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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM CIÊNCIAS SOCIAIS
LÚCIO HANAI VALERIANO VIANA
OS MEGAEVENTOS NA PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO:
ANÁLISE DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO (BRASIL)
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
SÃO PAULO
2018
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LÚCIO HANAI VALERIANO VIANA
OS MEGAEVENTOS NA PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO:
ANÁLISE DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO (BRASIL)
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
SÃO PAULO
2018
Tese de Doutorado apresentada ao Programa de
Estudos Pós-Graduados em Ciências Sociais em
cumprimento parcial dos requisitos para a obtenção
do título de Doutor em Ciências Sociais pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo.
Orientadora: Profa. Dra. Lucia Maria Machado Bógus
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SÃO PAULO
2018
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“No fundo de nossa intranquilidade presente encontramos
esta verdade simples: sabemos onde estão os erros de
nosso desenvolvimento desordenado, sabemos que está a
nosso alcance poder erradicá-los ou minorá-los, e temos
consciência disso. Não é por outra razão que nos sentimos
responsáveis e intranquilos.”
Celso Furtado (A pré-revolução brasileira)
Aos meus pais, Fernando e Tomoe, por terem
orientado os meus passos.
Aos meus irmãos e familiares, cujo incentivo
e apoio sempre me foram certos.
A Karine, minha esposa e companheira de
todas as horas.
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Agradeço ao Conselho Nacional de Pesquisa (CNPQ) pela concessão
da
Bolsa de Estudo Integral (140058/2014-1) que permitiu a
realização
dessa pesquisa.
Ao Conselho Nacional de Pesquisa (CNPQ) pela concessão da
Bolsa
Taxa no ano de 2017 (88887.152228/2017-00).
Ao Programa Erasmus Mundus (SMART² Project
SmartCities & SmartGrids for Sustainable Development) pela
Bolsa de
Doutorado Sanduíche realizado em Lisboa - Portugal (Outubro de
2016 a
Outubro de 2017).
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AGRADECIMENTOS
Agradeço em especial a minha querida orientadora Lucia Bógus
pelas
orientações, acolhimento e incentivo ao longo de cinco longos
anos. Sem o
seu integral apoio, este trabalho não se realizaria.
Remerceio o meu amigo e professor Francisco Fonseca. Mais do que
uma
referência, um exemplo de competência e ética compromissada.
Às professoras Angélica Alvim e Mônica de Carvalho sou grato
pelas
orientações prestadas em momentos cruciais deste trabalho. Meu
especial e
carinhoso agradecimento.
Agradeço ao Professor José Geraldo a oportunidade do meu
primeiro estágio
durante o curso de Ciências Sociais na empresa Diagonal Urbana.
Talvez ali
tenha me despertado a sensibilidade para as questões sociais que
hoje
tornam-se objeto de estudo desta tese.
A Cristina Lopez Villanueva um especial obrigado pela atenção e
acolhimento
no período enriquecedor na Universidade de Barcelona. Os
valiosos
conhecimento e contatos transmitidos foram fundamentais para a
elaboração
deste trabalho.
Ao Professor Fernando Nunes da Silva pelo profícuo período no
Instituto
Superior Técnico de Lisboa e a sua inestimável secretária Rosa
Nunes,
sempre disposta a ajudar.
Às professoras Marisa Borin e Suzana Pasternak por aceitarem,
como
suplentes, fazer parte de minha Banca Examinadora e por terem
feito parte
de minha trajetória. À Maria Amélia Corá pela disposição e pelo
incentivo
ates mesmo do início dessa jornada.
Sou grato a todos os profissionais que me dedicaram tempo e
atenção em
longas entrevistas que por vezes se confundiram com prazerosas
conversas:
Jordi Borja (Arquiteto e urbanista – idealizador das Reformas
Urbanas para
os Jogos Olímpicos de Barcelona 1992); Marc Pradel Miquel
(Professor do
Departamento de Sociologia da Universidade de Barcelona); Xavier
Roig
(CEO e Consultor Jogos Olímpicos de Barcelona e Rio de Janeiro);
Luís
Vassalo Rosa (Arquiteto e urbanista - diretor dos serviços de
planejamento e
gestão urbanística da Expo'98 - Lisboa); Jorge Gonçalves
(Coordenador e
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professor do Mestrado em urbanismo e ordenamento do território
do Instituto
Superior Técnico de Lisboa) e Cerianne Robertson (Coordenadora
de
pesquisa e editora do RioOnWatch).
Agradecimento mais do que especial à Katia Cristina da Silva e
Rafael Diego
Garcia, secretários do Pós-Graduação em Ciências Sociais da
PUC-SP. Mais
do que funcionários, são pessoas que fazem a diferença no, por
vezes
pesado, cotidiano acadêmico.
Sou grato a Ágata Nicolau e Ana Barbosa (secretárias do Programa
Erasmus
no Instituto Superior Técnico de Lisboa) pelo carinho e atenção
dispensados
ao longo de um ano.
A todos os Professores do Programa de Ciências Sociais da
PUC-SP, em
especial ao Prof. Luiz Eduardo W. Wanderley, a Profa. Maura
Pardini Bicudo
Véras, a Profa. Vera Chaia e ao Prof. Rafael Araújo, por
compartilharem os
seus valiosos conhecimentos dentro e fora de sala de aula.
Sou grato a todos os meu amigos e colegas da pós-graduação, em
especial
ao Edney Mota Almeida pela amizade fraterna ao longo de cinco
anos; aos
meus amigos Moisés de Freitas Cunha, Steve Batista Ramos,
Natureza
Vieira, Suellen Costa, Paula Calca, Roberta Abalen Dias, Rogério
Tineu,
Thaís Novais de Curtis, Janaina Dourado, Merilyn Escobar, Karen
Marcelja e
Lineu Francisco de Oliveira. Agradeço, em especial, a Elis e
Silva de Lima
pelos enriquecedores diálogos sobre temas tão importantes que
por vezes
nos escapam ao olhar.
Aos meus irmãos Patrícia e Lívio por serem os meus exemplos ao
longo da
vida. Ao Srs. Hermínio Monteiro e Jason Gomes de Abreu (in
memoriam)
pelo carinho de sempre. A Fernanda Batista que ao longo dessa
jornada nos
presenteou com o nosso querido e amado Arthurzinho.
Aos amigos Júlio e Sueli Kaplar pela amizade pacienciosa. Ao
Fábio Lobão e
Demilson Silva por toda a compreensão nos momentos de
ausência.
Por fim, agradeço o apoio e compreensão de todos os amigos e
familiares,
em especial ao Srs. Airton e Célia Rodrigues da Luz pelo
incentivo, atenção e
carinho no acompanhamento de minha trajetória.
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Resumo
Este trabalho analisa os efeitos sociais e econômicos em cidades
que
promoveram profundas reformas urbanas para sediar megaeventos
de
reconhecimento global, especialmente a cidade do Rio de Janeiro
(Brasil).
Para tanto, optou-se pela realização de entrevistas em
profundidade com
técnicos e especialistas envolvidos direta e indiretamente nas
transformações
urbanas ocorridas nas cidades de Barcelona (Espanha) por ter
sediado os
Jogos Olímpicos de 1992; na cidade de Lisboa, em função da
Exposição
Mundial de 1998 (Expo’98) e na cidade do Rio de Janeiro em
virtude de sua
experiência recente na realização dos Jogos Olímpicos de 2016.
Analisou-se
a cidade do Rio de Janeiro, objeto desse estudo, notadamente
quanto a sua
agenda política, aqui considerada fundamental para o
entendimento dos
propósitos a serem alcançados pelas reformas urbanas demandadas
pela
realização dos Jogos Olímpicos de 2016. Buscando responder aos
objetivos
de analisar o teor político e ideológico que circundam os
megaeventos, esta
pesquisa concentra sua análise nas relações de poder e
interesses que
circunstanciaram a candidatura e eleição da cidade carioca. Na
mesma
perspectiva, com vistas a identificar a influência do Comitê
Olímpico
Internacional (COI) na gestão de políticas urbanas associadas
aos
megaeventos, optou-se por analisar fontes documentais (Report of
the 2016
IOC Evaluation Commission, e Olympic Charter) com o intuito de
averiguar a
qualidade de suas demandas, contrapartidas e recomendações. Por
se tratar
de um tema multidisciplinar, o referencial teórico perpassa por
diversas áreas
do conhecimento. As abordagens teóricas concentram-se no campo
da
sociologia urbana, das políticas públicas. Constatou-se, do
ponto de vista da
administração pública, elevado interesse pela valorização
imobiliária como
forma de reaver as inversões empenhadas para a realização
dos
megaeventos. Esse tipo de gestão demonstrou a tendência à
concentração
espacial da renda fazendo agravar as desigualdades sociais na
cidade.
Percebeu-se forte influência de modelos urbanísticos forâneos,
notadamente
o Modelo de Barcelona, caracterizado pela apropriação de
mais-valia
fundiária e por transformar espaços públicos de uso misto em
áreas restritas
às classes sociais mais abastadas. Verificou-se que as
estratégias para a
realização de megaeventos obedecem a uma dinâmica padrão que
condiciona o desenho das políticas públicas de intervenção
urbana à lógica
do “custo-benefício” (considerando apenas os aspectos
quantitativamente
mensuráveis) em detrimento dos interesses sociais. Revelou-se
que as
estratégias de realização de megaeventos são marcadamente
voltadas aos
interesses do mercado imobiliário e se apoiam em práticas
gerenciais
amplamente representadas pelo ideário neoliberal.
Palavras Chave: Megaeventos; Jogos Olímpicos; políticas públicas
urbanas;
gestão pública.
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Mega events in urban space production:
analysis of the City of Rio de Janeiro (Brazil)
Abstract
This work analyzes the social and economic effects in cities
that promoted
deep urban changes to host mega events of global
acknowledgement,
especially in the City of Rio de Janeiro (Brazil). For this, the
option was to
conduct in-depth interviews with the technicians and experts
directly and
indirectly involved in the urban transformations which occurred
in Barcelona
(Spain) for having hosted the 1992 Olympic Games; in Lisbon, for
the 1998
Lisbon World Exposition (Expo’98) and in Rio de Janeiro due to
its recent
experience in hosting the 2016 Olympic Games. The City of Rio de
Janeiro,
object of this study, was analyzed notedly regarding its
political agenda, here
considered essential for understanding the goals to be attained
by the urban
changes demanded for hosting the 2016 Olympic Games. Seeking to
meet
the aims of analyzing the political and ideological contents
surrounding the
mega events, this research focuses on the analysis of the
relations of the
power and interests circumscribing the application and election
of the city. In
the same perspective, aiming to identify the influence of the
IOC in the
management of urban public policies associated to mega events,
the option
was to analyze documentary sources (Report of the 2016 IOC,
Olympic
Charter) aiming to investigate the quality of its demands,
counterparts and
recommendations. For being a multidisciplinary theme, the
theoretical
framework permeates different knowledge areas. The theoretical
approaches
are concentrated on the urban sociology field, on public
policies and on the
neoclassical economics theory. From the public administration
viewpoint, a
great interest for real estate valorization could be verified as
a way of
regaining the investments made for carrying out mega events.
This kind of
management demonstrated the trend of spatial concentration of
income,
causing an aggravation in the city social inequalities. A strong
influence of
foreign urban models was observed, notedly from the Barcelona
Model,
characterized by the appropriation of capital gains on land and
for
transforming mixed-use public spaces into areas restricted to
the wealthier
social classes. The strategies for promoting mega events were
verified to
follow a standard dynamic which conditions the design of public
policies of
urban intervention to the “cost-benefit” logic (solely
considering the
quantitatively measurable aspects) to the detriment of social
interests. The
strategies for carrying out mega events were revealed to be
markedly turned
to the interests of the real estate market supported on
managerial practices
widely represented by neoliberalism.
Keywords: Mega events; Olympic Games; urban public policies;
public
management.
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Esquematização - fluxos múltiplos de John
Kingdon...................66
Figura 2 – Avenida Diagonal – Barcelona (Espanha)
...................................81
Figura 3 – Manifestação contra o turismo na cidade de
Barcelona...............83
Figura 4 – Zona Oriental da cidade de Lisboa (Antes da
construção do
Parque Expo’98)
...........................................................................................93
Figura 5 – Porto Maravilha: antes e depois de
revitalizado.........................129
Figura 6 – Porto Maravilha: reconfiguração das áreas após a
intervenção
urbana para a realização dos J.O.
2016.......................................................131
-
LISTA DE MAPAS
Mapa 1 – Avenida Diagonal – Barcelona (Espanha)
....................................80
Mapa 2 – Principais edifícios da Expo’98 – Parque das Nações
Lisboa
(Portugal)
......................................................................................................96
Mapa 3 – Porto Maravilha – situação
fundiária............................................130
-
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Melhores Práticas versus
Inovação...........................................74
Quadro 2 – Chegadas turísticas em Barcelona (1991 –
2004).....................85
Quadro 3 – Arranjo institucional-financeiro - Projeto Porto
Maravilha.........134
-
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Participação dos setores da economia no
emprego.........................................................................................................47
Gráfico 2 – Realização dos Jogos Olímpicos por região do planeta
entre o
período de 1896 a
2028................................................................................103
Gráfico 3 – Realização dos Jogos Olímpicos de Inverno por região
do
planeta entre o período de 1924 a
2022.......................................................104
Gráfico 4 – Realização Copa do Mundo FIFA por região do planeta
entre o
período de 1930 a
2022................................................................................105
Gráfico 5 – Orçamento total dos J.O. no R.J. por finalidade (em
bilhões
R$)................................................................................................................109
Gráfico 6 – Orçamento previsto para a realização dos Jogos
Olímpicos 2016
nas cidades
candidatas................................................................................123
Gráfico 7 – Preço médio anunciado por cidade - venda (R$/ m²)
em
Dezembro/2016............................................................................................139
Gráfico 8 – Evolução do preço médio anunciado no Rio de Janeiro
- Venda
(R$/ m²) 2011 -
2016.....................................................................................140
-
LISTA DE SIGLAS
AID - Associação Internacional de Desenvolvimento
ANCOP - Articulação Nacional dos Comitês Populares da Copa
APO - Autoridade Pública Olímpica
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD - Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento
BRIC’s - Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (South
Africa)
CCJ - Comissão de Coordenação dos Jogos
CCQ - Círculos de Controle da Qualidade
CDURP - Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região
Portuária
CEF – Caixa Econômica Federal
CLT - Consolidação das Leis do Trabalho
COJO - Comitê Organizador dos Jogos Olímpicos
COI - Comitê Olímpico Internacional
CON - Comitês Olímpicos Nacionais
CO-RIO - Comitê Organizador dos Jogos Pan-Americano do Rio de
Janeiro
CEPAC – Certificado de Potencial Adicional de Construção
IFC – Corporação Financeira Internacional
Eco-92 - Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
o
Desenvolvimento
EOM - Empresa Olímpica Municipal
EUA - Estados Unidos da América
Expo’98 - Exposição Mundial de 1998
FIFA - Federação Internacional de Futebol
FIPE – Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
FMI – Fundo Monetário Internacional
GBM - Grupo Banco Mundial
GM - Guerra Mundial
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFs -International Sports Federations
IOC – International Olympic Committee
J.O. - Jogos Olímpicos
LGC - Lei Geral da Copa
-
MARE - Ministério da Reforma do Estado
NGA - National Governors Association
NOCs - National Olympic Committees
ODEPA - Organização Desportiva Pan-Americana
OCOG - Organising Committees for the Olympic Games
OGKM - Olympic Games Knowledge Management
PD’s - Planos Diretores
PDM - Plano Diretor Municipal
PEM - Plano Estratégico Municipal
PIB - Produto Interno Bruto
PP’s - Planos Plurianuais
PPPs - Parcerias Público-Privadas
PAN 2007 - Jogo Pan-Americanos de 2007
R.J. - Rio de Janeiro
TOK - Transfer of Olympic Knowledge
UPP – Unidade de Polícia Pacificadora
ZAP – Zona de Adensamento Preferencial
-
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................
17
Objetivo..................................................................................
30
Objetivos
específicos.............................................................
30
Informações
metodológicas...................................................
30
CAPÍTULO
I...........................................................................
36
1 ASPECTOS DO URBANISMO BRASILEIRO...................... 37
1.1 Práxis da gestão pública
urbana............................................ 37
1.2 A cidade global e o modelo de acumulação
flexível.............. 44
CAPÍTULO
II..........................................................................
53
2 POLÍTICAS PÚBLICAS E A
CIDADE................................... 54
2.1 O engodo das soluções
modelares....................................... 54
2.2 Difusão de políticas públicas e agenda
política..................... 56
2.3 Melhores práticas e
inovação................................................ 69
2.4 O Modelo de
Barcelona.........................................................
76
2.5 Lisboa: a experiência da
Expo'98.......................................... 92
CAPÍTULO
III.........................................................................
101
3
MEGAEVENTOS...................................................................
102
3.1 Considerações
iniciais...........................................................
102
3.2 Políticas públicas de intervenção
urbana.............................. 108
3.3 O mercado
imobiliário............................................................
113
3.4 A trajetória da cidade do Rio de
Janeiro................................ 119
3.5 Rio de Janeiro: o caso do Porto
Maravilha............................ 128
3.6 Análise dos documentos do
COI........................................... 141
3.6.1 Cata Olímpica (Olympic
Charter)........................................... 142
3.6.2 Relatório da Comissão de Avaliação do COI de 2016 (Report
of the 2016 IOC Evaluation Commission)................. 145
4 CONSIDERAÇÕES
FINAIS.................................................. 149
5 REFERÊNCIAS
BIBLIOGRÁFICAS..................................... 155
6 DOCUMENTOS CONSULTADOS........................................
168
7 SITES
CONSULTADOS........................................................
170
8
ANEXO..................................................................................
174
-
16
INTRODUÇÃO
Este trabalho analisa os efeitos sociais, econômicos da
realização dos
Jogos Olímpicos realizados na cidade do Rio de Janeiro. Para
isso, levou-se
em consideração a experiência de algumas cidades que
promoveram
profundas reformas urbanas para sediar megaeventos de
reconhecimento
global, notadamente a cidade de Barcelona (Espanha). Os eventos
de grande
porte são conhecidos por renovar e reestruturar as cidades por
onde passam.
Esse movimento ganhou notoriedade a partir da década de 1960 com
a
ascensão de políticas urbanas neoliberais 1 nos países de
capitalismo
avançado. Nesse período desenvolveram-se conceitos relacionados
ao
“empreendedorismo urbano” associados a novas práticas de gestão
de
cidades (HARVEY, 1996).
A realização de megaeventos prevê, entre outras coisas, a
revitalização de áreas urbanas degradadas em regiões
consideradas com
potencial econômico a ser desenvolvido. Essa estratégia de
intervenção
consiste em transformar espaços públicos e privados para que se
tornem
atraentes ao capital financeiro, notadamente a especulação
imobiliária. Para
tanto, novas práticas de gestão foram criadas, Parcerias
Público-Privadas
(PPPs) ganharam força, e conceitos trazidos da administração de
empresas
passaram a ser incorporados na administração pública (HENRY,
1975). O
surgimento dessa nova dinâmica se baseia na promoção e
financiamento de
novos modelos de negócios envolvendo, sobretudo, empresas do
setor
privado e esferas subnacionais de governo.
O planejamento estratégico que se seguiu após o período militar
no
Brasil sofre fortes influências do cenário internacional em que
prevalecia o
Consenso de Washington2 como receituário para toda e qualquer
estratégia
1O significado do conceito de neoliberalismo, amplamente
utilizado na literatura que analisa
as doutrinas político-econômicas, está associado à crença de que
as forças que operam nas mais diversas relações econômicas são
capazes de autorregulação. O prefixo “neo” (novo) costuma
distinguir o novo liberalismo por acreditar na importância do
Estado como agente garantidor da livre-concorrência. Na atualidade,
o termo costuma ser utilizado para indicar a livre atuação das
forças do mercado, a abertura econômica e privatizações de empresas
e serviços públicos (ver mais em: SANDRONI, 2008). Está pesquisa
irá analisar a utilização do termo, bem como as suas práticas, nos
capítulos que se sucedem. 2Segundo Couto (2002) o Consenso de
Washington pode ser assim definido: um conjunto de
preceitos a serem seguidos pelos países em desenvolvimento para
realizar as suas reformas
-
17
de desenvolvimento. Seus efeitos são amplamente conhecidos
na
América Latina, especialmente pela austeridade fiscal, contenção
de gastos
públicos, privatizações, abertura e financeirização econômica,
entre outros
aspectos (BATISTA, 1994).
Surge nesse contexto o conceito de “máquina urbana”, cuja
finalidade
volta-se sobremaneira ao atendimento de interesses dos grandes
grupos
econômicos, que visam transformar a cidade em uma arena
comercial em
busca de lucros (VAINER, 2000). Essa prática, pautada na teoria
do
desenvolvimento 3 , impõe a dinâmica do capital à administração
pública
fazendo dos instrumentos de gestão, ferramentas de ação a
serviço dos
grandes investidores. Maricato (2013), ressalta a apropriação do
Plano
Estratégico Municipal (PEM)4 de cidades sendo utilizado como
dispositivo de
desregulamentação cuja finalidade associa-se diretamente aos
interesses
privados, notadamente as grandes empresas do mercado
imobiliário. Essa
forma de gestão impinge às cidades um modelo de concorrência
mútuo que
contribui para agravar a segregação espacial já conhecida nas
metrópoles
brasileiras.
Fruto desse contexto, a década de 1990 é marcada pela
consolidação
do ideário neoliberal nas políticas públicas brasileiras.
Trata-se, em larga
medida, da implementação estrutural e sistemática de uma forma
de gestão
cuja racionalidade dissocia o caráter social das relações
econômicas. Essa
lógica, que se estende aos dias atuais, tende a conceber o
desenvolvimento
econômicas. São diretrizes de referencial neoliberal. A ênfase é
na economia de mercado. Essência: abertura econômica,
desregulamentação, rígido controle da inflação e do déficit
público, redução do tamanho e do papel do Estado, privatizações
(Couto, 2002, p. 73).
3A teoria do desenvolvimento está fortemente orientada na crença
de que o aumento do nível
de atividade econômica gera, por si mesmo, desenvolvimento
social. Schumpeter já havia destacado o limite dessa concepção
teórica ao afirmar que “Nem o mero crescimento da economia,
representado pelo aumento da população e da riqueza, será́
designado aqui como um processo do desenvolvimento” (SCHUMPETER,
1978, p.63). A distinção entre crescimento econômico e
desenvolvimento será retomada neste trabalho para fim de análise do
cenário brasileiro a partir do pensamento de Celso Furtado.
4Vale ressaltar que o PEM integra e concilia o Plano Diretor
Municipal (PDM) e o Plano
Plurianual Municipal (PPM) às políticas públicas. Constitui
portanto um importante instrumento de gestão capaz de articular
estratégias e ações entre a sociedade civil e as esferas de
governo: federal, estadual e municipal.
-
18
social como resultado espontâneo do crescimento econômico.
Contudo, a
figuração do país entre as dez primeiras economias mundiais
comprovou o
distanciamento existente entre crescimento e desenvolvimento.
Talvez a
expressão mais nítida dessa incongruência esteja na disparidade
social
existentes nos grandes centros urbanos brasileiros.
Apesar da criação de muitos instrumentos de gestão
democrática,
caso dos Planos Plurianuais (PP’s), Planos Diretores (PD’s),
oriundo do
Estatuto das Cidades, entre outros, o direito urbanístico que
visa o interesse
social é relegado a segundo plano. A busca por regularização do
uso do
espaço urbano em benefício da coletividade, parece perder fôlego
diante de
interesses estritamente econômicos. O poder público, em todos os
seus
níveis de governo, associado aos interesses do capital
especulativo e à
ideologia (neo)liberal, expõe o ordenamento urbano a toda sorte
de
possibilidades.
Esse quadro amplamente complexo constitui a práxis urbana de
muitas metrópoles brasileiras. Essa situação torna-se ainda mais
intrincada
ao se analisar o contexto em que se sucedeu a realização dos
megaeventos
esportivos no Brasil. Sobretudo ao se constatar a ascensão de um
modelo de
bem-estar social implementado pelo nível federal de governo a
partir da
primeira década do século XXI.
Paradoxalmente ao que vem ocorrendo nas grandes metrópoles,
o
fortalecimento de políticas redistributivas, programas
habitacionais para
população de baixa renda, expansão do sistema público de saúde,
entre
outras políticas, demonstra certo dualismo do papel desempenhado
pelo
poder público em suas diferentes esferas de governo. A conquista
de certa
autonomia dos níveis subnacionais de governo, tendência à
descentralização
de políticas públicas iniciadas no período pós Constituição de
1988, tornou
mais complexa as análises generalistas referentes à gestão
pública bem
como os resultados por ela alcançados (FARAH, 2006).
Na conjuntura em que se sucedeu a realização dos megaeventos
no
Brasil foi possível observar a proeminência de políticas
progressistas,
idealizadas notadamente no nível federal, sendo
implementadas
paulatinamente pelas esferas subnacionais de governo. Em
contraste,
verificava-se na gestão local, sobretudo nas grandes metrópoles,
conflitos
-
19
sociais claramente ligados à exclusão social. As desapropriações
residenciais
de inúmeras famílias, bem como a perseguição ao trabalho
informal ganham
notoriedade com a reestruturação urbana requerida pela
realização de
megaeventos no país.
O conflito de interesses entre a esfera federal e os níveis
subnacionais, especificamente quanto a análise dos megaeventos,
revela em
larga medida a luta de classes que se expressa no incentivo de
práticas de
livre-mercado em contraposição às políticas de bem-estar social.
Essa
realidade é referendada por muitos autores como uma relação
de
complementariedade entre Estado e mercado e que vem sendo
denominada
por “Keynesianismo neoliberal”5
No âmbito nacional, são implementadas políticas neokeynesianas,
que reconstroem as condições da circulação do capital e da força de
trabalho, ao mesmo tempo, em que subordinam as decisões em torno da
utilização dos recursos do fundo público à lógica do mercado e aos
interesses dos grandes empresários. Além disso, são adotadas
políticas de ativação da demanda efetiva, via a criação e a
expansão do crédito ao consumidor, transferência de renda, aumento
real do salário-mínimo, etc., expressando políticas redistributivas
que incidem sobre as condições de reprodução social. No âmbito
local é onde as políticas neoliberais parecem emergir com toda
força, resultando no padrão aqui identificado como keynesianismo
neoliberal (RIBEIRO; SANTOS JUNIOR, 2013, p.28).
Nesse sentido, a realização dos megaeventos parece exprimir
uma
coalizão de interesses distintos estruturada, notadamente a
partir do primeiro
decênio do presente século, pelo governo federal. No entanto, a
gama de
atores envolvidos na realização de eventos de grande porte, bem
como suas
demandas, acabam por resultar em um novo padrão institucional na
esfera
local. Omena (2015) destaca cinco dos nove arranjos
institucionais com
caráter deliberativo criados em função das Olimpíadas de 2016:
Autoridade
5 John Maynard Keynes é reconhecidamente um dos mais importantes
economistas do
século XX. Sua principal obra The General Theory of Employment,
Interest and Money (A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda)
teve repercussão prática ao analisar a Crise de 1929 em que a bolsa
de valores norte-americana sofre forte depressão. A ideia diretora
dessa obra corresponde à constatação de que o mercado, notadamente
em sua prática liberal (livre), não é capaz de autorregular-se.
Isto é, o mercado pode sobreviver com elevadas taxas de desemprego
e ainda assim estar em equilíbrio. Dessa forma, Keynes constata que
o desemprego é fruto da insuficiência de investimentos na economia,
cabendo ao Estado induzir e promover os investimentos necessários.
(Ver: KEYNES, J. M. Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda.
Editora Nova Cultural Ltda. São Paulo-SP: 1996).
-
20
Pública Olímpica (APO), Empresa Olímpica Municipal
(EOM),Companhia de
Desenvolvimento Urbano da Região Portuária (CDURP), Comissão
de
Coordenação dos Jogos (CCJ) e o Comitê Organizador dos Jogos
Olímpicos
(COJO). Os três primeiros arranjos são governamentais, contudo,
nenhum
deles possui participação direta da sociedade civil. Essa
situação, reflexo da
ideologia que permeia os eventos em tela, expõe institucional e
socialmente,
o caráter das intervenções urbanas quanto à realização de
megaeventos.
De forma geral, eventos dessa magnitude representam uma “janela
de
oportunidades” para a realização de mudanças estruturais nas
cidades. Com
o apoio do governo federal e da iniciativa privada a
administração pública é
impelida a acreditar que o sucesso de suas atribuições está
associado ao
atendimento das demandas solicitadas para a realização do
evento. Isso
ocorre em função das profundas reformas urbanas que
acompanham
acontecimentos desse porte. Contudo, não é recente a percepção
de que o
acolhimento das demandas exigidas por eventos de grande
envergadura
ocorram com valorização do ambiente de negócios empresariais
em
detrimento dos interesses sociais.
O Rio de Janeiro, por exemplo, tornou-se um canteiro de obras
para a
preparação da Copa do Mundo da Federação Internacional de
Futebol
(FIFA)6 e para os Jogos Olímpicos (Rio 2016). No entanto, a
forma e o
conteúdo das intervenções urbanas vêm sendo amplamente
questionados
em função de estratégias socialmente excludentes adotadas
pelas
autoridades públicas em consenso com os dirigentes e
instituições
internacionais.
Há mais de três decênios que as diretrizes e condicionalidades
de
organismos e instituições internacionais orientam a gestão
pública, em seus
diversos níveis, a posicionar as grandes metrópoles na direção
do circuito
6O sítio virtual da instituição utiliza a nomenclatura em
francês: Fédération Internationale de Football Association (FIFA).
Esta federação, fundada em no dia 21 e Maio de 1904 em Paris,
atualmente com sede em Zurique na Suíça, dirige as associações de
futebol, futsal e o futebol de praia. Vale destacar que a FIFA está
filiada ao Comitê Olímpico Internacional (COI) e congrega 209
organizações esportivas nos mais diversos países.
-
21
dos fluxos internacionais, particularmente aqueles ligados aos
setores mais
dinâmicos da economia globalizada. O resultado dessa estratégia
se
expressa nas diversas formas de atrair investimentos e capitais
por meio da
exaltação do potencial econômico dos espaços locais. Para essa
finalidade, a
de tornar as cidades viáveis, vendáveis e seguras aos diversos
tipos de
investimentos e investidores, são empenhados vultosos volume de
recursos
públicos, ainda que negligenciando demandas reais e legítimas
dos citadinos
locais. Essa lógica costuma contribuir para o aprofundamento
das
desigualdades socioespaciais na medida em encarece sobremaneira
o
espaço urbano.
A estandardização dos espaços como estratégia de atração de
investimentos privados costuma ser utilizada também para a
promoção de
megaeventos. No Brasil, os megaeventos esportivos aconteceram de
forma
associada a projetos urbanos de grande monta, isto é, reformas
urbanas
vinculadas a projetos de reestruturação de cidades.
A Copa do Mundo FIFA e os Jogos Olímpicos no Brasil, mais
especificamente na cidade do Rio de Janeiro, bem como ocorreu em
algumas
outras nações, identificam-se por sua magnitude e por seu
impacto no
ambiente urbano. Essa percepção ganha nitidez ao se analisar o
orçamento,
público e privado, disponibilizado para a realização das obras.
As
transformações urbanas assumem diversas frentes. Os parques
esportivos,
necessários para a realização dos Jogos, representam apenas
algo
necessário para justificar toda a transformação socioespacial
incitada pela
realização dos megaeventos.
Avalia-se que a articulação de atores e escalas em torno desses
projetos tem exigido expressivo investimento simbólico, como
instrumento político privilegiado na disputa pelos eventos na busca
dos meios necessários à sua atualização e afirmação. Efetivamente,
as coalizões de atores (governamentais, privados e de agências
internacionais) vinculados, por exemplo, ao projeto olímpico
percebem e se utilizam do megaevento, um espetáculo em escala
mundial, para chamar para si a atenção internacional, redirecionar
investimentos e amalgamar um novo projeto hegemônico (SANCHÉZ,
2010, P.16).
Assim como destacado por Sanchéz, o campo simbólico
combinado
aos megaeventos propõe situar as cidades ao nível do mercado
global, isto é,
torná-las atraentes ao capital internacional, ao turismo, aos
grandes eventos,
-
22
entre outros. Nesse sentido, a representação simbólica, somada
ao jogo de
interesses políticos e econômicos, parece autorizar todo o tipo
arbitrariedade
que foi possível perceber no contexto brasileiro. Vainer (2014)
destaca as
diversas rupturas para a realização dos Jogos Olímpicos (J.O.)
na cidade do
Rio de Janeiro: institucional, legal, urbanístico, ambiental,
social, entre outras.
Nesse sentido, a coalizão de poder engendrada pelos megaeventos
tende,
portanto, à elitização de áreas “beneficiadas” pela dinâmica das
reformas
urbanas. Esse processo, no mais das vezes, se traduz em
gentrificação.
Esse fenômeno costuma expressar transformações sociais,
econômicas e
espaciais que transcendem a substituição do perfil populacional
provocada
pelas forças do capital nos espaços físicos da cidade.
Dessa forma, o conceito de gentrificação, combinado às relações
entre
capitalismo e espaço urbano, implicam forte impacto nas
dinâmicas
territoriais e populacionais da cidade. Sabe-se que as grandes
metrópoles
brasileiras tendem a caminhar de forma concomitante à dinâmica
capitalista e
que os Jogos Olímpicos emprestam a ideia de legado urbano às
cidades por
onde passam. Segundo Santos Junior (2015), o legado atribuído
aos
megaeventos corresponde a projetos de renovação e reestruturação
de
cidades. Para o autor, os megaeventos realizados no Brasil
representam a
inauguração de um novo ciclo de mercantilização da cidade:
[...] pode-se dizer que se está diante de um novo ciclo de
mercantilização da cidade, traduzida na incorporação de
determinadas áreas e de serviços urbanos parcialmente
desmercantilizados aos circuitos de valorização do capital. Com
efeito, percebe-se um processo de elitização da cidade. Esse
processo ocorre pela transferência forçada de ativos sob a posse ou
controle das classes populares para setores do capital imobiliário
(SANTOS JUNIOR, 2015, p.29).
Nesse sentido, é possível apontar a presença das relações
capitalistas
na disposição do espaço urbano em períodos históricos diversos;
daí a ideia
de “novo ciclo”. A dinâmica capitalista revela-se, em última
análise, o ponto
crucial para a compreensão do processo de gentrificação. Assim,
é preciso
analisar as intervenções urbanas relacionadas aos megaeventos de
forma
complexa levando em consideração as formas de apropriação da
mais-valia
urbana.
-
23
Os ciclos de intervenção no espaço urbano assumem uma
polissemia
de significados que, nos mais das vezes, buscam ocultar os
ciclos de
mercantilização da cidade o qual mencionou Santos Junior. Os
processos de
renovação, revitalização ou redesenvolvimento de áreas urbanas
ganham
notoriedade a partir da Segunda Guerra Mundial com a elevação
do
desemprego e a necessidade de reconstrução de regiões
deterioradas das
cidades (HARVEY, 2013). Harvey destaca o exemplo da cidade de
Nova
Iorque:
A deterioração do centro das cidades provocada pela saída de
empregos e pessoas gerou então uma forte, e, mais uma vez,
subsidiada pelo governo, estratégia de renovação urbana através da
demolição e reconstrução de centros urbanos mais antigos [...] o
redesenvolvimento metropolitano de Nova York foi capaz de se
inserir entre as fontes de fundos públicos e as exigências dos
empreendedores privados com um efeito tão forte, refazendo toda a
região metropolitana de Nova York por meio da construção de
autoestradas e de pontes, do planejamento de parques urbanos e da
renovação urbana (HARVEY, 2013, p.72).
Assim, como bem descreveu Harvey, o redesenvolvimento de
cidades,
vale destacar a forte intervenção dos recursos públicos em
benefício de
setores privados, corresponde à práticas recorrentes no curso
histórico.
Contraditoriamente, o investimento em infraestrutura urbana tem
levado a um
processo de desapropriação e remoção de numerosa população.
Vale
ressaltar que tal processo é realizado, em boa parte dos casos,
com
autorização e recursos públicos, o que denota a leniência do
Estado para
com os empreendedores privados.
A tentativa de revitalizar, ou mesmo redesenhar, espaços que ao
longo
do tempo foram perdendo dinamismo econômico, indica certa
propensão ao
fortalecimento das chamadas cidades globais. Segundo Ley (1981),
a nova
dinâmica do sistema de produção capitalista, sobretudo o
processo de
acumulação flexível, tende a concentrar profissionais
altamente
especializados em cidades centrais, isto é, aquelas que
congregam capitais
simbólicos, intelectuais, entre outros atributos.
O fortalecimento desse tipo de centralidade costuma promover
a
elitização do espaço e a gentrificação como fenômeno reverso.
Desse modo,
a reestruturação da hierarquia urbana, promovida por esta nova
divisão
-
24
social, impulsionada pela forma de como são realizados os
megaeventos,
promovem o surgimento de cidades fortemente marcadas pela
segregação
social. Esse cenário de reestruturação urbana não transforma
apenas o
aspecto estrutural das cidades, mas também, e sobretudo, das
classes
sociais, da produção e do consumo nas grandes metrópoles.
Diante desse quadro, a cidade do Rio de Janeiro, no contexto
dos
megaeventos esportivos, notadamente os J.0, destaca-se como
objeto de
estudo em função de sua repercussão nacional e internacional não
apenas
referente às reformas urbanas, mas também no tocante à segurança
pública
e ao endividamento das esferas de governo municipal e
estadual.
Com o objetivo avaliar a influência exercida pelo COI
(International
Olympic Committee - IOC) em um conjunto de intervenções
urbanas
desenvolvidas pelo município da cidade do Rio de Janeiro,
especificamente
aquelas ligadas aos megaeventos esportivos, intentou-se
identificar como as
transformações urbanas ocorridas na cidade se sucederam e quais
critérios
foram adotados para a sua implementação.
Para tanto, buscou-se problematizar o teor político e ideológico
que
nortearam as reformas urbanas ocorridas na cidade carioca, bem
como,
identificar os grupos sociais beneficiários de tal estratégia.
No mais, se tentou
averiguar a existência de modelos e padrões urbanísticos
utilizados
internacionalmente em megaeventos similares.
A participação de megaeventos em países subdesenvolvidos vem
se
tornando mais frequente, sobretudo a partir do presente século.
No caso dos
J.O., sua importância se revela no chamado legado urbano deixado
nas
cidades após a realização do evento. Dessa forma, o COI passou a
assumir
protagonismo também nos espaços urbanos das cidades-sede dos
eventos.
Em contraste, os estudos que analisam a autonomia das
esferas
subnacionais de governo, notadamente diante de transformações
urbanas de
grande envergadura, são escassos frente à importância desse
fenômeno. A
maior parte desses estudos volta-se para a análise dos
resultados, ignorando
o seu processo e as razões pelas quais optou-se por determinada
estratégia
urbana. Desse modo, o presente trabalho pretende contribuir para
um maior
conhecimento e aprofundamento do papel exercido pelo COI na
formulação
-
25
estratégica de políticas urbanas relacionadas aos J.O.,
especificamente na
cidade do Rio de Janeiro.
O município do Rio de Janeiro foi escolhido em razão de sua
importância histórica, por suas peculiaridades culturais e
diversidade social
que aglutina dinamismo econômico com nítidas desigualdades
sociais. Para
tanto, analisou-se as estratégias de intervenção urbana
impulsionadas para a
realização dos megaeventos esportivos. Esta pesquisa concentra a
sua
análise no modus operandi da gestão pública, isto é, na forma
de
operacionalização que resultou no chamado legado urbano. Vale
ressaltar
que os megaeventos esportivos nos Rio de Janeiro geraram
grandes
repercussões na imprensa, sobretudo em função dos conflitos
sociais
envolvendo a segurança pública, as populações vulneráveis e a
questão
fiscal da cidade. (Note-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal
impedia o
Munícipio de contrair novas dívidas, no entanto, por motivos
diversos que não
cabem aqui explorar, esta dívida foi contraída pelo Município em
caráter
excepcional em função dos Jogos).
A análise da cidade do Rio de Janeiro pode ser considerada um
caso
relevante na medida em que a investigação se baseia em dados
empíricos,
notadamente quanto às reformas urbanas no Município carioca. No
mais,
essa estratégia de pesquisa possui potencial de generalização,
pois, além de
ser contemporânea – uma vez que o COI mantém a mesma concepção
de
“legado urbano” para as cidades – as regras estabelecidas pelo
Comitê
Olímpico são mantidas. Além disso, se averigua a tendência de
atuação
direcionada às cidades de países em desenvolvimento.
A pesquisa aqui apresentada possui como característica o intuito
de
investigar um fenômeno contemporâneo em que os atores
envolvidos
impõem novas dinâmicas às cidades, muitas delas ainda em
andamento.
O tema de pesquisa proposto concentra-se na confluência de
duas
áreas que ainda permanecem pouco exploradas no Brasil: a
influência do
COI, como entidade multilateral sem autonomia para exercer papel
político –
ainda que o faça – e sua relação com a gestão pública nos
diversos níveis de
governo.
Atenção especial será direcionada às políticas sociais,
notadamente
aquelas vinculadas ao processo de gentrificação. Esta questão se
coloca ao
-
26
longo deste trabalho, abordada de diversas formas, e se
concentra quando
da análise da cidade do Rio de Janeiro, acompanhada do debate
sobre a
valorização imobiliária.
O referencial teórico adotado nesta pesquisa baseia-se na teoria
de
políticas públicas, notadamente relacionada à análise do
processo de difusão
de políticas públicas, por meio de conceitos desenvolvidos por
John Kingdon,
e da reflexão acerca dos conceitos de melhores práticas (best
practices); na
sociologia urbana, a partir do conceito de cidade-mercadoria e,
criticamente,
o conceito de cidade-global. Por se tratar de um tema
multidisciplinar, o
referencial teórico perpassa por diversas áreas do conhecimento
no que
tange à investigação do megaevento em tela. A análise da
literatura parte do
princípio da existência de um conflito de interesses entre os
diversos atores
envolvidos no processo de renovação urbana – técnicos,
especialistas,
consultores, investidores, patrocinadores, movimentos sociais,
entre outros –
e procura, por meio da tentativa de exposição desses conflitos,
explicitar os
interesses envolvidos no modelo de cidade concebido pelo COI e
seus
apoiadores. Na mesma direção, busca-se trazer à luz o modo de
operação da
gestão que permitiu colocar em prática as transformações
urbanas
projetadas.
Os Jogos Olímpicos realizados na capital do Estado do Rio de
Janeiro
configuram-se como uma oportunidade para se verificar o modelo
de cidade
emprestado ao Legado Urbano idealizado pelo COI. Além disso,
torna-se
oportuno revelar, reitera-se, o seu proceder. Ademais, a
realização de obras
de grande envergadura em um município do porte e complexidade do
Rio de
Janeiro, movimentando um volume de recursos dessa sorte, impõe
a
necessidade de trazer à tona os interesses envolvidos.
A cidade do Rio de Janeiro constitui, portanto, uma oportunidade
em
que as circunstâncias para se avaliar COI, bem como o seu legado
–
vigência (e exceção) da Lei de Responsabilidade Fiscal, fortes
manifestações
sociais, entre outros aspectos – formam um quadro propício para
a
averiguação do papel exercido pelo COI, notadamente pelas
reformas
urbanas associadas aos megaeventos.
Escolhido o lugar e o contexto, optou-se por realizar
entrevistas em
profundidade com alguns técnicos envolvidos direta ou
indiretamente em
-
27
grandes eventos. No Rio de Janeiro, priorizou-se entrevistas
com
representantes de movimentos sociais: Cerianne Robertson7
(coordenadora
de pesquisa e editora do RioOnWatch - Mestre em Sociologia
St.
Edmund'sCollege e graduada pela Universidade de Harvard).
Na cidade de Barcelona entrevistou-se os seguintes especialistas
e,
por vezes, importantes atores envolvidos na elaboração do
chamado Modelo
de Barcelona: Jordi Borja8 (Geógrafo e urbanista. Professor da
Universidade
Aberta da Catalunia (UOC). Foi um dos principais idealizadores
das reformas
urbanísticas realizadas na cidade de Barcelona (Espanha) para a
realização
dos Jogos Olímpicos de 1992. Jordi Borja atua como consultor
independente
na área de gestão de cidades e urbanismo); Xavier Roig9 (CEO da
Xavier
Roig I associats. Participou do planejamento da cidade de
Barcelona
(Espanha) para a realização dos Jogos Olímpicos de 1992) e
Marc
PradelMiquel10 (Professor do Departamento de Sociologia da
Universidade
de Barcelona - Coordenador do núcleo de criatividade, inovação
e
transformação urbana).
Na cidade de Lisboa limitaram-se a dois entrevistados: Jorge
Manuel
Gonçalves11 (Geógrafo, coordenador e professor do Mestrado em
urbanismo
e ordenamento do território do Instituto Superior Técnico de
Lisboa) e Luís
Vassalo Rosa (Arquiteto e urbanista - diretor dos serviços de
planejamento e
gestão urbanística da Expo'98 na cidade de Lisboa -
Portugal).
Realizou-se também a análise de fontes documentais (Report of
the
2016 IOC, Olympic Charter) com a finalidade de se identificar,
na medida do
7Pela própria definição, o RioOnWatch é um site de notícias
trazendo atenção local e global para os pontos de vista oriundos
das favelas do Rio de Janeiro perante as Olimpíadas. Pelo site
www.RioOnWatch.org.br pode-se acompanhar publicações de matérias
realizadas por jornalistas e lideranças comunitárias e observadores
internacionais, sempre com foco no
ponto de vista das favelas sobre as transformações acontecendo
na cidade. O RioOnWatch.org, foi um importante veículo para a
publicação das perspectivas dos organizadores comunitários,
moradores, observadores internacionais e pesquisadores sobre as
rápidas transformações urbanas que caracterizaram o Rio
pré-Olímpico. 8Vale destacar a participação de Jordi Borja como um
dos consultores das reformas urbanas ocorridas na cidade do Rio de
Janeiro. 9Xavier Roig atuou como consultor das reformas
urbanísticas na cidade do Rio de Janeiro (Brasil) para a realização
da Copa do Mundo FIFA (2014) e dos Jogos Olímpicos (2016) 10Marc
Pradel Miquel representa, em meio a seara de especialistas
entrevistados na cidade de Barcelona, uma voz mais isenta, uma vez
que não se envolveu diretamente com os megaeventos realizados na
cidade. 11A oportunidade de entrevistar o Professor Jorge Manuel
Gonçalves ocorreu em função do estágio de doutorado sanduíche no
Instituo Superior Técnico de Lisboa realizado com o apoio do
Programa Erasmus Mundus – Modalidade SMART2.
http://www.rioonwatch.org.br/
-
28
possível, o tipo de linguagem, princípios, práticas e ideologias
que norteiam
as ações e recomendações do COI. Dessa forma, procurou-se
elucidar os
aspectos fundamentais para que os seu valores viessem à
tona.
Com o levantamento das informações adquiridas e fazendo uso
das
técnicas acima explicitadas, três aspectos distintos se
destacaram. O
primeiro corresponde aos critérios utilizados para a escolha das
cidades-
sede; o segundo remete à influência do COI nos modelos urbanos
e, por fim,
a análise da gestão pública no contexto dos megaeventos. O
terceiro aspecto
diz respeito à questão das práticas de gestão que é aqui
colocada sob
diversos aspectos com o intuito de fornecer um panorama mais
amplo sobre
as diversas frentes de atuação exigidas para a realização de
eventos de
grande envergadura.
Os capítulos que se seguem são estruturados da seguinte
maneira:
No capítulo 1, problematizou-se, em linhas gerais, a teoria
política do
desenvolvimento econômico e sua relação com as política
públicas,
notadamente quanto ao seu modus operandi, isto é, a sua
operacionalização.
Posteriormente, problematiza-se o conceito de cidade global como
referência
a ser perseguida pelas grandes metrópoles. Nesse contexto,
buscou-se
relacionar o atual estágio do capitalismo contemporâneo e seus
impactos
sobre o ambiente urbano. É nessa conjuntura em se anuncia, ainda
de forma
incipiente, a ideia de modelos de cidade.
O capítulo 2 está centrado na análise das políticas públicas
e,
sobretudo, nas estratégias de intervenção urbana a partir de
modelos
internacionais. A abordagem examina os megaeventos como
agentes
propulsores de soluções modelares problematizando, nessa
sequência, as
implicações da replicação e difusão de modelos preestabelecidos
nas
políticas públicas.
Nessa continuidade, analisou-se as concepções referentes à
formulação de agenda política, baseando-se notadamente nos
conceitos de
John Kingdon e, posteriormente, examinou-se a concepção de
melhores
práticas (best practices) confrontando-a com o conceito de
inovação e seus
efeitos nas políticas públicas.
Após a realização da análise teórico-conceitual examina-se a
experiência de Barcelona (Espanha) no período da realização dos
Jogos
-
29
Olímpicos de 1992. Por se tornar uma referência internacional no
que tange
as intervenções urbanas de grande magnitude, fortemente
referendada na
literatura sobre megaeventos, a cidade catalã torna-se um
paradigma no
campo do urbanismo.
Com o mesmo propósito, perscruta-se a cidade de Lisboa
(Portugal)
por ter sediado a Exposição Mundial de 1998 (Expo’98), e
analisa-se os
pontos de convergência e dissonância em relação aos aspectos
teóricos
referentes ao processo de difusão de políticas públicas e seus
impactos na
agenda política. A análise das experiências de Lisboa e
Barcelona foram
permeadas por entrevistas realizadas com importantes atores
envolvidos
direta e indiretamente na realização dos eventos em tela. As
entrevistas
foram analisadas a partir das discussões teóricas cotejadas nas
etapas
supracitadas.
O capítulo 3 se inicia analisando os megaeventos em sua
distribuição
espacial, isto é, observando a frequência e as cidades por onde
percorreu.
Posteriormente, verifica-se como os eventos de grande magnitude
impactam
a configuração urbana por meio de políticas públicas
direcionadas para a sua
realização. Dessa forma, analisa-se o mercado imobiliário
identificado como
elemento indutor das intervenções urbanas e responsável, em
larga medida,
por seus efeitos sociais.
Com a finalidade de aproximar a análise para uma situação
concreta e
contemporânea, analisa-se a trajetória histórica da cidade do
Rio de Janeiro
para conseguir o direito de sediar megaeventos de reconhecimento
global,
notadamente os Jogos Olímpicos. Com o mesmo intuito, averigua-se
o caso
do Porto Maravilha que tornou-se emblemático pelos conflitos
políticos-
institucionais envolvendo a sociedade civil e os propósitos por
trás da
realização de megaeventos no país. Em paralelo, analisa-se a
questão
imobiliária por meio de indicadores e pela voz de uma
importante
organização da sociedade civil, o RioOnWatch.
Por fim, analisou-se algumas fontes documentais (Report of the
2016
IOC e Olympic Charter) referente ao COI com o intuito de
perceber o seu
posicionamento diante das diversas percepções existentes em
relação ao
legado urbano preconizado pela organização.
-
30
Cabe dizer, por fim, que este estudo é exploratório e que os
elementos
analisados permitem algumas considerações que poderão ser
aprofundadas
por outros trabalhos.
Objetivo
Identificar se as intervenções urbanas para a realização de
megaeventos buscam reproduzir modelos predefinidos.
Objetivos Específicos:
1. Identificar elementos que caracterizam a replicação de
modelos
urbanos no contexto de realização de megaeventos;
2. Apontar a forma de operação (modus operandi) que identifica
a
influência dos megaeventos na gestão de políticas públicas;
3. Apontar os impactos sociais decorrentes de transformações
urbanas
oriundas da realização dos megaeventos esportivos na cidade do
Rio
de Janeiro.
Informações metodológicas
A cidade do Rio de Janeiro passou por profundas
transformações
urbanas para atender às demandas necessárias para a realização
da Copa
do Mundo FIFA (2014) e dos Jogos Olímpicos (2016). Esse feito,
somado ao
direito de realizar a Eco 92 e os Jogos Pan-americanos de 2007,
revela a
especificidade na cidade carioca no que tange à realização de
megaeventos.
As diversas tentativas de projetar a cidade no cenário
internacional,
notadamente a partir da década de 1990, suscitaram propostas
urbanísticas
que a vasta literatura sobre o tema define por agenda
neoliberal. Esse
diagnóstico tornar-se-ia mais evidente no primeiro Plano
Estratégico
apresentado em 1996, e posteriormente, na forma de gestão
adotada pela
cidade no momento de sua escolha para a realização dos
recentes
megaeventos.
-
31
Contudo, apesar do uso recorrente dessa terminologia, os
trabalhos
analisados não apresentaram aprofundamento conceitual e teórico.
Ademais,
a bibliografia referente a esta temática costuma enfocar os
resultados, isto é,
concentram-se nos efeitos urbanos pós realização dos eventos. A
abordagem
aqui suscitada buscou analisar a forma e o conteúdo de seu
processo, ou
seja, práticas e políticas públicas urbanas que delineiam os
objetivos a serem
alcançados.
Vale lembrar que as organizações internacionais envolvidas
em
megaeventos, notadamente o COI, corresponde à uma organização
não
governamental, mas que atua politicamente na medida em que as
exigências
requeridas para a realização de eventos de grande envergadura
podem
exercer influencia, e muitas vezes determinar, a forma e o
conteúdo das
políticas públicas urbanas.
Nesse contexto, a necessidade de analisar as razões do
significativo
aumento de megaeventos nos chamados países em desenvolvimento,
no
circuito dos eventos de grande porte internacionais, antes
circunscritos às
nações avançadas, torna-se premente.
O contexto, criado para a realização dos megaeventos, faz da
cidade
do Rio de Janeiro um caso propício para a investigação,
sobretudo quanto ao
conhecimento dos mecanismos de gestão impelidos à transformar as
cidades
em nome do chamado legado urbano.
O trabalho teve como referência a investigação das
transformações
urbanas na cidade de Barcelona – destacada como Modelo – no
período em
que esta foi escolhida para sediar os Jogos Olímpicos em 1992; a
cidade de
Lisboa, em função da Exposição Mundial de 1998 (Expo’98) e a
cidade do
Rio de Janeiro, objeto deste estudo, em virtude de sua
experiência recente
na realização da Copa do Mundo FIFA de Futebol e dos Jogos
Olímpicos de
2016.
Por se tratar de momentos históricos distintos, o recorte
temporal
desta pesquisa não permite linearidade. Essa situação impõe ao
estudo uma
abordagem não comparativa do ponto de vista metodológico,
contudo, as
similitudes identificadas ao longo desta pesquisa podem
contribuir para uma
maior compreensão dos impactos de megaeventos em contextos
urbanos
diversos.
-
32
Permitiu-se neste trabalho uma interpelação quando da análise
da
cidade de Barcelona (Espanha). A cidade catalã surge como
referência ao
tornar-se um paradigma na literatura. A partir do momento em que
foi
escolhida para sediar os Jogos Olímpicos de 1992, a cidade
passou por
profundas transformações urbanísticas que a tornaram referência
de sucesso
no que tange a realização de megaeventos. O Modelo de Barcelona,
assim
conhecido, é frequentemente utilizado como exemplo bem-sucedido
de
intervenção urbanística por grande parte das agências
internacionais de
desenvolvimento. Não obstante, a literatura crítica caracteriza
este Modelo
por privilegiar exclusivamente os aspectos comerciais e
turísticos definindo-o
como socialmente excludente e gentrificador.
A experiência de Barcelona vem sendo difundida, não apenas
por
seus idealizadores, arquitetos e urbanistas que se tornaram
mundialmente
conhecidos, como também por agências internacionais que
encontram no
modelo catalão uma referência a ser seguida.
A difusão de políticas públicas, mais especificamente a
replicação de
modelos de gestão urbana, tem sido assunto recorrente nos
países
periféricos propensos à aceitação de experiências oriundas de
realidades
economicamente avançadas. A reconfiguração urbana constitui
apenas o
resultado último dos processos transformadores. Daí a
necessidade de
perscrutar as fases que a antecedem, notadamente sua ideologia e
seus
mecanismos operacionais. Essa temática constitui ainda uma
lacuna na
compreensão dos megaeventos em nível global. Para maior
entendimento do
Modelo de Barcelona, entrevistou-se técnicos e especialistas
envolvidos em
sua idealização e implementação.
Na direção oposta, a cidade Lisboa surge como um contraexemplo
no
que tange a realização de megaeventos. Apesar da existência de
muitas
críticas, notadamente quanto ao volume de recursos empenhados, a
Expo’98
ocorreu em uma vasta área (cerca de 330 hectares) de uma zona
pouco
habitada da cidade. Apesar disso, o projeto rendeu muitas
contestações,
sobretudo por atender demandas estruturais sem necessidade
eminente e
por privilegiar práticas empresariais de gestão.
No entanto, o contraponto da Expo’98 parece residir no fato de
que a
cidade ganhou novas áreas públicas. O Parque das Nações
tornou-se um
-
33
novo espaço na cidade lusitana. A construção do Parque Expo é
visto como
uma experiência exitosa: o evento contou com a representação de
mais de
160 países, um recorde de participação em exposições mundiais
até então.
Cerca de 12 milhões de pessoas dos cinco continentes se
dirigiram ao país.
Por essa e outras razões, a experiência de Lisboa merece ser
destacada.
Desse modo, a experiência portuguesa distingue-se, ainda que
de
forma controversa, por salvaguardar o domínio público e o uso
comunitário
do espaço na realização de um megaevento internacional.
Trata-se,
indubitavelmente, de um exemplo alternativo de intervenção
urbana visando
a recuperação e revalorização de áreas marginalizadas,
degradadas e
monofuncionais para o interesse público. Daí a importância dos
profissionais
entrevistados para esta pesquisa.
Levantamento Bibliográfico
Com o intuito de analisar as transformações urbanas decorrentes
dos
megaeventos, notadamente os J.O., analisou-se considerável
bibliografia
referente aos diversos impactos urbanos, econômicos e sociais. A
ampla
discussão a respeito do tema permitiu referendar a literatura
relativa ao
pensamento econômico liberal, bem como o seu antitético, a
bibliografia
latino-americana nacional desenvolvimentista.
Com o objetivo de perscrutar o modus operandi do COI frente
aos
governos locais, analisou-se a bibliografia referente à difusão
de políticas
públicas. Esse viés foi escolhido por entender, com base na
literatura
pertinente aos megaeventos, que a replicação de modelos urbanos
ocorre
pari passu à realização de eventos internacionais de grande
magnitude.
Por fim, analisou-se os efeitos das intervenções urbanas nas
cidades
de Barcelona, Lisboa e, sobretudo, no Rio de Janeiro. Para
cumprir com os
objetivos propostos, analisa-se aqui as referências
bibliográficas específicas
aos megaeventos, mais especificamente, aquela relacionada à
cidade do Rio
de Janeiro.
Análise de fontes documentais
-
34
Diversas fontes documentais referente à temática megaevento
foram
analisadas. Embora o objetivo do presente estudo não seja
analisar
diretamente o aspecto esportivo, fontes documentais oficiais
foram
consultadas. Documentos como o Report of the 2016 IOC
Evaluation
Commission e Olympic Charter foram minuciosamente analisados com
o
intuito de caracterizar a forma de atuação do COI, bem como os
seus
reflexos no ambiente urbano e na gestão pública.
Analisa-se, dessa forma, as seguintes fontes documentais:
- Relatórios e documentos oficiais das instituições e
organizações
envolvidas na realização dos megaeventos, inclusive organizações
da
sociedade civil;
- Publicações, websites e periódicos (oficiais e extra
oficiais);
- Projetos, plantas e materiais fotográficos.
Entrevistas em profundidade
Entrevistas em profundidade foram realizadas com técnicos
responsáveis pela implementação de políticas públicas das três
cidades
analisadas: Rio de Janeiro, Barcelona e Lisboa. As entrevistas
foram
importantes para entender, sobretudo na visão do gestor público,
o papel e o
peso de sediar eventos internacionais de tamanha magnitude e
visibilidade.
As entrevistas foram realizadas pessoalmente levando em
consideração suas vantagens em relação a outras formas de
abordagem que
possivelmente dificultam o aprofundamento do conteúdo. Além
disso, os
depoimentos coletados contribuíram para uma visão pouco
explicitada na
análise de documentos. No mais, como não houve a necessidade de
grande
quantidade de entrevistas, esta alternativa foi possível de se
realizar.
Destacam-se alguns benefícios das entrevistas face a face:
1) respostas mais precisas permitindo maior conforto e liberdade
de
expressão. O contato visual é um fator importante; 2) permissão
de respostas
mais abertas e ao mesmo tempo de forma mais aprofundada; 3)
maior
efetividade em assuntos complexos. Neste caso, como se trata de
um tema
muitas vezes controverso, a liberdade e naturalidade de uma
entrevista face
a face são importantes; 4) respostas mais elaboradas. Estudos
demonstram
-
35
que as pesquisa por telefone levam a respostas menos reflexivas;
5)
resultados mais precisos pois a entrevista por telefone é mais
cansativa do
que a entrevista pessoal; 6) as entrevistas face a face
permitem
clareamentos inusitados que costumam surgir (GUBRIUM e
HOLSTEIN,
2003).
-
36
CAPÍTULO I
-
37
1. ASPECTOS DO URBANISMO BRASILEIRO
1.1 Práxis da gestão pública urbana
Nos países de capitalismo tardio, como na América Latina, o
processo
de urbanização engendrou, ao longo do tempo, distorções
estruturais difíceis
de serem interpretadas a partir de teorias e conceitos
generalistas. O
hibridismo de tais realidades implicam o desafio crítico desse
quadro
conceitual como consequência do falso universalismo do
desenvolvimento
econômico orientado pela teoria neoclássica12 e difundido sob a
égide da
globalização.
A análise das questões envolvendo os aspectos qualitativos
do
conceito de desenvolvimento, levando em consideração as relações
de poder
que atuam no espaço urbano, ganha importância na medida em que
os
instrumentos de gestão democrática entram em conflito com
interesses
diversos que se apoiam nos princípios de mercado, isto é,
pautados na
ideologia do liberalismo econômico como estratégia de
desenvolvimento.
Existe uma óbvia disseminação das regras de mercado, como a
privatização dos mercados imobiliários em países ex-comunistas, por
exemplo. As transições de bairro decorrentes são acompanhadas, ou
mesmo, por vezes, lideradas, por um neoliberalismo expansionista
nas políticas públicas que muitas vezes acentua as divisões sociais
entre os agentes gentrificadores e a população deslocada.
(ATKINSON; BRIDGE, 2005, p. 2, tradução
nossa)13.
12O pensamento econômico (neo)clássico baseia-se na concepção da
autorregulação do
mercado. Fracois Quesnay, John Stuart Mill, Adam Smith, David
Ricardo, entre outros autores consolidam a doutrina liberal como
leis naturais e imutáveis. Nesse sentido, apenas com a ausência das
intervenções do Estado se poderia alcançar o máximo lucro com o
mínimo esforço (SANDRONI, 2008). 13There is the obvious spread of
market discipline, such as the privatisation of housing
markets in ex-communist countries for example. The neighbourhood
transitions that result are accompanied, or indeed sometimes led
by, an expansionist neo-liberalism in public policy that often
accentuates the social divisions between gentrifiers and the
displaced.
-
38
Como bem destacaram Atkinson e Bridge, a expansão do mercado
imobiliário ocorre de forma atrelada às políticas públicas. A
característica
neoliberal a que se referem os autores consiste em sua forma
gentrificadora
de atuação, isto é, substituindo a população original por uma de
novo perfil
social, nitidamente mais abastada.
O aprimoramento dos instrumentos de gestão pública tal como
o
Estatuto das Cidades, o Plano Diretor, entre tantos outros,
demonstram a
possibilidade da gestão democrática para a reversão do degradado
ambiente
urbano de grande parte das cidades brasileiras. Contudo, a
disputa
assimétrica pela apropriação do espaço urbano faz das políticas
públicas, no
mais das vezes, instrumento de representação dos interesses de
grupos
dominantes.
Assim sendo, o aparelho administrativo passa a desempenhar,
contraditoriamente, papel fundamental na preservação da atual
estrutura de
poder. A reprodução dessa práxis que configura o desenvolvimento
urbano
brasileiro é também perceptível nas regiões afastadas onde se
concentram
as populações sem acesso e direito à cidade. Savage e
colaboradores
(2003), Lees e colaboradores (2007), bem como Harvey (2008),
destacam a
transformação cultural decorrente do fortalecimento das práticas
neoliberais
sobre as cidades pós-industriais. Segundo os autores, o
paulatino
enfraquecimento das políticas de bem-estar social (Welfare
State),
notadamente nos países de economias centrais, está
diretamente
relacionado à redução da carga tributária, à transferência
das
responsabilidades públicas à iniciativa privada e,
consequentemente, à
redução dos gastos públicos como um todo.
Amparada pela ideologia do pensamento econômico neoclássico,
isto
é, pela crença de que o desenvolvimento social ocorre como
consequência
espontânea do crescimento do nível de atividade econômica14, a
atual práxis
14 Segundo Celso Furtado, “[...] o processo de desenvolvimento
dos países atualmente
subdesenvolvidos não pode alcançar espontaneamente seu ritmo
ótimo. A tendência a aumentar a propensão a consumir, resultante
das disparidades internacionais de renda real, determina redução
progressiva no ritmo do crescimento espontâneo dos países que
ficaram atrasados no processo de desenvolvimento” (FURTADO, 1952,
p. 328). Assim sendo, as estratégias econômicas inspiradas nos
países de economias avançadas – (neo)liberais – não podem responder
às necessidades de países economicamente atrasados mas com
realidades sociais complexas; caso do Brasil. Bresser-Pereira
(1977) irá aprofundar essa
-
39
do desenvolvimento tende a permanecer socialmente excludente na
medida
em que as grandes cidades segregam suas populações por critério
de renda.
Além disso, a tecnocracia incorporada à critérios para a
implementação de
políticas públicas, sobretudo aquelas pautadas na concepção do
custo-
benefício, isto é, voltadas exclusivamente ao retorno
quantitativo dos
investimentos, inclina-se ao atendimento dos interesses do
mercado.
O debate sobre a gestão de políticas públicas buscando examinar
seu
modus operandi apontou avanços, limites e desafios no que tange
à adoção
de modelos forâneos em realidades distintas. Desenvolvida
originalmente no
contexto inglês e norte-americano, o gerencialismo constitui uma
resposta às
novas características flexíveis do capitalismo moderno (HARVEY,
2013).
Essa forma de gestão passou a ser incorporada na América Latina
na medida
em que se fortalecia a reestruturação produtiva em escala
planetária
(BAGGULEY, 1991).
Essa prática, orientada por forças internacionais, demonstrou
forte
incompatibilidade à realidade brasileira, notadamente no período
de sua
implementação marcado pela criação do Ministério da Reforma do
Estado
(MARE). A chamada nova administração pública se distingue da
administração pública burocrática notadamente por seu caráter
gerencialista,
isto é, pautado na profissionalização e no uso de boas práticas
do setor
privado (BRESSER-PEREIRA, 1996). Como será analisado mais
adiante, as
boas práticas gerenciais (best practices) nem sempre se
identificam com os
interesses do conjunto da coletividade.
Essa problemática, suscitada no contexto de realização de
megaeventos, demonstrou, uma vez mais, as prioridades mercantis
em
detrimento dos interesses sociais. Nesse sentido, os esforços
passam a se
concentrar na reestruturação do espaço urbano voltado aos
interesses do
grande empresariado, notadamente aqueles ligados ao mercado
imobiliário,
que vislumbram novas oportunidades de investimentos.
Ocorre que, em cidades com elevada concentração de renda, o
perímetro urbano costuma aglutinar as mais diversas classes
sociais,
sobretudo em suas regiões centrais onde áreas degradadas se
misturam com
questão ao analisar a realidade brasileira em seu livro: Estado
e subdesenvolvimento industrializado.
-
40
espaços modernizados. De forma geral, são zonas beneficiadas
por
infraestrutura de transporte público, o que contribui para a
concentração das
mais diversas formas de atividade econômica. Esse conjunto
de
características costuma tornar as regiões centrais objeto de
disputa entre os
diversos estratos sociais que compõem o ambiente urbano.
Molotch (1976) já destacava o passivo social das intervenções
que
intentam transformar a ordem urbana como forma de intensificar
os fluxos de
capitais. Essa concepção, base do pensamento econômico
neoclássico,
tende a beneficiar parcela circunscrita da população, o que
contribui para
agravar problemas estruturais preexistentes, uma vez que conduz
à
concentração social e espacial da renda.
Tendências emergentes tendem a enervar as máquinas de
crescimento da localidade. A primeira é a crescente suspeita de que
em muitas áreas, em muitos momentos históricos, o crescimento
beneficia apenas uma pequena proporção de moradores locais.
Crescimento quase sempre traz consigo os problemas óbvios de
aumento da poluição do ar, da água, congestionamento de tráfego e
sobretaxação de amenidades naturais (MOLOTCH, 1976, p. 318 –
Tradução livre).
De fato, a ideia de transformar as grandes cidades em “máquinas
de
crescimento” está relacionada ao conceito de mercantilização do
espaço
urbano. Segundo Harvey (2005), os investimentos que se
mostraram
rentáveis em determinado momento histórico exigem novas
inversões para
torná-los novamente lucrativos.
Tais investimentos, especialmente quando são do tipo
especulativo, invariavelmente requem novas ondas de investimento se
a primeira onda se provou rentável [...] Assim, há um elemento de
causa circular e cumulativa em funcionamento na dinâmica dos
investimentos na área metropolitana [...] Eis o que frequentemente
são máquinas de crescimento urbano em todas as partes: a
orquestração da dinâmica do processo de investimento e a provisão
de investimentos públicos chave, no lugar e tempos certos, para
fomentar o êxito na competição interurbana e inter-regional.
(HARVEY, 2005, p. 231).
É nesse contexto que os megaeventos surgem como uma janela
de
oportunidades para uma nova rodada de mercantilização da cidades
que tem
na elitização do espaço urbano, bem como a gentrificação,
como
consequência eminente (SANTOS JUNIOR, 2015). A instauração
de
reformas urbanas, fundamentadas por supostas necessidades
estabelecidas
-
41
por padrões contemporâneos de riqueza, parecem justificar toda
sorte de
intervenções urbanísticas. No entanto, a tipologia das reformas
urbanas
requeridas para o sucesso de eventos de grande magnitude,
alcança apenas
uma pequena fração da sociedade. Assim, a reestruturação do
espaço
acontece de forma a privilegiar, quase que exclusivamente, a
classe
empresarial. Sánchez (2010) denomina esse processo de
empresariamento
da cidade.
No receituário imposto para o atendimento das demandas
ocasionadas pelos megaeventos realizados no Brasil, notadamente
o evento
FIFA e os J.O., não havia menção a qualquer tipo de participação
social
difusa ou local. Esse fato não apenas ignora qualquer tipo de
gestão
democrática como também corrobora para o desrespeito às leis
fundamentais
do direito urbano estabelecido no país.
A participação da sociedade na elaboração em todas as fases
que
envolvem as políticas públicas, da agenda à avaliação,
notadamente a partir
do Estatuto da Cidade15, proposto na Constituição de 1988,
constitui uma das
diretrizes gerais da política urbana nacional. A participação
social, garantida
pela Constituição, é imprescindível para uma gestão
verdadeiramente
democrática, pois permite à sociedade atuar diretamente na
realidade a qual
pertence apontando novas demandas e soluções para o
enfrentamento de
problemas muitas vezes ignorados pelo poder público.
O Plano Diretor Municipal (PDM), respaldado pela Lei Federal
do
Estatuto de Cidades, visa a promoção e garantia de uma
administração
pública democrática por meio do uso de instrumentos de gestão
que buscam,
entre outras coisas, o desenvolvimento e o ordenamento do espaço
urbano
fazendo respeitar o seu caráter social, notadamente aquele
relacionando à
função social da cidade e da propriedade urbana.
As normas e diretrizes estabelecidas no Plano Diretor são
obrigatórias,
portanto, devem ser cumpridas pelo poder público e também por
toda a
15 Lei No 10.257, DE 10 de Julho de 2001: “Parágrafo único. Para
todos os efeitos, esta Lei,
denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem
pública e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurança e do bem-estar
dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” Acessado em
15/12/2014. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
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42
sociedade, tendo em vista o desenvolvimento sustentável em seus
múltiplos
aspectos. A ordenação e o desenvolvimento planejado das funções
sociais
das cidades e da propriedade em benefício do bem-estar coletivo
conjugados
com o equilíbrio ambiental e sustentável, podem ser
concretizados apenas a
partir de uma gestão democrática em que participação dos atores
sociais dão
legitimidade a toda e qualquer estratégia de planejamento e
desenvolvimento
que se venha implementar. Daí a importância do Conselho das
Cidades16
como instrumento de gestão que garante a participação popular -
através de
seus delegados eleitos e de gestores públicos – em torno de
temas
relevantes que levem em consideração as particularidades locais.
Entre
outros objetivos, o Conselho busca sensibilizar e mobilizar a
sociedade para
o estabelecimento de agendas, planos e metas de ação para as
questões
urbanas, além de promover a interlocução entre autoridades e
gestores
públicos com representantes de entidades representativas.
Contudo, Villaça destaca, sem ilusões, a realidade da
participação
social na gestão pública brasileira:
Não existe “a população”. O que existe são classes sociais ou
setores ou grupos da população. A classe dominante sempre
participou seja dos planos diretores seja dos planos e leis de
zoneamento. Quem nunca participou foram – e continuam sendo – as
classes dominadas, ou seja, a maioria. Até agora foram essas
classes as grandes ausentes. Portanto, quando se fala em Plano
Diretor Participativo, como sendo uma novidade e se referindo aos
planos diretores do presente, essa ênfase na “participação” só pode
ser referir à maioria dominada, já que a minoria dominante sempre
participou, embora raramente de forma ostensiva (VILLAÇA, 2005, p.
49).
O Plano Diretor constitui instrumento obrigatório para
municípios com
mais de vinte mil habitantes e também para aqueles que integram
regiões
16“Art. 1o. O Conselho das Cidades - ConCidades, órgão colegiado
de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do
Ministério das Cidades, tem por finalidade estudar e propor as
diretrizes para a formulação e implementação da Política Nacional
de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua
execução, conforme dispõe a Lei N o. 10.257, de 10 de Julho de 2001
– Estatuto da Cidade. Art. 2o. O ConCidades é responsável por
propor as diretrizes gerais para a formulação e implementação da
Política nacional de Desenvolvimento Urbano, em consonância com as
resoluções aprovadas pela Conferência Nacional das Cidades.” -
Acessado em 15/12/2014 .Disponível em:
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Publicacoes/Decretos/decreto-5790-2006.pdf
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Publicacoes/Decretos/decreto-5790-2006.pdfhttp://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Publicacoes/Decretos/decreto-5790-2006.pdf
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metropolitanas de grande densidade populacional. Os municípios
devem
cumprir o prazo de cinco anos - a partir da promulgação da Lei
em 2006 -
para atender a obrigação constitucional de elaboração de PD,
fixado pelo
artigo 50 do Estatuto da Cidade, promovendo revisões e ajustes a
cada
decênio. Ademais, os municípios estão obrigados a elaborar
planos diretores
para que o poder público atue de forma legítima no enfrentamento
de
problemas próprios de ambientes urbanos complexos, tais como:
a
ociosidade da propriedade urbana, (re)ocupação especial de
interesse
turístico, áreas de influência de empreendimentos ou atividades
com
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou
nacional.
Nesse sentido, o Plano Diretor constitui instrumento fundamental
da
gestão pública brasileira. Contudo, sua apropriação por parte
das elites que
visam a exploração da mais-valia fundiária, notadamente pelo
rentismo,
minam as possibilidades de transformar as cidades brasileiras na
direção da
construção de um ambiente urbano democrático.
Nossa sociedade está encharcada da ideia generalizada de que o
Plano Diretor (n
