Upload
trinhdung
View
214
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
1
POLÍTICAS SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA ANÁLISE
DOCUMENTAL DOS CONCEITOS DE BEM-ESTAR DESENVOLVIMENTISTA E
NEO-DESENVOLVIMENTISMO
IBÁÑEZ MESTRES, Gonzalo1
Eixo Temático: Desenvolvimento e Políticas Públicas.
RESUMO
O presente trabalho visa a analisar a emergência e articulação dos conceitos de bem-estar e
Estado de Bem-Estar desenvolvimentista e neo-desenvolvimentista, por meio de uma análise
documental de artigos científicos produzidos no âmbito da UNRISD da ONU como também
outros artigos de autores brasileiros. O objetivo é identificar conceitos centrais, sentidos
articulados em torno deles e sua importância para entender realidades sócio históricas
concretas sob a premissa de que a maneira de conceituar os fenômenos sociais funcionam
como paradigmas que alimentam a ação política dos agentes envolvidos. Exploramos o
conteúdo dos documentos, identificando os campos semânticos dominantes e procuramos
explicar a rede de sentidos e conceitos construída por esse conjunto de palavras. A análise
permitiu entender como a elaboração de certos marcos conceituais pela ONU conseguiram se
espalhar pelo campo acadêmico internacional, influenciando as pesquisas sobre novos padrões
de proteção social.
Palavras-Chave: análise documental, bem-estar, Estado, desenvolvimentismo, política
social.
1 INTRODUÇÃO
Em resposta à crise social e a eclosão do modelo econômico neoliberal no final da
década de 1990 emergiu uma retomada do papel do Estado tanto como ator econômico quanto
social. Nesta nova etapa, o desenvolvimento econômico é entendido como um processo de
1 Programa de Estudos Pós-Graduados em Política Social – Escola de Serviço Social – Universidade Federal
Fluminense. Licenciado em Ciência Política, Mestre em Política Social e Doutorando em Política Social. E-mail:
2
crescimento acompanhado da mudança estrutural da sociedade a partir da ação indutora do
Estado.
Essa nova concepção do desenvolvimento econômica, com face social, se afasta do
modelo tradicional de nacional-desenvolvimentismo do século XX, sobretudo porque entende
o desenvolvimento como um processo de mudança social profundo e não só como
modernização da matriz produtiva. Neste esquema, as políticas sociais são entendidas como
ferramentas primordiais para atingir essa mudança desejada. É neste sentido que alguns
autores começarão a falar de políticas sociais ou até de um Estado de Bem-Estar Neo-
desenvolvimentistas (RIESCO, 2009; DRAIBE e RIESCO, 2007; RODRIGUEZ e
MADEIRA, 2013).
Uma linha de pesquisa dentro dos estudos das políticas públicas em geral, e das
políticas sociais em particular, busca entender o desenvolvimento de reformas ou
transformações nestas políticas identificando um papel central para as elites tecnocratas,
intelectuais e elites políticos (JACOBS e BARNET, 2000). Neste sentido, o papel dos
especialistas, as ideias que eles formulam e as organizações para as quais trabalham são
dimensões centrais para entender transformações das políticas públicas. No âmbito das
políticas sociais, o Instituto de Pesquisa sobre Desenvolvimento Social das Nações Unidas
(UNRISD em inglês) tem sido um ator central na formulação de esquemas teóricos e
conceituais para entender transformações históricas na formulação e implementação de
políticas sociais.
É por este motivo que o presente artigo pretende analisar os documentos produzidos
no marco desta instituição como também outros textos académicos influenciados por este tipo
de trabalho. Uma linha importante de pesquisa dentro deste instituto foca sua atenção no papel
das políticas sociais no desenvolvimento econômico, sendo uma dos seus produtos mais
importantes o documento “Social Policy and Economic Development in Late Industrializers”
(Política social e Desenvolvimento Econômico nos países de Desenvolvimento Tardio).
Assim, analisaremos a introdução a esse número, elaborada pelos autores Kwon, Mkandawire
e Palme, entendendo que nela eles definem os elementos centrais da sua perspectiva. Também
dentro dessa publicação analisaremos o texto de Manuel Riesco sobre América Latina,
identificando as adequações conceituais à realidade latino-americana efetuada pelo autor. Em
relação a essa região, também analisaremos o texto produzido por Manuel Riesco junto com
Sônia Draibe, “Social Policy and Development in Latin America: The Long View”.
Finalmente, analisaremos a dissertação de mestrado de Alexandre Ben Rodrigues “O retorno
3
do desenvolvimentismo: um balanço das políticas públicas de proteção social no Brasil no
período de 2008 a 2012” que, embora não seja um texto institucional da UNRISD, cita vários
textos desta organização (Draibe, Mkandawire e outros) e aplica ao contexto brasileiro várias
das dimensões conceituais elaboradas no contexto dessa organização.
Concebida como um procedimento sistemático para a revisão e avaliação de material
documental, “que requer que os dados sejam examinados e interpretados de modo a elucidar
os significados, ganhar maior compreensão e desenvolver conhecimento empírico” (BOWEN,
2009, pag. 27), a análise documental permite também obter informação sobre os contextos
históricos e políticos analisados, identificando as transformações e mudanças ocorridas nos
conceitos, delineando seus perfis ou trajetórias. Por meio desta estratégia metodológica, num
primeiro momento, exploramos o conteúdo dos documentos, identificando os campos
semânticos dominantes, contando as palavras e frases centrais de um texto e suas frequências
e representando-as visualmente por meio da geração de “nuvens de palavras” que dão maior
destaque às palavras que aparecem com mais frequência no texto. A segunda etapa, mais
estrutural, procura explicar a rede de sentidos e conceitos construída por esse conjunto de
palavras.
O objetivo desta análise é entender os sentidos em torno aos conceitos centrais de
bem-estar desenvolvimentista e neo-desenvolvimentismo e sua importância para entender
realidades sócio-históricas concretas, neste caso latino-americana e brasileira, entendendo que
a maneira de conceituar os fenômenos sociais funcionam como paradigmas que possibilitam,
ao mesmo tempo em que inibem, formas concretas de ação política.
2 DESENVOLVIMENTO
Sendo uma introdução geral a uma pesquisa amplia que abarcou várias regiões do
mundo, o texto de Kwon, Mkandawire e Palme define os traços fundamentalmente teóricos e
conceituais dos resultados atingidos. Neste sentido, o texto quase não tem referências
empíricas ou dados quantitativos. Porém, essa característica não seria uma limitação, sendo,
para os objetivos do presente trabalho, um documento ideal para tentar identificar quais
seriam os elementos centrais dos conceitos de bem-estar desenvolvimentista e neo-
desenvolvimentista desde a perspectiva da UNRISD.
Uma primeira aproximação quantitativa ao texto permite observar que os conceitos
política, social, desenvolvimento, econômico/a, estado e bem-estar são centrais na
argumentação destes autores e seu entendimento em relação aos fenômenos que estudam.
4
Uma representação gráfica dessas frequências pode observar-se na seguinte figura que
visualmente relaciona o tamanho das palavras com sua presencia (frequência) no texto:
Figura 1 – Representação gráfica das frequências em Kwon, Mkandawire e
Palme 2009 (em inglês)
Observar as frequências das frases que contem 6, 5 ou 4 palavras (em inglês no artigo
original) permite entender a importância de cada um destes elementos articuladamente,
construindo sentidos e conceitos complexos específicos. Essa segunda aproximação permite
apreciar a ideia do papel do Estado como um elemento central. Isso é assim porque os autores,
ao analisar a articulação entre política social e economia, foca seu interesse nos países de
industrialização tardia (late industrializers), nos quais historicamente os Estados
desempenharam papeis indutores dos processos de desenvolvimento. Além do Estado, os
autores destacam o caráter multifacetado da política social, tanto na sua dimensão de proteção
social e combate à pobreza quanto na sua inserção dentro do processo mais amplo de
desenvolvimento econômico e social. Neste sentido, além dos objetivos de proteção e de
justiça social, as políticas sociais também respondem a imperativos econômicos e estimulam
processos de desenvolvimento. É neste sentido que os autores vão falar de “welfare
developmentalism” (bem-estar desenvolvimentista) como um fenômeno que integra a política
social dentro do contexto mais amplo de desenvolvimento econômico e social.
Segundo os autores, essa articulação entre política econômica e social não seria um
processo novo nem homogêneo, reconhecendo variações históricas e geográficas e
identificando diversas formas de bem-estar desenvolvimentista. Assim, eles destacam que
historicamente houve diferentes manifestações de iniciativas de bem-estar
desenvolvimentistas (o modelo bismarckiano no qual as políticas sócias encontravam-se
5
subordinadas à economia – bem-estar desenvolvimentismo seletivo – ou o modelo
socialdemocrata escandinavo no qual as políticas sociais interagiam cooperativamente com as
políticas econômicas – bem-estar desenvolvimentismo inclusivo). Para os autores, essas
relações dinâmicas entre políticas sociais e econômicas são capturadas pelo conceito de
Estado de Bem-Estar Desenvolvimentista, destacando a dimensão contingente e conflitiva
dessa configuração sócio-política.
Assim, é possível apreciar como tanto as políticas sociais quanto sua relação com o
desenvolvimento econômica, e sua cristalização no conceito de Estado de Bem-Estar
Desenvolvimentista, são conceitos complexos e historicamente situados, apresentando
variações regionais e temporais. É neste sentido que a pesquisa da UNRISD procurou analisar
diversas regiões geográficas, sendo uma delas a região Latino-americana.
Nos documentos de Manuel Riesco (Latin America: a new developmental welfare
state model in the making?) e de Sonia Draibe (Social Policy and Development in Latin
America: The Long View) é possível apreciar como as unidades semânticas América Latina,
Estado, neoliberalismo, e as noções de novidade, transição e desenvolvimentismo são
conceitos centrais que podem se representar graficamente na seguinte figura:
Figura 2 – Representação gráfica das frequências em Riesco 2009 e em Draibe e
Riesco 2009 (em inglês)
Esse textos apresentam basicamente uma análise histórica, geograficamente situada no
contexto latino-americano, das transformações acontecidas durante o século XX nos países da
região, destacando centralmente o papel do Estado como indutor do processo de
desenvolvimento. Neste sentido, as análises sobre América Latina se alinham fortemente com
os conceitos teóricos mais importantes introduzidos por Kwon, Mkandawire e Palme. Porém,
6
no caso concreto da América Latina, os autores vão destacar que é possível identificar um
Estado de Bem-estar Desenvolvimentista Latino-americano que, ao longo do século passado,
foi responsável pelos altos níveis de crescimento econômico. Eles entendem que, na maioria
das análises teórico-políticas sobre esse processo, as políticas sociais foram negligenciadas
como uma dimensão central, fundamentalmente pelas análises estritamente economicistas.
Outro elemento central na perspectiva latino-americana sobre o bem-estar
desenvolvimentista é a importância da noção de “novidade” e, em conjunto com ela, o
conceito de neo-desenvolvimentismo. Eles advêm da superação, no caso concreto da América
Latina, das medidas político-econômicas impulsionadas sob as premissas do Consenso de
Washington.
Assim, essa nova concepção do desenvolvimento econômica, com face social, afastar-
se-ia do modelo tradicional de nacional-desenvolvimentismo, sobretudo porque entende o
desenvolvimento como um processo de mudança social profundo e não só como
modernização da matriz produtiva. Neste esquema, as políticas sociais são entendidas como
ferramentas primordiais para atingir as mudanças desejadas e, neste sentido, os autores
mencionam a necessidade de falar de políticas sociais e, fundamentalmente, Estados de Bem-
estar Neo-desenvolvimentistas.
Porém, esses dois textos não problematizam conceitualmente as dimensões centrais e
as características específicas desse novo modelo de desenvolvimento, as articulações
concretas entre políticas económicas e sociais e o papel destas dentro do modelo. Ou seja,
uma parte importante da discussão de Kwon, Mkandawire e Palme em relação à subordinação
(ou não) das políticas sociais à esfera econômica não é suficientemente problematizada para o
caso Latino-americano. Mesmo assim, eles aventuram certos elementos que definiriam esta
nova fase: uma nova relação entre desenvolvimento econômico e uma política social de tipo
inclusiva e universal, bem como uma nova relação entre as políticas públicas e as empresas
privadas, tudo no âmbito da construção de um espaço económico regional mais amplo.
Estas duas dimensões (política universalistas e relação com empresas privadas)
pareceriam definir assim a nova configuração do Estado desenvolvimentista pós-neoliberal.
Esses elementos estarão presentes também na caracterização da realidade brasileira e as
configurações concretas adquiridas pelo estado social no começo do século XXI na análise de
Alexandre Ben Rodrigues.
O trabalho de Alexandre Ben Rodrigues, mesmo que não pertencendo à UNRISD,
analisa os conceitos centrais até aqui trabalhados, e cita entre suas referências alguns
7
trabalhos de pesquisadores da UNRISD, principalmente Mkandawire e Draibe. Essa inscrição
dentro da temática aqui trabalhada é perceptível na seguinte figura que ilustra as frequências
das palavras chaves primárias:
Figura 3 – Representação gráfica das frequências em Rodrigues 2012
Assim, é possível apreciar como as dimensões de desenvolvimento, políticas, sociais,
Estado e proteção são centrais na construção de Rodrigues. “Renda” aparece umas 63 vezes
dentro deste universo semântico, já que a política carro-chefe do Brasil nos últimos anos no
combate à pobreza (28 vezes) foi justamente o Programa Bolsa Família (PBF – 27 vezes).
Além disso, a noção de “políticas de proteção social” é fundamental na hora de avaliar a
articulação entre os conceitos centrais.
Assim, proteção social adquire centralidade já que o autor não trabalha com o conceito
de Estado de Bem-Estar. Embora ele mencione a importância dele como construção
conceitual, o autor vai preferir falar de políticas de proteção social (14 vezes),
fundamentalmente de transferência de renda (8 vezes) mas também reconhecendo a
importância de outras políticas como saúde, educação e, sobretudo, a valorização do salário
mínimo. É neste sentido que Rodrigues entende essas políticas como desenvolvimentistas,
processo entendido como crescimento econômico com mudança estrutural da sociedade, a
partir da ação indutora do Estado.
Segundo Rodrigues, o elemento novo na fase neo-desenvolvimentista decorre da
valorização por parte do Estado da iniciativa privada (afastamento do desenvolvimentismo
clássico) e a crítica ao mercado como o mecanismo ideal para a alocação dos recursos
(afastamento do neoliberalismo do Consenso de Washington). Neste mesmo sentido, o autor
vai afirmar que as políticas de proteção social neo-desenvolvimentistas brasileiras do começo
8
do século XXI foram bem sucedidas pontualmente por três motivos específicos do contexto
local: 1 – O contexto macroeconômico favorável, através do crescimento e da criação de
milhões de empregos; 2 – Enfrentamento da crise do ano 2008 através de políticas contra
cíclicas; e 3 – Fortalecimento das instituições e do aparato governamental.
Assim, é possível apreciar como Rodrigues compartilha construções conceituais e
teóricas com as propostas das UNRISD, mas também consegue elaborar elementos próprios
que caracterizariam pontualmente a realidade brasileira, aprofundando na caracterização
teórica do conceito “neo-desenvolvimentismo” mesmo que ele não fale de bem-estar senão de
políticas de proteção social.
Embora os documentos aqui analisados façam uma argumentação convincente das
mudanças nos padrões de proteção social nos países em desenvolvimento e destaquem o papel
das políticas sociais nos processos de transformação social, falar de um Estado de Bem-estar
ou de bem-estar neo-desenvolvimentista ainda implicaria incorrer em dois equívocos. Em
primeiro lugar, mesmo que empírica e analiticamente as políticas econômicas e as políticas
sociais estejam fortemente vinculados ontologicamente não são o mesmo fenômeno. O
modelo econômico define as linhas centrais da política econômica. O modelo de bem estar
social refere aos tipos de riscos sociais perante os quais a sociedade decide atuar
coletivamente, definindo diferentes tipos de arranjos institucionais protetivos. Uma coisa e a
outra se relacionam mutuamente e se condicionam, mas não são a mesma coisa. Entender essa
nova fase do bem estar social latino-americano exige um esforço analítico e conceitual maior,
no intuito de definir claramente os contornos deste novo modelo de proteção social.
O segundo equívoco que surge do entendimento simplificado dos novos padrões de
bem-estar social como neo-desenvolvimentista, o que poderia trazer graves consequências
negativas sob uma perspectiva social, como a manutenção e/ou o aprofundamento da
subordinação da política social à política econômica (bem-estar desenvolvimentismo
seletivo). Embora essa relação aplique a todos os países e regiões do mundo, no caso latino-
americano essa dependência é marcante da política social local, sobretudo se aceitamos a
afirmação de que a maioria delas teriam sido pro-cíclicas, ou seja, aumentaram sua
abrangência e investimentos junto com desempenhos econômicos favoráveis e sofreram
sucateamentos quando as economias apresentaram resultados negativos (KERSTENETZKY,
2011). Mesmo que perante as crises econômicas, as políticas sócias dos países latino-
americanos possam reagir ativamente, esse tipo de funcionamento apresenta seu lado
9
negativo: o papel de estímulo econômico poderia afetar a natureza específica da política social
como política de combate aos riscos sociais decorrentes da vida nas sociedades atuais.
A subordinação a objetivos de tipo econômico, como a manutenção da demanda
agregada e dos níveis de crescimento, pode afetar o desempenho das políticas sociais, já que
muitas vezes elas se afastam de suas lógicas próprias setoriais no intuito de satisfazer
imperativos econômicos. Além disso, se compartilharmos o diagnóstico de Rodriguez sobre
os fatores que basearam o êxito das políticas sociais neo-desenvolvimentistas especificamente
brasileiras, o desenho e aprofundamento dos novos padrões de proteção social ancoraram-se
nesses motivos específicos decorrentes de elementos contextuais, conjunturais e exógenos ao
próprio desenho do sistema de proteção social. A pergunta pertinente seria se esses padrões
continuariam seus desempenhos favoráveis mesmo com uma mudança em esses três eixos.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise documental aqui elaborada permitiu entender como a elaboração de certos
marcos conceituais desenhados pela UNRISD conseguiram se espalhar pelo campo
académico internacional, influenciando as pesquisas sobre novos padrões de proteção social
na América Latina e, especificamente no Brasil. Esses esforços teóricos demostram a
necessidade tanto epistemológica quanto política de começar a entender os processos de
configuração das matrizes de bem estar como fenômenos concretos e específicos, vinculados
com o desenvolvimento econômico mas com amplas margens de autonomia funcional.
Nesse processo de influência, vários elementos da proposta de Kwon et. al. chegaram
até as problematizações sobre América Latina e o Brasil, fundamentalmente a preocupação
com a natureza multifacetada das políticas sociais e sua relação estreita, mas também
conflitiva com as políticas econômicas. Porém, essa relação ainda não foi o suficientemente
discutida nem acadêmica nem politicamente, reproduzindo certos vícios como a dependência
dos objetivos sociais às necessidades econômicas. Uma compreensão aprofundada dos traços
centrais dos modelos de proteção social de cada país, seus elementos mais importantes e suas
dinâmicas de funcionamento é necessária para superar essas limitações conceituas e políticas
que confundem dimensões analíticas interligadas, mas ontologicamente diferenciadas. Um
entendimento acabado desse tipo permitiria subsidiaria argumentos e analises sólidos no
intuito de combater quaisquer tipos de intentos de reduzir o tamanho dos estados sociais,
sucateando as políticas de proteção atuais.
10
4 REFERÊNCIAS
BOWEN, G. A. Document Analysis as a qualitative research method. Qualitative
Research Journal, v. 9, n. 2, p. 27–40, 2009.
DRAIBE, S. e RIESCO, M. Social Policy and Development in Latin America: The
Long View. Social Policy & Administration, v. 43, n. 4, p. 328–346, 2009.
JACOBS, K. e BARNETT, P. (2000) Policy Transfer and Policy Learning: A Study of
the 1991 New Zealand Health Services Taskforce. Governance: An International Journal
of Policy and Administration, v. 13, n. 2, p. 185–213, 2000.
KERSTENETZKY, C. Welfare State e Desenvolvimento. DADOS – Revista de
Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 54, n. 1. p. 129–156, 2011.
KWON, H., MKANDAWIRE, T. e PALME, J. Introduction: social policy and
economic development in late industrializers. International Journal of Social Welfare, v.
18, suplemento s1, p. S1–S11, 2009.
RIESCO, M. Latin America: a new developmental welfare state model in the making?
International Journal of Social Welfare, v. 18, suplemento s1, p. S1–S11, 2009.
RODRIGUES, A. B. O retorno do desenvolvimentismo: um balanço das políticas
públicas de proteção social no Brasil no período de 2008 a 2012. 51 f. Dissertação
(Mestrado em Ciência Política), Instituto de Filosofia e Ciências Humanas. Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil, 2012.
RODRIGUES, A. e MADEIRA, L. O desenvolvimento através de políticas públicas
de proteção social no Brasil no período de 2008 a 2012. In: Encontro Nacional da ANPOCS,
37, 2013, Águas de Lindóia, São Paulo. Anais Eletrônicos do 37º Encontro Anual da
Anpocs. Disponível em:
<http://www.anpocs.org/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=667
%3Aanais-do-encontro-> Acesso em: 25 jul. 2016.