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Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
PUC-SP
Adriana Gomes de Moraes
Conselhos Municipais de Turismo: Participação e Efetividade
Doutorado em Ciências Sociais
São Paulo
2016
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
PUC-SP
Adriana Gomes de Moraes
Conselhos Municipais de Turismo: Participação e Efetividade
Doutorado em Ciências Sociais
Tese apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Doutor em Ciências Sociais, sob a orientação da Prof.(a)Dra. Vera Lúcia Michalany Chaia.
São Paulo
2016
Banca Examinadora
DEDICATÓRIA
À minha mãe in memorian
AGRADECIMENTOS
Agradeço a minha Professora Orientadora Drª Vera Chaia, pelo carinho,
compreensão e por acreditar em mim. Sua simplicidade e objetividade me
encantam, você é minha inspiração.
Ao meu irmão Áureo, que mesmo distante, embarcado em seu veleiro,
sempre está na torcida por mim.
A todos os professores do programa de Pós em Ciências Sociais.
Aos amigos que fiz no doutorado, foi um prazer conviver com pessoas tão
especiais.
A Kátia e Rafael da Secretaria de Pós de Ciências Sociais, obrigado pelo
carinho e presteza.
Aos membros dos Conselhos Municipais de Turismo de Brotas, São
Sebastião e Santos, sem ajuda de vocês minha pesquisa não se realizaria.
RESUMO
Conselhos Municipais de Turismo: Participação e Efetividade
Entende-se que os Conselhos são uma instituição participativa em que são
incorporados atores da sociedade civil e atores estatais que participam
simultaneamente na deliberação de políticas. Em face a isto, esta pesquisa teve
como objeto de estudo os Conselhos Municipais de Turismo do Estado de São
Paulo e baseou-se nos conceitos de participação, democracia participativa,
instituições participativas e efetividade. Neste contexto, objetivou-se como este
estudo analisar a efetividade dos conselhos municipais de turismo, no que se
refere a constituição de um espaço pleno de participação dos atores sociais,
representantes do poder público, da iniciativa privada e comunidade visando o
desenvolvimento turístico municipal. Adotou-se o método do Estudo de Caso
para o desenvolvimento desta pesquisa, utilizou-se do estudo de casos
múltiplos, foram pesquisados os Conselhos Municipais de Turismo de Brotas,
São Sebastião e Santos. Como resultado de pesquisa pode-se dizer que a
institucionalização legal e formal dos Conselhos de Turismo não garante a
incorporação de cidadãos e associações da sociedade civil na deliberação sobre
políticas. O programa de gestão descentralizada do turismo desenhada pelo
governo federal como uma ação para promover a organização, estruturação,
integração e articulação dos colegiados para a gestão do turismo nos diferentes
níveis e setores institucionais e empresariais não correspondem à realidade. As
práticas destes Conselhos não garantem e nem conduzem aos ideais da
democracia participativa.
Palavras-chave: Conselhos Municipais de Turismo. Democracia participativa.
Efetividade.
ABSTRACT
Municipal Council Tourism: Participation and Effectiveness
It is understood that the councils are a participatory institution in which they are
incorporated civil society actors and state actors who simultaneously participate
in political deliberation. In view of this, this research was to study the object of the
Municipal Councils of State for Tourism of São Paulo and was based on the
concepts of participation, participatory democracy, participatory institutions and
effectiveness. In this context, the aim of this study is to analyze the effectiveness
of municipal tourist boards, as regards the formation of a space full of participation
of social actors, representatives of government, the private sector and community
for the municipal tourism development. Was adopted the method of case study
for the development of this research, we used the multiple case study, the
Tourism Municipal Councils of Brotas, São Sebastião and Santos were searched.
As a research result can be said that the legal and formal institutionalization of
Tourism Councils does not guarantee the inclusion of citizens and civil society
associations in the deliberations on political. The decentralized program of
tourism designed by the federal government as an action to promote the
organization, structuring, integration and coordination of boards for tourism
management at different levels and institutional and corporate sectors do not
correspond to reality. The practices of these councils do not guarantee and does
not lead to the ideals of participative democracy.
Keywords: Municipal Council Tourism. Participative Democracy. Effectiveness.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Fases do Estudo de Caso 20
Figura 2: Mitos e desafios ao modelo de participação 32
Figura 3: Trajetória do Conselho Nacional de turismo 35
Figura 4: Estrutura do Programa de Regionalização do Turismo 38
Figura 5: Representação teórica dos tipos de Conselhos 41
Figura 6: Principais datas do ressurgimento de Conselhos 42
Figura 7: Tipos de Conselhos no cenário brasileiro 50
Figura 8: Princípios para a efetividade deliberativa 58
Figura 9: Aspectos para análise da efetividade dos Conselhos 62
Figura 10: Efetividade dos Conselhos municipais 63
LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Número de atores pesquisados 23
Quadro 2: Competências das Instituições Participativas de Turismo 38
Quadro 3: A Efetividade dos Conselhos 61
Quadro 4: Alterações do COMTUR/Brotas 66
Quadro 5: Escolaridade conselheiros/ Brotas 73
Quadro 6: Participação em Conselhos/ Brotas 74
Quadro 7: Aspectos deliberativos dos conselhos /Brotas 76
Quadro 8: Entrevista presidente COMTUR /Brotas 77
Quadro 9: Alterações COMTUR/S. Sebastião 79
Quadro 10: Aspecto deliberativo COMTUR/São Sebastião 87
Quadro 11: Deliberações aprovadas 87
Quadro 12: Entrevista presidente COMTUR/S. Sebastião 89
Quadro 13: Alterações COMTUR/Santos 92
Quadro 14: Entrevista Presidente do COMTUR/Santos 100
Quadro 15: Análise da Participação e Efetividade COMTUR/Brotas e São
Sebastião 102
Quadro 16: Análise da Participação e Efetividade COMTUR/Santos 104
LISTA DE MAPAS
Mapa 1- Estâncias Climáticas 21
Mapa 2- Estâncias Hidrominerais 21
Mapa 3- Estancias Turísticas 21
Mapa 4- Estancias Balneárias 21
Mapa 5- Localização de Brotas /Sp 65
Mapa 6- Localização de São. Sebastião/Sp 78
Mapa 7- Localização de Santos/SP 91
SUMÁRIO
INTRODUÇAO 12
1 PROTOCOLO METODOLÓGICO 16
1.1 Abordagem e o Delineamento da Pesquisa 16
1.2 A Definição dos Casos Estudados 18
1.3 A Coleta das Evidências 22
2 A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E AS INSTITUIÇÕES
PARTICIPATIVAS
26
2.1 A Teoria Participativa 26
2.2 Instituições Participativas 29
2.2.1 Instituições Participativas no Turismo 35
3 CONSELHOS- ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE
CIVIL
41
3.1 Breve Levantamento Histórico 41
3.2 Os Conselhos Municipais no Brasil 49
3.2.1 A Efetividade dos Conselhos 56
4 PARTICIPAÇÃO,EFETIVIDADE NOS CONSELHOS MUNICIPAIS
DE TURISMO
64
4.1 Os Casos Estudados 64
4.1.2 Conselho Municipal de Brotas 64
4.1.2.1 Ano e Processo de Formação 65
4.1.2.2 Objetivo e Competências 67
4.1.2.3 Composição 69
4.1.2.4 Funcionamento e Articulação do Conselho 70
4.1.2.5 Temáticas Abordadas e Deliberações 71
4.1.2.6 Perfil e Visão dos Atores do Colegiado 73
4.1.3 Conselho Municipal de São Sebastião 78
4.1.3.1 Ano e Processo de Criação 79
4.1.3.2 Objetivo e Competências 80
4.1.3.3 Composição 81
4.1.3.4 Funcionamento e Articulação do Conselho 82
4.1.3.5 Temáticas Abordadas e Deliberações 83
4.1.3.6 Perfil e Visão do Atores no Colegiado 85
4.1.4 Conselho Municipal de Santos 91
4.1.4.1 Ano e Processo de Formação 91
4.1.4.2 Objetivos e Competências 93
4.1.4.3 Composição 94
4.1.4.4 Funcionamento e Articulação do Conselho 95
4.1.4.5 Temáticas Abordadas e Deliberações 96
4.1.4.6 Perfil e Visão dos Atores na Participação do Colegiado 97
4.2 Analise da Efetividade e Participação nos Conselhos Municipais
de Turismo
101
5 CONCLUSÃO 111
REFERÊNCIAS 115
APÊNDICE A- Roteiro da entrevista 125
ANEXO A- Roteiro de questionário 126
12
INTRODUÇÃO
Este trabalho visa contribuir na compreensão de como se organizam os
Conselhos Municipais de Turismo, tendo em vista a pluralização dos espaços de
participação da comunidade na gestão de políticas públicas.
Esta pluralização tornou-se mais evidente com a materialização da constituição
de 1988 que, no meio de outras coisas, postulava-se a participação na definição das
políticas públicas e o controle público sobre as ações do Estado nos diferentes níveis
de governo. Passadas algumas décadas, assiste-se a criação de inúmeras iniciativas
de gestão que envolvem a participação de diferentes atores.
A multiplicidade de manifestações, entram no debate como o pressuposto de
uma verdadeira democracia para muitos estudiosos, entre eles Ranciére (2004) que
entende a democracia não como forma de governo ou um sistema político igualitário
longínquo, mas como um poder para aqueles isentos de poder e títulos.
Neste sentido, entende-se que não se está numa democracia simplesmente
porque o povo está representado por deputados ou governado pelos presidentes
eleitos, mas quando existem formas de afirmação desse poder das pessoas que são
autônomas em relação às instituições do Estado.
As iniciativas de gestão que envolveram procedimentos participativos no Brasil,
entende-se que foram o início do reconhecimento de uma capacidade de pensar que
pertence a todos, nesse sentido a democracia é vista por Ranciére (2004) como algo
em que se busca organizar formas de vida coletiva fundadas sobre a ideia de uma
capacidade partilhada, diferente das lógicas tradicionais de partidos revolucionários,
de vanguarda, ou fundados na ciência.
No Brasil, a busca pela construção de novos espaços para uma gestão
compartilhada ainda é bastante desafiadora, existe um vasto número de instituições
participativas que inclui conselhos, orçamentos participativos e planos diretores
municipais entre outras formas de participação. (AVRITZER, 2009)
A criação desses espaços baseou-se na crença de que eles impulsionariam a
democratização das relações sociais e dos processos políticos e, simultaneamente,
proporcionariam maior eficácia à gestão das políticas públicas. O potencial
democratizante dessas instituições estava diretamente relacionado à capacidade
inclusiva desses espaços uma vez que deveriam promover e abrigar a participação
13
de novos atores e novas temáticas. Uma composição diversificada possibilitaria,
assim, múltiplas perspectivas e a presença de negociação entre elas, em especial, as
dos grupos historicamente excluídos e em situação de vulnerabilidade. Ou seja, esses
espaços foram pensados com vistas a gerar práticas horizontais de participação e de
negociação, a “empoderar” grupos sociais em situação de exclusão e vulnerabilidade
e a reforçar vínculos associativos. (SANTOS JÚNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO, 2004, p.
18).
Tendo em vista que, a criação de instituições de participação política dos
cidadãos, contemplam a possiblidade de igualdade política e autonomia dos
indivíduos, bem como a inclusão de atores sociais tradicionalmente excluídos da
participação do sistema político no processo de formulação e implementação de
políticas públicas. Este estudo tem como objetivo analisar a efetividade dos conselhos
municipais de turismo, no que se refere a constituição de um espaço pleno de
participação dos atores sociais, representantes do poder público, da iniciativa privada
e comunidade visando o desenvolvimento turístico municipal.
Apesar de existir grandes avanços realizados no entendimento dos
condicionantes da participação política em instituições participativas, ainda é preciso
de muitos estudos para entender sobre os efeitos do funcionamento das instituições
participativas sobre a administração pública. Do ponto de vista dos resultados, não
existem informações seguras para dizer se os Conselhos de turismo são efetivos.
Por isso, serão tratados aqui alguns aspectos referentes ao funcionamento dos
Conselhos que influenciam na sua efetividade. Serão abordados e investigados o ano
e processo de formação, objetivo e competências, composição, funcionamento e
articulação do Conselho, temáticas abordadas e deliberações, perfil e visão dos atores
na participação do colegiado.
Em face a isto, as linhas investigativas que se buscou pesquisar são em
primeiro lugar entender que tipo de interlocução existe entre os atores do Conselho?
as deliberações do Conselho são respeitadas? Existe autonomia nas deliberações do
Conselho? Existe paridade de acesso às informações entre os representantes do
governo e da sociedade civil? Que ações foram realizadas na atual gestão?
A atual conjuntura apresenta uma crise do sistema político, que se reflete
também na representação nos espaços participativos, segundo organizações da
sociedade civil e pesquisadores das ciências sociais. Este reflexo nos espaços de
democracia participativa se dá na medida em que a legitimidade dos representantes
14
da sociedade civil vem sendo questionada tanto por atores do governo quanto pelas
próprias organizações representadas. Compreende-se que esta crise se dá, em boa
medida, pela falta de clareza do que é representar neste contexto específico, o que
dificulta a criação de mecanismos de controle dos representantes para tornar mais
legítima esta representação.
Em busca de entender a legitimidade circunscrita nos Conselhos municipais de
turismo, no sentido de que são espaços onde é possível o fortalecimento da
participação democrática dos atores na formulação e implementação de políticas
públicas, o problema desse estudo busca responder se é possível identificar práticas
de participação e efetividade nos Conselhos Municipais de Turismo.
Desse modo, a hipótese orientadora deste estudo é a de que os Conselhos
Municipais de Turismo estão inscritos em espaços onde existe falta de clareza do
significado de representar, com ações restritas a reuniões que servem para referendar
iniciativas governamentais e cumprir uma mínima exigência legal no repasse de
recursos federais e estaduais.
Diante destas circunstâncias, o fator principal que levou a esta pesquisa deve-
se ao pioneirismo deste tipo de estudo, que busca conhecer e entender os Colegiados
Municipais de Turismo sob o enfoque da participação e efetividade. Por este motivo
entende-se que esta pesquisa torna-se relevante e irá contribuir para futuras
pesquisas da área.
Neste estudo procurou-se contemplar o Estado de São Paulo, tendo em vista
que estudar toda a população do Estado delimitado foge da exequibilidade da
pesquisa, os seguintes critérios foram utilizados para a escolha dos COMTURs, como
não existe pesquisa que indica o número de Conselhos Municipais de Turismo
existentes nas regiões brasileiras atualizado, os últimos levantamentos foram feitos
no ano de 1999 e 2001 (IBGE) que apontaram a existência de 850 e 1226
respectivamente em todo o Brasil.
Foram selecionados os Conselhos pertencentes às Estâncias Turísticas. A Lei
complementar Estadual nº1.261 de 29 de abril de 2015, considera as Estâncias
Turísticas como “os destinos turísticos consolidados, determinante de um turismo
efetivo gerador de deslocamentos e estadas de fluxos permanentes de visitantes. Os
destinos que possuem expressivos atrativos turísticos de uso público e caráter
permanente, naturais, culturais ou artificiais, que identifiquem sua vocação ao
turismo”.
15
A mesma Lei nº1.261 de 29 de abril de 2015 estabelece como condição
indispensável manter um Conselho Municipal de Turismo devidamente constituído e
atuante, de caráter deliberativo, foi levantado que o Estado de São Paulo possui
setenta COMTURs. Porém, ao entrar em contato com a prefeitura municipal dos
municípios considerados Estâncias, apurou-se que somente 25 municípios possuem
Conselho Municipal de Turismo ativos, os demais embora tenham Lei de criação que
os constituiu, não estão atuantes.
Os municípios que não apresentam Conselhos operantes, alegaram que estão
em fase de reestruturação de seus conselhos a fim de atender a Lei Estadual nº1.261
de abril de 2015.
Como seria impossível realizar a pesquisa com todos os vinte e cinco
Conselhos, optou-se em escolher um Conselho Municipal de Turismo de cada região
do Estado de São Paulo (Mapa 1 a 4). Contudo, nem todos os presidentes dos
Conselhos mostraram-se dispostos à realização desta pesquisa.
Dessa forma, para viabilizar este estudo optou-se em escolher a partir da
abertura e disponibilidade, os Conselhos Municipais de Turismo de Brotas, São
Sebastião e Santos.
A abordagem adotada neste estudo caracteriza-se como qualitativa, pode-se
dizer em termos gerais que esta abordagem pretende obter uma compreensão mais
profunda do contexto e da visão dos próprios atores para interpretar a realidade.
(DESLAURIES;KÉRISIT,2008).
Este estudo está estruturado em quatro capítulos, além da introdução e
conclusão, assim sendo, o primeiro capítulo apresenta o percurso metodológico
adotado para a realização deste estudo. O segundo e o terceiro capítulos referem-se
à revisão bibliográfica para se construir o referencial teórico sobre a democracia
participativa, as instituições participativas e os Conselhos. Também conduz o leitor a
compreender as ações participativas no turismo e os novos espaços de deliberação
de políticas públicas os Conselhos Municipais de Turismo. No quarto capitulo
apresenta-se a análise dos resultados deste estudo.
16
Capitulo 1- PROTOCOLO METODOLÓGICO
Neste capitulo incialmente é apresentada a abordagem adotada para a
realização deste estudo, em seguida a definição dos casos a serem estudados onde
estão descritos os critérios e caminhos para se chegar ao objeto de estudo. Em
seguida são apresentados os procedimentos adotados para a coleta de dados.
1.1 Abordagem e Delineamento da Pesquisa
Nesta pesquisa, utilizou-se da abordagem qualitativa, por entender que permite
revelar com maior profundidade o objeto ora pesquisado.
Para Chizzoti (2003,p.221) o termo qualitativo implica uma partilha densa com pessoas, fatos e locais que constituem objetos de pesquisa, para extrair desse convívio os significados visíveis e latentes que somente são perceptíveis a uma atenção sensível e, após este tirocidio o autor interpreta e traduz em um texto, zelosamente escrito com perspicácia e competências científicas os significados patentes ou oculto do seu objeto de pesquisa.
O título qualitativo é invocado por diferentes tradições de pesquisa, que
partilham do pressuposto básico de que a investigação dos fenômenos humanos,
sempre saturados de razão, liberdade e vontade estão possuídos de características
especificas: criam e atribuem significados as coisas e as pessoas nas interações
sociais e estas podem ser descritas e analisadas, prescindindo de quantificações
estatísticas.
Neste sentido, Minayo (2001,p.22) reconhece que a pesquisa qualitativa responde a questões muito particulares. Ela se preocupa, nas ciências sociais, com um nível de realidade que não pode ser quantificado. Ou seja, ela trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis.
A literatura de pesquisa qualitativa apresenta amplidão de diversidade e
tendências que se abrigam como qualitativas. Nesse sentido Chizzoti (2003, p.222)
escreve que “diferentes orientações filosóficas e tendências epistemológicas
inscrevem-se como direções de pesquisa, sob o abrigo qualitativo advogando as mais
variadas técnicas de pesquisa”...].
17
As pesquisas tomam formas textuais originais, recorrem a todos os recursos
linguísticos, sejam estilísticos, semióticos ou diferentes gêneros literários que
permitem apresentar de forma inovadora os resultados de investigações em um
universo cheio de possibilidades.
Em termos gerais, os estudos qualitativos envolvem a coleta de dados
utilizando técnicas que não pretendem medir nem associar as medições a números.
São utilizadas diversas técnicas de pesquisa e habilidades sociais de maneira flexível,
de acordo com as necessidades da situação. Geralmente são produzidas neste tipo
de pesquisa dados que geram descrições bastante detalhadas.
A pesquisa qualitativa, como qualquer outro enfoque é um processo constituído
por diversas etapas, passos ou fases, que são organizados de maneira lógica,
sequencial e dinâmica. O delineamento muda conforme o tipo de pesquisa que se
pretende realizar.
A respeito da escolha do delineamento da pesquisa Poupart (2008) diz que
vários fatores influem na escolha . Que pode visar à exploração, à descrição, ou à
verificação; ela pode ser realizada em um meio que se presta a experimentação, ou
ao contrário, em um local que o pesquisador não pode controlar. O delineamento
variará, portanto, não apenas em função do objetivo de pesquisa, mas também
segundo as possibilidades e os limites nos quais ela se desenvolve.
Nesta perspectiva, podem-se distinguir os seguintes delineamentos nas
pesquisas qualitativas: o estudo de caso, a comparação multicaso, a experimentação
no campo, a experimentação em laboratório. Nesta pesquisa, o delineamento
adotado é o estudo de caso.
Compreende-se que este tipo de estudo se adequa ao objeto de pesquisa ora
apresentado, onde o pesquisador tem pouco controle sobre os eventos e o foco se
encontra em fenômenos contemporâneos inseridos em algum contexto da vida real.
O estudo de caso é a estratégia escolhida ao se examinarem acontecimentos contemporâneos, mas quando não se podem manipular comportamentos relevantes. O estudo de caso conta com muitas das técnicas utilizadas pelas pesquisas históricas, mas acrescenta duas fontes de evidências que usualmente não são incluídas no repertório de um historiador: observação direta e série sistemática de entrevistas. Novamente, embora os estudos de casos e as pesquisas históricas possam se sobrepor, o poder diferenciador do estudo é a sua capacidade de lidar com uma ampla variedade de evidências - documentos, artefatos, entrevistas e observações - além do que pode estar disponível no estudo histórico convencional. Além disso, em algumas situações, como na observação participante, pode ocorrer manipulação informal. (YIN,2010,p.27)
18
Tecnicamente (Yin,2010) define o estudo de caso como uma investigação
empírica que pesquisa um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto da vida
real, especialmente quando os limites entre o fenômeno e o contexto não estão
claramente definidos. A investigação do estudo de caso enfrenta uma situação
tecnicamente única em que haverá muito mais variáveis de interesse do que pontos
de dados, e, como resultado, baseia-se em várias fontes de evidências, com os dados
precisando convergir em um formato de triângulo, e, como outro resultado, beneficia-
se do desenvolvimento prévio de proposições teóricas para conduzir a coleta e a
análise de dados.
Neste sentido, o estudo de caso como estratégia de pesquisa compreende um
método que abrange tudo - com a lógica de planejamento incorporando abordagens
específicas à coleta de dados e à análise de dados.
1.2 A Definição dos Casos Estudados
Yin (2010) descreve que os estudos de casos podem ser de caso único ou
múltiplos e que se baseiam em três fundamentos. O estudo de caso único, encontra-
se um fundamento lógico para um caso único quando ele representa o caso decisivo
ao testar uma teoria bem-formulada. Um segundo fundamento lógico para um caso
único é aquele em que o caso representa um caso raro ou extremo. O terceiro
fundamento para um estudo de caso único é o caso revelador. Essa situação ocorre
quando o pesquisador tem a oportunidade de observar e analisar um fenômeno
previamente inacessível à investigação científica. Esses três fundamentos
representam as razões principais para conduzir; um estudo de caso único.
O estudo de casos múltiplos ocorre quando, o mesmo estudo contém mais de
um caso único. Embora algumas áreas propõe uma metodologia diferente para os
estudos de casos múltiplos, neste estudo, é adotada a perspectiva de Yin (2010) de
que a escolha entre casos únicos ou múltiplos permanece dentro da mesma estrutura
metodológica.
Dessa forma, a decisão de se comprometer com estudos de casos múltiplos
não pode ser tomada facilmente. Cada caso deve servir a um propósito específico
dentro do escopo global da investigação. Uma percepção importante que se deve ter,
é considerar casos múltiplos como se consideraria experimentos múltiplos - isto é,
19
seguir a lógica da replicação. A lógica da replicação é análoga àquela utilizada em
experimentos múltiplos.
A lógica subjacente ao uso de estudos de casos múltiplos é igual. Cada caso deve ser cuidadosamente selecionado de forma a: a) Prever resultados semelhantes (uma replicação literal); b) Produzir resultados contrastantes apenas por razões previsíveis (uma replicação teórica). (YIN, 2010, p.61)
A abordagem da replicação abordada nos estudos de casos múltiplos, que foi
adaptada para esta pesquisa, indica que a etapa inicial ao se projetar o estudo de
caso consiste no desenvolvimento da teoria e, em seguida, demonstra que a seleção
do caso e a definição das medidas especificas são etapas importantes no processo
de planejamento e coleta de dados.
Cada caso em particular consiste em estudo completo, no qual se procuram
provas convergentes com respeito aos fatos e as conclusões para o caso; acredita-se
assim que, a conclusão para cada caso sejam as informações que necessitam de
replicação por outros casos individuais. Tantos os casos individuais como os casos
múltiplos podem e devem ser o foco de um resumo. Para cada caso individual, o
relatório deve indicar como e porque se demonstrou ou não uma proposição em
especial.
Ao longo dos casos, o parecer deve indicar a extensão da lógica de replicação
e por que se previu que certos casos apresentavam certos resultados, ao passo que
também se previu que outros casos (se houver) apresentavam resultados
contraditórios.
Para a realização deste trabalho, utilizou-se de estudo de caso múltiplos,
baseado no método proposto por Yin (2010), os seguintes passos (Figura 1) foram
adotados como procedimentos para a realização do estudo: Definição e planejamento
dos casos, Protocolo de coleta de dados, Coleta das evidências, Análise dos casos
individuais, Análise final e Conclusões.
20
Figura1: Fases do Estudo de Caso
Fonte: Elaborado pela autora com base em Yin (2010)
Neste contexto, para a realização desta pesquisa, primeiramente foram
necessárias algumas ações a fim de delimitar os casos a serem estudados. A primeira
ação foi levantar os municípios do Estado de São Paulo que possuem Conselhos
Municipais de Turismo. Para facilitar a pesquisa, optou-se em levantar os municípios
pertencentes as denominadas Estâncias Turísticas. Que segundo a lei. nº 1.261 de
29 de abril de 2015 classifica como Estância Turística:
Artigo 2º - São condições indispensáveis e cumulativas para a classificação de Município como Estância Turística: I – ser destino turístico consolidado, determinante de um turismo efetivo gerador de deslocamentos e estadas de fluxo permanente de visitantes; II – possuir expressivos atrativos turísticos de uso público e caráter permanente, naturais, culturais ou artificiais, que identifiquem a sua vocação voltada para algum ou alguns destes segmentos.
De acordo com levantamento realizado na Secretaria Estadual de Turismo do
Estado de São Paulo e APRECESP-Associação das Prefeituras das Cidades Estância
do Estado de São Paulo, atualmente existem 70 municípios considerados Estâncias
Turísticas, (Mapa1,2,3,4) que em conformidade com a lei complementar nº1.261 de
abril de 2015 o município denominado Estância entre outras condições deve possuir
ESTU
DO
DE
CA
SO
Definição dos casos
Protocolo de coleta de dados
Caso 1- coleta das evidências
Caso 2-coleta das evidências
Caso 3- coleta das evidências
Análise dos resultados
Conclusões
21
conselho municipal de turismo devidamente constituído e atuante. Motivo este que,
propiciou a escolha das Estâncias para a realização desta pesquisa.
Mapa 1: Estâncias Climáticas Mapa 2: Estâncias Hidrominerais
Fonte: http://aprecesp.com.br/ Fonte: http://aprecesp.com.br/
Mapa 3: Estâncias Turísticas Mapa 4: Estâncias Balneárias
Fonte: http://aprecesp.com.br/ Fonte: http://aprecesp.com.br/
Uma vez identificados os municípios considerados Estâncias, iniciou-se a
segunda ação, a qual foi efetivada por meio de contato telefônico com as Prefeituras
Municipais dos locais acima identificados a fim de obter contato com os presidentes
dos respectivos Conselhos para apresentar a proposta desta pesquisa. Porém, nem
todos os Conselhos municipais identificados foram acessíveis para a realização da
pesquisa. Muitos deles estão em processo de reestruturação devido a lei
22
complementar nº1.261 de abril de 2015 que obriga as Estâncias Turísticas a terem
Conselho Municipal atuante e outros não manifestaram interesse em participar.
Nesta perspectiva, os critérios e as justificativas para a delimitação e a escolha
deste objeto de estudo foram devido ao fácil acesso aos colegiados. Isto posto, os
casos selecionados foram os Conselhos Municipais de Turismo de Brotas, São
Sebastião e Santos.
1.3 A Coleta de Evidências
Entende-se que o processo de coleta de dados no estudo de caso é mais
complexo que o de outras modalidades de pesquisa. Isso porque a maioria das
pesquisas utiliza-se uma técnica básica para a obtenção de dados, embora outras
técnicas possam ser utilizadas de forma complementar. Segundo Yin (2010) as
evidências para um estudo de caso podem vir de seis fontes distintas: documentos,
registros em arquivos, entrevistas, observação direta, observação participante e
artefatos físicos.
Além da atenção particular que se dá a essas fontes em particular, alguns
princípios predominantes são importantes para o trabalho de coleta de dados na
realização do estudo de caso, inclui-se aqui o uso de:
a) Várias fontes de evidências, ou seja, evidencias provenientes de duas ou
mais fontes, mas que convergem em relação ao mesmo conjunto de fatos ou descobertas;
b) Um banco de dados para o estudo de caso, isto é, uma reunião formal de evidências distintas a partir do relatório final do estudo de caso;
c) Um encadeamento de evidências, isto é, ligações explícitas entre as questões feitas, os dados coletados e as questões que se chegou. (YIN,2010, p.105)
A fim de dar início ao processo de coleta de dados, foi realizado contato com
os presidentes dos Conselhos Municipais para agendamento da participação de
reuniões, realização da entrevista e aplicação do questionário. Na oportunidade foi
solicitado aos presidentes dos três colegiados o acesso às atas das reuniões
realizadas no ano de 2014 e as Leis de criação e Regimento Interno. Os documentos
solicitados foram encaminhados por e mail. O objetivo de análise de tais documentos
foi de conhecer as características dos Conselhos, competências e organização, no
23
caso das atas, as deliberações dos Conselhos. A análise das atas teve como objetivo
conhecer como se dá a participação nos Conselhos, e qual espaço as falas ocupam.
Por questões de deslocamento estas atividades foram realizadas no mesmo
dia da participação da reunião do Conselho. No município de Brotas e Santos ocorreu
em setembro de 2015 e no município de São Sebastião em dezembro de 2015.
Consequentemente, para o processo de coleta de dados foram empregados
dois instrumentos: a entrevista e o questionário que são apresentados no apêndice
A e anexo B deste trabalho.
As entrevistas focadas foram realizadas com os presidentes dos três Conselhos
Municipais escolhidos: Brotas, São Sebastião e Santos. Foram agendadas
previamente, conforme a disponibilidade dos atores entrevistados. A realização das
entrevistas teve como objetivo entender de que forma os presidentes dos Conselhos
Municipais de Turismo enxergam tal instituição enquanto um órgão de gestão
compartilhada, bem como conhecer suas ações para as dinâmicas participativas dos
respectivos Conselhos. Foram aplicadas sete questões aos presidentes, para esta
análise as questões foram separadas e salvas em arquivo de áudio separadamente.
Estes áudios foram ouvidos, transcritos e apresentados neste trabalho com a
autorização dos entrevistados, a partir deles foram geradas categorias de significados,
apresentadas na análise.
O questionário, aplicado com os conselheiros titulares dos colegiados, foi
utilizado com o intuito de estender-se ao maior número de membros, já que a
realização da entrevista seria mais demorada por existir maior número de pessoas.
Objetivou-se com o emprego desta técnica entender de que forma os demais
membros do colegiado reconhecem a efetividade enquanto atores participantes do
Conselho. Cabe ressaltar que o questionário foi distribuído aos membros dos
conselhos no dia das reuniões com exceção de Santos, que a pedido do presidente o
questionário foi enviado aos conselheiros por e-mail. Alguns membros não
manifestaram interesse em responder, conforme pode-se observar no quadro abaixo:
24
Conselhos Nº de Conselheiros
Titulares
Nº de questionários
respondidos
Brotas 23 14
São Sebastião 12 3
Santos 45 2
Quadro 1: Número de conselheiros pesquisados
Fonte: Elaborado pela autora com base em pesquisa realizada
Uma vez coletados os dados, iniciou-se o processo de análise de conteúdo que
para Bardin (2011) corresponde aos seguintes objetivos:
a) A superação da incerteza: o que eu julgo ver na mensagem estará lá efetivamente contido, podendo esta visão muito pessoal ser partilhada por outros? Por outras palavras, será a minha leitura válida e generalizável? b) E o enriquecimento da leitura: se um olhar imediato, espontâneo, é já fecundo, não poderá uma leitura atenta aumentar a produtividade e a pertinência? Pela descoberta de conteúdos e de estruturas que confirmam (ou informam) o que se procura demonstrar a propósito das mensagens, ou pelo esclarecimento de elementos de significações suscetíveis de conduzir a uma descrição de mecanismos de que a priori não possuíamos a compreensão. (BARDIN,2011,p.35)
Entende-se que a análise de conteúdo é um conjunto de técnicas de análises
das comunicações que Bardin (2011) descreve como marcado por uma grande
disparidade de formas e adaptável a um campo de aplicação muito vasto: as
comunicações.
Tal análise, tem por finalidade efetuar deduções lógicas e justificadas,
referentes a origem das mensagens tomadas em consideração (o emissor e o seu
contexto, ou, eventualmente, os efeitos dessas mensagens). O analista possui à sua
disposição (ou cria) todo um jogo de operações analíticas, mais ou menos adaptadas
à natureza do material e à questão que procura resolver.
Dentro dos domínios possíveis da aplicação da análise de conteúdo propostos
por Bardin (2011) nesta pesquisa adotou-se o código linguístico escrito e oral, o
primeiro para análise das leis de criação dos Conselhos e seus Regimentos Internos,
para as respostas dos questionários aplicados aos membros dos conselhos
municipais de turismo e análise das atas das reuniões do ano de 2014. O segundo, o
código linguístico oral, para análise das entrevistas realizadas com os presidentes dos
colegiados estudados.
25
As análises foram organizadas em três fases Bardin (2011) a pré-análise, a
exploração do material e o tratamento dos resultados, a inferência e a interpretação.
Para a análise de conteúdo das atas primeiramente realizou-se a pré-análise,
período realizado para sistematizar as ideias iniciais, de maneira a conduzir a um
esquema preciso de desenvolvimento das operações sucessivas, num plano de
análise. Em termos de procedimentos de coletas dos dados, foi realizada a
identificação de todos os assuntos tratados em cada reunião.
Foram identificados e registrados os assuntos em uma tabela de seis
colunas: (1) número de ordem da reunião; (2) data da reunião; (3) categoria; (4)
assuntos tratados (5) manifestações dos atores representantes do poder público (6)
manifestações dos representantes da sociedade civil. Por questões éticas as
informações e depoimentos analisados não serão identificados, apenas utilizados e
referidos aos municípios quando houver necessidade de evidenciar as questões e
categorias tratadas.
Quanto à análise dos questionários para as respostas fechadas foi realizada a
tabulação simples, para as questões abertas utilizou a análise categorial que consiste
no desmembramento do texto em unidades segundo reagrupamento analógico.
A análise final, ou seja, a Participação e Efetividade nos Conselhos Municipais
de Turismo, foi realizada baseando-se em proposições teóricas, que por sua vez
refletem o conjunto de questões da pesquisa, as revisões feitas na literatura sobre o
assunto e as novas interpretações que possam surgir. Para tal análise foram
estabelecidas as seguintes categorias (Quadro 15 e 16): Organização, Participação
dos atores, Deliberação e Ações.
26
Capítulo 2 - A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E AS INSTITUIÇÕES
PARTICIPATIVAS
Neste capitulo são explorados conceitualmente e debatidos alguns aspectos da
teoria participativa e das instituições participativas a partir da leitura e análises de
alguns autores. Essas categorias são discutidas porque estão articuladas com o
objeto desta pesquisa, os Conselhos Municipais de Turismo.
2.1 A Teoria Participativa
Segundo muitas vertentes teóricas a participação pode ser entendida como a
prática política de atores sociais, ligada a teoria da democracia que apresenta
procedimento institucionalizado com funções delimitadas por leis e disposições
regimentais.
Nesta perspectiva Lavalle (2011) observa que a multidimensionalidade ou
polissemia dos sentidos práticos, teóricos e institucionais torna a participação um
conceito efêmero, e as tentativas de definir seus efeitos, escorregadias. Não apenas
em decorrência de que a aferição de efeitos é operação sabidamente complexa, mas
devido ao fato de sequer existirem consensos quanto aos efeitos esperados da
participação, ou, pior, quanto à relevância de avaliá-la por seus efeitos. Afinal,
ponderar o valor da participação pela sua utilidade equivale a desvalorizá-la ou torná-
la secundária em relação ao efeito almejado.
Com a constituinte adquiriu-se um perfil novo a participação que outrora popular
tornar-se cidadã. Onde os atores engajados reelaboram seus discursos com a
diversificação e multiplicação de Instituições Participativas.
Os efeitos atribuídos a participação são muitos (Lavalle,2011) o primeiro deles
são os efeitos da socialização e os psicológicos diversos sobre os participantes. Outro
efeito é a escola de cidadania, capaz de cultivar o civismo em que se busca a
compreensão do bem público, onde o engajamento participativo incrementa o senso
de pertencimento do cidadão a sua sociedade. A participação geraria efeitos
distributivos quando realizada no marco de Instituições incumbidas de orientar as
políticas e as prioridades do gasto público.
Também costuma ser associada à racionalização e à eficiência das próprias
políticas sujeitas ao controle social. Por fim, argumenta-se que a participação traz
27
consigo efeitos agregados indiretos ou não intencionais: externalidades positivas
capazes de gerar um bem público, diferentes, nesse sentido, dos efeitos de
socialização e psicológicos de índole individual. A formulação contemporânea mais
conhecida conceitua esses efeitos em termos de capital social, entendido como bem
coletivo, subproduto da participação orientada a determinados propósitos coletivos
particulares.
A gama de características a serem equacionadas no plano da teoria só pode aumentar se contemplada a variedade de atos normalmente agrupados sob o rótulo participação: falar em uma assembleia, depositar uma queixa, inscrever o nome em um abaixo-assinado, frequentar uma reunião, aderir a um protesto público, tornar-se delegado, representar grupos na tomada de decisões institucionalmente investidas – conselheiros e delegados dos conselhos gestores de políticas, do OP(orçamentos participativos) ou das conferências –, incidir na formação dos fluxos da opinião pública etc. Indagar a efetividade das IPs (instituições participativas) não apenas é um problema imposto à análise pelas transformações ocorridas no Brasil no terreno da inovação democrática, mas, é claro, delimita o escopo dos atos definidos como participação. Ainda assim, carecemos, salvo engano, de formulações teóricas sobre os trade-offs que elas tendem a gerar dadas suas feições institucionais. (LAVALLE,2011,p.36).
Gohn (2011) analisa o sentido da participação segundo três níveis: o conceitual,
o político e o da prática social. O conceitual apresenta variações conforme o
paradigma teórico adotado em que se fundamenta, o político, usualmente é associado
a processos de democratização, também utilizado como um discurso que busca a
integração social dos indivíduos, isolados em processos que objetivam retirar os
mecanismos de regulação da sociedade resultando em políticas sociais de controle
social. O das práticas sociais que trata das ações, das lutas dos movimentos e
organizações para a realização de algo.
São diversificadas as concepções da participação, sendo estas: liberal,
corporativa, comunitária, autoritária, democrática, revolucionária, democrática-radical
apresentadas por Gohn ( 2011).
O propósito da concepção liberal é o fortalecimento da sociedade civil no
sentido de evitar ingerências do Estado. “A participação liberal se baseia, portanto,
em um princípio da democracia de que todos os membros da sociedade são iguais, a
participação seria o meio, o instrumento para a busca de satisfação dessas
necessidades”. (GOHN,2011,p.18).
A concepção corporativa pode-se dizer é procedente da liberal, há interesses
espontâneos dos indivíduos, onde existe um sentimento de identidade e concordância
de uma certa ordem social para o bem comum. “A concepção corporativa busca
28
articular o processo participativo a existência de organizações na sociedade. O
suposto é que as organizações existem apenas quando as pessoas participam”.
(GOHN,2011, p.18).
Da mesma forma, a concepção comunitária deriva-se da concepção liberal, são
priorizados aqui o fortalecimento e integração entre sociedade civil e órgãos
deliberativos e administrativos do Estado. Nesta concepção, os grupos organizados
devem participar no interior dos aparelhos do poder estatal de maneira que os atores
do público e privado possam se juntar num só.
O pressuposto autoritário, é orientado para a integração e o controle social da
sociedade e da política. Essa forma de participação pode ocorrer em duas situações,
a primeira nos regimes políticos autoritários e a segunda em regimes democráticos
representativos como resultante de uma politica cooptativa. Onde as políticas
públicas, são estimuladas de cima para baixo. (GOHN 2011)
O modelo democrático tem como princípio regulador a soberania popular, onde
a participação é concebida como um fenômeno que se desenvolve tanto na sociedade
civil como nas instituições formais políticas. É considerada oposta ao corporativismo
e demarca posições entre a sociedade civil e o sistema político. No entanto, Gohn
(2011) indica que este modelo apresenta como na concepção liberal alguns vícios,
como a constituição de redes clientelísticas movidas pelo poderio econômico ou de
prestígio político, porque o princípio básico destes modelos é o da delegação de um
poder de representação, não importando a forma como foi constituída essa
representação.
Na concepção revolucionária, a participação é estruturada nos coletivos
organizados, onde se luta contra as relações de dominação e pela divisão do poder
político. São utilizados canais existentes para reconstruí-los, em que a luta tem
diferentes lados, no sistema político e nos aparelhos burocráticos do Estado.
O sistema partidário é um ator fundamental nesta concepção, pois tem como missão formar quadros para uma participação qualificada nos espaços citados. Usualmente, a interpretação radical sobre a participação engloba teóricos e ativistas que questionam e buscam substituir a democracia representativa por outro sistema, em muitos casos pela denominada “democracia participativa”. (GOHN, 2011,p.21)
A concepção democrática-radical da participação tem como finalidade
fortalecer a sociedade civil para a construção de caminhos que apontem para uma
29
nova realidade social, ausente de injustiças, exclusões, desigualdades e
discriminações. Esta concepção baseia-se no pluralismo, onde não se trata de
indivíduos isolados, nem de indivíduos membros de uma classe social. No que se
refere ao envolvimento da participação popular, os indivíduos são considerados
cidadãos. Participar é visto como criar uma cultura de dividir responsabilidades para
a construção coletiva de um processo.
Diante dos pressupostos vistos sobre participação, pode-se dizer que a
democracia participativa enfatiza a presença dos cidadãos comuns nos processos de
tomada de decisões, dando poder aos setores sociais não representados ou sub-
representados pelas instituições políticas existentes. Trata-se de abrir instâncias de
poder ao diálogo, tanto político como social.
Sell (2006,p.93) descreve a democracia participativa como um conjunto de experiências e mecanismos que tem como finalidade estimular a participação direta dos cidadãos na vida política através de canais de discussão e decisão. A democracia participativa preserva a realidade do Estado (e a Democracia Representativa).Todavia, ela busca superar a dicotomia entre representantes e representados recuperando o velho ideal da democracia grega: a participação ativa e efetiva dos cidadãos na vida pública.
Para Dagnino; Olvera; Panfichi (2006) a democracia participativa começa a
entrar no debate contemporâneo como resposta às características elitistas e
excludentes das democracias eleitorais e as teorias que fundam a compreensão
limitada e limitante dessas democracias. O fundamento da democracia participativa
baseia-se na ampliação do conceito de política mediante a participação cidadã e a
deliberação nos espaços públicos, formando um sistema articulado de instâncias de
intervenção dos cidadãos nas decisões que lhe concernem e na vigilância do exercício
do governo.
2.2 Instituições Participativas
Nas palavras do Avritzer (2008, p. 45), “Por Instituições Participativas (IPs)
entendemos formas diferenciadas de incorporação de cidadãos e associações da
sociedade civil na deliberação sobre políticas”. Compreende-se que são espaços
onde existe a possibilidade de se constituir a partilha do poder, no qual atores estatais
e atores da sociedade civil participam simultaneamente.
30
Para Main Waring et al (2006) o aumento das Instituições Participativas e de
novas formas de intervenção na política pode estar relacionada com a crise de
representação, resultado dos fracassos e das políticas públicas implementadas pelos
governos que surgiram a partir das eleições há três décadas.
Este aumento nasce também, a partir do reconhecimento da sociedade sobre
a incapacidade do Estado de prover bens públicos, o que conduz por sua vez, à
aceitação da necessidade de trabalhar em conjunto para cumprir com esta tarefa. Em
alguns casos, as instituições de participação direta dos cidadãos são promovidas pelo
Estado. Como foi o caso dos orçamentos participativos no Brasil, que teve apoio dos
representantes eleitos, o Partido dos Trabalhadores, assim como de uma base social
composta por votantes da classe média, associações, sindicatos e da igreja.
(ABERS,2000;FUNG,2011).
A arquitetura da nova participação permite, cidadãos e sociedade civil, deliberar
em Conselhos, Fóruns Públicos, votar sobre políticas públicas, monitorar funcionários
públicos e construir novas redes.
O desenvolvimento de múltiplas instituições democráticas gerou conjunto
diversificado de incentivos que induziram ao aumento heterogêneo da sociedade civil,
diretamente envolvidos na elaboração de políticas públicas. A sociedade civil é agora
caracterizada pela presença de ampla gama de movimentos sociais, comunidades
organizadas, instituições não governamentais, provedores de serviços e organizações
religiosas. (AVRITZER 2002; BAIOCCHI 2005; LAVALLE;ACHARIA; HOUTZAGER
2005;MISCHE 2008;ARIAS 2006;WOLFORD 2010;LAVALLE;ISUNZA VERA 2011).
Como se sabe, as inovações institucionais mais significativas experimentadas
pela democracia brasileira nos anos recentes tiveram trajetórias distintas. De um lado,
os OPs (Orçamentos Participativos) surgiram e se expandiram a partir da ascensão
eleitoral do Partido dos Trabalhadores (PT), cujo marco mais significativo foi a
experiência de Porto Alegre. Onde desenvolveu-se uma nova modalidade de gestão
Pública, baseada na participação direta da população na elaboração e na execução
do orçamento público, especialmente para a escolha de prioridades dos investimentos
municipais. De outro lado, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas (CGPPs), as
Conferências (CFs) e, mais recentemente, os Planos Diretores Participativos (PDPs)
surgiram como produto de dispositivos legais, “garantidos pela Carta Constitucional
de 1988 e pela legislação ordinária dela derivada”. (BORBA, 2011, p.66)
31
Os resultados produzidos por Instituições Participativas (IPs) variam muito:
pesquisadores têm identificado mudanças no conteúdo e na forma de deliberação,
melhorias no bem-estar social, mudanças nos tipos de políticas públicas
implementadas pelo governo, melhorias das capacidades políticas dos cidadãos, bem
como o aprofundamento da democracia local (BAIOCHHI; HELLER; SILVA, 2008;
DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007; TATAGIBA, 2006; DAGNINO; TATAGIBA,
2007; AVRITZER, 2009; WAMPLER, 2007).
No entanto, também é verdade que “muitas IPs tendem a produzir mudanças
relativamente modestas, ou mesmo, em alguns casos, nenhum tipo de mudança”.
(WAMPLER,2011, p.44)
Estas novas formas de participação enfrentam vários riscos importantes. Um
deles é a devolução das atribuições e das responsabilidades do Estado de prover
bens públicos para a sociedade civil sem que exista uma transferência paralela de
recursos. Em alguns casos, para a elite é conveniente defender a autonomia da
sociedade civil como um meio para reduzir o Estado e o gasto público, estimulando
uma ética de “ faça você mesmo” ou “ “resolva sua própria situação” transferindo a
responsabilidade de assuntos imprescindíveis, como a educação pública, a
construção de caminhos ou acesso à saúde e dos serviços sociais, para grupos de
cidadãos e governos municipais ou a atores do mercado.
Neste sentido, Lavalle (2011) sugere algumas formas de ampliação para a
participação aprofundada nas IPs.
I) atuando na formação de cidadãos mais capacitados para ação política e coletiva; II) estimulando a formação e ativação de novos atores na sociedade civil; III) contribuindo para maior transparência, racionalidade e eficiência da administração pública; IV) direcionando políticas públicas ao cumprimento de funções distributivas e inclusivas; e V) contribuindo para a formação de novas elites políticas, dentre muitas outras possibilidades. No entanto, essa aparente multidimensionalidade dos resultados das IPs coloca desafios importantes para a operacionalização de avaliações de efetividade (LAVALLE,2011,p.50)
Para Cameron; Hersberg; Sharpe (2012) há que se ter cuidado, pois, o apoio à
sociedade civil e às Instituições Participativas locais pode ser conivente com uma
política neoliberal em que as instituições do Estado abandonam responsabilidades
essenciais e deixam esta carga para a sociedade civil.
32
Outro risco possível é a expansão das instituições de participação direta e que
os lideres autocráticos podem utilizar estas instituições não para fortalecer a
autonomia da cidadania mas para maximizar seu próprio poder sobre seus oponentes.
Quando executivos poderosos ou partidos dominantes aproveitam mecanismos
clientelistas para mobilizar certos grupos contra instituições, que poderiam colocar um
contrapeso em sua autoridade e privam a oposição de oportunidades para influenciar
na distribuição de recursos importantes, a participação adota um caráter
profundamente antidemocrático.
Por outro lado, é na ausência de candidatos institucionais apropriados, que a
participação popular na tomada de decisões também pode conduzir a conflitos com
a proteção dos direitos e interesses de grupos minoritários, incluídas as elites
econômicas.
Nenhum dos perigos levantados da participação direta é inevitável. A inclusão
pode fortalecer a estabilidade; a participação pode ensinar prudência e bom juízo
através de novos mecanismos institucionais, as minorias excluídas podem ter voz pela
primeira vez; pode-se exigir a apresentação de contas dos representantes eleitos.
Neste sentido, Moroni (2009) aponta alguns mitos e desafios pertinentes ao
modelo de participação.
Figura 2: Mitos e desafios ao modelo de participação Fonte: Moroni,2009.
A análise dos ganhos e das perdas democráticas deve ser sutil e cheia de
matizes. Os processos de mudanças de representação rara vezes podem representar-
se de maneira linear e previsível, pois em cada espaço institucional existem as
consequências e as transformações inesperadas.
33
Para os autores Cameron; Hersberg; Sharpe (2012) mecanismos mais robustos
para exercer a cidadania podem ser necessários para assegurar sua
representatividade efetiva, expandir a inclusão, fortalecer a sensibilidade das
autoridades para as demandas cidadãs, romper com o clientelismo, incrementar a
rendição de contas, educar os cidadãos, garantir a estabilidade política e permitir que
as práticas judiciais locais funcionem apropriadamente.
O incremento da participação direta institucionalizada na América Latina indica
que este não é somente um assunto teórico: porque uma democracia carente de uma
voz institucionalizada é insuficiente, por isso o surgimento de novas formas de
participação popular e cidadã tem o potencial de favorecer de maneira considerável a
democracia.
As eleições livres e justas e o sistema de partidos e instituições constitucionais,
mesmo quando estão respaldados por uma imprensa livre e por liberdades civis, não
parecem garantir oportunidades para que as pessoas participem nas decisões que as
afetam diretamente.
O projeto democrático participativo estaria constituído por uma concepção de aprofundamento e radicalização da democracia, que confronta com nitidez os limites atribuídos a democracia liberal representativa como forma privilegiada das relações entre Estado e sociedade. Assim, para fazer frente ao caráter excludente e elitista dessa forma, defendem-se modelos de democracia participativa e deliberativa com complementares a ela. (SANTOS;AVRITZER,2002.p.75).
Dessa forma, a participação da sociedade nas decisões assume um papel
central para a democratização. É vista como um instrumento da construção de maior
igualdade, quando contribui para a formulação de políticas públicas orientadas para
esse objetivo.
A participação é criada como um compartilhamento do poder decisório do
Estado em relação às questões relativas ao interesse público, diferenciando-se de
uma concepção de participação que se limita à consulta à população.
As formas e expressões adotadas na implementação dos princípios de participação e controle social, na direção da inovação democráticas, variam nos vários contextos nacionais: orçamentos participativos, conselhos gestores de políticas públicas, conselhos cidadãos, mesas de concertação, mecanismos de prestações de contas, monitoramento etc. (CAMERON;HERSBERG;SHARPE, 2012,p21)
34
O controle social sobre o Estado deve incluir mecanismos de acompanhamento
e monitoramento de sua atuação por parte da sociedade, para garantir o seu caráter
público, prestação de contas ou accountability.
A prestação de contas no projeto democrático participativo vincula-se a outras
formas de participação dos cidadãos, são orientadas pela perspectiva de garantir
direitos e assegurar o controle social do público.
Três modelos de prestação de contas têm sido experimentados no Brasil. O
primeiro deles refere-se as ações de grupos da sociedade civil que assumiram como
tarefa a vigilância de algum órgão do Estado ou processo político, como é o caso das
iniciativas de organizações não governamentais como, Transparência Brasil ou o
Observatório da cidadania. O segundo, a criação de novas instituições no Estado,
cuja função é garantir o direito de informação ou ajudar a cidadania a vigiar o exercício
do governo. O terceiro refere-se à criação de agências de controle interno do próprio
Estado, que operam como entidades autônomas.
Entretanto, a heterogeneidade do Estado e as distintas vontades políticas dos
encarregados dessas agências são algumas variáveis a levar em conta para explicar
a diferença de atuação. No Brasil, a criação generalizada de ouvidorias nos diversos
níveis do governo e agências estatais tem impactos muito variados. Também se
avançou na transparência de vários setores do governo, com o acesso on line a dados
governamentais e de resultados eleitorais. (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI,2006).
Também considerada como elemento central da democracia participativa, a
sociedade civil, é considerada como um terreno constitutivo da política, é nela que se
daria o debate entre os interesses divergentes e a construção dos consensos
provisórios que possam configurar o interesse público.
Neste sentido (AVRITZER,2002;DAGNINO,2002) dizem que a construção de
espaços públicos, societais ou com a participação do Estado, onde esse processo de
publicização do conflito, de discussões e de deliberação, assume papel fundamental
no interior do projeto democrático participativo.
Neste aspecto Bava (2005) enfatiza que não se pode dissociar a participação
cidadã das instituições democráticas que o sistema possui. É tão importante agir no
parlamento e lançar mãos dos instrumentos jurídicos que estão à disposição de todos
os cidadãos quanto ocupar os espaços dos Conselhos de Gestão. Poucas vezes
lança-se mão de uma ação civil pública para questionar uma política, uma alocação
de recursos. Há instrumentos que não são usados pelos cidadãos, que precisam
35
aprender a exercer a cidadania nesse espaço, uma das alternativas é capacitar o
cidadão para isso.
2.2.1 Instituições Participativas no Turismo
As instituições ligadas ao turismo dependem, da orientação que o governo de
cada país der a essa atividade. Em muitos países, quando muda o governo a
orientação do turismo pode mudar e, por conseguinte, pode mudar também tanto a
sua posição hierárquica como sua subordinação administrativa. (BENI,2012) No caso
do Brasil, ocorreram algumas alterações com as mudanças de governo quando se
trata no envolvimento de atores, em que são promovidas ações de mudanças, com o
objetivo de ampliar e incrementar a atividade turística no Brasil.
A primeira instituição participativa criada foi o Conselho Nacional de Turismo
(CNT), com a finalidade de formular, coordenar e dirigir a Política Nacional de Turismo
(Figura 3). No ano de 1991 este Conselho foi extinto deixando sua finalidade e
competências ao Instituto Brasileiro de turismo.
Figura 3: Trajetória do Conselho Nacional de Turismo Fonte: http://www.turismo.gov.br/conselho-nacional-de-turismo.html
No ano de 2003 com a criação do Ministério do Turismo, foi reativado o CNT
cuja finalidade é assessorar o Ministro de Estado do Turismo na formulação e
aplicação da Política Nacional de Turismo e dos planos, programas, projetos e
atividades dela derivados.
A composição do Conselho Nacional de Turismo está definida no Art. 2º do
Decreto n° 6.705, de 19 de dezembro de 2008, que discrimina os órgãos e instituições
vinculadas ao Poder Executivo Federal, administração pública direta e indireta,
Conselho Nacional de
Turismo
Instituído pelo decreto nº55/66
Extinto em 1991Reativado em
2003 Lei nº 10.683/2003
36
integrando também à composição três representantes designados diretamente pelo
Presidente da República, remetendo o referido Decreto para portaria ministerial do
Ministro de Estado do Turismo quanto às entidades da sociedade civil organizada que
participarão do Conselho.
O Conselho Nacional de Turismo tem reuniões ordinárias e extraordinárias
convocadas pelo seu Presidente, que são realizadas a cada trimestre. As reuniões do
Conselho Nacional de Turismo serão públicas, podendo ser sigilosas se o interesse
público o exigir e a critério do plenário. O Presidente do Conselho poderá convidar
outras entidades públicas e da iniciativa privada a participar das reuniões do
colegiado.
A política pública descentralizada para o turismo, conforme preconiza o Plano
Nacional de Turismo – PNT 2003 / 2007, orientou a estruturação de ambientes de
organização – colegiados - a partir do núcleo estratégico, em nível superior,
coordenado pelo Ministério do Turismo.
Nas Unidades Federativas, são os Fóruns ou Conselhos que constituem a
instância de governança estadual do modelo da gestão descentralizada da Política
Nacional de Turismo, com caráter propositivo, consultivo e mobilizador, e, integrando
instituições dos setores público, privado e terceiro setor, representativas das suas
congêneres que compõem o Conselho Nacional de Turismo.
A implementação e execução do PNT 2003/2007 teve nessas Instâncias
Estaduais a contextualização das ações da Política Nacional (Mtur,2006),
estruturando o turismo nos estados, regiões e municípios, propondo, deliberando,
validando e encaminhando assuntos de competência e interesse da Política Estadual
do Turismo.
No âmbito desse modelo foi definido o Programa de Gestão Descentralizada
do Turismo como estratégia operacional para promover a organização, estruturação,
integração e articulação dos colegiados para a gestão do turismo nos diferentes níveis
e setores institucionais e empresariais. Estes congregam instituições, entidades,
associações e agentes da sociedade civil organizada e atuam para o desenvolvimento
sustentável do turismo nos diversos territórios das macrorregiões turísticas brasileiras.
São objetivos dos colegiados estaduais para a gestão descentralizada do turismo nacional: • A consolidação e continuidade das Políticas Nacional e Estadual de Turismo; • Apoiar na definição e execução da Política de Desenvolvimento Turístico do Estado, Regiões e Municípios; • A Promoção, coordenação, monitoramento, incentivo e avaliação da execução dos
37
programas da Política de Turismo; • Integração e articulação das políticas públicas e privadas do setor; • Otimização de recursos e resultados; • Fortalecimento da cadeia produtiva do turismo integrando os setores público- privado e 3º setor; • Desenvolvimento de produtos turísticos de qualidade, orientado por metas, no foco dos produtos e mercados; • Constituição de canal de ligação entre o Governo Federal e os destinos turísticos; • Atuação junto a outros órgãos e entidades que exercem atividades relacionadas com o turismo;(Mtur, 2006,p.17)
A Instância de Governança Regional é uma organização com participação do
poder público e dos atores privados dos municípios componentes das regiões
turísticas, com o papel de coordenar o Programa de Regionalização do Turismo -
Roteiros do Brasil em âmbito regional. Essas Instâncias podem assumir estrutura e
caráter jurídico diferenciados, sob a forma de fóruns, conselhos, associações,
comitês, consórcio ou outro tipo de colegiado. “A institucionalização de uma Instância
de Governança Regional deve ter como base a transparência e a representatividade
dos setores envolvidos com o turismo. Esse processo deve ocorrer de maneira
participativa e compartilhada”. (Mtur,2007, p.18)
Os objetivos e as estratégias da institucionalização de uma Instância de Governança no âmbito regional são os seguintes: Os objetivos podem ser assim definidos: • criar comunicação regional para a operacionalização do Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil; • coordenar todo o processo da regionalização do turismo de uma região turística; • descentralizar as ações de coordenação do processo, deslocando-as da União para o Estado, e deste para as regiões turísticas. As estratégias para alcançar tais objetivos são: • organizar e coordenar os diversos atores para trabalhar com o foco centrado na região turística, de modo a considerar as especificidades de cada município; • avaliar e apoiar os projetos elaborados pelos diversos agentes do processo de consolidação da região turística, quando necessário; • mobilizar parceiros regionais para integrarem o Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil; • participar do planejamento e apoiar a gestão dos roteiros e produtos turísticos; • integrar as ações intra-regionais e interinstitucionais; • realizar o planejamento, o acompanhamento, a monitoria e a avaliação das estratégias operacionais do Programa no âmbito regional; • captar recursos e otimizar seu uso. (Mtur,2007,p.19).
O programa de Regionalização do turismo (Figura 4) é constituído por
coordenações sendo estas: Nacional, Estadual, Regional e Municipal.
38
Figura 4: Estrutura de organização do Programa de Regionalização do Turismo
Fonte: Mtur (2007)
Para consolidar o processo de Institucionalização das Instâncias de
Governança Regionais as diretrizes do Programa de Regionalização do Turismo –
Roteiros do Brasil estabelecem algumas competências dos principais agentes
envolvidos com o Programa, conforme apresentado no Quadro 2.
Instituição Competências
Ao Ministério do Turismo, com apoio do Conselho Nacional de Turismo, por meio da Câmara Temática de Regionalização, compete:
Definir diretrizes e estratégias para a institucionalização das Instâncias de Governança Regionais, em âmbito nacional; • Estimular, apoiar e orientar as Unidades da Federação na institucionalização das Instâncias das Governança nas regiões turísticas; • Disponibilizar os instrumentos necessários para apoiar o processo de institucionalização das Instâncias de Governança; • Articular parcerias e negociar recursos técnicos, normativos e institucionais com as diferentes esferas do poder público, empresários e organismos internacionais para apoiar o processo de institucionalização de Instâncias de Governança Regionais, em âmbito nacional; • Produzir e disseminar dados e informações sobre as Instâncias de Governança Regionais; • Apoiar as Unidades da Federação na implementação, monitoramento e avaliação dos Módulos Operacionais do Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, em âmbito estadual; • monitorar e avaliar as ações do
Coordenação Nacional
•Ministério do Turismo
•Conselho Nacional do Turismo
Coordenação Estadual
•Órgão Oficial de Turismo da UF
•Fórum Estadual de Turismo
Coordenação Regional
• Instância de govenança municipal dos municipios integrados
Coordenação Municipal
•Órgão Municipal de Turismo/Colegiado local (conselhos,fóruns etc)
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processo de institucionalização de Instâncias de Governança Regionais, em âmbito nacional.
Ao Órgão Oficial de Turismo da Unidade da Federação, com apoio do Fórum Estadual de Turismo, compete:
Definir diretrizes e estratégias para a institucionalização das Instâncias de Governança Regionais alinhadas às nacionais; • estimular, apoiar e orientar as regiões turísticas na institucionalização das Instâncias de Governança; • articular parcerias e negociar recursos técnicos, normativos e institucionais com as diferentes esferas do poder público, empresários e organismos internacionais para apoiar o processo de institucionalização de Instâncias de Governança Regionais, no âmbito regional e estadual; • coordenar o processo de institucionalização das Instâncias de Governança Regional em âmbito estadual; • divulgar o processo de institucionalização da Instância de Governança nas diversas regiões turísticas; • apoiar a Instância de Governança Regional na implementação, monitoramento e avaliação dos Módulos Operacionais do Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil nas regiões turísticas; • monitorar e avaliar as ações do processo de institucionalização das Instâncias de Governança Regionais, em âmbito estadual.
À Instância de Governança Regional compete: Fortalecer seu papel de coordenação do Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, em âmbito estadual, nos casos em que esta já esteja estabelecida; • definir a forma da Instância de Governança e os instrumentos a serem utilizados na gestão da região turística; definir e validar critérios para a escolha do(s) Mobilizador(es), de acordo com as características sugeridas no Módulo Operacional: Sensibilização do Programa, desde que essa seja a opção escolhida como estratégia de atuação; • escolher o(s) Mobilizador(es), de acordo com os critérios definidos e validados pela Instância de Governança Regional, desde que essa seja a opção escolhida como estratégia de atuação; • implementar os outros Módulos Operacionais do Programa, em âmbito regional, seguindo os princípios da sustentabilidade ambiental, econômica, sociocultural e político institucional; • promover a integração e cooperação entre a população envolvida no processo de regionalização do turismo; • articular parcerias e negociar recursos técnicos, normativos e institucionais com as diferentes esferas do poder público, empresários e organismos internacionais para apoiar a implementação do Programa de Regionalização do Turismo em âmbito regional; • promover a integração de ações intra-regionais e interinstitucionais; • planejar as estratégias operacionais do Programa no âmbito da região, em conjunto com as organizações sociais, políticas e econômicas, integrando as ações estaduais e nacionais; • monitorar e avaliar a
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implementação do Programa, em âmbito regional.
Ao Órgão Municipal de Turismo, com apoio do Colegiado Local de Turismo, compete:
Articular a integração regionalizada do turismo com os parceiros do município e dos outros municípios e distritos participantes da região turística; • Apoiar o Órgão Oficial de Turismo da Unidade da Federação na identificação dos agentes adequados e necessários à gestão do processo de governança, de acordo com o perfil requerido pelo Programa nos municípios; • Participar da Instância de Governança Regional; • Mobilizar os segmentos organizados para o debate e indicação de propostas locais para a Região; • Articular parcerias e negociar recursos técnicos, normativos e institucionais com as diferentes esferas do poder público, empresários e organismos internacionais para apoiar a implementação do Programa, em âmbito municipal; • Integrar os diversos setores sociais, políticos e econômicos em torno da proposta de regionalização; • Participar, de forma ativa, do debate e da formulação das estratégias locais para a consolidação da região; • Planejar e coordenar a execução das ações locais de modo integrado às regionais; • Monitorar e avaliar a implementação do Programa, em âmbito municipal.
Quadro 2: Competências das instituições participativas de turismo
Fonte: Mtur (2007,p.25)
Percebe-se que existe nas Instituições Participativas do turismo descritas, uma
tentativa para o estabelecimento de estratégias convergentes de interesse dos
estados, regiões turísticas e municípios onde deve-se ultrapassar os interesses
individuais em favor de objetivos coletivos. Porém, é desconhecida a efetividade de
tais Instituições Participativas, por isso, tenta-se neste estudo conhecer as práticas
participativas desenvolvidas.
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Capitulo 3 - CONSELHOS- ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE
CIVIL
Este capítulo apresenta levantamento histórico dos Conselhos e suas
representações teóricas ao longo dos anos, também aborda o processo de construção
dos Conselhos no Brasil e algumas discussões teóricas acerca da efetividade destes
espaços participativos.
3.1 Breve Levantamento Histórico
Historicamente o debate sobre os Conselhos ganha uma perspectiva política
relevante ao longo dos anos (Figura 5), de acordo com os autores Pinheiro; Martorano
(2013).
Figura 5: Representação teórica dos tipos de Conselhos
Fonte: elaborado pela autora com base em Pinheiro e Martorano (2013,p.213)
Sobre o surgimento dos Conselhos, Martorano (2011,p.49) afirma que:
[...] os conselhos foram a principal forma política de caráter popular encontrada pelos trabalhadores na tentativa de construir uma nova democracia ao longo do século 20. Em parte, esse fato pode ser explicado porque os conselhos operários – a exemplo da comuna de Paris e dos Sovietes em 1905 e 1917 – foram fruto da própria luta dos trabalhadores e não uma previa invenção de seus líderes políticos ou de intelectuais socialistas.
Comuna de Paris
•O poder operário foi organizado emConselhos, eleitos pelo sufrágio universalpor toda Paris, sendo seus mandatosrevogáveis a qualquer momento em queo povo, assim considerasse pertinente
• Sua característica principal foi repudiar aforma de governo parlamentar eorganizar-se como uma “ corporação deTrabalho”, que exercia as funçõeslegislativas e executivas ao mesmotempo.
•A Comuna, com o seu poder emmovimento, exercido pelos diversosconselhos, questionou o poder atéentão vigente. Tornou-se um governo declasse operaria, revelando-se uma formapolitica na qual os trabalhadoresorganizados conseguiram exercer ademocracia de classe, o autogoverno dosprodutores, a democracia de novo tipo, ados proletariados.
Os conselhos de deputados operários (Sovietes)
• surgiram inicialmente na Rússia no anode 1905, no momento de um grandeascenso do movimento revolucionáriodos trabalhadores russos. Porem , taologo a contrarrevolução fortaleceu-se omovimento operário começou a refluir ,osoviete deixou de existir após curtaparalisia. Em 1917,os sovietes dedeputados operários tranformaram-seem sovietes de deputados operários esoldados, atraíram para sua área deinfluencia as mais amplas massas dopovo e conquistaram uma enormeautoridade, pois o poder real estava aoseu lado em suas mãos.
Conselhos de Fábrica
•O movimento dos Conselhos de Fábricafoi promovido por Gramsci em 1919-1920. Surgiram em Turim, com o objetivode construir uma democracia operaria eo poder político proletário, atuando deforma independente de partidos esindicatos.
• Sob o ponto de vista de Gramsci (1981) oConselho proporciona a unidade daclasse trabalhadora, dá as massas umacoesão e uma forma que são da mesmanatureza da coesão e da forma que amassa assume na organização geral dasociedade. A existência dos Conselhos dáaos operários a responsabilidade diretapela produção, leva-os a melhorar seutrabalho, instaura uma disciplinaconsciente e voluntaria, cria a psicologiado produtor, do criador da historia.
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Os exames sobre essas experiências estão longe de ter se esgotado, sob o
pretexto de que teriam fracassado. Se, por um lado, a história dos conselhos operários
no século XX não apresenta um final feliz, por outro, é possível reconhecer que ela
não acabou por ai.
No seu livro Sobre a Revolução, Hannah Arendt (2011, p.314) escreve que [... o surgimento dos conselhos populares no registro de suas histórias, tratavam-lhes como meros órgãos essencialmente passageiros na luta revolucionaria pela libertação, isto é, não entendiam em que medida o sistema de conselhos lhes mostrava uma forma de governo inteiramente nova, como um novo espaço público para a liberdade que se constituía e se organizava durante o curso da própria revolução.
Quanto ao surgimento dos Conselhos Hannah Arendt (2011) escreve que não
se pode invocar nenhuma tradição, revolucionária ou pré-revolucionária, para explicar
o surgimento e ressurgimento metódico do sistema de conselhos desde a revolução
Francesa. As principais datas (Figura 6) de aparecimento desses órgãos de ação e
germes de um novo Estado são as seguintes:
Figura 6: Principais datas do surgimento de Conselhos
Fonte: Elaborado pela autora com base em Hannah Arendt (2011,p.328)
Para Arendt (2011) a simples enumeração das datas acima citadas sugere uma
continuidade que nunca existiu de fato. E precisamente por causa da falta de
continuidade, de tradição e de influência organizada que o fenômeno é tão
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impressionante. Nesta perspectiva, em seu livro Sobre a Revolução (2011,p.329)
Hannah Arendt assegura:
Entre as características comuns aos conselhos, a mais destacada é, claro, a espontaneidade com que surgem, pois ela contraria de maneira flagrante e evidente o modelo [teórico] de revolução do século XX- planejada, preparada e executada com frieza e precisão quase cientifica pelos revolucionários profissionais.
O que se destaca na literatura, é que em todos os lugares onde a revolução
não foi derrotada e não se seguiu alguma espécie de restauração, acabou por
prevalecer a ditadura monopartidária, isto é, o modelo do revolucionário profissional,
mas prevaleceu somente depois de uma luta encarniçada com os órgãos e instituições
da própria revolução. Além do que, os Conselhos sempre foram órgãos não só de
ação mas também de ordem, e de fato o objetivo deles era implantar uma nova ordem
que gerava conflito com os grupos de revolucionários profissionais, que queriam
rebaixá-los a meros órgãos executivos da atividade revolucionária.
É fato também que os membros dos Conselhos não se contentavam em discutir
e se informar sobre medidas tomadas por partidos ou assembleias; os Conselhos
desejavam explicitamente a participação direta de todos os cidadãos nos assuntos
públicos do país, e enquanto duraram não há dúvida de que todo indivíduo encontrou
sua esfera de ação e pôde observar sua contribuição pessoal para os acontecimentos
do dia.
As pessoas que testemunharam o funcionamento dos Conselhos geralmente
concordavam que a revolução tinha permitido uma regeneração direta da democracia,
no que estava implícito que todas essas regenerações infelizmente estavam
condenadas a malograr em vista do óbvio, isto é, que seria impossível o povo conduzir
diretamente os assuntos públicos nas condições modernas (ARENDT,2011).
Esses observadores viam os Conselhos como um sonho romântico, alguma
espécie de utopia fantástica que se materializava por um rápido instante apenas para
mostrar como eram fantasiosos os anseios românticos do povo, que parecia
desconhecer as realidades da vida. Respaldavam-se no sistema partidário, tornando
como um dado de fato que não existia nenhuma outra alternativa ao governo
representativo e esquecendo convenientemente que a queda do velho regime se
devia, entre outras coisas, justamente a esse sistema.
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De acordo com Hannah Arendt (2011,p.330) o que havia de admirável nos conselhos, não era só o fato de que transpunham todas as linhas partidárias e que membros de vários partidos se sentavam juntos nos mesmos conselhos, mas também que a filiação partidária não desempenhava absolutamente nenhum papel. Eram de fato os únicos órgãos políticos para quem não pertencia a nenhum partido. Dessa forma, os conselhos invariavelmente entravam em conflito com todas as assembleias, tanto com os velhos parlamentos quanto com as novas assembleias constituintes, pela simples razão de que estas, mesmo em suas alas mais radicais, eram ainda filhas do sistema partidário.
Em plena revolução, o que mais afastava os conselhos dos partidos eram
precisamente os programas partidários; pois esses programas, por mais
revolucionários que fossem, eram todos fórmulas prontas que não requeriam ação,
mas, apenas execução.
Atualmente é nítido que a fórmula teórica desapareceu na execução da prática,
mas, se a fórmula tivesse sobrevivido à sua execução, os Conselhos fatalmente se
rebelariam contra qualquer linha de ação desse gênero, porque a própria clivagem
entre os especialistas do partido que sabiam e a massa do povo que supostamente
deveria colocar em prática esse saber não levava em conta a capacidade do cidadão
médio de agir e formar opinião própria. Em outras palavras, os Conselhos fatalmente
se tornariam supérfluos caso prevalecesse o espírito do partido revolucionário.
Neste sentido, Hananh Arendt (2011,p.331) assegura “sempre que o conhecer
e o agir se separam, perde-se o espaço de liberdade”. Os Conselhos, eram espaços
de liberdade. Como tais, invariavelmente não aceitavam ser considerados como
órgãos temporários da revolução e, muito pelo contrário, se empenhavam ao máximo
para se estabelecer como órgãos permanentes de governo.
Não pretendiam tornar a revolução permanente, mas tinham como objetivo
lançar as fundações de uma república proclamada com todas as suas consequências,
o único governo que encerrará para sempre a era das invasões e guerras civis; não o
sonho da fraternidade socialistas ou comunista, mas a instauração da verdadeira
república: tal era a recompensa que se esperava como fim da luta.
Para Hannah Arendt (2011) as intenções dos primeiros sovietes eram tão
evidentes que as testemunhas da época podiam sentir o surgimento e a formação de
uma força que um dia poderá ser capaz de efetuar a transformação do Estado. Foi
precisamente essa esperança de transformação do Estado, de uma nova forma de
governo que permitisse a cada membro da sociedade igualitária moderna a se tornar
um participante nos assuntos públicos, que foi sepultada pelas catástrofes das
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revoluções do século XX. As causas foram múltiplas e, claro, variaram entre os países,
mas o que se costuma chamar de forças da reação e da contrarrevolução não tiveram
papel de destaque.
O que os Conselhos contestavam era o sistema partidário em si, em todas as
suas formas, e esse conflito se acentuava sempre que os Conselhos, nascidos da
revolução, se voltavam contra o partido ou os partidos cujo único objetivo sempre
havia sido a revolução.
Como exemplo pode-se citar a revolução de fevereiro de 1917 na Rússia e a
Revolução Húngara de 1956, que duraram apenas o suficiente para mostrar em linhas
gerais como seria um governo e como funcionaria uma república se fossem fundadas
nos princípios dos Conselhos. Em ambos os casos, os Conselhos surgiam em todas
as partes, totalmente independentes entre si, conselhos operários, soldados e
camponeses no caso da Rússia, e os mais díspares tipos de Conselhos no caso da
Hungria: conselhos de moradores que surgiam em todos os bairros residenciais, os
chamados conselhos revolucionários que nasceram das lutas de ruas, Conselhos de
escritores e artistas, nascidos nos cafés de Budapeste, Conselhos de estudantes e
jovens nas Universidades, conselhos de operários nas fábrica, Conselhos nas Forças
Armadas, entre os funcionários públicos e assim por diante. A formação de um
conselho em cada um desses vários grupos converteu-se em uma aproximação mais
ou menos fortuita numa instituição política.
O aspecto mais marcante desses desenvolvimentos espontâneos é que bastaram poucas semanas, no caso da Rússia, ou poucos dias, no caso da Hungria, para que esses órgãos independentes e extremamente dispares dessem início a um processo de coordenação e integração por meio da formação de conselhos superiores, de caráter regional ou provincial, dos quais finalmente eram escolhidos os delegados para uma assembleia representando o país inteiro. (ARENDT,2011, p.334)
O objetivo comum era a fundação de um novo corpo político, um novo tipo de
governo republicano que se basearia em “Repúblicas elementares” de tal forma que
o poder central não privaria os corpos constituintes de seu poder original de constituir.
Isto é, os Conselhos, ciosos de sua capacidade de agir e formar opinião,
inevitavelmente descobririam a divisibilidade do poder e sua consequência mais
importante, a necessária separação dos poderes no governo.
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A verdade histórica dessa questão é que o sistema partidário e o sistema de conselhos são quase contemporâneos; ambos eram desconhecidos antes das revoluções e ambos são consequências do postulado moderno e revolucionário de que todos os habitantes de um determinado território têm o direito de ser admitidos a esfera pública e política. Os conselhos, no que se distinguem dos partidos sempre surgiram durante a própria revolução e brotaram do povo como órgãos espontâneos de ação e ordem. Vale frisar este último ponto; com efeito, nada contraria mais incisivamente o velho adágio das inclinações ”naturais” anarquistas e sem lei de um povo isento da coerção do governo do que o surgimento dos conselhos, que, sempre que aparecem, e de modo mais acentuado durante a revolução Húngara, estavam empenhados na reorganização da vida política e econômica do país e no estabelecimento de uma nova ordem. (ARENDT, 2011, p.339)
A ação e participação nos assuntos públicos, aspiração natural dos Conselhos,
não são sinais de saúde e vitalidade, e sim de decadência e distorção de uma
instituição cuja função primária sempre foi a representação. Os sistemas partidários
que se diferenciam por muitos aspectos, um dos aspectos é que eles indicam
candidatos para cargos eletivos ou para o governo representativo. “O ato de indicar
basta por si só para dar origem a um partido político”. (ARENDT,2011, p.340).
O partido como instituição pressupunha, ou de que a participação do cidadão
nos assuntos públicos era garantida por outros órgãos públicos, ou que tal
participação não era necessária e as camadas da população deveriam se contentar
com a representação ou que todas as questões políticas no Estado de bem estar
social são, problemas administrativos a ser tratados e decididos por especialistas,
visto que nem mesmo os representantes do povo dispõem de área de ação, mas são
funcionários administrativos, cujo encargo, embora no interesse público, não se
diferencia na essência dos encargos de uma administração privada. .
Sobre esse ponto de vista Hannah Arendt (2011) escreve que os Conselhos
teriam de ser considerados como instituições atávicas sem qualquer relação com a
esfera dos assuntos humanos. Da mesma forma em relação ao sistema de partidos.
Numa sociedade sob o signo da abundância, os conflitos entre interesses de grupos
não precisam mais ser dirimidos em detrimento mútuo, e o princípio da oposição só é
válido enquanto existem escolhas autênticas, que transcendem opiniões objetivas e
demonstravelmente válidas por especialistas.
O conflito entre os dois sistemas, os partidos e os Conselhos, ocupou o primeiro
plano em todas as revoluções do século XX. A questão do jogo era representação
versus ação e participação. Os Conselhos eram órgãos de ação, os partidos
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revolucionários eram órgãos de representação, e ainda que os partidos
revolucionários timidamente reconhecessem os Conselhos como instrumentos da luta
revolucionária, mesmo em plena revolução tentaram dominá-los internamente; eles
sabiam muito bem que nenhum partido, por mais revolucionário que fosse, conseguiria
sobreviver a transformação do governo numa verdadeira república soviética.
Neste ponto de vista Arendt (2011,p.342) coloca que, se é verdade que os partidos revolucionários nunca entenderam até que ponto o sistema de conselho equivalia ao surgimento de uma nova forma de governo, também é verdade que os conselhos foram incapazes de entender até que ponto e a que enorme extensão a máquina do governo nas sociedades modernas deve executar funções administrativas. O equívoco fatal dos conselhos sempre foi o problema que eles mesmos não distinguiam claramente entre a participação nos assuntos públicos e a administração ou gerenciamento das coisas no interesse público. Na forma de conselhos operários, tentaram várias vezes assumir a direção de fábricas, e todas as tentativas fracassaram redondamente.
Pois, os Conselhos operários eram os piores órgãos para detectar talentos, os
escolhidos eram selecionados de acordo com critérios políticos, por sua probidade,
integridade pessoal, capacidade de discernimento e muitas vezes pela coragem física.
Os mesmos homens, plenamente capazes de agir na alçada política,
fatalmente falhariam se fossem incumbidos de gerenciar uma fábrica ou atender a
outras obrigações administrativas. Pois as qualidades do político ou estadista e as
qualidades do gerente ou administrador não só são diferentes como muito raramente
se encontram na mesma pessoa; o primeiro deve saber lidar com as pessoas num
campo de relações humanas, cujo princípio é a liberdade, e o segundo deve saber
gerir coisas e pessoas numa esfera da vida cujo princípio é a necessidade.
Os Conselhos das fábricas introduziram um elemento de ação da administração
das coisas, e de fato isso só poderia gerar o caos. Foram exatamente essas tentativas
condenadas de antemão que trouxeram desprestígio ao sistema de Conselhos. Para
Hannah Arendt (2011) a principal razão para o fracasso do sistema de Conselhos não
foi nenhuma ilicitude das pessoas, mas sim suas qualidades políticas.
Os Conselhos acima identificados eram formas de participação mais diretas,
mais cotidianas. O que se pode aproveitar dessas experiências históricas é a ideia
de que as pessoas participarão da vida cotidiana da gestão pública de um município,
de um Estado, do poder público, e de que a participação não se deve dar em um único
momento, de quatro em quatro anos nas eleições.
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Em relação a formação dos Conselhos, ressalta-se que também eram uma elite
do povo e surgida do povo, que o mundo jamais conheceu, os membros não eram
indicados de cima e apoiados em baixo.
No caso dos Conselhos elementares que surgiram em qualquer lugar onde os
indivíduos moravam e trabalhavam juntos, foram escolhidos por eles mesmos; se
organizaram e tomaram a iniciativa. Neste caso, pode-se dizer que eram a elite política
do povo que a revolução trouxe.
Os membros dos Conselhos escolhiam seus delegados para o Conselho logo
acima, e esses delegados também eram escolhidos por seus pares, sem sujeitar-se a
qualquer pressão de cima para baixo. A escolha era feita na confiança de seus iguais,
e essa igualdade não era natural e sim política, ou seja, a igualdade daqueles que
haviam se comprometido e agora estavam engajados num empreendimento conjunto.
Uma vez eleito e enviado ao Conselho logo acima, o delegado estava de novo entre
seus pares pois, os delegados em todos os níveis deste sistema eram os que tinham
recebido um voto especial de confiança.
Para Hanna Arendt (2013, p. 347) sem dúvida, essa forma de governo, caso se desenvolvesse por completo, voltaria a ter a forma de uma pirâmide, que, claro, é a forma de um governo essencialmente autoritário. Mas, enquanto a autoridade em todos os governos que conhecemos vem de cima para baixo, neste caso a autoridade não se teria gerado nem em cima nem baixo, e sim a cada camada da pirâmide; e evidentemente poderia constituir a solução para um dos problemas mais sérios de toda a política moderna, que não é como reconciliar liberdade e igualdade, e sim como reconciliar igualdade e
autoridade.
No que diz respeito a forma atual dos Conselhos, entende-se que estes estão
crescendo cada vez mais, muitos são exigências legais. São novos instrumentos de
expressão, de representação e participação, dotados de potencial de transformação
política. Porém, isso depende de como vão ser implementados e operacionalizados.
O Conselho em si, enquanto exigência de lei, isso não garante nada. Eles
podem imprimir um novo formato às políticas públicas desde que implementados e
operacionalizados com efetiva participação cidadã. O processo de elaboração de
políticas públicas e a tomada de decisões realizadas a partir de interação entre
agentes governamentais e agentes da sociedade civil organizada, são ações que
exigem uma nova institucionalidade pública, eles estão criando uma nova esfera social
pública não estatal.
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Alguns elementos importantes podem ser definidos como essenciais a
organização dos Conselhos. Tais como: uma base social concreta, representantes
desta base com mandato vinculável e revogável, exercício de funções legislativa e
executivas. Entende-se os Conselhos como uma organização dotada de flexibilidade,
com possibilidades de articulação no plano territorial e funcional. Facilita a
transparência dos atos e decisões e, ao mesmo tempo constitui-se um espaço de
disputa de posições políticas e ideológicas.
3.2 Os Conselhos Municipais no Brasil
Os Conselhos de Políticas Públicas tem seus antecedentes mais remotos aos
dos conselhos municipais de educação criados no século XIX e, na área da
previdência social, os órgãos administrativos colegiados – Caixas e Institutos de
Aposentadoria e Pensões – criados nas décadas de 1920 e 1930 do século passado.
Os conselhos de saúde, criados pela Lei no 8.142, de 1990 (BRASIL, 1990), tornaram-
se o paradigma que inspirou a constituição recente de Conselhos em outras áreas.
Nos anos 80 os Conselhos entram na cena política brasileira, porém de forma bastante modificada em relação à história já relatada. Os conselhos se colocam como veículos de articulação política para gerir direitos sociais coletivos, como saúde, educação, direitos do menor e dos adolescentes, assistência social em âmbitos municipal, estadual e federal. (TÓTORA; CHAIA, 2002,p.59)
A rápida disseminação de Conselhos de políticas públicas e de direitos pelos
municípios do país, desde a década de 1990, está relacionada à indução para o
estabelecimento dos fóruns promovida por meio da transferência de recursos
financeiros federais para os níveis subnacionais de governo, condicionada, entre
outros requisitos, à constituição desses organismos.
Em consequência, um número crescente de Conselhos começou a surgir nos
diversos níveis das administrações. Gohn (2011) apresenta três tipos de Conselhos
que surgiram no cenário brasileiro do século XX, (Figura 7), os Conselhos
comunitários, criados pelo próprio poder público executivo, para mediar suas relações
com os movimentos sociais e com as organizações populares. Os Conselhos
populares, construídos pelos movimentos populares ou setores organizados da
sociedade civil em suas relações de negociações com o poder público e os Conselhos
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institucionalizados, com possibilidade de participar da gestão dos negócios públicos
criados por leis ordinárias do município, surgidos após pressões e demandas da
sociedade civil.
Figura 7 : Tipos de Conselhos no cenário brasileiro Fonte: Elaborado pela autora com base em Gohn (2011)
Atualmente no Brasil, os Conselhos na sua grande maioria são criados por
iniciativa do executivo, através de projeto de lei, que deve ser aprovado pela câmara
municipal. Esse processo possibilita a participação de variados atores em diversos
momentos.
Trata-se efetivamente de órgãos públicos de natureza suis generis: são criados por lei, regidos por um regulamento que é aprovado pelo seu plenário mas referendado pelo executivo, tem caráter obrigatório para todo o país como condição para repasse de recursos. O que lhes dá especificidade é a sua composição. Embora definida em lei, ela é constituída geralmente numa conferência ou fórum em que estão representados a sociedade civil e o governo. (TEIXEIRA,2000,p.103)
Pode-se dizer que os Conselhos são uma nova institucionalidade que não
decorre meramente da lei ou da discussão no parlamento, mas do debate público nos
espaços sociais, da interlocução de diferentes atores, até a constituição de um
conjunto de proposições que serve de balizamento para as esferas da decisão formal.
Avritzer (2008) entende que o Conselho é uma instituição participativa em que
são incorporados cidadãos e associações da sociedade civil na deliberação sobre
políticas, os quais por meio da constituição de uma instituição na qual atores estatais
e atores da sociedade civil participam simultaneamente.
Em seu artigo Sociedade civil, direitos e espaços Públicos, Vera Telles (1994)
se refere aos Conselhos como uma institucionalidade que vai se construindo entre
regras formais e informais de convivência pública, sob formas codificadas ou não,
permanentes ou descontínuas , mas que , de alguma forma projetam os direitos como
parâmetros públicos , que balizam os debates sobre o justo e o injusto, o legítimo e o
Conselhos comunitários
•Final dos anos 1970
Conselhos populares
•Anos 1980
Conselhos Institucionalizados
•A partir de 1988
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ilegítimo, nas circunstâncias e acontecimentos que afetam a vida de indivíduos,
grupos, classes e mesmo de uma população inteira. Uma institucionalidade que exige
a quebra de monopólio de velhos atores: governo, parlamento, judiciário e grupos de
pressão.
A nova institucionalidade pode ser entendida como regras e procedimentos que
traduzem determinados conteúdos, frutos de um processo de interlocução e
negociação entre diferentes atores. Onde novos agentes são incorporados ao
processo político e amplia a representação na arena de definição de políticas com a
participação de usuários e prestadores de serviços. Através da identificação das
necessidades, modifica a natureza dos filtros pelos quais o sistema tradicional
processa as demandas da população, sistema em que está voltado principalmente
para interesses particulares ou corporativos.
Os formatos dos Conselhos brasileiros atuais variam conforme estejam
vinculados à implementação de ações focalizadas, por meio de Conselhos gestores
de programas governamentais, ou a elaboração, implantação e controle de políticas
públicas, através de Conselhos de políticas setoriais, definidos por leis federais para
concretizarem direitos de caráter universal. As denominações variam conforme os
níveis de governo, ou seja, Conselhos setoriais, Conselhos gestores, Conselhos de
políticas públicas. Referem-se geralmente ao nível de governo nacional, estadual e
municipal, seguindo o setor da atividade ou do programa a que se refere.
No caso dos Conselhos temáticos, estão envolvidos não apenas com políticas
públicas, ou ações governamentais mas com temas transversais que permeiam os
direitos e comportamentos do indivíduo e da sociedade.
Muitos dos Conselhos criados estão circunscritos em ações e aos serviços
públicos (saúde, educação e cultura) e aos interesses gerais da comunidade (meio
ambiente, defesa do consumidor, patrimônio histórico-cultural), outros foram criados
como interesse de grupos e camadas sociais específicos como crianças e
adolescentes, idosos, turismo etc. Estão inscritos na esfera pública que, por força de
lei, integram-se aos órgãos públicos vinculados ao poder executivo, direcionados para
políticas públicas específicas, compostos por representantes do poder público e
sociedade civil.
Gohn (2011) destaca que na atualidade os Conselhos trouxeram inovações,
uma delas é a possiblidade em participar da reordenação das políticas públicas
brasileiras na direção de formas de governança democráticas. Os Conselhos
52
municipais são analisados como um dos principais resultados das recentes reformas
municipais. Onde busca-se maior interação entre governo e a sociedade.
Para Gohn (2011, p.87) os conselhos gestores foram a grande novidade nas políticas públicas ao longo dos anos. Com caráter interinstitucional, eles têm o papel de instrumento mediador na relação sociedade/Estado e estão inscritos na constituição de 1988, e em outras leis do país, na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação da população.
Compreende-se que os Conselhos atuais viabilizam a participação dos
segmentos sociais na formulação de políticas sociais e possibilita a população acesso
aos espaços nos quais se tomam as decisões políticas. Nos colegiados é possível
reunir direitos fragmentados pelo Estado com suas políticas neoliberais, que
descontroem o sentido do público, nesses espaços é possível reconstruir os caminhos
da cidadania.
Porém, há que se ter cuidado pois, ao se vincular os Conselhos com o estado
faz com que seja restrita a autonomia dos Conselhos em relação à elaboração e
controle da execução de políticas públicas setoriais, incluindo o aspecto econômico e
financeiro. Acima de tudo, os Conselhos são um campo de disputas e negociação e
seu grau de autonomia poderá ser ou não ampliado a depender do grau de unidade
das forças da sociedade civil nele presentes e da natureza das forças políticas
dominantes.
Segundo Teixeira (2000) o caráter misto dos Conselhos é um problema para
seu funcionamento, pois poderá levar a equívocos nas posições das organizações
que superestimaram seu papel, ignorando o tipo de estrutura de poder em que os
conselhos se inserem e os limites das atuais políticas neoliberais em execução. O
autor alerta que, para evitar equívocos é importante manter a atitude crítica em relação
ao seu funcionamento e resgatar o legado histórico dos Conselhos.
Nesta perspectiva, Teixeira (2000) apresenta algumas condições para fazer
dos Conselhos uma nova institucionalidade pública e democrática.
53
A autonomia é uma delas, lembrando que, além dos eventuais, mecanismos judiciais que podem ser utilizados para assegurar o respeito pelas deliberações dos conselhos, é necessário mobilização constante de outros espaços e de organizações da sociedade civil para garantir e ampliar sua autonomia.
A revogabilidade dos mandatos dos conselheiros é outra questão a ser enfatizada. Em relação a representação da sociedade civil, o critério para a revogabilidade é o da legitimidade da escolha pelas bases das organizações, que tem de ser reafirmada por avaliações constantes da prática do representante. No caso da representação governamental, isto torna-se impraticável porque o critério é da confiança da autoridade governamental, o que não impede que haja regras regimentais para a substituição.
A imperatividade do mandato exige que as posições tomadas pelos representantes sejam objeto de deliberação anterior pela organização ou órgãos representados e, sobretudo, que haja uma constante prestação de contas e publicização das decisões e atos dos conselhos. (TEIXEIRA,2000,P.105)
Os Conselhos como espaços de interlocução entre estado e sociedade deram
maior legitimidade substantiva, embora os atores da sociedade civil nestes espaços
não sejam eleitos como representantes da maioria da população, a legitimidade dos
membros dos Conselhos decorre de sua estreita vinculação com a sociedade através
das entidades representadas e do processo de interlocução que estes desenvolvem
com a população.
É preciso considerar que os Conselhos deliberam sobre políticas que devem
ter o caráter de universalidade e sua composição, ainda que representativa, é restrita
a setores específicos da sociedade. Geralmente estão de alguma forma interessados
nos resultados dessa política e podem resvalar para o corporativismo e o
particularismo.
Neste sentido Teixeira (2000,p.100) destaca que “Atualmente muitas
organizações representadas nos Conselhos tem postura patrimonialista”. Essa
situação pode existir em muitos Conselhos Municipais principalmente no que se refere
obtenção de recursos, que através da política clientelista, busca apoio para seus
projetos particulares em conluio com o poder.
Por isso é importante e necessário publicizar o debate que ocorre no interior
dos Conselhos, a fim de torná-los espaços mais abertos e plurais, que possam servir
de instâncias críticas em relação a estas deliberações.
Abertura dos Conselhos às sociedades é uma opção estratégica que exige dos
agentes governamentais qualificações específicas e responsabilidades públicas. Com
54
os Conselhos não se quer substituir o estado e nem retirar suas responsabilidades
básicas, mas torná-lo permeável e sensível à lógica da sociedade e da cidadania.
Para que os conselhos venham a se constituir em elementos de uma nova institucionalidade pública e democrática é necessário ainda que a sociedade civil e os seus representantes políticos e sociais constituam um projeto político global e estratégico que seja referencial para as deliberações de políticas setoriais, sem o que torna-se impossível impedir a fragmentação destas politicas postas em vigor pelo governo. (TEIXEIRA, 2000, p.106).
O que se percebe na literatura sobre Conselhos, é que apenas alguns
segmentos sociais mais organizados têm acesso a estes mecanismos. Ainda é
grande o desafio na construção das novas instituições democráticas, por isso é
importante existir canais de comunicação permanentes e interativos entre os
cidadãos, o governo e as próprias entidades representativas. Neste sentido, o uso de
novas tecnologias de informação poderá facilitar o acesso da representação social.
Entende-se que o fortalecimento dos Conselhos acontece com a participação
dos atores sociais, que passarão a ter acesso a informações do processo de
formulação das políticas públicas. Que por sua vez, suas demandas processadas
tornam-se políticas públicas que orientam as ações governamentais e quando a
regulação que cabe ao Estado não mais se faz sem que a representação social discuta
e formule proposições.
É oportuno ressaltar que, os Conselhos atuais são um espaço de disputa de
projetos, um espaço mais limitado de negociação e interlocução com outros setores
da sociedade civil e com o governo. O Conselho é um instrumento de democracia
como vários outros e talvez não seja o mais eficaz. Ele é fruto de uma luta, de uma
conquista e pode ter sua efetividade e seu desempenho melhorados.
Para Bava (2000,p.68) Os conselhos são essenciais para a construção de um espaço público onde os distintos atores sociais negociam a partilha de recursos, de riquezas e as políticas. Se não houver uma representação popular forte nos conselhos esta partilha vai se dar de forma tradicional. As elites ficam com tudo e dão um pouquinho para o povo. Por outro lado, se esses espaços forem valorizados como espaços de decisão política, de formulação política, de partilha de orçamento e os setores organizados da sociedade civil souberem defender uma redistribuição desses recursos geridos por esses conselhos então teremos uma melhoria de qualidade de vida da maioria.
55
Enfatiza também Bava (2006) a necessidade de avaliar os resultados obtidos
com a participação. Se você quer fazer coisas, você precisa de recursos. Se, não tem
esses recursos, por mais que o discurso seja bonito, as coisas não acontecem.
Enfim, o processo de construção dos Conselhos Municipais é um processo
desigual, lento, descontinuo. Varia conforme a realidade de cada município, conforme
a organização da sociedade local. A simples formalização de instâncias de
participação da sociedade civil não é suficiente para obter políticas públicas de
qualidade. Existe a necessidade de rever o conceito formado na década de 80,
quando, em função do contexto de fim de governo de exceção, de uma ditadura militar,
apostou-se na institucionalização da democracia, formalizando espaços de
participação e construindo um conceito de estado democrático de direito.
Percebe-se que o processo de construção dos Conselhos no Brasil, são
bastante variados.
No âmbito municipal sob responsabilidade do executivo municipal, surgiram
muitos conselhos municipais de turismo, com a política de Municipalização
desencadeada na década de 1990 pelo governo federal. Alguns Conselhos
Municipais de Turismo foram criados por pressão da comunidade e sociedade civil no
impulso em tornar seus municípios turísticos.
Contudo, ressalta-se que já existiam Conselhos Municipais de Turismo antes
da década de 1990, conforme pode-se apurar nas leis de criação do Estado de São
Paulo investigadas nesta pesquisa.
Especificamente no Estado de São Paulo o que se percebe atualmente, é que
os Conselhos Municipais de Turismo estão sendo reestruturados a fim de atender a
Lei Estadual n.1261 de 2015, que coloca como condição indispensável o município
ser considerado Estância Turística e de interesse turístico, ter Conselho Municipal de
Turismo devidamente constituído e atuante. Entende-se que essa Lei, de certa forma
é uma pressão aos municípios, e isso deve-se sobretudo ao fato de que o Estado
libera recursos a estes municípios e para que continuem a receber ou se candidatem,
precisam se enquadrar em tal Lei.
Em face a isso o Governo do Estado de São Paulo no ano de 2015 elaborou
um ‘Guia de criação e fortalecimento dos Conselhos Municipais de Turismo’. Tal guia
tem o objetivo de orientar os municípios para a criação dos Conselhos Municipais,
com redação simplificada apresenta detalhadamente os caminhos para concepção e
fortalecimento de um Conselho de Turismo. O documento apresenta modelo de
56
formulação de projeto de Lei, formulação de decreto de regimento interno do Conselho
e propostas de ações.
No que diz respeito aos Conselhos de Turismo, percebe-se com este breve
levantamento histórico que são resultado de ações políticas onde se inscreve o
desenvolvimento sustentável do turismo nos municípios que apresentam
potencialidades e atrativos. Com relação ao número de Conselhos Municipais de
turismo existentes atualmente no Brasil, não existe informações especificas segundo
levantamento realizado no documento técnico do IBGE ‘Perfil dos Municípios
Brasileiros’, tampouco existe um diagnóstico que identifique a forma como foram
criados tais Conselhos Municipais ao longo dos anos e se estão em funcionamento.
Quem sabe futuramente despontem estudos que tratem de forma mais especifica esta
questão.
3.2.1 A Efetividade dos Conselhos
Para contextualizar este estudo, nesta seção são apresentados alguns
pressupostos teóricos sobre a efetividade e análise dos Conselhos. O estudo sobre a
efetividade dos Conselhos Municipais e outras instituições participativas é alvo de
muitas pesquisas atualmente; Avritzer (2011) apresenta dois motivos pelos quais
pesquisas nesta área estão sendo realizadas.
O primeiro deles é uma crescente associação entre participação e políticas públicas, bastante específicas do caso brasileiro. As formas de participação no Brasil democrático foram se disseminando em áreas como saúde, assistência social e políticas urbanas e as formas de deliberação foram sendo crescentemente relacionadas às decisões em relação a estas políticas. Neste sentido, a capacidade destas deliberações de se tornarem efetivas adquiriu centralidade entre os pesquisadores da área de participação. Em segundo lugar, passou a haver uma preocupação de caráter mais teórico em relação ao tema da deliberação. A maior parte da bibliografia internacional sobre o assunto passou a estar preocupada com as características da democracia deliberativa e aí também se disseminou uma preocupação com a efetividade da deliberação. Assim, passou-se a trabalhar cada vez mais no Brasil e no exterior com o tema da efetividade. (AVRITZER, 2011,p.13)
O Brasil apresenta muitos estudos sobre a participação, que são apoiados por
diversos aportes teóricos, o grande debate entre os pesquisadores é de como
homogeneizar ou estabelecer algum nível para comparar entre os estudos existentes
57
a efetividade participativa. (COELHO, 2004; ABERS; KECK, 2006; CORTES, 2011;
AVRITZER, 2007, 2010). A literatura para estes estudos na sua grande maioria, estão
baseadas na democracia deliberativa norte americana (COHEN, 1997; ELSTER,
1994; BOHMAN; REHG, 1997) que nasce a partir de uma crítica bastante clara à ideia
da democracia como um processo de agregação política de opiniões e/ou preferência
formulada de forma descentralizada. A intenção de tal crítica é inserir a democracia
deliberativa, uma nova entrada no debate democrático pensado a partir da associação
entre qualidade da democracia e instituições políticas. Ao colocar a questão da
procura institucional do desenho adequado para a deliberação, ele já estaria
antecipando elementos do debate acerca da efetividade deliberativa.
Assim, entende-se que a qualidade dos processos deliberativos realizados nos
conselhos de políticas pode ser verificada a partir da ideia de efetividade deliberativa,
que corresponde à sua capacidade de produzir resultados relacionados às funções de
debater, decidir, influenciar e controlar determinada política pública. Essa efetividade
se orienta pelos princípios da teoria e se expressa na institucionalização dos
procedimentos, na pluralidade da composição, na deliberação pública e inclusiva, na
proposição de novos temas, no controle e na decisão sobre as ações públicas e na
igualdade deliberativa entre os participantes. (VAZ,2011,p.98)
A natureza deliberativa desses arranjos institucionais indica que eles tenham a função normativa de debater, decidir e controlar a política pública à qual estão vinculados, ou seja, que apresentem o potencial de propor e/ou alterar o formato e o conteúdo de políticas e, com isto, suas deliberações incidem diretamente sobre a (re)distribuição de recursos públicos. Também anuncia que os processos deliberativos devem ser seu principal meio articulador e procedimental. A qualidade do processo deliberativo, portanto, revela-se como uma dimensão de análise que pode e deve ser associada a outras dimensões, como o desenho institucional e o contexto em que essas instituições operam, de modo a melhor compreender as variáveis que incidem sobre os resultados institucionais. (ALMEIDA; CUNHA; p,110,2011).
Para que os espaços deliberativos exerçam com efetividade suas ações,
entende-se que a sua criação, organização e funcionamento devem ser orientadas
por alguns princípios (Figura 8) ora apresentados por alguns pesquisadores.
58
Figura 8. Princípios para a efetividade deliberativa
Fonte: Almeida; Cunha (2011,p.109)
I- Igualdade de participação: Todos os cidadãos de uma comunidade política devem
ter assegurada a igual oportunidade para o exercício do poder político ou para exercer
influência política sobre quem o pratica na igualdade de participação (MANIN, 1987;
COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON, 2003).
II-Inclusão Deliberativa: A inclusão deliberativa segundo (MANIN, 1987; BOHMAN,
1996; COHEN, 1997; DRYZEK, 2000; PETTIT, 2003; BENHABIB, 2007) implica incluir
todos que estão sujeitos ao poder político, seus interesses considerados no processo
de discussão.
III-Igualdade Deliberativa: No que se refere a igualdade deliberativa (BOHMAN, 1996;
COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON, 2004; BENHABIB, 2007) assinalam que
todos os que participam da deliberação devem ter a mesma oportunidade de
apresentar suas razões, mesmo que haja distribuição desigual de recursos (materiais
e informacionais) e de poder (igualdade substantiva); as regras que regulam a
deliberação valem para todos (igualdade formal): apresentar questões para a agenda,
propor soluções, oferecer razões, iniciar o debate, voz efetiva na decisão, dentre
outras.
I-Igualdade de participação
II-Inclusão deliberativa
III-Igualdade deliberativa
IV-Publicidade
V-Razoabilidade/receptividade
VI-Liberdade
VII-Provisoriedade
VIII-Conclusividade
IX-Não tirania
X-Autonomia
XI-Accountability
59
IV-Publicidade: Entende-se que, as deliberações e os meios do debate e decisão e a
natureza das razões oferecidas devem ser públicos e coletivos. (BOHMAN, 1996;
GUTMANN; THOMPSON, 2000, 2004; PETTIT, 2003).
V- Razoabilidade e Receptividade: A reciprocidade e razoabilidade nos espaços
participativos é distinguida quando os participantes reconhecem-se e respeitam-se
mutuamente como agentes morais, as razões a serem expostas ao debate devem ser
compreendidas, consideradas e potencialmente aceitas ou compartilhadas com os
demais (BOHMAN, 1996; COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON, 2000, 2003,
2004; BENHABIB, 2007).
VI-Liberdade: Deve ser assegurada as liberdades fundamentais (de consciência, de
opinião, de expressão, de associação) e as propostas não devem ser constrangidas
pela autoridade de normas e requerimentos dados a priori (MANIN, 1987; COHEN,
1997).
VII- Na Provisoriedade: as regras da deliberação, o modo como são aplicadas e os
resultados dos processos deliberativos são provisórios e podem ser contestados
(GUTMANN; THOMPSON, 2004; BENHABIB, 2007).
VIII- Conclusividade: A deliberação deve gerar decisão racionalmente motivada, ou
seja, decorrente de razões que são persuasivas para todos, dessa forma terão
conclusividade (COHEN, 1997; ARAUJO, 2004).
IX- Não tirania: Para que não exista tirania, a decisão deve decorrer das razões
apresentadas e testadas e não de influências extra políticas emanadas de assimetrias
de poder, riqueza ou outro tipo de desigualdade social (BOHMAN, 1996; DRYZEK,
2000).
X- Autonomia: está presente em um espaço participativo quando a existência de
condições possibilitem a participação igualitária e encorajem a formação deliberativa
de preferências e o exercício das capacidades deliberativas. A autonomia implica que
as opiniões e preferências dos participantes sejam determinadas por eles mesmos e
não por circunstâncias e relações de subordinação (COHEN 1997, 2000).
60
XI- Accountability: é identificado quando os argumentos utilizados pelas partes, que
oferecem razões morais publicamente, resistem ao escrutínio de ambos os lados e
podem ser revistos (GUTMANN; THOMPSON, 2000).
Dos princípios apresentados, percebe-se o destaque e quase unanimidade dos
autores quanto a igualdade de participação, inclusão deliberativa, igualdade
deliberativa, publicidade, razoabilidade e liberdade. A ênfase normativa dada à
igualdade e à inclusão instiga a análise da aplicabilidade desses princípios em
sociedades marcadas por desigualdades estruturais, como o Brasil, em que há
garantias de igualdade formal, mas efetiva desigualdade socioeconômica, que se
reflete nos processos e decisões políticas que perpetuam essas e outras
desigualdades.
A análise do processo deliberativo é relevante por possibilitar conhecer, de
modo mais aprofundado, a forma como a deliberação ocorre, quem participa do
processo, o modo de inserção dos diferentes sujeitos, os temas sobre os quais
debatem e decidem, dentre outros muitos aspectos, que podem demonstrar o
conteúdo e o alcance da deliberação. Isso possibilita avaliar em que medida as
instituições cumprem suas funções e objetivos no que diz respeito à deliberação
acerca da política pública e ao controle público sobre as ações a ela relacionadas
(ALMEIDA, 2008; AVRITZER, 2008; CUNHA, 2009; LÜCHMANN, 2002;
ROSENBERG, 2005).
É importante ressaltar que a efetividade nas deliberações dos Conselhos
também depende do reconhecimento das desigualdades existentes no seu interior,
uma vez que os indivíduos participantes possuem recursos e conhecimento
diferenciados que são capazes de determinar a condução do processo deliberativo.
As diferenças dos participantes de um Conselho podem ser expressas na
capacidade comunicativa dos participantes e no conhecimento técnico para
compreensão de determinados objetos de debates, com fins de uma tomada de
decisão consciente e baseada na defesa dos interesses da sociedade civil.
Além dos princípios apresentados acima, entende-se que, para existir
efetividade nos Conselhos alguns pontos precisam ser observados, Cruz (2000)
estabelece como essenciais: o instrumento jurídico de criação, a composição e
representação, formação dos membros, infraestrutura, a existência de regimento
interno, mandato dos conselheiros (Quadro 3).
61
Aspectos Importância para efetividade
O instrumento jurídico de criação O mais adequado a Lei, que seja criado por iniciativa do executivo que deve ser aprovado pela câmara municipal, pois esse processo assegura a participação de diversos atores em diversos momentos. E também porque é mais difícil produzir alterações nos conselhos criados por força de lei já que foram criados a partir de ampla discussão envolvendo a sociedade e legislativo local.
Composição e representação Muitos não seguem a composição prevista nas leis, por isso, a paridade deve ser pensada como um espaço plural onde diversas representações e interesses podem participar para discutir, propor diretrizes e avaliar políticas sociais.
Formação dos membros É importante, pois quanto maior o acesso as informações e consciência de seu papel, melhor será o desempenho dos conselheiros, possibilitando a participação efetiva nas reuniões e questionamentos consistentes, tendo em vista as informações transmitidas pelos gestores.
Infraestrutura É importante que o conselho tenha recursos para manter sua própria infraestrutura, para que seja autônoma em relação ao órgão gestor, tenha um espaço onde os conselheiros possam se reunir.
Regimento interno Apesar de muitos especialistas considerarem uma burocratização, este instrumento facilita a organização do conselho ao definir regras para seu funcionamento.
Mandato dos conselheiros O mandato não deve coincidir com o do prefeito. Essa recomendação deve assegurar a continuidade das políticas públicas, independentemente da renovação dos mandatos dos executivos.
Quadro 3: A Efetividade dos Conselhos
Fonte: Cruz (2000, p.77)
Os aspectos acima ressaltados, são muito importantes, porém não basta
somente normativas que caracterizam o Conselho, é preciso muito mais para que seja
efetivo. Há que se ter cuidado também com a burocratização da participação
(ARIES,2000), formalidade quando se trata dos resultados dos Conselhos, todavia
entende-se que quando um Conselho é criado por um processo de discussão ou de
mobilização social sua efetividade é maior. É preciso ter vínculo com a sociedade,
com a comunidade com o bairro e o setor social de que trata o Conselho.
Teixeira (2000) propõe que a efetividade dos Conselhos seja analisada sob três
aspectos (Figura 9). O primeiro é a paridade, entendida na condição de igualdade e
não apenas no aspecto numérico e sim igualdade nas condições de acesso as
62
informações, na possibilidade de formação e na disponibilidade de tempo dos
conselheiros. O segundo é a representatividade, os membros tanto da sociedade civil
como do poder público devem representar a vontade do órgão/instituição que
representa no conselho e ter autoridade para decidir. O terceiro aspecto refere-se a
deliberação, para que exista de fato, ela depende de um conjunto de forças, que tenha
pressão social para se realizar. Muitas vezes o conselho define normas, diretrizes ou
decisões compatíveis com o interesse da comunidade, mas como contrariam os
interesses do poder dominante, essas deliberações não são executadas.
Figura 9: Aspectos para análise da efetividade dos Conselhos
Fonte: Teixeira (2000,p.70)
Conforme apresentado, a efetividade dos Conselhos pode ser analisada sob
diversos enfoques, o que estes apresentam em comum é o fato de que um Conselho
efetivo é aquele que consegue a participação de todos, que exercem pressão social a
fim de que seus objetivos sejam alcançados. Os Conselhos precisam ser organizados,
ter funcionalidade para que as coisas aconteçam.
Admite-se a efetividade dos Conselhos por um composto de ações (Figura 10)
que devem vir acompanhadas pela participação e articulação de todos. O
fortalecimento do Conselho acontece quando os conselheiros conseguirem interferir
no cenário em que se desenvolve as ações e quando conseguem utilizar todos os
mecanismos disponíveis para alcançar seus propósitos.
Paridade Repesentatividade Deliberação
63
Figura 10. Efetividade dos Conselhos Municipais
Fonte: Teixeira (2000)
Dessa forma, para que um Conselho seja efetivo e possa cumprir seu papel
além de ter seu funcionamento regular de caráter permanente com infraestrutura e
suporte garantidos é preciso que exista múltiplas articulações entre os atores
envolvidos.
É importante ressaltar que a efetividade dos Conselhos também depende da
vontade política e da natureza da proposta política dos governantes e sobretudo do
grau de organização e dinamismo da sociedade civil. É preciso que se construa o
sentimento de pertencimento a uma sociedade como parâmetro de suas ações e
decisões.
Efetividade
Regularidade
Ações deliberativas
Articulações
64
Capitulo 4- PARTICIPAÇÃO E EFETIVIDADE NOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE
TURISMO
Neste capítulo são apresentadas as análises dos estudos de caso. Yin (2010)
ressalta que este momento consiste em examinar, categorizar, classificar em tabelas
ou ao contrário, recombinar as evidências tendo em vistas as proposições iniciais do
estudo. Por se tratar de casos múltiplos, primeiramente são apontados os casos
separados e posteriormente a análise final dos casos estudados.
4.1 Os Casos Estudados
Nesta seção são apresentadas as características que dizem respeito a
estrutura e funcionamento dos Conselhos Municipais de Turismo de Brotas, São
Sebastião e Santos, cujo objetivo é buscar a prescrição legal e características afim de
iniciar uma análise e busca de respostas para o problema desta pesquisa. É possível
identificar efetividade e práticas de participação na gestão do turismo municipal
mediante a atuação do Conselho Municipal de Turismo?
Para isso, foram adotadas as seguintes dimensões: Ano e Processo de
Formação, Objetivo e Competências, Composição, Funcionamento e Articulação do
Conselho, Temáticas Abordadas e Deliberações, Perfil e Visão dos Atores na
participação do colegiado.
Embora as dimensões acima em um primeiro momento pareçam um tanto
quanto burocratizadas, este foi um dos caminhos escolhido para entender a
efetividade dos Conselhos Municipais enquanto instituição participativa criada por lei.
4.1.2 Conselho Municipal de Brotas
O município de Brotas está localizado na microrregião de Rio Claro (Mapa 5),
segundo o IBGE (2015) possui 23.419 habitantes, com distância de aproximadamente
250 Km da capital São Paulo. O município é conhecido por possuir atividades ligadas
ao ecoturismo, que se desenvolve a partir de recursos naturais existentes, ou seja,
cachoeiras, rios, represas, ribeirões, corredeiras, nascentes, serras, vales e encostas.
As principais atividades exploradas são: o canyoning, rapel, escaladas, cavalgadas,
65
caminhadas, mountibike e motocross. São praticadas também rafting, bóia-cross e
caiaque no rio Jacaré-pepira.
Mapa 5: Localização de Brotas/SP
Fonte: https://pt.wikipedia.org/wiki/Brotas
4.1.2.1 Ano e Processo de Formação
O Conselho Municipal de Turismo da Estância de Brotas, foi criado pela Lei
Municipal nº 1202 de 20 de julho de 1994 por iniciativa do Poder Público. Através de
uma comitiva do Governo Estadual, que incentivou a formar o
COMTUR. Segundo relatos de alguns membros do colegiado, neste período já existia
também certa mobilização por parte dos empresários para a formalização de um
Conselho Municipal de Turismo com vistas a desenvolver o turismo na cidade. Este
Conselho estava vinculado somente ao gabinete do então prefeito, ficou ativo por dois
anos e somente no ano de 1999, na gestão de outro prefeito foi criado novamente o
Conselho Municipal de Turismo sob a lei nº1.627, de 26 de outubro de 1999, que
passa a atuar junto a secretaria municipal do meio ambiente, turismo e cultura. Com
a criação da Secretaria Municipal de Turismo no ano de 2012, é produzida nova
alteração na lei, começa a vigorar então a lei n.º 2.566 de 17 de setembro de 2012
que agrega o Conselho na Secretaria. O Conselho teve sua última alteração com a lei
nº 2718 de 03 de fevereiro de 2014.
Ao se fazer uma análise das alterações das leis representadas no Quadro 1,
ficou constatado que as alterações basicamente envolvem a composição do
Conselho, configurando maior número aos representantes da sociedade civil. Outra
66
alteração que chama atenção diz respeito a presidência do Conselho, nas leis de
criação de 1994 e 1999 determinam que o presidente do conselho é escolhido pelo
prefeito municipal, com a alteração da lei em 2012, a Presidência do Conselho
Municipal de Turismo passa a ser exercida por um representante da Sociedade Civil,
eleito pelo voto de todos os membros. Segundo o presidente atual do Conselho
Municipal de Turismo de Brotas, a mudança ocorreu por pressão dos membros
representante da sociedade civil que, em reunião votaram e deliberaram sobre a
matéria.
Sobre essa ação específica compreende-se tal decisão e deliberação como o
início de um processo da elaboração das políticas públicas que envolve os atores que
representam o governo municipal e a sociedade civil.
A respeito do processo de formação do Conselho, segundo relatos dos
conselheiros, foi criado a partir de discussões e mobilizações de atores sociais que
tinham interesse em desenvolver turismo no município, primeiramente foi criada a
associação de turismo no município, uma vez organizados pressionaram o então
prefeito para criar o COMTUR. Ao longo dos anos, novos membros se integraram e
novas associações surgiram, hoje todos representados no Conselho Municipal de
Turismo.
1ª criação
Lei nº1202/94
2ª criação
Lei nº 1.627 de 26 de outubro de 1999
Alterações Lei nº 2.566 de 17 de
setembro de 2012
Alterações Lei nº 2718 de 03 de
fevereiro de 2014,
Art.1 fica criado o conselho municipal de turismo, nos termos do artigo 155 da lei orgânica do município de Brotas, com estrutura básica vinculada ao Gabinete do prefeito. Art. 3 O conselho municipal de turismo, será presidido pelo coordenador municipal de turismo e terá a seguinte
Art. 2 para implantar a política de turismo, fica criado o conselho, junto a secretaria municipal de meio ambiente, turismo e cultura, como órgão deliberativo, consultivo e de assessoramento, responsável pela conjunção entre poder público e sociedade civil. Art. 6 o conselho municipal de turismo será composto por 17 membros indicados por um mandato de 2 anos permitida a recondução por igual período. Composto por :2 representantes
Art. 2 Para implantar a
política de turismo, fica
criado o Conselho
Municipal de Turismo –
COMTUR, junto a
Secretaria Municipal de
Turismo, como Órgão
Deliberativo, Consultivo e
de Assessoramento,
responsável pela
conjunção entre o Poder
Público e a Sociedade
Civil.
Art. 6 O Conselho Municipal de Turismo – COMTUR, será composto por 21 (vinte e hum) membros, indicados para o mandato de 02 (dois) anos, permitida uma
Artigo 6º - O Conselho Municipal de Turismo – COMTUR, será composto por 23 (vinte e três) membros, indicados para o mandato de 02 (dois) anos, permitida uma recondução por igual período, e terá a seguinte composição: 10 representantes do poder executivo,13 representantes da sociedade civil.
67
composição: 2 representantes indicados pelo prefeito,1 representante do setor hoteleiro, eleito pelos seus pares,1 representante do representante que atuam em bares e similares,1 representante da secretaria municipal do meio ambiente.
escolhidos pelo chefe do poder executivo municipal, 7 representantes das secretarias municipais, 8 representantes da sociedade civil. Art. 8 A presidência do conselho será escolhida pelo prefeito municipal. Art. 16 Perderá a representação no conselho municipal de turismo, o órgão, a entidade ou o membro, que faltar 3 reuniões ordinárias consecutivas ou a 6 alternadas durante o ano.
recondução por igual período. Passa a ser composto por: 8 representantes do governo municipal, 13 representantes da sociedade civil. Art. 8 A Presidência do
Conselho Municipal de
Turismo será exercida por
um representante da
Sociedade Civil, eleito
pelo voto de todos os
membros.
Art.16. Perderá a
representação no
Conselho Municipal de
Turismo, o Órgão,
Entidade ou Membro, que
faltar a 03 (três) reuniões
ordinárias consecutivas
ou não.
§ 1º - A Secretaria
Executiva do COMTUR
deverá notificar a
Entidade da ausência do
Membro a uma reunião,
sendo que após a
notificação, se o Membro
novamente faltar a
Entidade deverá indicar
outros representantes
(titular e suplente).
§ 2º – A Entidade inativa
terá sua cadeira excluída,
conforme regulamentação
do Regimento Interno
deste Conselho.
Quadro 4: Alterações do Comtur-Brotas
Fonte: Leis municipais de criação
4.1.2.2 Objetivo e Competências
O Conselho Municipal de Turismo de Brotas é um Órgão Deliberativo,
Consultivo e de Assessoramento, responsável pela conjunção entre o Poder Público
e a Sociedade Civil.
68
Seu objetivo previsto na lei nº1627/99 Art. 4º é formular a política municipal
de turismo, visando o desenvolvimento do turismo sustentável, criando as condições
para o incremento e desenvolvimento da atividade turística bem como, a da
preservação e conservação ambiental do município de Brotas.
Sobre os objetivos pode-se dizer que estão centrados no desenvolvimento do
turismo no município de forma sustentável, o que se percebeu enquanto participante
como ouvinte das reuniões, que os atores da sociedade civil são engajados e unidos
quando se refere ao uso dos espaços destinados a atividades de turismo no município,
existe preocupação com o respeito aos locais e normas definidas para uso de tais
espaços.
Levando-se em consideração que os Conselhos têm a função de formular e
controlar a execução das políticas públicas setoriais, as competências delineadas do
Conselho Municipal de Turismo de Brotas, previstas na lei n. 1627/99 no Artigo 11°
abaixo representadas indicam que o Conselho se direciona basicamente para a
função de formular políticas de turismo. Não há indicativos da função fiscalizadora do
conselho, Entende-se que controlar a execução das políticas públicas, acompanhar a
aplicação dos recursos públicos também são de competência do Conselho.
I- Diagnosticar e manter atualizado o cadastro de informações de interesse turístico do município, e orientar a melhor divulgação do que estiver adequadamente disponível; II- Programar e executar amplos debates sobre os temas de interesse; III- Formular as diretrizes básicas que serão observadas na política municipal de turismo; IV- Manter intercambio com as diversas entidades de turismo, do município ou fora dele, seja oficiais ou privadas, visando um maior aproveitamento do potencial local; V- Contribuir na elaboração do plano municipal de turismo, observando as peculiaridades locais; VI- Propor resoluções, atos ou instruções regulamentares necessárias ao pleno exercícios de suas funções, bem como modificações ou supressões de exigências administrativas ou regulamentares, que dificultem as atividades de turismo em seus diversos segmentos; VII- Desenvolver programas e projetos no segmento do turismo, visando incrementar o afluxo de turistas e eventos para a cidade; VIII- Estabelecer diretrizes para um trabalho coordenado entre os serviços públicos municipais e aqueles prestados pela iniciativa privada, com o objetivo de prover a infraestrutura local adequada a implantação do turismo em todos os seus segmentos; IX- Promover e divulgar as atividades ligadas ao turismo, e apoiar a prefeitura na realização de diversos eventos de relevância; X- Propor formas de captação de recursos para o desenvolvimento do turismo no município, emitindo parecer relativo a financiamento de iniciativas, planos, programas e projetos que visem o desenvolvimento da indústria turística em geral;
69
XI- Propor planos de financiamentos e convênios com instituições financeiras, pública e privada; XII- Colaborar, de todas as formas, com a prefeitura municipal e suas secretarias, nos assuntos pertinentes, sempre que solicitado; XIII- Formar grupos de trabalho, para desenvolver estudos necessários em assuntos específicos, com prazo para a conclusão dos trabalhos e apresentação de relatório ao plenário; XIV- Emitir parecer sobre as obras que tenham relação direta ou indireta com o turismo; XV- Implementar convênios com órgãos, entidades e instituições públicas ou privadas, nacionais ou internacionais de turismo e /ou de meio ambiente, com o objetivo de promover o intercâmbio e viabilidade técnica, para projetos turísticos no município;
XVI- Organizar e manter o seu regimento interno.
4.1.2.3 Composição
O COMTUR está composto por 23 membros, 10 atores representando o
governo municipal que são indicados pelo prefeito e 13 atores representando a
sociedade civil e empresários que são indicados pelas entidades que os representam.
Os conselheiros tem mandato de dois anos, permitida a recondução por igual período,
cada representação tem uma suplência. A Presidência do Conselho é exercida por
um representante da Sociedade Civil, eleito pelo voto de todos os membros. Sua
composição não é paritária.
Um aspecto importante observado, refere-se ao fato de que dos atores
representados pelo governo municipal, um representante é do poder legislativo.
Entende-se que esta participação é inconstitucional, pois os Conselhos Municipais são
organismo que compõem a estrutura do poder executivo. O princípio de
independência de atuação dos dois órgãos do governo municipal impede que os
membros da câmara dos vereadores se vinculem ao chefe executivo municipal.
Segundo CEPAM (2010) tal participação afronta o artigo 2º da constituição
federal que trata da separação e harmonia entre os poderes, bem como o artigo 5º da
constituição Estadual de São Paulo, que classifica como poderes do Estado,
independentes e harmônicos entre si, o legislativo, o executivo e o judiciário em seu
parágrafo 2º a vedação de que o cidadão investido na função de um dos poderes
exerça a de outro.
Entretanto, é importante salientar que os vereadores podem e devem
acompanhar os trabalhos dos Conselhos Municipais, uma vez que a câmara municipal
70
é órgão de controle externo da administração pública local. Esta aproximação entre
poder legislativo e Conselho é fundamental, pois ambos têm um papel importante de
fiscalização das ações e serviços das áreas sociais, bem como os recursos nela
aplicados. Tal papel fortalece a construção conjunta da democracia representativa
(vereadores) e da democracia participativa (conselheiros).
Em relação aos representantes da sociedade civil os seguintes aspectos foram
observados:
- Constitui-se na sua maioria por participantes de associações ligadas ao turismo
(ABROTUR, ABCT, ABETA, ACIB, associação dos artesãos de Brotas). Fazem parte
também uma Organização não governamental e sindicato rural do município; da
mesma forma o segmento dos empresários que trabalham diretamente com o turismo
está representado;
- Apesar de não ser paritário, a presença dos diversificados atores sociais possibilita
boa articulação com o poder público, entende-se que, para pensar políticas públicas
quanto maior a pluralidade dos Conselhos Municipais maiores são os debates
produzidos.
4.1.2.4 Funcionamento e Articulação do Conselho
O Colegiado Municipal de Turismo de Brotas tem seu funcionamento regulado
por regimento interno próprio. As reuniões ordinárias ocorrem mensalmente e as
extraordinárias sempre que necessário, com duração de no máximo 1h30. As
Convocações ocorrem com antecedência mínima de 7 dias antes da data da reunião
salvo motivo urgente devidamente justificado. As reuniões são públicas e abertas à
comunidade, Onde apenas conselheiros (ou suplente na ausência do conselheiro) tem
direito ao voto. Os membros do Conselho perderão o mandato se faltarem a 03 (três)
reuniões ordinárias consecutivas ou não. Segundo o presidente do Conselho, a
participação dos conselheiros em todas as reuniões é alta, desde a sua gestão nunca
houve perda de mandato por falta.
No que se refere à participação da comunidade nas reuniões, o Regimento
Interno, estabelece que são públicas, apenas conselheiros (ou suplente na ausência
do conselheiro) tem direito ao voto e que poderão ser convocados/convidados às
reuniões dirigentes de entidades públicas ou privadas ou técnicos especializados,
71
entende-se que o regimento é favorável e estimula a participação, entretanto, isso não
significa que o regimento será cumprido e praticado integralmente.
Em relação a formação das pautas das reuniões, todos os conselheiros, Poder
Público e Sociedade Civil podem sugerir pautas. As pautas sugeridas são discutidas
e, em caso de necessidade, votadas democraticamente pelos conselheiros.
O Conselho poderá constituir comissões para projetos específicos de interesse
do turismo. As comissões serão constituídas de no mínimo 3 (três) membros,
podendo delas participar não conselheiros e de reconhecida capacidade.
As Comissões estabelecerão o seu programa de trabalho, cujo resultado será
apresentado para o Conselho Municipal de Turismo. As Comissões serão extintas
uma vez apresentado ao Conselho o resultado do seu trabalho. O Conselho não
apresenta dotação orçamentária, as reuniões são realizadas em uma sala da
associação comercial do município, a prefeitura é responsável em pagar o aluguel da
sala. Quando os conselheiros precisam fazer alguma atividade fora do município de
Brotas, tal como, participação em seminário, eventos especifico de turismo, os
representantes da sociedade civil pagam seu deslocamento. Porém, está em debate
a criação de mecanismos para angariar fundos para o Conselho, um deles é a
cobrança de taxas sobre os serviços, onde parte será destinado ao fundo municipal
de turismo.
Entende-se que quando os Conselhos têm dependência financeira e
administrativa perdem sua autonomia, pois são submetidos a vontade do prefeito
esvaziando o papel que devem desempenhar na representação da sociedade.
4.1.2.5 Temáticas Abordadas e Deliberações
As principais temáticas abordadas no Conselho Municipal de Turismo de Brotas
foram extraídas da análise das atas do ano de 2014 conforme descrito na seção
metodologia. No total foram analisadas 13 atas, sendo que as principais temáticas
abordadas centraram-se na definição dos projetos prioritários para uso do recurso
proveniente do Departamento de Apoio ao Desenvolvimento de Estâncias-DADE. O
município recebeu a chancela de Estância Turística no ano de 2014, e para começar
a receber proventos destinados a melhoramento da Estância precisa apresentar
projetos à Secretaria Estadual de Turismo. Outro tema recorrente nas reuniões
refere-se aos cuidados com o Rio Jacaré-pepira, onde acontece a maior parte das
72
atividades de aventura. O fato que chamou a atenção neste caso, é o monitoramento
constante que os próprios moradores e membros do Comtur fazem com o rio, já que
provem dele a maior fonte de renda das pessoas que vivem do turismo no município.
Votação e aprovação de projetos é outra questão que aparece nas pautas das
reuniões, evidencia-se, entretanto em que todas as votações relacionadas em projetos
de grande orçamento, o prefeito municipal estava presente na reunião para defender
o projeto de seu interesse. Na ata da reunião do dia 7 de setembro de 2014 o prefeito
pede a palavra, antes da votação de projeto que estava em pauta referente à melhoria
do passeio público da cidade, e salientou a importância de dar prioridade em votar
projetos de curto prazo a fim de agradar a população. A análise que se faz dessa
manifestação do executivo municipal é que ela é contrária a democratização da
gestão, ou seja não possibilita a gestão compartilhada uma vez que o prefeito tenta
influenciar os membros para que seus projetos sejam aprovados, a interferência do
executivo municipal nas atividades e votações não reflete autonomia, o Conselho não
pode deliberar de acordo com a conveniência do poder executivo, uma alternativa
para evitar este tipo de acontecimento é estabelecer em regimento interno cláusulas
a este respeito. Todavia, neste caso todos os membros concordaram com o
posicionamento do prefeito.
Outras temáticas debatidas, votadas e aprovadas foram o Plano Diretor de
Turismo e o Regimento Interno do Conselho Municipal. O que se verificou que as
manifestações do poder público e sociedade civil foram debatidas e acatadas sem
maiores conflitos de interesse. Em uma das reuniões foi discutida e votada novamente
a pedido da câmara de vereadores a Lei nº. 2718/2014- estabelece que o presidente
do Conselho seja um ator da sociedade civil- os vereadores contestaram tal
designação. Os membros discutiram a possibilidade de alteração, e votaram a favor
da permanência do que está estabelecido na lei, ficando portanto um representante
da sociedade civil presidente do COMTUR.
A leitura que se faz das temáticas levantadas é que a sociedade civil mostra-
se bastante questionadora em relação aos projetos e propostas de eventos ao
município. Em todas as atas analisadas, as manifestações dos representantes da
sociedade civil foram bastante contundentes e com bom embasamento de
argumentação. Neste aspecto, um fato que chamou atenção foi a votação para a
realização de um evento esportivo com aproximadamente 1000 estudantes de
medicina, de uma Universidade do interior de São Paulo. O assunto foi colocado em
73
votação pelos membros do Conselho que foram contra a realização por unanimidade,
visto que a data pretendida para a realização do evento era a mesma de um feriado,
em que muitas pessoas se deslocam para o município, em vista disso, a cidade ficaria
tumultuada e ainda informaram que o COMTUR não apoia a vinda deste tipo de evento
em qualquer época do ano.
O que se percebeu com a análise das atas é que os membros do COMTUR,
especialmente os representantes da sociedade civil, tem foco, que é de desenvolver
o turismo no município com vistas a alcançar a sustentabilidade para continuar
explorando os recursos naturais a fim de garantir ‘seus negócios’ por longos anos.
Existe articulação entre governo municipal e sociedade civil, para atender seus
próprios interesses. Ao mesmo tempo, percebe-se que existe cooptação por parte do
executivo municipal, isso reflete na falta de autonomia da sociedade civil.
4.1.2.6 Perfil e Visão dos Atores Colegiado
O perfil dos membros do conselho municipal de turismo de Brotas ora
apresentado foi delineado a partir do questionário aplicado. Dos 23 membros do
colegiado, 14 responderam o questionário, desses 10 são representantes da
sociedade civil e 4 representantes do governo municipal. Quanto ao sexo, onze são
do sexo masculino e três do sexo feminino, com idade média de 45 anos. Em relação
à escolaridade a sua grande maioria apresenta ensino superior completo (Quadro 5).
Nível de escolaridade F
Primeiro grau (fundamental) incompleto
Primeiro grau (fundamental) completo 1
Segundo grau (médio) incompleto 1
Segundo grau (médio) completo 4
Terceiro grau (superior) incompleto
Terceiro grau (superior) completo 5
Pós-graduação incompleta
Pós-graduação completa 3
Total 14
Quadro 5:Escolaridade conselheiros Brotas
Fonte: Elaborado pela autora com base na pesquisa realizada
74
Quanto à participação dos membros em Conselhos constatou-se que a maioria
já tem experiência na participação de Conselhos, onze conselheiros responderam que
não é a primeira vez que participam de um Conselho e três responderam que esta é
a primeira experiência em Conselho. (Quadro 6).
Em quantas gestões sua entidade/órgão já participou
de conselho?
F
Uma 3
Duas 3
Três 2
Quatro 0
Cinco 2
Seis 4
Outras. Quantas?
Total 14
Quadro 6: Participação em Conselhos Fonte: Elaborado pela autora com base na pesquisa realizada
Quando questionados se a entidade que representa integra a mesa diretora do
Conselho, onze não integram a mesa diretora do Conselho e três responderam
afirmativamente. Quanto ao cargo que ocupa, dois indicaram a presidência e um a
secretaria executiva. Um fato que chamou a atenção foi que todos responderam que
participam sempre das reuniões do Conselho, não faltam. Em relação à pressão do
Conselho por parte das associações e entidades que representam, nove responderam
que não pressionam e cinco afirmaram que sua associação pressiona o Conselho, e
que a principal forma de pressão é participando ativamente das reuniões e discutindo
os projetos propostos.
Com relação à discussão da pauta coletiva antes da reunião do Conselho com
os membros da entidade que representa, oito conselheiros responderam que existe
discussão prévia e seis responderam que não discutem a pauta com sua entidade.
Entende-se que este é um ponto relevante pois, uma vez que os participantes dos
Conselhos são na maioria representantes de alguma entidade, foram eleitos para que
levem suas manifestações ao colegiado. Dessa forma, considera-se que todos os
conselheiros devem discutir a pauta coletivamente para na reunião representar,
75
defender os interesses da sua entidade. É neste momento que a pluralidade dos
atores se manifesta bem como seu potencial de participação democrática.
A respeito das informações que são objeto de debate nas reuniões do
Conselho, sete conselheiros responderam que se sentem bem informados, dois
responderam na maioria das vezes e cinco que as vezes. Entende-se que para o
Conselho cumprir sua finalidade, a gestão compartilhada de uma determinada política,
o governo municipal, precisa fornecer todas as informações igualitariamente aos
membros do colegiado.
Quando questionados se algum segmento tem obtido maior sucesso na sua
participação, no processo de tomada de decisões no Conselho, nove responderam
que nenhum segmento é privilegiado na tomada de decisão e cinco responderam que
acham a ABROTUR-Associação de Empresas de turismo de Brotas e Região tem
obtido maior sucesso na tomada de decisão. Em relação a esta questão, observou-
se quando presente na reunião do Conselho que esta associação é bastante proativa
embora deixe bem explícito os interesses dos empresários do município, que é o de
atrair turistas para o município.
Segundo os atores investigados, quem apresenta mais pautas para as reuniões
do Conselho é a Secretaria Municipal de Turismo. Quanto à existência de conflitos no
interior do Conselho, onze entrevistados respondem que existe conflitos e três dizem
não existir. Os temas que mais geram conflitos são: aplicação de recursos; diferenças
de interesses dos atores representantes do governo municipal e sociedade civil;
definição de projetos prioritários, plano diretor e recolhimento de impostos. Acredita-
se que a existência de conflitos de interesses dentro de um Conselho Municipal é
salutar pois os interesses são plurais, o que precisa existir para que o Conselho tenha
eficácia em suas ações é a mediação destes conflitos para que não exista
desinteresse na participação do colegiado em função de um conflito não resolvido.
Em relação à formação técnica dos membros do Conselho, sete responderam
que consideram a formação técnica essencial e sete responderam que não acham
necessário, e que o conhecimento técnico não tem sido decisivo nas deliberações. No
que se refere à formação dos membros do Conselho, compreende-se que ela é
necessária para facilitar o fortalecimento político e cultural dos participantes bem como
trabalhar os instrumentos de avaliação dos resultados da política.
Quanto aos aspectos deliberativos do Conselho verificou-se que os
conselheiros divergem em alguns aspectos (Quadro 7), principalmente no que se
76
refere à fiscalização de orçamento e informações. Entende-se que as informações são
essenciais quando se trata de deliberações, mais importante que isso elas devem ser
disponibilizadas para todos os atores que compõe o Conselho. Em relação à
autonomia dos Conselhos com a Secretaria de Turismo, dez conselheiros
responderam que ela existe.
Quanto ao aspecto deliberativo do Conselho Sim Não
O Conselho delibera sobre políticas públicas 10 4
O Conselho fiscaliza, ou somente é consultivo sobre o orçamento?
9 5
O Conselho tem acesso a todas as informações de que necessita para deliberar?
9 5
Existe autonomia do Conselho em relação à secretaria afim?
10 4
O conselho dispõe da infraestrutura necessária
para subsidiar sua tomada de decisão?
12 2
O Conselho tem recursos financeiros próprios? 0 14
Existe algum tipo de formação para conselheiros
promovida pelo Conselho?
0 14
Quadro 7: Aspectos deliberativos dos Conselhos
Fonte: Elaborado pela autora com base na pesquisa realizada
Quando questionados a opinar se o Conselho elege as prioridades para as
ações, treze atores responderam que sim e confirmam que essas prioridades
elencadas pelo Conselho têm sido transformadas em ações, projetos, programas ou
serviços na área de turismo, dois responderam que sim, parcialmente.
Quanto às deliberações aprovadas, para quatro conselheiros são colocadas em
prática na íntegra e em tempo adequado, cinco responderam em tempo adequado em
forma parcial, três em forma lenta e parcial e dois de forma lenta e plena.
No que diz respeito ao fornecimento de informações sobre o financiamento das
ações, projetos, programas e serviços da área de Turismo, incluindo o orçamento
estadual/municipal sete membros consideram que as informações são recebidas em
tempo hábil, seis que são fornecidas, porém tardiamente e um que não são fornecidas.
Para onze conselheiros essas informações são claras e compreensíveis, no ponto de
vista de três conselheiros são difíceis de compreender.
A análise que se faz sob o ponto de vista das prioridades, deliberações e
informações é de que o Conselho tem desenvolvido ações, por meio da construção
de projetos que visam o desenvolvimento do turismo do município. O que se percebeu
77
é que ainda falta igualar as informações dadas ao colegiado e esclarecê-las, uma das
alternativas é que o próprio colegiado coletivamente pressione o órgão gestor
municipal para mudar tal situação, inclusive dando cursos aos conselheiros com a
intenção de facilitar o crescimento político e cultural dos participantes bem como
trabalhar os instrumentos de avaliação de resultados das políticas.
Para o presidente do COMTUR, empresário, proprietário de um Resort, o
Conselho tem exercido na medida do possível diálogo com o executivo municipal. Da
mesma forma ele como presidente, tem ações propositivas com a finalidade de
estimular a dinâmica participativa de todos os membros. Levando-se em consideração
as respostas da entrevista realizada com o presidente do COMTUR representadas
abaixo (Quadro 8), fica evidente que existem ações sendo desenvolvidas baseada em
um clima de participação. Ao relacionar com a análise das atas, de fato percebe-se
que existe convergência entre os membros do colegiado nas pautas que interessam
ao governo local e sociedade civil, principalmente nas que privilegiam os interesses
particulares das associações.
Perguntas Respostas
Para você, o que significa um Conselho?
Um Conselho Municipal é o local onde Poder Público, Iniciativa Privada e Sociedade Civil se reúnem para debater, votar e deliberar um assunto de interesse do município.
Que ações a presidência do
Conselho desenvolve para
propiciar dinâmica participativa no
COMTUR?
Trabalho em conjunto e clima de cooperação entre o setor
privado e poder público, fazendo com que esses agentes
remem na mesma direção, sempre em prol do destino Brotas.
Como são pautados os temas para
as reuniões?
Todos conselheiros, Poder Público e Sociedade Civil podem
sugerir pautas. As pautas sugeridas são discutidas por todos e,
em caso de necessidade, votadas Democraticamente pelos
conselheiros.
Vocês recebem recursos do
DADE? O Conselho Municipal de
Turismo debate aonde serão
aplicados tais recursos?
Como recebemos a chancela de Estância em 2014, ainda não
recebemos nenhum recurso proveniente do Dade até o
momento , estamos elaborando projetos para pleitear recursos.
Mas,o Conselho já está debatendo quais projetos deverão ser
elaborados para pleitear tais recursos.
O Conselho tem fundo para se
manter?
Não.
Quais são as ações realizadas
pelo Conselho em sua gestão?
Elaboramos e deliberamos muitos projetos para o município,
alguns já em andamento. Mas as coisas não são fáceis ainda
pois, os interesses do governo municipal muitas vezes é
diferente da sociedade civil.
Você acredita que a implantação
do Conselho municipal de turismo
possibilitou a participação das
A implantação do Conselho Municipal de Turismo em Brotas
possibilitou e facilitou o diálogo da sociedade civil com o poder
público.
78
pessoas interessadas no
desenvolvimento turístico de seu
município?
Quadro 8: Entrevista, presidente do COMTUR-Brotas
Fonte: Elaborado pela autora com base na pesquisa realizada
Sob o ponto de vista da participação, articulação entre os representantes da
sociedade civil e poder público percebe-se que o presidente tenta articular e promover
ações para o benefício de todos e do município, ou seja, os seguintes aspectos foram
considerados positivos: trabalho em conjunto de todos os representantes; abertura
para a sugestão das pautas; deliberação de projetos como o Plano Municipal de
Turismo.
4.1.3 Conselho Municipal de São Sebastião
O município de São Sebastião está localizado no litoral Norte do Estado de São
Paulo, na microrregião de Caraguatatuba (Mapa 6), com distância de
aproximadamente 205 Km da capital são Paulo. Segundo dados do IBGE (2015)
apresenta população estimada de 83.020 hab. O Município, foi um dos primeiros
povoados estabelecidos na costa brasileira, elevado a Vila em 1636, possui um centro
histórico, que hoje é um dos atrativos turísticos, em sua volta apresenta ecossistema
da Mata Atlântica, Serra do Mar e da Zona Costeira que garantem a diversidade
ecológica em toda a extensão de São Sebastião.
Mapa 6:Localização de São Sebastião
Fonte: https://www.google.com.br/mapa
79
4.1.3.1 Ano e Processo de Criação
O conselho Municipal de Turismo de São Sebastião Criado pela lei nº1296/98.
Em 2005 sob a lei nº1761, novo prefeito reorganiza o Conselho Municipal de Turismo,
no ano de 2011 é reorganizado com a lei nº.2163, sua última alteração foi em 2013 lei
nº 2.255 que altera a composição do Comtur. É um órgão de caráter permanente,
com funções deliberativas, consultivas, normativas e fiscalizadoras, constitui-se em
um órgão de composição paritária entre o poder público e a sociedade civil.
As alterações realizadas (Quadro 9) relacionam-se ao número de conselheiros,
no ano de 2013, quando ocorreu a redução de 20 conselheiros para 12. Segundo o
atual presidente do COMTUR, ficou decidido diminuir a participação de conselheiros,
porque tinha pouca adesão por parte dos membros da sociedade civil, essa resolução
foi definida em reunião do Conselho e posteriormente aprovada na câmara municipal.
A segunda modificação refere-se ao vínculo do COMTUR, primeiro estava alocada na
secretaria de desenvolvimento econômico e assistência social, no ano de 2011
passou a ter vínculo com a Secretaria de Cultura e Turismo que até então não existia
no município.
Cabe ressaltar que não houve alteração da lei nº1761de 2005 em relação à lei
de criação nº1296/98, ou seja, foi reeditada somente com a alteração do nome do
prefeito, por isso não está indicada no quadro 9 que se refere às alterações.
O Conselho foi formado por iniciativa do prefeito municipal, por entender que o
município precisava se organizar para desenvolver o turismo de forma mais
adequada.
Criação
Lei nº1296/98
Alterações
Lei nº. 2163 de 2011
Alterações
Lei nº 2255/2013
Art.4 O Conselho Municipal
de Turismo será composto por
16 (dezesseis) conselheiros,
dos quais 50% (cinqüenta por
cento) serão indicados pelo
Poder Público Municipal e
50% (cinqüenta por cento)
indicados pela sociedade civil,
observada a seguinte divisão.
Artigo 8º - O Conselho
Municipal de Turismo é órgão
integrante do Poder Executivo
Art4. O Conselho Municipal de
Turismo será composto por 20
(vinte) conselheiros, dos quais 50%
(cinqüenta por cento) serão
indicados pelo Poder Público
Municipal, 50% serão indicados
pela sociedade civil, divididos em:
25%(vinte e cinco por cento) pelo
Trade de Turismo do município e
25% (vinte e cinco por cento)
indicados por associações e terceiro
setor, observada a seguinte divisão:
Art.4 o COMTUR- conselho
municipal de turismo será composto
por 12 (doze) conselheiro efetivo e
12(doze) suplentes de conselheiro dos
quais 50% serão indicados pelo poder
municipal e 50% indicados pela
sociedade civil.
80
Municipal, vinculado à
Secretaria de
desenvolvimento Econômico e
Assistência Social.
Art. 8º - O Conselho Municipal
de Turismo é órgão integrante
do Poder Executivo Municipal,
vinculado à Secretaria de Cultura e
Turismo - SECTUR.
Quadro 9: Alterações das Leis municipais- São Sebastião
Fonte: Leis municipais do município de São Sebastião
4.1.3.2 Objetivo e Competências
O COMTUR tem por objetivo previsto na lei nº 2163/2011 assessorar o poder
executivo nas questões referentes ao desenvolvimento turístico do município de São
Sebastião, orientando e promovendo sua difusão nos termos do artigo 209 a 201 da
lei orgânica.
A lei orgânica do Município estabelece o turismo como atividade prioritária,
como fator do desenvolvimento econômico e social, em estímulo aos diversos
segmentos ligados direta e indiretamente ao turismo através de incentivos fiscais.
A análise que se faz das atribuições e competências do Conselho, segundo a
lei nº 2163/2011, abaixo descritas, é que o COMTUR apresenta as funções de
formular e controlar a execução das políticas de turismo no município. Não foi
identificado o acompanhamento dos recursos públicos destinados ao turismo.
. Das atribuições e competências
I- Elaborar um plano de desenvolvimento de turismo para o Município;
II- Sugerir medidas ou atos regulamentares referentes à exploração de serviços turísticos no território municipal;
III- Indicar representantes para integrarem delegações municipais a congressos, convenções, reuniões ou outros acontecimentos que ofereçam interesse à política municipal de turismo;
IV- Opinar sobre a celebração de convênios com outros entes federativos, ou sugeri- los, quando for o caso;
V- Sugerir certames e festividades oficiais vinculados ao turismo, propondo, ainda, projetos de difusão das potencialidades turísticas municipais;
VI- Propor e apreciar proposta de criação de organismos que tenham como finalidade estimular o turismo e a formação de pessoal habilitado para o exercício de atividades ligadas ao turismo;
VII- Colaborar na elaboração do calendário turístico do Município VIII- Assessorar o Poder Executivo, emitindo pareceres e acompanhando
a elaboração de programas de governo em questões relativas ao turismo;
81
IX- Sugerir ao Poder Executivo e à Câmara Municipal a elaboração de projetos de lei e outras iniciativas relacionadas à atividade turística, zelando pelo seu cumprimento;
X- Contribuir para o aperfeiçoamento da legislação referente ao turismo, zelando pelo seu cumprimento;
XI- Emitir pareceres à Câmara Municipal, quando solicitado, sobre questões relativas ao turismo;
XII- Formular e promover políticas públicas e incentivar, coordenar e assessorar programas, projeto e ações em todos os níveis da administração, visando o desenvolvimento da atividade turística;
XIII- Desenvolver, apoiar e incentivar estudos e pesquisas sobre o turismo no Município;
XIV- Estabelecer intercâmbio com organização e entidades afins, nacional e internacionalmente;
XV- Criar comissões específicas para estudo e trabalho sobre as questões relacionadas ao turismo no Município;
XVI- Divulgar, em publicação periódica oficial do Poder Executivo ou, na inexistência deste, em jornal local, suas atividades e os balanços anuais do Fundo Municipal de Turismo;
XVII- Apresentar propostas ao Poder Executivo sobre a administração dos pontos turísticos do Município;
XVIII- Fiscalizar e zelar pela atualização de cadastro de informações de interesse turístico;
XIX- Formular as diretrizes básicas que serão observadas na política municipal de turismo;
XX- Estabelecer diretrizes para um trabalho coordenado entre os serviços públicos municipais e os prestados pela iniciativa privada, com o objetivo de prover a infraestrutura adequada à implantação e o desenvolvimento do turismo;
XXI- Propor formas de captação de recursos para o desenvolvimento do turismo e emitir parecer relativo a financiamento de iniciativas, planos, programas e projetos que visem o desenvolvimento da indústria turística;
XXII- Promover a integração do Município ao Plano Nacional de Regionalização do Turismo, do Ministério do Turismo;
XXIII- Elaborar e aprovar a regulamentação do Fundo Municipal de Turismo;
XXIV- Exercer a fiscalização da movimentação orçamentária do Fundo Municipal de Turismo, direcionando a aplicação dos recursos, bem como apreciando a prestação de contas anual apresentada pelo referido Fundo;
XXV- Elaborar e aprovar seu regimento interno.
(lei nº 2163/2011).
4.1.3.3 Composição
Segundo a lei nº 2255/2013 Art. 4º o Conselho Municipal de Turismo de São
Sebastião é composto por 12 conselheiro efetivos e 12 suplentes de conselheiros,
dos quais 50% são indicados pelo poder público e 50% indicados pela sociedade
civil. O mandato dos conselheiros é de dois anos, contados da publicação do decreto
que os nomear. A escolha do Presidente do Conselho Municipal de Turismo de
82
São Sebastião é formulada, em reunião própria, lista tríplice pelos Conselheiros, a
ser submetida ao Chefe do Poder Executivo, para a designação competente.
Em relação à composição, observou-se que:
- No segmento da sociedade civil, não estão presentes nenhum tipo de associação,
somente empresários, proprietários de hotéis, pousadas e restaurantes;
- Dos indicados pelo prefeito, está um representante do poder legislativo, conforme já
ressaltado e evidenciado no COMTUR de Brotas, é inconstitucional o poder legislativo
fazer parte de um Conselho Municipal.
4.1.3.4 Funcionamento e Articulação do Conselho
Conforme descrito no regimento interno, o Conselho Municipal de Turismo se
reúne uma vez por mês ordinariamente, com a presença de pelo menos 50%
(cinquenta por cento) de seus membros, extraordinariamente, quanto convocada pelo
presidente ou mediante solicitação de pelo menos 1/3 (um terço) de seus membros
titulares. O membro do Conselho que faltar a 02 (duas) reuniões consecutivas, ou a
03 (três) reuniões alternadas, sem justificativa, ficará automaticamente desligado,
sendo chamado um suplente do respectivo segmento para o preenchimento da vaga.
O prazo para apresentar justificativa de ausência é de 02 (dois) dias úteis, a
contar da data da reunião em que se verificou o fato. No caso de pedido de
afastamento temporário ou definitivo de um dos membros titulares, assumirá o
suplente do respectivo segmento com direito a voto na reunião que deferir o pedido
formulado.
Aos membros suplentes presente nas reuniões plenárias será assegurado o
direito de voz, mesmo na presença dos titulares. A ordem dos trabalhos do Conselho
é a seguinte: leitura, votação e assinatura da ata da reunião anterior; expediente;
ordem do dia; outros assuntos de interesse. A leitura da ata poderá ser dispensada
pelo plenário quando sua cópia tiver sido distribuída aos membros do conselho. Fica
assegurado a cada um dos membros participantes da reunião o direito de se
manifestar sobre o assunto em discussão.
A votação é nominal, ao anunciar o resultado das votações, o Presidente do
Conselho poderá pedir aos membros que se manifestem novamente. É vedado voto
83
por delegação. As decisões do Conselho serão tomadas por maioria simples e
registrada em ata.
Segundo a lei de criação lei municipal nº 2163 de 2011 todas as sessões do
Conselho Municipal de Turismo serão públicas e precedidas de ampla divulgação,
não prevê que a comunidade em geral possa participar das discussões do Conselho.
Neste caso, a participação popular é restringida pelo legislador. Constata-se que,
essa atitude está baseada em uma democracia representativa elitista, onde se
acredita que a ampliação da participação para as diferentes instâncias das atividades
sociais e para as populações de massa, inviabilizaria a própria democracia.
4.1.3.5 Temáticas Abordadas e Deliberações
Os principais temas debatidos no COMTUR foram retirados da análise das atas
do ano de 2014, foram disponibilizadas no total 7 atas. As reuniões centraram-se nas
discussões sobre estratégias de divulgação da cidade de São Sebastião, agenda de
eventos do município no ano de 2014, ações para o apoio e planejamento;
infraestrutura turística, engajamento e participação nas reuniões e trabalhos,
projetos do Conselho bem como nos eventos destinados a divulgação do destino.
Captação de recursos para os projetos, votação e aprovação de recursos do Fundo
Municipal do Turismo.
A respeito dos temas abordados, o que se percebe em relação às
manifestações da sociedade civil é que eles não querem se comprometer com os
projetos, uma vez que consideram de responsabilidade da Secretaria de Turismo tais
ações. Consideram que é o papel da prefeitura criar estratégias para chamar turistas
ao município, que consequentemente aumentará a taxa de ocupação de seus
empreendimentos.
Neste sentido, o presidente do COMTUR que é representante da sociedade
civil, em todas as reuniões chama os empresários à sensibilização, pois, segundo ele,
até o momento só houve tentativas frustradas de participação e ações, “Os
empresários não têm representatividade, não há associação forte, não há união no
sentido de pleitear novas ações junto ao governo, cada empresário age
separadamente”. Compreende-se com a fala ressaltada do presidente em uma das
reuniões, como um desabafo e ao mesmo tempo uma forma de chamamento dos
conselheiros para participar mais dos debates e da vida do Conselho.
84
O que chamou atenção é que, em todas as reuniões, o presidente ressalta que
existe um desencontro entre o que os empresários pensam em fazer e o poder público,
segundo o presidente se há tantas reinvindicações e projetos porque não são
encaminhadas para a prefeitura? Neste sentido, entende-se que os membros do
Conselho ainda não reconhecem seus papéis enquanto pessoas que estão
assessorando o poder executivo municipal para o desenvolvimento do turismo no
município.
A avaliação realizada em relação à participação da sociedade civil no
COMTUR, aponta que os conselheiros devem conhecer qual é de fato o seu papel
enquanto representante de um segmento. Dessa forma, talvez a falta de engajamento
tão evidenciada por todos seja solucionada. Por isso, a necessidade de cada
conselheiro antes de participar das reuniões discutir com seus pares a pauta da
reunião, e se for o caso fazer novas proposições, reinvindicações que possam ser
levadas nas reuniões do Conselho, por isso, a composição dos Conselhos prevê a
participação de atores sociais plurais que representam diferenciadas entidades,
associações. Entende-se que essa é a verdadeira essência da participação na gestão
municipal delegada aos Conselhos Municipais.
O que se percebe nas manifestações dos representantes do poder público
municipal é que são pautadas em muitos informes sobre eventos municipais, também
propõe ações a fim de estimular maior adesão e participação da comunidade no
sentido de desenvolver o turismo no município. A diretora de turismo e secretária de
turismo mostram-se preocupadas com a pouca adesão dos empresários nas ações
propostas pela Secretaria de Turismo, o que se percebeu é que muitas vezes criticam
a falta de adesão mas não propõem e se mostram abertas ao debate para conhecer
o motivo pelo qual os conselheiros não acreditam no COMTUR provocando até
mesmo o afastamento dos membros.
Embora exista prestação de contas do Fundo Municipal de Turismo,
proveniente de taxas das lojas da rodoviária e quiosques da praia. O que chama
atenção em relação ao conteúdo das atas analisadas, é que não foram debatidos os
recursos disponibilizados pelo Departamento de Apoio as Estâncias-DADE ao
município, que por ser considerado Estância Turística, recebe verba do governo
federal. Segundo levantamento realizado no ano de 2014 o município recebeu mais
de 5 milhões de reais. Entende-se que essa é uma discussão que deve ser feita no
âmbito Conselho Municipal de Turismo também, uma vez que é o espaço de gestão
85
entre o poder público e a sociedade civil e esse recurso é destinado para melhoria das
Estâncias.
Identificou-se nas atas analisadas que não existe negociação, pactuação e
compartilhamento de responsabilidade entre o executivo municipal e diversos grupos
sociais os quais representam divergentes interesses na formulação e execução das
políticas públicas, levando em consideração cada realidade apresentada. O município
de São Sebastião é formado por várias praias dotadas de certas infraestruturas para
atender os turistas, como por exemplo hotéis, pousadas e estas praias, acabam
desenvolvendo suas próprias ações para o turismo, ocasionando de certa forma o
distanciamento de todos os atores envolvidos com o turismo no município.
Falta neste município a clareza de que, os Conselhos Municipais são órgãos
públicos destituídos de personalidade jurídica, constituindo-se em mediadores entre a
população e o Governo local, com o objetivo de formular políticas públicas, as quais
atenderão às necessidades sociais. Eles são instrumentos da democracia
participativa, tendo como função trazer para o Governo os problemas reais da
sociedade.
Compreende-se que na construção dessa relação entre a sociedade e o
Governo Municipal, existem desafios, como a dimensão política (composição dos
conselhos e representatividade) e a dimensão gerencial (bom atendimento da
Administração Pública, isto é, conhecer processos, competências, dinâmicas para
tomada de decisões e para implementação de políticas públicas, de forma a construir
um ambiente próprio para negociações).
O questionamento óbvio recai sobre a legitimidade destes atores para atuarem
e, por conseguinte, não apenas tomarem, mas, também, influenciarem as
deliberações e os processos de tomada de decisão
4.1.3.6 Perfil e Visão do Atores no Colegiado
Dos doze titulares presentes na reunião no dia 4 de dezembro, somente três
responderam ao questionário. Destes, dois são do sexo feminino e um do sexo
masculino. A idade média dos respondentes é de 45 anos, dois representam o
segmento de empresários no Conselho e um o poder público municipal. Todos
possuem ensino superior completo.
86
Com referência ao número de participação como conselheiro, dos três
respondentes, dois participam do Conselho pela sexta vez, e um pela segunda vez.
Destes, somente um tem sua entidade representada na mesa diretora do Conselho, a
secretaria executiva.
Em relação à paridade no Conselho, dois disseram ser favoráveis, por
acreditarem que a paridade deixa as questões políticas mais leves e por achar que o
desenvolvimento do turismo depende da união do setor público e privado. Quanto à
participação nas reuniões do Conselho, todos responderam que não faltam nas
reuniões.
Quando questionados se a entidade que representa de alguma forma pressiona
o Conselho, dois responderam que sim e que a pressão centra-se em melhorias e
mudanças no município e no acompanhamento dos projetos aprovados. Em mesmo
número, responderam que discutem coletivamente as pautas antes da reunião. Todos
se sentem bem informados sobre as questões que são objeto de debate nas reuniões
do conselho e também não acham que alguma entidade tem obtido maior sucesso na
sua participação no processo de tomada de decisões.
Quando questionados sobre quem apresenta mais assuntos para serem
debatidos e decididos no Conselho, cada representante respondeu uma alternativa
diferente: um respondeu que foi o presidente do conselho, o segundo que todos
apresentam assuntos e o terceiro que o grupo todo. Quanto à existência de conflitos
no Conselho, todos responderam que não existe. Porém, quando questionados sobre
os temas mais polêmicos discutidos nas reuniões do conselho, as seguintes respostas
foram dadas: falta de associativismo do trade, pouca ação do poder público e
orçamentos destinado ao desenvolvimento do turismo no município.
Quanto à formação técnica dos conselheiros, somente um acha necessário, os
demais acham que o conhecimento técnico não tem sido decisivo nas deliberações
do Conselho. Em relação aos aspectos deliberativos do Conselho (Quadro 10)
percebeu-se que na sua totalidade o Conselho não exerce seu caráter deliberativo
com legitimidade.
O fato que chama a atenção, é que, somente a representante do executivo
municipal respondeu afirmativamente em relação às informações para deliberações.
A análise que se faz é que o poder executivo municipal possui informações que não
são repassadas aos demais conselheiros, e que a autonomia é inexistente. Quanto a
isso entende-se que talvez falte maior mobilização e união dos membros da sociedade
87
civil para juntos exigir maior acesso às informações e propor projetos que visem a
autonomia.
Em relação ao aspecto deliberativo do conselho Sim Não
O conselho delibera sobre políticas pública? 1 2
O conselho fiscaliza, ou somente é consultivo sobre o orçamento?
0 3
O conselho tem acesso a todas as informações de que necessita para deliberar?
1 2
Existe autonomia do conselho em relação a secretaria a fim?
0 3
O conselho dispõe da infraestrutura necessária para subsidiar sua tomada de decisão?
1 2
O conselho tem recursos financeiros próprios? 3 0
Existe algum tipo de formação para conselheiros promovida pelo conselho
0 3
Quadro 10: Aspecto deliberativo São Sebastião.
Fonte: Elaborado com base na pesquisa realizada
Sobre as prioridades das ações no Conselho, todos responderam que o
Conselho elege prioridades, e que essas prioridades têm sido transformadas em
ações e projetos parcialmente executados. Quando questionados de que forma as
deliberações aprovadas no Conselho são colocadas em prática e na íntegra, cada
conselheiro respondeu de uma forma, conforme Quadro 11. O que se observa nestas
respostas é que somente para a representante do poder executivo municipal as
deliberações são realizadas em tempo adequado e de forma plena. Percebe-se que
não existe consenso entre poder público e sociedade civil, uma vez que os pontos de
vistas são diferentes.
De que forma as deliberações aprovadas no conselho são colocadas em prática e na íntegra?
F
Em tempo adequado e de forma plena 1
Em tempo adequado e de forma parcial 1
De forma lenta e plena 1
De forma lenta e parcial
Quadro 11: De que forma as deliberações aprovadas no conselho são colocadas em prática e na
íntegra?
Fonte: Elaborado com base na pesquisa realizada
88
Tendo em consideração os recursos disponibilizados pelo Departamento de
Apoio ao Desenvolvimento das Estâncias – DADE, todos responderam que o Conselho
não discute, nem aprova e também não são passadas informações aos membros do
Conselho, esse recurso fica nas mãos do executivo municipal.
Em relação ao fornecimento de informações sobre financiamento das ações,
projetos, programas dois representantes responderam que as informações são
fornecidas tardiamente e um representante respondeu que não são fornecidas.
Quando fornecidas são claras e compreensíveis.
Quando questionados a respeito do poder de sua representação em influenciar
nas decisões do Conselho, as respostas foram as seguintes: um respondeu que é
baixo, pois, não acredita que o Conselho tenha poder deliberativo sobre assuntos
turístico do setor público. Os demais responderam que consideram médio, o
representante do poder público justificou seu poder em influenciar nas decisões por
ser da Secretaria de Turismo e possuir mais informações que subsidiam suas
posições.
Diante desta resposta, fica evidente que não existe paridade neste Conselho
no que se fere a igualdade de informações, uma vez que os representantes do poder
público municipal, neste caso especificamente a Secretaria de Turismo, tem maiores
informações e que são usadas quando necessária para influenciar nas decisões.
Com os dados levantados neste questionário infere-se que:
Em relação a Sociedade civil, não existe mobilização da sociedade civil para o
desenvolvimento do turismo, os membros do Conselho não estão
representando associações, entidades, mas sim suas próprias empresas;
As pessoas que participam do conselho estão interessadas em incrementar
seus negócios com o turismo, as associações comunitárias não são chamadas
para participar e quando algumas são convidadas recusam por não acreditarem
na força do conselho.
Não existe entendimento por parte dos atores da sociedade civil, que o
Conselho Municipal apesar de ter atribuições que compreendem a propositura
de diretrizes das políticas públicas, sua fiscalização, controle e deliberação,
mesmo sendo órgãos vinculados à estrutura do Poder Executivo, não são
subordinados a ele, tendo como autônomas as suas decisões.
O que se percebe também é que os conselheiros não têm dimensão da
importância das atribuições do COMTUR dentro da gestão pública participativa,
89
uma vez que regulamentam as ações dos órgãos aos quais se encontram
vinculados, deliberando acerca de reivindicações da população, possuindo,
assim, uma natureza deliberativa e co-gestora, e, ainda, viabilizando a
transparência da gestão pública e servindo de instrumentos mediadores entre
o Estado e Sociedade.
Quanto ao poder público, falta paridade nas informações dadas a todos os
representantes, condição essa primordial para as deliberações. Principalmente
no que diz respeito as verbas provenientes do Governo Estadual;
Ainda sobre a participação no colegiado, o presidente do Conselho que é
representante da sociedade civil, em entrevista realizada (Quadro 12) afirma que o
grande desafio no Comtur é a união dos representantes da sociedade civil, enquanto
presidente ele não sabe como fazer para sensibilizar as pessoas a participar, uma vez
que muitas pessoas do município acreditam que participar do Conselho é perda de
tempo.
Perguntas Respostas
Para você, o que significa um Conselho?
É uma forma super democrática de fazer uma administração,
quando mais descentralizado for é muito melhor. O conselho
não e um órgão político. E um órgão de apoio a gestão municipal.
Que ações a presidência do
Conselho desenvolve para
propiciar dinâmica participativa no
COMTUR?
O que eu peço é organização que os conselheiros venham com
propostas e sugestões do setor que representa. As grandes
ideias veem do debate, por isso que não pode ser político. É do
antagonismo que surgem as grandes ideias. As distâncias
geográficas das praias são muito grandes e então cada praia
faz suas ações, é difícil mostrar a cidade como um todo.
Como são pautados os temas para
as reuniões?
Discussão interna e os temas são pautados, a gente pede aos
conselheiros para darem sugestão de pauta.
Vocês recebem recursos do
DADE? O Conselho Municipal de
Turismo debate aonde serão
aplicados tais recursos?
Recebemos, mas não sabemos aonde este dinheiro é aplicado.
O Conselho tem fundo para se
manter?
Sim. Recebe verbas da taxa da rodoviária e quiosques da
praia. Quais são as ações realizadas
pelo Conselho em sua gestão?
Minha proposta está em cima do estudo de competitividade, da
FGV, em cima deste estudo, peguei os quatro itens em que São
Sebastião está mal posicionado e trabalho em cima deles.
Você acredita que a implantação
do Conselho Municipal de Turismo
possibilitou a participação das
pessoas interessadas no
Tivemos momentos de muita participação e de pouca
participação. Alguns conselheiros desistiram do comtur devido
à briga política. Bater de frente não é o caminho, você tem que
ter caminho aberto.
90
desenvolvimento turístico de seu
município?
Quadro 12: Entrevista, presidente do COMTUR /São Sebastião
Fonte: Elaborado pela autora com base na pesquisa realizada
Da análise da entrevista realizada com o presidente do COMTUR surge as
seguintes considerações:
O primeiro aspecto observado na entrevista é que o presidente, mostrou-se
bastante cuidadoso com o uso correto das palavras, a todo momento repetia “
preciso tomar cuidado nas palavras, para não causar nem um mal entendido”.
Pois acredita que o conselho não é um espaço para conflitos políticos, motivo
este que afastou muitas pessoas do COMTUR;
O presidente ainda sente dificuldade para integrar os diferentes interesses
existentes no conselho público e privado, porém tem ações que propiciam
participação. Mostra-se preocupado com a baixa adesão dos conselheiros nas
ações propostas pelo COMTUR. E ao mesmo tempo utiliza de estratégias para
ter maior adesão e participação dos representantes;
Fica evidente que este Conselho precisa resgatar o significado dos Conselhos
como um espaço participativo que foram concebidos como um contraponto à
democracia representativa, ou na melhor das hipóteses, ambos se
complementariam. O que se observa é que existe a subordinação da
democracia participativa à democracia representativa;
Falta de informação e transparência dos recursos liberados ao município pelo
governo estadual para o desenvolvimento do turismo, não são discutidos,
priorizados no Conselho Municipal de Turismo;
Para o aprofundamento da democracia participativa é preciso que exista o
acesso universal às informações, especialmente as orçamentárias, nos
âmbitos da união, estados e municípios. Um dos grandes desafios para a
participação tem sido o acesso à informação. É impossível participar
ativamente se as informações são restritas, assistemáticas, com baixa clareza
e precisão.
Embora exista indicativos que permitam maior participação dos atores, como a
possibilidade de definição da pauta da reunião, ainda assim observa-se
ausência por parte dos conselheiros de maior pressão social e união a fim de
defender seus projetos para um bem comum no município.
91
4.1.4 Conselho Municipal de Santos
O município de Santos está localizado no litoral do estado de São Paulo (Mapa
7) é um município portuário sede da Região Metropolitana da Baixada Santista,
Localiza-se a 74 Km da capital São Paulo. Apresenta população estimada segundo
IBGE (2015) de 433.966 habitantes. O porto de Santos destaca-se como o principal
responsável pela dinâmica econômica da cidade ao lado do turismo, da pesca e
do comércio.
Mapa 7: Localização do Municipio de Santos
Fonte: https://www.google.com.br/maps
4.1.4.1 Ano e Processo de Formação
O COMTUR do municipio de Santos, foi criado no ano de 1999, Lei nº1732 por
iniciativa do executivo municipal,estava vinculado a Secretaria de Esportes e Turismo
com o desmembramento das duas pastas, fica ligado somente a Secretaria de
Turismo. A Lei nº 1.747 de 16 de abril de 1999, acrescenta novos membros
representantes da sociedade civil e do poder público. Em 2009, a Lei nº 2.660 altera
a sigla designativa do Conselho, e amplia o número de representantes da sociedade
civil.
92
Criação
Lei nº1732
Alterações
Lei nº1.747
Alterações
Lei nº2.660
Fica criado o Conselho Municipal de Turismo, CONTUR, órgão local paritário na conjugação de esforços entre o Poder Público e a Sociedade Civil, de caráter consultivo e de assessoramento da Prefeitura em questões referentes ao desenvolvimento turístico. Art. 4º - O Conselho Municipal de Turismo terá como presidente nato o Secretário Municipal de Esportes e Turismo e contará com os seguintes membros: I- 03 representantes da Diretoria de Turismo, sendo que um deles deverá estar ligado ao setor de comunicação e divulgação da cidade; II- 01 representante da Diretoria de Esportes; III- 01 representante da Diretoria de Eventos; IV- 01 representante da Secretaria Municipal de Cultura;V-01 Representante da Diretoria de Assuntos Metropolitanos da Secretaria Municipal de Governo e Projetos Estratégicos; VI- 01 Representante da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental; VII- 01 representante do Serviço Nacional do Comércio - SENAC; VIII- 01 representante de cada Faculdade de Turismo sediada no Município;IX-01 representante do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de São Paulo - SEBRAE; X- 01 representante da Associação dos Empresários de Hotéis de Turismo de Santos e Baixada Santista - ASSEHTURS;XI- 01 representante da Associação Centro Vivo - Sociedade Pró-Revalorização do Centro de
Artigo1º-Ficam acrescentados os incisos XVII,XVIII,XIX,XX,XXI,XXII, XXIII,XXIV,XXV,XXVI,XXVII, XXVIII, XXIX, XXX. Ao artigo 4º da Lei nº 1.732, de 19 de janeiro de 1999, com a seguinte redação:
XVII– 01 representante do Sindicato das Empresas de Turismo do Estado de São Paulo – SINDETUR.XVIII– VETADO; XIX- 01 Representante da policia militar do Estado de SP. XX- 01 representante da guarda municipal de Santos; XXI- Vetado; XXII- 01 representante do sindicato dos condutores autônomos de veículos rodoviários de Santos; XXIII- 01 representante do departamento de comunicação; XXIV-Vetado XXV- 01representante da secretaria municipal da educação; XXVI- 01 Representante da secretaria municipal de ação comunitária e cidadania; XXVII- 01 Representante da associação comercial de Santos; XXVIII- 01 Representante da fundação de arquivo e memória de Santos; XXIX- Vetado; XXX-Vetado.
Art.4.ºFicam crescidos os incisos XXXV a L ao artigo 4.º da Lei n.º 1.732, de 19 de janeiro de 1999, com a seguinte redação:
XXXV – 01 representante da Associação Brasileira de Agências de Viagens (ABAV); XXXVI- 01 representante da Associação Brasileira de Empresas e Eventos (ABRACON); XXXVII-01 Representante da Agência Metropolitana da Baixada Santista (AGEM); XXXVIII-0l representante da Associação das Agências de Viagens Independentes do Interior do Estado de São Paulo (AVIESP); XXXIX-01 representante da Câmara de Dirigentes Lojistas - Santos- Praia (CDL Santos-Praia); XL- 01 representante da câmara de Dirigentes Logistas de Santos (CDL-Santos);XLI – 01 representante do Centro das Indústrias do Estado de São Paulo (CIESP);XLII – 01 representante da CONCAIS S/A, operadora do Terminal Marítimo de Passageiros Giusfredo Santini;XLIII – 01 representante da Santos e Região Convention & Visitours Bureau; XLIV - 01 representante do Santos Futebol Clube; XLV – 01 representante da Secretaria de Esporte, Lazer e Turismo do Estado de São Paulo; XLVI – 01 representante do Serviço Social da Indústria (SESI);XLVII- 01 Representante da SKAL Internacional Brasil Clubes; XLVIII-01 representante da Universidade Católica de Santos (UNISANTOS); XLIX- 01 Representante da Escola Técnica Aristóteles Ferreira.
93
Santos; XII- 01 representante do Sindicato de Hotéis, Restaurantes, Bares e Similares da Baixada Santista;XIII-01 Representante do Sindicato do Comércio Varejista de Santos; XIV-01 representante do Sindicato Estadual de Guias de Turismo de São Paulo; XV-01 representante do Serviço Social do Comércio - SESC; XVI - 01 representante da Companhia de Engenharia de Tráfego de Santos – CET; XVII – VETADO.
Quadro 13. Alterações do Comtur /Santos Fonte : Elaborado pela autora com base nas Leis Municipais do COMTUR/Santos.
Conforme descrito acima (Quadro 13) as alterações deste Conselho referem-
se basicamente à ampliação do número de representantes da sociedade civil e do
poder público. Quanto ao processo de formação deste Conselho não foi possivel obter
muitas informações, pois o então presidente do COMTUR designou o responsável
pelo departamento de marketing da Secretaria de Turismo para dar informações no
que se refere a esta pesquisa, e este afirmou que desconhecia origem da formação
deste Conselho. O que se observou nestas alterações que não houve continuidade
na numeração das alterações realizadas, a alteração da Lei nº1.747 termina com o
inciso XXX e a última alteração da Lei nº2.660 inicia a partir do inciso XXXV acrescenta
incisos a partir do XXXV. Nos informaram que provavelmente foi erro de digitação.
4.1.4.2 Objetivo e Competências
O Conselho Municipal de Turismo – COMTUR é um órgão de caráter
consultivo e de assessoramento do Município nas questões relativas ao
desenvolvimento turístico mediante a conjugação de esforços entre o Poder
Público e a sociedade civil.
O Conselho tem por finalidade Segundo Lei nº1732 de Janeiro de 1999,
contribuir com a criação de condições para o acréscimo e o desenvolvimento da
atividade turística no Município de Santos.
94
Embora este Conselho caracteriza-se como consultivo suas competências
estão bastante aproximadas com os Conselhos deliberativos estudados. Segundo a
Lei nº1732 de 19 de janeiro de 1999 compete ao Conselho Municipal de Santos:
I-Coordenar e incentivar o turismo no Município; II-Programar e executar amplos debates sobre temas de interesse turístico para a cidade; III-Estudar e propor à Administração medidas de difusão e amparo ao turismo; IV - Formular as diretrizes básicas que serão observadas na política municipal de turismo; V - Apoiar a elaboração do Plano Diretor de Turismo de Santos; VI -Propor formas de captação de recursos para o desenvolvimento do turismo; VII - Manter intercâmbio com entidades de turismo, oficiais e privados; VIII- Estabelecer diretrizes para um trabalho coordenado entre os serviços públicos municipais e os prestados pela iniciativa privada, com o objetivo de prover a infraestrutura adequada ao desenvolvimento do turismo; IX-Promover e divulgar as atividades ligadas ao turismo na realização e participação em feiras, congressos, seminários e eventos de relevância para o mesmo. X- Propor os atos necessários ao pleno exercício de suas funções; XI- Opinar, na esfera do Poder Executivo, sobre os projetos de lei que se relacionem com o turismo ou adotem medidas que neste possam ter implicações; XII-Manter cadastro de informações turísticas de interesse, e acompanhar na sua divulgação;
4.1.4.3 Composição
A lei municipal nº 1732 estabelece que o COMTUR de Santos tem composição
paritária, porém, está composto em sua maioria por representantes da Sociedade
civil. Está constituído por quinze representantes do governo municipal e trinta
representantes da sociedade civil. Quando questionado sobre a composição, a
pessoa responsável designada pelo presidente do Conselho para dar informações,
disse não saber o motivo pelo qual este Conselho apresenta mais representantes da
sociedade civil.
O Conselho tem como presidente nato o Secretário Municipal de Turismo,
podendo ser substituído pelo diretor de turismo se necessário. O mandato dos
membros do Conselho será de dois anos, podendo haver uma recondução. Os
membros titulares e suplentes do Conselho serão indicados pelos respectivos órgãos
ou entidades e nomeados pelo Prefeito. Para o exercício de suas competências e
atribuições, o Conselho poderá manter intercâmbio com órgãos colegiados federais
e estaduais, relacionados à área do turismo.
95
Em relação à composição considerou-se positivo os seguintes aspectos:
Possuir representantes de sindicatos de guias de turismo, sindicato de
trabalhadores em comercio hoteleiro, entende-se que esta é uma tentativa para
chamar todos os envolvidos com o setor de turismo para participar.
Outro aspecto considerado positivo, foi convidar três instituições de ensino que
possuem Curso de Turismo para participar. Entende-se que chamar a
academia para o debate, torna-se bastante relevante para o desenvolvimento
das ações do Conselho, principalmente no que se refere à assessoria das
diretrizes básicas para a construção do Plano Municipal de Turismo.
4.1.4.4 Funcionamento e Articulação do Conselho
Segundo o Regimento Interno do COMTUR, Decreto nº 3394 de 25 de agosto
de 1999. O COMTUR se reúne uma vez ao mês em sessão ordinária, presente a
maioria simples de seus membros. Poderá reunir-se em sessão extraordinária sempre
que convocado pelo presidente ou 1/3 (um terço) de seus membros titulares. As
reuniões são abertas ao público porem é vedada a interferência nos trabalhos.
Podem participar das reuniões além dos conselheiros titulares, os conselheiros
suplentes. O conselheiro suplente, na presença do conselheiro titular não terá direito
a voto, podendo manifestar-se, se assim desejar, não poderá haver voto por
delegação. A Ordem dos trabalhos do Conselho é a seguinte: leitura, votação e
assinatura da ata da reunião anterior; expediente (consiste na leitura de
correspondência recebida e outros documentos); ordem do dia; assuntos gerais. As
decisões do Conselho serão tomadas pela maioria simples, exceto no caso de
alterações do Regimento interno.
A entidade cujo representante faltar a três reuniões consecutivas ou seis
alternadas será suspensa do Conselho até o final do mandato. Quanto a substituição
do representante, a entidade deverá encaminhar oficio ao presidente do Conselho
através de seu titular ou representante legal, efetivando-se a alteração após a
nomeação do prefeito.
96
4.1.4.5 Temáticas Abordadas e Deliberações
Para análise das temáticas discutidas no Conselho Municipal de Santos, foram
disponibilizadas quatro atas correspondentes ao mês de março, maio, julho e
dezembro de 2014. Ainda que o Regimento Interno do Conselho estabeleça que as
reuniões são mensais, neste caso, não foram realizadas mensalmente, segundo o
presidente do COMTUR as reuniões no ano de 2014 este fato aconteceu por causa
dos preparativos da cidade para a copa do mundo, uma vez que a cidade abrigou as
delegações do México e da Costa Rica.
As temáticas abordas nas reuniões estão direcionadas segundo as ações da
Secretaria Municipal de Turismo, tais como: contratação de uma empresa
especializada para elaborar o Plano Diretor de Turismo do município, nas ações
delineadas para receber as delegações da Copa do Mundo e nos eventos que
aconteceram no município durante a copa o mundo, na construção e adaptação de
infraestruturas para atender a demanda de tal evento.
Em relação ao atendimento à demanda proveniente da Copa do Mundo, um
fato chamou a atenção quando o presidente do COMTUR, informa a todos que, para
otimizar o atendimento de turistas nos prontos socorros durante a Copa, serão criados
códigos de atendimentos para que os turistas sejam atendidos “antes” que a
população local, uma vez que este devem levar uma boa imagem do município.
Nas duas reuniões realizadas pós Copa do Mundo, o presidente prestou
Informações sobre os resultados deste evento no município, sobre os projetos da
Secretaria Municipal de Turismo para dinamizar tal atividade no município. O
presidente do Conselho fez uma breve retrospectiva do reflexo econômico da Copa
do Mundo para o município, falou da expectativa da temporada 2014/2015 para os
cruzeiros marítimos e discute com os conselheiros presentes na reunião sobre a
qualidade de atendimento ao público realizada no município, a grande maioria dos
conselheiros diz ser favorável a um curso de capacitação para as pessoas que
trabalham diretamente com turistas.
97
O que se observou nas atas analisadas
As reuniões apresentam poucas falas dos representantes da sociedade civil,
resumem-se em informes dados pelo presidente que não solicita opinião e nem
realiza consulta sobre as ações do Conselho com os conselheiros;
Na análise das atas, não ficou evidenciado a existência de questionamentos e
proposições dos conselheiros, principalmente dos representantes da
sociedade civil; Não existe diálogo nas reuniões, apenas informações;
Embora este Conselho não tenha característica deliberativa, o Regimento
Interno propõe que os membros do Conselho participem das discussões e
deliberações, apresentando proposições, requerimentos, moções e questões
de ordem. Não foram identificadas tais manifestações dos membros do
Conselho que pouco interagem, em muitos momentos só se limitam a ouvir os
informes dados pelo presidente.
O que se percebe é que as ações do Conselho são confundidas com as ações
da Secretaria Municipal de Turismo, pois, o que existe nas reuniões deste
colegiado é a apresentação dos projetos que a Secretaria de Turismo vem
desenvolvendo ou desenvolveu no município; Em nenhum momento o
presidente consulta o colegiado sobre os projetos desenvolvidos.
Falta de civismo e descaso com a população local a fim de priorizar os turistas.
Ao relacionar as competências delineadas deste Conselho, as ações
analisadas nas atas e observação dos debates na reunião, percebe-se que não
existe amplo debate sobre temas de interesse turístico para a cidade, tampouco
um trabalho coordenado entre os conselheiros a fim de prover infraestrutura
adequada ao desenvolvimento do turismo.
4.1.4.6 Perfil e Visão dos Atores na Participação do Colegiado
Diferentemente dos outros Conselhos Municipais estudados, neste não tivemos
a oportunidade de aplicar o questionário a todos os participantes pessoalmente. A
pedido do presidente, os questionários foram enviados para o e-mail dos conselheiros,
que forneceu listagem com os respectivos endereços eletrônicos. No total foram
98
enviados 45 questionários, destes somente duas pessoas responderam, um
representante da sociedade civil e outro representante do governo municipal.
As duas pessoas que responderam são do sexo feminino, com idade de 27 e
55 anos, com pós graduação completa.
Quanto à participação dos membros do colegiado em Conselhos a
representante do governo municipal respondeu ser a primeira vez que participa de um
colegiado. A representante da sociedade civil respondeu ser a segunda vez que
participa. Em relação a questão “A entidade que você representa integra a mesa
diretora do Conselho”? as respostas foram não. Em relação a ser a favor da paridade
um respondeu que sim o outro não, pois acredita que os representantes da sociedade
civil devem ser de maior número para levar as demandas da população. Em relação
a participação nas reuniões do Conselho, os dois entrevistados disseram ser assíduos
nas reuniões.
Quando questionados se a entidade que representa pressiona o Conselho, as
duas respostas foram não. Com relação à discussão coletiva da pauta da reunião as
respostas também foram negativas, ou seja não existe. Em relação a se sentir bem
informado sobre as questões que são objeto de debate nas reuniões do Conselho, um
respondeu que as vezes e outro que sempre se sente bem informado. Na questão,
você acha que algum segmento tem obtido maior sucesso na sua participação no
processo de tomada de decisões? Um respondeu que sim e outro que não. Porém, a
pessoa não respondeu qual segmento tem obtido mais sucesso.
Na questão, quem apresentou mais assuntos para serem debatidos e decididos
no Conselho? as duas respostas foram para o segmento gestor, ou seja o executivo
municipal. Quanto à existência de conflitos no interior do Conselho, o representante
da sociedade civil respondeu que existe e o representante do governo municipal que
não existe. Na questão sobre os temas mais polêmicos que ocorreram dentro do
conselho em 2014, um respondeu que não presenciou temas polêmicos e outro
respondeu que os temas mais polêmicos referem-se a segurança, trânsito e serviços
de táxi na cidade.
Com relação à exigência de alguma formação técnica para uma pessoa
participar do Conselho, as respostas foram afirmativas. Quando questionados se o
conhecimento técnico tem sido decisivo nas deliberações do Conselho, as duas
respostas foram não. Quanto aos aspectos deliberativos dos Conselhos, as repostas
foram negativas para todas as alternativas, fato este até compreensível pois este
99
Conselho não se caracteriza com deliberativo. Quando questionados se o Conselho
elege as prioridades para a Política Municipal de Turismo, O representante do governo
municipal responde afirmativamente e o representante da sociedade civil respondeu
negativamente, ou seja, o Conselho não elege prioridades. Na questão, de que forma,
as deliberações aprovadas no Conselho são colocadas em prática e na íntegra, as
duas respostas foram em tempo adequado e forma plena. O que chama atenção
nestas repostas, é que este conselho não delibera, somente recebe informações do
Presidente.
Quanto à discussão sobre os recursos disponibilizados pelo DADE
(Departamento de Apoio as Estâncias) as repostas foram que o Conselho não discute
e nem aprova. Da mesma forma não são fornecidas informações sobre o
financiamento das ações, projetos e programas. Com relação a participação no
Conselho, o poder de influenciar nas decisões, as duas pessoas responderam que é
pequeno.
Entende-se que em razão do baixo número de pessoas que responderam o
questionário, fica difícil analisar mais profundamente a visão dos atores na
participação do colegiado. No entanto, o que se percebe segundo as respostas dadas
e ao mesmo tempo cruzando com os dados da análise de conteúdo das atas das
reuniões, parece existir falta de clareza sobre o papel que os conselheiros devem
desempenhar no Conselho, quanto à elaboração e implantação das políticas de
turismo. Sob este aspecto, a capacitação técnica e política são necessárias, para
evitar o empobrecimento da instituição no que se refere à participação e também para
evitar tornar-se instrumento de manipulação do poder.
Quanto à participação do colegiado, sob o ponto de vista do presidente do
Conselho Municipal de Turismo de Santos, que é também Secretário Municipal de
Turismo, constatou-se conforme apresentado no (Quadro 14) em entrevista realizada
em agosto de 2015 na cidade de Santos, que existem algumas contradições em
relação às suas respostas e às suas ações nas reuniões, conforme pode-se analisar
nas atas, no Regimento Interno e participação de reunião do Conselho.
100
Perguntas Respostas
Para você, o que significa um
conselho?
Significa coordenar e incentivar determinado segmento no
município, além de programar e executar amplos debates
sobre temas de interesse para a cidade. O de Turismo,
especialmente, se propõe a estudar e elaborar medidas de
difusão e amparo ao turismo, formulando as diretrizes básicas
que serão observadas na política municipal de Turismo. Além
disso, promove e divulga as atividades ligadas ao turismo,
como a realização e participação em feiras, congressos,
seminários e eventos de relevância.
Que ações a presidência do
Conselho desenvolve para
propiciar dinâmica participativa no
COMTUR?
O Conselho de Turismo de Santos se reúne em sessão
ordinária uma vez por mês, presentes a maioria simples de
seus membros, podendo participar das sessões do Conselho,
além dos Conselheiros Titulares, os Conselheiros Suplentes,
que são convocados por e-mail. As reuniões são abertas ao
público, com a convocação publicada no Diário Oficial e na
agenda do Portal dos Conselhos, na página da Prefeitura de
Santos.
Como são pautados os temas para
as reuniões?
Os temas das reuniões são definidos por mim, elejo prioridades
para apresentar nas reuniões.
Vocês recebem recursos do
DADE? O conselho municipal de
turismo debate aonde serão
aplicados tais recursos?
Recebemos. O conselho não debate sobre a aplicação deste
recurso, quem decide é o prefeito municipal.
O conselho tem fundo para se
manter?
Sim.
Quais são as ações realizadas
pelo conselho em sua gestão?
Por se tratar de um conselho consultivo, as reuniões
representam oportunidade de apresentar as principais
demandas do setor e de conhecer com detalhes suas
necessidades. Esse compromisso de manter diálogo
continuado com o trade turístico e garantir relação de
proximidade que resulte no desenvolvimento do setor é de
extrema importância para dinamizar a atividade turística no
município, uma vez que acaba resultando em ações, como
projetos de reestruturação de pontos turísticos, incentivo à
revitalização e segurança do Centro Histórico,
desenvolvimento de políticas de turismo na recepção dos
transatlânticos no Terminal de Passageiros, capacitação
profissional, e inúmeras outras ações que são resultado das
discussões do Conselho.
Você acredita que a implantação
do conselho municipal de turismo
possibilitou a participação das
pessoas interessadas no
desenvolvimento turístico de seu
município?
Sem dúvida! As reuniões do Comtur são realizadas
mensalmente e divulgadas antecipadamente no Diário Oficial e
no Portal dos Conselhos. Todo e qualquer cidadão pode
participar das reuniões, expressar suas opiniões e fazer críticas
e sugestões. Reconhecemos que a participação popular ainda
é pequena, mas acreditamos que isso ocorra justamente pela
falta de costume das pessoas em participar dos Conselhos.
Com o tempo, naturalmente, haverá uma maior presença dos
munícipes.
Quadro 14: Entrevista- presidente do COMTUR/Santos
Fonte: Elaborado pela autora com base na pesquisa realizada
101
Diante destas evidências surgem as seguintes reflexões:
O conselho tem uma função maior que a promoção e divulgação das atividades
ligadas ao turismo. Ele é acima de tudo um espaço democrático onde
pressupõe-se que exista interlocução dos atores, por isso é essencial inserir a
sociedade civil nos debates; não basta abrir o espaço para “ouvintes” e
publicizar as reuniões é preciso estimular essas pessoas participarem;
Mesmo que este Conselho não tenha caráter deliberativo, entende-se que é
essencial discutir e consultar os conselheiros, sobre a aplicação os recursos
públicos destinados ao desenvolvimento turístico do município bem como na
discussão e formulação das diretrizes básicas que serão observadas na
Política Municipal de Turismo;
Parece não existir estímulo à participação, as ações realizadas pelo presidente
não envolvem a participação dos atores, ao mesmo tempo não se percebe dos
conselheiros representantes da sociedade civil uma tentativa de interlocução
diante das ações apresentadas pelo presidente do COMTUR. As
competências delineadas na lei municipal nº1732 não são colocadas em
prática neste Conselho;
Um fato que chamou a atenção ao longo desta pesquisa foi o desconforto por
parte do presidente e conselheiros em falar sobre a discussão de projetos para
a aplicação de recursos provenientes do Departamento de apoio a Estâncias-
DADE. Para recebê-lo, a prefeitura deve determinar quais serão os objetivos
dos convênios a serem celebrados, ou seja aonde a verba será aplicada.
Entende-se que a discussão para aplicação de tal verba deve também ser feita
no âmbito do COMTUR. Afinal discute-se neste Conselho o desenvolvimento
da atividade turística no município. Este município é o que mais recebe
recursos entre os setenta municípios considerados Estâncias, segundo dados
retirados da secretaria Estadual de Turismo, o município recebeu no ano de
2015 R$ 23.266.795,55.
102
4.2 Análise da Efetividade e Participação nos Conselhos Municipais de Turismo
Após descrever e apresentar as análises individuais dos Conselhos Municipais
de Turismo, baseando-se em proposições teóricas apresenta-se a análise da
efetividade dos Conselhos Municipais de Turismo. Para a realização da análise das
evidências coletadas nos casos estudados, as seguintes categorias foram
estabelecidas: Organização, Participação dos atores, Deliberação e Ações.
Compreende-se que estas variáveis estão correlacionadas como preditores do
funcionamento dos Conselhos Municipais. O padrão de análise baseou-se em
proposições teóricas (Yin,2010) apresentadas no referencial teórico deste estudo que,
foram adaptadas para análise das categorias estabelecidas, estão representadas em
dois quadros (Quadro 15) Brotas e São Sebastião, apresentados em oito subdivisões
nas quais está identificado por ‘sim’ a presença de ações que indicam a efetividade
dos Conselhos e ‘não’ quando as evidências não foram encontradas e (Quadro 16)
Santos, com cinco subdivisões e as mesmas identificações do Quadro anterior.
Cabe destacar que a categoria “ações” foi analisada conforme as competências
dos Conselhos, estudadas e descritas na seção quatro deste estudo. O intuito da
análise desta categoria foi identificar se os Conselhos desempenham suas ações
conforme estabelecido nos Regimentos Internos e leis de criação dos respectivos
Conselhos.
Efetividade dos Conselhos Municipais de Turismo
Autores COMTUR Brotas
Sim Não COMTUR São Sebastião
Sim Não
1- ORGANIZAÇÃO
Leis de criação, regimento interno CRUZ(2000); TEIXEIRA(2000)
X X
Composição e representação previstas em lei
X X
Infraestrutura própria X X
Mandato dos conselheiros não coincidir com o do prefeito.
X X
Possui fundo X X
2-PARTICIPAÇÃO DOS ATORES
Estimula a participação direta dos cidadãos na vida política através de canais de discussão e decisão
SELL (2006) X X
Espaço no qual os cidadãos expressam voz política, reivindicam seus direitos sociais, mobilizam-se e fiscalizam o governo.
WAMPLER(2015) AVRITZER(2005)
X X
Participação de representantes advindos da sociedade civil, organizados em associações, fundações, redes de mobilizações civis, movimentos sociais etc.
GONH ( 2011) X X
103
Efetividade dos Conselhos Municipais de Turismo
Autores COMTUR Brotas
Sim Não COMTUR São Sebastião
Sim Não
Os representantes do conselho precisam ter vínculo com a entidade, discutir pautas e levar suas demandas para discussão.
TEIXEIRA (2000) X X
Os conselhos são instituições orientadas para a participação de toda a comunidade.
ABERS (2000) BAIOCCHI (2003) WAMPLER(2007) WAMPLER; AVRITZER (2005)
X X
Órgão de partilha dos diferentes interesses da sociedade
TEIXEIRA (2000) X X
A desconfiança suscitada pelo comportamento das instâncias representativas provoca um desinteresse pela participação ativa.
AVRITZER;
SANTOS (2003)
X X
Possibilitam a população acesso aos espaços onde se tomam decisões políticas e criam condições para um sistema de vigilância sobre as gestões públicas.
GOHN (2000) X X
Capacitação dos representantes da sociedade civil no sentido político e técnico.
TEIXEIRA (2000) X X
3- DELIBERAÇAO
A representatividade tem capacidade para decidir.
GOHN (2011)
TEIXEIRA (2000)
X X
Igualdade de participação MANIN (1987) COHEN (1997) GUTMANN; THOMPSON (2003).
X X
Inclusão deliberativa MANIN (1987) BOHMAN (1996) COHEN (1997) DRYZEK (2000)
X X
Igualdade deliberativa BOHMAN (1996) COHEN (1997) GUTMANN; THOMPSON (2004) BENHABIB(2007)
X X
Publicidade BOHMAN (1996) GUTMANN; THOMPSON (2000;2004) PETTIT (2003).
X X
Razoabilidade/receptividade BOHMAN (1996) COHEN (1997) GUTMANN; THOMPSON, (2000,2003, 2004) BENHABIB(2007)
X X
Liberdade MANIN (1987) COHEN ( 1997)
X X
Capacidade de influenciar, controlar e decidir sobre as políticas do setor.
CUNHA (2007) X X
Os temas deliberados são amplamente debatidos.
AVRITZER (2010) ALMEIDA ( 2008)
X X
Os espaços são abertos e plurais que possam servir de instâncias críticas em relação a essas deliberações.
TEIXEIRA (2000) AVRITZER; CUNHA; REZENDE (2010)
X X
4-AÇOES
Elaboração do PMT X X
104
Efetividade dos Conselhos Municipais de Turismo
Autores COMTUR Brotas
Sim Não COMTUR São Sebastião
Sim Não
Desenvolvimento de convênios com entidades, municípios, estados e União
Leis de criação e Regimento interno
X X
Desenvolvimento de programas e projetos que visem aumentar o fluxo de turista de maneira sustentável.
X X
Ações de preservação, tombamento e ou manutenção de patrimônios históricos.
X X
Ações de preservação e manutenção do meio ambiente
X X
Promoção de planos de marketing promoção, divulgação e campanha publicitária.
X X
Ações integradas com outras cidades e região
X X
Quadro 15: Análise da participação e a efetividade dos Conselhos de Brotas e São Sebastião. Fonte: Elaborado pela autora
Conforme especificado, o (Quadro 16) abaixo representado apresenta a análise
da efetividade do COMTUR /Santos.
Efetividade dos Conselhos
Municipais de Turismo
Autores COMTUR Santos Sim Não
1- ORGANIZAÇÃO
Leis de criação, regimento interno CRUZ(2000);
TEIXEIRA(2000)
X
Composição e representação
previstas em lei
X
Infraestrutura própria X
Mandato dos conselheiros não
coincidir com o do prefeito.
X
Possui fundo X
2-PARTICIPAÇÃO DOS ATORES
Estimula a participação direta dos
cidadãos na vida política através
de canais de discussão e decisão
SELL (2006) X
Espaço no qual os cidadãos
expressam voz política,
reivindicam seus direitos sociais,
mobilizam-se e fiscalizam o
governo.
WAMPLER(2015)
AVRITZER(2005)
X
Participação de representantes
advindos da sociedade civil,
organizados em associações,
fundações, redes de mobilizações
civis, movimentos sociais etc.
GONH (2011) X
Os representantes do conselho
precisam ter vínculo com a
entidade, discutir pautas e levar
suas demandas para discussão.
TEIXEIRA (2000) X
Os conselhos são instituições
orientadas para a participação de
toda a comunidade.
ABERS (2000)
BAIOCCHI (2003)
WAMPLER(2007)
WAMPLER;
AVRITZER (2005)
X
Órgão de partilha dos diferentes
interesses da sociedade
TEIXEIRA (2000) X
A desconfiança suscitada pelo
comportamento das instâncias
representativas provoca um
desinteresse pela participação
ativa.
AVRITZER;
SANTOS (2003)
X
105
Efetividade dos Conselhos
Municipais de Turismo
Autores COMTUR Santos Sim Não
Possibilitam a população acesso
aos espaços onde se tomam
decisões políticas e criam
condições para um sistema de
vigilância sobre as gestões
públicas.
GOHN (2000) X
Capacitação dos representantes
da sociedade civil no sentido
político e técnico.
TEIXEIRA (2000) X
3- DELIBERAÇAO
A representatividade tem
autoridade para decidir.
GOHN (2011)
TEIXEIRA (2000)
X
Igualdade de participação MANIN (1987)
COHEN (1997)
GUTMANN;
THOMPSON
(2003).
X
Inclusão deliberativa MANIN (1987)
BOHMAN (1996)
COHEN (1997)
DRYZEK (2000)
PETTIT (2003)
BENHABIB(2007)
X
Igualdade deliberativa BOHMAN (1996)
COHEN (1997)
GUTMANN;
THOMPSON
(2004)
BENHABIB(2007)
X
Publicidade BOHMAN (1996)
GUTMANN;
THOMPSON
(2000;2004)
PETTIT (2003).
X
Razoabilidade/receptividade BOHMAN (1996)
COHEN (1997)
GUTMANN;
THOMPSON,
(2000,2003, 2004)
BENHABIB(2007)
X
Liberdade MANIN (1987)
COHEN ( 1997)
X
Capacidade de influenciar,
controlar e decidir sobre as
políticas do setor.
CUNHA (2007) X
Os temas deliberados são
amplamente debatidos.
AVRITZER (2010)
ALMEIDA ( 2008)
X
Os espaços são abertos e plurais
que possam servir de instâncias
críticas em relação a essas
deliberações.
TEIXEIRA (2000)
AVRITZER;
CUNHA;
REZENDE (2010)
X
4-AÇOES
Elaboração do PMT Leis de criação e
Regimento interno
X
Desenvolvimento de convênios
com entidades, municípios,
estados e União.
X
Desenvolvimento de programas e
projetos que visem aumentar o
fluxo de turista de maneira
sustentável.
X
Ações de preservação,
tombamento e ou manutenção de
patrimônios históricos
X
106
Efetividade dos Conselhos
Municipais de Turismo
Autores COMTUR Santos Sim Não
Ações de preservação e
manutenção do meio ambiente
Leis de criação e
Regimento interno
X
Promoção de planos de marketing
promoção, divulgação e campanha
publicitária.
X
Ações integradas com outras
cidades e região
X
Quadro 16: Análise da Participação e a Efetividade do COMTUR /Santos
Fonte: Elaborado pela autora
No que se refere à categoria organização dos conselhos municipais analisados,
identificou-se que:
Apresentam instrumento jurídico adequado, foram criados por lei municipal,
considerada a ideal, pois, é mais difícil de produzir alterações, embora
somente o COMTUR de Brotas constituiu-se a partir de uma ampla discussão
entre sociedade civil e poder público;
Possuem Regimento Interno, acredita-se que esse instrumento facilita a
organização do Conselho ao definir regras para seu funcionamento, tais como
definição das pautas das reuniões, da periodicidade das reuniões. Essas
definições são importantes, e quando não estão regulamentadas, dificultam a
operacionalização do Conselho com mudanças constantes de procedimentos.
Os conselheiros possuem mandato vinculado e revogável que não coincide
com o mandato do prefeito;
Existe regularidade das reuniões conforme lei de criação dos Conselhos
analisados;
Com exceção do COMTUR de Santos, os Conselhos estudados respeitam a
sua composição, conforme estabelecido nas leis de criação;
No que diz respeito à participação nos Conselhos, como um espaço aberto
plural (Avritzer,2000), que tem como objetivo integrar os indivíduos nos processos de
tomada de decisão (Gohn,2011) o que se observou nas pesquisas realizadas dos
Conselhos estudados (Quadro 15,16) foram as seguintes situações:
A primeira delas é que existe uma tentativa de abertura do executivo municipal
no sentido de promover o diálogo nas tomadas de decisões em algumas políticas
107
especificas, principalmente nos Conselhos de Santos e São Sebastião. No entanto,
ainda fica muito distante do fundamento da democracia participativa
(Dagnino;Olvera;Panfichi,2006) em que se amplia a participação cidadã e deliberação
por meio de fóruns, Conselhos. No caso de Brotas existe uma pseudo-articulação de
instâncias de intervenção dos cidadãos nas decisões, principalmente no que se refere
à aprovação de orçamentos e uso dos recursos disponibilizados pelo Estado. Quanto
aos Conselhos de São Sebastião e Santos essa matéria nem é levada para discussão.
A segunda situação observada é que os Conselhos estudados, em que
pressupõem-se que sejam espaços onde a sociedade civil organizada está
diretamente envolvida com a política pública (Avritzer,2002) não conta com a
presença de toda a comunidade organizada, os Conselhos de turismo são compostos
em sua grande maioria por provedores de serviços e empresários que muitas vezes
tem objetivos diferentes aos da comunidade, estes Conselhos deliberam protegendo
os interesses de grupos minoritários.
Compreende-se que nestes casos é prudente adotar novos mecanismos, mais
robustos para exercer a cidadania e para assegurar a representatividade efetiva dos
Conselhos (Cameron;Hersberg;Sharpe,2012). Tais como: expandir a inclusão,
fortalecer a sensibilidade das autoridades para as demandas cidadãs, romper com o
clientelismo e educar os cidadãos no sentido de dar a eles novos horizontes para a
participação efetiva nos Conselhos. A fim de fomentar a participação é importante
também publicizar os debates que ocorrem no interior dos Conselhos (Teixeira,2000)
tornar os espaços mais abertos e plurais.
Outro caminho importante neste sentido, para inserir os cidadãos comuns, não
organizados, excluídos de qualquer participação é criar canais de comunicação
permanentes e interativos entre os cidadãos, o governo e as próprias entidades
representativas.
No caso de Santos (Quadro 16) a análise da categoria participação permite a
construção das seguintes inferências:
Falta estímulo direto à participação dos conselheiros, os canais de consulta e
decisão não estão abertos; Neste espaço é inexistente a mobilização dos
cidadãos, da sociedade civil no sentido de mobilização e fiscalização das
ações do governo;
Embora este Conselho tenha na sua composição a grande maioria dos
representantes da sociedade civil, estes não são organizados, não
108
frequentam as reuniões. É inexistente a discussão de suas demandas nas
reuniões, falta interlocução entre os atores.
Nesta perspectiva entende-se que, os Conselhos ficarão mais fortalecidos
quando existir o reconhecimento oficial das entidades, representantes de segmentos
organizados da sociedade, como expressão de demandas de setores excluídos que
não possuem caráter de exclusividade e de monopólio das questões do sistema
corporativista.
Em referência à categoria deliberação analisada, primeiramente entende-se que
a deliberação não é uma questão formal, o ato de deliberar depende de um conjunto
de forças, inclusive pressão social para se realizar.
A natureza deliberativa desses arranjos institucionais indica que eles tenham a função normativa de debater, decidir e controlar a política pública à qual estão vinculados, ou seja, que apresentem o potencial de propor e/ou alterar o formato e o conteúdo de políticas e, com isto, suas deliberações incidem diretamente sobre a (re)distribuição de recursos públicos. Também anuncia que os processos deliberativos devem ser seu principal meio articulador e procedimental. A qualidade do processo deliberativo, portanto, revela-se como uma dimensão de análise que pode e deve ser associada a outras dimensões, como o desenho institucional e o contexto em que essas instituições operam, de modo a melhor compreender as variáveis que incidem sobre os resultados institucionais. (ALMEIDA;CUNHA,2011,p.109)
Por isso, é importante a interlocução dos representantes do Conselho com a
população. Nesta pesquisa, percebe-se que o Conselho Municipal de Brotas é mais
proativo de certa forma busca apoio da sociedade, percebe-se maior aproximação
com a comunidade, embora ela não seja convidada para fazer parte do Conselho,
entende-se que existe um caminho sendo construído para um espaço plural.
No Conselho de São Sebastião das subcategorias analisadas referentes à
deliberação, o que se percebeu que as práticas são inexistentes.
No caso do Município de Santos, existe uma tentativa de publicização dos
debates, a prefeitura em seu website disponibiliza informações sobre todos os
Conselhos existentes, leis, atas para a consulta a quem possa se interessar. No
entanto, publicizar as ações e deliberações não basta, é preciso abrir este espaço
para interlocuções, é urgente que abram este espaço para realizar deliberações com
amplo debate entre todos os conselheiros.
Neste sentido, entende-se que, nos Conselhos de São Sebastião e Santos o
caminho ainda é longo para se constituir um elemento de uma nova institucionalidade
109
pública e democrática, é preciso ainda que a sociedade civil e os seus representantes
do poder público constituam um projeto político global e estratégico (Teixeira 2000)
que seja essencial para as deliberações. Não existe confiança por parte dos
representantes da sociedade civil, a interlocução com a comunidade é praticamente
inexiste. Precisam avançar muito, não existe debate entre os próprios membros do
conselho, os atores representantes da sociedade civil ainda não tem consciência da
sua força em relação às deliberações possíveis de serem realizadas, não apresentam
autonomia, não fazem propostas, são extremamente dependentes das deliberações
do executivo municipal.
Compreende-se que a abertura dos Conselhos Municipais para o debate público
é o ideal, embora alguns Conselhos tenham representantes plurais que debatem as
pautas com seus pares e as apresentam nas reuniões do Conselho, as
reinvindicações ainda são poucas, o que torna estes espaços ainda frágeis.
É preciso aproveitar a heterogeneidade da composição dos Conselhos para
criar uma retaguarda mais ampla na sociedade civil, onde se possa construir
consensos a fim de atingir a coesão social e consequentemente fortalecer as
identidades coletivas para se enfatizar valores mais universais.
Neste sentido Teixeira (2000) coloca que o fortalecimento da sociedade civil,
portanto ocorre quando suas demandas, processadas pelos conselheiros e outros
mecanismos e espaços tornam-se políticas públicas que orientam as ações
governamentais e quando a regulação que cabe ao Estado não mais se faz sem que
a representação social a discuta e formule proposições.
Especialmente no que se refere à vinculação com a sociedade, com a
comunidade e o bairro que não podem ficar fora desta discussão. O grande desafio,
tentar resgatar historicamente a verdadeira essência de um Conselho no que se refere
à participação. Onde a liberdade podia se efetivar através da participação direta nos
assuntos públicos. Os conselhos municipais de turismo acima identificados, apontam
que um caminho está sendo construído no sentido de possibilitar a junção de esforços
entre o poder público e sociedade civil para desenvolver o turismo nos respectivos
municípios. Porém, ainda existe um grande trabalho, em direção à participação,
discussão e mobilização social.
Quanto à última categoria analisada, as ações, que foram estabelecidas
conforme os Regimentos Internos, percebe-se que elas existem, porém quando se faz
uma análise relacionando as competências dos Conselhos Municipais de Turismo
110
estudados com as atas e entrevistas com os presidentes, percebe-se que são feitas
no sentido de desenvolver o turismo nos municípios. Porém, muitas das demandas
são iniciativa do poder público que as leva prontas para o debate nas reuniões do
Conselho quando necessário, isso foi observado principalmente no COMTUR de São
Sebastião e Santos. Entende-se que as demandas devem ser levadas pelos
conselheiros, debatidas dentro do Conselho a fim de que todos decidam as
prioridades, os orçamentos e as possibilidades de captação de recursos etc.
No contexto analisado, é possível identificar alguns fatores-chave, entre eles
pode-se destacar:
Ausência de capital social e de cultura participativa local; despreparo dos
atores locais quanto aos conhecimentos técnicos necessários para a
participação;
Ausência de clareza quanto aos objetivos destes Conselhos e ao papel dos
conselheiros; e forte presença de interesses econômicos na disputa pelas
verbas públicas.
111
5 CONCLUSÃO
O objetivo deste estudo foi, analisar a efetividade dos Conselhos Municipais de
Turismo, no que se refere a constituição de um espaço pleno de participação dos
atores sociais, representantes do poder público, da iniciativa privada e comunidade
visando o desenvolvimento turístico municipal.
Em conformidade com o postulado adotado da pesquisa qualitativa, este estudo
baseou-se em estudo de casos múltiplos (Yin,2010). Sobre os Conselhos Municipais
de Turismo de Brotas, São Sebastião e Santos. Entretanto, considera-se que os
COMTUR das três cidades representam uma realidade bastante próxima de outros
municípios brasileiros que possuem Conselhos Municipais de Turismo.
O problema que direcionou esta pesquisa foi saber se é possível identificar
práticas de participação e efetividade nos Conselhos Municipais de Turismo. Nesse
sentido compreendemos que a pesquisa foi satisfatória e produziu dados e análises
suficientes para realizar algumas inferências em relação ao assunto.
A primeira é a confirmação da hipótese de que os Conselhos Municipais de
Turismo estão inscritos em espaços onde existe falta de clareza do significado de
representar, com ações restritas a reuniões que servem para referendar iniciativas
governamentais e cumprir uma mínima exigência legal no repasse de recursos
federais e estaduais.
Os Conselhos de Turismo se traduzem em instituições que estão formadas por
pessoas com interesses bastante peculiares, neste sentido pode-se dizer que são
instituições frágeis, com participação insuficiente para garantir a democracia
participativa. Percebeu-se que o COMTUR de Brotas é mais articulado quando se
trata da intervenção dos empresários que tem interesse no desenvolvimento do
turismo para beneficiar seus empreendimentos.
Neste sentido, os COMTURs são capturados por interesses especiais, que
exploram suas posições privilegiadas para defender as estreitas saídas políticas que
politizam os processos de formulação de políticas que permite a lógica da democracia
representativa substituir completamente a lógica de governança participativa.
112
Como resultado de pesquisa pode-se dizer que a institucionalização legal e
formal dos Conselhos de Turismo não garante a incorporação de cidadãos e
associações da sociedade civil na deliberação sobre políticas. O programa de gestão
descentralizada do turismo, desenhada pelo governo federal como uma ação para
promover a organização, estruturação, integração e articulação dos colegiados para
a gestão do turismo nos diferentes níveis e setores institucionais e empresariais não
correspondem à realidade. As práticas destes Conselhos não garantem e nem
conduzem aos ideais da democracia participativa.
O que se percebe é que, enquanto existe em alguns setores tradição em
processos participativos para formulação e deliberação de políticas públicas, esta
prática não é evidenciada no setor de turismo. Não existe trajetória participativa de
relação entre os atores da sociedade civil e os atores estatais quando se trata do
turismo. O que se percebe neste caso é uma série de ações descoordenadas.
No caso dos COMTURs estudados, entende-se que é preciso focalizar a
percepção dos indivíduos sobre as vantagens em participar. Muitos estudos
constatam que a participação é vista como positiva porque propicia a ampliação de
interações sociais, o incremento de estoques pessoais de capital social, o fomento de
carreiras políticas, o aumento da capacidade para entender e participar politicamente,
o crescimento do sentimento de dever cívico cumprido e da sensibilidade e
capacidade de resposta dos governantes às demandas dos cidadãos, entre outras
razões.
Compreende-se que os Conselhos são dotados de responsabilidades de
fiscalização e formulação de políticas que em muitas vezes essas ações colocam
pressões contraditórias sobre seus respectivos membros, especialmente aos atores
da sociedade civil. Por isso, é necessário ter bastante cuidado para não causar
conflitos direto com o governo. O que se percebeu dos Conselhos estudados
principalmente nos Conselhos Municipais de São Sebastião e Santos que, esses
conflitos provocaram a retirada do debate dos atores enfraquecendo assim o
colegiado e sua finalidade enquanto Instituição Participativa.
Sendo assim, é possível afirmar que alguns dos principais gargalos que
impedem o amplo sucesso das experiências de participação estão relacionados ao
exercício e à desigualdade de poder entre os múltiplos atores sociais.
Constatou-se que nos Conselhos estudados, a mobilização em torno da
participação e a importância atribuída pelo governo local é bem maior no município de
113
Brotas. Nesta cidade, o Conselho apresentou maiores atividades e interferências no
planejamento, fiscalização em torno dos assuntos referentes ao desenvolvimento da
atividade turística no município.
Quanto à existência da interlocução entre os atores dos Conselhos, certificou-
se que ela é bem maior no município de Brotas do que em São Sebastião e Santos.
Percebeu-se nas atas analisadas e na participação das reuniões que, os debates, as
proposições dos atores são muito mais consistentes em Brotas, embora em alguns
momentos o executivo municipal consiga interferir em algumas deliberações. No que
se refere a autonomia dos COMTUR estudados, entende-se que o município de
Brotas também apresenta maior autonomia que o município de São Sebastião e
Santos em relação a Secretaria Municipal de Turismo.
Em relação à paridade de informações percebeu-se que, no município de
Brotas embora seu presidente seja da sociedade civil, existe pressão por parte dos
atores para que as informações sejam disponibilizadas a todos, possibilitando desta
forma igualdade de informações para emitir pareceres. No COMTUR de São
Sebastião e Santos percebeu-se que não existe paridade de informações entre os
atores, que são bastante dependentes da Secretaria Municipal de Turismo.
Quanto as ações dos Conselhos realizadas na atual gestão, constatou-se que,
nos Municípios de Brotas elas existem de fato, o Conselho tem movimentação,
atendem em sua grande maioria as competências delineadas. No Conselho de São
Sebastião as ações existem por parte dos gestores, porém, o que falta é a inserção
da sociedade civil e integração entre os membros. Quanto a Santos, fica evidente que
existem ações da Secretaria Municipal de Turismo que informa ao Colegiado, existe
neste Conselho uma inversão de papéis. Este Conselho não tem ações.
Fixando-se ao problema de pesquisa que orientou este estudo considera-se
que a Participação e Efetividade praticada nos Conselhos não se mostraram
inovadoras e nem possibilitam a participação cidadã e a ampliação do debate público
tendo em vista que a efetividade deliberativa não depende apenas de variáveis afins
ao procedimentos internos que estruturam o processo argumentativo e decisório, o
desenho institucional, mas da sua conjunção com fatores exógenos e anteriores a
deliberação, como o associativismo local e o projeto político do governo.
Em vista disso, os Conselhos Municipais de Turismo ainda têm algumas
adversidades a enfrentar, precisam de preparação e discussão com a sociedade,
deixar de lado a cultura clientelista, patrimonialista e autoritária. Ao mesmo tempo
114
precisam de suporte administrativo mínimo para atuar, devem publicizar suas ações
para evitar que deixam transparecer uma imagem de ineficiência e pouca efetividade
do Conselho.
Com relação à sociedade civil, a adversidade é encontrada na falta de clareza
sobre o papel que as organizações devem desempenhar nos Conselhos e na
elaboração e implantação das políticas de turismo. Considera-se essencial a
capacitação técnica e política adequada, para evitar que os atores participantes
tenham um empobrecimento de sua participação e também evitar de se tornarem
instrumentos de manipulação do poder.
Isto posto, entende-se que a efetividade dos Conselhos depende da vontade
política e da natureza da proposta política dos governantes e sobretudo do grau de
organização e dinamismo da sociedade civil. Os Conselhos, como espaços de uma
nova institucionalidade, não possuem identidade própria, embora exista a tentativa de
construir um sentimento de pertencimento a uma sociedade, os desafios ainda são
grandes.
Ressalta-se também que, ao longo desta pesquisa foram encontradas muitas
dificuldades para conseguir acesso aos Conselhos, foram inúmeros telefonemas,
incontáveis e-mails que não tiveram êxito de retorno, foram muitas reuniões e
entrevistas desmarcadas. A sensação foi de que ninguém queria expor sua instituição
a uma pesquisa acadêmica. Muitos presidentes de Conselhos, quando souberam do
teor do estudo, fecharam as portas alegando uma série de fatores, o principal deles,
que estão passando por reestruturação por isso, não poderiam participar da pesquisa.
Talvez estudar Instituições Participativas e seu diálogo com a academia, possa ser
objeto de futuro estudo.
Em relação aos Conselhos estudados, o acesso as informações, também foi
bastante difícil, o que deixou algumas lacunas para serem resgatadas quem sabe em
uma futura pesquisa.
115
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125
APÊNDICE A- Roteiro da entrevista aos presidentes dos Conselhos
1- Para você, o que significa um conselho?
2- Que ações a presidência do Conselho desenvolve para propiciar dinâmica
participativa no COMTUR?
3- Como são pautados os temas para as reuniões?
4- Vocês recebem recursos do DADE? O conselho municipal de turismo debate
aonde serão aplicados tais recursos?
5- O conselho tem fundo para se manter?
6- Quais são as ações realizadas pelo conselho em sua gestão?
7- Você acredita que a implantação do conselho municipal de turismo possibilitou a
participação das pessoas interessadas no desenvolvimento turístico de seu
município?
126
ANEXO A- Roteiro do questionário aplicado aos membros dos Conselhos
Local:_______________________________
Data: ______/______/______.
Hora: início:__________término:_________
1) Entidade que representa:
_____________________________
2) Nome:
_____________________________
3) Idade:
______________
4) Sexo:
1. masculino 2. feminino
4) Profissão __________________________________________ 6) Ramo de Atividade:
1. pública
2. privada/ Qual?
3. autônoma
7) Qual o seu nível de escolaridade?
8) Incluindo a atual gestão, em quantas gestões a sua entidade/órgão já participou do Conselho? 1. Uma
127
2. Duas 3. Três 4. Quatro 5. Cinco 6. Seis 7. Outras. Quantas?
9) A entidade que você representa integra a mesa diretora do Conselho? 1. Sim
2.Não
10) (Apenas se a resposta anterior for “sim”). Que cargo ocupa?
1. presidência
2. vice-presidência
3. 1a secretaria
4. 2a secretaria
5. 1a tesouraria
6. 2a tesouraria
7. Outras. Qual?__________________
8. NS/NR
11) Você é a favor da paridade?
1. Sim
2. Não
12) Por quê? _______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ _______________________________________________________________
13) Você participa de todas as reuniões do conselho?
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14) A entidade que você representa de alguma forma, pressiona o Conselho? 1. Sim 2. Não
15) Qual é a principal forma de pressão que o conselho sofre?
16) Você discute, coletivamente com os membros de sua entidade, a pauta antes da reunião do conselho?
1. Sim
2. Não
17) Você se sente bem informado sobre as questões que são objeto de debate nas reuniões do Conselho?
18) Você acha que alguma entidade tem obtido maior sucesso na sua participação no processo de tomada de decisões? 1. Sim qual? 2. Não
19) Quem apresentou mais assuntos para serem debatidos e decididos no Conselho? 20) O (a) Sr(a) identifica a existência de conflitos no interior do Conselho?
1. Sim Qual?
2.Não
21) Na sua opinião, quais são os três temas mais polêmicos que ocorreram dentro do Conselho no ano de 2014? ___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
22) O (A) Sr. (a) acha que deveria ser exigida alguma formação técnica para uma pessoa participar do conselho? 1. Sim 2. Não
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23) O conhecimento técnico tem sido decisivo nas deliberações do conselho? 1. Sim 2. Não 24. Quanto ao aspecto deliberativo do Conselho:
1. Sim 2. Não
a) O Conselho delibera sobre políticas públicas? ( )
b) O Conselho delibera, fiscaliza, ou somente é consultivo sobre o orçamento? ( )
c) O Conselho tem acesso a todas as informações de que necessita para deliberar?
( )
d) Existe autonomia do Conselho em relação à secretaria afim? ( )
e) O conselho dispõe da infra-estrutura necessária para subsidiar
sua tomada de decisão? ( )
f) O Conselho tem recursos financeiros próprios? ( )
g) Existe algum tipo de formação para conselheiros promovida pelo Conselho? ( )
25) Na sua opinião o Conselho elege as prioridades para as ações?
1. Sim
2. Não
26) (Apenas se a resposta anterior for sim). Essas prioridades elencadas pelo Conselho têm sido transformadas em ações, projetos, programas ou serviços na área de turismo? (Caso sim) Na sua totalidade ou parcialmente?
1. Sim, na sua totalidade
2. Sim, parcialmente
3. Não
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27) De que forma, as deliberações aprovadas no Conselho são colocadas em prática e na íntegra?
1. em tempo adequado e de forma plena.
2. em tempo adequado e de forma parcial.
3. de forma lenta e plena
4. de forma lenta e parcial
5. NS/NR
28) Em relação aos recursos disponibilizados pelo Dade o (a) Sr (a) considera que o Conselho discute e aprova, só discute, só aprova ou não discute nem aprova?
1. Discute e aprova
2. Só discute
3. Só aprova
4. Não discute, nem aprova
5. NR
29) No que diz respeito ao fornecimento de informações sobre o financiamento das ações, projetos, programas, incluindo o orçamento estadual/municipal e o /Fundo Municipal de Turismo, o (a) Sr (a) considera que as informações são:
1. As informações são fornecidas em tempo hábil
2. São fornecidas, porém tardiamente
3. Não são fornecidas
4. NR
30) Quando fornecidas, essas informações são claras e compreensíveis ou são difíceis de compreender?
1. São claras e compreensíveis.
2. São difíceis de compreender
3. NS/NR
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31) Com relação à sua participação no Conselho, como o (a) Sr. (a) avalia seu poder de influenciar as decisões?
1. Grande 2. Médio
3. Pequeno 4. Nenhum 32) Por quê? ___________________________________________________________________
