera de governo, evitando a antiga duplicação de esforços que existia entre as estruturas do Inamps, do Ministério da Saúde e das secretarias estaduais e municipais de saúde;

(iii) Participação Social: a sociedade participaria da gestão do sistema através de Conselhos de Saúde organizados em todas as esferas de governo, que teriam funções no campo do planejamento e fiscalização das ações de saúde.



O Sistema Único de Saúde (SUS) integra toda a rede pública de saúde, incluindo os hospitais federais, estaduais e municipais, exceto, no caso do governo federal, os hospitais universitários e militares.

O SUS, em nível estadual, passou a ser composto pela fusão dos escritórios regionais de saúde (antigas superintendências) às secretarias estaduais de saúde, passando suas ações a estarem subordinadas ao comando das secretarias.

No entanto, até o momento, nem todos os Estados absorveram as redes do Inamps por alegarem dificuldades relacionadas às despesas de custeio necessárias à manutenção destas redes. O mesmo se passou com os Municípios, ou seja, poucos deles absorveram os estabelecimentos do Inamps por razões financeiras e por dificuldades de ordem operacional.

Os repasses de recursos da União para Estados e Municípios, a partir de 1989, passaram a ser feitos segundo a prestação de serviços efetivamente realizados em cada unidade da federação.

No caso dos gastos ambulatoriais, os valores eram repassados segundo critérios per capita. No caso dos valores para o atendimento ambulatorial, limitava-se a um teto de internação por habitante/ano em cada Estado/Município, pagos também após a emissão da fatura do serviço prestado.

Essa distribuição de competências tem produzido, constantemente, superposição de ações.

Políticas Setorias - Habitação e Saneamento

O sistema nacional de oferta de serviços de habitação e saneamento foi instituído nos anos 60 e 70. As reformas institucionais realizadas nas décadas de 80 e 90 não modificaram a estrutura básica da distribuição federativa de funções.

O governo federal arrecada e redistribui, por meio de empréstimos, os recursos da principal fonte de financiamento destas políticas: um fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecadação líquida é direcionada ao financiamento de programas de saneamento e habitação (o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS).

Os serviços de saneamento básico são providos por 27 companhias estaduais, que controlam a maior parte das operações no setor, com base em contratos de concessão dos serviços com mais de 4.000 municípios brasileiros.



Nos demais municípios, os serviços são operados por autarquias e órgãos municipais. A produção de habitações para população de baixa renda é realizada por companhias municipais, com atuação em âmbito regional.

Diante do expressivo volume de recursos necessários à produção de serviços de infra-estrutura urbana e de moradia, é reduzido o número de Estados e municípios brasileiros capazes de implementar políticas efetivas de habitação e saneamento sem aportes federais.

O papel do governo federal como financiador lhe confere recursos institucionais para coordenar as escolhas dos governos locais.

A distribuição da autoridade decisória nesta política particular confere às comissões estaduais, nomeadas pelos governadores, a autoridade para distribuir os financiamentos no interior de cada Estado.

Entretanto, o conselho gestor do FGTS define as regras de operação dos programas, assim como o agente financeiro do Fundo – a CEF – detém o poder para autorização definitiva.

Nem o Conselho Curador do FGTS nem a CEF contam com representação federativa em suas principais instâncias decisórias. São órgãos com controle majoritário do governo federal.

A ausência de uma representação institucionalizada dos governos subnacionais nas arenas decisórias federais permite ao governo federal razoável autonomia para definir unilateralmente as regras de distribuição dos empréstimos federais.

Tal como na área de saúde, portanto, a União está encarregada das funções de financiamento e formulação da política nacional. Entretanto, nesta política particular, a autoridade é ainda mais concentrada do que na área da saúde, em vista da ausência de representação federativa nas principais arenas decisórias.

Políticas de Infra-Estrutura - Parceria Público-Privada

Com relação ao tema PPPs, penso que o concurso da CGU, como em outros concursos que foi cobrado o assunto, o que se espera do candidato é o conhecimento dos pontos principais da lei reguladora da parceria público-privada no Brasil (Lei 11.079, de 30 dezembro de 2004).

É importante o candidato procurar entender como a parceria público-privada está inserida em nosso direito administrativo, qual sua forma de execução e quais os principais conceitos trazidos pela Lei nº 11.079/2004.



Podemos definir parceria público-privada como sendo a forma de provisão de infra-estruturas e serviços públicos em que o parceiro privado é responsável pela elaboração do projeto, financiamento, construção e operação de ativos (bens), que posteriormente são transferidos ao Estado.

O setor público torna-se parceiro na medida em que ele é

comprador, no todo ou em parte, do serviço disponibilizado. O controle do contrato passa a ser por meio de indicadores relacionados ao desempenho na prestação do serviço, e não mais ao controle físico-financeiro de obra. Como tradicionalmente é feito.

As parcerias não devem ser confundidas com as privatizações. Embora resultantes de um mesmo processo de reforma e modernização do Estado, as privatizações implicam a alienação de ativos públicos (venda de bens públicos) ao setor privado, enquanto nas PPPs ocorre o inverso: ao término do contrato, a infra-estrutura implementada é transferida ao setor público.

A lei brasileira enquadra as PPPs como uma forma de concessão, que podemos dizer diferenciadas, pois nas concessões tradicionais, a cobrança de tarifas é suficiente para remunerar o investimento. Já nas PPPs, abre-se espaço para uma complementação de receitas por parte do setor público, de modo a tornar o empreendimento viável.

NOTA IMPORTANTE - A concessão de serviço público é basicamente o contrato administrativo formal, firmado mediante licitação na modalidade de concorrência, que tem por objetivo a legalização da delegação da prestação de um serviço do Poder Público ao particular, que assumirá, pelo prazo do contrato, os riscos do negócio.

Visam, primordialmente, satisfazer as condições de regularidade na prestação dos serviços, a continuidade, a eficiência, a modernidade dos equipamentos e instalações, a expansão da área de atendimento e, principalmente, a cortesia na prestação e modicidade das tarifas. (será tema de aula especifica)

Nos casos em que não há cobrança de tarifa do beneficiário – ou quando a administração é a usuária, direta ou indireta, cabe ao poder público efetuar o pagamento integral pelo provimento do serviço (exemplo – construção e operação de um hospital público).

Mesmo apresentando possibilidades de aplicação bastante amplas, tendo sido utilizada em setores como transportes, educação, saúde, habitação e até mesmo em projetos de tecnologia da informação, a contratação por meio de PPPs não substitui a obra pública tradicional.



Há determinados empreendimentos que resultariam em um elevado prêmio (tarifas e complementações de recursos por parte do poder público) por transferência de riscos ao setor privado, não sendo, portanto, adequados a PPP. Além disso, questões estratégicas e políticas em setores como defesa e segurança pública, e mesmo nas áreas de educação e saúde, demandam cautela no uso das parcerias.

A Lei nº 11.079/2004, aprovada em 30 de dezembro de 2004, institui as normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública, que será sempre na modalidade concorrência.

A lei brasileira define parceria público-privada como um contrato de prestação de serviços, sendo vedada a celebração de contratos que tenham por objetivo único o fornecimento de mão-de-obra, equipamentos ou execução de obra pública. A parceria terá que ser sempre a reunião de vários objetivos, podendo ser inclusive os elencados aqui, a vedação é quanto ao caráter unitário.

Estabelece ainda um valor mínimo para o contrato de R$ 20 milhões. A fixação desse limite teve como objetivo afastar a possibilidade de que serviços de baixo valor contratual, contratados normalmente pela Lei nº 8.666/1993, viessem a ser licitados como PPP.

Contratos de PPPs têm uma estrutura contratual complexa e envolvem elevados custos de transação. Não são, portanto, adequados a projetos e serviços de pequena escala, em que um potencial ganho de eficiência não comportaria os custos de transação associados.

Para não deixar dúvidas quanto ao regime aplicável às PPPs e, sobretudo, para diferenciá-las das concessões comuns regidas pela Lei nº 8.987/1995, a lei adota uma estrutura conceitual que define como parceria público-privada o “contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa”, em que:

(i) concessão patrocinada é a concessão de serviços ou obras públicas de que trata a Lei nº 8.987/1995 quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, complementação de receita pela autoridade pública em forma de contraprestação pecuniária; (ii) concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a administração pública seja usuária direta ou indireta, cabendo a ela o pagamento integral ao parceiro privado.

A vantagem dessa terminologia é a possibilidade de remeter alguns aspectos da lei de PPP à legislação existente de concessão e licitação.



Dessa forma, para a concessão patrocinada, por se tratar de prestação de serviço público ao usuário, aplica-se subsidiariamente o disposto na lei de concessões.

Esse é o caso, por exemplo, da concessão de uma rodovia em que a cobrança de tarifa módica (pedágios) não seria suficiente para recuperar o investimento e remunerar o capital, sendo necessária uma complementação de receita pela autoridade pública para tornar o empreendimento viável.

Já para as concessões administrativas, em que o usuário da prestação de serviço é a própria administração pública, ainda que de maneira indireta, o regime predominante é o da lei de PPP, aplicando-se adicionalmente alguns dispositivos da lei de concessões.

Seria o caso, por exemplo, de contratos para construção, manutenção e gestão de hospitais e escolas públicas, em que, embora exista um beneficiário (o cidadão), é a própria administração a usuária indireta do sistema, por ser ela a compradora do serviço prestado pelo parceiro privado.

A administração adquire o serviço com o objetivo de disponibilizá-lo, gratuitamente, ao cidadão. Não há, portanto, cobrança de tarifa do beneficiário.

A lei define o prazo mínimo de cinco e máximo de 35 anos para os contratos de parceria, já incluindo eventual prorrogação.

Define ainda “a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária”. Esse dispositivo representa uma alteração significativa do regime tradicional de repartição de riscos entre a administração e os entes privados.

Nos contratos administrativos em geral, regidos pela Lei nº 8.666/1993, o poder público arca com o ônus integral desses riscos, cabendo ao ente privado assumir apenas os riscos referentes à álea econômica ordinária.

A lei de PPP permite, portanto, que a alocação de riscos seja feita contratualmente, o que é uma importante inovação no direito administrativo brasileiro.

Os particulares têm tradicionalmente recorrido à garantia constitucional de equilíbrio econômico financeiro nos contratos administrativos para impedir a efetiva transferência de riscos para a iniciativa privada.

A Constituição Federal, no entanto, deixa claro que os termos do equilíbrio econômico-financeiro são definidos em lei. Será possível, portanto, pela Lei nº 11.079/2004, alterar o regime convencional de repartição de riscos entre a administração pública e os entes privados nos contratos de parceria.



A administração de cada contrato celebrado no regime de parceria público-privada, será executada por uma empresa especifica, criada para essa finalidade, a chamada Sociedade de Propósito Específico, encarregada de implantar e gerir o objeto do projeto de parceria.

A Sociedade de Propósito Especifico poderá ser uma companhia de capital fechado ou aberto, podendo neste último caso, ter suas ações e títulos negociadas no mercado de ações (bolsas de valores).

O Poder Público não poderá assumir o controle de sociedade de Propósito Especifico, criada para gerir contrato de PPP, salvo as instituições financeiras oficias, em caso de inadimplência de contratos de financiamentos. Por outro lado, vale anotar que transferências de controle acionário dessas Sociedades de Propósito Especifico será sempre condicionada a autorização da Administração Pública.

Outra importante inovação trazida pela lei de PPP é a possibilidade de prever, no contrato, os chamados step-in-rights. Trata-se do direito do financiador de intervir no controle da sociedade de propósito específico, em caso de inadimplência dos contratos de financiamento ou de queda nos níveis de retorno a patamares que comprometam o cumprimento das obrigações futuras.

O contrato definirá “os requisitos e condições em que o parceiro público autorizará a transferência do controle da sociedade de propósito específico para os seus financiadores, com o objetivo de promover a sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços”.

Tal dispositivo não altera a prerrogativa da administração de intervir na concessionária para garantir a segurança e a continuidade da prestação dos serviços.

A lei de PPP institui um mecanismo fundamental de incentivo à eficiência na gestão dos contratos de parceria: a obrigatoriedade de vinculação do pagamento da contraprestação pública à disponibilização do serviço. A lei prevê ainda a possibilidade de se estabelecer contratualmente remuneração variável de acordo com metas e padrões de desempenho.

De modo a mitigar (controlar) o risco de não cumprimento das obrigações pecuniárias contraídas pela administração pública nos contratos de PPPs, são permitidas vinculação de receitas, instituição de fundos especiais, contratação de seguro-garantia com companhias seguradoras e garantias com organismos multilaterais (exemplo - Banco Mundial) além daquela prestada por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade.

Na esfera federal, a lei autoriza a União, suas autarquias e fundações públicas a participar, no limite de R$ 6 bilhões, do Fundo Garantidor das Parcerias Público-Privadas (FGP).



O FGP terá natureza privada e patrimônio próprio separado do patrimônio dos cotistas, o que afasta a possibilidade de contingenciamento e execução em regime de precatórios (entrar em fila de recebimentos de passivos da Administração Pública)

A integralização de suas cotas poderá ser feita em dinheiro, títulos da dívida pública, bens imóveis dominicais, bens móveis, inclusive ações de sociedade de economia mista federal excedentes ao montante necessário à manutenção de seu controle pela União.

A criação, administração e gestão do FGP serão feitas por instituição financeira controlada, direta ou indiretamente, pela União (exemplo – Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal).

Uma das questões mais debatidas durante o processo legislativo foi a forma de contabilização das obrigações contraídas pelo poder público nos contratos de PPP, se como despesa corrente ou de capital.

Acreditamos que deverá ser feita da seguinte forma:

(i) nos casos em que o parceiro privado arca com parcela significativa do risco, considera-se que é ele quem tem interesse econômico no ativo, e a compra do serviço pelo poder público é contabilizada como despesa corrente.

(ii) Contrariamente, se o risco de construção é do governo, ou o particular assume apenas o risco de construção e nenhum outro, os ativos devem constar do balanço patrimonial público e ser contabilizados como dívida.

Entretanto, é importante anotar, que no caso brasileiro, a lei de PPP atribui à Secretaria do Tesouro Nacional a competência para editar as “normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de parceria público-privada”.

Com o objetivo de evitar que as obrigações com os pagamentos da contraprestação pública representassem risco de indisciplina fiscal e viessem a comprometer parcela substancial do orçamento público, a lei estabeleceu ainda um limite de 1% da receita corrente líquida para a soma das despesas anuais derivadas do conjunto dos contratos de parceria celebrados pela União.

A concessão de garantias e transferências voluntárias da União para os estados, Distrito Federal e municípios estará condicionada ao cumprimento, pelos entes subnacionais, do limite de 1% da receita corrente líquida com suas obrigações anuais de contratos de PPP.

Um dos pontos mais destacados na experiência internacional como fundamental para a boa condução de programas de parceria público-privada é a



existência de um órgão público central, responsável por coordenar a implementação dos projetos, desenvolver expertise em PPP e disseminá-la pelos órgãos da administração pública.

A Lei nº 11.079/2004 define as competências do órgão gestor de parcerias público-privadas, a ser instituído por decreto. Composto por representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), do Ministério da Fazenda (MF) e da Casa Civil da Presidência da República, sob a coordenação do MPOG.

O órgão gestor tem a competência de definir os serviços a serem contratados por meio de parcerias, disciplinar os procedimentos para a celebração dos contratos, autorizar abertura de licitação, aprovar seu edital e apreciar os relatórios de execução dos contratos. Participará das reuniões do órgão gestor um representante do ministério setorial cuja área de competência seja relacionada ao projeto em análise.

A deliberação do órgão gestor sobre um projeto de parceria público-privada deverá estar baseada em pronunciamento do Ministério do Planejamento sobre o mérito do projeto e do Ministério da Fazenda sobre a viabilidade e forma de concessão de garantias, relativamente aos riscos fiscais e ao cumprimento do limite de despesa com contratos de PPP.

Tudo indica, e o Governo Federal tem sinalizado, que o foco das PPPs brasileiras será na área de infra-estrutura, dado seu papel fundamental na sustentabilidade do desenvolvimento econômico.

Os primeiros projetos de PPP, no âmbito federal, estão sendo selecionados de modo a estruturar sistemas logísticos, com uma visão integrada de planejamento e objetivando eliminar gargalos nos principais corredores de exportação.

Fico por aqui, até a próxima e bons estudos,

Um fraterno abraço,

Paulo

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