Missªo da Revista do Serviço Pœblico Draibe, Tarso ... · Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, HØlio Zylberstajn, Lœcia ... novas demandas da

Missão da Revista do Serviço PúblicoDisseminar conhecimento sobre a gestão depolíticas públicas, estimular a reflexão e odebate e promover o desenvolvimento deservidores e sua interação com a cidadania.

ENAP Escola Nacional de Administração PúblicaPresidente: Helena Kerr do AmaralDiretora de Desenv. Gerencial: Margaret BaroniDiretor de Formação Profissional: Paulo CarvalhoDiretor de Comunicação e Pesquisa: Célio Y. FujiwaraDiretor de Gestão Interna: Augusto Akira Chiba

Conselho EditorialBarbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio,Helena Kerr do Amaral, Hélio Zylberstajn, LúciaMelo, Luiz Henrique Proença Soares, MarcelBursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus AndréMelo, Maria Izabel Valladão de Carvalho, MariaPaula Dallari Bucci, Maria Rita G. LoureiroDurand, Nelson Machado, Paulo Motta, ReynaldoFernandes, Silvio Lemos Meira, Sônia Miriam

Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente CarlosY Plá Trevas, Zairo B. Cheibub

PeridiocidadeA Revista do Serviço Público é uma publicaçãotrimestral da Escola Nacional de AdministraçãoPública.

Comissão EditorialHelena Kerr do Amaral, Célio Y. Fujiwara, PauloCarvalho, Maria Rita Garcia de Andrade, ClaudiaYukari Asazu, Mônica Rique Fernandes, LivinoSilva Neto

ExpedienteDiretor de Comunicação e Pesquisa: Célio Y. Fujiwara �Editora: Claudia Yukari Asazu � Coordenador-Geral deEditoração: Livino Silva Neto � Assessor da Coordenação-Geral de Editoração: Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti �Revisão: Luiz Antonio Violin � Projeto gráfico: LivinoSilva Neto � Editoração eletrônica: Maria Marta da RochaVasconcelos e Anderson Santos Lisboa.

© ENAP, 2005Tiragem: 1.000 exemplaresAssinatura anual: R$ 40,00 (quatro números)Exemplar avulso: R$ 12,00Os números da RSP Revista do Serviço Público anterioresestão disponíveis na íntegra no sítio da ENAP:www.enap.gov.br

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Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimosanos teve predominância trimestral (1998/2004). Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.CDD: 350.005

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SumárioContents

Caminhos da sustentabilidade para o cinema brasileiro 05Maria Cristina Attayde

Saúde do trabalhador público: questão para a gestão depessoas � a experiência na Prefeitura de São Paulo 23Sérgio Antonio Martins Carneiro

Por uma carta latino-ibero-amaericana de competênciascomuns para dirigentes públicos: a proposta de Portugal 51João Figueiredo e Luís Valadares Tavares

Formação de carreiras para a gestão pública contemporânea: o casodos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental 63Elisabete Ferrarezi e Adélia Zimbrão

A reorganização das retaguardas administrativas de governopara a melhoria dos serviços públicos eletrônicos 87European Commission. Directorate General for Information Society and Media

Reportagem: 10o Concurso Inovação na Gestão Pública Federal 113Claudia Asazu

RSP Revisitada: Em torno do avigoramento dos modernos executivos 125

Para saber mais 137

Acontece na ENAP 138

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Elisabete Ferrarezi e Adélia Zimbrão

Revista do Serviço Público Brasília 57 (1): 63-86 Jan/Mar 2006

Formação de carreiras para agestão pública contemporânea:

o caso dos Especialistas emPolíticas Públicas e Gestão

Governamental*


Introdução

A carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental

(EPPGG) caracteriza-se pelo exercício de atividades relacionadas à gestão

governamental e à formulação, implementação e avaliação de políticas públi-

cas, podendo assumir variadas funções e responsabilidades, como o

gerenciamento, a assessoria técnica, a direção ou a coordenação de programas e

projetos governamentais. Ela surgiu com base em estudo realizado em 1982,

que também recomendava a criação de uma instituição voltada exclusivamente

para a formação desses quadros superiores.

A Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), criada a partir dessa

proposta, passa a desenvolver cursos de formação de longa duração para essa e

outras carreiras, como a de Analistas de Planejamento e Orçamento. Em 2003,

o curso de formação para a carreira de EPPGG passou por um processo de

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Formação de carreiras para a gestão pública contemporânea: o caso dos EPPGG


reformulação visando adaptá-lo àsmudanças ocorridas na gestão pública,considerando as complexidades da socie-dade contemporânea e as exigências deprofissional que tenha capacidade deanálise, reflexão e tomada de decisão embusca de resultados em prol do cidadãoamparado pela ética pública.

O objetivo deste texto é analisar duasedições realizadas desse novo curso deformação e discuti-las tendo em vista osdesafios contemporâneos da adminis-tração pública. Para tanto, o texto apre-senta: histórico da carreira no governofederal; resumo dos cursos de formaçãorealizados entre 1988 e 2004 pela ENAP;análise da reformulação do programa deformação e dos resultados; propostaspara a formação continuada para aadministração pública contemporânea; econsiderações finais.

Breve histórico da carreira deEspecialista em Políticas Públicase Gestão Governamental

No contexto da redemocratização doPaís, em meados dos anos 80 o governodo presidente José Sarney (1985-1989)promoveu uma reforma administrativa1

com o objetivo de racionalizar e conter osgastos públicos e também dotar osquadros do serviço público federal depessoal capacitado para corresponder àsnovas demandas da sociedade quea democracia exigia. Foi assim que aComissão Geral de Reforma, constituídaem 1986, identificou a necessidade decriação de uma escola de governo quepromovesse a formação e qualificação dequadros de nível superior para a missãode modernizar e tornar eficiente aAdministração Pública Federal (PETRUCCI,1995).

A idéia de se implantar no Brasil umaescola superior de administração públicajá estava presente num estudo realizado,em 1982, pelo Embaixador Sergio PauloRouanet, a pedido do DepartamentoAdministrativo do Serviço Público(Dasp)2. Esse estudo apontava que afragilidade dos quadros da administraçãopública e a ausência de critérios objetivospara o acesso à alta função pública geravamdescontinuidades tanto na execução dereformas administrativas quanto naimplementação de políticas públicas. Eranecessário formular um sistema que arti-culasse formação e inserção na alta admi-nistração, sem o qual a �[...] escola não sejustificaria nem do ponto de vista dosalunos, nem do ponto de vista do Estado�(ROUANET, 1982, p. 80), posto que �seriairracional investir recursos na formação deuma elite administrativa superqualificada e,ao mesmo tempo, bloquear o acesso dessaelite, em condições duráveis, a seus quadrosde direção superior, privando-se assim detodos os benefícios do investimento reali-zado� (ROUANET, 1982:84).

Assim, o relatório Criação no Brasil deuma Escola Superior de Administração Pública(1982) recomendou a criação de carreira,ou cargos de natureza especial, para o exer-cício de atividades de direção, supervisãoe assessoramento nos escalões superioresda burocracia, como solução para aalocação dos egressos da futura escola3. Asrecomendações desse relatório influen-ciaram a concepção da ENAP e a consti-tuição de uma carreira para seus egressos,a de EPPGG. No entanto, as duaspropostas não aconteceram de formaconjunta, como aconselhou Rouanet. Oprojeto de criação da carreira percorreucaminhos bastante tortuosos, enfrentandoo efeito de estratégias neutralizantes degrupos políticos e de corporações de

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servidores públicos contrários à novacarreira, pois não queriam repartir seusespaços de poder (PETRUCCI et al.,1995,p. 99). Assim, a ENAP4 foi criada em 1986e a carreira de EPPGG5 , em 1989.

A Sedap, que vinha promovendo aReforma Administrativa da Nova Repú-blica, tinha como projeto-vitrine a criaçãoda ENAP e da carreira de EPPGG, e suaintenção era implantá-lo antes do términodo governo. Por isso, mesmo estandoincompletos o projeto pedagógico ecurricular da ENAP e o processo de legali-zação da carreira, a Sedap resolveu abrirconcurso público. Desse modo, a homo-logação do resultado final do curso deformação da primeira turma da escola foianterior à data do decreto de regula-mentação6 da carreira.

Para atender à expectativa de perfilgeneralista para a formação do EPPGG,presente desde a concepção inicial dacarreira, a ENAP combinou as característi-cas dos administradores civis franceses comas dos analistas de política americanos7 . Osegressos da escola não seriam especializadosem temas determinados e teriam umaformação inter e multidisciplinar que oscapacitasse �a identificar problemas egerenciar soluções, convocando e interme-diando as diversas competências especia-lizadas requeridas, interpretando e anali-sando propostas de especialistas� (PETRUCCI

et al.,1995, p. 103). Nesse sentido, o cursodeveria formar um profissional capaz deter uma visão abrangente, sistêmica eintegrada dos complexos problemas daadministração pública.

Previa-se para esses profissionais umaatuação de forma matricial, consideradabastante inovadora, na qual guardariamuma razoável mobilidade institucional, coma carreira inserida horizontalmente emtodos os ministérios. Os �gestores�, como

ficariam conhecidos seus membros, seriamdistribuídos entre os diversos órgãos daadministração direta e autárquica e consti-tuiriam a ligação entre os governantes e amáquina burocrática.

Entretanto, a concepção generalista decarreira sofria fortes restrições da Seplan8 ,inclusive de seus dirigentes, que se posi-cionaram explicitamente contra essaproposta. Em 1990, a reforma adminis-trativa do governo do presidente Fernando

Collor proibiu a realização de concursospúblicos. Desse modo, o processo deimplementação da carreira, que já vinhasofrendo descontinuidade na gestão doPresidente Sarney, foi interrompido e ocronograma de provimento dos cargosabandonado9.

A possibilidade de retomada doprocesso de seleção e formação dequadros dirigentes se deu a partir de 1994,

“Para atender àexpectativa de umperfil generalista paraa formação doEPPGG, presentedesde a concepçãoinicial da carreira, aENAP combinoucaracterísticas dosadministradores civisfranceses com dosanalistas de políticaamericanos”.

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nos programas de governo dos principaiscandidatos à Presidência da República,que enfatizaram a necessidade de recupe-ração da capacidade de governo e aimportância da valorização da formaçãoda alta administração pública, por meioda ENAP.

Com a vitória de Fernando HenriqueCardoso para a Presidência, teve início umprocesso de rearranjo institucional doEstado brasileiro, cuja justificativa estavapautada na crise do papel do Estado. Asmudanças na estrutura organizacional eadministrativa pretenderam redefinir opapel do Estado e sua forma de serelacionar com a sociedade10.

Nesse contexto de mudança, a profis-sionalização da alta burocracia e aadequação dos recursos humanos foramconsideradas uma das tarefas prioritáriasda reforma, o que propiciou a realizaçãode concursos para a renovação doquadro de servidores públicos e a reor-ganização das carreiras e dos cargos. Acarreira de EPPGG foi reativada peloMinistério da Administração Federal eReforma do Estado (Mare), em 1995, quenovamente assumiu uma missão refor-mista. O Mare elaborou um cronogramade concursos para a carreira, que cobriaos quatro anos do mandato do governo,sendo realizados processos de seleção de1995 a 1998, que constituíram a segunda,terceira, quarta e quinta edições do cursode formação da ENAP11.

A reforma ministerial, realizada noinício do segundo mandato do presidenteFernando Henrique, extinguiu o Mare esuas atribuições foram transferidas paraa Secretaria de Gestão, do Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão. Essamudança assinalou a perda de força eprestígio da reforma administrativa,gerando a suspensão dos concursos por

um ano, que foram retomados em 2001e 2002, para a formação da 6a e 7a turmas.Mesmo com a mudança de governo, queconduziu à Presidência da República LuizInácio Lula da Silva, o concurso foirealizado, sendo constituídas a 8a e a 9a

edições do curso de formação na ENAP,em 2004.

Os cursos de formação inicialpara a carreira de EPPGG

A ENAP, até 2004, realizou noveedições do curso de formação inicial paraa carreira de EPPGG12 . Essas ediçõesserão concisamente analisadas com base nosproblemas apontados pelos alunos e pelascoordenações dos cursos, registrados nosrelatórios finais disponíveis para consulta.De modo geral, podem-se categorizaressas edições em quatro momentos,relacionados ao contexto político de cadaperíodo de sua realização.

O primeiro momento é constituídopela experiência isolada da primeira turma,que se deu na conjuntura de redemocra-tização do País, no final dos anos 80. Essafase foi marcada fortemente pelo discursode que a ENAP formaria uma eliteadministrativa para atuar nos altos escalõesda administração pública, constituindo umaburocracia moderna, estável, competentee preparada para os desafios do País e dademocracia nascente. Embora a intençãofosse desenhar um curso que atendesse aessas expectativas transformadoras, váriosproblemas impediram que o curso tivessea dimensão política e a organicidade pre-tendidas.

Com início em agosto de 1988, o cursopioneiro de formação em políticas públi-cas e gestão governamental recebeu os 120candidatos classificados na primeira fase,que tinham expectativas elevadas quanto ao

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curso e a sua futura carreira. ConformePetrucci (1995, p.101), eles �Atendiam àconvocação da Escola para a capacitaçãode uma elite administrativa, mediante cursode formação primoroso, com corpodocente altamente qualificado e instalaçõesfísicas excelentes, além de bolsa de estudosdurante os 18 meses do curso�. Entretanto,as expectativas logo foram revertidas,porque o valor da bolsa não passava dametade do esperado, houve �certa dose deimprovisação� nas primeiras etapas docurso e ainda não estava legalizada a carreiraque os absorveria. Os alunos tiveram aindade se mobilizar para a aprovação da lei decriação da carreira, articulando-se comlideranças do Congresso Nacional e comaltos escalões da burocracia.

O curso foi desenvolvido em horáriointegral, ao longo de 18 meses, com umacarga horária de 2.800 horas. Por nãodispor de um corpo permanente dedocentes, a ENAP contratou professoresde importantes instituições de ensino epesquisa do País, assim como profissionaisexperientes do governo federal. Em suaestrutura original, a formação contemplavatrês etapas sucessivas e articuladas: embasa-mento (1.300 horas), estágio (mil horas) ecomplementação (500 horas).

A primeira etapa, embasamento, eraformada pelos blocos de integração;fundamentos; prática de políticas públicas;instrumentos de gestão; instrumentos depesquisa; análise de conjuntura; e línguaestrangeira. Tinha como objetivos integraros alunos à ENAP e nivelar os conheci-mentos em função das formações dife-renciadas; ampliar a visão de mundo dosfuturos gestores, por meio do aprofun-damento de estudos interdisciplinares,abrangendo conteúdos básicos em ciênciashumanas, e por meio do desenvolvimentode práticas e instrumentos de gestão e de

pesquisa, capazes de assegurar a relaçãoentre teoria e prática.

Na segunda etapa do curso, havia oestágio em órgãos públicos, visando aoaprendizado dos alunos em situaçõesconcretas da administração pública, e, porúltimo, a etapa de complementação, umperíodo de ensino personalizado com oobjetivo de preencher eventuais lacunasdeixadas pelas etapas anteriores. Noentanto, essa etapa foi reestruturada, poisforam detectadas carências teóricas econceituais significativas nas fases anteriorese nos métodos de análise de políticaspúblicas. A mudança consistiu na realizaçãode cursos intensivos sobre vários temas,com carga horária de até 80 horas e parti-cipação obrigatória de todos os alunos. Nasegunda parte, organizada em pequenosmódulos simultâneos sobre áreas especí-ficas de gestão, os alunos poderiam selecio-nar os de seu interesse (PETRUCCI, 1995).

Ao final dos seis primeiros meses, osalunos fizeram uma avaliação do curso esugeriram diversas alterações, entre as quaisa reorganização curricular. Dentre os prin-cipais problemas por eles identificados des-tacam-se: a preparação do curso ter-se dadoconcomitantemente à sua realização, devidoao caráter emergencial, e a contratação dosprofessores sem elaboração prévia dasementas curriculares13; a falta de integraçãodos conteúdos, resultando numa compar-timentação estanque dos blocos formativos;descompasso entre a estrutura curricular eo desenvolvimento de perfil generalistacompatível com as funções que os gestoresiriam exercer; trato superficial e repetitivodado aos sconteúdos no bloco de funda-mentos; ausência de abordagens ditas�reais� nas atividades; e qualificação dosprofessores inadequada às especificidadesdo curso (Relatório Comissão dos Alunos, 1989).Quanto à ENAP, foram identificados

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problemas nas condições da infra-estruturaoferecida e os alunos tiveram relaciona-mento difícil com a direção da escola,principalmente por causa das váriasmudanças dos diretores14 que participaraminicialmente do projeto.

Como se observará adiante, váriosdesses problemas repetir-se-ão em outroscursos, pois não foram equacionados.Dizem respeito a questões estruturais,como a ausência de quadro próprio deprofessores, o que dificulta a construção eaplicação de um plano pedagógicoespecífico para formação profissional deservidores e gera descontinuidades, frag-mentação ou superposição de temas.Questões como ausência de um sistemade informações e gestão do conhecimento,além do constante esvaziamento dosquadros de servidores da escola tambémsão fatores que influenciaram na recorrênciados problemas, como se verá.

Após longo período de proibição derealização de concursos públicos, em 1995,o então ministro da Administração eReforma do Estado Bresser Pereiraretomou-os com alterações no processode recrutamento e seleção para EPPGG eAnalistas de Planejamento e Orçamento.Para Bresser Pereira, o modelo de recru-tamento e formação deveria aproximar-se do modelo norte-americano, �[...] querecruta seus altos administradores noscursos de pós-graduação existentes no país[...]� (ENAP, 1998, p. 275). O novoconcurso continuaria sendo desenvolvidoem duas fases, mas com grau de dificul-dade no nível de pós-graduação.

O curso de formação inicial, realizadoem 1996, teve mudanças significativas: aretirada do estágio, uma grande reduçãoda carga horária em relação ao primeirocurso (de 2.800 horas/aula para 900 horas/aula) e ênfase acentuada da Administração

Gerencial em todo o conteúdo progra-mático. A estratégia consistia em ter umnúmero significativo de novos funcionáriosqualificados formados pela Escola deGoverno, que seriam espalhados pelosministérios, disseminando nova cultura nagestão pública.

O segundo momento na história doscursos realizados para formar a segunda,terceira, quarta e quinta turmas de EPPGGtem como característica principal a orien-tação para a formação de agentes demudança da �cultura burocrática tradicio-nal15� para a �gerencial�, no âmbito daReforma Gerencial do Mare, com base nodiscurso do expert em gerência, adminis-tração e avaliação. Houve forte ênfase emmicro e macroeconomia, finanças públicas,além da New Public Management, paraviabilizar a reforma do Estado.

O curso de 1996, de 900 horas, queformaria a segunda turma, foi estruturadoem duas partes. A primeira, com duraçãode cinco meses e meio, contemplou ativi-dades introdutórias, os blocos economiado setor público, políticas e governabi-lidade, administração pública e governança,ciclo de conferências e atividades comple-mentares. A segunda parte, de três meses,foi constituída por um ciclo de atividadesdiscentes complementares, de caráterprático-teórico, em que os alunos deveriamrealizar diagnósticos institucionais epropostas de soluções, cujos trabalhosforam examinados por bancas avaliadoras.Dos 70 alunos classificados para o cursode formação, 56 concluíram e 52 tomaramposse no cargo.

A terceira edição do curso, realizadoem 1997, manteve, em linhas gerais, aestrutura da segunda, sofrendo algunsajustes de carga horária, em razão das difi-culdades encontradas pela turma emdeterminadas disciplinas, o que levou à

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realização de nivelamento em Economiae Ciência Política. O curso teve um totalde 912 horas. Dos 115 matriculados nocurso (de 130 vagas), foram aprovados 96e 84 ingressaram na carreira.

Em março de 1998, em razão do anoeleitoral, o quarto curso de formação foidividido em duas etapas. A primeira, com446 horas, aprovou 106 candidatos dos 120classificados na primeira fase do concurso;e a segunda, com 384 horas, realizada apósa nomeação e posse dos aprovados naprimeira etapa da formação, que tiveramde voltar à escola para concluir o curso como ciclo de atividades complementares. Ocurso manteve, no geral, a estrutura dasedições anteriores, reduzindo a carga horáriada primeira parte.

O quinto curso, realizado em 1999, teve900 horas e 140 vagas, o que resultou naconstituição da maior turma de formaçãoinicial até o momento. O programa docurso foi elaborado praticamente com amesma estrutura em blocos das ediçõesanteriores, mas o relatório revela um hiatoentre o planejado e o executado. Durantea realização da formação dessa turma, oMare foi extinto, enfraquecendo a ReformaGerencial. Seus efeitos foram sentidos nocurso, que, segundo a opinião dos alunos,foi perdendo a conexão entre as disciplinas.Nessa experiência houve problemas simi-lares aos levantados pelos alunos nos cursosanteriores, mas o caráter eliminatório,segundo a quinta turma, ganhou destaqueespecial da direção da escola, como formade reduzir o número atípico da turma.

Sob a perspectiva dos alunos, duranteesse segundo momento, destacam-se as seguin-tes questões críticas, presentes em maiorou menos grau em cada uma das edições:a competição entre os participantes,desencadeada pelo caráter classificatóriodo curso (que propiciava a escolha da

instituição na qual iriam trabalhar), geravaum clima de ansiedade, rivalidade e tensão,com atritos constantes entre os alunos, adireção da escola e o órgão gestor dacarreira (Ministério do Planejamento);conflitos com alguns professores em razãoda falta de didática ou desconhecimentodas regras sobre as quais se deveria pautaro concurso; pouco tempo para a leiturada bibliografia obrigatória, consideradaexcessiva; indisponibilidade de materialdidático previamente; informações impre-cisas; fragmentação do curso, repetição deconteúdos e falta de conexão entre astemáticas; desequilíbrio na ênfase dada emcertas escolas/vertentes e em certosconteúdos muito acadêmicos, comomacroeconomia e microeconomia, compouca clareza quanto à aplicabilidade deles;sobrecarga de exercícios extraclasse eexcessiva carga horária em sala de aula;ausência de relação entre teoria e prática; emuita ênfase nas avaliações de aprendi-zagem, que não tinham critérios padroni-zados e ressaltavam o aspecto �concurso�em detrimento da formação; infra-estru-tura da ENAP considerada deficitária.

Durante esse período, percebe-se quea sobrecarga de trabalho e o estímulo àcompetição, embora tivessem a intençãode preparar os alunos para os desafios queiriam encontrar em certos cargos daadministração, o que também tornava maisvalorizada essa formação profissional,acabavam prejudicando a aprendizagem edificultando as relações interpessoais. Essapressão constante a que estavam subme-tidos os gestores acabou ofuscando omérito da retomada do concurso e daformação, bem como da revitalização daEscola empreendida pela direção à época.

A sexta e a sétima turmas estãocontidas no terceiro momento e têmuma diferença em relação aos cursos

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anteriores: a ênfase no Plano Plurianual. Nosegundo mandato do presidente FernandoHenrique Cardoso, o Plano Plurianual2000-2003 ganhou destaque, assumindo olugar que antes era ocupado pelas idéiasda reforma do Estado. Comparando-secom os anteriores, os cursos foram maisdesestruturados no que diz respeito aoordenamento e à lógica na disposição dasdisciplinas, não mais agrupadas por blocos.Pode-se inferir que a extinção do Mare e oconseqüente enfraquecimento da reformaadministrativa entre 2001 e 2002 tiveramimpacto sobre essas edições da formação.A sétima edição16 ocorreu em ano eleitoral,tendo como conseqüência a redução dacarga horária da primeira etapa do cursode formação para 272 horas. A segundaetapa, o Ciclo de Atividades, com 640horas, foi realizada após a nomeação eposse dos gestores. Entre as atividadeshavia o estágio com participação ativa daENAP. As principais críticas dos alunos,nesse terceiro momento, são praticamenteas mesmas do período anterior.

E, por fim, o quarto momento, emque se encontram a oitava e a nona ediçõesdo curso de formação para EPPGG, queserão tratadas no próximo item. Essemomento marca uma inflexão na forma-ção propiciada por uma reformulaçãogeral no programa e na gestão dosprocessos de trabalho da coordenação deformação de carreiras e pelo enfrentamentode questões17 consideradas essenciais paraa melhoria das relações interpessoais entreos alunos, os docentes e a Escola.

A reformulação dos cursos deformação inicial

Em 2003, no início do governo Lula,o curso de formação inicial para a carreirade EPPGG passou por um processo de

reformulação pela nova equipe, combase na análise dos programas das ediçõesanteriores, nas avaliações de reação dosalunos e no diálogo com professores eprofissionais que ministraram ou acompa-nharam várias edições, na tentativa deresolver os principais e recorrentesproblemas.

Além de responder à necessidade doperfil generalista e de combinar de formaequilibrada formação e seleção, teoria eaplicação � problemas constantes doscursos de formação �, era preciso mudara imagem negativa que a maioria dosEPPGG egressos do curso tinham daEscola, em razão da experiência anterior.

Já que a tensão é inerente a um concursopúblico e não poderia ser evitada e sendoagravada pela alta exigência em relação aosconhecimentos e às habilidades requeridos,em relação à carga de leitura e aos exercícios,à avaliação de desempenho, etc., era preciso,ao menos, lidar de forma diferente comisso. Nesse sentido, particular atenção deveriaser dada à construção da interlocução e daconfiança, à negociação de conflitos, àsregras e aos critérios objetivos para aferiçãode aprendizagem e à criação de ambientecooperativo para que a aprendizagempudesse ocorrer de forma mais tranqüila.No que se refere à metodologia de ensino,houve preocupação de oferecer condiçõesde estudo dos conteúdos sem exercer umaexcessiva pressão sobre os alunos, quemarcou negativamente as edições anteriores.

O baixo alinhamento das ementas feitaspor professores com o programa daformação e a pouca coerência interna dostemas, com redundância ou fragmentaçãode conteúdos � problemas de difícil reso-lução, já que todos os professores são deoutras instituições � , também deveria seratacado. Por fim, a excessiva carga horáriade aulas, a sobrecarga de leitura e a ênfase

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em conteúdos estritamente acadêmicos compouca aplicação e reflexão sobre a prática.

O conjunto de temas propostos paraa formação da oitava e nona edições tevepor base as competências genéricas18 dacarreira, consideradas fundamentais pelaENAP, tendo em vista as característicasde transversalidade das atividades e operfil generalista do EPPGG, o que exigeque se trabalhe com múltiplas compe-tências. Além disso, não seria possíveldesenvolver todas as competências neces-sárias à consecução dos objetivos estra-tégicos das várias organizações em queos EPPGG trabalham, tendo de seconcentrar em habilidades e conheci-mentos que sejam úteis e válidos para amaioria das situações.

A concepção do programa do novocurso partiu, assim, das competências donúcleo comum da carreira para o desem-penho da gestão governamental e para aelaboração, implementação e avaliação deprogramas e projetos. Com esse conjuntode funções, supõe-se que o EPPGG devepossuir visão ampla, sistêmica e integradados problemas socioeconômicos e políti-co-administrativos da AdministraçãoPública Federal e das relações desta com asociedade. O EPPGG atua em áreasdiversificadas, de forma matricial, commobilidade institucional e deve estar aptopara enfrentar os desafios do setor público(capacidade de analisar e decidir)19.

Espera-se que esse profissional sejacapaz de assimilar criticamente as mudan-ças e adaptar-se a elas e que auxilie epromova inovações organizacionais eutilize técnicas de gestão eficazese eficientes, tendo sempre em vista apromoção dos direitos do cidadão e ocompromisso com o alcance de resul-tados na administração pública (capaci-dade de buscar resultados).

A expectativa é de que esse profissionalcontribua para a formação de uma buro-cracia competente, compatível com osdesafios da democracia e da promoçãodo desenvolvimento, e conduza as relaçõese as atividades profissionais de acordo comprincípios éticos (valores da ética pública).

Dentre as principais mudanças na oitavae nona edições do curso, destacam-se:

• a adequação dos conteúdos e da cargahorária aos objetivos de uma capacitação

singular, que alia formação profissional econcurso público, mas cuja ênfase é a cria-ção de ambiente favorável à aprendizagem;

• o novo encadeamento das disciplinas,organizadas por eixos estruturantes queintegram os conteúdos diversificados e osarticula em função dos objetivos gerais docurso e de um tema gerador;

• a elaboração, pela coordenação, deprograma detalhado do curso, chegando-se

“Ao mesmo tempoem que a formaçãode servidores tentaresolver problemascontemporâneos, elatambém deve olharpara o futuro. Asorganizações e aspessoas precisam estardispostas a aprendercontinuamente, a fim dediminuir a defasagem,própria da dinâmicaorganizacional, entre ascompetências atuais eas necessárias”.

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às ementas e aos objetivos de aprendi-zagem e tentando orientar e alinhar o planode aula desenvolvido pelo professor àproposta da ENAP;

• a obrigatoriedade de utilização pelosprofessores de critérios padronizados,estabelecidos pela coordenação, para todasas avaliação de aprendizagem;

• as estratégias didáticas que privilegiamum ensino mais dinâmico e aplicado, como uso de oficinas para exercitar algumassituações de transposição e aplicação doconhecimento, trabalhos orientados comcarga horária destinada à leitura obrigatóriae à realização de trabalhos durante as aulas;

• o estabelecimento de regulamento,padrões operacionais básicos e processosde trabalho mais profissionalizados para aequipe de coordenação, apoio adminis-trativo e secretaria escolar, com padrõesde atendimento ao aluno;

• as regras mais objetivas para a relaçãocom o professor, que deve cumprir comas obrigações estipuladas: envio antecipadodo plano de aula e de bibliografia,contendo a definição de exercícios eavaliações de aprendizagem para análise dacoordenação, que realiza ajustes de acordocom o programa do curso; utilização decritérios de avaliações definidos; utilizaçãodas orientações didáticas e metodológicasbásicas emanadas pela ENAP;

• o acompanhamento das aulas peloscoordenadores de curso, a fim depermitir diálogo com o professor sobre anecessidade de alterações na programaçãoou na metodologia e para acompanhar odesenvolvimento dos alunos;

• a intensa comunicação da coorde-nação com os alunos (via Internet e emsala de aula), a fim de garantir que asinformações e eventuais mudançascheguem a todos e para estabelecer umcanal direto para ouvir as reivindicações,

reclamações, sugestões e dúvidas dosalunos;

• a realização de três tipos de avaliaçãode reação pelos alunos: por disciplina, poreixo (módulo) e final. Os resultados de cadadisciplina são encaminhados aos professorescomo feedback de suas atividades20.

Como resultado, formulou-se umprograma curricular com uma carga horáriaem torno de 450 horas/aula21, desenvol-vido em cerca de três meses e meio. Asaulas são ministradas em regime de tempointegral, com jornada diária de trabalho deoito horas, o que se tornou possível pelaconcessão de bolsa de estudos durante arealização do curso.

Além do objetivo geral de selecionare preparar quadros de alta gerência para oingresso na Administração Pública Federal,em conformidade com a política estabe-lecida pelo órgão supervisor da carreira �o Ministério do Planejamento, Orçamen-to e Gestão/Secretaria de Gestão, o curso,após o seu término, deveria capacitar oaluno a utilizar marcos teóricos e instru-mentos necessários ao desempenho dasatividades inerentes ao cargo, considerandosuas múltiplas dimensões.

São objetivos específicos do curso deformação inicial (ENAP, 2004):

• favorecer o desenvolvimento dacapacidade do aluno de trabalhar osconhecimentos de forma multi e interdis-ciplinar, visando à identificação deproblemas prioritários e de alternativas desolução para a tomada de decisões;

• proporcionar oportunidades deconhecimento e aplicação de instrumentoscompatíveis com a gestão estratégica dasorganizações públicas;

• desenvolver habilidades necessáriaspara coordenação, formulação, elaboração,implementação e avaliação de políticaspúblicas;

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• fomentar habilidades do aluno paraa promoção de redes e parcerias entrediferentes níveis de organizações gover-namentais, da sociedade e do setorprivado, visando potencializar o impactodas políticas públicas e programasgovernamentais;

• favorecer a capacidade de trabalharem equipe;

• proporcionar o debate atual sobretemas estratégicos na administração públicapara a promoção do desenvolvimento;

• incentivar a adoção de atitudes éticascompatíveis com o desempenho dafunção pública.

A organização programática em quatroeixos básicos, que são integrados entre si ecujos temas também dialogam interna-mente no eixo, buscou conferir coerêncialógica e seqüencial ao programa. A própriaidéia de �eixo� traduz a expectativa de queo curso tem uma linha principal claramentedefinida, que se divide em partes equili-bradas e as articula em função de umadireção. No caso, o foco foi a promoçãoda eqüidade e do desenvolvimentohumano e social sustentável.

A formação inicia-se com um ciclo depalestras com os objetivos de integraçãoentre as participantes, de aproximação darealidade da administração pública pormeio de seminários com dirigentes eencontros com EPPGG e de transmissãode informações sobre as principais dire-trizes e políticas para a AdministraçãoPública Federal e sobre o curso e a carreira.Também há um ciclo de semináriosdurante o curso, voltado ao debate detemas candentes, inovadores ou polêmicos,à disseminação de novos referenciais epropostas, à consolidação ou ampliaçãodos conteúdos e práticas desenvolvidos noseixos programáticos e a temas pertinentesà agenda de governo.

Os eixos tratam dos principais temase problemas relacionados ao PoderExecutivo, enfatizando conhecimentos,marcos analíticos, informações e tecno-logias de gestão aplicáveis ao setor público,incentivando o desenvolvimento decompetências que permitam pensar, agir einteragir estrategicamente com vista à buscade resolução de problemas e de melhoresresultados em prol do cidadão. Além disso,o curso deve propiciar, ao novo integrante,o acesso a informações de forma que estetenha maior familiaridade com a situaçãode trabalho na administração pública, coma sua estrutura organizacional e modo defuncionamento. Os eixos são: Estado,sociedade e democracia; Economia edesenvolvimento; Administração pública;Políticas públicas22.

Os objetivos gerais definidos para oseixos são (ENAP, 2004):

Eixo 1: Estado, sociedade e demo-cracia � Refletir sobre as transformaçõesdo Estado contemporâneo e as mudan-ças nas relações entre o Estado e a socie-dade, o sistema político brasileiro, a estru-tura e o funcionamento do Estadobrasileiro e sobre a organização política dasociedade no processo de construção efortalecimento da democracia e daextensão da cidadania;

Eixo 2: Economia e desenvolvimento� Situar o debate econômico atual e asperspectivas da economia brasileira, refletirsobre condicionantes, possibilidades edificuldades para a atuação do Estado naformulação das políticas públicas e sobreas teorias e evidências associadas ao debatesobre o desenvolvimento;

Eixo 3: Administração pública �Desenvolver os marcos teóricos neces-sários a uma compreensão crítica daadministração pública contemporânea,conhecer sua organização e principais

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sistemas, fornecer instrumentos opera-cionais básicos para a atuação no cargo;

Eixo 4: Políticas públicas � Conheceros principais marcos teóricos da análise daspolíticas públicas e refletir sobre eles,incentivar o desenvolvimento de habilidadespara o uso de instrumentos básicosnecessários ao desenho, à implementação eà avaliação das políticas públicas.

Para cada eixo foram ainda definidosos objetivos específicos e as ementas e,para cada disciplina, os objetivos de apren-dizagem. Um resumo dos temas quecompõem os eixos é apresentado no finaldeste artigo.

O oitavo e o nono cursos de forma-ção inicial foram muito bem avaliados nostrês tipos de avaliação realizados (em cadauma das disciplinas, ao final dos eixos e aofinal do curso). A melhora significativa emrelação aos problemas anteriores decorreudas mudanças realizadas com base noenfrentamento de vários problemas diag-nosticados pelos próprios alunos23.Embora com altos desvios padrão, emdecorrência da grande heterogeneidade naformação acadêmica e nas expectativas dosalunos, as médias gerais obtidas, apenas naavaliação final, foram 7,37 e 7,39 para ooitavo e o nono cursos respectivamente.Essa avaliação final trata da satisfação geraldo aluno quanto a um conjunto deaspectos, divididos em três temáticas:programação (oitavo curso � média 7,0;nono � média 7,0); coordenação e apoioda ENAP (oitavo curso � média 8,0; nono� média 7,5); e resultados esperados eaplicabilidade (oitavo curso � média 7,3;nono � média 7,5). Também nos outrostipos de avaliações realizados, em geral, osprofessores, seus métodos e o programaforam muito bem avaliados pelos alunos.

A fim de garantir a qualidade e ocumprimento dos objetivos de aprendi-

zagem, a coordenação de formação decarreiras deu a direção do curso. Tinha degarantir os padrões estipulados, orientar emonitorar os professores24 que receberamorientações sobre as características dacarreira e do programa do curso/concurso,sobre o regulamento e sobre os critériosde avaliação que deveriam ser adotados.

Assim, a autonomia que os professorescontratados tinham anteriormente diminuiue aumentou o grau de intervenção e aresponsabilidade da equipe coordenadorana condução do curso. Essa mudança foinecessária porque a Escola não dispõe decorpo permanente de docentes e, emboraos professores sejam de alto nível, deimportantes instituições de ensino e pesquisado País e experientes profissionais damáquina burocrática, em geral não dispõemde suficiente preparação metodológica parao ensino aplicado, que permitisse apresen-tar conhecimentos na forma de casospráticos, baseados em atividades reais, quedeveriam caracterizar esse curso. Reside aíum grande problema que deverá serenfrentado, porque compromete muito otrabalho de escolas de governo que não têmcorpo docente mínimo.

As informações aos alunos sobre asregras e o funcionamento do curso foramconstantemente enfatizadas, tendo em vistatratar-se de concurso público. Sempre quepossível foram feitos remanejamentos deprazos para entrega de trabalhos, tendo emvista o grau de dificuldade e o volume detextos. A publicidade de informações eregras e a relação de confiança que seestabeleceu entre os alunos e a coordenaçãocontribuíram certamente para a melhoria dequalidade do curso. O material didáticoentregue antecipadamente ao aluno, organi-zado por disciplina, é composto do roteirodas aulas com a seqüência dos conteúdos,o cronograma do curso, os objetivos de

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aprendizagem, a forma de avaliação a seradotada, os prazos de entrega de trabalhoe os textos de leitura obrigatória.

O acompanhamento dos alunos eprofessores, em sala de aula, pelo coorde-nador de curso, embora ainda nãosuficiente, representou um diferencialsignificativo em relação às edições ante-riores. A limitação, nesse caso, refere-seao número de pessoas para supervisãopedagógica, pequeno se considerar a com-plexidade das atividades de gerenciamentoa cargo do coordenador de curso. Aautonomia da equipe para fazer eventu-ais mudanças na programação, com oprofessor, sempre que se estivessedesviando ou se sobrepondo ao que jáhavia sido ministrado, e o diálogo cons-tante com os professores para ajustes nosrecursos instrucionais e na metodologiapuderam ser feitos durante o período emque estavam sendo desenvolvidas as aulas,evitando-se que situações problemáticasse estendessem.

A formação continuada paraa administração pública contem-porânea

No início do século XXI, os problemasdo setor público � principalmente aquelesrelacionados à gestão de recursos, eficáciados resultados, eficiência e relação com oscidadãos � ficaram mais complexos. Nessecontexto, a questão da formação dosservidores exige novas perspectivas, hajavista que a maioria das pessoas não foipreparada para analisar a enorme produçãode conhecimentos e informações e paralidar com ela, com a quebra de paradigmase comas exigências de reflexão constantepara a busca de soluções dos problemas.Como formar alguém não só para exercerhabilidades e ter mais instrumentos, mas,

sobretudo, para estabelecer parâmetroséticos, intelectuais e políticos para suasações? Como estimular a reflexão e o usode informação e conhecimento disponíveispara a crítica e solução de problemas(NOGUEIRA, 2004)?

Para que a capacitação tenha eficácia eimpacto sobre o trabalho, é preciso terclaro o seu alcance, o que significaidentificar que problemas ela quer resolverou que competências quer desenvolver. Elanão resolve todos os tipos de problemasda organização, mas somente aqueles queforam diagnosticados como passíveis deresolução por meio de capacitação25.

Ao mesmo tempo que a formação deservidores tenta resolver problemascontemporâneos da sociedade, queconstam da agenda política, ela tambémdeve olhar para o futuro. Desse modo, asorganizações e as pessoas precisam estardispostas a aprender continuamente, a fimde diminuir a defasagem, própria dadinâmica organizacional, entre as compe-tências atuais e as necessárias. Por essemotivo, a tarefa torna-se ainda maisdesafiadora, uma vez que, no Brasil,acumulam-se na agenda tanto os aspectosdiagnosticados pelas primeiras gerações dereformas administrativas, não plenamenteresolvidos, quanto aqueles ligados aos novosproblemas e às novas demandas dasociedade.

Em uma sociedade cuja diversidade écrescente, as expectativas são cada vezmaiores, individualizadas e com vários meiosde vocalização, se comparadas às dopassado, o papel do servidor também seráincomensuravelmente mais complexo(TROSA, 2001). Tendo em vista essasmudanças e as novas exigências colocadaspara a administração pública, decorrentesda complexificação das sociedades e dosEstados contemporâneos, e com base na

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oitava e nona edições do curso de formaçãopara EPPGG, em que pudemos experi-mentar algumas das propostas a seguirrelacionadas, apresenta-se, para discussãouma lista não exaustiva dos requisitos quepoderiam compor programas de capa-citação para a alta função pública e incluirestímulos aos servidores para o seguinte:

• ter como base para decisões e açõesos parâmetros éticos, sociais, culturais epolíticos e instruir a gestão pública porprincípios de eqüidade e de democracia;

• estimular a reflexão e o uso deinformação e conhecimento disponíveispara a crítica e solução de problemas e,sempre que possível, realizar consultas àsociedade para amparar as decisões;

• ser um �tradutor cultural� (TROSA,2001), capaz de compreender diferentesfuncionamentos e lógicas e dialogar comas múltiplas identidades societárias, comatenção especial às questões de etnia e degênero;

• estimular a compreensão sobre oalcance da ação do servidor, que tem comofinalidade última o desenvolvimento socialsob a ótica dos direitos do cidadão. Nemcomo súdito nem como beneficiário, ocidadão tem o direito a ter todos os direitose deve ser tratado como sujeito de suacidadania;

• possibilitar a reflexão dos servidorespúblicos sobre suas próprias práticas,buscando inserir, apesar dos constrangi-mentos conjunturais ou estruturais, oselementos da criatividade, do empodera-mento da comunidade, do diálogo políticoem suas rotinas e accountability;

• compreender as relações intrínsecasentre política, desenvolvimento e mudançasocial;

• buscar novas formas de articulaçãodas políticas descentralizadas, criandocapacidade para a gestão de múltiplas e

diferentes redes e a coordenação transversalde programas no âmbito da Federação,integrando e fortalecendo o fluxo deinformações, propostas e soluções carac-terísticas da sociedade-rede;

• incentivar a participação de atoreslocais e setoriais na esfera pública, estimulara conexão horizontal entre organizaçõespúblicas, privadas e comunidades, demo-cratizando procedimentos e processosdecisórios, liberando o potencial político eempreendedor dos atores e apontando paradiferentes arranjos e equilíbrio entre Estado,setor privado e terceiro setor;

• saber utilizar ferramentas gerenciaismais adequadas à negociação de projetos ede conflitos, à gestão de riscos, à tomadade decisões, ao planejamento, à elaboraçãode cenários e de contratos, etc.;

• promover a inovação. A porosidadedemocrática e o experimentalismo público,com responsabilidade ética, devem sercada vez mais incentivados, tendo-se aflexibilidade como contrapartida de maiorresponsabilidade e autonomia.

Essas propostas26 , se desenvolvidas,teriam vários desdobramentos, irradiandooutras ações, de acordo com a complexi-dade do serviço. Pressupõem a vontadepolítica de se construir um Estado nãopaternalista, não assistencialista e nãoclientelista. Além disso, a gestão depessoas, com seus componentes �gestão�e �desenvolvimento de competências�,deve deixar de ser vista como pertencenteà área de recursos humanos para se tornarinstrumento do gerente intermediário naadministração pública. O meio maispoderoso para mudanças nas organi-zações é investir nas pessoas.

Tomem-se alguns exemplos da listaanteriormente citada. Para negociar egerenciar um contrato de terceirização demaneira eficaz é preciso estabelecer uma

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relação de parceria para que sejam obtidasas informações necessárias, mas corre-seo risco de ser manipulado e absorvidopor ela. Não se trata apenas de saber lidarcom grupos de pressão, mas de tercompetência em áreas extremamentecomplexas da tecnologia ou do mercado,em que a especialização torna-se obsoletaem pouco tempo (TROSA, 2001, p. 52).Os servidores devem estar aptos a avaliaros riscos, a fazer julgamentos cada vezmais precisos, a reconhecer os problemas,os interesses, as lógicas dos parceiros, agerenciar a diversidade de atores envol-vidos por meio de acordos progressivos,conhecer mercados, ser capaz de escutar,ter consciência dos limites e a escolher omelhor instrumento contratual paragerenciar o ajuste.

A operacionalização de programas queatendam a diferentes demandas doscidadãos, fugindo da padronização eampliando as soluções específicas, envolvemuito além da capacitação, requer o enfren-tamento de dilemas e a modificação dealguns pressupostos e normas estabelecidasem relação às políticas públicas27. A igual-dade de procedimentos da burocracia, amesma norma para todos, em geral tolhe apossibilidade de se pensar em igualdade deresultados, o que dificulta a adaptação doserviço ao cidadão (FERRAREZI; SOUSA, 2003).Esse dilema caminha no bojo das reformasadministrativas das últimas duas décadas eimplica riscos de arbitrariedade e desigual-dade no atendimento. Qual é o equilíbrioentre a eqüidade e o serviço especializado?

A maioria das propostas dessa lista �assumir riscos, ter maior liberdade paraescolher, adaptar e inovar � exige meiospara a assunção de maior autonomia porparte do servidor e, ao mesmo tempo,exige mecanismos de visibilidade, controlee responsabilização pelos resultados28.

Essas são competências que não eramutilizadas no gerenciamento por insumosno passado e exigem tanto mudanças nalegislação quanto na cultura organizacionale na atitude dos servidores públicos, masnão é possível esperar as mudanças legaispara preparar as pessoas para lidarem comessas questões.

Além de maior liberdade ao servidor,seria preciso investir: no desenvolvimentode equipes não hierárquicas que legitimeme sustentem as decisões de seus membros esaibam lidar com sistemas complexos nãohomogêneos; em avaliações de resultadossistematizadas para prover de modelos esoluções que amparem a decisão29 ; naschefias superiores para que permitam ofluxo de decisões pela hierarquia e dêemapoio; na ética pública para dar coerência econfiança em um sistema descentralizado(TROSA, 2001, p. 47-49).

A delegação, a desconcentração e adescentralização das políticas, o modelocontratualista e uma nova gestão públicasão considerados práticas importantespara a renovação do Estado. É precisodispor-se de vários meios para adaptaçãoàs mudanças, mas não é possível transporum modelo único. De qualquer modo, amaioria das proposições feitas para areforma da administração pública, naúltima década, aponta para o mesmocenário, em que os servidores deverão serpreparados para tomar decisões emcontextos cada vez mais complexos, o queexigirá a consideração das pressões, areflexão sobre todos os aspectos envolvidosna situação, o autocontrole e a gestão paraavaliar riscos, a capacidade de propor edebater, a flexibilidade e a adaptação àdiversidade de situações.

A concepção do curso de formaçãoinicial para a carreira de EPPGG, bem comoos cursos de aperfeiçoamento para a

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promoção na carreira deverão ser constan-temente avaliados para serem adaptados aessa complexidade crescente, aos novosdesafios e às exigências dos cidadãos, cadavez mais participativos da vida pública.

Considerações finais

Pode-se afirmar que, apesar dasdescontinuidades administrativas, oscursos preservaram os objetivos gerais doprojeto inicial da carreira, o perfilgeneralista e as policompetências naformação do EPPGG, a fim de permitirao profissional visão abrangente, sistêmicae integrada dos complexos problemas daadministração pública e instrumentos paraa ação e interação generalizada no aparatoestatal.

Percebe-se que as mudanças reali-zadas no curso de formação inicialproporcionaram respostas bastante ade-quadas, tendo em vista os problemasenfrentados em edições anteriores, osdesafios contemporâneos da adminis-tração pública e a crescente complexidadedos problemas e das demandas da socie-dade. Cabe ressaltar ainda que a formaçãoda ENAP é coerente com os princípios eobjetivos da Carta Iberoamerica de laFunción Pública (2003), segundo a qual aprofissionalização da função pública écondição necessária para a melhoria daqualidade dos serviços prestados peloEstado aos cidadãos e para a promoçãodo desenvolvimento.

No entanto, persistem inúmerosdesafios, dentre os quais se destacam oaprimoramento do ensino de aplicação enovas tecnologias; a ausência de quadropróprio de professores, o que dificulta aconstrução e aplicação de um planopedagógico específico para a formaçãoprofissional; o esvaziamento dos quadrosde servidores da Escola; a adaptação e o

aperfeiçoamento de sistemas gerenciais deinformações e gestão do conhecimento.

Um dos principais obstáculos a sersuperado para as próximas edições rela-ciona-se ao ensino aplicado às práticas degestão pública, uma vez que o estágio30 eas oficinas de políticas públicas utilizadosem formações anteriores, e muito bemavaliados, foram retirados do curso peloórgão supervisor da carreira. Diante dessaausência, o curso terá de incrementarestratégias pedagógicas31 que trabalhemtemas e problemáticas de forma aplicada,exigindo-se a criação de estudos de casose de jogos específicos para a administraçãopública brasileira, tarefa essa ainda poucodifundida entre nós.

A melhoria no relacionamento entrea coordenação e os alunos foi umaconquista importante, haja vista o impactofavorável na aprendizagem. O plane-jamento e a definição da gestão dosprocessos de trabalho contribuíram forte-mente para essa melhoria, tendo-se aindadestacado a publicidade de informaçõese das regras, a entrega antecipada dematerial didático e a supervisão peda-gógica das aulas. Com a supervisão daequipe foi possível gerenciar conflitosinterpessoais, tão comuns em situações deconcorrência, e garantir que o cursomantivesse um bom padrão de qualidade.

Atualmente, profissionais bem qualifi-cados são muito requisitados pelosdirigentes do governo federal, particular-mente os de carreira, que possuemformação em policompetências, como sãoos do caso analisado. Claro está que essecurso é apenas o início da trajetória, e oscursos de aperfeiçoamento, como condi-ção para a promoção funcional, devem serrealizados tendo em vista as mudanças nascompetências requeridas pelas organi-zações e a necessidade de atualizaçãoconstante. Diferentes formas sob as quais

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a capacitação pode ser desenvolvida devemser estimuladas, a fim de permitir maioradequação às características e necessidadesdos profissionais, tais como: o ensino adistância, o desenvolvimento por meio deestudos e pesquisas, estágios em outrasinstituições/departamentos, benchmarking etreinamento em serviço.

A formação permanente do servidorque leve em consideração esses fatores e todaa complexidade discutida surtirá mais efeito,se houver uma política adequada de gestãode pessoas e uma propensão à aprendi-zagem pelo servidor, pela equipe e pelachefia e essa formação constituir um traba-lho contínuo de aprendizagem crítica que

permita analisar e questionar as práticas esaberes estabelecidos.

No entanto, há de se considerarem oslimites da capacitação, uma vez que elaresolve apenas questões específicas, enão todos os tipos de problemas dasorganizações. Também é claro queas questões políticas, ideológicas ecoorporativas pesam nas decisões e, namaioria das vezes, sobrepõem-se às priori-dades diagnosticadas. Por esses motivos, aconstrução de um ethos da função públicaé tão necessária, ao lado da reflexão críticasobre o que constitui o interesse público.

(Artigo recebido em janeiro de 2006. Versãofinal em março de 2006)

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Resumo dos temas que compõem os eixos do curso de formação inicial

Obs.: Nas 450 horas, não foram computados os períodos destinados a estudos, provas e ao ciclo de seminários (cerca de 30 horas).

EIXOS

1- Estado, sociedade edemocracia (52h)

2- Economia e desenvolvi-mento(82h)

3- Administração pública(150h)

4- Políticas públicas(146h)

Disciplinas focadas emMarcos analíticos e co-nhecimentos

D 1.1 � O Estado contemporâneoe suas transformações (14h)D 1.2 � Democracia e cidadania noBrasil1(16h)D 1.3 - Sistema político brasileiro(20h)

D 2.1 � Economia internacional (16h)D 2.2 � Economia brasileira (28h)D 2.3 � Economia do setor público(32h)

D 3.1 � O debate contemporâneo dagestão pública (20h)D 3.2 � Administração pública brasi-leira (20h)

D 4.1 Modelos de análise atuais econceituação(24h)D 4.2-. Atores políticos, participaçãoe controles (16h)D 4.3-Dilemas contemporâneos daspolíticas públicas (20h)

Disciplinas focadas emInstrumentos de análise egestão

D 3.3 � Direito Administrativo eserviços públicos (24h)D 3.4 � Modelos de gestão e arquiteturaorganizacional (8h)D 3.5 - Gestão de pessoas no setorpúblico (12h)D 3.6 � Sistemas gerenciais de informa-ção (8h)D 3.7 - Gestão de contratos e licitação(16h)D 3.8� Planejamento e gestão financeirae orçamentária (36h)

D 4.4 - Análise e interpretação de dadose indicadores econômicos e sociais (16h)D 4.5 - Planejamento estratégico (24h)D 4.6 � Elaboração e gerenciamento deprojetos (20h)D 4.7 - Monitoramento e avaliação depolíticas públicas (20h)

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Notas

* Texto modificado do originalmente apresentado no Painel do CLAD � �Algunas experienciasnacionales en torno al esfuerzo de organizar el servicio civil a la luz de la Carta Iberoamericana de laFunción Pública�, em Santiago do Chile, outubro de 2005.

1 Em 1986, com a reorganização da estrutura da Administração Pública Federal, foi extinto oDepartamento de Administração do Serviço Público (Dasp), criado em junho de 1938, que deu lugarà Secretaria da Administração Pública (Sedap).

2 A intenção do Dasp era analisar a viabilidade de criação de uma instituição oficial de ensino etreinamento no Brasil, inspirada na Escola Nacional de Administração (ENA) da França. Rouanetanalisou comparativamente os modelos francês e alemão com os resultados da investigação de instituiçõesde formação e treinamento existentes no Brasil.

3 Rouanet apresentou um projeto com base nos modelos aplicados na França e na Alemanha.Propôs a criação de carreiras superiores múltiplas em todos os órgãos federais que não as tivessem;ou, como alternativa, a criação de uma carreira superior, a de Agente do Serviço Federal, baseada nomodelo do administrador civil do sistema francês. Com essas propostas, segundo o autor, não seestaria �europeizando� o sistema administrativo brasileiro, mas criando �exclusivamente carreirasexecutivas� (ROUANET, 1982, p. 25).

4 A ENAP foi criada pelo Decreto no 93.277, de 19 de setembro de 1986, para ser �o póloirradiador da Reforma Administrativa� que o governo do presidente José Sarney pretendia implantar,por meio da Secretaria de Administração Pública (Sedap). O objetivo da ENAP, definido no art. 2o

desse decreto, era �planejar, coordenar e avaliar as atividades de formação, aperfeiçoamento eprofissionalização do pessoal civil de nível superior da administração federal�.

5 A carreira de EPPGG foi criada pela Lei no 7.834, de 6 de outubro de 1989, conforme o art. 1o

�[...] para execução de atividades de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, bemassim de direção e assessoramento em escalões superiores da Administração Direta e Autárquica�.

6 O Decreto no 98.895, de 30 de janeiro de 1990, regulamentou a lei que criou a carreira e foirevogado pelo Decreto no 5.176, de 10 de agosto de 2004.

7 �Essas características, enfatizadas pelo modelo americano, teriam se somado às características domodelo francês � particularmente à natureza prática do estágio � para compor um perfil generalistaespecialmente adequado ao ambiente político-administrativo instável, típico da nossa realidade e dassociedades em transição democrática� (PETRUCCI et al., 1995, p. 226).

8 A Secretaria do Planejamento da Presidência da República (Seplan), em janeiro de 1989, incorpo-rou a Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (Sedap). Uma das conseqüênciasdessa mudança foi a transferência da ENAP para a jurisdição da Seplan. Essa subordinação, segundoPetrucci (1995), teve implicações profundas na história da ENAP e dos EPPGG, podendo ser entendidacomo geradora fundamental do �acidentado processo da criação da carreira�.

9 A disputa de espaço político-institucional na máquina burocrática, segundo Petrucci (1995),manteve-se acirrada mesmo após a primeira legalização da carreira. Alguns segmentos que forneciamfuncionários para os quadros de alto nível da administração tentaram �novo golpe� contra a carreira,transformando os seus cargos em Analistas de Orçamento. Então, após longo trabalho promovidopelos gestores e pela Associação dos EPPGG (Anesp), em 1992, promoveu-se a restauração da carreirae dos cargos de EPPGG, por meio do art. 21 da Lei no 8.460/92.

10 O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado foi apresentado em 1995, definindo objetivos eestabelecendo diretrizes para a reforma da Administração Pública Brasileira.

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11 Os cursos de formação da carreira de EPPGG, de responsabilidade da ENAP, constituem asegunda fase do concurso público, de caráter eliminatório, para o provimento de cargos. A primeira faseé feita por outras instituições especializadas.

12 A 10a e a 11a edições do curso serão realizadas em 2006, com algumas alterações no programa,visando aprofundar o ensino aplicado nos eixos de administração pública e políticas públicas (consulteo programa em <www.enap.gov.br>).

13 Segundo Petrucci (1995), a Enap dispunha de pouco tempo para preparar o curso, contandosomente com um corpo docente externo, devido à inexistência de uma equipe interna de professores,o que gerou alguns problemas no andamento do curso. Dentre as falhas, a deficiência na execução daetapa final, condensada em módulos intensivos, foi marcante.

14 Passaram por essas diretorias, quatro Diretores-Gerais, dois Diretores de Ensino e quatroDiretores de Estágio até o final do curso.

15 A justificativa era que, embora a burocracia tivesse sido criada no Estado liberal como respostaeficiente à administração patrimonialista, criando uma série de controles que imprimissem o caráterpúblico das ações do Estado, ela foi, ao longo do século XX, subvertendo as razões para as quais foracriada, formando uma categoria social específica, que estabelece, entre seus membros, certas relações quetendem a autonomizar-se diante da sociedade como poder externo e acima dela e muito poucoorientada à prestação de serviços públicos aos cidadãos.

16 O Programa e o Relatório Final dessa edição fazem referência ao desenvolvimento de umaatividade de �Mapeamento de Competências Profissionais�, que resultou num levantamento dasaprendizagens e dificuldades enfrentadas pelos participantes do curso de formação. Porém, não foiencontrada informação sobre o que significou esse mapeamento.

17 Essas questões foram levantadas pelos alunos dos cursos anteriores e constam nos relatóriosde avaliação final.

18 Pesquisa realizada pela OCDE indica que o perfil de competências dos altos gerentes está mudandona maioria dos serviços públicos e que há uma mudança na ênfase por competências gerenciais maisamplas, bem distintas daquelas aptidões específicas dos especialistas e dos técnicos (OCDE. Gerenciando aalta administração pública: uma pesquisa em países da OCDE. Brasília, ENAP, 1999).

19 Adaptado do relatório da Agência de Certificação Ocupacional (2004).20 A avaliação por módulo trata da opinião do participante sobre programação, apoio ao

desenvolvimento do curso, aplicabilidade e utilidade do treinamento, resultados e desempenho doinstrutor. A avaliação final trata da satisfação geral quanto a três aspectos: programação, coordenação eapoio, resultados esperados e aplicabilidade, além de incluir um trabalho em que os alunos discutem osprincipais aspectos, positivos e negativos, quanto ao desenvolvimento do curso.

21 A proposta inicial era que houvesse mais 400 horas para o estágio e a realização de oficinas depolíticas públicas, mas ela não foi aprovada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,responsável pela gestão da carreira.

22 Os eixos básicos, com adaptações de carga horária, também fazem parte da formação da carreirados Analistas de Orçamento e Planejamento, uma vez que igualmente pertencem ao ciclo de gestão e,portanto, devem ter formação comum. No caso, o eixo específico deles é Planejamento e orçamento.

23 Como houve mudanças significativas na forma e no instrumento de avaliação aplicado noscursos de formação, ao longo do tempo, não se pode fazer a comparação quantitativa dos resultadosentre as edições anteriores e a oitava e nona.

24 Em média, um curso de formação envolve cerca de 40 pessoas, entre professores, assistentese palestrantes, sem incluir os técnicos que atuam nas atividades de integração, na avaliação final e nasapresentações sobre o trabalho realizado pelos ministérios.

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25 Nesse sentido, outros subsistemas da gestão de pessoas deveriam intervir com ações própriasrelativas à seleção, à análise do trabalho, à tecnologia a ser utilizada, às condições objetivas e subjetivasdo trabalho, etc. Vários autores concordam que é com base nessas informações, na definição do perfildo cargo e nas competências que as ações de recrutamento, seleção, formação e treinamento deveriamser desenvolvidas.

26 A lista pode crescer muito tendo em vista o perfil genérico que todo profissional deve ter:responsabilidade, flexibilidade, adaptação a mudanças, capacidade de trabalhar em equipe, proatividade,policompetências, motivação, capacidade de trabalhar sob pressão, etc.

27 Para responder à diversidade de necessidades dos cidadãos, o Estado tem recorrido aoterceiro setor, mas os instrumentos administrativos e legais para essa parceria, criados nos anos 30 e60, ainda não foram adaptados, e os poucos que foram enfrentam resistência das consultoriasjurídicas, como é o caso do termo de parceria criado pela lei das OSCIP (Lei no 9.790/99), queaperfeiçoa o convênio e é mais rigoroso nos controles de resultados, com contrapartidasdesburocratizantes e mecanismos de responsabilização de dirigentes (FERRAREZI, 2002).

28 A obrigação de prestar contas é cada vez mais exigida pela sociedade como forma de controle ede se evitar a corrupção. Traduzir a accountability ainda é um objetivo de longo prazo.

29 A capacidade de intercambiar informações, de aprender e de capitalizar inovações é provavel-mente um dos problemas mais graves da administração pública (TROSA, 2001, p. 73).

30 A Escola Nacional de Administração (ENA) da França , no curso de formação do administra-dor civil, destina um longo período para o estágio, intercalando-o com o curso, de modo a colocar osalunos em situações de responsabilidade real e fazê-los tomar consciência da realidade das práticasadministrativas ao longo da formação (CHEMLA, 2005).

31 Embora em diferentes proporções, a diretora de estudos da Escola Nacional de Administração(ENA) da França, Eliane Chemla, em palestra realizada na Enap em 22 de junho de 2005, refere-se aproblemas parecidos. Segundo ela, �Como transmitir, de modo eficaz, conhecimentos e aptidõesdiversificadas; de que maneira adequar uma linguagem comum a alunos provenientes de diferenteshorizontes, mas que trabalham juntos nas instituições; de que maneira mensurar conhecimentos e osavoir-faire (saber fazer) no final do curso, para classificá-los de acordo com seu mérito?�.

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Resumo-Resumen-Abstract

Formação de carreiras para a gestão pública contemporânea: o caso dos Especialistasem Políticas Públicas e Gestão GovernamentalElisabete Ferrarezi e Adélia ZimbrãoO artigo analisa o curso de formação inicial para a carreira de Especialista em Políticas Públicas e

Gestão Governamental (EPPGG), recentemente reformulado. Conclui-se que as mudanças realizadasno curso, tendo em vista os problemas enfrentados em edições anteriores, os desafios contemporâ-neos da administração pública, a crescente complexidade dos problemas e as demandas da sociedade,proporcionaram respostas bastante adequadas. No entanto, persistem inúmeros desafios, dentre osquais se destacam o aprimoramento do ensino de aplicação e novas tecnologias. Ao longo das noveedições do curso, percebe-se que os principais objetivos do projeto inicial da carreira permaneceram,mesmo com todas as descontinuidades administrativas. Preservaram-se o perfil generalista e aspolicompetências na formação do EPPGG, a fim de permitir ao profissional uma visão abrangente eintegrada dos complexos problemas da administração pública e desenvolver a capacidade de analisar,decidir e buscar os melhores resultados em prol do cidadão, conduzindo as relações e as atividadesprofissionais de acordo com os princípios da ética pública.

Palavras-chave: formação de carreiras, ENAP, Especialistas em Políticas Públicas

Formación de carreras para la gestión pública contemporánea: el caso de los Especialis-tas en Políticas Públicas y Gestión GubernamentalElisabete Ferrarezi y Adélia ZimbrãoEste artículo analiza el curso de formación inicial para la carrera de Especialista en Políticas

Públicas y Gestión Gubernamental (EPPGG), recientemente reformulado. Se concluye que los cambiosrealizados, teniendo en cuenta los problemas enfrentados en las ediciones anteriores, los retoscontemporáneos de la administración pública, la cresciente complejidad de los problemas y de lasdemandas de la sociedad, han proporcionado respuestas muy adecuadas. Sin embargo, persistennumerosos desafíos, entre los cuales se destacan el perfeccionamento de la enseñanza de aplicación ynuevas tecnologías. A lo largo de nueve ediciones del curso, se observa que los principales objectivosdel proyecto inicial de la carrera han permanecidos a través del tiempo, aunque con todas lasdiscontinuidades administrativas. Se preservaron el perfil generalista y las policompentencias en laformación del EPPGG, a fin de permitir al profesional una visión amplia e integrada de los complejosproblemas de la administración pública y desarrollar la capacidad de analizar, decidir y buscar losmejores resultados en pro del ciudadano, conduciendo las relaciones y las actividades profesionales deacuerdo con los principios de la ética pública.

Palabras-clave: formación de carreras, ENAP, Especialista en Políticas Públicas

Career training for the contemporary public management: the case of the Specialists inPublic Policies and Governmental ManagementElisabete Ferrarezi and Adélia ZimbrãoThis paper analyzes the recently reformulated initial training course destined to the career of

Specialists in Public Policies and Governmental Management (EPPGG). The article concludes thatthe changes introduced in the course presented quite appropriate responses, given the problems facedin the earlier editions, the contemporary challenges of the public administration, the increasing

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complexity of the problems, as well as the growing expectations of the society. Many challenges,however, remain, particularly with regard to the improvement of the interaction between theoreticaland practical training and the new technologies. Despite the administrative discontinuities, the maingoals established in the initial project of the career seem to have remained unchanged thoughout thenine editions of the course. The course for EPPGGs preserved the generalist profile and itsmulticompetency, enabling these professionals to have a broadened and integrated vision of thecomplex problems confronted by the public administration, as well as to develop the skills toanalyze, decide and search for the best possible results for the citizen, while conducting theirprofessional relationships and activities in accordance to the priciples of the public ethics.

Keywords: career training, ENAP, specialists in public policies

Elisabete FerrareziSocióloga, mestre em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo e doutoranda emSociologia na UnB. Pertence à carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental desde 1996.Atualmente é coordenadora-geral da Formação de Carreiras da ENAP. Contato: <[email protected]>.

Adélia Cristina Zimbrão da SilvaGraduada em Psicologia pela UERJ (1995), especialista (lato sensu) em Sociologia Urbana pela UERJ (1998) e mestreem Administração Pública pela EBAP/FGV (2001). Integra a carreira de Especialista em Políticas Públicas eGestão Governamental e exerce o cargo de Assessora Técnica da Coordenação Geral de Cursos de Especializaçãoda ENAP. Contato: <[email protected]>.

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