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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Programa de Estudos Pós-Graduados em Administração
PUC-SP
Fabricio Ghinato Mainieri
São Paulo
2017
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Programa de Estudos Pós-Graduados em Administração
PUC-SP
Ensino Superior Brasileiro: relação entre o público e o privado
no contexto nacional
Fabricio Ghinato Mainieri
Dissertação apresentado à Banca Examinadora
como exigência para obtenção do título de Mestre
em Administração pela Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, sob a orientação do Prof. Dr.
Luciano A. Prates Junqueira.
São Paulo
2017
3
DEDICATÓRIA
Agradeço minha esposa e companheira, Simone,
que pacientemente compreendeu e me ajudou
durante esse período; Aos meus filhos Bruno e
Luisa, pelas diversas vezes que me entenderam
quando precisava estudar, orientando-os pelo
exemplo de quão importante é a educação; Aos
meus colegas de trabalho, agradeço pela
compreensão nos horários inflexíveis, ausências
programadas e almoços perdidos; Ao meu
orientador, Prof. Dr. Luciano Antonio Prates
Junqueira, que genuinamente me guiou pelos
caminhos da pesquisa.
4
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior (Capes), fundação do
Ministério da Educação (MEC), por auxiliar na
expansão e consolidação da pós-graduação stricto
sensu, apoiando os pesquisadores brasileiros.
5
Ensino Superior Brasileiro: relação entre o público e o privado
no contexto nacional
Fabricio Ghinato Mainieri
RESUMO
Durante a década de 1990, o Brasil passou por grandes transformações no ensino
superior, com a reformulação em seu marco regulatório, o que acelerou o processo de
transformação do ensino superior brasileiro, adotando características de um Estado
neoliberal. O objetivo desta pesquisa é realizar um levantamento da evolução de
ingressantes, matrículas e concluintes do ensino superior brasileiro, após a instituição
da Lei de Diretrizes e Bases n. 9.394, de 1996, com o surgimento dos grandes grupos
educacionais privados e a formação dos conglomerados educacionais de capital aberto.
Nesse contexto, serão identificados os aspectos que caracterizam essa evolução e sua
expansão, principalmente nas instituições de ensino de capital aberto listadas em bolsa
de valores (BOVESPA), quando comparada às demais IES privadas ou IES públicas, bem
como seus reflexos nos indicadores oficiais de qualidade acadêmica resultantes dessa
estratégia governamental. Os resultados evidenciam a grande expansão ocorrida,
principalmente nas IES de Capital Aberto, inclusive com melhora na maioria dos
indicadores oficiais de qualidade do ensino superior brasileiro.
Palavras Chave: Ensino Superior, Estado Neoliberal, IES Capital Aberto, Conglomerados
Educacionais, Expansão Ensino Superior
6
Higher Education in Brazil: relationship between public and
private in the national context
Fabricio Ghinato Mainieri
ABSTRACT
During the 1990s, Brazil underwent major transformations in higher education, with the
reformulation of its Educational regulation, which accelerated the process of
transformation of Brazilian higher education, adopting characteristics of a neoliberal
State. The objective of this research is to perform a survey of the evolution new
enrollment, total enrollment and graduating of Brazilian higher education, after the
establishment of the Law of Guidelines and Bases n. 9.394/1996, with the emergence of
large private educational groups and the formation of listed higher educational
companies. In this context, the aspects that characterize this evolution and its expansion
will be identified, especially in the listed higher educational institutions (BOVESPA),
when compared to other private higher educational or public higher educational, as well
as their impact on the official indicators of academic quality resulting from this
governmental strategy. The results show the great expansion that took place, especially
in the listed higher educational companies, including improvements in most of the
official quality indicators of Brazilian higher education.
Key-Words: Higher Education, Neoliberal State, Listed Educational companies,
Educational Conglomerates, Expansion Higher Education.
7
SUMÁRIO
Lista de Abreviaturas e Siglas ........................................................................................... 9
Lista de Quadros ............................................................................................................. 10
Lista de Tabelas .............................................................................................................. 10
Lista de Figuras ............................................................................................................... 11
1. Introdução ............................................................................................................... 12
2. O Estado Moderno e o Ensino Superior Brasileiro .................................................. 17
2.1 O Estado do Bem-Estar Social ou “Wellfare State” ........................................ 17
2.2 O Período de Transição e o Estado Neoliberal ................................................ 22
2.3 Formação dos conglomerados educacionais de capital aberto ...................... 26
2.4 A Educação no Estado do Bem-Estar Social x Estado Neoliberal .................... 28
2.4.1 Papel do Estado ............................................................................................ 32
2.4.2 Ferramentas ................................................................................................. 32
2.4.3 Arena principal de conflito politico .............................................................. 33
2.4.4 Instituições Características ........................................................................... 34
2.4.5 Atores-Chaves .............................................................................................. 35
2.4.6 Cultura de Políticas ....................................................................................... 35
2.5 A Qualidade e a Democratização do Ensino Superior Brasileiro ..................... 36
3. Metodologia ............................................................................................................ 39
3.1 Procedimento Metodológico ........................................................................... 44
4. Resultados ............................................................................................................... 47
4.1 Visão geral sobre a Expansão do Ensino Superior entre 2008 E 2015 ............ 48
4.1.1 Ingressantes ................................................................................................. 51
4.1.2 Matrículas ..................................................................................................... 53
4.1.3 Concluintes ................................................................................................... 54
4.2 Indicadores de Qualidade ................................................................................ 57
4.2.1 Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes ....................................... 58
4.2.2 Conceito Preliminar de Curso....................................................................... 65
4.2.3 Índice Geral de Cursos .................................................................................. 70
5. Conclusão ................................................................................................................ 73
6. Bibliografia .............................................................................................................. 77
Anexo I ............................................................................................................................ 82
8
Anexo II ........................................................................................................................... 88
Anexo III .......................................................................................................................... 89
9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
SIGLA DESCRIÇÃO
IES Instituição de Ensino Superior
CPC Conceito Preliminar de Curso
Conaes Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior
CGCQES Coordenação Geral de Controle de Qualidade da Educação Superior
CNE Conselho Nacional de Educação
Creduc Credito Educativo
Daes Diretoria de Avaliação do Ensino Superior
Enade Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes
FHC Fernando Henrique Cardoso (Presidente)
Fies Fundo de Financiamento Estudantil
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
IGC Índice Geral de Cursos
Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
Lula Luiz Inácio da Silva (Presidente)
PNE Plano Nacional de Educação
Paru Programa de Avaliação da Reforma Universitária
Prouni Programa Universidade para Todos
Reuni Reestruturação e Expansão de Universidades Federais
Seres Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior
Sinaes Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior
10
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Modelo Estado Positivo (Bem-Estar Social) x Estado Regulador
(Neoliberal) ..................................................................................................................... 30
Quadro 2 - Características do Estado de Bem-Estar Social X Neoliberal no Ensino
Superior Brasileiro .......................................................................................................... 31
Quadro 3 - Composição do CPC e pesos das suas dimensões e componentes ............. 66
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Conglomerados Educacionais ........................................................................ 41
Tabela 2 - Variação dos Indicadores de Expansão no período de 2008 e 2015 ............. 51
Tabela 3 – Evolução de Ingressantes em graduação presencial no Ensino Superior
brasileiro. ........................................................................................................................ 52
Tabela 4 – Evolução de Matrículas em graduação presencial no Ensino Superior
brasileiro. ........................................................................................................................ 53
Tabela 5 - Matriculas por Região .................................................................................... 54
Tabela 6 - Total de concluintes de 2008 a 2015 ............................................................. 55
Tabela 7 – Evolução de Matrículas em graduação presencial no Ensino Superior
brasileiro. ........................................................................................................................ 56
Tabela 8 - Graduação Presencial - Quantidade de Cursos e Participantes no Enade .... 59
Tabela 9 - Tabela de Cursos com/sem conceito de Enade ............................................. 60
Tabela 10 - Evolução do Enade Médio dos Cursos ......................................................... 61
Tabela 11 - Evolução do Enade dos Cursos Ano I (Saúde e Ciências Agrárias) .............. 63
Tabela 12 - Evolução do Enade dos Cursos Ano II (Exatas e Licenciaturas) ................... 63
Tabela 13 - Evolução do Enade dos Cursos Ano III (Sociais e Humanas)........................ 64
Tabela 14 - Comparação dos Ciclos Avaliativos do Enade ............................................. 64
Tabela 15 - Cursos com/sem conceito de CPC ............................................................... 67
Tabela 16 - Evolução do CPC Médio dos Cursos de Graduação Presencial ................... 67
Tabela 17 - Evolução do CPC Médio dos Cursos Ano I (Saúde e Ciências Agrárias) ....... 68
Tabela 18 - Evolução do CPC Médio dos Cursos Ano II (Exatas e Licenciaturas) ........... 69
11
Tabela 19 - Evolução do CPC Médio dos Cursos Ano III (Sociais e Humanas) ................ 69
Tabela 20 - Comparação dos Ciclos Avaliativos do CPC Médio ...................................... 70
Tabela 21 - IES com/sem conceito de IGC ...................................................................... 71
Tabela 22 - Evolução do IGC entre 2007 a 2015............................................................. 72
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Modelo de Avalição do Ensino Superior Brasileiro ........................................ 42
12
1. INTRODUÇÃO
No âmbito de atribuições do Estado moderno, uma das principais funções é a
educação em todos os seus níveis de atuação, desde o ensino básico até educação
superior. Da ótica do Estado, o ensino superior, ao qualificar trabalhadores nas mais
diferentes áreas do conhecimento, propicia e alavanca o desenvolvimento econômico e
social do país. A educação possui uma capacidade mobilizadora na sociedade, capaz de
transformar realidades das pessoas e daqueles no seu entorno, e por consequência,
transformar uma nação. A parcela mais jovem da população, assim como seus
familiares, tem o ideal de obter um título do ensino superior como passaporte para uma
vida melhor. Obviamente, a obtenção de um diploma por si só não lhes garante melhoria
em sua empregabilidade e condição salarial, mas cria a possibilidade de acesso às
melhores oportunidades do mercado de trabalho, que obrigatoriamente serão
reconhecidas com melhores remunerações e, por consequência, refletem em sua
ascensão social.
Na formação do Estado moderno, as economias capitalistas do pós-Guerra
produziram grande crescimento econômico, acelerando os programas de Estado
relacionados ao Bem-Estar Social. Esse movimento teve sua origem com Maynard
Keynes (1883/1946), economista britânico, que argumentava ser papel do Estado
garantir condições mínimas de qualidade de vida para as famílias, que englobava
trabalho, moradia, saúde e outros serviços sociais, coma a educação. Esse modelo de
atuação do Estado ficou conhecido como “Wellfare State”.
Entretanto, já na metade da década de 1970, surgiram os primeiros sintomas
de perda do dinamismo econômico das principais economias ocidentais. Conforme
Draibe e Henrique (1988), os sintomas de crise orbitavam entre três argumentos:
I. A expansão dos gastos sociais provocam desequilíbrio orçamentário e,
consequentemente, déficits públicos recorrentes, que pressionam
aumentos de inflação;
II. Em teoria, os programas sociais, ao eliminarem ou reduzirem os riscos de
todo tipo, ferem a ética do trabalho e comprometem o mecanismo de
13
mercado, desestimulando o trabalho e rebaixando os níveis gerais de
produtividade;
III. No plano político, a alta intervenção do Estado na vida social estaria
introduzindo elevados índices de autoritarismo, criando uma cidadania
dependente do Estado.
Como solução para esse momento de crise, ganharam força as ideias neoliberais
preconizadas pelos liberais Friedman (1963) e Hayek (1944). Os temas centrais remetem
ao Estado com baixa intervenção na economia e na livre circulação de capitais. Nesse
contexto, o papel do Estado fica direcionado a adotar medidas de redução de serviços
públicos (Estado mínimo), controle de gastos públicos, menores investimentos em
políticas assistencialistas (aposentadoria, seguro-desemprego e pensionistas). Assim, a
educação não é incluída no campo social e político, passando a ser integrada no
mercado.
Já o Brasil, no início dos anos 60, contava com cerca de uma centena de
instituições de ensino superior, a maioria de pequeno porte, voltadas basicamente ao
ensino. Em 1968, o governo brasileiro realiza ampla reforma no ensino superior
brasileiro, que buscou modernizar e expandir as instituições de ensino superior públicas,
principalmente as federais. Conforme Martins (2009, p. 17):
O ensino superior privado que surgiu após a Reforma de 1968 tende a ser qualitativamente distinto, em termos de natureza e objetivos, do que existia no período precedente. Trata-se de outro sistema, estruturado nos moldes de empresas educacionais voltadas para a obtenção de lucro econômico e para o rápido atendimento de demandas do mercado educacional.
Conforme Prates e Colares (2014), nesse novo modelo educacional voltado
para uma sociedade contemporânea, houve forte tendência de ampliação do ensino
superior brasileiro, antes restrito a uma clientela de capital econômico e cultural, que
passou a incorporar novos grupos sociais que até então estavam à margem. Esse novo
modelo de educação superior, mais mercantilista, representou uma saída para as
restrições financeiras do Estado, atrelado ao crescente movimento da ideologia
neoliberal, propondo que serviços públicos passassem a ser geridos pela iniciativa
privada.
14
Em meados dos anos 90, o Brasil passou por outra grande reformulação em
sua Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei n. 9.394/96), o que acelerou o processo
de transformação do ensino superior brasileiro (GISI; PEGORINI, 2016). Com base nessa
lei, foi contemplada a diferenciação entre universidades públicas e privadas, centros
universitários, institutos federais e faculdades, o que favoreceu a ampliação do ensino
superior, sem a necessidade obrigatória da pesquisa para os centros universitários e
faculdades isoladas. De acordo com Simon Schwartzman (2002, p. 7):
A questão da classificação das instituições de ensino superior como universidades, centros universitários ou instituições isoladas é de grande interesse para o setor, porque afeta sua autonomia para criar novos cursos e decidir quanto à oferta de vagas nos seus diversos cursos.
Para implementar tais reformas, foi criado, durante o governo do presidente
Fernando Henrique Cardoso, o Conselho Nacional de Educação (CNE), por meio da Lei
n. 9.131/1995, que conferiu ao MEC maior autonomia no processo de expansão de vagas
do ensino superior brasileiro. Conforme Martins (2009, p. 25):
O CNE adotou uma política de flexibilização diante dos processos de autorização, reconhecimento e credenciamento de cursos e de instituições particulares. Tudo leva a crer que a lógica subjacente a essa postura repousava na crença de que o próprio mercado acadêmico regularia o desempenho das instituições, mediante o sistema de avaliação do Exame Nacional de Cursos.
Adicionalmente, outros programas de políticas governamentais aplicadas à
educação superior brasileira aceleraram esse processo. Dentre essas políticas, deve-se
destacar a criação do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), destinado a financiar
estudantes de cursos de graduação de instituições de ensino superior não gratuitas,
operacionalizado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Outro
programa fundamental nesse processo foi o Programa Universidade para Todos
(Prouni), criado em 2004, que concede bolsas integrais e parciais (50%) em instituições
privadas.
Concorrentemente com a flexibilização do marco legal (Lei n. 9.394/1996),
houve a promulgação do Decreto n. 2.207/1997, que permitiu a diversas instituições de
ensino superior – que iniciaram suas operações na década de 70 e 80 como instituições
15
privadas ‘sem fins lucrativos’ - alterarem sua natureza para ‘com fins lucrativos’.
Conforme Sampaio (2011), o art. 1º do Decreto n. 2.306 (19/8/1997) dispõe que as
entidades mantenedoras poderão assumir qualquer das formas admitidas em direito,
de natureza civil e comercial; e quando constituídas como fundações, serão regidas pelo
Código Civil Brasileiro (art. 24). Com relação às mantenedoras com finalidade lucrativa,
quando mantidas e administradas por pessoa física, ficam submetidas ao regime da
legislação mercantil (encargos fiscais, parafiscais e trabalhistas), passando a responder
como entidades comerciais. Conforme afirma Martins (2009), nesse momento foi
instituído o capitalismo acadêmico, segundo o qual as instituições de ensino poderiam
seguir as mesmas normas de regulação dos demais setores do campo econômico.
Esse movimento produziu rápida expansão no ensino superior brasileiro.
Como já exposto, as alterações nos marcos regulatórios da educação, a maior
flexibilidade na criação de novas instituições, a maior abertura para a iniciativa privada
e a reestruturação das políticas públicas para o setor levaram a essa expansão. Essas
ações buscavam tornar reais as metas de desenvolvimento e expansão do ensino
superior, tendo como base o Plano Nacional de Educação (PNE), apesar de não ser
explícito esse objetivo no plano 2001-2010 (SOUZA; SOUSA, 2013).
Nesse mesmo contexto, já nos anos 2000, diversas instituições privadas, de
origem familiar, entraram em fase de sucessão de seu comando. Seus fundadores já se
encontravam em fase avançada de idade e buscavam formas de perenizar suas
instituições. O processo natural seria mediante sucessões dentro de suas próprias
famílias ou através da venda de sua IES, já que se tratava de instituições com fins
lucrativos. Adicionalmente, iniciam-se os primeiros negócios de fusões e aquisições no
segmento educacional, em especial no ensino superior brasileiro. Assim, instituições
antes geridas de forma familiar passaram a ingressar em um contexto de
profissionalização da gestão, ambientes meritocráticos e mais competitivos, dando
origem aos atuais conglomerados educacionais, em sua maioria, listados no mercado de
capitais. O entendimento da educação superior como um mercado de prestação de
serviços educacionais é relativamente recente: os primeiros conglomerados
educacionais de capital aberto datam de 2007.
16
As metas do governo para o ensino superior continuam bem arrojadas. O PNE
2014-2024 reafirma essa posição de expansão. Pretende-se chegar a 33% de taxa líquida
de matrículas (matrículas 18-24 anos / população 18-24 anos). Em 2014, esse índice era
de 17,7% (NASCIMENTO; VERHINE, 2017). Como a questão do financiamento público da
educação é sempre um grande ponto de discussão (SOUZA, 2014), a inciativa privada
deve ter papel fundamental para o atingimento desse objetivo. Esse desenvolvimento e
expansão ocorridos até então foram fortemente alavancados pela iniciativa privada,
dando início ao “mercado educacional” e à formação dos grandes conglomerados
educacionais de capital aberto. Dados os desafios estabelecidos pelo governo federal,
expostos pela PNE 2014-2024, acredita-se que a iniciativa privada continuará sendo o
motor propulsor desse crescimento.
Considerando as mudanças nas políticas educacionais e a atuação do Estado,
buscar-se-á, ao longo desse estudo, investigar e responder à seguinte pergunta de
partida:
De 1998 a 2015, houve maior crescimento, em número de ingressantes e
matrículas, nos conglomerados educacionais de capital aberto quando
comparadas com as IES públicas ou IES privadas? Quais os resultados nos
indicadores oficiais de qualidade acadêmica?
Portanto, o objetivo geral desta pesquisa é realizar um levantamento da
evolução de ingressantes, matrículas e concluintes do ensino superior brasileiro, após a
instituição da Lei de Diretrizes e Bases n. 9.394, de 1996, com o surgimento dos grandes
grupos educacionais privados e a formação dos conglomerados educacionais de capital
aberto. Nesse contexto, identificaremos os aspectos que caracterizam essa evolução,
principalmente nas instituições de ensino de capital aberto, quando comparada às
demais IES privadas ou IES públicas. Adicionalmente, apresentaremos os indicadores de
qualidade acadêmica que possam revelar os resultados dessa estratégia governamental
e suas consequências nos indicadores oficiais de qualidade.
17
2. O ESTADO MODERNO E O ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO
Para compreender o recente crescimento do Ensino Superior Brasileiro, é
importante visualizar a forma de atuação do Estado moderno, no que tange a suas
políticas públicas, em especial a do ensino superior brasileiro. Dessa perspectiva, buscar-
se-á compreender a origem da organização dos Estados modernos, ou seja, do Bem-
Estar Social, conhecido como “Wellfare State”, e posteriormente do Estado neoliberal.
Ambos, com suas peculiaridades, permearam a criação do Estado brasileiro e serviram
de norteadores para as ações do Estado no âmbito da educação.
Nesse sentido, este capitulo busca apresentar os conceitos principais do
Estado moderno, com ênfase nos aspectos que abrangem sua atuação no ensino
superior brasileiro. Como resultado dessa análise, será apresentado um quadro
comparativo entre o Estado do Bem-Estar social e o neoliberal, e seu papel no
desenvolvimento da educação brasileira.
2.1 O ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL OU “WELLFARE STATE”
A expressão inglesa “Welfare State” ou Estado de Bem-Estar Social é recente,
criada na década de 1940, conforme afirma Rosanvallon (1997). Entretanto, as origens
do Estado do Bem-Estar Social remontam a políticas sociais anteriores, oriundas
principalmente dos países da Grã-Bretanha e Alemanha. A Grã-Bretanha foi o primeiro
país no qual a assistência social foi organizada de modo sistemático, através de uma
série de leis conhecidas como “Poor Laws” (leis a respeito dos pobres), que
regulamentou e organizou essa assistência, durante o século 17. Já na Alemanha,
durante o século 18, o governo de Bismark, devido ao aumento da industrialização e,
consequentemente, dos acidentes de trabalho advindos desse processo, formulou a lei
do princípio de uma responsabilidade limitada dos industriais, nos casos de acidente de
trabalho e, posteriormente, com a aprovação de três grandes leis sobre o seguro-doença
(1883), seguro sobre acidentes de trabalho (1884) e seguro velhice-invalidez (1889).
18
O Estado do Bem-Estar Social moderno nasce do pensamento de John
Maynard Keynes (1883/1946), economista britânico, teórico e pensador de fundamental
importância na renovação das teorias econômicas clássicas e na reformulação da
política econômica de mercado livre. O Estado do Bem-Estar Social é conhecido por sua
denominação em inglês, “Welfare State”. Para Briggs (1967, p. 14), o "Welfare State" é:
(...) um Estado no qual se usa deliberadamente o poder organizado (através da política e da administração) num esforço para modificar o jogo das forças do mercado em pelo menos três direções: primeiro, garantindo aos indivíduos e às famílias uma renda mínima independentemente do valor de mercado do seu trabalho ou de sua propriedade; segundo, restringindo o arco de insegurança, colocando os indivíduos e famílias em condições de fazer frente a certas "contingências sociais" (por exemplo: a doença, a velhice e a desocupação ), que, de outra maneira, conduziriam a crises individuais ou familiares; e terceiro, assegurando que a todos os cidadãos, sem distinção de status ou classe, sejam oferecidos os padrões mais altos de uma gama reconhecida de serviços sociais.
Já segundo Wilensky (1974, p.1), o “Wellfare State” pode ser assim definido:
A essência do “Wellfare State” é um padrão mínimo – garantido pelo estado – de renda, alimentação, saúde, alojamento e instrução, assegurando a qualquer cidadão como direito político e não como beneficência.
Esses termos buscam caracterizar um Estado assistencial moderno, que
garante serviços mínimos de educação, saúde, habitação, renda e seguridade social a
todos os cidadãos como direito e não benevolência dos governantes (DRAIBE, 1993, p.
6). Surge após a Segunda Guerra Mundial e está relacionado ao processo de
industrialização e aos problemas sociais gerados a partir dele. O relatório chamado
“Social Insurance and Allied Services”, produzido por Sir Willian Beveridge, em 1942,
serviu de eixo para a construção do sistema britânico, sendo o documento base para
exprimir os grandes princípios do Estado assistencial moderno (ROSANVALLON, 1997, p.
126). Assim, o percursor do “wellfare” moderno foi a Grã-Bretanha, que em 1942
aprovou uma série de providências nas áreas da saúde e escolarização, abarcando ainda
outras áreas, dentre elas renda, habitação e previdência social. Paralelamente à
prestação de serviços sociais, o Estado do Bem-Estar Social passou a intervir fortemente
na área econômica, de modo a regulamentar praticamente todas as atividades
19
produtivas, a fim de assegurar a geração de riquezas materiais junto com a diminuição
das desigualdades sociais.
Já no Brasil, em 1889, com a Proclamação da República, ganham grande peso
as ideias advindas de Auguste Comte. A República é instaurada dentro de um contexto
positivista, com reformas políticas, sociais e econômicas que aconteceram naquele
momento. Medidas que visavam a integrar o “trabalhador” na sociedade, necessidade
de um Estado “forte” e militares como poder moderador são características desse
momento (ANDERY et al., 1996).
Durante a era Vargas (1930-1945), houve iniciativas para estruturar um
Estado de Bem-Estar Social, com intervenção estatal na economia nacional, que
chegaram ao auge durante o período da ditadura militar (1964-1985). Durante esse
período, foram realizados gastos públicos em infraestrutura (nas áreas de
telecomunicações, energia elétrica, autoestradas, etc.) e construção de grandes
empresas públicas. Foi organizado um sistema nacional público nas áreas de bens e
serviços sociais (educação, saúde, assistência social, previdência e habitação),
instituindo-se um padrão de proteção social (DA SILVA, 2015).
Esse movimento do Estado foi amplo e abrangente, abarcando também a
educação brasileira. Durante o período compreendido entre 1500 a 1800, as elites que
povoaram o Brasil buscavam sua educação principalmente em instituições europeias.
O ensino superior brasileiro teve seu início no século 16, com a introdução
dos cursos de filosofia e teologia (BARBOSA et al., 2013). Entretanto, o governo
português buscava impedir explicitamente a criação de IES no Brasil, por temer que
estas se tornassem foco ou instrumento de libertação de colonos (MENEGHEL, 2002).
Com a vinda da corte portuguesa, em 1808, tem início uma nova etapa no ensino
superior, com a preocupação de preparar os burocratas do Estado. Os estabelecimentos
militares criam cursos de medicina e de matemática, que contribuíram para a
implantação dos cursos de engenharia ao longo do século. Surgem também outros
cursos para profissionais não militares, como os de agronomia, química, desenho
técnico, economia política e arquitetura.
20
Após a Proclamação da República, os estabelecimentos de ensino superior
começam a se expandir, e a educação passa a ser considerada estratégica para o Estado
brasileiro. Assim, a ideia de universidades passou a ser imposta pelo Estado, que
procurou assumir o seu controle e a fomentar organizadamente seu início. As
universidades brasileiras são muito jovens, sendo a Universidade do Rio de Janeiro a
primeira a ser constituída no Brasil, em 1920. Esse movimento marca um momento
importante no cenário educacional brasileiro. Com a fundação da Universidade do Rio
de Janeiro, cujo foco inicial foi no ensino, fortemente direcionado à formação
profissionalizante, buscou-se capacitar a elite nacional.
Já entre 1930 e 1964, quando o Brasil passava pelo início de seu processo de
industrialização, avançando até o início do governo militar, foram criadas cerca de 20
universidades federais (STALLIVIERI, 2007). Em 1930, foi criado o Ministério da Educação
e Saúde, e no ano seguinte surge o Conselho Nacional de Educação (SARMENTO, 1996).
Segundo Barbosa et al (2013), datam dessa época as primeiras regulamentações do
ensino superior brasileiro, com a aprovação do estatuto das universidades brasileiras,
que poderiam ser oficiais (públicas nas três esferas de poder – federal, estadual ou
municipal) ou privadas (particulares); adicionalmente, deveriam incluir pelo menos três
dos cursos obrigatórios dentre os definidos pelo Estado (Direito, Medicina, Engenharia,
Educação, Ciências e Letras). Durante esse período, podemos citar a fundação da
Universidade de São Paulo, em 1934, assim como das primeiras universidades
confessionais (religiosas) brasileiras.
A partir de 1968, com a Lei n. 5.540, institui-se uma ampla reforma no ensino
superior brasileiro. Conforme Stallivieri (2007), os pontos-chave dessa reforma foram a
eficiência administrativa, a estrutura departamental como unidades mínimas de ensino
e a indissociabilidade do ensino, pesquisa e extensão. Adicionalmente, houve alterações
no sistema de vestibular, decretando-se o sistema de créditos e semestralidade. De
acordo com Martins (2009), a reforma de 1968 produziu efeitos paradoxais no ensino
superior brasileiro. Se, por um lado, modernizou-se parte significativa das universidades
federais e determinadas instituições estaduais e confessionais, que incorporaram
gradualmente as modificações acadêmicas propostas, por outro, permitiu-se que o
antigo padrão brasileiro de escolas superiores se proliferasse, com estabelecimentos
21
isolados, voltados a mera transmissão de conhecimentos e distanciados da pesquisa,
sem grandes contribuições para o pensamento intelectual crítico necessário para as
transformações da época.
Buscando elucidar, Barbosa et al. (2013) mencionam que a expansão do
ensino superior privado nas décadas de 1960 e 1970 deu-se mediante a multiplicação
de instituições de pequeno porte, muitas das quais resultantes da transformação de
antigas escolas secundárias, visto que a preocupação quase que exclusiva do setor
privado era com o atendimento da demanda por ensino. O número de estabelecimentos
de ensino superior privados saltou de 463 para 682 na década de 1970.
Durante esse período, conforme apontam Schwartzman e Brock, (2005), o
ensino superior passou por uma transformação, com a introdução de inovações
advindas do contexto norte-americano, como o sistema de créditos, os departamentos
acadêmicos e os programas de pós-graduação. Foram criados também cursos que
faziam parte das chamadas “carreiras modernas”, tais como os cursos noturnos de
Direito, Administração e Pedagogia, oferecidos por escolas isoladas, nas pequenas
cidades do interior, e que tinham como clientela os jovens recém-egressos do ensino
secundário, sem condições de prosseguir com seus estudos em centros urbanos
maiores. Entre 1960 e 1980, o número de matrículas no ensino superior passou de 200
mil para 1,4 milhão, em um crescimento de quase 500%. No setor privado, o
crescimento foi de mais de 800% (HELENA SAMPAIO, 2011).
Entretanto, já em meados da década de 1980, conforme afirmam Draibe e
Henrique (1988), com a crise econômica mundial, o Estado do Bem Estar Social atingia
seu limite e esgotava suas potencialidades. Nesse momento, passa-se por uma negação
do modelo de Estado vigente e surgem novas propostas de atuação do Estado,
fortemente embasadas em mecanismos liberais de mercado.
22
2.2 O PERÍODO DE TRANSIÇÃO E O ESTADO NEOLIBERAL
Com a chegada da grande crise do modelo econômico do pós-Guerra, em
1973, quando todo o mundo capitalista avançado caiu em uma longa e profunda
recessão, combinando, pela primeira vez, baixas taxas de crescimento com altas taxas
de inflação, tudo mudou no plano político/econômico. A partir daí, as ideias neoliberais
passaram a ganhar terreno. Nesse contexto recessivo, o remédio parecia claro: manter
um Estado forte, em sua capacidade de romper o poder dos sindicatos e no controle do
dinheiro, mas parco em todos os gastos sociais e nas intervenções econômicas
(ANDERSON, 1995).
A origem do Estado neoliberal deve ser compreendida em seu sentido mais
global de doutrina baseada na denúncia de um papel demasiado ativo do Estado e na
valorização das virtudes reguladoras do mercado (ROSANVALLON, 1997, p. 47). As ideias
liberais têm sua origem em Adam Smith, na teoria da redução do papel do Estado e na
autorregulação de mercado, com seu funcionamento autônomo. Desde o século 17, os
teóricos do liberalismo ensinam que o mercado funciona com o princípio da
autorregulação econômica, onde a intervenção do Estado é inútil e nociva. Este deve
limitar-se a manter a ordem e a conservar as liberdades para o pleno funcionamento e
maximização das riquezas. Assim, o retorno do liberalismo, ou seja, o neoliberalismo,
pode ser entendido como uma crítica ao modelo keynesiano e um retorno da economia
de mercado.
O neoliberalismo nasceu logo depois da Segunda Guerra Mundial, na Europa
e na América do Norte, onde imperava o capitalismo. Interessante contextualizar a
articulação e a convergência dos dois grandes nomes da tendência neoliberal: Friedman
e Hayek. Friedman, de acordo com a narrativa de Roberto Deitos (2008, p. 26), define-
se como um “(...) liberal convicto, repudiando outras versões do liberalismo,
especialmente a tendência ocorrida nos Estados Unidos quando da implementação das
políticas keynesianas, constituintes do chamado Estado de Bem-Estar Social, das quais
é crítico fervoroso (...)”. Segundo Anderson (1995), foi uma reação teórica e política
veemente contra o Estado intervencionista e do Bem-Estar Social. Além de Friedman,
outro autor seminal no neoliberalismo é Friedrich Hayek, autor de O Caminho da
23
Servidão, escrito em 1944. Trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer limitação
dos mecanismos de mercado por parte do Estado, denunciado como uma ameaça letal
à liberdade, não somente econômica, mas também política. Seu propósito era combater
o keynesianismo e o solidarismo reinantes e preparar as bases de um outro tipo de
capitalismo, duro e livre de regras para o futuro.
A partir da década de 1980, a globalização e o capitalismo transformaram os
Estados nacionais, levando-os do modelo de Estados intervencionistas e do Bem-Estar
Social para o Estado neoliberal, onde passaram a atuar como “reguladores” de mercado
e promotores da competitividade. Em 1989, foi elaborada uma recomendação
internacional, liderada pelo economista norte-americano John Williamson, que visava a
propagar a conduta econômica neoliberal com a intenção de combater as crises e
misérias dos países subdesenvolvidos, sobretudo os da América Latina. O Consenso de
Washington, como ficou conhecida essa iniciativa, provocou uma alteração nas formas
de organização do Estado e criou uma espécie de manual para os países em
desenvolvimento, orientando ações de privatização, terceirização, redução de gastos
públicos, dentre outras ações que visam a alargar a atuação do mercado e a reduzir cada
vez mais a intervenção estatal (BÜLL, 2012). Segundo Anderson (1995), as dez
recomendações do Consenso de Washington eram as seguintes:
i. Abertura Comercial – com a redução de tarifas alfandegárias,
liberalizando o comércio internacional.
ii. Privatização de Estatais – reduzindo o papel dos Estados como
empresários nas economias nacionais.
iii. Redução dos Gastos Públicos – que, dentre outras possibilidades,
viabilizariam maior superávit primário, ou seja, maior economia para
pagamento de dívidas externas.
iv. Disciplina Fiscal – estabelecendo um rígido controle sobre os gastos
públicos para favorecer o controle inflacionário, evitar o aumento do
déficit público e, preferencialmente, sustentar uma política fiscal
expansionista.
v. Reforma Tributária – reduzindo e otimizando a cobrança de impostos
sobre a produção e a circulação de mercadorias e serviços.
24
vi. Desregulamentação – baseada no afrouxamento das leis econômicas e
trabalhistas, a fim de favorecer a livre-iniciativa.
vii. Estímulo aos Investimentos Estrangeiros Diretos – reduzindo ou
eliminando restrições para o investimento de capitais na instalação de
filiais de determinadas empresas fora de seus países-sede.
viii. Juros de Mercado – permitindo a adaptação às conjunturas
momentâneas, conforme taxas flutuantes.
ix. Câmbio de Mercado – viabilizando a realização de ajustes nos balanços
de pagamentos e associando seu comportamento às intervenções das
autoridades monetárias, ou seja, dos bancos centrais.
x. Direito à Propriedade Intelectual – protegendo principalmente o que se
refere a patentes, marcas, desenho industrial, indicação geográfica e
cultivares.
Essas diretrizes, pactuadas no Consenso de Washington, que começam a ser
implementadas a partir dos anos 1990 e tiveram impactos significativos em várias áreas,
inclusive na educação, colocaram a política educacional brasileira em um novo ciclo de
adequação aos interesses do capital. Na década de 1970, setores mais influentes da
classe empresarial começaram a dirigir críticas ao intervencionismo estatal. Na época, a
palavra "desestatização" era usada em campanhas contra o intervencionismo estatal na
economia.
O cenário educacional brasileiro durante a década de 1980, conhecida como
a década perdida, não foi muito diferente do cenário econômico como um todo. O país
saía gradualmente de 20 anos de regime militar, passando por um lento processo de
redemocratização e com altos índices de desemprego. A demanda de ensino superior
estava estagnada e não havia sinais de reversão em curto prazo, afirma Sampaio (2011).
A partir dos anos de 1990, inicia-se uma nova fase, com a Constituição de
1988 e com a criação de leis que passaram a regular a educação superior brasileira. Era
necessário reduzir o papel exercido pelo governo, ampliar o sistema e melhorar os
processos de avaliação, com o objetivo de incrementar a qualidade das instituições
(STALLIVIERI, 2007). A abertura para o comércio internacional, ocorrida a partir de 1990,
e a estabilização monetária (1994) contribuíram para que a demanda do ensino superior
25
crescesse consideravelmente. Em um primeiro momento, alguns estabelecimentos
isolados transformaram-se em federações de escolas, através de processos de fusões. A
partir do final da década de 1980, o movimento de estabelecimentos isolados em
universidades se intensificou: entre 1985 e 1996, o número de universidades
particulares mais que triplicou, passando de 20 para 64 estabelecimentos.
Segundo Martins (2009), tudo leva a crer que a expansão das universidades
privadas foi orientada pela percepção de seus proprietários de que a existência de
estabelecimentos maiores, oferecendo cursos mais diversificados, teria vantagens
competitivas no interior do mercado do ensino superior. Com a Lei de Diretrizes e Bases
da Educação (Lei n. 9.394/1996) intensificou-se a presença das instituições privadas no
ensino superior brasileiro. O CNE adotou uma política de flexibilização diante dos
processos de autorização, reconhecimento e credenciamento de cursos e de instituições
particulares. Conforme o mesmo autor, acreditava-se que o mercado acadêmico
regularia o desempenho das instituições, mediante o sistema de avaliação do Exame
Nacional de Cursos (“Provão”), introduzido pela Avaliação das Condições de Oferta,
implantada em 1997.
Nesse mesmo ano, com a edição do Decreto n. 2.306/1997, algumas
mudanças referentes ao percentual mínimo de titulação docente e ao quadro de
docentes em tempo integral impuseram patamares mínimos para a existência de
universidades. Com essas exigências, segundo Barbosa et al. (2013), o setor privado de
ensino superior percebeu os centros universitários como uma opção mais apropriada às
suas possibilidades financeiras, pois as universidades, pela exigência de ensino, pesquisa
e extensão, demandam maior titulação docente. Entre 1995 e 2002, as matriculas
saltaram de 1,7 milhão para 3,5 milhões de estudantes, o que representa um
crescimento de 209%, comandado pelo setor privado.
O Decreto n. 2.207/1997, depois revogado pelo Decreto n. 2.306/1997,
diferenciou as instituições comunitárias ou filantrópicas dos estabelecimentos privados
com fins lucrativos, impedidos de receber recursos públicos e gozar de imunidade fiscal.
Por meio desse decreto, institucionalizou-se o capitalismo acadêmico (MARTINS, 2009),
no qual os investimentos realizados pelas instituições de ensino deveriam seguir as
mesmas normas que informam os demais setores do campo econômico. Tanto para as
26
instituições do setor público como para as do privado, o Decreto n. 2.306/1997
constituiu um divisor de águas no sistema de ensino superior no país, pois o referido
decreto permitiu escolher entre duas alternativas no que se refere às instituições
privadas: com ou sem finalidade lucrativa.
2.3 FORMAÇÃO DOS CONGLOMERADOS EDUCACIONAIS DE CAPITAL ABERTO
A expansão do ensino superior e a formação dos conglomerados educacionais
de capital aberto dizem respeito à segunda metade do século 20, quando o ensino
superior brasileiro passou por alguns momentos de grande expansão. O primeiro
período dessa expansão ocorreu durante a Ditadura Militar (1964 a 1980), com grande
aumento no número de Instituições de Ensino Superior (IES). Já a segunda onda de
expansão ocorre a partir da segunda metade de 1990, com a agenda neoliberal
privilegiando a iniciativa privada para responder à demanda crescente de vagas na
educação superior, com um efetivo aumento – praticamente o dobro – no número de
IES privadas (PFEIFER; GIARETA, 2009).
Nesse contexto, a flexibilização do marco regulatório foi de extrema importância.
Conforme afirma Toneguitti (2017, p. 129):
No campo legal, a LDB de 1996 abriu o caminho para a constituição de IES com fins lucrativos (empresas), o que foi permitido pelo Decreto nº 2.306/1997. Empresas podem ser compradas e vendidas; então, o que se verifica, a partir do referido decreto, é a transformação de muitas IES “sem fins lucrativos” em empresas e também operações de compra/venda de IES empresariais. Essas movimentações permitiram a criação de grandes grupos educacionais, alguns dos quais contam com a participação de capital estrangeiro.
Com essa rápida expansão ocorrida, liderada pela iniciativa privada, já nos anos
2000, diversas instituições privadas, de origem familiar, entraram em fase de sucessão
de seu comando. Conforme descrito pelos autores Pfeifer e Giareta (2009), a origem da
criação dos grandes conglomerados de capital aberto se deu em 2001, quando o então
Pitágoras (atualmente conhecido como KROTON) fechou uma parceria com o grupo
internacional Apollo, que perdurou até 2006.
27
Já autores como Oliveira (2009) afirmam que esse movimento foi deflagrado com
a aquisição da Universidade Anhembi-Morumbi pelo grupo internacional Laureate, em
2005. Segundo esse mesmo autor, o Banco Pátria, administrador de um dos principais
fundos de investimento em educação naquele momento, manifestou-se da seguinte
forma:
A aquisição do controle acionário da universidade paulista Anhembi Morumbi pelo grupo americano Laureate, em dezembro, representou muito mais que um bom negócio para o arquiteto Gabriel Monteiro Rodrigues, de 73 anos, fundador da instituição. Com a venda, fechada por 165 milhões de reais, pela primeira vez uma instituição estrangeira passou a mandar em uma universidade no Brasil, um marco da entrada do capital internacional num setor da economia que tem aumentado exponencialmente de tamanho.
Independentemente do fato que originou esse movimento de consolidação do
ensino superior, a situação de muitas IES privadas que surgiram durante os movimentos
de expansão do ensino superior era muito similar: seus fundadores já se encontravam
em fase avançada de idade e buscavam formas de perenizar suas instituições. O
processo natural seria por sucessões dentro de suas próprias famílias ou pela venda de
sua IES, já que se tratava de instituições com fins lucrativos. Conforme Oliveira (2009),
fica evidente o processo de consolidação e formação dos grandes conglomerados, pois:
“Segundo informações fornecidas pela KPMG Consultoria, em 2007 ocorreram 19
aquisições e em 2008, de janeiro a setembro, 41”.
Cabe aqui elucidar de que forma se dá o processo de aquisição e formação
dos conglomerados educacionais. De acordo com a legislação educacional brasileira,
mais especificamente a LDB, as IES podem assumir diversas configurações, desde
universidades até faculdades isoladas. Porém, independentemente de sua configuração,
elas devem estruturar-se como um microssistema composto de dois subsistemas
autônomos e independentes, porém complementares: a entidade mantenedora e a
entidade mantida. A entidade mantida é propriamente a IES, onde as atividades
propriamente acadêmicas acontecem. Assim, elucida Junior (2006, p. 43):
Entidade mantida, também conhecida como centro acadêmico mantido, que representa a estrutura de direção e que, por imperativo legal, goza de autonomia para a execução de suas atividades, é responsável pela prestação de serviços educacionais, que se dá pela oferta de educação superior, na forma de programas e de cursos, os quais devem desenvolver-se por meio de
28
atividades de ensino, pesquisa e extensão. Esses cursos e programas podem ser oferecidos nas modalidades presencial, semipresencial e a distância.
Já a entidade mantenedora é a personalidade jurídica responsável pela
manutenção da IES (entidade mantida). Junior (2006, p. 43) continua com seu
detalhamento:
A entidade mantenedora, que representa a estrutura de propriedade, é quem goza de personalidade jurídica. É responsável pela formalização de processos no MEC, como, por exemplo, abertura de novos cursos, instalação de um novo campus, transformação da entidade mantida de faculdade isolada em integrada, em centro universitário ou em universidade, transferência de mantenedora (propriedade), entre outras. Além desses processos e procedimentos, a mantenedora tem atribuições de natureza administrativa (contratação de professores, de pessoal técnico-administrativo, de advogados, contadores, auditores, seguranças e de outros que prestem serviços diretamente à mantida e à mantenedora), financeira (receitas e despesas diversas, controle de contas, captação e aplicação de recursos...), jurídica (representação judicial e extrajudicial da mantida e da mantenedora), contábil (escrituração de todas as operações), pedagógica (criação e extinção de cursos, projetos pedagógicos, entre outros). É ainda responsável pela estrutura física da instituição (construção e manutenção de instalações físicas, compra e manutenção de equipamentos didático-pedagógicos, instalação e manutenção de laboratórios diversos, entre outras).
Assim, podemos concluir que, para que exista o processo de compra/venda de
uma instituição, faz-se necessário transferir a posse da entidade mantenedora ao
comprador, pois assim ele adquire por ato continuo a entidade mantida (responsável
pelas atividades acadêmicas). Dessa forma, é possível observar uma concentração cada
vez maior de mantidas (IES) pela mesma mantenedora ou mesmo grupo econômico,
evidenciando a formação dos grandes conglomerados educacionais de capital aberto
com diversas IES associadas a eles.
2.4 A EDUCAÇÃO NO ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL X ESTADO NEOLIBERAL
Da perspectiva histórica do ensino superior brasileiro, as considerações
anteriores nos permitem propor uma periodização do processo de constituição do
29
Estado do Bem-Estar Social Brasileiro e do Estado Neoliberal, com as seguintes
características temporais, conforme Draibe (1993):
1930/1964 – Introdução e expansão do Estado do Bem-Estar Social brasileiro,
com o estabelecimento da legislação previdenciária e trabalhista. Alterações nas áreas
de política de saúde e de educação, em que se manifestam elevados graus de
centralização, no Executivo federal, de recursos e instrumentos institucionais e
administrativos.
1964/1985 – Consolidação institucional do Estado do Bem-Estar Social. Com o
início do regime militar, ocorre uma expansão massiva dos benefícios, com políticas de
massa.
1988 – Redimensionamento do Estado do Bem-Estar Social e inicio do
neoliberalismo brasileiro, iniciado pelas novas definições de direitos sociais contidas na
nova Constituição. Maior abertura para o comércio internacional, início dos processos
de privatizações de algumas grandes estatais brasileiras e transferência de funções
governamentais para a iniciativa privada, como o ensino superior brasileiro.
No âmbito da educação em nível superior, Friedman (1984) radicaliza sua
posição. Para ele, nenhuma tese justifica investimentos governamentais em ensino
superior. O investimento deve ser de responsabilidade de cada indivíduo, pois trata-se
do aperfeiçoamento e do treinamento individual (AHLERT, 2009).
Para entender a relação entre a privatização e a regulação (mais precisamente a
regulação legal administrada por agências ou comissões independentes), deve-se ter em
mente que a propriedade pública tem sido, historicamente, o modo principal de
regulação econômica. Embora a existência de empresas estatais remonte ao século 17,
seu uso se tornou disseminado somente no século 19, com o desenvolvimento dos
serviços públicos: o gás, a eletricidade, a água, as ferrovias, o telégrafo e, mais tarde, o
telefone. Esses setores, ou partes deles, são monopólios naturais, produzem bens
necessários, e eram considerados estrategicamente importantes. Daí supunha-se que a
propriedade estatal daria ao Estado o poder para impor uma estrutura planejada à
economia e, ao mesmo tempo, proteger o interesse público contra interesses privados
poderosos (MAJONE, 1999).
30
Entretanto, Majone (1999) afirma que o fracasso da regulação através da
propriedade estatal explica a mudança para um modo alternativo de controle, pelo qual
os serviços públicos e outros setores, considerados importantes ao interesse público,
são deixados em mãos privadas, mas sujeitos a regras desenvolvidas e aplicadas por
agências especializadas.
Essas entidades normalmente são criadas por estatuto, como autoridades administrativas independentes, no sentido de que lhes é permitido operar fora da linha de controle hierárquico pelos ministérios do governo central. Assim, o nexo causal entre a privatização e a regulação legal proporciona uma importante explicação, ainda que parcial, para o crescimento do Estado regulador (MAJONE, 1999, p. 10).
Majone (1999) expõe no Quadro 1 as principais diferenças entre o Estado
positivo ou intervencionista, que entendemos como o Estado do Bem-Estar Social, e o
Estado regulador, que denominamos de neoliberal:
Quadro 1 - Modelo Estado Positivo (Bem-Estar Social) x Estado Regulador (Neoliberal) Fonte: MAJONE, 1999
31
É certo que o Estado do Bem-Estar Social possuía diversas funções divergentes
em relação ao Estado neoliberal em várias áreas de atuação. No contexto do ensino
superior brasileiro, torna-se imperativo aprofundar as diferenças entre esses dois
modelos de Estado, buscando as características que evidenciam a atuação em cada
regime.
Assim, tomando como base o quadro comparativo proposto por Majone (1999)
entre os modelos de atuação do Estado Moderno, propõe-se uma adaptação dessa
tipologia para analisar a atuação do Estado Moderno Brasileiro, especificamente em sua
abordagem no ensino superior, conforme ilustrado no Quadro 2.
Quadro 2 - Características do Estado Bem Estar Social X Neoliberal no Ensino Superior Brasileiro Fonte: Adaptação de Majone (1999)
Mediante a comparação estre os modelos de Estado, o autor busca explicitar
as características analisadas para cada um dos modelos clássicos de atuação do Estado,
em especial no ensino superior brasileiro. Em seguida, serão detalhadas essas
características e os fatores marcantes de cada um dos modelos analisados.
32
2.4.1 Papel do Estado
Neste item, buscar-se-á analisar as principais funções do Estado, no que tangem
à organização e à execução das políticas públicas brasileiras. No Estado do Bem-Estar
Social, o Estado é responsável não só pelas políticas educacionais, mas também por boa
parte da execução e prestação dos serviços educacionais. Até a década de 1980,
podemos perceber o Estado brasileiro à frente da expansão do ensino superior
brasileiro, com a criação de diversas universidades federais e estaduais, propiciando o
acesso, mesmo que restrito, à educação superior brasileira. Nesse modelo, o Estado
assume a responsabilidade de criar e administrar toda a estrutura (pessoas, instalações,
recursos) para a completa execução da política pública.
Já a partir da década de 1980, percebe-se um aumento expressivo de
universidades particulares, com uma política de flexibilização diante dos processos de
autorização, reconhecimento e credenciamento de cursos e de instituições particulares.
O Estado passa a conceder à iniciativa privada parte da responsabilidade da expansão
do ensino superior brasileiro e, no mesmo momento, começa a criar seus primeiros
mecanismos de controle, principalmente direcionados à qualidade.
2.4.2 Ferramentas
Outro fator importante na expansão do ensino superior brasileiro são as
ferramentas pela qual o estado se utiliza para financiar seus serviços educacionais. No
estado onde predomina o modelo de atuação do Bem-estar Social, esses serviços são
públicos e gratuitos (financiados com os recursos públicos), cabendo ao poder público
arcar com os custos decorrentes, normalmente advindos de impostos cobrado dos
trabalhadores. Porém, esse modelo limita o processo de expansão mais acelerado, pois
o estado não possui as condições econômico/financeiras para subsidiar sua expansão. A
alternativa existente para subsidiar a expansão seria o aumento de impostos, porém são
medidas impopulares que encontram uma grande resistência da sociedade.
33
Alternativamente, da perspectiva neoliberal, o Estado deve ser mínimo e não é
papel do governo financiar majoritariamente os serviços educacionais. O papel do
Estado é regular e criar as condições para que a iniciativa privada financie o crescimento
e proporcione esse serviço. Nesse modelo, é responsabilidade do Estado determinar as
regras de funcionamento para a atuação da iniciativa privada e fiscalizar seu
cumprimento. Nesse contexto, o recurso público não é fator de limitação que se impõe
aos formuladores de regras, porque o custo real dos programas não é absorvido pelos
reguladores, mas sim por aqueles que têm de obedecer à regulação (MAJONE, 1999).
2.4.3 Arena principal de conflito politico
Para que o Estado exerça sua função, ele se utiliza de seus instrumentos de
atuação, tais como as leis e os aparelhos públicos. Entretanto, para que suas ações
aconteçam, faz-se necessário que as negociações políticas também aconteçam, gerando
potenciais conflitos entre as diversas forças presentes no Estado.
No modelo de Estado do Bem-Estar Social, há uma constante tensão na alocação
dos recursos públicos. Caso o Estado invista mais em educação, necessariamente deverá
reduzir o investimento em outra área para manter seu equilíbrio fiscal, já que é ele o
responsável pelos recursos financeiros necessários para executar essa política pública,
o que demanda alta parcela do orçamento público. Assim, é possível imaginar a enorme
dificuldade e o conflito político existente, pois esses investimentos dependem
diretamente das receitas tributárias do governo e devem ser alocadas em diferentes
áreas.
Já no modelo neoliberal, os conflitos se dão entre o agente regulador e o
mercado privado, pois ambos desejam maximizar seus interesses. Entre as
consequências estruturais mais óbvias da mudança para um modo regulador de
governança, figura a ascensão de uma nova classe de agências especializadas e de
comissões que operam autonomamente em relação ao governo central (MAJONE,
1999).
34
2.4.4 Instituições Características
No setor educacional, o Estado detém monopólio natural, isso porque o controle
desse setor é considerado estrategicamente importante. Com base nesse pensamento,
supunha-se que a propriedade estatal daria o poder para determinar uma estrutura
planejada à economia, e ao mesmo tempo proteger o interesse público contra
interesses privados contrários ao coletivo. A suposição central foi sempre a de que a
propriedade pública aumentaria a capacidade do governo de regular a economia e
proteger o interesse público. Nesse contexto, as instituições de ensino superior federais,
estaduais e municipais gozam de grande importância, pois são o “meio” pelo qual o
Estado exerce sua função.
No entanto, a experiência viria a mostrar que a propriedade e o controle estatais
não podem ser considerados a mesma coisa. Realmente, o problema de se impor
controle público efetivo sobre as grandes organizações estatais mostrou-se um tanto
difícil, e muitas vezes impraticável. Conforme afirma Majone (1999):
O fracasso da regulação através da propriedade estatal explica a mudança para um modo alternativo de controle, pelo qual os serviços públicos e outros setores, considerados importantes ao interesse público, são deixados em mãos privadas, mas sujeitos a regras desenvolvidas e aplicadas por agências especializadas. Essas entidades normalmente são criadas por estatuto, como autoridades administrativas independentes, no sentido de que lhes é permitido operar fora da linha de controle hierárquico pelos ministérios do governo central.
Na atuação do Estado, da perspectiva neoliberal, cabem às agências reguladoras
(MEC/CNE/Inep/Seres) a criação e a fiscalização do cumprimento das regras e a livre-
iniciativa privada (IES privadas) a execução conforme as diretrizes traçadas pelos órgãos
reguladores, sujeitas aos controles do estado. Conforme afirma Majone (2013),
independência, responsabilização e eficiência são competências essenciais do Estado
neoliberal, sendo habilidades centrais das agências reguladoras.
35
2.4.5 Atores-Chaves
O Estado do Bem-Estar Social utiliza-se dos atores tradicionais, ou seja, os
políticos responsáveis pelas formulações das leis e diretrizes, e os funcionários públicos
(professores e técnicos-administrativos, entre outros) responsáveis pela execução das
políticas públicas. Esses atores (servidores públicos) interagem com a máquina estatal e
legisladores (políticos), não havendo outras esferas de interação.
A transformação para o Estado neoliberal acarreta o surgimento de novos atores
na arena política, ou pelo menos uma redistribuição significativa do poder entre velhos
atores. É importante ressaltar o surgimento de um grupo importante de atores, os
especialistas e os reguladores, pois eles desempenham papel importante no contexto
educacional neoliberal. Os agentes que atuam no papel da regulação dependem
largamente do conhecimento científico, especifico do campo de atuação, pois são fonte
e repositório de conhecimento e experiências que caracterizam o segmento de atuação.
Tanto os agentes do Estado (reguladores) quanto os oponentes (agentes da iniciativa
privada) normalmente verbalizam seus argumentos na linguagem da “ciência da
regulação”, criando um linguajar comum ao setor, que propicia melhor interação.
Outro aspecto importante advindo da atuação do Estado neoliberal é o
envolvimento dos tribunais na administração e formulação de políticas. Quando a
administração direta é substituída por relações contratuais com prestadores de serviços
mais ou menos independentes, já não é possível resolver disputas, através dos canais
hierárquicos, apenas com os agentes públicos. O que costumava ser uma série de
conflitos burocráticos dentro da máquina pública passa a ser “externalizado”,
conduzindo ao litígio nos foros apropriados do Judiciário (MAJONE, 1999).
2.4.6 Cultura de Políticas
A discussão da cultura política presente no Estado do Bem-Estar Social e no
neoliberal difere entre os autores. Conforme Martins (1997), o Estado brasileiro, em sua
origem, foi caracterizado pelo patrimonialismo, ou seja, pela cultura de apropriação
36
daquilo que é público pelo privado. No período de atuação do Estado do Bem-Estar
Social, podemos destacar como aspectos culturais a burocracia excessiva, o
autoritarismo centralizado, o paternalismo, a descontinuidade e a ingerência política.
Observa-se o apego a regras e rotinas, a supervalorização da hierarquia, o paternalismo
nas relações e o apego ao poder.
Já o Estado neoliberal é caracterizado pelo pluralismo, pela difusão do poder e
por extensa delegação de tarefas a instituições não majoritárias, como as agências ou
comissões independentes. De forma indireta, o Estado incentiva o empreendedorismo,
pois, atuando apenas como regulador, cria o espaço e as condições para que a iniciativa
privada atue na execução das políticas públicas.
2.5 A QUALIDADE E A DEMOCRATIZAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO
O caso de expansão do ensino superior brasileiro encontra paralelo em outros
países de dimensões continentais, como Índia (GUPTA; GUPTA, 2012) e China (MELO;
ZHA, 2015), onde a intervenção estatal e suas responsabilidades econômicas
demonstram os desafios sobre esse nível de educação. Segundo Melo e Zha, a China
passou de um modelo de ensino superior de “elite” para um sistema massificado,
servindo de alicerce para a abertura e o rápido crescimento econômico das últimas duas
décadas. Isso só foi possível porque a “mão invisível” do Estado empregou diversos
instrumentos e políticas governamentais que promoveram a massificação do ensino
superior chinês, além de um modelo de universidade coordenado com o plano de
desenvolvimento local e nacional, dando suporte às necessidades do Estado.
Já os desafios da Índia, segundo Gupta (2012), são semelhantes, pois o Estado
buscou diminuir o “gap” entre a demanda e a oferta de vagas no ensino superior, com
a acreditação da qualidade do ensino através de entidades autônomas de avaliação e o
incremento de pesquisa e desenvolvimento dentro das universidades.
Em processo semelhante, o ensino superior brasileiro vem passando por
transformações ao longo das últimas duas décadas, aumentando sua abrangência
através de programas governamentais como o Programa Universidade para Todos
37
(Prouni) e o Fies – Financimento Estudantil com maior participação da iniciativa privada
na expansão do ensino superior brasileiro (NOGUEIRA; OLIVEIRA, 2015). O Prouni foi
criado pelo governo federal em 2004 e institucionalizado pela Lei n. 11.096, em 13 de
janeiro de 2005. O programa tem como finalidade conceder bolsas de estudo integrais
e parciais a estudantes de cursos de graduação e sequenciais de formação específica,
em instituições privadas de educação superior. Já o Fies foi reformulado pela Medida
Provisória n. 1.865-4/1999, com o objetivo de financiar os estudantes do ensino superior
matriculados em instituições privadas.
Ambos os programas vêm contribuindo para expandir e massificar o ensino
superior, utilizando as instituições privadas como alavancas das políticas
governamentais. Estudos recentes têm abordado questões sobre a atuação do Estado
neoliberal na definição das políticas educacionais no ensino superior brasileiro, bem
como os resultados encontrados ao longo das últimas décadas (SAMPAIO, 2011;
BARBOSA et al., 2013; SOARES, 2016). Conforme afirmam esses autores, o Estado tem o
papel fundamental de ajustar a demanda e a oferta. Esses programas foram mecanismos
de ajuste do Estado, a fim de que os brasileiros possam cursar e concluir o ensino
superior.
Já segundo Barbosa et al. (2013), as políticas públicas implementadas a partir dos
anos 2000, priorizando o aumento contínuo da educação a distância atrelado à
estratégia de interiorização do ensino superior, aliado ainda à criação do Prouni, que
propiciou maior penetração do ensino superior, produziram uma rápida expansão do
ensino superior. Segundo Barbosa, o número de matrículas na modalidade EAD em 2002
era de 40.714, e, em 2010, esse número passou para 930.179.
Atualmente, encontra-se em vigor o Plano Nacional de Educação (PNE) (Lei n.
13.005/2014), elaborado para o decênio 2014-2024. O PNE, instrumento de
planejamento do Estado que orienta a execução e o aprimoramento de políticas
públicas do setor, estabelece metas para a educação, incluindo o ensino superior, até o
fim de sua vigência, conforme relatório do PNE da Camara dos Deputados (2014). Para
o ensino superior, as metas são audaciosas, como atingir 33% de taxa líquida de
matrículas (matrículas 18-24 anos / população 18-24 anos). Em 2014 esse índice era de
17,7% (NASCIMENTO; VERHINE, 2017).
38
Outro campo que vem sendo objeto de pesquisadores do ensino superior ao
redor do mundo são os temas relacionados aos sistemas de aferição de qualidade
(CORENGIA et al., 2014). No Brasil, autores como Pedrosa et al. (2012), Silva e Nogueira
(2015), Oliveira et al. (2015) e Garcia et al. (2016) desenvolveram estudos sobre o a
qualidade do ensino superior brasileiro.
Assim, temas mais preocupados com gestão educacional, aferição da qualidade
do ensino, regionalização e interiorização das instituições, crescente aumento de fusões
e aquisições no ensino superior brasileiro e surgimento de instituições com fins
lucrativos tornam-se relevantes na última década brasileira.
Entretanto, autores como Cury (2014) e Nogueira (2015) afirmam que as
instituições privadas passaram a ser regidas por processos de financeirização e
oligopolização, o que as transformou em enormes conglomerados financeiros, mais do
que educacionais, lançando grande preocupação sobre a solidez e a mercantilização do
ensino superior brasileiro. Nogueira (2015) afirma que a mercantilização do ensino
superior brasileiro veio a atender a uma demanda de massa pela educação,
comprometendo, porém, as condições de ensino, pesquisa e extensão. Já Paiva et al.
(2017) afirma que o Plano Nacional de Educação vigente aprofunda a relação entre
educação e mercado ao abrir, declaradamente, vários espaços para a iniciativa privada
atuar na educação, sobretudo em suas metas de expansão do ensino superior e de
financiamento.
Por fim, pode-se constatar que o Estado Moderno exerce papel fundamental na
expansão do ensino superior e, consequentemente, na sua democratização. Nas últimas
décadas, os Estados têm passado por transformações e, em sua maioria, adotado
posturas neoliberais, inclusive no contexto educacional, abrindo espaço para que a
iniciativa privada exerça funções até então do Estado do Bem-Estar Social. Nesse novo
momento do Estado brasileiro, a democratização do ensino superior foi expressa no PNE
2014-2024 e almejada pela população brasileira, que sonha em obter acesso ao ensino
superior de qualidade. Assim como ocorreu em outras partes do mundo, cabe ao Estado
brasileiro criar esse contexto e garantir seu atingimento.
39
3. METODOLOGIA
Esta proposta de pesquisa é de natureza quantitativa, que, segundo Creswell
(2007):
É caracterizada pela coleta e pela análise do de dados quantitativos em uma primeira fase da pesquisa, seguidas de coletas e análise de dados qualitativas em uma segunda fase que é desenvolvida sobre os estudos quantitativos iniciais.
Nesse processo, será realizado levantamento bibliográfico que permitiu
contextualizar a evolução do ensino superior brasileiro, em especial a atuação do Estado
na formulação das políticas públicas que ajudaram a criar o ambiente para a formação
dos conglomerados educacionais, e posteriormente, sua entrada no mercado de
capitais.
Esta pesquisa busca delinear a evolução quantitativa de ingressantes, matriculas
e concluintes do ensino superior brasileiro, com o advento da LDB n. 9.394 de 1996,
durante o período de 1998 a 2015. Entretanto, através da Portaria Normativa MEC n.
40, de 12 de dezembro de 2007, foi instituído o e-MEC, que constitui um sistema
eletrônico de fluxo de trabalho e gerenciamento de informações relativas aos processos
de regulação da educação superior no sistema federal de educação, em substituição a
diversos sistemas usados até então. Conforme afirma Aguiar (2016, p. 120), o Censo
passou por reformulação em 2008:
Apesar de ser realizado com alguma regularidade desde 1930, apenas em 2008, por meio do Decreto nº 6.425, ele se torna obrigatório. A partir de reformulações recentes, o Censo da Educação Superior levanta, por meio eletrônico, informações individualizadas sobre instituições, cursos, alunos e docentes, vagas, candidatos, ingressantes, matrícula, concluintes, docentes e extensão universitária.
Por meio desse ato, houve um processo de adaptação das informações para o
novo sistema, e as estruturas das informações detalhadas (microdados do CENSO) foram
40
alteradas, o que não permite fazer uma relação automatizada, no nível individual de
cada IES, de períodos anteriores a 2007 com períodos posteriores a 2007.
Assim, será avaliada a evolução quantitativa de ingressantes, matrículas e
concluintes do ensino superior brasileiro durante o período de 2008 a 2015, e feito um
recorte especial sobre o surgimento dos grandes conglomerados educacionais de capital
aberto. Nesse sentido, serão feitas a coleta e a sistematização dos dados secundários
desse período.
O Censo da Educação Superior é realizado anualmente pelo Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), sendo o instrumento de
pesquisa mais completo do Brasil sobre as instituições de educação superior (IES) que
ofertam cursos de graduação. Conforme a página oficial do Censo da Educação Superior
(http://portal.inep.gov.br/censo-da-educacao-superior):
Essa coleta tem como objetivo oferecer à comunidade acadêmica e à sociedade em geral informações detalhadas sobre a situação e as grandes tendências do setor. O Censo da Educação Superior reúne informações sobre as instituições de ensino superior, seus cursos de graduação presencial ou a distância, cursos sequenciais, vagas oferecidas, inscrições, matrículas, ingressantes e concluintes e informações sobre docentes nas diferentes formas de organização acadêmica e categoria administrativa.
Para a estratificação e agrupamento das IES de capital aberto, foi realizado um
levantamento das instituições que compõem cada conglomerado educacional de capital
aberto. Cabe aqui elucidar que os conglomerados educacionais são uma combinação de
diversas IES pertencentes a um único conglomerado econômico. Isso implica que,
perante o MEC, o conglomerado não existe, mas apenas suas instituições devidamente
regulamentadas.
Assim, um determinado conglomerado pode ser formado por diversas
universidades, centros universitários ou faculdades, porém suas respectivas
mantenedoras são controladas pelo grupo controlador do conglomerado econômico.
Dessa forma, o conglomerado detém o controle das mantenedoras e, por consequência,
de suas mantidas. Para analisarmos as informações de determinado conglomerado
41
econômico, é necessário identificar todas as IES que pertencem a esse conglomerado e
buscar suas informações individualmente, para posterior consolidação dessas
informações.
Para determinar as IES pertencentes a cada conglomerado, foram avaliados os
seus respectivos sites, a fim de identificar as fusões e aquisições que ocorreram desde
sua abertura de capital, além de informações de analistas do mercado financeiro que
acompanham o setor educacional. Cabe ressaltar que o conglomerado é listado em
bolsa de valores (Bovespa) e não diretamente as IES sob seu controle. A lista completa
das IES que compõem cada conglomerado de capital aberto encontra-se no Anexo I.
Para efeito desta pesquisa, foram considerados os quatro conglomerados educacionais
de capital aberto.
Tabela 1 - Conglomerados Educacionais de capital aberto Fonte: sites das empresas, Bovespa e informações obtidas junto a analistas do mercado educacional
Com base nessa caracterização dos conglomerados, será construída uma base de
dados contendo as informações relevantes para esta pesquisa. Concomitante à criação
da base de dados quantitativa das informações do Censo, será preparada a perspectiva
de Qualidade sobre a expansão do ensino superior, pois constata-se uma grande
discussão dos educadores e pessoas ligadas a educação, sobre a qualidade do ensino
oferecida aos alunos. Para avaliarmos a expansão do ensino superior, da ótica da
qualidade do ensino oferecido, utilizaremos os indicadores de qualidade
disponibilizados pelo Inep.
A atenção com a avaliação da qualidade dos cursos no ensino não é recente e
data de 1983, com o Programa de Avaliação da Reforma Universitária (Paru) (POLIDORI;
MARINHO-ARAUJO; BARREYRO, 2006). O sistema vigente de avaliação de qualidade foi
instituído pela Portaria MEC n. 40, de 12 de dezembro de 2007, com base no Exame
42
Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade) (Figura 1) e nos demais insumos
constantes das bases de dados do MEC, segundo metodologia própria, aprovada pela
Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (Conaes) e atendidos os
parâmetros da Lei Federal n. 10.861, de 14 de abril de 2004, que deu origem ao Sistema
Nacional de Avaliação do Ensino Superior (Sinaes).
Figura 1 - Modelo de Avalição do Ensino Superior Brasileiro Fonte: Abrão (2016)
Segundo o site do Inep (http://portal.inep.gov.br/web/guest/indicadores-de-
qualidade), os indicadores de qualidade se dividem em três frentes:
1) De cursos superiores: o Conceito Preliminar de Curso (CPC), instituído pela Portaria nº 4, de 5 de agosto de 2008
2) De instituições de educação superior: o Índice Geral de Cursos Avaliados da Instituição (IGC), instituído pela Portaria nº 12, de 5 de setembro de 2008;
3) De desempenho de estudantes: o conceito obtido a partir dos resultados do ENADE.
O resultado dessas três avaliações disponibiliza para o Inep diversas informações,
entre elas o cálculo de três indicadores de qualidade (SILVA; NOGUEIRA, 2015):
43
1) Conceito ENADE: os estudantes são avaliados pelo ENADE no início e fim do curso de graduação. O exame tem a periodicidade anual e é dividido em grandes áreas de conhecimento, que se repetem a cada três anos, e sua aplicação é acompanhada de instrumentos destinados ao levantamento do perfil dos estudantes. O ENADE é composto pela prova, o questionário de avaliação discente da educação, o questionário sobre os coordenadores de curso e a percepção do aluno sobre a prova.
2) Conceito Preliminar de Curso (CPC): criado com a finalidade de auxiliar no processo de avaliação in loco dos cursos. O CPC é uma média de diferentes medidas da qualidade de um curso, os três elementos são utilizados nas seguintes proporções: os insumos (30%) o ENADE (40%) e o IDD (30%). A dimensão insumos é composta pelas variáveis corpo docente, programa pedagógico e infraestrutura.
3) Índice Geral de Cursos Avaliados da Instituição (IGC): criado em 2008 é um indicador que pretende expressar, em um único número, a qualidade de todos os cursos de graduação, mestrado e doutorado de uma IES. O IGC é divulgado anualmente. No que se refere à graduação, é utilizado o Conceito Preliminar de Curso (CPC) e, no que se refere à pós-graduação, é utilizada a nota da CAPES.
Conforme visto anteriormente, esses indicadores encontram-se disponíveis para
consulta pública no site do Inep. Cabe ressaltar que o Enade é aplicado anualmente,
porém a cada ano é selecionada uma das três grandes áreas do conhecimento
registradas no Inep. A cada três anos, refeita a avaliação, o ciclo se renova. Dessa
maneira, para a evolução dos indicadores de qualidade do conceito Enade e CPC serão
utilizados os resultados do ano em questão, conforme o grupo avaliado no ano.
Para efeito de consolidação das informações sobre ingressantes (vestibular e
outros processos seletivos), matrículas e concluintes, e de qualidade acadêmica dos
conglomerados educacionais de capital aberto, serão utilizadas as informações da IES
de forma atemporal. Isso significa dizer que, independentemente do momento em que
houve a fusão ou a aquisição de determinada IES pelo conglomerado, a informação
sobre ela será utilizada durante todo o período analisado.
Cabe também enfatizar que serão excluídas da base de dados as informações
relacionadas ao ensino a distância (EaD). Serão contempladas apenas as informações
relacionadas aos cursos presenciais de graduação. Outro aspecto importante foi que
instituições sem conceito de IGC, CPC ou Enade foram excluídas da análise no ano em
que a IES, por algum motivo, ficou sem conceito nas fontes oficiais consultadas.
44
3.1 PROCEDIMENTO METODOLÓGICO
No que se refere aos procedimentos metodológicos, por se tratar de pesquisa
quantitativa de dados secundários, será realizado um detalhamento sobre os
procedimentos adotados para a coleta dos dados, procedimento e técnicas estatísticas
previstas de utilização.
Para sistematizar o processo de extração e manipulação das bases de dados,
elaborou-se um passo a passo desde a obtenção da informação até o tratamento e a
criação do banco de dados do Censo da Educação Superior, do período que compreende
de 2008 a 2015. Para cada ano a ser analisado, foram realizadas quatro etapas distintas:
Etapa 1 – Captura da base de dados; Etapa 2 – Análise da Estrutura dos dados; Etapa 3
– Exportação das informações; e Etapa 4 – Criação do Banco de Dados. A seguir, será
detalhada cada etapa:
Etapa 1: Captura da base de dados – A base de dados é pública e fica disponível
no site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(Inep), por meio do endereço eletrônico
http://portal.inep.gov.br/web/guest/microdados. Anualmente, o Inep
disponibiliza um conjunto de informações detalhadas do Censo, conhecidas
como microdados, que se constituem no menor nível de desagregação de dados
recolhidos por pesquisas, avaliações e exames realizados. Foi realizado o
download do arquivo relacionado a cada ano.
Etapa 2: Análise da estrutura de dados – Após o download do arquivo de cada
ano, será feita sua extração (descompactação). Dentro do conjunto arquivos do
ano em questão, existe um arquivo que funciona como uma espécie de manual
(normalmente conhecido como “LEIA-ME.PDF”). Esse arquivo explica a estrutura
dos demais arquivos existentes naquele ano (base de dados), bem como o
dicionário dos dados (variáveis). Ao analisar o arquivo do manual, e com base no
dicionário de dados, foi possível identificar quais variáveis compõem os dados
45
básicos da pesquisa: Quantidade de Inscritos, Quantidade de Matriculas e
Quantidade de Concluintes, no caso do Censo da Educação Superior.
Em virtude de o período de análise do Censo da Educação Superior ser longo, as
estruturas das variáveis foram sendo alteradas ao longo do tempo, o que
dificulta a extração.
Como resultado dessa análise, foi realizado um mapeamento das variáveis
necessárias de cada ano, que será utilizado para compor a informação desejada
de ingressantes (vestibular e outros processos seletivos), matrículas e
concluintes, além dos indicadores de qualidade de cada ano analisado (Anexo II).
Etapa 3: Exportação das informações - Os formatos dos dados brutos
disponibilizados na base de dados do Inep variam de acordo com o ano. Em sua
grande maioria, a base de dados disponibilizada pelo Inep encontra-se em um
arquivo TXT ou diretamente no formato Microsoft Excel. Nos casos em que a
base de dados encontrava-se no formato TXT, foi utilizado o script em SPSS para
realizar a leitura do arquivo TXT e a importação das variáveis determinadas
(Anexo II) para o SPSS. Após a importação para o SPSS, foi realizada a exportação,
em formato Microsoft Excel, com as informações daquele ano.
Etapa 4: Criação do Banco de Dados – Ao final da Etapa 3, foi feito um arquivo
MS Excel para cada ano de análise, que contém as informações padronizadas e
as variáveis a serem analisadas. As informações do Censo da Educação Superior,
referentes aos cursos de graduação presencial de cada ano, foram agrupadas por
ano, em um banco de dados único e consolidado, conforme disposto no Anexo
III, que será objeto de uso dessa pesquisa e permitirá realizar todas as análises e
cruzamentos de informações utilizando o software Microsoft Excel.
Já o procedimento de extração dos dados, relacionando os Indicadores de
Qualidade do Ensino Superior fornecidos pelo Inep, irá ocorrer de forma muito similar
ao do Censo da Educação Superior. A Etapas 2, 3 e 4 permanecerão idênticas, porém a
Etapa 1 ocorrerá de forma ligeiramente diferente, conforme detalharemos abaixo:
Etapa 1B: Captura da base de dados – A base de dados está disponível no site do
Inep, através dos endereços eletrônicos:
46
Enade - http://portal.inep.gov.br/conceito-enade
CPC - http://portal.inep.gov.br/conceito-preliminar-de-curso-cpc-
IGC - http://portal.inep.gov.br/indice-geral-de-cursos-igc-
Anualmente, o Inep disponibiliza um conjunto de informações detalhadas dos
Indicadores de Qualidade. Devido ao início de aferição e publicação de cada indicador
de qualidade seguir períodos diferentes, eles serão utilizados conforme a
disponibilidade oferecida pelo Inep:
Enade (Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes) – 2007 a 2015
CPC (Conceito Preliminar de Curso) – 2007 a 2015
IGC (Índice Geral de Cursos) – 2007 a 2015
Ao final desse procedimento, teremos um banco de dados dos indicadores do
Censo da Educação Superior e outro banco com os Indicadores de Qualidade do Ensino
Superior. Esses bancos de dados serão utilizados para realizar todas as análises
estatísticas. Na pesquisa quantitativa, serão utilizadas medidas da estatística descritiva,
tais como média, mediana e desvio-padrão, com as funções básicas do software
Microsoft Excel. Trata-se de um uso simples da estatística descritiva; entretanto, caso
seja detectada a necessidade de alguma outra ferramenta mais sofisticada, esta será
adicionada posteriormente.
47
4. RESULTADOS
Neste capitulo serão apresentadas as informações relativas ao processo de
expansão do ensino superior, com ênfase nos conglomerados educacionais de capital
aberto, e os impactos advindos do crescimento nos indicadores oficiais de qualidade.
Conforme descrito na metodologia deste trabalho, os alicerces encontram-
se nas bases de dados consolidadas, que contêm as informações do Censo do Ensino
Superior (Quantidade de Ingressantes, Quantidade de Matrículas, Quantidade de
Concluintes) e os Indicadores Oficiais de Qualidade (Enade, CPC e IGC) dos cursos de
graduação presencial.
Na avaliação da dimensão da expansão, é importante retomar variáveis que
são objeto desta análise:
Ingressantes: quantidade, em números absolutos, de novos estudantes que
iniciaram seus cursos de graduação presencial no ano em questão.
Matrículas: quantidade, em números absolutos, de alunos que estão
devidamente matriculados e cursando seus cursos de graduação presencial no
ano em questão.
Concluintes: quantidade, em números absolutos, de alunos que concluíram seus
cursos de graduação presencial no ano em questão.
A análise a seguir apresenta os resultados da evolução do ensino superior,
cujo enfoque foi avaliar o comportamento da expansão do ensino superior e seus
reflexos nos indicadores de qualidade, em especial nas IES pertencentes aos
conglomerados educacionais de capital aberto. Assim, as análises foram segmentadas
em três grupos de instituições:
IES Públicas – contém todas as informações quando a natureza da IES for pública,
independentemente da esfera de poder (municipal, estadual ou federal).
48
IES Privada de Capital Aberto – contém todas as informações quando a natureza
da IES for privada e pertencer a um conglomerado educacional de capital aberto
(Tabela 1).
Outras IES Privadas – contém todas as informações quando a natureza da IES for
privada, porém não pertencer a um conglomerado educacional de capital
aberto.
Nesse sentido, os capítulos subsequentes abordarão a expansão do ensino
superior, avaliando a evolução na segmentação proposta e contemplando uma visão
geral sobre o crescimento do ensino superior e suas consequências, de forma indireta,
nos indicadores oficiais de qualidade.
4.1 VISÃO GERAL SOBRE A EXPANSÃO DO ENSINO SUPERIOR ENTRE 2008 E
2015
Durante o período de 2008 a 2015, o Ensino Superior Presencial passou por
uma grande expansão, saindo de um patamar de 5.08 milhões de matrículas em 2008
para 6.63 milhões em 2015, ou seja, um aumento de 30,7%, conforme informações do
Inep.
Nesse mesmo período, o volume de ingressantes no ensino superior
brasileiro passou 1.5 milhão de novos alunos em 2008 para aproximadamente 2.2
milhões de alunos em 2015, com um crescimento de 47,9% durante o mesmo período
(Tabela 3). Esses números evidenciam uma expansão em todo o sistema, com acesso
maior e mais democrático ao ensino superior, e maior penetração em extratos sociais
até então marginalizados. Entretanto, enquanto as IES Públicas aumentaram o número
de inscritos no período de 2008 a 2015 em 65,4%, os Conglomerados Privados de Capital
Aberto cresceram 100,5% e as outras IES Privadas apenas 31,8% (Tabela 2). O mesmo
fenômeno pode ser observado nas matrículas efetivas no ensino superior brasileiro
onde as IES Públicas cresceram 45,7%, as IES Privadas de Capital Aberto, 61,4% e as
outras IES Privadas, 18,7%.
49
A expansão no número de ingressantes e matrículas nas IES Públicas pode
ser explicada tanto pelo aumento dessas IES durante esse período, como pela abertura
de novos cursos. Conforme informações do Inep, houve um aumento aproximado de
25% (de 236 IES Públicas em 2008 para 295 em 2015), conforme sinopses oficiais
divulgadas no site do Inep. Esse movimento de abertura de novas IES Públicas foi
resultante do Programa REUNI – Plano de Reestruturação e Expansão da Universidades
Federais. Assim afirma Lima (2012):
O Programa REUNI apresentado através de Decreto presidencial 6096 (BRASIL, 2007), com os seguintes objetivos: aumentar o número de estudantes de graduação nas universidades federais e aumentar o número de estudantes por professor em cada sala de aula da graduação; diversificar as modalidades dos cursos de graduação, através da flexibilização dos currículos, da educação a distância, da criação dos cursos de curta duração, dos ciclos (básico e profissional) e/ou bacharelados interdisciplinares; incentivar a criação de um novo sistema de títulos; elevar a taxa de conclusão dos cursos de graduação para 90% e estimular a mobilidade estudantil entre as instituições de ensino (públicas e/ou privadas) (Grifo do autor)
Da mesma forma, quando analisamos o movimento nas IES Privadas,
percebemos que as IES de Capital Aberto obtiveram o triplo de aumento em
ingressantes quando comparadas com as outras IES Privadas (100,5% vs 31,8%),
conforme Tabela 2. Aparentemente, os conglomerados educacionais de capital aberto
utilizaram de forma mais agressiva as importantes ferramentas governamentais na
expansão do ensino superior brasileiro (Fies/Prouni).
Neste ponto, cabe aprofundarmos o entendimento sobre esses importantes
programas governamentais. A origem do Fies remonta ao antigo Crédito Educativo
(Creduc), instituído em 23 agosto de 1975, durante a ditadura militar. Em 1992, por meio
da Lei n. 8.436/92, o Creduc foi reformulado e passou a ser administrado pelo Ministério
da Educação e Cultura (MEC). Já em 1999 (governo de Fernando Henrique Cardoso),
sucedendo o Creduc foi criado o Fies (Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino
Superior) através da Medida Provisória n. 1.827/99, depois regulamentado pela Lei n.
10.260/2001.
50
Oliveira e Carnelli (2010, p. 36) definem o Fies como:
um apoio financeiro sob a forma de concessão de financiamento aos estudantes regularmente matriculados em cursos superiores em IES privadas, com avaliação positiva no Exame Nacional de Cursos (ENC), hoje Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior (SINAES).
O Programa permitiu, inicialmente, o financiamento de até 70% do valor da
mensalidade cobrada pela instituição de ensino. A partir de setembro de 2005, passou
a financiar 50% e, com a publicação da Lei n. 11.552/2007, 100% dos cursos de
graduação (OLIVEIRA; CARNIELLI, 2010).
Já Correa (2017, p. 86) afirma que, entre 2010 e 2015, o número de novos
contratos assinados utilizando o Fies passou de 76.159 em 2010, para 732.662 em 2014,
representando um aumento de mais de 10 vezes. Após a reestruturação do programa,
em 2015, o número de novos contratos caiu para 287.418.
Outro programa importante no contexto da expansão do ensino superior
privado foi o Programa Universidade para Todos (Prouni), instituído pela Medida
Provisória n. 213, de 10 de setembro de 2004, regulamentada posteriormente pela Lei
n. 11.096, de 13 de janeiro de 2005, durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Esse
programa tem como finalidade conceder bolsas de estudos integrais e parciais em
cursos de graduação e sequenciais de formação específica.
A entrada do Prouni possibilitou a isenção do Imposto de Renda das Pessoas
Jurídicas (IRPJ) e de três outras contribuições: Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
(CSLL), Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e
Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS). Essas isenções de impostos
federais foram concedidas como contrapartida para bolsas de estudos integrais e
parciais das IES Privadas que aderiram ao programa. Carvalho (2006, p. 980) explica:
A concessão de bolsas de estudos integrais e parciais para estudantes de ensino superior em troca de renúncia fiscal surge acompanhada pela retórica de justiça social e de inclusão das camadas sociais menos favorecidas.
Já a distribuição das bolsas segue regulamentação própria do programa.
Conforme explica Barros (2015, p. 372):
51
A distribuição das bolsas do PROUNI se dá a partir dos resultados obtidos pelos estudantes no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem). Para ter acesso às bolsas, é necessário que o candidato obtenha a nota mínima nesse exame, bem como possua renda per capita de até um salário mínimo e meio (para concorrer às bolsas integrais) ou renda de até três salários mínimos (para concorrer às bolsas parciais, de 50% e 25%).
Para melhor entendimento da importância auferida pelo Prouni, em 2005
foram concedidas 112.275 bolsas. Em 10 anos de programa, esse número quase
triplicou, já que em 2015 foram concedidas 306.726 bolsas (SISPROUNI, 2015).
Ambos os programas (Fies e Prouni) tiveram participação ativa na expansão
do ensino superior privado, em especial na IES de Capital Aberto. Na próxima sessão,
será explorada em detalhe a evolução dos novos alunos ou ingressantes.
Tabela 2 - Variação dos Indicadores de Expansão no período de 2008 e 2015 Fonte: INEP
4.1.1 Ingressantes
Acompanhar a evolução no número de ingressantes é importante, pois
demonstra a atratividade dos jovens ao ensino superior, assim como a capacidade do
sistema educacional de absorver essa demanda, contribuindo para a transformação de
vidas e preparando-os para a inserção no mercado de trabalho.
Ao analisar esses ingressantes do ensino superior presencial brasileiro
(Tabela 3), pode-se perceber um crescimento de 47,9% entre 2008 e 2015 na
quantidade anual de novos ingressantes. Esse fato demonstra a capacidade do sistema
educacional no nível superior de absorver essa nova demanda. Entretanto, esse
crescimento não foi linear entre as IES Públicas, IES Privadas de Capital Aberto e Outras
52
IES Privadas. Como revela a Tabela 3, essa expansão foi liderada pelas IES Privadas de
Capital Aberto (100,5%), seguida pelas IES Públicas (65,4%) e, por fim, pelas outras IES
Privadas (31,8%). Estas últimas (Outras IES Privadas) obtiveram crescimento menos
acelerado que a média de mercado (31,8% vs. 47,9%), e as IES Privadas de Capital Aberto
cresceram em velocidade superior à média (100,5% vs. 47,9%).
Ao observar o comportamento das IES Privadas de Capital Aberto, verifica-
se (Tabela 3) que entre 2011 e 2012 houve um aumento expressivo de cerca de 65%, de
um ano para o outro, no número de ingressantes. Esse fato permite inferir a introdução
de uma maior flexibilização nas regras do Fies (TONEGUTTI, 2017): “A flexibilização das
condições de financiamento certamente foi o grande motor para a expansão do FIES no
período de 2010 a 2015”.
Acredita-se também que as IES Privadas de Capital Aberto utilizaram de
forma mais exitosa os programas de financiamento Fies e de bolsas Prouni para
obtenção de novos alunos. Essa percepção pode ser corroborada pelo fato de que entre
2014 e 2015 o número de ingressantes nas IES Privadas reduziu cerca de 13,9% e nas IES
Privadas de Capital aberto a redução foi ainda maior, de cerca de 36% (Tabela 3).
Entretanto, nas IES Públicas, que não necessitam das ferramentas do financiamento
(Fies/Prouni), não se verifica essa desaceleração.
Tabela 3 – Evolução de Ingressantes em graduação presencial no Ensino Superior brasileiro. Fonte: Inep
Outro aspecto importante a ser observado na expansão do ensino superior
é o comportamento da evolução das matrículas no sistema, que será mais bem
detalhado a seguir.
53
4.1.2 Matrículas
As matriculas representam a quantidade de estudantes regularmente
inscritos nas IES brasileiras. Por meio dessa variável, é possível avaliar o tamanho do
ensino presencial brasileiro e sua abrangência.
Durante o período de 2008 a 2015, o ensino superior de graduação
presencial brasileiro cresceu 30,7% (Tabela 4), passando de cerca de 5 milhões de
matrículas em 2008 para 6.6 milhões em 2015. Esse crescimento foi alavancado pela
rápida expansão das matrículas das IES Privadas de Capital Aberto, com 61,4% de
crescimento, passando de pouco mais de 633 mil matrículas em 2008 para 1.02 milhão
em 2015. Em seguida, as IES Públicas, que auferiram crescimento de 45,7%, passando
de 1.2 milhão de matrículas em 2008 para 1.82 milhão em 2015. Finalmente, as Outras
IES Privadas cresceram durante o período 18,7%, passando de aproximadamente 3.19
milhões de matrículas em 2008 para 3.79 milhões em 2015.
Tabela 4 – Evolução de Matrículas em graduação presencial no Ensino Superior brasileiro. Fonte: Inep
Em um pais de dimensões continentais como o Brasil, onde a penetração
educacional não é equânime, faz-se necessário avaliar a expansão do ensino superior
presencial de forma regionalizada. Partindo desse ponto de vista, pode-se observar na
Tabela 5 que, no período de 2008 a 2015, houve maior expansão do ensino superior na
Região Nordeste, que apresentou um crescimento no total matrículas de 53,9% (Tabela
5), seguido das Regiões Norte (41,7%), Centro-Oeste (40%), Sudeste (23,3%) e,
finalmente, Sul (15,2%).
54
Entretanto, para as IES Públicas, o foco de expansão maior foi na Região
Sudeste, com 62,7% de aumento na quantidade de matrículas, seguido pela Região
Nordeste (40,4%) e Região Sul (36,9%). Já para as IES Privadas de Capital Aberto, a
expansão se concentrou nas Regiões Nordeste (144,7%), Norte (90,2%) e Centro-Oeste
(81,8%), conforme demonstra a Tabela 5.
Tabela 5 - Matriculas por Região. Fonte: Inep
4.1.3 Concluintes
A conclusão do ensino superior é um momento importante na vida de
qualquer pessoa. Na vida em sociedade, a educação é um dos principais motores do
55
desenvolvimento econômico, propiciando melhor inclusão e igualdade social, em um
pais tão desigual quanto o Brasil. Essa situação foi bem retratada em notícia da
Associação Brasileira de Mantenedores de Ensino Superior (ABMS), veiculada em 12 de
janeiro de 2017 (ABMS, 2017):
A conclusão do ensino superior é um dos fatores que mais impacta no aumento de salário dos profissionais que estão no mercado. Em 2014, de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD/IBGE), ao comparar quem tem graduação com aqueles que só possuem ensino médio, 40% dos que concluíram o ensino superior ganhavam de dois a cinco salários mínimos, enquanto que do total daqueles que cursaram apenas o ensino médio, 29% estão nessa mesma faixa salarial. A pesquisa também aponta que 36% dos graduados possuem remuneração acima de cinco salários mínimos. Esse patamar só foi alcançado por 7% daqueles que possuem somente o ensino médio. Esses dados mostram que há maior concentração de pessoas que ganham de dois a cinco salários mínimos - ou acima de cinco - entre os concluintes do ensino superior, em detrimento da população que concluiu apenas o ensino médio, onde há maior predominância da faixa de até dois salários mínimos.
É inegável a importância de concluir o ensino superior. Dentro desse
contexto, o setor privado tem grande relevância para o atingimento desse objetivo.
Durante o período de 2008 a 2015, 76,7% dos egressos foram oriundos de Instituições
de Educação Superior privada (Tabela 6), sendo 13,2% de IES Privadas de Capital Aberto
e 63,5% de outras IES Particulares. Já as IES Públicas representam 23,3% dos concluintes
do ensino superior (Tabela 6), durante esse mesmo período.
Tabela 6 - Total de concluintes de 2008 a 2015. Fonte: Inep
Ao avaliar a evolução dos concluintes do ensino superior, podemos
constatar que o volume total de concluintes cresceu 14,8% entre 2008 e 2015 (Tabela
7). As IES Privadas de Capital Aberto foram as que mais cresceram no período, com
56
22,1%, seguidas pelas IES Públicas com 21,3% e, por fim, pelas Outras IES Privadas, com
11,1% de crescimento no volume de concluintes.
Tabela 7 – Evolução de Matrículas em graduação presencial no Ensino Superior brasileiro. Fonte: Inep
Esse movimento é coerente com a evolução observada dos ingressantes do
ensino superior durante o período de 2008 a 2015, quando o número de ingressantes
no ensino superior brasileiro cresceu 47,9% (Tabela 3).
De forma geral, os cursos superiores têm quatro anos de duração (exceção
para os cursos tecnológicos que têm um período menor de formação – dois anos). Assim,
o movimento de concluintes é determinado pelos ingressos ocorridos, em média, de
quatro anos. Para exemplificar, houve redução no número de concluintes da IES de
Capital Aberto de -5,7% em 2014 (Tabela 7). Da mesma forma, houve uma redução no
número de ingressantes dessas instituições em 2010 de -0,8% (Tabela 3).
Ao avaliarmos o movimento de expansão no ensino superior, em especial
nos cursos de graduação presencial, durante o período de 2008 a 2015, as variáveis
utilizadas demonstram um grande aumento em todo o sistema, em especial nas IES
Privadas de Capital Aberto. Será que essa expansão produziu uma deterioração na
qualidade do ensino presencial brasileiro?
Ao longo dos próximos itens, faremos uma análise sobre os indicadores
oficiais de qualidade para tangenciar essa questão.
57
4.2 INDICADORES DE QUALIDADE
Segundo o Novo Aurélio, dicionário da língua portuguesa, avaliar é o ato de
atribuir valor ou mérito a alguma coisa, e pode ter como sinônimos ‘julgar’ ou
‘mensurar’. Ao abordarmos temas relacionados a avaliação, fica implícito um juízo de
valor, que pode nos levar a julgamentos conclusivos em termos de bom ou ruim, melhor
ou pior. Avaliar é imprimir uma orientação, é conferir o grau de adesão a um ponto de
vista, é, portanto, parte de um propósito, de uma política, como bem destaca Sobrinho
(2001).
Quando se traz esse conceito para o âmbito educacional, a avaliação pode
ser expressa como uma conclusão normativa acerca da qualidade (ou sucesso) de
estudantes, professores, escolas, programas, políticas ou sistemas educacionais.
Intrinsicamente, ela está associada à ideia de medir e julgar resultados educacionais.
Contudo, é preciso diferenciar os indicadores, pois necessariamente a
avaliação não se restringe a eles. Segundo Abraão (2016), durante treinamento
realizado pelo Inep em novembro de 2016, enquanto avaliação educacional exprime
julgamento, indicadores podem ter caráter descritivo. No entanto, os indicadores
auxiliam na formação de um juízo avaliativo no contexto educacional.
Utilizar os indicadores oficiais de qualidade como argumento é uma questão
controversa, pois reduz um processo avaliativo para uma classificação numérica, em
detrimento da cultura de avaliação (ANDRADE et al., 2017). Apesar disso, para
acompanhamento dos reflexos da expansão do ensino superior brasileiro na qualidade
da educação oferecida, parece ser a melhor fonte de informação, dada a magnitude do
sistema educacional brasileiro, seja na quantidade de IES envolvidas (cerca de 2.300) ou
de cursos existentes (mais de 33.500 cursos de graduação) (INEP, 2015). Autores como
Ribeiro (2011, p. 57) já apontam para essa dificuldade:
As dificuldades decorrentes da elaboração e implementação de um sistema de avaliação para as instituições de ensino superior no Brasil – IES são grandes e complexas, não só pelas dificuldades inerentes ao ato mesmo de avaliar, como também pelas características do Sistema Federal de Ensino Superior Brasileiro, quais sejam: a quantidade de IES, as suas diferentes formas de constituição e tamanho, a concentração das IES nas regiões geográficas mais desenvolvidas do país, etc. As IES, por sua vez, experimentam dificuldades
58
não menos importantes, na medida em que sofrem diretamente as consequências da divulgação dos resultados, e reagem defensivamente, dificultando a visibilidade dos formuladores das políticas de avaliação.
Independentemente da dificuldade inerente ao sistema de avaliação do
ensino superior brasileiro, seus resultados são fundamentais para o direcionamento de
diversas ações no âmbito público e privado. Assim, a disseminação dos resultados da
avaliação interessa a diversos segmentos sociais, entre eles (ABRÃO, 2016):
• Instituições de Educação Superior: utilizam as informações para decisões de
políticas institucionais.
• Secretarias do MEC: adotam resultados para fins de regulação e supervisão da
Educação Superior.
• Gestores públicos em educação superior: utilizam dados para elaborar e
orientar ações e políticas educacionais.
• Pesquisadores: utilizam os dados em trabalhos acadêmicos.
• Sociedade em geral: obtém elementos para conhecer melhor um curso e/ou
uma IES de interesse.
Não alheio à controvérsia existente nesse campo, serão utilizados os
indicadores de qualidade oficiais, quais sejam: Enade, CPC e IGC. A discussão do reflexo
da expansão ocorrida na qualidade do ensino superior, em especial nas IES Privadas de
Capital Aberto, coloca mais luz sobre o tema. Em seguida, serão apresentados os três
indicadores de qualidade oficiais.
4.2.1 EXAME NACIONAL DE DESEMPENHO DOS ESTUDANTES
O Conceito Enade é um indicador de qualidade calculado segundo os
desempenhos dos estudantes concluintes dos cursos de graduação. A seleção dos
estudantes é realizada com base na expectativa de conclusão do curso ou de
cumprimento de 80% ou mais da carga horária mínima do currículo do curso da
Instituição de Educação Superior (IES) para os cursos de Bacharelado e Licenciatura e
75% ou mais da carga horária mínima do currículo dos cursos tecnológicos.
59
A participação do selecionado é obrigatória e, caso o estudante selecionado
não participe do processo avaliativo, seu diploma poderá ficar retido até sua
regularização, na comissão organizadora do Enade. Já a prova do Enade é resultante da
média ponderada da nota padronizada na formação geral (25%) e no conhecimento
específico (75%).
A cada ano, a Comissão Nacional de Avaliação do Ensino Superior (Conaes),
através de portaria especifica, define quais são as áreas que serão avaliadas, não
podendo ultrapassar três anos desde sua última avaliação. Durante o ano de 2007,
foram avaliados 3.238 cursos de graduação presencial, envolvendo a participação de
71.004 alunos concluintes (Tabela 8). Já em 2015, foram 7.754 cursos de graduação
presencial, com participação de 379.408 alunos (Tabela 8). Esse aumento observado,
tanto na quantidade de cursos quanto no número de participantes entre 2007 e 2015,
é reflexo das políticas de expansão do ensino superior.
Tabela 8 - Graduação Presencial - Quantidade de Cursos e Participantes no Enade. Fonte: Inep
Entretanto, nem todos os cursos de graduação presencial recebem um
conceito de curso Enade, por mais que haja alunos realizando a prova. Em 2007 houve
um número alto de cursos “Sem Conceito (SC)”, com cerca de 30% do total de cursos
avaliados (Tabela 9). Com a evolução no processo avaliativo do MEC e o aprimoramento
das rotinas de avaliação, a quantidade de cursos “Sem Conceito (SC)” foi reduzida
sistematicamente, chegando a apenas 3,2% (Tabela 9) do total dos cursos de graduação
presencial avaliados em 2015.
60
Tabela 9 - Tabela de Cursos com/sem conceito de Enade Fonte: Inep
A Nota Técnica n. 32 de 2017, editada pela Coordenação Geral de Controle
de Qualidade da Educação Superior, determina que para que um curso tenha o Conceito
Enade, é preciso que ele possua ao menos dois estudantes concluintes participantes do
exame. Cursos com menos de dois participantes ficam “Sem Conceito (SC)” para
preservar a identidade do estudante, de acordo com o exposto no §9º do artigo 5º da
Lei n. 10.861, de 14 de abril de 2004. Outros fatores para que um curso permaneça “Sem
Conceito (SC)” devem-se ao fato de haver algum recurso da IES questionando o
resultado, tanto na esfera administrativa ou na judicial, além dos cursos que ainda não
possuem concluintes.
Assim, para determinar o Enade médio dos cursos de graduação presencial
das IES Públicas e Privadas, serão utilizados apenas aqueles cursos que possuem
conceito de curso (Enade Contínuo).
Ao analisarmos de forma ampla os resultados do Enade para os cursos de
graduação presencial, podemos afirmar que houve um aumento expressivo (233,1%) na
quantidade de cursos avaliados (de 2.254 cursos em 2007 para 7.508 cursos em 2015)
(Tabela 10). Já o Enade médio cresceu 5,4%, saindo de 2,27 em 2007 para 2,40 em 2015.
Entretanto, ao avaliarmos com mais profundidade, percebemos que a
evolução ocorrida nas IES Privadas de Capital Aberto foi superior, saindo de 157 cursos
61
com Enade médio de 1,98 em 2007 para 1.040 cursos com Enade médio de 2,23,
representando um aumento de 562,4% no volume de cursos avaliados e 12,7% de
aumento no Enade médio dos cursos (Tabela 10). Esse fato se torna mais evidente, ao
compararmos com a evolução das IES Públicas, em que o Enade médio cresceu apenas
3,5%, ou nas Outras IES Privadas, em que ele cresceu 11,2% (Tabela 10).
Tabela 10 - Evolução do Enade Médio dos Cursos. Fonte: Inep
Essa visão apresentada anteriormente (Tabela 10) possui algumas
limitações, pois a comparação é realizada ano a ano, e os cursos seguem o calendário
dos ciclos avaliativos, previstos pelo MEC. Esse calendário de avaliação diz respeito a
grandes áreas do conhecimento, que norteiam quais os cursos que serão avaliados no
ano em questão. Conforme a Portaria n. 40 de 2007, é previsto um Ciclo Avaliativo
composto de três anos:
Ano I – Bacharelados e Licenciaturas em Saúde, Ciências Agrárias e áreas afins.
Também serão avaliados os cursos tecnológicos de Agronegócio, Estética e
Cosmética, Radiologia, Gestão Ambiental, Gestão Hospitalar e afins.
Ano II – Bacharelados e Licenciaturas em Ciências Exatas e Licenciaturas em
áreas afins. Também serão avaliados os cursos tecnológicos de Controle e
62
Processos Industriais, Informação e Comunicação, Infraestrutura, Produção
Industrial e afins.
Ano III – Bacharelados e Licenciaturas em Ciências Sociais Aplicadas, Ciências
Humanas e áreas afins. Também serão avaliados os cursos tecnológicos de
Gestão e Negócios, Apoio Escolar, Hospitalidade e Lazer, Produção Cultural e
Design e afins.
Assim, ao final do último ano do ciclo avaliativo (ano III), retorna-se à
avaliação das grandes áreas do conhecimento do Ano I, completando-se o ciclo
avaliativo do ensino superior brasileiro (Tabela 8). Outra forma de avaliar a evolução do
Enade é seguindo os anos em que ocorrem as mesmas áreas de conhecimento, ou seja,
os mesmos cursos. Dentro do período de 2007 a 2015, utilizando os ciclos avaliativos
pelo MEC expostos na Tabela 8, podemos agrupar da seguinte forma:
Ano I do Ciclo Avaliativo – 2007, 2010 e 2013
Ano II do Ciclo Avaliativo – 2008, 2011 e 2014
Ano III do Ciclo Avaliativo – 2009, 2012 e 2015
Utilizando o agrupamento acima proposto, constamos que, para os cursos
previstos para o ciclo avaliativo do Ano I (Saúde e Ciências da Agrárias), houve um
crescimento no Enade médio de 8,1%, porém, as IES Privadas de Capital Aberto
cresceram apenas 2,2% no Enade médio (Tabela 11). Já as IES Públicas obtiveram um
crescimento de 9,6%, passando de 2,84 de Enade médio em 2007 para 3,11 em 2013.
Da mesma forma, podemos constatar que, apesar do aumento expressivo nos cursos
avaliados (39,6% nas IES Públicas, 113,4% nas IES Privadas de Capital Aberto e 48,9% nas
Outras IES Privadas), o Enade médio não decresceu, mas sim obteve um leve aumento.
63
Tabela 11 - Evolução do Enade dos Cursos Ano I (Saúde e Ciências Agrárias). Fonte: Inep
Ao avaliarmos o Ano II (Tabela 12), constituído pelo ciclo avaliativo das
grandes áreas do conhecimento de Ciências Exatas e Licenciaturas, percebemos um
aumento no total de cursos avaliados (50,9%), porém, o Enade médio sofreu redução de
-2,7%, passando de 2,38 de Enade médio em 2008 para 2,32 em 2014. Nesse ciclo
avaliativo (Ano II), percebemos uma redução generalizada no Enade médio, em que as
IES Privadas de Capital Aberto reduziram -11,3%, as Outras IES Privadas reduziram -4,5%
e as IES Públicas obtiveram uma leve redução de -1%.
Tabela 12 - Evolução do Enade dos Cursos Ano II (Exatas e Licenciaturas). Fonte: Inep
Ao avaliar o último ano do ciclo avaliativo (Ano III – Ciências Sociais e
Humanas), é possível constatar, de forma muito similar, um aumento de 35,4% no
volume de cursos avaliados, com ligeira melhora no Enade médio de 1,1% (Tabela 13).
As IES Privadas de Capital Aberto lideram esse aumento, com 46,7% no volume de cursos
avaliados e 4,1% de melhora no Enade médio (Tabela 13).
64
Tabela 13 - Evolução do Enade dos Cursos Ano III (Sociais e Humanas). Fonte: Inep
Por fim, quando comparamos os três ciclos avaliativos do Enade
compreendidos dentro do escopo dessa análise (Tabela 14), apesar da grande expansão
no volume de cursos avaliados, passando de 13.585 cursos no 1º Ciclo Avaliativo, para
19.645 cursos de graduação presencial no 3º Ciclo Avaliativo, o Enade médio de cada
ciclo avaliativo permaneceu praticamente estável, com pequenas variações. Da ótica do
Enade, podemos afirmar que a expansão ocorrida no ensino superior, durante o período
de 2007 a 2015, não influenciou negativamente a qualidade dos cursos de graduação
presencial oferecidos, segundo as avaliações do Enade, tanto para as IES Públicas quanto
para as Privadas de Capital Aberto ou não.
Tabela 14 - Comparação dos Ciclos Avaliativos do Enade Fonte: Inep
Conforme descrito ao longo deste item, uma das avaliações fundamentais
que compõe o Sinaes é o Enade. Durante o próximo item, discorreremos sobre outra
métrica de avaliação da Educação Superior brasileira, o CPC (Conceito Preliminar de
Curso).
65
4.2.2 CONCEITO PRELIMINAR DE CURSO
O Conceito Preliminar de Curso (CPC) é um indicador de qualidade que avalia
os cursos de graduação. A origem desse indicador de qualidade está relacionada à
quantidade de cursos existentes no nível superior de ensino brasileiro e à dificuldade de
realizar avaliações in loco em todos eles. Para ajudar na seleção dos cursos que
necessitavam realmente de uma avaliação presencial e criteriosa, o MEC institui o
conceito preliminar de cursos, conforme descreve Schwartzman (2008):
O “conceito preliminar de avaliação” dos cursos de nível superior foi elaborado e difundido pelo Ministério da Educação com o propósito de utilizá‐lo para decidir se os cursos necessitam ou não de avaliação “in loco”, conforme o previsto na legislação que reorganizou o sistema de avaliação da educação superior no país, para serem ou não autorizados a funcionar.
Os cursos que obtiverem CPC um e dois nessa “avaliação” receberão,
obrigatoriamente, a visita da comissão de avaliação, além de impedimentos na adesão
ao Fies ou Prouni. Para os cursos com conceito três e quatro, a avaliação será opcional,
e os cursos com conceito cinco terão suas Portarias de renovação de reconhecimento
geradas automaticamente, de acordo com a natureza do curso. A origem desse conceito
do curso (valor discreto de 1 a 5) é a nota contínua do conceito preliminar do curso, que
nada mais é que o valor continuo de 0 a 5.
O cálculo e a divulgação do CPC ocorrem no ano seguinte ao da realização
do Enade. O CPC também mantém relação direta com o Ciclo Avaliativo do Enade, sendo
os mesmos cursos avaliados segundo as áreas de avaliação previstas em cada ano de
avaliação do ciclo avaliativo.
Esse indicador de qualidade é composto de três dimensões de avaliação:
desempenho dos estudantes, corpo docente e percepção dos discentes sobre as
condições do processo formativo. Segundo a Nota Técnica n. 38 de 2017, editada pelo
CGCQES/Daes, a composição dos componentes e os pesos seguem abaixo:
66
Quadro 3 - Composição do CPC e pesos das suas dimensões e componentes Fonte: CGCQES/Daes
O CPC contínuo é calculado com base na avaliação de desempenho de
estudantes, no valor agregado pelo processo formativo e em insumos referentes às
condições de oferta – corpo docente, infraestrutura e recursos didático-pedagógicos,
seguindo as orientações realizadas pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação
Superior (Conaes) e a Nota Técnica n. 38 de 2017.
Assim como no Enade, é necessário um número mínimo de dois
participantes para que o CPC contínuo possa ser calculado; caso contrário, o curso é
apresentado como “SC – Sem Conceito”. Outros fatores podem levar um curso a não
receber nota de CPC, ficando “ Sem Conceito (SC) ”, tais como cursos novos (ausência
de concluintes) ou algum processo de revisão de nota na esfera administrativa ou
judicial.
Como podemos observar, em 2007, 35,3% dos cursos de graduação
presencial foram classificados como “Sem Conceito (SC)“ (Tabela 15). Com o
aprimoramento do programa de avaliação e amadurecimento dos novos cursos, em
2015 apenas 11,7% dos cursos avaliados ficaram sem conceito de CPC.
DIMENSÃO COMPONENTES
Nota dos Concluintes no Enade (NC) 20,0%
Nota do Indicador de Diferença entre os
Desempenhos Observado e Esperado
(NIDD)
35,0%
Nota de Proporção de Mestres (NM) 7,5%
Nota de Proporção de Doutores (ND) 15,0%
Nota de Regime de Trabalho (NR) 7,5%
Nota referente à organização didático-
pedagógica (NO)7,5%
Nota referente à infraestrutura e
instalações físicas (NF)5,0%
Nota referente às oportunidades de
ampliação da formação acadêmica e
profissional (NA)
2,5%
Percepção Discente
sobre as Condições
do Processo
Formativo
15,0%
PESOS
Desempenho dos
Estudantes55,0%
Corpo Docente 30,0%
67
Tabela 15 - Cursos com/sem conceito de CPC Fonte: Inep
Assim, para determinarmos o CPC médio dos cursos de graduação presencial
das IES Públicas e Privadas, utilizamos apenas aqueles cursos que possuem conceito de
curso (CPC contínuo).
Avaliando de forma ampla os resultados do CPC dos cursos de graduação
presencial, podemos constatar o avanço do CPC médio de 8,9% ao longo do período de
2007 a 2015 (Tabela 16). O aumento do CPC médio foi alavancado pela melhora
expressiva no CPC médio das IES Privadas de Capital Aberto, com 21,6%, mesmo com
um aumento na quantidade de cursos avaliados (548,3%), o que torna o aumento do
CPC médio mais expressivo. Já as Outras IES Privadas apresentaram crescimento de
15,2% do CPC médio e as IES Públicas obtiveram um decréscimo de -5,4% (Tabela 16).
Tabela 16 - Evolução do CPC Médio dos Cursos de Graduação Presencial Fonte: Inep
68
O CPC é uma composição de diversas variáveis, e a dimensão de
desempenho dos estudantes (Quadro 3) representa 55% da nota final do CPC do curso.
Isso significa que outros fatores como a composição do corpo docente e a percepção
dos alunos sobre o percurso formativo representam uma grande parcela na composição
da nota do CPC (45%). Apesar de ter havido um crescimento no Enade médio de 12,7%
(Tabela 10) na IES Privadas de Capital Aberto, o crescimento do CPC médio foi ainda
maior, atingindo 21,6% (Tabela 16). Essa constatação implica que o desempenho dos
estudantes (Enade) foi importante para o aumento do CPC médio, porém os outros
insumos (corpo docente e percepção discente do processo formativo) foram muito
relevantes também.
Como o CPC segue o mesmo ciclo avaliativo do Enade, é importante avaliar
a evolução do CPC dentro das mesmas áreas de conhecimento, nos três anos que
compõem o ciclo avaliativo do ensino superior brasileiro. No Ano I, composto dos cursos
de Saúde e Ciências Agrarias, podemos constatar o crescimento de 13,5% no CPC médio
(Tabela 17).
As IES Privadas se destacaram, com um aumento de 18,9% do CPC médio
nas Outras IES Privadas e 11,6% nas IES Privadas de Capital Aberto (Tabela 17). Já as IES
Públicas obtiveram crescimento menor, de 4,7%, no CPC médio. Entretanto, em
números absolutos, o CPC médio das IES Públicas é superior ao dos demais, seguido
pelas Outras IES Privadas e IES Privadas de Capital Aberto (Tabela 17).
Tabela 17 - Evolução do CPC Médio dos Cursos Ano I (Saúde e Ciências Agrárias). Fonte: Inep
Ao avaliarmos o Ano II, composto dos cursos de Exatas e Licenciaturas,
observamos um crescimento no CPC médio de 12,0% entre os anos de 2008 e 2014
(Tabela 18), com um aumento expressivo na quantidade de cursos avaliados (53,6%).
69
Esse crescimento não foi linear, sendo impulsionado pelo aumento de 25,4% no CPC
médio das IES Privadas de Capital Aberto, seguido pelas Outras IES Privadas com 14,9%
e, por fim, 5,2% de crescimento no CPC médio das IES Públicas.
Cabe ressaltar também o crescimento expressivo nos cursos avaliados, em
especial nas IES Privadas, com aumento de 76,5% na IES Privadas de Capital Aberto e
43,3% na Outras IES Privadas (Tabela 18).
Tabela 18 - Evolução do CPC Médio dos Cursos Ano II (Exatas e Licenciaturas) Fonte: Inep
Ao aprofundar a análise sobre o Ano III (cursos de Ciências Sociais e
Humanas), constatamos um crescimento de 16,4% no CPC médio e de 37,1% nos cursos
avaliados (Tabela 19). Fica evidenciado o aumento, não só no CPC médio, mas também
no volume de cursos.
Tabela 19 - Evolução do CPC Médio dos Cursos Ano III (Sociais e Humanas). Fonte: Inep
Por fim, comparando a evolução entre os ciclos avaliativos (Tabela 20), é
possível constatar um crescimento constante, tanto nas IES Públicas quanto nas IES
Privadas. Cabe ressaltar o crescimento do CPC médio das IES Privadas de Capital Aberto,
70
que saíram de 2,10 no 1º Ciclo Avaliativo (2007/2008/2009) para 2,60 no 3º Ciclo
Avaliativo (2013/2014/2014), representando um aumento de 24,2% no CPC médio.
Esse resultado das IES Privadas de Capital Aberto no 3º Ciclo Avaliativo as
deixa muito próximas das Outras IES Privadas (2,60 versus 2,61), e não tão distantes das
IES Públicas (2,81).
Tabela 20 - Comparação dos Ciclos Avaliativos do CPC Médio. Fonte: Inep
4.2.3 ÍNDICE GERAL DE CURSOS
O Índice Geral de Cursos (IGC) é um indicador de qualidade que avalia as
Instituições de Educação Superior brasileiras. Ele busca expressar a qualidade de todos
os cursos de graduação, mestrado e doutorado de uma IES, independente de campi ou
municípios onde atua.
O IGC é fortemente dependente do CPC, sendo calculado, por IES,
considerando os seguintes fatores:
a) Média dos CPC dos cursos avaliados da instituição, no triênio de
referência, ponderada pelo número de matrículas.
b) Média dos conceitos da avaliação trienal da Capes dos programas de
pós-graduação stricto sensu, ponderada pelo número de matrículas.
Como o IGC considera o CPC dos cursos avaliados no ano do cálculo e nos
dois anos anteriores, sua divulgação refere-se sempre a um triênio, compreendendo
todas as áreas avaliadas previstas no Ciclo Avaliativo do Enade.
71
É possível constatar que, em 2007, 21,4% das IES brasileiras com cursos de
graduação presencial foram classificadas como “Sem Conceito (SC)“ (Tabela 21). Com o
aprimoramento do programa de avaliação e amadurecimento dos novos cursos, em
2015 apenas 0,4% das IES avaliadas ficaram sem o conceito do IGC.
Tabela 21 - IES com/sem conceito de IGC. Fonte: Inep
Ao avaliar de forma ampla os resultados do IGC das IES brasileiras, podemos
constatar o avanço do IGC médio de 11,4% ao longo do período de 2007 a 2015 (Tabela
22), com um aumento de 45,1% na quantidade de IES avaliadas com conceito.
O aumento do IGC médio foi alavancado pela melhora expressiva desse
índice nas IES Privadas de Capital Aberto (17,1%), mesmo com um maior número de IES
sendo avaliadas (64,2%), o que torna o aumento do IGC médio mais expressivo. Já as
Outras IES Privadas apresentaram crescimento de 12,7% do IGC médio e as IES Públicas
obtiveram um decréscimo de -0,5% (Tabela 22).
72
Tabela 22 - Evolução do IGC entre 2007 a 2015. Fonte: Inep
Portanto, esses indicadores permitem medir uma dentre várias dimensões
da qualidade da educação brasileira ao longo do período de análise. Ao buscar auferir a
evolução desses indicadores, avaliando seu comportamento nos três grupos distintos
(IES Públicas, IES Privadas de Capital Aberto e Outras IES Privadas), procurou-se
evidenciar os reflexos da expansão ocorrida no ensino superior nos indicadores oficiais
de qualidade.
De forma geral, pelos indicadores oficiais, não se constata uma degradação
na qualidade, mas, ao contrário, os indicadores do CPC e IGC indicam melhora ao longo
do tempo, principalmente nas IES Privadas. Cabe enfatizar que, no âmbito das IES
Privadas, as IES Privadas de Capital Aberto melhoraram expressivamente esses
indicadores ao longo do período de análise, demonstrando uma democratização do
ensino superior combinada com melhora nos indicadores oficiais de qualidade
existentes.
73
5. CONCLUSÃO
Entender a forma de atuação do Estado Moderno é primordial para
compreendermos os aspectos que abrangem sua atuação no ensino superior brasileiro.
Apesar de controversas em sua origem ou existência, as primeiras iniciativas de
estruturar o Estado do Bem-Estar brasileiro surgiram com a organização de um sistema
público de serviços sociais, durante as décadas de 1930 e 1940, quando surgiram os
primeiros sinais de um padrão de proteção social.
Como parte desse processo, o Estado brasileiro atuou como motor propulsor
na criação das primeiras universidades brasileiras. Em sua grande maioria, eram IES
públicas em que, segundo o paradigma existente, caberia ao Estado a prestação dos
serviços educacionais, além das políticas púbicas relacionadas a esse tema.
A crise mundial da década de 1980 apontou um Estado demasiadamente
“grande”, criando espaço para ideias neoliberais presentes em outros países
desenvolvidos. Nesse contexto, os Estados Modernos passaram a atuar prioritariamente
como agentes reguladores de mercados e promotores da competitividade,
potencializados pelos movimentos de “desestatização” em diversos setores, incluindo o
educacional.
Como parte desse processo, o governo federal editou a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação n. 9.394 de 1996, que intensificou a presença das instituições
privadas no ensino superior brasileiro, alinhada às ideias neoliberais, permitindo maior
participação empresarial no ensino superior brasileiro e deixando para o Estado as
funções de desenvolvimento de políticas e regulação/fiscalização do mercado
educacional.
A partir desse momento, a democratização no acesso ao ensino superior
brasileiro passa a ser evidente, principalmente a ocorrida durante o período de 2008 a
2015, de forma acelerada, com o aumento expressivo no volume de inscritos e
matrículas, seja nas IES Públicas ou Privadas.
74
A resposta das IES Privadas foi imediata, sobretudo um grupo especifico de
instituições privadas: as IES Privadas de Capital Aberto. Pode-se afirmar que os
conglomerados educacionais de capital aberto obtiveram crescimento superior quando
comparadas com as IES Públicas ou até mesmo com as Outras IES Privadas, nas
dimensões analisadas (ingressantes, matrículas e concluintes). Dessa ótica, a
flexibilização da legislação desse segmento educacional, além do financiamento,
proporcionou condições vitais para essa democratização. A introdução dessas medidas
permitiu que a iniciativa privada desempenhasse papel relevante na expansão do ensino
superior. Contudo, só isso não seria suficiente para produzir tal expansão.
O cenário macroeconômico ocorrido durante a década de 2000 a 2015
contribuiu para esse fenômeno. Durante esse período, o Brasil viveu momentos de
estabilidade política e de pujança econômica, mesmo diante de crises econômicas
internacionais, como as ocorridas entre os anos de 2008 e 2009. Esse contexto
econômico favorável propiciou a expansão de programas governamentais, como o
Prouni e o Fies, acelerando a democratização do ensino superior.
Durante as duas últimas décadas, o programa Fies deixou de ser um
programa relegado ao segundo plano, para tornar-se central dentro da política de
Estado, ultrapassando as barreiras de um único governo. Ao longo do governo FHC,
houve a reformulação do antigo Creduc, dando origem ao Fies, e os governos
subsequentes de Lula e Dilma Roussef não só mantiveram o programa, como ampliaram
de forma significativa sua abrangência e importância, chegando a financiar 100% das
mensalidades dos alunos, atingindo um grande contingente de jovens.
Através dessas medidas, o Estado criou um ambiente favorável para a
expansão do ensino superior, minimizando a necessidade de criar novas estruturas
estatais. Essa forma de atuação, utilizando a iniciativa privada na execução de uma
política governamental, é característica de um Estado neoliberal, que produziu um
aumento do interesse privado sobre o ensino superior, retroalimentando seu processo
de expansão.
Não obstante a forma de atuação neoliberal praticada pelo Estado brasileiro,
ele continuou adotando uma política mista de atuação, ora com incentivo ao privado,
75
ora (e concomitantemente) com expansão da máquina pública destinada à educação
superior. Durante o período de análise, não houve uma “desestatização” da educação
superior; ao contrário, observou-se a criação de novas universidades públicas, além da
ampliação de cursos oferecidos pelas universidades estatais. Cabe ressaltar que se
observou importante expansão de matrículas em IES Públicas, principalmente na Região
Sudeste, superior ao crescimento nas demais regiões brasileiras.
Na contramão desse movimento, houve maior expansão das IES Privadas na
Região Nordeste, menos favorecida economicamente. Isso demonstra, até certo ponto,
um movimento “esquizofrênico” do Estado, pois seria esperada maior expansão de sua
atuação em regiões menos favorecidas, enquanto a iniciativa privada atuaria em regiões
mais abastardas.
Assim, constata-se que, além da legislação introduzida pelo Estado
neoliberal, houve outros importantes fatores que contribuíram para a democratização
ocorrida durante esse período. Contudo, nesse processo de massificação e
democratização do ensino superior, outros aspectos devem ser avaliados. Ao longo
desse caminho, o Brasil passou por uma transformação em seu sistema educacional
superior, anteriormente centrado nas elites, para um modelo massificado, já existente
em outros países como China ou Índia.
Essa perspectiva traz novos desafios para a expansão do ensino superior,
entre eles a qualidade dos serviços educacionais. Dessa ótica, resultados obtidos pelos
indicadores oficiais de qualidade são um dos mais importantes instrumentos para que o
público interessado forme um juízo avaliativo sobre a qualidade do ensino, ou seja,
estudantes, docentes, IES, programas e políticas.
Através dos indicadores de qualidade, ficou constatado que a expansão
ocorrida não alterou de maneira significativa os resultados obtidos pelos exames
externos realizados pelos alunos (Enade), que se mantiveram estáveis, com pequenas
variações entre os ciclos avaliativos, mesmo com um aumento no número de cursos
avaliados.
Contudo, o indicador de qualidade CPC evidenciou um aumento médio de
14,1% entre os ciclos avaliativos, e as IES Privadas de Capital Aberto obtiveram
76
crescimento ainda maior, quando comparadas com as IES Públicas ou com as Outras IES
Privadas. Da mesma forma, o IGC revelou um avanço na qualidade das instituições de
ensino superior, quando ocorreu um aumento no número de IES avaliadas e uma
evolução positiva desse indicador nos grupos avaliados, em particular, das IES Privadas
de Capital Aberto, que evoluíram 17,1% durante esse período.
A análise do Censo do ensino superior brasileiro e dos indicadores oficiais de
qualidade revela que as expansões ocorridas ao longo desse período nos cursos de
graduação presenciais brasileiros não impactaram de forma negativa nos indicadores de
qualidade. Ao contrário, alguns desses indicadores apresentaram melhora significativa.
Concluir sobre a qualidade da educação superior brasileira pode requerer
mais do que resultados dos indicadores de qualidade, mas demanda a avaliação dos
processos educacionais, das percepções subjetivas dos atores envolvidos nesse
processo. Nesta dissertação foram utilizados apenas indicadores oficiais de qualidade,
sem avaliar características de sua eficácia e sem visualizar suas fragilidades. Apesar de
sua relevância, eles possuem limitações que esta análise não contemplou, daí a
necessidade de outros estudos para dar conta das dimensões subjetivas que informam
o processo educacional.
Esta pesquisa apresenta outras limitações relacionadas ao período da
análise e às características dos cursos avaliados. Essas limitações ocorreram com os
microdados fornecidos pelo Inep, que não permitiram utilizar todo o período do tempo
que se pretendia e que poderia determinar novas conclusões. Da mesma forma, este
trabalho limitou-se a avaliar os cursos de graduação presencial, sem contemplar os
cursos de graduação a distância (EAD) ou a pós-graduação. Essas limitações podem ter
interferido para o entendimento mais amplo da educação superior brasileira.
Portanto, ao olhar para o futuro do ensino superior brasileiro, o Plano Nacional de
Educação (PNE) em vigor (2014-2024) reafirma a decisão do Estado pela sua expansão,
expressa na meta de aumentar a número de jovens de 18-24 anos matriculados no
ensino superior. O PNE também enfatiza como diretriz a melhoria da qualidade do
ensino, mediante o estabelecimento de metas como o aperfeiçoamento do Sinaes e a
ampliação da cobertura do Enade.
77
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82
ANEXO I
Kroton
IES NOME Cidade
215 UNIVERSIDADE DO GRANDE ABC Santo André
242 CENTRO UNIVERSITÁRIO ANHANGUERA Santo André
298 UNIVERSIDADE NORTE DO PARANÁ Londrina
376 CENTRO UNIVERSITÁRIO ANHANGUERA DE SÃO PAULO São Paulo
457 UNIVERSIDADE BANDEIRANTE DE SÃO PAULO Osasco
515 CENTRO UNIVERSITÁRIO PLÍNIO LEITE Niterói
671 UNIVERSIDADE ANHANGUERA - UNIDERP Campo Grande
736 FACULDADE PITÁGORAS DE LINHARES Linhares
780 UNIVERSIDADE DE CUIABÁ Cuiabá
781 FACULDADE ANHANGUERA DE RONDONÓPOLIS Rondonópolis
891 FACULDADE ANHANGUERA DE BELO HORIZONTE Belo Horizonte
926 CENTRO UNIVERSITÁRIO ANHANGUERA DE CAMPO GRANDE Campo Grande
1.045 CENTRO UNIVERSITÁRIO ANHANGÜERA Leme
1.173 FACULDADE ANHANGUERA DE BRASÍLIA Brasília
1.233 CENTRO UNIVERSITÁRIO CÂNDIDO RONDON Cuiabá
1.258 FACULDADE DE CIÊNCIAS APLICADAS DE CASCAVEL Cascavel
1.283 INSTITUTO MANCHESTER PAULISTA DE ENSINO SUPERIOR Sorocaba
1.305 FACULDADE DE CIÊNCIAS JURÍDICAS GERENCIAIS E EDUCAÇÃO
DE SINOP
Sinop
1.312 FACULDADES INTEGRADAS DE RONDONÓPOLIS Rondonópolis
1.345 FACULDADE ANHANGUERA DE OSASCO Osasco
1.412 FACULDADE ANHAGUERA DE JUNDIAÍ Jundiaí
1.442 FACULDADE DE DIREITO DE TANGARÁ DA SERRA Tangará da Serra
1.452 FACULDADE ATENAS MARANHENSE São Luís
1.456 FACULDADE ANHANGUERA DE SERTÃOZINHO Sertãozinho
1.478 FACULDADE ANCHIETA São Bernardo do
Campo
1.492 FACULDADE PITÁGORAS DE UBERLÂNDIA Uberlândia
1.499 FACULDADE ANHANGUERA DE TABOÃO DA SERRA Taboão da Serra
1.502 FACULDADE PITÁGORAS DE JUNDIAÍ Jundiaí
1.518 FACULDADE SANTA TEREZINHA Brasília
1.565 FACULDADE UNIME DE CIÊNCIAS JURÍDICAS Lauro de Freitas
1.571 FACULDADE UNIME DE CIÊNCIAS SOCIAIS Lauro de Freitas
1.587 FACULDADES INTEGRADAS DE TANGARÁ DA SERRA Tangará da Serra
1.632 FACULDADE PITÁGORAS DE LONDRINA Londrina
1.644 FACULDADE UNIME DE EDUCAÇÃO E COMUNICAÇÃO Lauro de Freitas
83
1.668 FACULDADE DE NEGÓCIOS DE BELO HORIZONTE Belo Horizonte
1.710 FACULDADE DE NEGÓCIOS E TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO Brasília
1.731 FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS Primavera do
Leste
1.767 FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS Tangará da Serra
1.774 FACULDADE EDUCACIONAL DE PONTA GROSSA Ponta Grossa
1.776 FACULDADE DE TECNOLOGIA PROF LUIZ ROSA Jundiaí
1.777 FACULDADE METROPOLITANA DE GUARAMIRIM Guaramirim
1.784 FACULDADE ANHANGUERA DE SÃO CAETANO São Caetano do
Sul
1.818 FACULDADE PITÁGORAS DE BELO HORIZONTE Belo Horizonte
1.830 FACULDADE ANHANGUERA DE PASSO FUNDO Passo Fundo
1.847 FACULDADE ATENAS MARANHENSE DE IMPERATRIZ Imperatriz
1.883 FACULDADE DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS E DA SAÚDE Lauro de Freitas
1.945 FACULDADE DE SORRISO Sorriso
2.005 FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DE SINOP Sinop
2.037 FACULDADE UNIME DE CIÊNCIAS EXATAS E TECNOLÓGICAS Lauro de Freitas
2.191 FACULDADE ANHANGUERA DE PELOTAS Pelotas
2.194 FACULDADE ANHANGUERA DO RIO GRANDE Rio Grande
2.264 FACULDADE DE COMUNICAÇÃO PITÁGORAS UNIDADE
GUARAPARI
Guarapari
2.271 FACULDADE PITÁGORAS DE IPATINGA Ipatinga
2.319 ESCOLA SUPERIOR DE EDUCAÇÃO CORPORATIVA São José
2.324 FACULDADE UNIÃO BANDEIRANTE São José
2.330 FACULDADE CÂNDIDO RONDON - FCR Cuiabá
2.355 FACULDADE ANHANGUERA DE MATÃO Matão
2.398 INSTITUTO SUPERIOR DE EDUCAÇÃO DE CAMPO VERDE Campo Verde
2.437 FACULDADE PITÁGORAS DE TEIXEIRA DE FREITAS Teixeira de Freitas
2.511 FACULDADE DE DIREITO UNIDADE GUARAPARI Guarapari
2.576 FACULDADES PITÁGORAS UNIDADE GUARAPARI Guarapari
2.755 FACULDADE DO VALE DO ITAJAÍ MIRIM Brusque
2.756 FACULDADE ANHANGUERA DE VALPARAÍSO Valparaíso de
Goiás
2.773 FACULDADE DE MACAPÁ Macapá
2.775 FACULDADES INTEGRADAS DESEMBARGADOR SÁVIO BRANDÃO
- FAUSB
Várzea Grande
2.791 FACULDADE DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS E EXATAS DE PRIMAVERA
DO LESTE
Primavera do
Leste
2.794 FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS SOBRAL PINTO Rondonópolis
2.944 FACULDADE DO SUL Itabuna
2.973 FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E BIOLÓGICAS E DA
SAÚDE
Primavera do
Leste
2.974 FACULDADE DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS APLICADAS DE
PRIMAVERA DO LESTE
Primavera do
Leste
84
3.034 FACULDADE DELTA Salvador
3.149 FACULDADE PITÁGORAS DE DIVINÓPOLIS - FPD Divinópolis
3.603 FACULDADES INTEGRADAS TORRICELLI Guarulhos
3.612 FACULDADE ANHANGUERA DE VALINHOS Valinhos
3.648 FACULDADE ANHANGUERA DE CUIABÁ Cuiabá
3.936 FACULDADE ANHANGUERA DE LIMEIRA Limeira
3.937 FACULDADE ANHANGUERA DE INDAIATUBA Indaiatuba
3.990 FACULDADE DE TECNOLOGIA ANCHIETA São Bernardo do
Campo
4.013 FACULDADE ANHANGUERA DE RIO CLARO Rio Claro
4.138 FACULDADE ANHANGUERA DE SANTA BÁRBARA Santa Bárbara
d'Oeste
4.141 FACULDADE ANHANGUERA DE TAUBATÉ Taubaté
4.157 FACULDADE METROPOLITANA DE RIO DO SUL Rio do Sul
4.251 FACULDADE DE TECNOLOGIA INED - UNIDADE LAGOA DA
PAMPULHA
Belo Horizonte
4.362 FACULDADE PITÁGORAS DE BETIM Betim
4.495 FACULDADE ANHANGUERA JARAGUÁ DO SUL Jaraguá do Sul
4.616 FACULDADE ANHANGUERA DE CAXIAS DO SUL Caxias do Sul
4.652 FACULDADE ANHANGÜERA DE SÃO JOSÉ São José dos
Campos
4.655 FACULDADE ANHANGÜERA DE SOROCABA Sorocaba
4.656 FACULDADE ANHANGÜERA DE PIRACICABA Piracicaba
4.826 FACULDADE ANHANGÜERA DE CAMPINAS Campinas
4.863 FACULDADE PITÁGORAS DE POÇOS DE CALDAS Poços de Caldas
4.865 FACULDADE PITÁGORAS DE SÃO LUIZ São Luís
4.867 FACULDADE PITÁGORAS DE GUARAPARI Guarapari
4.878 FACULDADE ANHANGUERA DE ITAPECERICA DA SERRA Itapecerica da
Serra
4.959 FACULDADE PITÁGORAS DE FEIRA DE SANTANA Feira de Santana
5.066 FACULDADE DE TECNOLOGIA INED - UNIDADE CONTAGEM Contagem
5.216 FACULDADE UIRAPURU Sorocaba
5.288 FACULDADE ANHANGÜERA DE RIBEIRÃO PRETO Ribeirão Preto
5.290 FACULDADE DE CIÊNCIAS E TECNOLOGIA DE BRASÍLIA Brasília
5.303 FACULDADE ANHANGÜERA DE DOURADOS Dourados
5.451 FACULDADE ANHANGÜERA DE BAURU Bauru
5.550 FACULDADE ANHANGUERA DE ANÁPOLIS Anápolis
5.555 FACULDADE ANHANGUERA DE JACAREÍ Jacareí
5.668 FACULDADE ANHANGUERA DE JOINVILLE Joinville
11.308 FACULDADE ANHANGUERA DE SUMARÉ Sumaré
11.750 FACULDADE PITÁGORAS DE VOTORANTIM - SOROCABA Votorantim
11.751 FACULDADE DE TECNOLOGIA INED - UNIDADE BETIM Betim
12.005 FACULDADE DE TECNOLOGIA INED - UNIDADE VENDA NOVA Belo Horizonte
85
12.946 FACULDADE DE MATO GROSSO Cuiabá
13.133 FACULDADE DE GOIÂNIA - UNIDADE 1 Goiânia
13.684 FACULDADE PITÁGORAS DE CONTAGEM Contagem
13.743 FACULDADE PITÁGORAS DE GOVERNADOR VALADARES Governador
Valadares
Estácio de Sá
IES NOME Cidade
163 UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ Rio de Janeiro
793 CENTRO UNIVERSITÁRIO ESTÁCIO RADIAL DE SÃO PAULO - ESTÁCIO UNIRADIAL
São Paulo
862 FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ DE CAMPO GRANDE Campo Grande
916 FACULDADE DE CIÊNCIAS SAÚDE EXATAS E JURÍDICAS DE TERESINA
Teresina
924 FACULDADE INTERLAGOS DE EDUCAÇÃO E CULTURA São Paulo
986 FACULDADE DE EDUCAÇÃO E CULTURA MONTESSORI São Paulo
1058 CENTRO UNIVERSITÁRIO ESTÁCIO DA BAHIA - ESTÁCIO FIB Salvador
1077 FACULDADE ESTÁCIO DO RECIFE - ESTÁCIO FIR Recife
1107 FACULDADE ESTÁCIO DO CEARÁ - ESTÁCIO FIC Fortaleza
1175 FACULDADES RIOGRANDENSES Porto Alegre
1181 FACULDADE BRASÍLIA DE SÃO PAULO São Paulo
1208 FACULDADE DE NATAL Natal
1270 CENTRO UNIVERSITÁRIO DO INSTITUTO DE ENSINO SUPERIOR COC
Ribeirão Preto
1280 FACULDADE ESTÁCIO COTIA - ESTÁCIO FAAC Cotia
1298 FACULDADE ESTÁCIO DE ALAGOAS - ESTÁCIO FAL Maceió
1415 FACULDADE MAGISTER São Paulo
1457 FACULDADE ESTÁCIO EURO- PANAMERICANA DE HUMANIDADES E TECNOLOGIAS - ESTÁCIO EUROPAN
Cotia
1486 FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ DE VITÓRIA Vitória
1496 FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ DE VILA VELHA Vila Velha
1509 FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ DE BELO HORIZONTE Belo Horizonte
1510 FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ DE SANTA CATARINA São José
1521 INSTITUTO DE ESTUDOS SUPERIORES DA AMAZÔNIA Belém
1547 FACULDADE DE MEDICINA ESTÁCIO DE JUAZEIRO DO NORTE Juazeiro do Norte
1590 FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS APLICADAS São Luís
1591 FACULDADE SEAMA Macapá
1659 FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ DE OURINHOS Ourinhos
1660 FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS E TECNOLÓGICAS FACITEC Brasília
1702 FACULDADE ATUAL DA AMAZÔNIA Boa Vista
1817 FACULDADE ESTÁCIO DE CURITIBA Curitiba
1986 FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ DE JUIZ DE FORA Juiz de Fora
2036 FACULDADE ESTÁCIO DO PARÁ - ESTÁCIO FAP Belém
2122 FACULDADE ESTÁCIO DE SERGIPE - ESTÁCIO FASE Aracaju
86
2380 FACULDADE ESTÁCIO DO AMAPÁ - ESTÁCIO FAMAP Amapá
2431 FACULDADE ESTÁCIO MONTESSORI DE IBIÚNA Ibiúna
2460 FACULDADE ESTÁCIO DE NATAL Natal
2501 FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ DE GOIÁS Goiânia
3170 FACULDADES INTEGRADAS ASSOCIAÇÃO DE ENSINO DE SANTA CATARINA
Florianópolis
3392 FACULDADE DA ACADEMIA BRASILEIRA DE EDUCAÇÃO E CULTURA
Rio de Janeiro
3779 FACULDADE DE TECNOLOGIA RADIAL SANTO ANDRÉ Santo André
3838 FACULDADE DE TECNOLOGIA DO UNIUOL João Pessoa
4009 FACULDADE DE TECNOLOGIA RADIAL CURITIBA Curitiba
4094 FACULDADE DE TECNOLOGIA IBRATEC DE JOÃO PESSOA João Pessoa
4277 FACULDADE LITERATUS Manaus
4566 FACULDADE DE EXCELÊNCIA EDUCACIONAL DO RIO GRANDE DO NORTE
Natal
4169 FACULDADE NOSSA CIDADE Carapicuíba
4915 FACULDADE DE CASTANHAL Castanhal
Anima Educação
IES NOME Cidade
203 UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU São Paulo
344 CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA Belo Horizonte
349 CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE Belo Horizonte
502 CENTRO UNIVERSITÁRIO MONTE SERRAT Santos
4766 FACULDADE UNA DE CONTAGEM Contagem
14028 FACULDADE PRESIDENTE ANTÔNIO CARLOS DE BETIM Betim
1351 INSTITUTO SUPERIOR TUPY - IST Joinville
3758 CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR ÚNICA Florianópolis
3437 FACULDADE DO LITORAL CATARINENSE Florianópolis
4045 FACULDADE DE TECNOLOGIA TUPY CURITIBA Curitiba
Ser Educacional
IES NOME Cidade
383 UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA Belém
481 UNIVERSIDADE GUARULHOS Guarulhos
757 FACULDADES INTEGRADAS DO TAPAJÓS Santarém
1055 FACULDADE MAURÍCIO DE NASSAU DE SALVADOR Salvador
1318 FACULDADE JUVÊNCIO TERRA Vitória da Conquista
1504 FACULDADE MAURÍCIO DE NASSAU DE MACEIÓ Maceió
1552 FACULDADE PIAUIENSE Parnaíba
1582 FACULDADE DECISÃO Paulista
87
1683 FACULDADE PIAUIENSE Teresina
1910 FACULDADE BAIANA DE CIÊNCIAS Lauro de Freitas
2835 FACULDADE MAURÍCIO DE NASSAU Recife
3817 FACULDADE MAURÍCIO DE NASSAU DE JOÃO PESSOA João Pessoa
3853 FACULDADE MAURÍCIO DE NASSAU DE NATAL Natal
3879 FACULDADE MAURÍCIO DE NASSAU DE CAMPINA GRANDE Campina Grande
4118 FACULDADE JOAQUIM NABUCO - PAULISTA Paulista
4121 FACULDADE TOBIAS BARRETO Aracaju
4135 FACULDADE SANTA DOROTÉIA DO AMAZONAS Manaus
4153 FACULDADE JOAQUIM NABUCO RECIFE Recife
4197 FACULDADE ALIANÇA Teresina
4742 FACULDADE SANTA EMÍLIA Olinda
10588 FACULDADE LÍDER São Lourenço da Mata
13982 FACULDADE UNIVERSO Belém
14321 FACULDADE MAURÍCIO DE NASSAU DE FORTALEZA Fortaleza
14717 FACULDADE MAURÍCIO DE NASSAU DE CARUARU Caruaru
17284 FACULDADE DE TECNOLOGIA INESUL DO MARANHÃO São Luís
610 CENTRO UNIVERSITÁRIO METODISTA BENNETT Rio de Janeiro
16943 Faculdade Talles de Mileto Parnamirim
88
ANEXO II
89
ANEXO III
Exemplo do arquivo consolidado das informações do Censo da Educação Superior:
90
