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Dinheiro público é da sua conta
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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
Unidade Auditada: CIA DE DESENV.DOS VALES DO S.FRANC.E
PARNAIBA
Município - UF: Brasília - DF
Relatório nº: 201504148
UCI Executora: SFC/DI/CGINTE - Coordenação-Geral de Auditoria da Área
de Integração Nacional
RELATÓRIO DE AUDITORIA
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201504148,
apresentamos os resultados dos exames realizados sob atos e consequentes fatos de gestão
relativos às providências preliminares visando a Operação e Manutenção do Projeto de
Integração do Rio São Francisco – PISF (Ação Orçamentária 213R – LOA 2015, Lei nº
13.115, de 20/04/2015), denominada pré-operação.
I – ESCOPO DO TRABALHO
Os trabalhos foram realizados em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis
ao serviço público federal, objetivando o acompanhamento preventivo dos atos e fatos de
gestão ocorridos no Projeto de Integração do Rio São Francisco – PISF, em especial no
que se refere às funções do Ministério da Integração e da Codevasf nas ações preliminares
necessárias para que a Operação e Manutenção do PISF, de forma efetiva, promova a
segurança hídrica no Nordeste Setentrional, com uso eficiente e sustentável de água para
consumo humano e para insumo nos processos produtivos.
Para tanto, verificou-se se o Sistema de Gestão atual fornece as condições adequadas,
bem como se os instrumentos de gestão são suficientes e na qualidade requerida para
garantir a conclusão das obras, o processo de transição e a entrega para a operação do
PISF.
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Nesse sentido, foi verificada a existência e avaliado:
1- Estrutura Analítica de Projeto (EAP) que possibilite uma visão estruturada das
principais linhas de ações necessárias;
2- Cronograma, que demonstre não só a duração das atividades e vínculos de precedência,
mas as responsabilidades por cada atividade, fornecendo "quando" e "quem" realizará
cada ação;
3- Principais riscos que precisam ser geridos no PISF, e que podem impactar o andamento
das atividades e entregas do projeto;
4- Governança do Sistema de Gestão do PISF, quanto a:
4.1. Capacidades e qualidades institucionais: domínio de competências, prontidão para
atuar, capacidade de atuação na escala do problema e modelos de gestão e jurídico-
institucional;
4.2. Colaboração entre agentes públicos e privados na coprodução de serviços, políticas
e bens públicos, de modo a promover maior retorno, conferindo aos agentes estatais um
papel mais indutor, direcionador, fomentador e regulador, bem como conferindo aos
agentes privados um papel mais executor; e
4.3. Melhoria do desempenho dos agentes envolvidos, por meio de definição de metas,
mecanismos de monitoramento e avaliação, incentivo, transparência e responsabilização.
Como apoio técnico, foram utilizados os produtos advindos do contrato nº 0.033.00/2014,
celebrado com a Fundação Getúlio Vargas (FGV) para a construção do modelo de gestão
do PISF, segundo o seguinte objeto: “Prestação de serviços técnicos especializados para
elaboração de estudos e mecanismos operacionais e de gerenciamento que subsidiem a
construção do modelo para gestão do Projeto de Integração do Rio São Francisco, e que
atendam aos requisitos de uso racional dos recursos hídricos, sustentabilidade
econômico-financeira e operacional e que assegure a disponibilização da água aduzida
pelo PISF em toda região de integração”.
A utilização do trabalho da FGV como referência técnica nesse relatório justifica-se pelo
seu adequado embasamento, resultado da articulação que a FGV coordenou entre os
atores federais envolvidos, tendo suscitado elementos indispensáveis para a discussão do
modelo de gestão do PISF. Entretanto, a utilização desses resultados não certifica a
regularidade dos aspectos legais dessa contratação, que se situam fora do escopo desse
trabalho.
II – RESULTADO DOS EXAMES
1 GESTÃO OPERACIONAL
1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão
1.1.1 Achados de Auditoria
1.1.1.1 INFORMAÇÃO
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Da posição da contratação da FGV para construção do modelo para gestão do
PISF
Fato
Esse ponto trata da análise da adequabilidade da contratação da Fundação Getúlio Vargas
(FGV) para a construção do modelo de gestão do PISF.
Essa contratação foi realizada por meio do contrato nº 0.033.00/2014, segundo o seguinte
objeto: “Prestação de serviços técnicos especializados para elaboração de estudos e
mecanismos operacionais e de gerenciamento que subsidiem a construção do modelo
para gestão do Projeto de Integração do Rio São Francisco, e que atendam aos requisitos
de uso racional dos recursos hídricos, sustentabilidade econômico-financeira e
operacional e que assegure a disponibilização da água aduzida pelo PISF em toda região
de integração”.
Como pode ser verificado, trata-se de um contrato para subsidiar a construção do modelo
para gestão do PISF. Por sua vez o art. 8º do Decreto nº 5.995/2005, estabelece:
Art. 8o O Conselho Gestor encaminhará ao Ministério da Integração Nacional,
até 30 de dezembro de 2009, proposta de modelo de gestão para o PISF.
Conforme já abordado no Relatório de Fiscalização nº 201503324, não competiria ao
Conselho Gestor a construção do modelo, dada sua natureza colegiada e de representação
federativa. Ainda que o órgão tivesse caráter de assessoramento ao Ministro da Integração
Nacional, ele somente poderia cumprir tal missão examinando proposta que lhe fosse
submetida para seu escrutínio, pois a construção de trabalho dessa natureza envolve
técnicas e atividades que não coadunam com as atribuições de um colegiado. Assim, seu
papel seria de validar o modelo de gestão após sua análise e aprovação, adquirindo caráter
somente deliberativo.
Nesse sentido também se manifesta o Ministério da Integração Nacional (MI), por meio
do Ofício nº 206/2015/SIH/MI, de 14/07/2015. Observa que o trabalho da FGV tem entre
seus propósitos subsidiar e orientar a construção do modelo de gestão do PISF, e que, em
última instância, será aprovado pelo Conselho Gestor do PISF, que, por sua vez, discutiu
a proposta de contratação deste trabalho, em 08 de agosto de 2014. Com efeito, o MI
adota o mesmo entendimento de que esse colegiado, para ter sua missão e objetivo
alcançados, tem que se valer dos órgãos, instituições e entes governamentais na execução
dos trabalhos.
Dessa forma, reconhece o contrato e afirma que sua execução conta com a sua
participação por meio da Secretaria de Infraestrutura Hídrica, mais especificamente, por
meio do Departamento de Projetos Estratégicos e suas Coordenações Gerais nos debates,
apresentações e encaminhamentos emanados dos estudos e trabalhos desenvolvidos para
consecução do objeto contratado.
Entretanto, o ministério enfatiza que a execução dos trabalhos inerentes ao contrato
firmado entre Codevasf e FGV, necessariamente, segue o que ali foi pactuado, não
cabendo a atores externos interferir em seus comandos, embora tudo venha sendo
discutido com os demais atores de interesse.
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É objetivo desta ação de controle realizar um acompanhamento preventivo dos atos e
fatos de gestão ocorridos no Projeto de Integração do Rio São Francisco – PISF, em
especial no que se refere às funções do ministério, e sua responsabilidade pela
coordenação e efetiva implantação desse projeto, de forma a induzir ao uso eficiente e
racional desses recursos hídricos e potencializar o desenvolvimento econômico e social
da região da integração. Logo, esse ministério não deve se furtar a contribuir, nesse
momento de discussão, com sua visão estratégica, e sua experiência como órgão
responsável pela política nacional de infraestrutura hídrica, sobre a formação do modelo
de gestão do empreendimento, aliás, como afirmou que tem feito nos debates,
apresentações e encaminhamentos emanados dos estudos e trabalhos desenvolvidos sobre
o assunto.
Dessa forma, conforme a própria percepção manifesta ao final da resposta do ministério,
busca-se “suscitar e até antecipar o debate de alguns pontos relevantes para a gestão do
PISF, o que contribui para o enriquecimento e amadurecimento do objeto que se
persegue nos estudos e trabalhos em curso atinentes à gestão do PISF, que é a
sustentabilidade operacional, institucional e financeira do empreendimento.”
A utilização do trabalho da FGV como principal referência nesse relatório justifica-se
pelo seu embasamento técnico e solidez, resultado da articulação que coordenou entre os
atores federais envolvidos que seria, a princípio, atribuição do MI, tendo se mostrado o
melhor avanço até o momento na discussão do modelo de gestão.
Cabe ressaltar, contudo, que, a despeito de ter suscitado elementos indispensáveis para a
discussão do modelo de gestão do PISF, a utilização dos resultados do trabalho da FGV
por esta equipe não certifica a regularidade dos aspectos legais da contratação, que se
situam fora do escopo desse relatório.
##/Fato##
1.1.1.2 INFORMAÇÃO
Da metodologia para construção do Cronograma Retroativo Preliminar
Fato
O Cronograma Retroativo Preliminar tem como objetivo identificar as ações a serem
executadas pelas diversas entidades relacionadas ao PISF, de modo a garantir que o
empreendimento entre em operação no período determinado, respeitando todas as
exigências do projeto.
Para construção do Cronograma Retroativo Preliminar foi criada, pela FGV, uma
metodologia em três níveis de detalhamento.
O primeiro nível, chamado nível macro, é representado pela Estrutura Analítica do
Projeto (EAP), que é a subdivisão das macroentregas do projeto em componentes
menores, possibilitando a visão estruturada e holística das principais linhas de ação
necessárias à operação do PISF. As linhas de ação definidas, no trabalho, para o PISF
são:
Obras;
Institucional;
Regulação;
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Operação, manutenção e monitoramento da infraestrutura civil, elétrica e
hidromecânica; e
Sustentabilidade econômica, financeira, operacional e ambiental.
O segundo nível, ou nível meso, é representado pelo Cronograma de Marcos, que
apresenta os marcos de gestão (entregas) necessários à operação das etapas das obras
finalizadas, organizados em períodos semestrais. Essa ferramenta foi utilizada para que
os gestores do projeto possam ter uma visão temporal mais clara dos elementos que
precisam ser entregues em cada um dos espaços temporais de seis meses. O principal
ganho dessa ferramenta é a visibilidade dos marcos críticos do projeto que ela
proporciona.
Os recortes temporais desse instrumento seriam, em sua última versão disponibilizada:
Junho de 2014;
Dezembro de 2014;
Junho de 2015; e
Dezembro de 2015.
O nível micro traz o cronograma na sua versão mais detalhada (Cronograma Retroativo
Preliminar propriamente dito), sistematizado na ferramenta MS Project, contendo os
vínculos de precedência, os responsáveis e as datas de início e término de cada atividade.
Esse será o principal instrumento de gestão para o monitoramento das entregas e dos
prazos definidos entre os diversos atores envolvidos com o PISF. O cronograma
proporciona responsabilização, pois define especificamente os responsáveis por cada
atividade durante um período estimado, bem como demonstra aos gestores os vínculos de
precedência, que são as atividades que precisam ser finalizadas para que outras iniciem.
Figura 2.1 - Estrutura de Modelagem do Cronograma Retroativo
Fonte: Produto 2 - Cronograma Retroativo Preliminar da Operação do PISF – 2ª Versão - Contrato nº
0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Insumos da pesquisa
Para que fosse possível a elaboração dos instrumentos supracitados, em cada um dos
níveis, foram realizadas, pela FGV, as seguintes atividades:
a) Análise documental: bases de dados fornecidas pelos atores envolvidos, como leis,
decretos, relatórios de trabalhos anteriores, cronogramas, documentação disposta na
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internet e apresentações disponibilizadas tanto pela Codevasf, quanto pelo Ministério
da Integração Nacional (MI) e pela Agência Nacional de Águas (ANA).
b) Entrevistas: para a coleta dos primeiros documentos, bem como para o entendimento
do PISF na perspectiva de diferentes partes envolvidas, foram também realizadas
entrevistas com atores-chave.
c) Oficina de trabalho: a partir da análise desses documentos e das informações coletadas
nas entrevistas, foi criada uma primeira versão dos instrumentos descritos na
metodologia. As versões preliminares foram utilizadas como input para as discussões
nas oficinas de trabalho.
A primeira oficina de trabalho foi realizada no dia 28 de maio de 2014, com
representantes da Codevasf, MI e ANA, com o objetivo de debater a EAP do projeto
(nível macro), buscando validar todas as linhas de ação, bem como identificar possíveis
lacunas nos subtópicos de cada uma dessas linhas. Vale ressaltar que foi encaminhada a
lista de presença dessa Oficina.
O produto dessa primeira oficina foi a validação da EAP, com suas cinco linhas de ação:
Obras; Institucional; Regulação; Operação, Manutenção e Monitoramento da
Infraestrutura Civil, Elétrica e Hidromecânica e; Sustentabilidade Econômica, Financeira,
Operacional e Ambiental. Essa validação foi pré-requisito para o desenvolvimento do
Cronograma de Marcos (nível meso) e do Cronograma Retroativo Preliminar (nível
micro).
Posteriormente, definiu-se que seria necessário o desenvolvimento de “mini-oficinas”
específicas para cada linha de ação identificada na EAP, com atores-chave, objetivando
detalhar as ações que já tinham sido previamente identificadas (nas etapas de
levantamento documental e entrevistas), além de acrescentar outras ainda não
contempladas. Adicionalmente, as “mini-oficinas” tinham como objetivo definir as
predecessões (vinculações entre ações), os responsáveis por cada ação e as respectivas
datas de início e término. A última ocorreu em 11/06/2014 e suas listas de presenças
foram encaminhadas. ##/Fato##
1.1.1.3 INFORMAÇÃO
Da Estrutura Analítica de Projeto (EAP)
Fato
Segundo o PMBOK 5ª edição, a EAP é uma decomposição hierárquica do escopo total
do trabalho a ser executado pela equipe do projeto a fim de alcançar os objetivos do
projeto e criar as entregas requeridas. A EAP organiza e define o escopo total do projeto
e representa o trabalho especificado na atual declaração do escopo do projeto aprovada.
O trabalho planejado é contido dentro dos componentes de nível mais baixo da EAP, que
são chamados de pacotes de trabalho. Um pacote de trabalho pode ser usado para agrupar
as atividades onde o trabalho é agendado, tem seu custo estimado, monitorado e
controlado. No contexto da EAP, o trabalho se refere a produtos de trabalho ou entregas
que são o resultado da atividade e não a atividade propriamente dita.
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Assim, criar a EAP é o processo de subdivisão das entregas e do trabalho do projeto em
componentes menores e mais facilmente gerenciáveis. O principal benefício desse
processo é o fornecimento de uma visão estruturada do que deve ser entregue.
A Estrutura Analítica do Projeto, como resultado da primeira oficina, com as cinco linhas
de ação definidas e os seus desdobramentos, está apresentada a seguir:
Figura 3.1 - Estrutura Analítica do Projeto
Fonte: Produto 2 - Cronograma Retroativo Preliminar da Operação do PISF – 2ª Versão - Contrato nº
0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
A EAP apresentada atende os requisitos do PMBOK considerando que organiza e define
o escopo total do trabalho a ser executado a fim de alcançar os objetivos do projeto e criar
as entregas requeridas.
##/Fato##
1.1.1.4 CONSTATAÇÃO
Cronograma de marcos desatualizado
Fato
Segundo o PMBOK, 5ª edição, marco é um ponto ou evento significativo no projeto. A
lista de marcos identifica todos os marcos do projeto, indicando os obrigatórios, tais como
os exigidos por contrato, e os opcionais, como os baseados em informação histórica. Os
marcos são semelhantes às atividades normais do cronograma, com a mesma estrutura e
atributos, mas têm duração zero, pois representam um momento no tempo. A lista de
marcos pode conter datas agendadas para aqueles específicos, que podem influenciar a
maneira como as atividades são sequenciadas.
Dessa forma, os marcos de projeto podem ser considerados restrições de escopo, em que
definem as restrições ou limitações internas e externas específicas associadas com o
escopo do projeto que afetam a execução desse.
Assim, foi apresentado o Cronograma de Marcos, com todas as principais entregas
previstas a cada seis meses, de forma a possibilitar a operação do PISF. Com efeito, caso
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alguma entrega (macro e meso) não fosse realizada, a operação do PISF seria prejudicada
ou postergada, o que de fato ocorreu. Os cortes temporais delimitados são os seguintes:
Etapa 1 - até junho de 2014 (1º semestre de 2014);
Etapa 2 - até dezembro de 2014 (2º semestre de 2014);
Etapa 3 - até junho de 2015 (1º semestre de 2015);
Etapa 4 - até dezembro de 2015 (2º semestre de 2015).
Os quatro Cronogramas de Marcos desenvolvidos, levando em consideração os recortes
temporais acima citados, encontra-se como anexo ao produto 2, 2ª versão, do trabalho da
FGV. Cabe ressaltar que as figuras ilustram os marcos nos formatos de “post-its”, sendo
que os na cor amarela referem-se a ações que devem ser concluídas para o cumprimento
de cada marco e, por sua vez, os em laranja referem-se às rotinas (processos de trabalho)
que devem ser implantadas para a gestão do PISF.
De uma análise simples, verifica-se que, em que pesem os marcos corresponderem ao que
preconiza o PMBOK, os mesmos estão desatualizados e, portanto, a operação do PISF
estaria postergada considerando esse planejamento inicial.
Tanto para o ministério como para a Codevasf, questionou-se o motivo de o cronograma
de marcos estar desatualizado e por consequência as datas de início e término das entregas
e das ações. Considerando que sua produção foi realizada em 28/05/2014, pediu-se para
se justificar sua falta de atualização e, se for o caso, a previsão de quando ela ocorrerá.
Segundo o ministério, o cronograma é um instrumento de planejamento e controle em
que são definidas e detalhadas as atividades a serem executadas durante um período, além
de ser uma ferramenta de gestão das atividades, apresentando o tempo em que elas vão
se realizar. Dessa forma, é possível determinar outros aspectos importantes do projeto
que vão além do tempo. Assim, o aludido cronograma de marcos existiria e seria passível
também da interferência de outras variáveis que não apenas o tempo.
Por sua vez, a Codevasf se manifestou conforme o conteúdo a seguir:
“O cronograma de marcos representa o segundo nível proposto para a metodologia
de criação do cronograma retroativo, apresentando marcos de gestão ou entregas,
conforme descrito, necessários à operação das etapas das obras finalizadas. Desta
descrição depreende-se a total dependência dos marcos do cronograma de obras
executadas pelo Ministério da Integração Nacional, ou seja, para haver operação
é necessária a disponibilização das infraestruturas em pleno funcionamento.
Desta forma, o sumário executivo do PISF constituiu principal documento para
acompanhamento das datas ajustadas no infograma.
A construção do cronograma de marcos dependia da disponibilização por parte do
empreendedor das informações referentes às entregas e ações. Buscando
aperfeiçoar os instrumentos de gestão e controle dos processos do PISF o MI
desenvolveu um novo portal de gerenciamento do PISF o que implicou na
necessidade de transferência das informações para esse novo sistema, ocasionando
atualização e revisão no cronograma das entregas. As senhas de acesso ao novo
portal foram disponibilizadas recentemente para a Codevasf que por sua vez está
providenciando a atualização do referido cronograma de marcos.
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A Codevasf realizou o acompanhamento das ações sob sua responsabilidade, com
destaque para as tarefas referentes à aquisição de energia elétrica, nas quais
obteve-se expressivo êxito, tornando-se, num curtíssimo espaço de tempo, a
primeira empresa pública dependente do tesouro a fazer parte do mercado livre de
energia elétrica.”
##/Fato##
Causa
Falta de atualização e divergência nos portais de gerenciamento “pisf.mi.gov.br” e
“gerenciamentopisf.com.br”.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“A atualização do cronograma de marcos é realizado e disponibilizado pelo
Ministério da Integração Nacional (MI), que é o empreendedor do projeto e
envolve entregas e ações referente às obras, que por consequência impactam
diretamente ou indiretamente nas demais linhas de ação definidas na Estrutura
Analítica do Projeto, constante do produto 2 da FGV (cronograma retroativo
preliminar). Buscando aperfeiçoar os instrumentos de gestão, monitoramento,
acompanhamento e controle dos processos do PISF, o MI desenvolveu dois portais
“pisf.mi.gov.br” e “gerenciamentopisf.com.br”, para gerenciamento das
atividades do empreendimento. Porém, considerando o dinamismo das obras – a
todo instante etapas são concluídas e outras sendo finalizadas - os cronogramas
existentes nos sistemas nem sempre são atualizados no mesmo instante, o que
reflete no Cronograma Retroativo das atividades referentes a pré-operação e início
da operação do Projeto de Integração do Rio São Francisco, atribuições de
competência da Operadora Federal. Ademais pelo volume de informações e
sistemas envolvidos é natural a existência de divergências nas fontes
disponibilizadas através dos portais acima citados, com implicações no
cronograma retroativo.
Finalmente, o Empreendedor e o Operador Federal desenvolvem ações
continuadas de esclarecimentos e alinhamentos através de reuniões periódicas na
Comissão de Integração das Ações de Execução do Projeto de Integração do Rio
São Francisco com Bacias do Nordeste Setentrional (PISF) – CIAPISF, buscando
com isso aperfeiçoar os sistemas de controle e dirimir dúvidas relacionados aos
marcos das entregas.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“O cronograma constante no portal PISF está desatualizado, tendo em vista que
para a rotina de monitoramento não é mais utilizada tal ferramenta.
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Já o cronograma de gerenciamento possui em sua linha base, os cronogramas
acordados com as contratadas, e apresentam também, uma projeção dos prazos de
conclusão das atividades em função da produtividade observada. Tal ferramenta
é utilizada como instrumento para cobrança da produção pelas contratadas, sendo
uma referência que pode ser alterada em função do ritmo da execução das obras.
Assim, o Ministério da Integração Nacional e a CODEVASF promoverão a
atualização sistemática do cronograma retroativo.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Segundo a Codevasf, a atualização do cronograma de marcos, por envolver entregas e
ações referentes às obras, é realizado e disponibilizado pelo Ministério da Integração
Nacional (MI), por meio dos portais “pisf.mi.gov.br” e “gerenciamentopisf.com.br”.
Ocorre que, considerando o dinamismo das obras, os cronogramas existentes nos sistemas
nem sempre seriam atualizados no mesmo instante, o que se refletiria no Cronograma
Retroativo. Além disso, por causa do volume de informações e sistemas envolvidos
haveria divergências nas fontes disponibilizadas através desses portais, com implicações
no cronograma retroativo.
Para lidar com essa situação, estaria buscando-se aperfeiçoar os sistemas de controle e
dirimir dúvidas relacionados aos marcos das entregas, por meio de reuniões periódicas na
Comissão de Integração das Ações de Execução do Projeto de Integração do Rio São
Francisco com Bacias do Nordeste Setentrional (PISF) – CIAPISF.
Pela sua resposta, a Codevasf parece misturar cronograma de referência com a realização
do cronograma real. O cronograma de marcos não pode ser compreendido como uma
referência a ser atualizada permanentemente em função da alimentação de um sistema,
mas sim como parâmetro balizador de escopo, em função de restrições ou limitações
internas e externas específicas que afetariam a execução do PISF.
Por sua vez, a SIH emite posição mais atualizada, em que assume que o cronograma
constante no portal PISF está desatualizado, tendo em vista que para a rotina de
monitoramento não é mais utilizada tal ferramenta.
Ainda, afirma que utilizam como referência os cronogramas acordados com as
contratadas, que representam uma projeção dos prazos de conclusão das atividades em
função da produtividade observada, servindo como instrumento para cobrança da
produção pelas contratadas, podendo ser alterada em função do ritmo da execução das
obras.
Por fim, afirma que promoverá a atualização sistemática do cronograma retroativo.
Cabe ressaltar que os marcos de projeto podem ser considerados como metas, já que
definem as restrições internas ou externas específicas associadas com o escopo de projeto
que afetam sua execução, em que se há a expectativa da sua realização por parte dos
interessados. E, por definição, metas não devem ser alteradas a qualquer momento, mas
somente quando há mudança de contexto, senão deixam se ter o papel de incentivo na
busca de sua concretização, bem como de sinalizador de eventuais atrasos.
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Ao se relacionar, por exemplo, marcos com prazos contratuais, se obtém adequado limite
que, por sua vez, pode ser alterado de acordo com determinados trâmites e readequações
acordadas.
Assim, ao se recomendar sua atualização, não é porque se pretende que isso se torne
constante, mas porque se alcançou o ponto da sua completa divergência da realidade,
considerando que os marcos foram há muito ultrapassados. Ou seja, o desejável não é que
se tenha um cronograma atualizado mediante sua constante revisão e alteração
(postergação) das metas, mas que se persiga sempre o cumprimento do cronograma, de
forma que, mediante correções e ajustes na execução das obras, as metas (marcos) sejam
atingidas conforme planejado e o andamento do projeto fique aderente ao cronograma,
visando a entrega tempestiva dos objetos contratados e o adequado planejamento das
etapas posteriores do empreendimento, criando, assim, condições para a efetiva entrega
dos serviços ao beneficiário final (sociedade).
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI, em conjunto com a Codevasf, e, em articulação com os demais
atores: Atualizar e apresentar os marcos de projeto do cronograma retroativo da operação
e manutenção do PISF.
1.1.1.5 CONSTATAÇÃO
Descontinuidade do acompanhamento do cronograma retroativo
Fato
Consta do produto 2, 2ª versão, a última versão entregue do Cronograma Retroativo
Preliminar, alinhada aos instrumentos anteriormente apresentados, porém com maior
granularidade. Esse seria o principal instrumento de gestão para o monitoramento das
entregas e prazos definidos entre os diversos atores envolvidos com o PISF.
A referida versão do Cronograma Retroativo representa a linha de base (baseline) do
planejamento de ações para implantação do PISF. A linha de base do cronograma é como
uma “fotografia” da versão aprovada pelas partes envolvidas, análogo a um
“congelamento” do que foi planejado para o PISF. A linha de base é utilizada para avaliar
a evolução do Projeto (andamento do PISF), por meio da comparação do planejado
(versão inicial do Cronograma Retroativo) com o realizado. Vale destacar que sempre
que houver uma nova repactuação de ações e prazos do Cronograma Retroativo, deverá
ser gerada uma nova linha de base do cronograma a ser aprovada pelos atores envolvidos,
e divulgada a todas as partes interessadas do projeto.
Foi solicitado tanto ao MI e a Codevasf informar se a EAP, base do cronograma retroativo
desse trabalho, já está, oficialmente, sendo considerada como a EAP da operação e
manutenção do PISF.
Para o ministério, segundo o Ofício nº 206/2015/SIH/MI, de 14/07/2015, em que pesem
as orientações e recomendações aprovadas no trabalho em curso serem consideradas na
EAP, a operação e manutenção do PISF seria atribuição e atividade inerente a operadora
federal, Codevasf, que será acompanhada por outros órgãos e instituições consoantes suas
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competências. Em síntese, conclui que a EAP será necessariamente considerada quando
finalizada, validada e aprovada.
Para a Codevasf, conforme o Encaminhamento nº 006/2015, de 07/08/2015, extrai-se o
disposto a seguir:
“Conforme preconizado pelo PMBOK em sua 5ª edição, a criação da EAP
representa o processo de subdivisão das entregas e do trabalho do projeto em
componentes menores e mais facilmente gerenciáveis. Desta forma, a EAP
organiza e define o escopo total do projeto e representa o trabalho especificado na
atual declaração do escopo do projeto, aprovada pela "Oficina de Trabalho 1",
conforme reunião realizada em 28/05/2014.
Neste sentido, considerada no contexto da apresentação do Cronograma
Retroativo Preliminar, conforme proposto no produto 2, a EAP elaborada pela
Fundação Getúlio Vargas - FGV consolidaria o entendimento da adequação da
estrutura, no âmbito da atribuição recebida de realizar a operação do PISF, bem
como representaria, de maneira global, todos os "pacotes de trabalho" que deverão
ser contemplados e entregues na constituição do empreendimento e sua
disponibilização.
Entretanto, dado o caráter evolutivo das atividades realizadas, a serem
acompanhadas dentro de um instrumento que se permita mensurar seu
desenvolvimento e, caso necessário, até mesmo questionar a viabilidade de cada
ponto abordado, o desdobramento da EAP, representado pelas alterações e
versionamentos propostos para o Cronograma Retroativo, não implicaria em
alteração em suas linhas de ação.
Este cronograma retroativo teve por objetivo permitir uma visão das atividades
que devem ser desenvolvidas durante o ano de 2014 e 2015 necessárias para
permitir, por um lado, a pré-operação pela Codevasf dos trechos do PISF à medida
que sejam concluídos e entregues pelo MI, e por outro, a operação pela Codevasf
dos trechos concluídos já observando o 1° Plano de Gestão Anual (PGA) a partir
de 01/01/2016.
Dado ao seu caráter preliminar o Cronograma Retroativo já foi objeto de diversas
revisões, conforme o avanço da maturidade na gestão realizada sobre o Projeto,
bem como, devido às mudanças no calendário de entrega das obras pelo Ministério
da Integração Nacional. Foram observadas necessidades, principalmente, no que
tange ao acompanhamento dos aspectos relativos às iniciativas de gestão que não
foram contempladas inicialmente, além da redefinição do detalhamento relativo
ao acompanhamento da aquisição de energia elétrica.”
Segundo a Codevasf, foi detectada a necessidade de desmembramento de alguns tópicos
propostos, constituindo subprojetos para o acompanhamento de determinadas etapas,
como na aquisição de energia elétrica, compostas de diversos subníveis e detalhamentos
específicos. Outro acompanhamento criado, especificamente, trata da gestão dos produtos
propostos para o contrato com a FGV.
Deve-se relatar que este produto estava alinhado com a diretriz do Ministério da
Integração Nacional de que a partir de junho 2014 já haveria pré-operação de trechos.
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Diante das constantes reprogramações do cronograma de obras que ocorreram durante o
exercício passado e, principalmente, pela transição política e administrativa que o
governo federal passou em função das eleições, ocasionando troca dos comandos das
principais instituições envolvidas (MI, Codevasf, MPOG), o acompanhamento do
cronograma retroativo acabou sofrendo certa descontinuidade. Em 2015, deu-se a
retomada efetiva das relações institucionais entre a operadora e o MI.
Assim, encontra-se, de acordo com a Codevasf, em desenvolvimento proposta para a
inclusão dos marcos no âmbito do próprio cronograma retroativo, de forma a destacar
aqueles que representem relevante impacto nas atividades de gestão, sejam de pré-
operação ou mesmo já se vislumbrando a efetiva operação do PISF. As adequações estão
sendo baseadas na documentação oficial do Ministério da Integração Nacional quanto ao
andamento da obra, como por exemplo, o sumário executivo, a agenda de
comissionamentos e testes, o acompanhamento das deliberações da Comissão de
Integração das Ações de Execução do Projeto de Integração do Rio São Francisco com
Bacias do Nordeste Setentrional - CIAPISF.
##/Fato##
Causa
Constantes reprogramações do cronograma de obras durante 2015 e, principalmente, pela
transição política e administrativa que o governo federal passou em função das eleições,
ocasionando troca dos comandos das principais instituições envolvidas (MI, Codevasf,
MPOG). ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“A Codevasf tem se empenhado em manter atualizado o Cronograma Retroativo
das atividades do PISF, que tem como referencial as atividades de pré-operação e
início de operação do empreendimento, não obstante a dinâmica que envolve a
obra. A Empresa tem desenvolvido ações no sentido de aprimorar o modelo de
acompanhamento a partir da construção de um cronograma mais simplificado, que
envolva somente os marcos estratégicos sob sua responsabilidade. Entretanto,
mesmo com a dificuldades na coleta das informações necessárias para a
atualização do cronograma retroativo, reduzido quadro de pessoal, falta de
sistemas de apoio, capacitação e de suporte orçamentário para aquisição de
ferramentas apropriadas, a Codevasf tem se esforçado em manter atualizado o
cronograma retroativo.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“a) Conforme dito no item 1.1.1.4, o procedimento de atualização de Marcos de
projeto do cronograma retroativo será providenciado.
b) Após a atualização do cronograma retroativo, este será encaminhado à
Secretaria Executiva do conselho Gestor para apreciação em reunião ordinária.”
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##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf acena com a construção de um cronograma mais simplificado que envolva
somente os marcos sob sua responsabilidade, assumindo as dificuldades de coletar as
informações pertinentes aos outros atores para completar o cronograma retroativo.
Indiretamente, apenas reforça a relevância do papel de coordenação estabelecido para o
MI no sentido de reunir as informações necessárias para a atualização de uma linha base
de planejamento de longo prazo, envolvendo todos os órgãos com participação na O&M
do PISF.
Por sua vez, a SIH, de forma positiva, afirma que o procedimento de atualização de
Marcos de projeto do cronograma retroativo será providenciado e, após a atualização do
cronograma retroativo, este será encaminhado à Secretaria Executiva do conselho Gestor
para apreciação em reunião ordinária.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI, em conjunto com a Codevasf: a)Incluir no Cronograma
Retroativo os marcos de projeto atualizados; b)Atualizar e apresentar o Cronograma
Retroativo, definindo, inclusive, as responsabilidades de cada ente, para deliberação do
Conselho Gestor.
1.1.1.6 CONSTATAÇÃO
Fragilidades nas ações e entregas definidas para entidades não participantes das
oficinas
Fato
Observa-se que o cronograma retroativo contém as linhas de ações, as entregas e as ações,
os responsáveis (Codevasf, Dnocs, IBAMA, Estados, FGV, DEST, Conselho Gestor,
ANA, CHESF, NOS, Escritório de projetos, ANEEL ou MI), os vínculos e as respectivas
durações.
Ocorre que somente o MI, FGV, e a Codevasf participaram das oficinas que deram origem
ao trabalho.
Assim, em primeiro lugar foi questionado se o MI e a Codevasf reconhecem as entregas
e ações definidas, a partir do resultado das oficinas, no Cronograma Retroativo, como
atividades sob sua responsabilidade.
Para o MI, os atores citados têm papéis diferenciados, alguns pontuais e esporádicos,
outros intensos e contínuos. Assim, as suas ações e contribuições à operação e
manutenção do PISF ocorreriam consoante seus papéis, oportunidade e necessidades.
Oficialmente os elementos do cronograma retroativo são considerados como subsídios
para todos os trabalhos decorrentes. O trabalho da FGV foi contratado por orientação do
ministério que participa e acompanha a execução do mesmo. Assim, o MI afirma que
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reconhecerá e adotará as ações e entregas, quando aprovadas em última instância,
consoante sua oportunidade e pertinência.
Já a Codevasf se manifesta conforme a seguir:
“Considerando a validação da estrutura proposta pelas oficinas realizadas, a
representatividade do Cronograma Retroativo, também no que tange às linhas de
ações e diversos responsáveis enquadrados, sujeita-se às alterações decorrentes do
contexto do seu desenvolvimento. Segundo ela, a estrutura de Governança para o
PISF está sendo construída, em seus múltiplos níveis, por meio da implementação
de diversos instrumentos de gestão. Os papéis atribuídos no cronograma retroativo
estão sendo articulados e acompanhados no contexto desta disponibilização dos
instrumentos, visando o adequado planejamento das atividades e o pleno exercício
de suas atribuições.
Dessa forma, as linhas de ação e as entregas atribuídas aos diversos atores no
cronograma retroativo não deverão ser consideradas definitivas. Os papéis
atribuídos às instituições citadas no cronograma retroativo, definidas por ocasião
das oficinas, levaram em consideração as atribuições estatutárias dessas
instituições.”
Segundo a Codevasf, caberá ao Ministério da Integração Nacional, no papel de
Coordenador e Empreendedor do projeto conduzir articulações institucionais e políticas
visando a ratificar as propostas constantes no cronograma retroativo.
No que concerne à própria Codevasf, as responsabilidades, as entregas e as ações
atribuídas a ela, operadora federal do PISF, detalhadas no Cronograma Retroativo após
exaustivas discussões ocorridas nas oficinas, onde estiveram presentes o Ministério da
Integração Nacional e a Agência Nacional de Águas, segundo ela, levaram em
consideração o Capítulo V do Decreto nº 5.995/2006, alterado pelo Decreto nº
8.207/2014, que trata das competências da operadora federal para exercer as funções
necessárias à operacionalização e manutenção da infraestrutura decorrente do PISF.
Com efeito, foi solicitado ainda ao MI e à Codevasf justificar a definição de
responsabilidade de entregas e ações para outras instituições que não participaram das
oficinas, bem como informar sobre a intensão de inseri-las no esforço coordenado
necessário ao cumprimento das entregas e das ações, segundo cada responsabilidade.
Para o MI, o Cronograma Retroativo não imporia obrigações notadamente a terceiros,
apenas elencaria um conjunto de atividades necessárias (caminho crítico) prévio à
operação do PISF. Nesse sentindo, a inserção e a participação dos distintos atores de
interesse do empreendimento PISF são inseridos consoantes à oportunidade e as
necessidades.
Para a Codevasf, a definição de responsabilidades das instituições constantes no
cronograma retroativo levou em consideração as competências estatutárias ou da lei de
criação das instituições citadas. As tarefas atribuídas a tais instituições no cronograma
retroativo deverão ser convalidadas através de articulações institucionais conduzidas pelo
Ministério da Integração Nacional, órgão responsável pela coordenação e execução do
PISF, do SGIB e das atividades do Conselho Gestor.
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Segundo a empresa pública, o esforço e a construção da estratégia de envolvimento das
instituições inseridas no âmbito do PISF, será formatada pelo Ministério da Integração
Nacional, órgão responsável pela coordenação e execução do PISF, do SGIB e das
atividades do Conselho Gestor. Caberia à Codevasf no papel de operadora federal,
contribuir com o empreendedor para o alcance dos objetivos preconizados para o PISF.
Conforme informações prestadas pelo MI, um Grupo Interministerial será constituído
para debater e alinhar pontos do modelo de gestão construídos nas oficinas.
Entende-se que o Cronograma Retroativo não impõe obrigação a terceiros e que seria
resultado da percepção das atividades necessárias, levando em consideração as
competências estatutárias ou da lei de criação das instituições citadas. Entretanto, mesmo
sendo considerada positiva a iniciativa da criação do cronograma, parte de suas
informações foram inferidas por outros agentes, o que pode provocar um distanciamento
relevante entre o planejamento e a realidade.
##/Fato##
Causa
Falta de articulações institucionais conduzidas pelo Ministério da Integração Nacional,
órgão responsável pela coordenação e execução do PISF, do SGIB e das atividades do
Conselho Gestor.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“O comentário da CGU de que as informações (contidas no Cronograma
Retroativo) “...foram inferidas por outros agentes, o que pode provocar um
distanciamento relevante entre o planejamento e a realidade” reflete, no entender
da CODEVASF, uma percepção correta, que precisa ser efetivamente incorporada
no rol das preocupações centrais para a gestão adequada do PISF. A CODEVASF,
como Operadora Federal, está ciente de que o risco de sucesso parcial ou
moderado na gestão do PISF é muito grande se atores importantes – presentes na
estrutura dos Estados ou mesmo da União – não forem efetivamente incorporados
ao Sistema de Gestão. Um exemplo disso é o DNOCS, que é o responsável pela
gestão de açudes estratégicos nas bacias receptoras. Todos os esforços estão sendo
empreendidos pela CODEVASF para que esse entendimento seja capturado
institucionalmente e surta os efeitos desejados.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“As oficinas foram promovidas pela FGV com a finalidade de congregar
informações dos agentes, entidades e órgãos responsáveis direta ou indiretamente
no PISF.
Ocorre que de forma oficial o Mistério da Integração Nacional está em constante
atuação junto a outros entes/órgãos envolvidos no PISF, no sentido de equacionar
o modelo de gestão a ser construído, bem como atuar diretamente nas questões
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relevantes quanto às tomadas de decisões as questões inerentes à O&M do PISF.
Para tanto foi criado o Grupo de Trabalho Interinstitucional por meio da Portaria
Interinstitucional número 03 de 14 de março de 2015, que reúne o Mistério da
Integração Nacional, a CC/PR, o MPOG, a ANA e a CODEVASF, com ação
efetiva junto aos membros do Governo Federal que participam do Conselho
Gestor.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf, no mesmo sentido do que foi apresentado no “fato”, reconhece que o risco
de sucesso parcial ou moderado na gestão do PISF é muito grande se atores importantes
não forem efetivamente incorporados ao Sistema de Gestão, exemplificando o caso do
DNOCS.
Quanto à SIH, esta frisa que está em constante atuação junto a entes/órgãos envolvidos
no PISF, no sentido de equacionar o modelo de gestão a ser construído, bem como atuar
diretamente nas questões relevantes quanto às tomadas de decisões nas questões inerentes
à O&M do PISF. Cita que, para tanto, foi criado o Grupo de Trabalho Interinstitucional,
reunindo o Mistério da Integração Nacional, a CC/PR, o MPOG, a ANA e a CODEVASF,
com ação efetiva junto aos membros do Governo Federal que participam do Conselho
Gestor.
Foi encaminhada a Ajuda Memória da 1ª Reunião do citado GT, datada de 25/08/2015,
bem como das reuniões realizadas em 07/03/2016 e 14/03/2016 que trataram de assuntos
relacionados ao modelo de gestão, critérios de rateio para formação de tarifa do PISF,
regras de uso da água do PISF pelo consumidor independente, garantias financeiras dos
estados à operadora federal, delegação pela união aos estados beneficiados pelo PISF da
operação e manutenção integral dos reservatórios objetos do Termo de Compromisso de
2005, entre outros.
Em que pese observar-se que essas reuniões são etapas relevantes de preparação para as
discussões com os Estados, falta ainda a ação direta de articulação junto às entidades não
participantes das oficinas para convalidar as ações e entregas definidas no cronograma
retroativo.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Promover articulação junto às entidades não participantes das
oficinas para convalidar as ações e entregas definidas no cronograma retroativo.
1.1.1.7 CONSTATAÇÃO
Falta de Plano de Gestão de Riscos
Fato
Conforme o 2º produto da FGV, e de acordo com o PMBOK, risco pode ser considerado
um evento ou uma condição que, caso ocorra, pode ter um impacto positivo ou negativo
em uma ou mais frentes do projeto, como por exemplo, escopo, tempo, custo ou
qualidade. Os riscos têm origem no ambiente de incertezas no qual se insere o projeto. Os
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riscos precisam ser geridos para proporcionar maior previsibilidade ao projeto e assegurar
o alcance dos resultados esperados.
Além disso, é determinante realizar uma análise de riscos de todo o projeto e seu
ambiente, para que a maior quantidade de possíveis riscos seja identificada e analisada, a
fim de estabelecer respostas proativas a eles.
Nesse sentido, a gestão de riscos é um aspecto fundamental a ser considerado no âmbito
do PISF que pode impactar, ou até mesmo inviabilizar, o início da operação do
empreendimento. Dessa forma, é importante identificar quais são os riscos existentes no
Cronograma Retroativo Preliminar, bem como utilizar um modelo que possibilite a
Gestão dos Riscos do projeto, prevenindo a sua ocorrência, ou mitigando os seus
impactos.
Assim como o próprio Cronograma Retroativo Preliminar, os riscos possuem a
característica de serem dinâmicos. Com a mudança do contexto e da fase do projeto,
novos riscos podem surgir, assim como outros riscos podem ser considerados superados
(riscos de etapas do projeto que já foram concluídas).
Nesse contexto da gestão de riscos, foi solicitado que fosse informado que providências
estão sendo (ou serão) tomadas para a mitigação ou prevenção dos riscos que a FGV
propôs a partir da lista inicial de 35 riscos, estabelecida em função das ações registradas
no Cronograma Retroativo Preliminar.
Sobre isso, o ministério afirma que, por dizer respeito ao contrato firmado entre a
Codevasf e a FGV, só estes poderiam informar com precisão e propriedade.
Já a Codevasf declara que a lista de riscos constante do Produto 2 do contrato com a FGV
compõe somente um dos itens de um plano de gestão de riscos e que não obstante a
ausência do referido plano foi elaborada a tabela abaixo, demonstrando os riscos e as
respectivas providências para mitigá-los.
Tabela 7.1 – Risco levantados X Providências da Codevasf
Nº Riscos levantados Providências que estão sendo (ou serão) tomadas para a
mitigação ou prevenção dos riscos
1 Indefinição de papéis e responsabilidades no
âmbito do PISF.
O produto 3, que trata sobre a governança do PISF, propõe
melhorias para o sistema, contribuindo para uma melhor
definição de papéis e responsabilidades, incluindo proposta
de revisão do Decreto 5995/2006.
2
Definição do papel de Companhias de
Saneamento (elas estão tendo funções de
órgão de gerenciamento de recursos hídricos
dos Estados - com exceção do Ceará - e ao
mesmo tempo são usuárias do sistema).
No contrato com a FGV será realizado diagnóstico sobre a
situação dos estados, visando propor melhorias na
capacidade de gestão de recursos hídricos dos estados.
3 Estrutura administrativa insuficiente dos
órgãos estaduais.
No contrato com a FGV será realizado diagnóstico sobre a
situação dos estados, visando propor melhorias na
capacidade de gestão de recursos hídricos dos estados.
4 Pessoal envolvido insuficiente ou sem
capacitação específica.
A Codevasf está reestruturando a proposta de quadro de
pessoal encaminhado ao DEST no ano passado, a qual foi
devolvida em função das restrições impostas pelo período
eleitoral, para atender as premissas de sustentabilidade
econômica, operacional e ambiental.
5 Contratações não iniciadas no prazo previsto.
Com a retomada da CIAPISF, a Codevasf e MI estão
alinhando os cronogramas de obras e das ações de operação
e manutenção, visando realizar as contratações de forma
tempestiva.
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Nº Riscos levantados Providências que estão sendo (ou serão) tomadas para a
mitigação ou prevenção dos riscos
6
Subutilização de insumos e serviços devido a
atrasos em obras (exemplo, energia contratada
e não utilizada).
Com a retomada da CIAPISF, a Codevasf e MI estão
alinhando os cronogramas de obras e das ações de operação
e manutenção, de forma a evitar subutilização de insumos e
serviços devido a atrasos em obras.
7
Não disponibilidade orçamentária (para
contratações, ampliação do quadro de pessoal
etc.).
Apesar da crise fiscal pela qual passa o Governo Federal, o
PISF, até então, tem sido priorizado na liberação de recursos
orçamentários e financeiros, permitindo a continuidade das
obras e das ações de construção do modelo de gestão.
8 Elevação dos custos de operação acima das
estimativas (energia, pessoas etc.).
A Codevasf realizará estudos para reduzir os custos
operacionais, com especial atenção ao principal insumo, que
é a energia elétrica. Assim, será elaborada estratégia para
contratação de energia a longo prazo.
9 Uso ineficiente da água e perda da água
(evaporação, furto, infiltração etc.).
O Conselho Gestor é a instância para articulação e solução
de potenciais conflitos.
10
Sustentabilidade econômico-financeira do
sistema devido à não adequação do ciclo
operacional de distribuição da água e sua
consequente perda.
A Codevasf construirá modelo hidráulico/hidrológico,
permitindo a maior eficiência na distribuição da água.
11 Elevação dos custos de obras (construção)
além do esperado atualmente. O MI deverá ser consultado sobre o acompanhado do risco.
12 Insuficiente passagem de conhecimento do MI
para a Codevasf.
Com a retomada da CIAPISF, a Codevasf e MI estão
alinhando os cronogramas de obras e das ações de operação
e manutenção, de forma a evitar a insuficiente passagem de
conhecimento do MI para a Codevasf. Também, foi
designada comissão de acompanhamento das ações
ambientais – CTGA.
13
Insuficiente domínio/ expertises/ habilidades
em temas críticos (energia, automação, gestão
do Projeto) pela Operadora.
A Operadora Federal deverá contratar consultorias
especializadas nos referidos temas para assessorá-la. No
caso específico de energia elétrica a operadora conta com o
auxílio de uma Comercializadora com experiência na
montagem de estratégias de aquisição de energia.
14
Indisponibilidade e falta de acesso a
informações críticas necessárias à gestão
eficaz do PISF.
Foi retomado o funcionamento da Comissão de Integração
das Ações de Execução do PISF – CIAPISF. O
funcionamento pleno da referida Comissão tem promovido
a integração e o nivelamento de informações necessárias a
gestão do PISF. Conforme informações da SIH/MI em breve
estará sendo retomado o funcionamento do Conselho Gestor
do SGIB.
15 Fiscalização insuficiente das obras.
A Codevasf está providenciando a elaboração de Termos de
Referência visando a contratação de mão de obra
especializada que irá complementar a força de trabalho do
quadro da Codevasf nas referidas atividades.
16 Qualidade insatisfatória das obras entregues
e/ou entregas incompletas.
A equipe da Codevasf responsável pelo recebimento das
obras, por meio de relatórios específicos apontarão as
inconformidades identificadas e juntamente com o
Empreendedor e as empresas contratadas adotarão as
medidas corretivas.
17 Não realização das obras complementares
pelos Estados em tempo oportuno.
A Operadora Federal está mapeando a situação em que se
encontram as obras complementares do PISF de obrigação
dos estados. O tema será objeto de tratativas no Conselho
Gestor onde estarão presentes os representantes dos Estados
receptores das águas aduzidas.
18 Descumprimento de condicionantes da ANA e
órgãos ambientais pelos Estados.
A princípio estão sendo adotadas todas as providências para
atendimento das condicionantes regulatórias e ambientais,
visando com isso inviabilizar o início da operação comercial
do projeto.
19
Descumprimento de condicionantes da ANA e
órgãos ambientais pelos atores do Governo
Federal.
A princípio estão sendo adotadas todas as providências para
atendimento das condicionantes regulatórias e ambientais,
visando com isso inviabilizar o início da operação comercial
do projeto.
20
Dificuldade de alinhamento entre os órgãos e
entidades do Governo Federal, incertezas e
potenciais conflitos.
O Conselho Gestor é a instância para articulação e solução
de potenciais conflitos.
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Nº Riscos levantados Providências que estão sendo (ou serão) tomadas para a
mitigação ou prevenção dos riscos
21
Dificuldade de alinhamento entre o Governo
Federal e os Estados e Municípios
beneficiados pelo PISF, incertezas e
potenciais conflitos.
O Conselho Gestor é a instância para articulação e solução
de potenciais conflitos.
22 Descontinuidade política e administrativa
(Estados e Governo Federal).
A construção de uma estrutura para a gestão do PISF que
goze de estabilidade e autonomia administrativa é essencial
é essencial para minimizar os efeitos da descontinuidade
política e administrativa.
23 Novas demandas por Projetos Ambientais.
Novas demandas por projetos ambientais que venham
impactar os custos do projeto deverão ser discutidos pelo
Ministério da Integração Nacional junto aos órgãos
ambientais.
24 Projetos Ambientais mal elaborados e/ou
executados.
As unidades orgânicas do MI e da Codevasf responsáveis
pela implementação e acompanhamento dos projetos
ambientais deverão estar preparados para promover
eventuais ajustes.
25 Atrasos na emissão das licenças/ autorizações
ambientais e autorizações locais.
As unidades orgânicas do MI e da Codevasf responsáveis
pela implementação e acompanhamento dos projetos
ambientais deverão dispor de ferramentas de gestão e
acompanhamento de modo a mitigar essas ocorrências.
26 A não operacionalização da sistemática de
Monitoramento e Avaliação.
Está sendo estrutura um escritório de projetos para
monitorar e avaliar os resultados.
27 Inadimplência dos Estados no pagamento pela
utilização da água bruta.
Está sendo formado no modelo de gestão formas de
garantias a serem oferecidas e exigidas pela Operadora
Federal junto aos estados.
28 Não aprovação do 1o PGA no prazo limite
para viabilizar a Operação do PISF.
A Operadora Federal está viabilizando a construção do 1º
PGA alinhado ao cronograma de obras e início da operação
comercial.
29
Impossibilidade de os Estados arcarem com os
custos de operação e manutenção do PISF,
requerendo subsídios da União.
Os marcos legais do projeto preveem a autosustentabilidade
do projeto através do pagamento das águas aduzidas.
30
Alto custo das tarifas de utilização da água
bruta, colocando em risco a sustentabilidade
financeira do PISF.
A Operadora Federal juntamente com o Empreendedor tem
concebido modelos que buscam dar maior eficiência na
operação do projeto de forma a reduzir os custos
operacionais.
31
Descumprimento pelos fornecedores de
serviços e equipamentos de O&M dos prazos
de entregas contratados.
Estão sendo concebidos indicadores de performance nos
Termos de Referência para contratação dos serviços de
O&M com previsão de aplicação de penalidades nos
descumprimentos contratuais.
32
Ocorrência de eventos naturais (exemplo:
chuvas) que impactem o prazo de entrega das
obras.
O funcionamento pleno da CIAPISF tem promovido a
integração e o nivelamento de informações necessárias a
gestão do PISF entre a Operadora Federal e o
Empreendedor, ocasião em são comunicados eventuais
revisões de prazos e entregas.
33 Impugnações dos editais publicados de
contratações de obras e serviços.
Os Termos de Referência deverão ser elaborados de forma a
evitar ocorrências dessa natureza. Os processos licitatórios
são compostos de matriz de riscos e medidas que possam
mitigar esse tipo de ocorrência.
34
Projetos Básico e Executivo de obras e
contratações de OM&M não finalizados nos
prazos ou com deficiência (problemas de
planejamento e gestão do empreendimento).
Para mitigar ocorrências dessa natureza o modelo de gestão
do PISF que está sendo concebido deverá contar com
estruturas, técnicos, recursos e pessoas em número e com
conhecimento a altura dos desafios.
35 Execução das obras em desacordo com os
Projetos Básicos e Executivos.
Para mitigar ocorrências dessa natureza o modelo de gestão
do PISF que está sendo concebido deverá contar com
estruturas, técnicos, recursos e pessoas em número e com
conhecimento a altura dos desafios.
Fonte: CI nº 069/2015, de 06/08/2015, da Gerência de Operação do Projeto de Integração do São Francisco
As providências que estão sendo (ou serão) tomadas para a mitigação ou prevenção dos
riscos, em geral, apontam na direção da solução dos problemas, com exceção das
seguintes:
9 - Uso ineficiente da água e perda da água (evaporação, furto, infiltração etc.).
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Providência: O Conselho Gestor é a instância para articulação e solução de
potenciais conflitos.
Análise: Esse não parece ser um problema apenas de articulação.
11- Elevação dos custos de obras (construção) além do esperado atualmente.
Providência: O MI deverá ser consultado sobre o acompanhado do risco.
Análise: Segundo a Codevasf, o MI deveria se manifestar, o que não ocorreu.
18- Descumprimento de condicionantes da ANA e órgãos ambientais pelos Estados.
Providência: A princípio estão sendo adotadas todas as providências para
atendimento das condicionantes regulatórias e ambientais, visando com isso
inviabilizar o início da operação comercial do projeto.
Análise: Afirmação genérica, sem demonstrar quais são as providências.
19- Descumprimento de condicionantes da ANA e órgãos ambientais pelos atores do
governo federal.
Providência: A princípio estão sendo adotadas todas as providências para
atendimento das condicionantes regulatórias e ambientais, visando com isso
inviabilizar o início da operação comercial do projeto.
Análise: Afirmação genérica, sem demonstrar quais são as providências.
22- Descontinuidade política e administrativa (Estados e governo federal).
Providência: A construção de uma estrutura para a gestão do PISF que goze de
estabilidade e autonomia administrativa é essencial é essencial para minimizar os
efeitos da descontinuidade política e administrativa.
Análise: Afirmação correta, mas não se trata de providência, não tendo conteúdo
prático.
23- Novas demandas por Projetos Ambientais.
Providência: Novas demandas por projetos ambientais que venham impactar os
custos do projeto deverão ser discutidos pelo Ministério da Integração Nacional
junto aos órgãos ambientais.
Análise: Segundo a Codevasf, o MI deveria se manifestar, o que não ocorreu.
24- Projetos Ambientais mal elaborados e/ou executados.
Providência: As unidades orgânicas do MI e da Codevasf responsáveis pela
implementação e acompanhamento dos projetos ambientais deverão estar
preparados para promover eventuais ajustes.
Análise: Afirmação correta, mas não se trata de providência, não tendo conteúdo
prático. Que unidades?
25- Atrasos na emissão das licenças/ autorizações ambientais e autorizações locais.
Providência: As unidades orgânicas do MI e da Codevasf responsáveis pela
implementação e acompanhamento dos projetos ambientais deverão dispor de
ferramentas de gestão e acompanhamento de modo a mitigar essas ocorrências.
Análise: Afirmação correta, mas não se trata de providência, não tendo conteúdo
prático. Que unidades?
34- Projetos Básico e Executivo de obras e contratações de OM&M não finalizados
nos prazos ou com deficiência (problemas de planejamento e gestão do
empreendimento).
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Providência: Para mitigar ocorrências dessa natureza o modelo de gestão do PISF
que está sendo concebido deverá contar com estruturas, técnicos, recursos e pessoas
em número e com conhecimento a altura dos desafios.
Análise: Afirmação correta, mas não se trata de providência, não tendo conteúdo
prático.
35- Execução das obras em desacordo com os Projetos Básicos e Executivos.
Providência: Para mitigar ocorrências dessa natureza o modelo de gestão do PISF
que está sendo concebido deverá contar com estruturas, técnicos, recursos e pessoas
em número e com conhecimento a altura dos desafios.
Análise: Afirmação correta, mas não se trata de providência, não tendo conteúdo
prático.
Pode-se sintetizar as principais medidas para lidar com os riscos mais relevantes
conforme a seguir:
Tabela 7.2 – Quantidades de medidas por tipo
Tipo de providência Qt
O risco será tratado em produto a fornecido pela contratação da FGV 4
A Codevasf está reestruturando a proposta encaminhada ao DEST no ano passado 1
Com a retomada da CIAPISF, a Codevasf e MI estão alinhando seu planejamento 5
Entendimento da continuidade na liberação de recursos orçamentários e financeiros 1
Realização de estudos pela Codevasf 1
O Conselho Gestor é a instância para articulação e solução de potenciais conflitos. 3
Construção de modelo hidráulico/hidrológico pela Codevasf 1
Segundo a Codevasf, seria atribuição do MI. 2
Contratação de consultorias especializadas para assessorar a Codevasf 2
A equipe própria da Codevasf dará conta do risco 1
O tema será objeto de tratativas no Conselho Gestor 1
Declarações genéricas sem conteúdo prático 8
Escritório de projetos está sendo estruturado para monitorar e avaliar os resultados 1
Previsão nos marcos legais do projeto 1
Concepção de modelos da Codevasf juntamente com o empreendedor 1
Elaboração de Termos de referência de forma a tratar o risco. 2
Fonte: CGU
Verifica-se que as providências relatadas carecem de maior detalhamento, não sendo, em
geral, suficientes para possibilitar a Gestão de Riscos do Projeto. Além disso, com a
mudança do contexto e da fase do projeto, novos riscos podem surgir, assim como esses
podem ser considerados superados ou transformados.
Por outro lado, a Codevasf assume que a lista de riscos é somente um dos itens de um
Plano de Gestão de Riscos.
Foi questionado, ainda, à Codevasf que considerando que a FGV recomenda que essa
lista que compõe o Modelo de Gestão de Riscos, deveria ser avaliada, atualizada e gerida
pelo seu Escritório de Projetos, a ser consolidada em um período futuro de curto prazo,
após a entrega do relatório, datado de 12/10/2014, informasse que providências quanto a
isso já teriam sido tomadas.
Em sua resposta, a Codevasf afirma que está estruturando um escritório de projetos para
acompanhamento das tarefas constantes do cronograma retroativo, tais como prazos,
entregas e riscos, contribuindo para o processo decisório e revisão de rumos. Salienta que
as medidas administrativas demandadas para a gestão do PISF e adotadas pela Codevasf
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até o momento, não contaram com aportes de recursos humanos, de recursos de custeio
ou de instrumentos complementares, não obstante os diversos pleitos nesse sentido.
Segundo o PMBOK, 5ª edição, um plano de gestão de riscos descreve como as atividades
de gerenciamento dos riscos serão estruturadas e executadas, devendo conter:
Metodologia. Define as abordagens, ferramentas e fontes de dados que podem ser usadas
para realizar o gerenciamento dos riscos no projeto.
Papéis e responsabilidades. Define o líder, o apoio e os membros da equipe de gerenciamento
dos riscos para cada tipo de atividade do plano de gerenciamento dos riscos, e explica suas
responsabilidades.
Orçamento. Estima os fundos com base nos recursos designados, para inclusão na linha de
base de custos, e estabelece os protocolos para aplicação das reservas de contingência e
gerenciamento.
Prazos. Define quando e com que frequência os processos de gerenciamento dos riscos serão
realizados durante o ciclo de vida do projeto, estabelece os protocolos para aplicação das
reservas de contingências do cronograma e estabelece as atividades de gerenciamento dos
riscos a serem incluídas no cronograma do projeto.
Categorias de riscos. Fornece um meio de agrupar possíveis causas de riscos. Podem ser
usadas várias abordagens como, por exemplo, uma estrutura baseada nos objetivos do
projeto por categoria. A estrutura analítica dos riscos (EAR) ajuda a equipe do projeto a
considerar muitas fontes a partir das quais os riscos podem surgir em um exercício de
identificação de riscos. Diferentes estruturas de EARs serão apropriadas para diferentes
tipos de projetos. Uma organização pode usar uma estrutura de categorização previamente
preparada, que pode ter a forma de uma simples lista de categorias ou ser estruturada em
uma EAR. A EAR é uma representação hierárquica dos riscos, de acordo com suas categorias
de riscos. Um exemplo é apresentado na Figura 11-4.
Definições de probabilidade e impacto dos riscos. A qualidade e a credibilidade da análise
dos riscos requerem a definição de diferentes níveis de probabilidade e impacto dos riscos
que são específicos ao contexto do projeto. As definições gerais dos níveis de probabilidade
e impacto são adaptadas a cada projeto durante o processo Planejar o gerenciamento dos
riscos, para serem usadas nos processos subsequentes. A Tabela 11-1 é um exemplo de
definições de impactos negativos que poderia ser usado na avaliação dos impactos de riscos
com relação a quatro objetivos do projeto. (Tabelas semelhantes poderiam ser definidas com
a perspectiva dos impactos positivos.) A Tabela 11-1 ilustra as abordagens relativa e
numérica (nesse caso, abordagens não lineares).
Matriz de probabilidade e impacto. Matriz de probabilidade e impacto é uma rede para o
mapeamento de probabilidade de ocorrência de cada risco e o seu impacto nos objetivos do
projeto caso tal risco ocorra. Os riscos são priorizados de acordo com suas implicações
potenciais de afetar os objetivos do projeto. Uma abordagem típica de priorização dos riscos
é usar uma tabela de referência ou uma matriz de probabilidade e impacto. As combinações
específicas de probabilidade e impacto que fazem com que um risco seja classificado com
importância “alta”, “moderada” ou “baixa” são geralmente definidas pela organização.
Tolerâncias revisadas das partes interessadas. As tolerâncias das partes interessadas,
conforme se aplicam ao projeto específico, podem ser revisadas no processo Planejar o
gerenciamento dos riscos.
Formatos de relatórios. Os formatos de relatórios definem como os resultados do processo
de gerenciamento dos riscos serão documentados, analisados e comunicados. Eles
descrevem o conteúdo e o formato do registro dos riscos, assim como quaisquer outros
relatórios de riscos necessários.
Acompanhamento. O acompanhamento documenta como as atividades de risco serão
registradaspara benefício do projeto atual, e como os processos de gerenciamento dos riscos
serão auditorados.
##/Fato##
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Causa
Falta de iniciativa do MI no desenvolvimento de um Plano de Gestão de Riscos.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“Conforme Decreto nº 8.207/2014, o Ministério da Integração Nacional é o
coordenador do Sistema de Gestão do PISF, cabendo-lhe gerenciar os riscos do
projeto de forma sistêmica e como tal deve ser o responsável por propor e conduzir
um “Plano Integrado de Gestão de Riscos”, definindo os papéis e quais riscos cada
participante do sistema deve monitorar e mitigar. Cabe à Codevasf monitorar e
mitigar os riscos de sua competência, tanto que na proposta de estrutura que irá
acolher o PISF, que está sendo submetida ao DEST, foi sugerido a criação e uma
unidade orgânica, que dentre outras atribuições regimentais, ficaria responsável
pela gestão dos riscos da Empresa. Entretanto, de acordo com o DEST a proposta
deverá aguardar momento mais propício em virtude das restrições orçamentárias.
Conforme já esclarecido na Solicitação de Auditoria nº 201504148/002, de
19/06/2015, a Codevasf elaborou juntamente com a FGV uma lista de possíveis
riscos e as respectivas providências para mitigá-los. O desenvolvimento e a
implantação de um Plano de Gestão de Riscos pela Codevasf conforme estabelece
as boas práticas irá demandar a contratação de serviços técnicos especializados
levando em consideração o contexto sociopolítico e econômico atual, a
disponibilidade orçamentária e financeira, aprovação da estrutura orgânica e o
desenvolvimento da sistemática de gerenciamento de riscos, para o atendimento
específico das necessidades do PISF.
Finalmente cabe destacar que o contrato da Codevasf com a FGV não contempla
o desenvolvimento de um Plano de Gestão de Riscos.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“O Plano de Gestão de riscos do Projeto poderá ser incluído no escopo do edital
em elaboração para a contratação de empresa com objetivo de fornecer o
gerenciamento das obras do PISF.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf lembra, de forma coerente, que o Ministério da Integração Nacional é o
coordenador do Sistema de Gestão do PISF, cabendo-lhe gerenciar os riscos do projeto
de forma sistêmica e como tal deve ser o responsável por propor e conduzir um “Plano
Integrado de Gestão de Riscos”, definindo os papéis e quais riscos cada participante do
sistema deve monitorar e mitigar, devendo ter papel atuante nessa definição. Com efeito,
à Codevasf caberia monitorar e mitigar o subconjunto de riscos de sua competência.
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Por sua vez, a SIH declara que o Plano de Gestão de riscos do Projeto poderá ser incluído
no escopo do edital em elaboração para a contratação de empresa com objetivo de
fornecer o gerenciamento das obras do PISF, o que se alinha com o entendimento
expresso pela Codevasf que deve ser o ministério a responsável por propor e conduzir um
“Plano Integrado de Gestão de Riscos”. Entretanto, causa preocupação o verbo “poderá”,
considerando que a necessidade de um Plano de Gestão de Riscos não pode ser tratada
como uma possibilidade, mas como uma certeza. ##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Apresentar um plano de Gestão de Riscos do Projeto completo,
abrangendo pontos, tais como: a)Metodologia; b)Papéis e responsabilidades;
c)Orçamento; d)Prazos; e)Categorias de riscos; f)Definições de probabilidade e impacto
dos riscos; g)Matriz de probabilidade e impacto; h)Tolerâncias revisadas das partes
interessadas; i)Formatos de relatórios; j)Acompanhamento.
1.1.1.8 INFORMAÇÃO
DA DESCRIÇÃO DO ARRANJO INSTITUCIONAL DO PISF
Fato
Com o objetivo de desenvolver uma análise completa a respeito do modelo de governança
atual do PISF, é de fundamental importância entender todos os aspectos e componentes
do modelo atual.
Do Sistema de Gestão do PISF (SGIB)
Em 2004, foi constituído um grupo interministerial para estudar alternativas de gestão do
PISF. Esse grupo foi composto por representantes do Ministério da Integração Nacional
(MI), do Ministério de Minas e Energia (MME)/Chesf, do Ministério do Meio Ambiente
(MMA)/ANA e da Casa Civil. Com o suporte técnico da Fundação Getúlio Vargas, esse
grupo apresentou a concepção do Sistema de Gestão do Projeto de Integração do Rio São
Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional (SGIB). O referido
sistema foi instituído por meio do Decreto Federal nº 5.995, de 19 de dezembro de 2006.
O SIGB foi instituído com os seguintes objetivos:
Promover a sustentabilidade da operação referente à infraestrutura hídrica a ser
implantada pelo Ministério da Integração Nacional no âmbito do PISF;
Garantir a gestão integrada, descentralizada e sustentável dos recursos hídricos
disponibilizados, direta e indiretamente, pelo PISF;
Viabilizar a melhoria das condições de abastecimento d'água na área de influência do
PISF, visando a atenuar os impactos advindos de situações climáticas adversas;
Induzir o uso eficiente dos recursos hídricos disponibilizados pelo PISF pelos setores
usuários, visando ao desenvolvimento sustentável da região beneficiada pelo referido
projeto; e
Coordenar a execução do PISF.
O SGIB congrega grupos de assessoramento e instituições federais e estaduais, com
interferência na gestão dos recursos hídricos, assim organizado:
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Ministério da Integração Nacional, órgão coordenador;
Agência Nacional de Águas - ANA, entidade reguladora;
Conselho Gestor;
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba -
Codevasf, como Operadora Federal; e (Alteração dada pelo Decreto nº 8.207, de
2014); e
Operadoras Estaduais.
A representação esquemática do Sistema de Gestão do PISF (SGIB) encontra-se a seguir:
Figura 8.1 - Sistema de Gestão do PISF (SGIB), segundo Decreto Nº8.207/2014
Fonte: Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª Versão -
Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Além disso, o governo federal e os estados receptores firmaram um Termo de
Compromisso visando à implementação de ações que garantissem a sustentabilidade
financeira e operacional do PISF, bem como a viabilização da utilização racional das
águas brutas aduzidas aos estados receptores. Esse Termo de Compromisso foi firmado
em 1 de setembro de 2005 vigorando por prazo indeterminado. Nesse termo, o governo
federal, por meio do MI, MMA, ANA e Casa Civil (CC), se comprometeu a:
Construir das obras de captação e adução do PISF;
Instituir, por decreto, o SGIB;
Formalizar, à entidade operadora federal, a responsabilidade pela operação,
manutenção e fornecimento de água bruta do PISF aos Estados;
Delegar aos Estados a operação e a manutenção integral dos açudes interligados ao
PISF; após eventuais obras visando a segurança dos reservatórios;
Apoiar as ações do setor produtivo incentivando a utilização racional dos recursos
hídricos;
Colaborar com os Estados em apoio à implementação de projetos de infraestrutura
hídrica interligadas ao PISF;
Colaborar com os Estados em apoio ao gerenciamento de recursos hídricos; e
Propor a criação da CHESF-Águas (Na sua concepção inicial, a operadora federal
seria a Chesf-Águas, constituindo-se uma subsidiária da CHESF).
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A seguir, serão descritas as competências e funções dos atores que compõem o SGIB,
proporcionando subsídios para que seja realizada a análise do modelo de governança do
empreendimento.
Do Ministério da Integração Nacional (MI)
Compete ao MI a implantação da política nacional de infraestrutura hídrica, sendo,
portanto, responsável pela implantação do PISF. Nesse sentido, o Decreto Nº 8.207/2014
descreve as seguintes competências para o MI:
Coordenação e implantação da execução do PISF (inciso I do art. 4º);
Coordenação do SGIB (inciso II do art. 4º);
Coordenação das atividades do Conselho Gestor, presidindo-o (inciso III do art. 4º);
Estabelecimento de programas que induzam o uso eficiente e racional dos recursos
hídricos disponibilizados pelo PISF e que potencializem o desenvolvimento
econômico e social da Região da Integração (inciso IV do art. 4º);
Priorização dos recursos alocados no Orçamento Geral da União para colaborar com
os Estados, por meio dos órgãos que lhe são vinculados, em apoio à implantação de
projetos de infraestrutura hídrica na área beneficiada pelo PISF (inciso V do art. 4º);
Definição de diretrizes para o PGA e sua posterior aprovação (art. 19);
Nomeação dos membros do Conselho Gestor (§2º e 6º do art. 7º); e
Regulamentação da organização e forma de funcionamento do Conselho Gestor (§10º
do art. 7º).
Do Conselho Gestor
Segundo o artigo 6º do Decreto nº 5.995/2006, alterado pelo Decreto nº 8.207/2014, o
PISF será gerido pelo Conselho Gestor, de caráter consultivo e deliberativo, e tendo como
funções primordiais:
Estabelecimento de diretrizes para a elaboração do Plano de Gestão Anual do PISF
(PGA) e proposição de revisões (art. 19);
Proposição de padrões de qualidade e regras de alocação da água entre os Estados
receptores;
Proposição de sistemática de alocação de vazões não contratadas;
Articulação e solução de conflitos entre a Operadora Federal e os Estados e entre
estes;
Acompanhamento da execução do PISF;
Proposição de programas que induzam ao uso eficiente e racional dos recursos
hídricos disponibilizados pelo PISF e que potencializem o desenvolvimento
econômico e social da região beneficiada;
Instituição de câmaras técnicas e grupos de trabalho específicos para dar suporte às
suas atividades temáticas (§9º do art. 7º); e
Apresentação de sugestões quando às funções da operadora federal e aos contratos
com as operadoras estaduais (art. 16).
O Conselho Gestor será composto por dois representantes, sendo um titular e um suplente,
de cada uma das organizações citadas abaixo:
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Ministério da Integração Nacional (presidirá o Conselho Gestor);
Casa Civil da Presidência da República;
Ministério da Fazenda;
Ministério de Minas e Energia;
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
Ministério do Meio Ambiente;
Estado do Ceará;
Estado do Rio Grande do Norte;
Estado do Paraíba;
Estado do Pernambuco;
Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco; e
Comitês das bacias hidrográficas receptoras.
O Ministério da Integração Nacional convocará e presidirá o Conselho Gestor. Os
representantes de cada uma das organizações e entidades supracitadas serão convocados
a comparecer às reuniões periódicas do conselho. Os membros do conselho serão
indicados pelos titulares dos respectivos órgãos e governos estaduais e nomeados por ato
do Ministro de Estado da Integração Nacional.
É relevante citar que só haverá um representante para o Comitê da Bacia Hidrográfica do
Rio São Francisco e um representante para os comitês de bacias receptoras, que serão
definidos por deliberação conjunta dos comitês das bacias hidrográficas e nomeados por
ato do Ministro de Estado da Integração Nacional.
O conselho deliberará por maioria de votos, com a presença de, no mínimo, sete membros,
e caberá ao presidente o voto de qualidade. Em casos de urgência e relevante interesse,
cabe ao presidente, a prerrogativa de deliberar sobre matérias de competência do
conselho, que serão posteriormente submetidas à apreciação e à aprovação do colegiado.
Do operador federal (Codevasf)
A Codevasf foi designada – inicialmente pela Portaria nº 603/2012 do MI e,
posteriormente, pelo Decreto nº 8.207/2014 – para exercer a função de operadora federal
do PISF.
Sua escolha fundamenta-se nas seguintes vantagens:
i) Ser um agente de desenvolvimento regional com atuação na área de abrangência do
PISF;
ii) Possuir experiência na implantação de projetos de irrigação de grande porte;
iii) Ter um corpo técnico experiente na implantação de grandes projetos públicos;
iv) Possuir experiência na implantação e gestão de infraestruturas hídricas, que incluem
barragens e adutoras; e
v) Proporcionar economia mediante o aproveitamento da estrutura patrimonial e de
recursos humanos existente.
Como operadora federal do PISF, a Codevasf possui os seguintes papéis (conforme art.
12, 14, 18 e 19 do Decreto nº 5.995/2006, com as alterações do Decreto nº 8.207/2014; e
art. 6 e 7 da Resolução/Outorga da Ana nº 411/ 2005):
a) Operacionalizar e manter a infraestrutura o PISF (art. 12, Decreto nº 8.207/2014),
observando o disposto pela ANA;
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b) Monitorar os usos dos recursos hídricos no âmbito de atuação (nas captações, nas
divisas dos estados e nos portais) (art. 14, inciso V, Decreto nº 5.995/2006);
c) Enviar à ANA a Declaração Mensal de Uso (art. 6 da Resolução/Outorga da Ana nº
411/ 2005);
d) Inserir dados ou interligar o sistema de monitoramento do PISF no Sistema Nacional
de Informação de Recursos Hídricos (SNIRH) (art. 7 da Resolução/Outorga da Ana
nº 411/ 2005);
e) Preparar a proposta de PGA e submetê-la ao Conselho Gestor, observando orientações
do MI e da ANA (art. 19, Decreto 5.995/2006), contendo, no mínimo:
e.1) Repartição das vazões e o rateio dos custos (art. 18, inciso I, Decreto nº
5.995/2006);
e.2) Instrumentos de gestão (art. 18, inciso II, Decreto nº 5.995/2006);
e.3) Condições e padrões operacionais (art. 18, inciso III, Decreto nº 5.995/2006);
e.4) Preços a serem praticados (art. 18, inciso IV, Decreto 5.995/2006);
e.5) Mecanismos de pagamento dos preços relativos à água disponibilizada pelo PISF
e garantias de ressarcimento à operadora federal pelos Estados receptores em
caso de inadimplência (art. 18, inciso V, Decreto nº 5.995/2006);
e.6) Sistemática de alocação da vazão não contratada pelos Estados (art. 18, inciso
VI, Decreto nº 5.995/2006);
e.7) Metas a serem cumpridas e os respectivos incentivos e penalidades (art. 18, inciso
VII, Decreto nº 5.995/2006); e
e.8) Programas que induzam ao uso eficiente e racional dos recursos hídricos
disponibilizados pelo PISF e que potencializem o desenvolvimento econômico e
social da região beneficiada, bem como as fontes de recursos e responsabilidades
pela implementação (art. 18, inciso VIII, Decreto nº 5.995/2006).
Da Agência Nacional de Águas (ANA)
No âmbito do SGIB, a Agência Nacional de Águas (ANA) foi designada como a entidade
reguladora do PISF. A sua atuação tem como premissa a Lei nº 9.433/1997, responsável
por instituir a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hídricos, além da Lei nº 9.984/2000 que dispõe sobre a
criação da ANA. Pelo disposto, a ANA é responsável pela concessão de outorga pelo uso
dos recursos hídricos em rios federais. Com relação à adução de água bruta envolvendo
rios federais, que é o objeto do PISF, a Lei nº 12.058/2009, em seu art. 45, altera o artigo
4º da Lei nº 9.984/2000 e inclui como competências da ANA:
Art. 45. O art. 4º da Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000, passa a vigorar
acrescido dos seguintes dispositivos:
“Art. 4º ...........................................................
XIX - regular e fiscalizar, quando envolverem corpos d'água de domínio da
União, a prestação dos serviços públicos de irrigação, se em regime de
concessão, e adução de água bruta, cabendo-lhe, inclusive, a disciplina, em
caráter normativo, da prestação desses serviços, bem como a fixação de padrões
de eficiência e o estabelecimento de tarifa, quando cabíveis, e a gestão e
auditagem de todos os aspectos dos respectivos contratos de concessão, quando
existentes.
.............................................................................................
§ 8º No exercício das competências referidas no inciso XIX deste artigo, a ANA
zelará pela prestação do serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários,
em observância aos princípios da regularidade, continuidade, eficiência,
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segurança, atualidade, generalidade, cortesia, modicidade tarifária e utilização
racional dos recursos hídricos.
Considerando as legislações mencionadas e o disposto pelo Decreto nº 5.995/2006 e suas
alterações pelo Decreto nº 8.207/2014, com relação ao PISF, a ANA possui as seguintes
atribuições:
a) Estabelecimento da outorga de direito do uso dos recursos hídricos (e suas
condicionantes);
b) Regulação do uso da água;
c) Fiscalização do cumprimento da outorga;
d) Exercer funções de ente regulador do PISF;
e) Fixação de padrões de eficiência e o estabelecimento de tarifa que serão utilizados
para a elaboração do PGA e do PDG;
f) Aprovação do PGA nos limites de sua competência;
g) Fiscalização da prestação dos serviços de adução de água bruta do PISF;
h) Estabelecimento de regras operacionais para as operadoras estaduais e operadora
federal.
i) Recebimento das informações (enviadas pela Codevasf), referentes ao PISF, de
interesse para a regulação: custos, planos de investimento etc; e
j) Recebimento do Plano Operativo Anual das operadoras estaduais.
Com relação à aprovação do PGA nos limites de sua competência, é importante citar o
art. 19 do Decreto nº 5.995/2006, que diz:
Art. 19. O Plano de Gestão Anual será elaborado pela Operadora Federal,
seguindo diretrizes do Ministério da Integração Nacional e ouvido o Conselho
Gestor, e submetido àquele Ministério e à ANA, para aprovação das disposições
atinentes às suas respectivas competências.
Depreende-se do artigo supracitado que a ANA possui a prerrogativa de validar o PGA
de acordo com sua competência que, segundo a Lei nº 12.058/2009 supracitada, é de fixar
os padrões de eficiência e as tarifas a serem cobradas pela adução da água bruta oriunda
do PISF, entre outras atividades regulatórias.
De acordo com as competências acima descritas, a ANA outorgou ao MI o direito de uso
dos recursos hídricos do Rio São Francisco para a execução do PISF (Resolução nº 411
de 22 de setembro de 2005), a partir do estabelecimento de uma série de condicionantes
a serem cumpridas.
A ANA emitiu em favor do MI o CERTOH, Certificado de Avaliação da Sustentabilidade
da Obra Hídrica (Resolução nº 412, de 22 de setembro de 2005), onde também definiu
que poderia proceder com a fiscalização da execução das obras relacionadas ao PISF,
para verificar se as medidas destinadas à garantia hídrica e à sustentabilidade operacional
estão sendo adotadas em conformidade com as informações fornecidas e com o
CERTOH.
Dos governos estaduais
A partir do Termo de Compromisso entre a União e os estados receptores do PISF,
assinado em 1º de setembro de 2005, foram definidas uma série de obrigações entre os
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diversos atores, visando à implementação de ações que garantam a sustentabilidade
financeira e operacional do projeto. Sendo assim, compete aos governos estaduais se
capacitar administrativa, financeira e operacionalmente para gerenciar os recursos
hídricos provenientes do PISF nos seus respectivos territórios, bem como pagar à
operadora federal as tarifas que contribuam para cobrir os custos operacionais e de
manutenção do projeto.
De acordo com o Termo de Compromisso, compete aos estados:
a) Capacitar-se administrativa, financeira e operacionalmente para gerenciar os recursos
hídricos nos seus respectivos territórios;
b) Estruturar os órgãos de recursos hídricos dos Estados, de forma que possam ser
definidos Operadores Estaduais em cada um dos quatro Estados beneficiados pelo
PISF;
c) Realizar, de forma integrada e com articulação com a ANA, campanha de
regularização dos usos da água na área de influência do PISF, mediante o
cadastramento de usuários e a implantação da cobrança da outorga pelo uso da água;
d) Implantar a cobrança de tarifas dos serviços de operação, manutenção e de cobrança
de direito de uso da água no âmbito do Estado;
e) Responsabilizar-se pelos açudes em sua área de abrangência;
f) Pagar à Entidade operadora federal do PISF os custos operacionais e de manutenção
a ele relativos, com a implementação de cobrança dos serviços aos usuários finais;
g) Acordar garantias financeiras com a Entidade operadora federal; e
h) Priorizar investimentos, em parceria com a União, para a implementação de
infraestrutura hídrica estadual interligada ao PISF.
A participação dos Estados no SGIB se dá por meio do Conselho Gestor, estrutura na qual
eles fazem parte. Os Estados possuem poder de voto nas deliberações do conselho,
representando, assim, os seus interesses relacionados ao PISF.
Além do poder de voto nas deliberações do Conselho Gestor, os órgãos dos governos
estaduais possuem competências e atribuições que estão diretamente relacionadas à
operação e manutenção do PISF e também na indução do desenvolvimento regional
potencializado pelo projeto.
A seguir, são relacionados os órgãos dos governos estaduais que terão atribuições
vinculadas ao PISF (operadoras estaduais, órgãos gestores de recursos hídricos e
companhias de saneamento). É possível que alguns desses órgãos e entidades possam vir
a atuar como representantes dos Estados no Conselho Gestor. Como os papéis de cada
ente ainda não estão definidos pelos estados, não é possível identificar com exatidão o
papel de cada ator relacionado ao PISF.
a) No Estado do Ceará:
a.1) Secretaria de Recursos Hídricos do Ceará (SRH)
Segundo o sítio oficial da SRH, entre suas atribuições estão:
I - desenvolver estudos visando a quantificar as disponibilidades e demandas das
águas para múltiplos fins;
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II - implantar um sistema de informações sobre recursos hídricos, através da
coleta de dados, estatística e cadastro de usos da água visando a subsidiar as
tomadas de decisões;
III - desenvolver ações no sentido de subsidiar o aperfeiçoamento do suporte legal
ao exercício da gestão das águas, consubstanciado na Lei n° 11.996, de 24 de
julho de 1992;
IV - desenvolver ações que preservem a qualidade das águas, de acordo com os
padrões requeridos para usos múltiplos; e
V - desenvolver ações para que a Gestão dos Recursos Hídricos seja
descentralizada, participativa e integrada em relação aos demais recursos
naturais.
a.2) Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos (COGERH)
Segundo a Lei nº 12.217/93 – Lei de criação da COGERH –, suas principais
atribuições são:
I - desenvolver estudos visando a quantificar as disponibilidades e demandas das
águas para múltiplos fins;
II - implantar um sistema de informações sobre recursos hídricos, através da
coleta de dados, estatística e cadastro de usos da água visando a subsidiar as
tomadas de decisões;
III - desenvolver ações no sentido de subsidiar o aperfeiçoamento do suporte legal
ao exercício da gestão das águas, consubstanciado na Lei n° 11.996, de 24 de
julho de 1992;
IV - desenvolver ações que preservem a qualidade das águas, de acordo com os
padrões requeridos para usos múltiplos;
V - desenvolver ações para que a Gestão dos Recursos Hídricos seja
descentralizada, participativa e integrada em relação aos demais recursos
naturais; e
VI - adotar a bacia hidrográfica como base e considerar o ciclo hidrológico, em
todas as suas fases.
a.3) Companhia de Água e Esgoto do Ceará (CAGECE)
Segundo Estatuto da Companhia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE, suas
principais atribuições são:
I – planejar, projetar, executar, ampliar, manter e explorar industrialmente os
sistemas públicos de água e esgoto sanitário;
II – fixar e arrecadar tarifas dos serviços prestados, promovendo reajustamentos
periódicos, de modo que atenda a cobertura das amortizações dos investimentos,
custos de operação e manutenção e acúmulo de reservas para expansão dos
sistemas; e
III – realizar outras atividades que, direta ou indiretamente, explícita ou
implicitamente, digam seus objetivos.
b) No Estado da Paraíba:
b.1) Secretaria de Recursos Hídricos, do Meio Ambiente e da Ciência e Tecnologia
(SERHMACT)
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Segundo o sítio oficial do Governo do Estado da Paraíba, as principais funções
da SERHMACT referentes aos recursos hídricos são:
Combate à Desertificação;
Elaboração de Planos, Pesquisas, Projetos e Estudos em Meio Ambiente;
Construção de barragens e açudes;
Construção de Adutoras;
Revitalização das Bacias Hidrográficas;
Elaboração de Planos, Estudos e Projetos na Área de Recursos Hídricos; e
Reforma e manutenção de Equipamentos Hídricos.
b.2) Agência Executiva de Gestão das Águas do Estado da Paraíba (AESA)
Segundo o documento de criação da AESA, suas principais atribuições são:
I – implantar e manter atualizado o cadastro de usuários dos recursos hídricos
no Estado da Paraíba;
II – analisar, instruir processos e emitir parecer sobre a licença de obras hídricas
e de outorga de direito de uso dos recursos hídricos em corpos hídricos de
domínio do Estado e, mediante delegação expressa, em corpos hídricos de
domínio da União, observada a respectiva legislação;
III – desenvolver campanhas e ações que promovam a regularização de usos e
usuários dos recursos hídricos;
IV – fiscalizar, com poder de polícia, a construção e as condições operacionais
de poços, barragens e outras obras de aproveitamento hídrico, os usos dos
recursos hídricos superficiais e subterrâneos e da infraestrutura hídrica pública
nos corpos de água de domínio estadual e, mediante delegação expressa, nos de
domínio da União que ocorrem em território paraibano;
V – operar, manter e atualizar a rede hidrometeorológica do Estado;
VI – exercer as atividades de monitoramento e previsão do tempo e clima,
monitoramento dos usos dos recursos hídricos e de variáveis hidrológicas dos
mananciais superficiais e subterrâneos do Estado;
VII – implementar a cobrança pelo uso dos recursos hídricos de domínio do
Estado da Paraíba e, mediante delegação expressa, de corpos hídricos de
domínio da União, observado o disposto na respectiva legislação, bem como
arrecadar e aplicar receitas auferidas pela cobrança;
VIII – exercer a gerência administrativa, orçamentária, financeira e patrimonial
do Fundo Estadual de Recursos Hídricos – FERH, sob a supervisão do Conselho
Estadual de Recursos Hídricos, devendo seu regulamento ser baixado por
Decreto do Chefe do Poder Executivo Estadual;
IX – definir as condições e operar a infraestrutura hídrica, visando a garantir o
uso múltiplo dos recursos hídricos, conforme estabelecido nos planos de recursos
hídricos das respectivas bacias hidrográficas;
X – fomentar e apoiar a criação de entidades de usuários de água e comitês de
bacias hidrográficas;
XI - desenvolver ações de educação, capacitação e mobilização social, de
conformidade com a sua área de abrangência;
XII – elaborar o Relatório Anual sobre a situação dos recursos hídricos do
Estado; e
XIII – executar outras atividades correlatas.
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b.3) Companhia de Água e Esgotos da Paraíba (CAGEPA)
Segundo Estatuto Social da CAGEPA, suas principais atribuições são:
Planejar, executar e operar serviços de saneamento básico em todo o território
do Estado da Paraíba, compreendendo a captação, adução, tratamento e
distribuição de água e coleta, tratamento e disposição final dos esgotos,
comercializando esses serviços e os benefícios que direta ou indiretamente
decorrerem de seus empreendimentos, bem como quaisquer outras atividades
correlatas ou afins, além de participar de outras sociedades das quais o poder
público, direta ou indiretamente, seja acionista ou quotista.
c) No Estado de Pernambuco:
c.1) Secretaria de Recursos Hídricos e Energéticos de Pernambuco (SRHE)
Segundo o sítio oficial da SRHE, suas competências são:
I. Promover a gestão integrada, racional e participativa dos recursos hídricos e
energéticos do Estado e a implantação e consolidação dos instrumentos das
Políticas Estaduais de Recursos Hídricos, Saneamento e Energia;
II. Coordenar, gerenciar e executar estudos, pesquisas, programas, projetos,
obras e serviços tocantes aos recursos hídricos, ao saneamento e aos recursos
energéticos, bem como promover a articulação dos órgãos e entidades estaduais
com organismos federais e municipais atinentes a essas matérias;
III. Elaborar e implementar programas de eficiência energética, de
desenvolvimento energético e de desenvolvimento científico e tecnológico em
Energia de interesse do Estado e promover os respectivos monitoramentos;
IV. Administrar, fiscalizar e manter as obras hídricas de preservação, captação e
adução de água bruta no âmbito de sua competência;
V. Exercer a gestão dos programas e recursos destinados à Energia;
VI. Executar a Política Estadual de Energia, bem como programas e projetos
estaduais referentes a este setor;
VII. Administrar o Fundo Estadual de Recursos Hídricos - FEHIDRO,
submetendo o plano de aplicação dos recursos e as prestações de contas ao
Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CRH; e
VIII. Exercer a Presidência e a Secretaria Executiva do Conselho Estadual de
Recursos Hídricos – CRH.
c.2) Agência Pernambucana de Águas e Clima (APAC)
Competências principais retiradas da Lei de Criação da APAC:
I – executar as políticas governamentais de recursos hídricos no Estado de
Pernambuco;
II – elaborar, coordenar e incentivar o desenvolvimento de estudos, pesquisas e
projetos na área de recursos hídricos, objetivando a maximização dos benefícios
econômicos e sociais resultantes do aproveitamento múltiplo dos recursos
hídricos e minimização dos impactos ambientais;
III – elaborar relatório anual sobre a situação dos recursos hídricos estaduais;
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IV – orientar e apoiar os municípios para uma gestão integrada dos recursos
hídricos, bem como fomentar a inclusão nos planos diretores municipais de
dispositivos que objetivem a proteção dos recursos hídricos, essencial à melhoria
da qualidade devida;
V – realizar atividades técnicas e administrativas de informação, comunicação,
mobilização social, assessoria a organismos de bacias hidrográficas e outras
relacionadas com a execução da Política Estadual de Recursos Hídricos;
VI – operar e manter atualizado o Sistema de Informações de Recursos Hídricos
- SIRH do Estado de Pernambuco;
VII – operar e manter as redes estaduais de monitoramento hidrometeorológico
e da qualidade da água, em articulação com outras instituições, quando for o
caso;
VIII – manter atualizado o Plano Estadual de Recursos Hídricos;
IX – implementar e operar os instrumentos de gestão dos recursos hídricos no
Estado de Pernambuco;
X – exercer o poder de polícia administrativa, fiscalizando o cumprimento da
legislação dos recursos hídricos;
XI – celebrar convênios com órgãos federais, estaduais e municipais, vedada a
delegação de atribuições que importem em atos de poder de polícia;
XII – elaborar propostas de criação e atualização de normas legais sobre
recursos hídricos;
XIII – expedir outorgas de direito de uso dos recursos hídricos, superficiais e
subterrâneos, de construção de obras hídricas e de lançamento de efluentes;
XIV – fiscalizar o uso dos recursos hídricos e aplicar as sanções administrativas
previstas em leis e regulamentos próprios;
XV – implantar a cobrança pelo uso da água, aplicar multas, cobrar juros,
correção e outros acréscimos legais, por inadimplência;
XVI – definir critérios e regras de operação de obras de aproveitamento múltiplo
e a alocação dos recursos hídricos;
XVII – fiscalizar a aplicação de critérios e regras de operação da infraestrutura
hídrica existente;
XVIII – estimular a criação e apoiar o funcionamento dos organismos de bacias
hidrográficas e dos demais colegiados do Sistema Integrado de Gerenciamento
de Recursos Hídricos de Pernambuco – SIGRH/PE;
XIX - planejar e promover ações destinadas a prevenir e/ou minimizar os efeitos
de secas e inundações, no âmbito do SIGRH/PE, em articulação com organismos
de defesa civil;
XX – promover a capacitação de recursos humanos para a gestão das águas;
XXI – elaborar, em conjunto com o órgão ambiental, proposições para o
enquadramento dos corpos de água em classes de uso preponderante para
aprovação no Comitê de Bacia respectivo, na ausência de Agência de Bacia;
XXII – manter parcerias com órgãos e entidades estaduais que desenvolvam
atividades na área de aproveitamento dos recursos hídricos;
XXIII – elaborar e manter atualizados o cadastro de usuários de recursos hídricos
e o de infraestrutura hídrica;
XXIV – manter atualizada a base cartográfica da hidrografia do Estado;
XXV – intervir, no âmbito de sua competência, nos conflitos pelo uso da água,
buscando solucioná-los;
XXVII – exercer outras atividades correlatas de apoio às atividades de gestão de
recursos hídricos;
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XXVIII – celebrar convênios, acordos e ajustes, que deleguem à APAC
atribuições compatíveis com a sua esfera de competência, bem como delegar a
terceiros, como Agências de Bacias, competências que lhes são próprias;
XXX – disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização,
o controle e a avaliação dos instrumentos da Política Estadual de Recursos
Hídricos;
XXXII – intermediar as negociações de transferência de água entre bacias
hidrográficas;
XXXIII – executar as ações de preservação e recuperação dos recursos hídricos
visando à sustentabilidade ambiental; e
XXXIV – promover, coordenar e executar atividades de pesquisa,
desenvolvimento tecnológico e inovação nas áreas de recursos hídricos,
meteorologia e mudanças climáticas, podendo para estes fins estabelecer termos
de parceria, convênios e outros instrumentos similares, com instituições de
pesquisa e de fomento à pesquisa nestas áreas de conhecimento.
c.3) Companhia Pernambucana de Saneamento (COMPESA)
Segundo sítio oficial da COMPESA:
I - elaborar e executar planos, programa e projetos de abastecimento de água e
de esgotamento sanitário do Estado de Pernambuco;
II - promover a implantação, ampliação e complementação de sistemas de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário na área de sua jurisdição,
operando-os industrialmente;
III - manter estudos atualizados com relação aos problemas atinentes ao
abastecimento de água e de esgotamento sanitário;
IV - tratar e controlar a qualidade da água potável e dos efluentes de esgotos
sanitários; e
V - apurar custos operacionais e elaborar estudos visando a fixação ou revisão
das tarifas dos serviços de sua competência, adequando-as à conjuntura
econômico-social do Estado.
d) No Estado do Rio Grande do Norte:
d.1) Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do RN (SEMARH)
Segundo o sítio oficial da SEMARH, suas principais atribuições são:
I - formular políticas, planos e programas estaduais de meio ambiente e recursos
hídricos e supervisionar a sua execução;
II - coordenar e supervisionar a execução das atividades estaduais de meio
ambiente e recursos hídricos;
III - prover os serviços da Secretaria Executiva do Conselho Estadual de Meio
Ambiente (CONEMA), do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CONERH) e
dos Comitês de Bacias;
IV - exercer a gestão administrativa, orçamentária, financeira e patrimonial do
Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FUNERH);
V - participar do processo de ampliação e operação de redes de estações
medidoras de dados hidrológicos e pluviométricos;
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VI - projetar, licitar, executar, fiscalizar e receber as obras e serviços de
engenharia relacionados com infraestrutura hídrica afetos à SEMARH e às
Entidades a ela vinculadas;
VII - promover a descentralização no gerenciamento dos recursos hídricos e
incentivar a integração e participação da sociedade no processo de gestão dos
recursos hídricos, na forma da lei;
VIII - desenvolver estudos, pesquisas e projetos relacionados com o
aproveitamento e a preservação do meio ambiente e dos recursos hídricos;
IX - supervisionar a formulação e a execução da política estadual de educação
ambiental;
X - supervisionar a execução dos programas educacionais e de capacitação de
pessoal em gestão do meio ambiente e dos recursos hídricos;
XI - fixar critérios e normas quanto à permissão e uso racional dos recursos
hídricos;
XII - relacionar-se com Órgãos e Entes públicos ou privados, nacionais ou
internacionais, que apresentem afinidade com sua área de atuação;
XIII - representar o Estado no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos, previsto no art. 21, XIX, da Constituição Federal;
XIV - definir e coordenar a implantação da política de saneamento no Estado do
Rio Grande do Norte; e
XV - fomentar o processo de criação e desenvolvimento dos Comitês de Bacias.
d.2) Instituto de Gestão de Águas do Rio Grande do Norte (IGARN)
Segundo a Lei de Criação do IGARN, suas principais atribuições são:
I- participar da implantação das Políticas e Programas Estaduais de Recursos
Hídricos;
II- coordenar e executar as atividades de gerenciamento de recursos hídricos no
Estado;
III- desenvolver estudos, pesquisas e projetos relacionados com o aproveitamento
e preservação dos recursos hídricos estaduais;
IV- implantar e manter atualizado banco de dados sobre os recursos hídricos do
Estado;
V- elaborar e manter atualizado o Plano Estadual de Recursos Hídricos;
VI- por delegação da SEMARH, analisar as solicitações e expedir as outorgas do
direito de uso dos recursos hídricos, efetuando a sua fiscalização;
VII- exercer o poder de polícia relativo aos usos dos recursos hídricos e aplicar
as sanções aos infratores;
VIII- analisar projetos e conceder licença técnica para a construção de obras
hídricas, sem prejuízo da licença ambiental obrigatória;
IX- implantar, operar e manter redes de estações medidoras de dados
hidrológicos e pluviométricos;
X- apoiar a SEMARH na elaboração do relatório anual sobre a situação dos
Recursos Hídricos no Estado;
XI- elaborar estudos visando à fixação de critérios e normas quanto à permissão
e uso racional dos recursos hídricos;
XII- implantar, operar e manter todo e qualquer instrumento de gestão de água,
como cadastros, planos, estudos, sistemas, processos participativos;
XIII- efetuar a cobrança pelo uso da água e aplicar as multas por inadimplência;
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XIV- estabelecer e implementar as regras de operação da infraestrutura hídrica
existente;
XV- estipular o cálculo do rateio das obras de uso múltiplo de interesse comum
ou coletivo;
XVI- operar e manter as obras e equipamentos de infraestrutura hídrica;
XVII- compor o Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos - SIGERH;
XVIII- promover programas educacionais e de capacitação de pessoal em gestão
de recursos hídricos; e
XIX- exercer outras atividades correlatas de apoio às atividades de Gestão de
Recursos Hídricos.
d.3) Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN)
Segundo o sítio oficial da CAERN, sua principal atribuição é:
Atender a população do RN com água potável, coleta e tratamento de esgoto de
forma a contribuir para a melhoria da qualidade de vida da mesma, com postura
empresarial adequada, integrada aos demais setores de saneamento básico e
respeitando os fatores socioeconômicos e ambientais.
Das Operadoras estaduais
As operadoras estaduais serão responsáveis pela manutenção e operação das
infraestruturas hídricas estaduais que se interligarão à estrutura do PISF. Essa atividade é
essencial para que a água aduzida seja efetivamente entregue aos usuários finais aos quais
ela se destina.
Para tanto, as operadoras estaduais devem firmar contrato com a operadora federal para
a adução da água bruta, sendo que a adesão deve ser formalizada em ato normativo dos
respectivos eEstados.
De acordo com o Decreto nº 5.995/2006, alterado pelo Decreto nº 8.207/2014, as
atribuições das operadoras estaduais são os seguintes:
a) Operação e manutenção dos sistemas estaduais de reserva e distribuição de água bruta
interligados ao PISF;
b) Operação e manutenção da infraestrutura hídrica da União, interligada ao PISF,
repassada à gestão estadual;
c) Zelo (defesa) pelo uso eficiente e racional da água disponibilizada pelo PISF;
d) Manutenção do cadastro dos usuários dos recursos hídricos e apoio ao órgão gestor
estadual nos procedimentos de outorga e fiscalização dos usos da água na sua área de
atuação;
e) Apresentação à operadora federal e à ANA de seu Plano Operativo Anual (POA)
contendo a respectiva previsão de demanda de água do PISF;
f) Submissão, no seu âmbito de atuação, às determinações que se insiram na
competência regulatória da ANA, relativas ao PISF, especialmente no que se refere
às condições e regras operacionais;
g) Cobrança pela distribuição da água em sua área de atuação, na conformidade do que
for aprovado pelos órgãos e entidades competentes;
h) Pagamento à operadora federal dos valores correspondentes à água recebida do PISF;
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i) Monitoramento e gestão do sistema de informações relativo à distribuição da água
aduzida pelo PISF;
j) Normatização e elaboração de estudos e projetos concernentes à distribuição da água
aduzida pelo PISF; e
k) Instituição, no seu âmbito de atuação, de programas de indução do uso eficiente e
racional da água, considerando os benefícios sociais, econômicos e ambientais dos
seus usos.
Dentre os papéis a serem desempenhados pelas operadoras estaduais, percebe-se que elas
precisarão enviar à operadora federal um Plano Operativo Anual (POA), que estabelece
os objetivos que devem ser cumpridos no ano seguinte e quais são as etapas a serem
executadas para que se atinja o resultado.
Do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
(IBAMA)
Existem dois dispositivos regulatórios necessários ao empreendimento que são a Licença
de Instalação (LI) e a Licença de Operação (LO), ambos emitidos pelo IBAMA. Até 9 de
novembro de 2014, tinham sido emitidas duas Licenças de Instalação: a LI nº 438/2007,
referente aos trechos I e II do Eixo Norte e V do Eixo Leste e a LI nº 925/2013, que renova
a LI anterior, sendo referente aos mesmos trechos citados. Essa licença submete a
execução do empreendimento ao cumprimento de condicionantes ambientais e sociais, o
que propiciou a concepção de programas intitulados Programas Básicos Ambientais
(PBAs) da Licença de Instalação.
A Licença de Operação não tinha sido emitida pelo fato de, até citada data, não havia
nenhum trecho do PISF em efetiva fase de operação. Cabe ressaltar que, para a Licença
de Operação, também haverá condicionantes impostas pelo IBAMA, que poderá incidir
em novos PBAs (específicos para a operação).
Portanto, a operadora federal deve prever na sua estruturação para operação do PISF, o
cumprimento dos PBAs relacionados à Licença de Operação, mitigando riscos de
impedimentos à adução de água.
Ao IBAMA caberá fiscalizar o cumprimento das condições da licença e da execução dos
PBAs.
Do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS)
No que concerne ao DNOCS, citam-se as seguintes atribuições relacionadas ao PISF:
a) Contribuição para a execução dos objetivos da PNRH (Política Nacional de Recursos
Hídricos);
b) Elaboração de projetos de engenharia e execução de obras públicas de captação,
acumulação, condução, distribuição, proteção e utilização de recursos hídricos, em
conformidade com a Política e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos;
c) Colaboração na preparação dos planos regionais de operação, manutenção e
segurança de obras hidráulicas;
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d) Promoção de ações no sentido da regeneração de ecossistemas hídricos e de áreas
degradadas, com vistas à correção dos impactos ambientais decorrentes da
implantação de suas obras;
e) Cooperação com outros órgãos públicos, estados, municípios e instituições oficiais de
crédito em projetos e obras que envolvam desenvolvimento e aproveitamento de
recursos hídricos; e
f) Cooperação com outros organismos públicos no planejamento e na execução de
programas permanentes e temporários, com vistas a prevenir e atenuar os efeitos das
adversidades climáticas.
No contexto do PISF, o DNOCS está encarregado da realização de obras de recuperação
e a operação e manutenção de reservatórios e açudes associados. Sua atuação deverá ser
desempenhada de forma integrada com a operadora federal e as operadoras estaduais.
Segundo o trabalho da FGV, a operação integrada exigirá a conexão entre os sistemas de
informação do DNOCS e do PISF.
Além disso, será necessário que o DNOCS promova a gestão integrada dos recursos
hídricos associados infraestrutura federal sob sua responsabilidade em parceria com os
órgão gestores estaduais e a ANA.
Da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)
No que tange à SUDENE, citam-se as seguintes atribuições relacionadas ao PISF:
a) Articulação e proposição de programas e ações nos ministérios setoriais para o
desenvolvimento regional, com ênfase no caráter prioritário e estratégico, de natureza
supraestadual ou sub-regional;
b) Apoio, em caráter complementar, a investimentos públicos e privados a iniciativas de
desenvolvimento regional; e
c) Promoção ao desenvolvimento econômico, social e cultural e a proteção ambiental do
semiárido, por meio da adoção de políticas diferenciadas para a sub-região.
No contexto do PISF o principal papel da SUDENE poderá ser o financiamento de
projetos e ações integrantes do PDG e PGA, potencializando o desenvolvimento regional.
##/Fato##
1.1.1.9 INFORMAÇÃO
Do marco legal do PISF
Fato
As referências legais utilizadas no trabalho da FGV, nas análises e nos registros foram
baseadas no arcabouço normativo citado a seguir.
O SGIB foi instituído por meio de dois decretos principais, que são:
Decreto nº 5.995/2006 que instituiu o Sistema de Gestão do Projeto de Integração do Rio
São Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional – PISF;
Decreto nº 8.207,13/03/2014, altera o Decreto nº 5.995/2006, entre outras providências
designa a Codevasf como operadora federal.
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Adicionalmente, há os seguintes normativos estruturantes:
Lei nº 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNHR) e o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, bem como regulamenta critérios para
o uso da água;
Termo de Compromisso do PISF, de 01 de setembro de 2005;
Outorga da ANA, Resolução nº 411, de 22 de setembro de 2005;
CERTOH (Certificado de Avaliação da Sustentabilidade da Obra Hídrica ) da ANA,
Resolução nº 412, de 22 de setembro de 2005;
Licença de Instalação - LI do IBAMA, que incorpora as condicionantes da Outorga da
ANA); LI nº 438/2007 e LI nº 925/2013 (renovação);
Portaria nº 97, de 30 de abril de 2009, de constituição da Comissão Especial de
Acompanhamento (CEA);
Portaria nº 512/ 2012 do MI, que institui a Comissão de Integração das Ações de
Execução do Projeto de Integração do Rio São Francisco com Bacias do Nordeste
Setentrional (PISF) – CIAPISF;
Portaria nº 603/2012 do MI, que designa a Codevasf para exercer a função de operadora
federal do PISF; e
Relatório de Impacto ambiental (RIMA).
##/Fato##
1.1.1.10 INFORMAÇÃO
Dos fundamentos da análise do modelo de governança
Fato
Como base de fundamentação da análise do modelo de governança do PISF, são expostas
a seguir as análises da FGV sobre os conceitos de governança corporativa e governança
pública.
A questão de partida que cabe esclarecer é: o que significa analisar a governança?
Analisar governança é estudar os mecanismos e instâncias de direcionamento estratégico
e controle que deveriam assegurar a devida apropriação do valor gerado por quem de
direito (referencial analítico da governança corporativa). Além disso, significa analisar as
capacidades e qualidades institucionais, a capacidade colaborativa/relacional e o
desempenho do processo de geração de valor público (referencial analítico da governança
pública).
Governança Corporativa está relacionada à seguinte questão: no interesse de quem, de
qual(is) parte(s) interessada(s), a “empresa” é gerida? Ou seja, trata dos arranjos e
mecanismos de coordenação, estratégia e controle de um ambiente plural de agentes,
buscando delimitar sobre quais interesses (e de quais stakeholders) a “empresa” é gerida.
Essa pergunta possui dois importantes pressupostos:
A “empresa” é gerida para servir aos interesses dos detentores de direitos de propriedade
(donos), que é obter retorno sobre o capital por ele investido, por meio de lucro – embora
haja outras partes interessadas que também merecem atenção; e
No contexto da “empresa” existe a relação do dono (denominado “principal”) e seus
prepostos executivos (denominados “agentes”), na qual podem existir determinados
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“problemas de agência”, que ocorrem quando os agentes atuam em detrimento dos
interesses do principal, buscando seus interesses próprios ou deixando-os capturar por
interesses de terceiro.
Visando minimizar tais “problemas de agência”, existe a preocupação, dentro da
governança corporativa, de constituir instâncias e instrumentos para estabelecer o devido
direcionamento e controle da “empresa”, de forma a garantir que os pressupostos sejam
devidamente endereçados e o valor gerado seja devidamente apropriado por quem de
direito. Dá-se ênfase, portanto, na devida apropriação do valor gerado.
Governança Pública, por sua vez, pode ser definida como o processo de geração de valor
público sustentável, ou seja, difere da governança corporativa, em que a ênfase é na
apropriação de valor.
Esse processo de geração de valor público se manifesta pelas seguintes melhorias:
Nas capacidades e qualidades institucionais: domínio de competências, prontidão para
atuar, capacidade de atuação na escala do problema e modelos de gestão e jurídico-
institucional;
Na colaboração: entre agentes públicos e privados na coprodução de serviços, políticas
e bens públicos, de modo a promover maior retorno conferindo aos agentes estatais um
papel mais indutor, direcionador, fomentador e regulador e conferindo aos agentes
privados um papel mais executor; e
No desempenho: dos agentes envolvidos, por meio de definição de metas, mecanismos
de monitoramento e avaliação, incentivo, transparência e responsabilização.
Observa-se que há muita complementariedade nos conceitos de governança corporativa
e governança pública. É possível transpor o conceito de governança corporativa para o
conceito de governança pública, a partir do momento em que se considera como sendo o
principal (dono) o próprio cidadão (pessoa física), os empreendedores econômicos e
sociais, os detentores de direito (não apenas de propriedade, mas de direitos civis, sociais
e políticos) e os beneficiários de políticas públicas. Os agentes seriam os atores públicos
(políticos e burocratas).
Nessa relação existe uma lógica de geração de valor público pelos agentes e uma lógica
de apropriação de valor público pelos principais. Sendo assim, partindo-se dos dois
conceitos anteriores, percebe-se o acréscimo da colaboração entre agentes públicos e
privados na coprodução de serviços, políticas e bens-públicos, conceito conhecido como
governança colaborativa.
Ou seja, atores públicos e privados (empresas e organizações não-governamentais de
distintos tipos, setores e escalas) formam redes de governança para coproduzir e co-criar
serviços, políticas e bens públicos nos mais distintos domínios temáticos.
No contexto do PISF, entende-se que os principais são os cidadãos e os empreendedores
beneficiários diretos, as partes que utilizarão efetivamente a água tanto para consumo
próprio quanto para desenvolvimento de atividade econômica.
Dessa forma, o interesse dos principais é duplo: primeiramente ter água disponível e em
segundo lugar saber como utilizá-la bem. Logo, demandam água e atuação indutiva que
promova seu bom uso.
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O PISF possui duas categorias de agentes, conforme os dois níveis ilustrados na Figura
10.1. A primeira categoria (1º Nível) são os governantes, também chamados
“empreendedores” da intervenção, pois são eles os responsáveis por planejar e executar
o empreendimento. A segunda categoria (2º Nível) de agentes são os operadores dos
processos basilares do PISF (entrega/oferta de água, gestão de recursos hídricos e
desenvolvimento regional).
Percebe-se, portanto, que os governantes (agentes de primeira categoria) são os principais
dos operadores do PISF (agentes de segunda categoria). Essa relação está explicitada na
figura a seguir, apresentando a relação entre o cidadão/ usuário, os Governos e os
Operadores.
Figura 10.1 - Relacionamento entre Principais e Agentes no PISF
Fonte: Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª Versão -
Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Atenta-se para a situação dos Governos que, por um lado, são agentes que devem
satisfazer as expectativas e necessidades do cidadão/usuário e, por outro, são os principais
dos operadores, que devem corresponder às expectativas dos Governos.
A partir dessa conceituação inicial acerca de governança, verifica-se a necessidade de:
uma compreensão abrangente sobre a natureza do objeto/empreendimento, seu “modelo
de negócios” e requisitos;
definição dos atores envolvidos, suas visões, interesses, expectativas, demandas; e
definição do valor público a ser gerado: o que será entregue para quem, buscando gerar
que tipo de impacto.
Tendo em vista as condições supracitadas, segundo o trabalho da FGV, é sugerido, com
coerência, que o PISF seja compreendido de forma abrangente, pois se trataria de uma
intervenção cuja natureza possui três dimensões indissociáveis, visualizadas na figura
abaixo. Com efeito, não existiria somente a oferta de água no empreendimento, mas
também a gestão dos recursos hídricos e a indução ao desenvolvimento regional.
Figura 10.2 - Dimensões do PISF
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Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Desse modo, a oferta de água é apenas uma das dimensões (operação) relacionadas ao
projeto de integração. Essa operação é a mais concreta, mais visível e mais facilmente
controlável, intimamente ligada às obras e a toda a infraestrutura disponibilizada.
Entretanto, a dimensão de gestão de recursos hídricos, mais ampla e menos controlável,
precisa ser desenvolvida em uma perspectiva multifederada, considerando principalmente
a ação dos estados como potenciais indutores dessa gestão.
Por último, a dimensão de desenvolvimento regional fará a relação entre a água e o
desenvolvimento. Esse processo é relevante pelo fato de que o maior objetivo do PISF é
proporcionar água para o desenvolvimento. Ou seja, não é só entregar a água nos portais,
mas entregar a água com a contrapartida de um efeito (retorno) positivo. Caso contrário
o empreendimento possuirá alto custo atrelado a baixo impacto para a região.
Para assegurar o bom uso da água e o desenvolvimento regional é necessária a criação de
planos e programas indutores que levem em consideração as vocações e potencialidades
de cada região. Por exemplo, é possível que as necessidades de desenvolvimento do Ceará
sejam diferentes das necessidades de desenvolvimento do Rio Grande do Norte.
É possível, inclusive, que as estratégias desenvolvidas para micro/meso regiões
fortaleçam a gestão de recursos hídricos nesses âmbitos, desenvolvendo expertises que
aumentem a capacidade institucional dos órgãos gestores estaduais e municipais.
Assim sendo, o trabalho em tela sugere que os operadores do PISF deverão atuar como
indutores de desenvolvimento, estudando, de forma antecipada, o ambiente e o
desenvolvimento da região em que se insere o PISF, a fim de saber quais são as mudanças
que precisarão prover no projeto para atender às novas demandas que surgirão, garantindo
os usos múltiplos da água.
De forma sintetizada, a cadeia de valor do PISF e seus impactos, contendo as três
dimensões e suas relações estão apresentadas na figura a seguir.
Figura 10.3 - Cadeia de valor do PISF e seus impactos
Oferta de água
Gestão de Recursos Hídricos
Desenvolvimento Regional
PISF
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Deve-se identificar as dimensões (macroprocessos), os planos e programas de
desenvolvimento regional para cada micro/meso região, os atores envolvidos e quais são
os efeitos primários e secundários pretendidos.
Os efeitos primários são a segurança hídrica e o uso eficiente e sustentável de água para
consumo humano e como insumo nos processos produtivos. Dessa forma, como efeito
secundário pode-se elencar o desenvolvimento sustentável da região beneficiada pelo
PISF.
No âmbito de Desenvolvimento Regional do PISF, existem “eixos” (representando
dinâmicas econômicas e sociais) de desenvolvimento nas micro/meso regiões impactadas
pelo PISF que, segundo o trabalho da FGV, não podem ser ignorados e precisam ser
levados em consideração, porque os “eixos” mudariam rapidamente e o PISF possui a
característica de ser um forte indutor de transformações na região, trabalhando de forma
antecipada e coordenada.
Em suma, considerando os preceitos apresentados acerca da natureza do PISF, se faz
necessário construir:
Mecanismos de operação e manutenção (O&M) eficientes;
Mecanismos de definição consensual sobre qual é o valor público a ser gerado com o
PISF; e
Uma postura indutiva em gerar demandas e valor para os beneficiários (não apenas
reativa, de atender demandas).
Complementarmente, é importante haver instrumentos de regulação/autorregulação para
evitar oportunistas e o mau aproveitamento dos recursos, contemplando:
Regras de uso, com fiscalização e sanções;
Mecanismos participativos/inclusivos de decisão;
Mecanismos de solução de conflitos/disputas;
Mecanismos de envolvimento das comunidades beneficiárias; e
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Mecanismos de exclusão: referem-se ao uso de recursos hídricos escassos e à
determinação de um grupo de beneficiários desses recursos. O propósito desses
mecanismos é preservar o uso racional e múltiplo do recurso hídrico e assegurar sua
disponibilidade futura, uma vez que o consumo por parte de um ator reduz a possibilidade
de fruição da parte de outros. A exclusão pode se concretizar, por exemplo, pelos preços
(tarifas) que condicionam o consumo e acesso ao estoque disponível de recursos hídricos.
Como resultado desses fundamentos e considerações quanto ao modelo de governança a
FGV estabelece as seguintes questões que servirão de guia para a análise do modelo de
governança de uma intervenção pública, no caso o PISF:
Em que extensão o direcionamento estratégico está claro, no sentido de apontar
propósitos, objetivos/resultados e iniciativas condizentes com a natureza do
empreendimento e as expectativas das partes interessadas beneficiárias?
Em que extensão os mecanismos decisórios asseguram a preponderância das partes
interessadas beneficiárias?
Em que extensão os mecanismos de controle (do estratégico ao operacional) permitem
verificar que os resultados propostos estão sendo alcançados?
Em que extensão os agentes executores estão devidamente qualificados e capacitados
para cumprir os seus papéis para a geração de resultados (que inclui a adequação do
modelo jurídico-institucional)?
Em que extensão o modelo de atuação dos agentes é colaborativo, em rede, maximizando
e complementando suas competências essenciais em prol dos resultados?
##/Fato##
1.1.1.11 INFORMAÇÃO
Do Instrumento de Ajuste Contratual: Plano de Gestão Anual (PGA)
Fato
Conforme descrito, o modelo de governança se apresenta atualmente, tendo um órgão
coordenador (MI), um ente consultivo e deliberativo (Conselho Gestor) integrando os
Estados, a operadora federal (Codevasf), e um órgão regulador (ANA).
Para que seja possível a integração e coordenação desses atores para o alcance de
objetivos do PISF, foi estabelecido, com base nas premissas e informações do Decreto nº
5.995/2006, um elemento de pactuação entre as partes, no caso o Plano de Gestão Anual
(PGA), de forma a garantir a sustentabilidade econômica, financeira, operacional e
ambiental do PISF.
De acordo com o art. 19, do Decreto nº 5.995/2006, a elaboração do PGA é
responsabilidade da operadora federal, a partir de diretrizes emanadas do MI, ouvido o
Conselho Gestor. Após a sua elaboração, ele será submetido ao MI e à ANA para
aprovação das disposições atinentes às suas respectivas competências. Adicionalmente, o
inciso I, do art. 6º do referido decreto atribui ao Conselho Gestor o estabelecimento de
diretrizes para a elaboração do Plano de Gestão Anual. A partir da aprovação e publicação
do PGA, ambas as partes (operadora federal e operadoras estaduais) terão obrigações de
forma multilateral.
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A figura a seguir apresenta o macroprocesso de concepção e aprovação do PGA, a partir
da redação disposta nos art. 6º e 19 do Decreto nº 5.995/2006.
Figura 11.1 - Macroprocesso de construção e aprovação do Plano de Gestão Anual
(PGA)
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Conforme o art. 18 do decreto em tela, o PGA deverá dispor sobre os seguintes itens:
a) Repartição das vazões disponibilizadas entre os Estados e os critérios de rateio dos
custos respectivos;
b) Os instrumentos de gestão a serem utilizados;
c) As condições e padrões operacionais para o período e as tarifas a serem praticadas (de
acordo com o que foi definido pela ANA);
d) Os mecanismos de pagamentos das tarifas relativas à água disponibilizada e as
garantias de ressarcimento à Codevasf, em casos de inadimplência pelos Estados
Receptores;
e) A sistemática e operacionalização do leilão para alocação da vazão não contratada
pelos estados;
f) As metas a serem cumpridas e os respectivos incentivos e penalidades; e
g) Os programas que induzam ao uso eficiente e racional dos recursos hídricos
disponibilizados e que potencializem o desenvolvimento econômico e social da região
beneficiada, bem como as fontes de recursos e responsabilidades pela implementação.
##/Fato##
1.1.1.12 CONSTATAÇÃO
Indefinição do fluxo de aprovação do PGA
Fato
Há ambiguidade entre o art. 6º e o art. 19 do Decreto nº 5.995/2006 quanto às atribuições
relativas à elaboração e aprovação do PGA pelo Conselho Gestor e pelo MI, conforme
apontado pelo trabalho da FGV.
O art. 6º estabelece que o PISF será gerido por um Conselho Gestor de caráter consultivo
e deliberativo, vinculado ao Ministério da Integração Nacional, com atribuição de
estabelecer diretrizes para a elaboração do PGA (inciso I).
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O art. 19, por sua vez, estabelece que as diretrizes serão dadas pelo MI, apenas ouvindo
o Conselho Gestor. Além disso, o mesmo artigo estabelece que a aprovação do PGA é
atribuição do MI e da ANA sem mencionar o Conselho Gestor, conforme se depreende
do texto a seguir:
Art. 19. O Plano de Gestão Anual será elaborado pela Operadora Federal,
seguindo diretrizes do Ministério da Integração Nacional e ouvido o Conselho
Gestor, e submetido àquele Ministério e à ANA, para aprovação das disposições
atinentes às suas respectivas competências.
Além disso, a FGV opina que a análise do modelo de governança indica que os
mecanismos decisórios do SGIB devem assegurar a preponderância das partes
interessadas beneficiárias. Assim, caberia discutir o papel do conselho como meramente
consultivo com relação ao PGA que é um instrumento de contratualização entre as partes
(União, operadora federal, estados e operadoras estaduais). A FGV afirma, ainda, que não
se poderia supor um contrato sem a aprovação de todas as partes interessadas. Assim
sendo, para uma boa governança, ela recomenda que seja o Conselho Gestor a instância
final de aprovação do PGA, sem prejuízo das competências do MI e da ANA.
Nesse caso, tem-se um simbólico exemplo de que a ambiguidade da norma provoca
entendimentos opostos nos órgãos encarregados da implementação da operação e
manutenção do PISF, senão vejamos.
Foi questionado à Codevasf e ao MI o seguinte:
Considerando que o êxito na implementação do Plano de Gestão Anual (PGA) depende
do comprometimento de todos os atores representados no Conselho Gestor, pode se levar
a concluir que este deve ser empoderado com relação ao PGA. O Ministério da Fazenda,
Ministério do Planejamento e Casa Civil, por exemplo, tem responsabilidade com relação
aos recursos orçamentários e outros dispositivos de gestão do PISF contidos no PGA. Por
seu lado, aos estados cabe operar a infraestrutura hídrica, gerir os recursos hídricos e
promover o desenvolvimento regional. Em vista disso, caso o Conselho Gestor seja
responsável pela aprovação do PGA, a tendência seria que esse instrumento contenha
propostas e metas aderentes à capacidade institucional, orçamentária e fiscal dos diversos
entes.
Dessa forma, foi solicitada a manifestação quanto à sugestão de que, para se assegurar a
preponderância das partes interessadas beneficiárias e para uma boa governança, é
necessário que seja o Conselho Gestor a instância final de aprovação do PGA, sem
prejuízo das competências do MI e da ANA.
Segundo o MI, o PGA é um instrumento estabelecido em lei que também indica seu
conteúdo sem que o esgote. Entende que o PGA não pode ser condicionado a metas,
capacidade institucional, orçamentos dos diversos entes que compõem o Conselho Gestor
do PISF; pelo contrário, caberia a estes entes atender o que manda e pede o PGA. Quanto
à aprovação do PGA, o Decreto nº 5.995/2006 orienta satisfatoriamente de modo que o
Conselho Gestor do PISF estabelecerá o fluxo a ser adotado, dentro das possibilidades e
papel de cada um.
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Já, para a Codevasf, o Plano de Gestão Anual (PGA) tem natureza de ajuste contratual,
nos termos do artigo 17º do Decreto nº 5995/2006. E o lugar para consolidar e valorar
esse ajuste é justamente o Conselho Gestor, dada a sua natureza de representação
colegiada e o caráter deliberativo que ganhou através do Decreto nº 8.207/2014. Assim,
segundo seu entendimento, restaria plenamente justificado que esse Conselho fosse a
instância final de aprovação do PGA, respeitadas as competências da Agência Nacional
de Águas, na qualidade de órgão regulador.
Com efeito, o MI não é claro sobre se deveria aprovar nem que lhe caberia a definição
das diretrizes do PGA. Mas, depreende-se que seriam suas as atribuições, já que, na sua
opinião, aos entes integrantes do Conselho Gestor caberia apenas atender as disposições
do PGA, sem depender de suas limitações. Por sua vez, a Codevasf entende que o
Conselho deve ser a instância final de aprovação do PGA.
Em síntese, infere-se que o MI tende ao entendimento favorável ao maior alcance de sua
atuação, enquanto o trabalho técnico e a operadora federal defendem uma aprovação mais
participativa.
Observa-se que o cerne da questão reside quanto a entendimento da finalidade do PGA.
Se é uma expressão do acordo de vontade e da capacidade dos agentes, ou se é um
mecanismo indutor programático da política nacional de infraestrutura hídrica.
O Decreto é claro ao definir o PGA, como um ajuste contratual que participam o MI,
operadora federal, estados e operadoras estaduais, o que sem outra menção poderia
sugerir equilíbrio das partes. Entretanto, ao se estabelecer a responsabilidade pelas
diretrizes se cria uma instância superior capaz de direcionar em certos parâmetros a
elaboração do PGA. E é coerente que essa instância que estabelece as referências seja a
quem aprove se elas foram atendidas.
O caput do art. 6º se contradiz logo no início ao dispor que o PISF será gerido por um
Conselho Gestor de caráter consultivo. Ora, o conselho faz gestão ou dá consultoria? A
única forma de solucionar isso seria interpretar, com a ajuda da expressão ”vinculado ao
Ministério da Integração Nacional”, que o MI é quem de fato gere, com consultoria (ou
“ouvido”) do Conselho Gestor.
Entretanto, se o Conselho Gestor deve ser ouvido e consultado, esse ato não pode ser
mera formalidade, sem consequências, o que não justificaria a existência dessa etapa.
Assim, a posição de Conselho Gestor deve ter a força de um parecer que, caso contrariado,
deve ser devidamente justificado no pertinente ato administrativo de desaprovação. Pode-
se, inclusive, considerar que o Conselho seria novamente ouvido para propor outras
soluções ao assunto vetado. Na prática, essa situação poderia nem ocorrer porque nas
discussões do Conselho o ministério já se manifestaria. Esse arranjo, em teoria, traria
condições para se manter a participação das partes implicadas e ao mesmo tempo, garantir
equilíbrio com as políticas ministeriais.
Em que pese essa análise e considerações, não cabe a CGU regulamentar esse fluxo
processual de aprovação do PGA.
##/Fato##
Causa
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Ambiguidade entre o art. 6º e o art. 19 do Decreto nº 5.995/2006 quanto às atribuições
relativas à elaboração e aprovação do PGA pelo Conselho Gestor e pelo MI. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“As considerações da CGU sobre a ambiguidade da norma, expressa nos decretos
5995/2006 e 8207/2014, e que “...provoca entendimentos opostos nos órgãos
encarregados da implementação da operação e manutenção do PISF”, são
pertinentes e se refletem na discussão sobre o fluxo de aprovação do PGA. Após
a conclusão dos estudos da modelagem para a gestão do PISF, prevista para
fevereiro de 2016, tenciona-se levar ao Conselho Gestor do PISF uma proposta
para alteração da norma, que possa ser apreciada e aprovada naquele colegiado,
de modo a pacificar a matéria.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“O fluxo de aprovação do PGA observa o disposto no art. 19 e §§ seguintes do
Decreto nº 5.995/2006.
Atualmente o PGA está em elaboração pela Codevasf (Operadora Federal) e será
submetido ao Conselho Gestor, em caráter consultivo, seguindo para o MI e a
ANA para a consequente aprovação em suas respectivas competências.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf apresenta mesmo entendimento quanto à ambiguidade da norma e tenciona
levar ao Conselho Gestor do PISF uma proposta para sua alteração.
Por sua vez, a SIH, de forma simples, decidiu guiar-se pelo contido no art. 19 e §§
seguintes do Decreto nº 5.995/2006, para o fluxo de aprovação, em que fica entendido
que cabe o Conselho Gestor apenas ser ouvido.
Conforme exposto, devido a sua natureza de representação colegiada e o caráter
deliberativo, deve-se haver maior zelo na definição do significado do termo “ouvido”, o
que pode ser alcançado por meio de discussão dos detalhes operacionais do fluxo de
aprovação do PGA, no âmbito do próprio Conselho Gestor.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Definir, consultando o Conselho Gestor, o fluxo de aprovação
do PGA, com detalhamento operacional, e formalizar esse fluxo em instrumento
adequado.
1.1.1.13 CONSTATAÇÃO
Falta de formalização do Plano Diretor de Gestão (PDG)
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Fato
Segundo a FGV, discussões entre técnicos do MI e da Codevasf indicaram a necessidade
de um instrumento de planejamento plurianual que estabelecesse diretrizes técnicas,
operacionais e tarifárias assim como programas para o uso eficiente da água que
potencializassem o desenvolvimento sustentável que permitissem aos diversos atores
(MI, operadora federal, estados receptores e respectivas operadoras, etc.) se estruturarem
adequadamente para o desempenho de suas funções no PISF.
Nesse sentido, como o PGA é um instrumento de planejamento e pactuação de curto
prazo, foi proposto pelo MI e Codevasf, o desenvolvimento de um Plano Diretor de
Gestão (PDG), com horizonte de planejamento de médio e longo prazo, a ser construído
a partir de diagnósticos e estudos prospectivos. A seguir, os conceitos desse instrumento
dispostos no trabalho em tela.
O PDG seria o instrumento de planejamento plurianual construído a partir de diagnósticos
e estudos prospectivos, que contemplassem diretrizes, objetivos, metas, indicadores,
estratégias de implementação e programas, ciclos de elaboração, de aprovação e de
gestão.
O PDG também contemplaria aspectos estruturais e norteadores para a criação das
diretrizes técnicas, legais e tarifárias. Essas definições possibilitariam a obtenção de
informações e parâmetros que direcionassem o estabelecimento do rateio de tarifas, da
distribuição de vazões de água aduzida, dos instrumentos de gerenciamento e controle da
implementação dos PBAs de natureza continuada.
Esse instrumento também trataria dos aspectos relativos aos mecanismos de integração
com o PGA.
Para a elaboração do PDG, seriam necessários os seguintes estudos:
Ciclo de planejamento anual do Plano de Gestão Anual (PGA);
Instrumentos de monitoramento e avaliação do PGA;
Diretrizes técnicas (condições e padrões de operação do PISF);
Diretrizes tarifárias;
Diretrizes para repartição das vazões e rateio dos custos entre os Estados receptores;
Diretrizes que orientam a articulação com os Estados receptores e com a ANA;
Programas Básicos Ambientais (PBAs);
Usos múltiplos da água;
Uso eficiente da água;
Aculturamento do PISF; e
Indução ao desenvolvimento regional sustentável na área de influência do PISF.
Embora não exista previsão legal deste instrumento no âmbito do SGIB, a FGV considera
importante formalizar o PDG como instrumento de gestão do PISF. O Decreto que institui
o SGIB relaciona apenas o PGA como instrumento de gestão. Nesse sentido, ambos os
instrumentos teriam papel fundamental, sendo um no direcionamento estratégico de
médio e longo prazo do PISF, e outro de curto prazo.
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Vale ressaltar que a elaboração do primeiro PDG consta no contrato entre a Codevasf e a
FGV.
A seguir é apresentada uma proposta inicial de inclusão de artigos no referido decreto:
Art. X. O Plano Diretor de Gestão é instrumento específico de planejamento
plurianual, elaborado pela Operadora Federal, construído a partir de
diagnósticos e estudos prospectivos, que contemple diretrizes, objetivos, metas,
indicadores, estratégias de implementação e programas, ciclos de elaboração,
aprovação e de gestão.
Art. Y: O Plano Diretor de Gestão disporá sobre:
I – Ciclo de Planejamento anual do PGA, propondo diretrizes a serem observadas
pelos atores envolvidos sobre etapas, datas e marcos temporais para o envio das
diversas informações e insumos visando à elaboração, aprovação e gestão do
PGA;
II – Previsão de demanda, a ser elaborada a partir de informações dos Estados.
(colocar de forma específica as demandas);
III – Instrumentos (indicadores e metas) de Monitoramento e Avaliação do Plano
de Gestão Anual;
IV – Diretrizes técnicas (condições e padrões de operações do PISF), a serem
elaboradas pela Agência Nacional de Águas (ANA), assumidas no Plano Diretor
de Gestão como premissas para a modelagem e planejamento atual das vazões
bombeadas;
V – Diretrizes tarifárias a serem definidas pela ANA, as quais serão assumidas
no PGA como premissas para a modelagem tarifária e cálculo anual das tarifas;
VI - Diretrizes para a repartição das vazões e rateio dos custos entre os Estados
receptores, as quais serão submetidas ao Conselho Gestor para discussão e
aprovação e, constituirão em premissas para a modelagem do PGA;
VII – Diretrizes (rotina/protocolo institucional) que orientem a articulação com
os Estados receptores e com a ANA, necessárias à determinação da oferta e
demanda de água e, por conseguinte, ao planejamento anual das vazões
bombeadas;
VIII – Mecanismos de gestão à implantação dos PBAs de natureza continuada,
implementados ao longo da vida útil do PISF, que constituirão em premissas do
PDG para a modelagem do PGA;
IX – Diretrizes que garantam o uso múltiplo da água na região beneficiada, que
constituirão em premissas do PDG para a modelagem do PGA;
X – Diretrizes para promoção do uso eficiente da água na região beneficiada, que
constituirão em premissas do PDG para a modelagem do PGA;
XI – Diretrizes que orientem a Operadora Federal na implementação de gestão
participativa do PISF na região beneficiada (aculturamento do PISF), as quais
constituirão em premissas do PDG para a modelagem do PGA;
XII – Mecanismos de indução ao Desenvolvimento Regional Sustentável na área
de influência do PISF, a partir da convergência das diretrizes para o
desenvolvimento econômico-social sustentável com as diretrizes de gestão do
PISF.
Art. Z: O Plano Diretor de Gestão será elaborado pela Operadora Federal a
partir de diretrizes do Conselho Gestor, sendo submetido à aprovação desse
Conselho e, posteriormente, da ANA, nas disposições atinentes às suas
respectivas competências;
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§ 1º O Plano Diretor de Gestão deve ser revisto a cada quatro anos e poderá ser
alterado, a qualquer tempo, por proposição do Conselho Gestor e aprovação da
Entidade Reguladora;.
§ 2º Fica a elaboração do Plano de Gestão Anual condicionada à aprovação do
primeiro Plano Diretor de Gestão.
Uma vez contemplado o PDG e com base nas análises precedentes e nas discussões com
as partes envolvidas (sobretudo, MI e Codevasf), segundo a FGV, identificou-se uma
proposta de alteração do art. 19 para o seguinte texto:
Art. 19. O Plano de Gestão Anual será elaborado pela Operadora Federal, a
partir de diretrizes estabelecidas no PDG e nos planos operativos anuais, (POA),
assim como pelo Conselho Gestor, sendo submetido à aprovação desse Conselho
e, posteriormente, da ANA, nas disposições atinentes às suas respectivas
competências.
Segundo o trabalho, a proposta de formalização do PDG no SGIB deveria ser levada a
discussão no Conselho Gestor e, caso aprovada, seria formalizada através de resolução
do conselho, conforme art. 8º do Regimento Interno do CGSGIB. Adicionalmente,
deveria ser objeto de futuro debate a definição do responsável pela elaboração do PDG e,
em momento oportuno, essas e outras definições acerca do PDG poderiam ser validadas
e constar em alteração do Decreto nº 8.207/2014.
Para se conhecer a posição do MI e da Codevasf, foi solicitado que se manifestassem
quanto à proposta de formalização do PDG no SGIB ser levada a discussão no Conselho
Gestor, e, no caso de ser aprovada, estabelecer-se o responsável pela elaboração do PDG,
bem como, em momento oportuno, as definições acerca do PDG serem validadas e
constarem em proposta de inclusão no Decreto nº 5.995/2006, além da alteração do seu
art. 19 (no sentido do PGA ser elaborado a partir do PDG e dos Planos Operativos Anuais
das operadoras estaduais).
Em sua resposta, o MI reconhece que o PDG foi um instrumento nascido no âmbito das
discussões técnicas, e que consiste na visão trazida na solicitação de auditoria
encaminhada. Além disso, declara que a sua formalização já foi objeto de debates e
entendimentos preliminares e será dado o devido encaminhamento no momento oportuno,
junto ao Conselho Gestor do PISF.
Para a Codevasf, o PDG introduz-se como novidade na instrumentação do Sistema de
Gestão do PISF (SGIB), para respaldar o planejamento de médio e longo prazo, já que o
PGA é um instrumento de planejamento e pactuação de curto prazo. A proposta seria que
o PDG fosse formalizado junto ao SGIB e o entendimento seria de que deveria haver uma
manifestação do Conselho Gestor a respeito. O conselho decidiria, enfim, se essa
formalização poderia ser feita através de resolução do próprio Conselho ou se deveria ser
remetida para o contexto do Decreto nº 5995/2006. O entendimento preliminar, e que
deverá ser levado ao debate no conselho, seria o de que a Codevasf, como operadora
federal, dentro do ciclo plurianual previsto, se incumbiria da elaboração do PDG e o
encaminharia ao conselho para aprovação.
A discussão do fluxo processual, inclusive quanto a sua aprovação pelo MI ou pelo
Conselho Gestor, é análoga a do PGA, envolvendo questões similares e as mesmas
ponderações dispostas no item 1.1.1.12 desse relatório.
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Quanto a relevância desse instrumento de planejamento a médio e longo prazos, há
consenso entre todos os órgãos, inclusive sendo um dos produtos contratados junto a
FGV, entretanto falta sua formalização normativa.
##/Fato##
Causa
Falta de formalização, em norma adequada, do PDG, como instrumento de planejamento
de médio e longo prazos, bem como de seu fluxo de aprovação. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“Já há um consenso técnico sobre o método para a estruturação do PDG, inclusive
sobre o seu ciclo de elaboração e aprovação. Após a conclusão dos estudos da
modelagem para a gestão do PISF, prevista para fevereiro de 2016, a CODEVASF
preparará expediente para encaminhamento ao Conselho Gestor do PISF da
proposta de inclusão do PDG no arcabouço legal, tal como sugeriu o relatório da
FGV (sugestão de inclusão de três artigos no Decreto 5995/2006 e modificação
do seu artigo 19). Nesse mesmo expediente, a CODEVASF encaminhará, para
apreciação e aprovação, a proposta de PDG para o 1º ciclo (2016/2019).”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“O PDG, instrumento proposto à Codevasf pela FGV, carece de apreciação por
parte do MI. Após avaliação da SIH/MI, quando da entrega oficial dos produtos
contratados, serão tomadas as decisões no que concerne à ratificação ou não dos
produtos.
Assim, precisa-se de avaliação pontual quanto a aderir o PDG como instrumento
do SGIB, pois só depois poderá se proceder a sua implantação e a definição do
fluxo para a devida aprovação.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Conforme sua manifestação, a Codevasf se compromete a preparar expediente para
encaminhamento ao Conselho Gestor do PISF da proposta de inclusão do PDG no
arcabouço legal, bem como seu emprego para o ciclo 2016-2019.
Por sua vez, o MI recua quanto ao inicial consenso da relevância do PDG como
instrumento de planejamento de médio e longo prazo para a Operação e Manutenção do
PISF, ao se posicionar, de forma coerente e prudente, que precisa antes apreciar os
produtos entregues pela FGV.
Entretanto, é evidente a necessidade de um instrumento de planejamento plurianual que
estabeleça diretrizes técnicas, operacionais e tarifárias assim como programas para o uso
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eficiente da água que potencializem o desenvolvimento sustentável de forma a permitir
aos diversos atores (MI, operadora federal, estados receptores e respectivas operadoras,
etc.) se estruturarem adequadamente para o desempenho de suas funções no PISF
Conforme exposto, o PDG seria construído a partir de diagnósticos e estudos
prospectivos, que contemplassem diretrizes, objetivos, metas, indicadores, estratégias de
implementação e programas, ciclos de elaboração, de aprovação e de gestão,
contemplando aspectos estruturais e norteadores para a criação das diretrizes técnicas,
legais e tarifárias. Essas definições possibilitariam a obtenção de informações e
parâmetros que direcionassem o estabelecimento do rateio de tarifas, da distribuição de
vazões de água aduzida, dos instrumentos de gerenciamento e controle da implementação
dos PBAs de natureza continuada. Além disso, trataria dos aspectos relativos aos
mecanismos de integração com o PGA, o que garantiria, anualmente, sua aderência a um
planejamento plurianual.
Assim, na eventualidade de rejeição a esse modelo, o MI deve se manifestar de que forma
irá implementar sua visão estratégica, num planejamento de médio e longo prazo da
operação e manutenção do PISF.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: À Codevasf: Encaminhar ao Conselho Gestor proposta de inclusão do
PDG no arcabouço legal do PISF.
Recomendação 2: À Codevasf: Encaminhar ao Conselho Gestor, para apreciação e
aprovação, a proposta de PDG para o 1º ciclo (2016/2019).
Recomendação 3: Ao MI: Avaliar, manifestando-se, quanto a adotar o PDG como
instrumento de planejamento de médio e longo prazos, junto ao SGIB.
Recomendação 4: Ao MI: Caso conclua pela adesão ao PDG, formalizar, consultando o
Conselho Gestor, na norma adequada, o PDG, como instrumento de planejamento de
médio e longo prazos, junto ao SGIB.
Recomendação 5: Ao MI: Caso conclua pela adesão do PDG, definir, consultando o
Conselho Gestor, o fluxo de aprovação do PDG, com detalhamento operacional, e
formalizar esse fluxo em instrumento adequado.
Recomendação 6: Ao MI: Caso conclua pela não adesão ao PDG, esclarecer de que forma
irá implementar sua visão estratégica, num planejamento de médio e longo prazo da
operação e manutenção do PISF.
1.1.1.14 CONSTATAÇÃO
Risco de baixa representatividade do Conselho Gestor
Fato
Segundo a FGV, o Conselho Gestor deve garantir representação de alto nível, não
possuindo caráter “assembleísta” (em que existem diversas discussões com pouco ou
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nenhum encaminhamento ou tomada de decisão), ser enxuto e assegurar o processo
decisório estruturado e bem fundamentado tecnicamente.
Para que o Conselho Gestor possua as características supracitadas, o trabalho da FGV
sugere que os ministérios que o compõe possuam definições de quais são os suas
prioridades e responsabilidades com relação ao PISF, de maneira que eles possuam uma
postura mais proativa e contextualizada em relação ao Projeto de Integração para
favorecer deliberações de maneira consistente.
Para tanto, é sugerido que os membros do conselho adotem os seguintes papéis para uma
atuação mais efetiva em seu processo decisório:
Ministério da Integração Nacional (MI):
Estruturar a Secretaria Executiva do Conselho Gestor. Priorizar o fortalecimento
institucional da Codevasf para operar o PISF. Estabelecer um fluxo de informações
com a operadora federal.
Entidade operadora Codevasf:
Apoiar tecnicamente o Conselho Gestor no exercício das suas atribuições;
Casa Civil da Presidência da República:
Assegurar o alinhamento do PISF com as diretrizes prioritárias de Governo.
Ministério da Fazenda:
Assegurar a sustentabilidade financeira do PISF. Garantir o suprimento de recursos
para fechar a conta. Viabilizar que os recursos financeiros arrecadados pela cobrança
das tarifas seja disponibilizados a operadora federal. Encontrar a fonte de recursos e
auxiliar a operadora federal ao exercer as garantias.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG):
Assegurar a sustentabilidade orçamentária do PISF. Integrar propostas do PDG no
PPA e assegurar orçamento para implementação do PGA. Priorizar o fortalecimento
institucional da Codevasf para operar o PISF. Acompanhar os indicadores e metas de
desempenho do PISF e propor ajustes e melhorias.
Ministério de Minas e Energia (MME):
Mediar conflitos entre o uso da água para geração de energia no Rio São Francisco e
para o PISF. Colaborar na gestão do modelo energético a ser aplicado ao PISF.
Assegurar o fornecimento de energia para o PISF.
Ministério do Meio Ambiente (MMA):
Propor estratégias, mecanismos e instrumentos para a melhoria da qualidade
ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais. Acompanhar os indicadores e
metas de desempenho do PISF relativos à qualidade ambiental e sustentabilidade e
propor ajustes e melhorias.
Governos Estaduais:
Assegurar, no que couber, o alinhamento das diretrizes prioritárias de Governo
Estadual ao PISF. Cumprir o Termo de Compromisso (2005), assegurando o uso
sustentável da água e potencializando o desenvolvimento econômico na região
beneficiada.
Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco:
Acompanhar indicadores e metas de eficiência e eficácia do uso da água transposta.
Mediar conflitos entre o uso da água na bacia do São Francisco e no PISF.
Comitês das bacias hidrográficas receptoras:
Acompanhar indicadores e metas de eficiência e eficácia do uso da água transposta
nas bacias receptoras. Mediar conflitos no uso da água nas bacias receptoras. Apoiar
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os órgãos gestores estaduais na implementação dos instrumentos de gestão de
recursos hídricos.
Ao se solicitar manifestação do MI e da Codevasf sobre esses papéis citados, foram
obtidas as respostas a seguir:
O MI afirma que se deve, sim, perseguir representação de alto nível no Conselho Gestor,
o que em parte estaria ocorrendo. E que o conselho é enxuto e as decisões e
encaminhamentos têm sido estruturados e bem fundamentados.
Por outro lado, afirma que não lhe caberia manifestar-se sobre os aludidos papéis por ser
de outra instituição, embora o mesmo seja de interesse do MI/SIH, antes da devida
aprovação e validação por quem de direito.
Vale repetir que é objetivo desta ação de controle realizar um acompanhamento
preventivo dos atos e fatos de gestão ocorridos no Projeto de Integração do Rio São
Francisco – PISF, em especial no que se refere às funções do ministério, e sua
responsabilidade pela coordenação e efetiva implantação desse projeto, de forma a induzir
o uso eficiente e racional desses recursos hídricos e potencializar o desenvolvimento
econômico e social da região da integração. Logo, esse ministério não deve se furtar a
contribuir, nesse momento de discussão, com sua visão estratégica, e sua experiência
como órgão responsável pela política nacional de infraestrutura hídrica, sobre a formação
do modelo de gestão do empreendimento, aliás, como afirmou que tem feito nos debates,
apresentações e encaminhamentos emanados dos estudos e trabalhos desenvolvidos sobre
o assunto.
De qualquer forma, o MI assume que é do seu interesse o estabelecimento desses papéis,
pois o conselho gestor alcançará melhores objetivos, se os entes descritos assumirem
esses compromissos.
Já a Codevasf afirma que esses papéis foram exaustivamente discutidos e são adequados.
Complementa, ainda, registrando que tudo que se espera de tais atores é que contribuam
para dar densidade decisória ao conselho, o que pressupõe elevado nível de
representatividade desses.
Ocorre que, realmente, a iniciativa de definição dentro de cada pasta ministerial de
prioridades e responsabilidades em relação ao PISF foge do controle do MI, entretanto
considerando sua atribuição de coordenação do SGIB e das atividades do conselho gestor,
esse ministério deve adotar medidas de sensibilização e estímulo da alta
representatividade dos membros do conselho gestor, usando, inclusive, esse trabalho de
auditoria como conscientização dos respectivos entes participantes, em cada área.
##/Fato##
Causa
Falta de definição de prioridades e responsabilidades nos ministérios participantes do
Conselho Gestor com relação ao PISF.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
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manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“A CODEVASF corrobora com a recomendação da CGU, acrescentando que o
seu trabalho de auditoria tem sido de grande utilidade para amadurecer e
sedimentar conceitos e estratégias para a gestão do PISF.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“O MI publicou por meio da Portaria nº 289, de 27 de novembro de 2015, o
Regimento Interno do Conselho Gestor do PISF, o qual traz as definições e
competências de seus componentes. Dentre eles, foi instituído uma Secretaria
Executiva que tem o condão de apoiar e assessorar o Presidente do Conselho
Gestor em questões de sua competência.
No que concerne à representatividade dos membros do Governo Federal no
Conselho Gestor, fazem-se presentes ou se representam no Grupo de Trabalho
Interinstitucional, de modo a promover discussões técnicas, com resultado
objetivo a ser apresentado para deliberação junto ao Conselho Gestor.
Quanto aos Estados receptores da água do PISF, estes se fazem presentes no
Conselho Gestor por meio representantes indicados diretamente pelo respectivo
governador. Para os Comitês de Bacia, sua representação se dá pelo Presidente do
comitê da bacia doadora e por um representante de um comitê de bacia receptora,
ressaltando que estes realizam rodízio entre si para escolher um representante no
Conselho Gestor.
Desse modo o MI procurou promover a alta representatividade dos membros do
conselho gestor.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A manifestação da Codevasf ratifica o entendimento expresso no fato.
Por sua vez, o MI declara que publicou por meio da Portaria nº 289, de 27 de novembro
de 2015, o Regimento Interno do Conselho Gestor do PISF, o qual traz as definições e
competências de seus componentes.
De fato, deve-se registrar importante avanço com a edição dessa Portaria que define
trâmites e relevantes atribuições ao Conselho Gestor. Vale destacar o Art 9º que dispõe:
“O CGPISF reunir-se-á em sessão ordinária, no mínimo, semestralmente, e
extraordinariamente, a qualquer tempo.”
Antes, foi realizada, em 24/09/2015, a segunda reunião ordinária do Conselho Gestor, em
que foram discutidos temas relevantes à gestão e operação do PISF, resultando nos
seguintes encaminhamentos:
programação das obras complementares;
rediscutir os prazos do Termo de Compromisso 2005;
criar debate para questão da reforma dos açudes dos repasses para os Estados;
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requisitar aos Estados um diagnóstico da situação atual para recebimento das águas do
PISF; e
estimativa dos Estados em relação quantidade de água ser recebida.
Observa-se a indicação de encaminhamentos que estão na direção da resolução de
importantes temas na operação e manutenção do PISF e que foram resultado de discussões
pertinentes que revelam o nível de desafio a ser enfrentado pelos participantes do
Conselho. Ocorre que o prazo semestral estabelecido para a realização de reuniões
ordinárias venceu em 24/03/2016, sem a realização de outra reunião ainda, ou de
apresentação dos resultados dos encaminhamentos propostos.
No que concerne à representatividade dos membros do Governo Federal no Conselho
Gestor, foco deste ponto, segundo o MI, fazem-se presentes ou se representam no Grupo
de Trabalho Interinstitucional, de modo a promover discussões técnicas, com resultado
objetivo a ser apresentado para deliberação junto ao Conselho Gestor.
Quanto aos Estados receptores da água do PISF, a melhor forma de se demonstrar sua
alta representatividade seria os mesmos cumprirem o Termo de Compromisso, assinado
em 2005, o que configuraria evidência do alinhamento das diretrizes prioritárias do
Governo Estadual ao PISF.
Em que pese o MI ter feito iniciativas para promover a alta representatividade dos
membros do conselho gestor, o resultado desse esforço é gradual e resultado de um
processo de transformações estruturais nos Estados participantes. Nesse sentido, deve-se
frisar que a melhor forma de demonstrar essas mudanças é estimular o cumprimento do
citado Termo de Compromisso, segundo o qual os estados devem:
Capacitar-se administrativa, financeira e operacionalmente para gerenciar os recursos
hídricos nos seus respectivos territórios;
Estruturar os órgãos de recursos hídricos dos Estados, de forma que possam ser definidos
Operadores Estaduais em cada um dos quatro Estados beneficiados pelo PISF;
Realizar, de forma integrada e com articulação com a ANA, campanha de regularização
dos usos da água na área de influência do PISF, mediante o cadastramento de usuários e
a implantação da cobrança da outorga pelo uso da água;
Implantar a cobrança de tarifas dos serviços de operação, manutenção e de cobrança de
direito de uso da água no âmbito do Estado;
Responsabilizar-se pelos açudes em sua área de abrangência;
Pagar à Entidade operadora federal do PISF os custos operacionais e de manutenção a ele
relativos, com a implementação de cobrança dos serviços aos usuários finais;
Acordar garantias financeiras com a Entidade operadora federal; e
Priorizar investimentos, em parceria com a União, para a implementação de infraestrutura
hídrica estadual interligada ao PISF.
Assim, ao se atacar a questão de representatividade, e colocar em funcionamento o
Conselho, deve-se buscar sua sistemática e eficaz atuação, com a concretização de seus
encaminhamentos.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Considerando sua atribuição de coordenação do SGIB e das
atividades do conselho gestor, apresentar medidas para promover nos Estados: a) A
capacitação administrativa, financeira e operacional para gerenciar os recursos hídricos
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nos seus respectivos territórios; b) A estruturação dos órgãos de recursos hídricos dos
Estados, de forma que possam ser definidos Operadores Estaduais em cada um dos quatro
Estados beneficiados pelo PISF; c) A realização do cadastramento de usuários e a
implantação da cobrança da outorga pelo uso da água; d) A implantação da cobrança
de tarifas dos serviços de operação, manutenção e de cobrança de direito de uso da água
no âmbito do Estado; e) A responsabilização pelos açudes em sua área de abrangência;
f) Estrutura de pagamento à Entidade operadora federal do PISF os custos operacionais
e de manutenção a ele relativos, com a implementação de cobrança dos serviços aos
usuários finais; g) Acordo de garantias financeiras com a Entidade operadora federal;
e h) Priorização de investimentos, em parceria com a União, para a implementação de
infraestrutura hídrica estadual interligada ao PISF.
Recomendação 2: Ao MI: Justificar a não realização de nova reunião ordinária do
Conselho Gestor, apresentando data da próxima, caso não tenha sido ainda realizada.
Recomendação 3: Ao MI: Apresentar medidas e resultados dos encaminhamentos
definidos na 2ª Reunião do Conselho Gestor quanto aos seguintes assuntos: a)
Programação das obras complementares; b) Rediscussão dos prazos do Termo de
Compromisso 2005; c) Criação de debate para questão da reforma dos açudes dos
repasses para os Estados; d) Requisição aos Estados de diagnóstico da situação atual
para recebimento das águas do PISF; e e) Estimativa dos Estados em relação
quantidade de água ser recebida.
1.1.1.15 CONSTATAÇÃO
Falta de formalização do suporte técnico da ANA
Fato
Apesar da ANA não ser membro do Conselho Gestor, é evidente o benefício do suporte
técnico da ANA para fundamentar seu processo decisório, sem prejuízo dos entes do
conselho apresentarem suas recomendações técnicas relacionadas às suas competências.
Nesse sentido, a ANA detém informações, conhecimento no tema e corpo técnico
qualificados para prestar esse apoio.
Para tanto, a FGV sugere a inclusão desse assunto no artigo 7º do decreto, conforme a
seguinte proposta inicial de inserção do § 11:
Art. 7º Comporá o Conselho Gestor, por intermédio de um representante, titular
e suplente, de cada órgão, Estado ou instituição a seguir indicados:
I - Ministério da Integração Nacional, que o presidirá;
II - Casa Civil da Presidência da República;
III - Ministério da Fazenda;
IV - Ministério de Minas e Energia;
V - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
VI - Ministério do Meio Ambiente;
VII - Estado do Ceará;
VIII - Estado do Rio Grande do Norte;
IX - Estado da Paraíba;
X - Estado de Pernambuco;
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XI - Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco; e
XII - Comitês das bacias hidrográficas receptoras.
..............................................................................................
§ 11. A Agência Nacional de Águas poderá propor estudos e fornecer suporte
técnico para fundamentar o processo decisório do Conselho Gestor.
Com efeito, foram questionados a Codevasf e o MI sobre essa proposta, para que a
Agência Nacional de Águas pudesse propor estudos e fornecer suporte técnico para
fundamentar o processo decisório do Conselho Gestor.
O MI afirma que a participação da ANA tem sido ativa, tendo apoiado e contribuído, no
âmbito de sua competência legal e técnica, com os debates ocorridos e os trabalhos
desenvolvidos atinentes ao PISF. Além disso, participa e acompanha todas reuniões do
Conselho Gestor do PISF. Sendo a ANA ente tanto do Sistema Nacional de Recursos
Hídricos e do Sistema de Gestão do PISF, segundo o ministério, não se faria necessária
sua inclusão como sugerido.
Para a Codevasf, o Conselho Gestor examinará a pertinência da proposta de inserção do
§11 no artigo 7º do Decreto nº 5995/2006, para que a Agência Nacional de Águas (ANA)
possa propor estudos e fornecer suporte técnico para fundamentar o processo decisório
do Conselho Gestor. Por outro lado, pondera que seria possível o entendimento da
desnecessidade desse dispositivo, uma vez que a ANA tem sido muito proativa,
colaborando intensamente com os propósitos do PISF. Ademais, o próprio decreto citado
fixou dispositivos que vinculam indelevelmente essa agência reguladora ao Conselho
Gestor.
A elogiada atuação proativa da ANA na colaboração com os propósitos do PISF não pode
servir de argumento isolado para a falta de formalização de sua atuação técnica, já que
poderia ser resultado do voluntarismo e da iniciativa de seus atuais dirigentes. Há que se
avaliar se sua participação do SGIB e competências atualmente incluídas nos dispositivos
do decreto, efetivamente, garantem de forma permanente o suporte técnico ao Conselho
Gestor.
##/Fato##
Causa
Entendimento, por parte do MI, de que o fato da ANA ser ente tanto do Sistema Nacional
de Recursos Hídricos quanto do Sistema de Gestão do PISF faria não ser necessária a
inclusão no decreto da atribuição da ANA de propor estudos e fornecer suporte técnico
para fundamentar o processo decisório do Conselho Gestor. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“A CODEVASF mantém o seu entendimento já manifestado anteriormente sobre
esse tópico, concordando com a CGU de que há necessidade de formalização do
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papel de suporte técnico da ANA, inclusive seguindo a recomendação da FGV de
alterar o artigo 7º do decreto 8.207/2014, para fazer constar isso.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A manifestação da Codevasf ratifica o entendimento expresso no ponto.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Submeter ao Conselho Gestor proposta de inserção, no
arcabouço normativo concernente à Operação e Manutenção do PISF, a Agência Nacional
de Águas (ANA) com a atribuição de propor estudos e fornecer suporte técnico para
fundamentar o processo decisório do Conselho Gestor.
1.1.1.16 INFORMAÇÃO
Da divergência normativa quanto à competência de se estabelecer padrões de
eficiência/operacionais e preços/tarifas
Fato
A FGV alerta que o Decreto nº 5.995/2006, art. 19, estabelece que a ANA possui a
prerrogativa de validar o PGA de acordo com sua competência. Segundo a Lei nº
12.058/2009, é competência da ANA “fixar os padrões de eficiência e as tarifas a serem
cobradas pela adução da água bruta oriunda do PISF”.
Já o Decreto nº 5.995/2006 alterado pelo Decreto nº 8.207/2014, define que o PGA será
elaborado pela operadora federal (art. 19) e disporá sobre as condições e os padrões
operacionais para o período e os preços a serem praticados (art. 18, incisos III e IV).
Dessa forma, conclui que há uma duplicidade de competências quanto aos temas
tarifas/preços e padrões de eficiência/ condições e padrões operacionais entre a ANA e a
operadora federal.
O MI e a Codevasf informaram seus entendimentos quanto ao ciclo do PGA e a quem
competiria estabelecer padrões de eficiência/operacionais e preços/tarifas a serem
praticados e se perceberiam a necessidade de alteração normativa para evitar sobreposição
de funções e conflitos, assim como lacunas de atuação.
Segundo o MI, não haveria duplicidade de competências, no caso, entre a ANA e a
operadora federal. Declara que o próprio nome PGA já definiria e estabeleceria o ciclo a
que se submete e como previsto em lei não haveria razão para entendimento diverso.
Portanto, não vislumbrariam, até o presente, necessidade de alteração normativa,
inclusive por, segundo sua opinião, não haver sobreposição.
Já a Codevasf entende de forma diversa, ao afirmar que, no Produto 3 do estudo da FGV,
foi detectada a duplicidade de competências quanto aos temas tarifas/preços e padrões de
eficiência/condições e padrões operacionais entre a ANA e a operadora federal, e foi
informado que nas etapas seguintes do estudo serão detalhados o fluxo de informações e
o ciclo de elaboração e aprovação do PGA, esclarecendo melhor esses papéis.
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Desde logo, porém, pondera que a Lei nº 12.058/2009 trouxe novas competências à ANA,
colocando em xeque o artigo 18 do Decreto nº 5.995/2006. Prevaleceriam, portanto, dada
a sua preeminência hierárquica, os dispositivos daquela lei, ou seja, a ANA fixará os
padrões operacionais e as tarifas a serem praticadas, os quais serão aplicados, pela
operadora federal, na consolidação da proposta do PGA.
Por isso, conclui que não haveria necessidade de alteração normativa para solucionar a
duplicidade de competências, dada, como se argumentou, a preeminência hierárquica da
Lei nº 12.058/2009.
Se o decreto define que o PGA disporá sobre condições e padrões operacionais para o
período e preços a serem praticados, e, ao mesmo tempo, indica que a operadora federal
irá elaborar esse documento, necessariamente obrigaria a participação da ANA na
produção do PGA nessa parte, para que não se entendesse uma sobreposição. Nesse
sentido, um aperfeiçoamento na norma poderia melhorar sua clareza.
Por outro lado, de forma prática, o Codevasf opina que a lei já tem prevalência hierárquica
e que, de fato, não haveria a necessidade de alteração. Deve-se frisar, entretanto, que não
há necessidade de alteração apenas porque há consenso de uma única interpretação
possível, não pela clareza e harmonia entre as normas.
Nesse sentido, considerando que cabe a ANA, pela lei, “fixar os padrões de eficiência e
as tarifas a serem cobradas pela adução da água bruta oriunda do PISF” esses padrões
e tarifas deverão ser fornecidos pela ANA a Codevasf para a produção do PGA.
##/Fato##
1.1.1.17 CONSTATAÇÃO
Inadequação de procedimentos regulatórios
Fato
Segundo o trabalho da FGV, a atuação da ANA na Bacia do São Francisco tem foco,
prioritariamente, na geração de energia, precisando a Agência ter o olhar de gestão
integrada das Bacias do São Francisco, no sentido de promover ampliação da
disponibilidade de água para o PISF a custos mais baixos, induzindo a gestão para os
múltiplos usos da água.
Ainda sobre sua atuação, de acordo com a FGV, nos últimos anos a ANA vinha se
preparando para regular uma concessionária privada ou a AGNES, empresa pública sob
outros moldes (sociedade anônima), tendo concebido um arcabouço regulatório para o
PISF específico para esse contexto. E que, com a alteração da operadora federal para a
Codevasf, certas exigências regulatórias poderiam ser simplificadas, evitando sobrecarga
de trabalho à operadora federal.
Sobre a ANA estar com foco excessivo em geração de energia, o MI afirma que não é o
caso. Inclusive porque o Decreto nº 5.995/2006 não trataria da Bacia do São Francisco.
Ainda afirma que o Ministério da Integração está sempre atento aos acontecimentos
ocorrentes na Bacia do São Francisco e sempre que demandado ou no âmbito de seu papel
toma as providências necessárias.
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Sobre a simplificação das exigências regulatórias, o MI declara que não lhe cabe ou
compete tal manifestação, complementando que a ANA tem discernimento e clareza de
sua função e atribuição para o caso inclusive.
Para a Codevasf, a afirmação, contida no Produto 3 do estudo da FGV, de que a atuação
da ANA na Bacia do São Francisco tem foco, prioritariamente, na geração de energia, em
detrimento da gestão voltada aos usos múltiplos da água, deve ser entendida como um
ponto de vista controverso a ser debatido. E que, provavelmente o será, no âmbito do
Conselho Gestor, além de outros.
Não obstante, na atual crise hídrica que, em particular, afeta a Bacia do Rio São Francisco,
segundo a Codevasf, a ANA tem feito um esforço notável e competente para conciliar
todos os usos da água nessa bacia.
A Codevasf acrescenta que, tendo sido afastadas as várias opções sugeridas ao longo de
nove anos, até, finalmente, a edição do Decreto nº 8.207/2014, que definiu a Codevasf
como Operadora Federal, o esforço atual da ANA é o de definir o marco regulatório
adaptado à natureza dessa empresa pública, a qual, em certos aspectos, seria mais simples
do que uma concessão privada. Reuniões técnicas teriam ocorrido, envolvendo a
Codevasf e a ANA, e própria FGV, com vistas a esse desiderato.
Assim, o MI se exime de opinar, enquanto a Codevasf ressalta, como necessidade de
melhoria, a definição de adequado marco regulatório pela ANA adaptado a nova natureza
pública da operadora federal, o que, segundo ela, estaria sendo abertamente discutido em
reuniões técnicas.
##/Fato##
Causa
A ANA vinha se preparando para regular uma concessionária privada ou a AGNES,
empresa pública sob outros moldes (sociedade anônima), tendo concebido um arcabouço
regulatório para o PISF específico para esse contexto. E que, com a alteração da operadora
federal para a Codevasf, certas exigências regulatórias poderiam ser simplificadas. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“A CODEVASF mantém o seu entendimento já manifestado anteriormente.
Contudo, cabe acrescentar que a ANA já sinalizou que está ultimando os estudos
e procedimentos com vistas a definir o marco regulatório do PISF apropriado à
natureza jurídica da CODEVASF.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Segundo a manifestação da Codevasf, a própria ANA já sinalizou que está ultimando os
estudos e procedimentos com vistas a definir o marco regulatório do PISF apropriado à
natureza jurídica da CODEVASF, o que demonstra que há, atualmente, inadequação de
procedimentos regulatórios.
##/AnaliseControleInterno##
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Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Apresentar o resultado definitivo das reuniões técnicas entre
a Codevasf e a ANA para simplificação do marco regulatório para o PISF, considerando
sua natureza de empresa pública.
1.1.1.18 CONSTATAÇÃO
Indefinição de responsabilidades quanto às dimensões de gestão de recursos
hídricos e desenvolvimento regional
Fato
Segundo o trabalho da FGV, a Operadora Federal não deve restringir sua atuação apenas
aos processos de oferta de água e de manutenção da infraestrutura do PISF. A operação e
a manutenção seriam apenas uma parte da intervenção. Além da operação e da
manutenção, existiriam outras duas dimensões do PISF, que são a gestão de recursos
hídricos e o desenvolvimento regional em que interveem múltiplos atores: gestores de
recursos hídricos estaduais e federal (ANA), governo federal, governos estaduais e
municipais, comitês de bacias e outras organizações da sociedade civil e o setor privado.
Como existem múltiplos atores desenvolvendo esses macroprocessos, haveria a
necessidade de um operador da integração desses âmbitos. O Conselho Gestor,
essencialmente, é um órgão consultivo e deliberativo, ou seja, não opera. Dessa forma, a
operadora federal teria o papel de “animadora” da rede, integrando todo o sistema. Caso
contrário, haveria a tendência de fragmentação e redução do efeito/impacto da
intervenção.
Para cumprir com esse papel, segundo a análise da FGV, a Codevasf deveria estruturar a
área de gestão do PISF considerando as três dimensões do empreendimento. Com efeito,
no momento de estruturação dessa área, não poderia ser considerado somente a equipe de
campo, os responsáveis pelo Centro de Controle Operacional (CCO) e os responsáveis
pela parte financeira e contábil do PISF, funções essencialmente relacionadas à oferta de
água e à manutenção da infraestrutura. A área de gestão do PISF deveria também ser
integrada por equipes multidisciplinares com competências na área de uso eficiente da
água e desenvolvimento socioeconômico. Além disso, outra função que precisaria ser
adequadamente estruturada é a de comunicação e gestão participativa do PISF.
Nesse sentido, essa Unidade do PISF na Codevasf teria sua atuação segundo a estrutura
disposta a seguir:
Figura 18.1 – Figura PISF da Codevasf
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Fonte: Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª Versão -
Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Dessa forma, a estruturação da unidade PISF deveria seguir duas linhas de ação:
Estrutura convencional de Operação e Manutenção (O&M) para oferta de água baseada
em um modelo hierárquico (de comando e controle) com fins de prestação continuada de
serviços; e
Estrutura em rede (de animação e mobilização) baseada na ativação de estruturas locais,
na articulação, arregimentação de esforços e capacitação dos atores locais para a
mobilização orquestrada da indução da gestão de Recursos Hídricos e Desenvolvimento
Regional. Esse modelo baseia-se na ideia de articulação de agentes públicos e privados
para estruturação de sistemas produtivos e na mobilização de recursos locais com caráter
redistributivo e inclusivo. Enquanto a linha de ação “a” refere-se a “fazer”, a linha de
ação “b” refere-se a “fazer os outros fazerem”.
Assim deveria ser promovida, sistematicamente, a gestão de recursos hídricos e do
desenvolvimento da região de abrangência do PISF, considerando que há, segundo a
FGV, desigualdades marcantes, peculiaridades demográficas (o semiárido com maior
densidade populacional do mundo), risco de regionalismo e disposições constitucionais
relativas ao desenvolvimento do Nordeste Setentrional.
O trabalho aponta que se deve implementar um modelo de animação e indução da
dimensão de gestão de recursos hídricos e de desenvolvimento regional para a Codevasf.
Segundo ele, a experiência internacional tem demonstrado que a animação do
desenvolvimento regional é mais importante que o provimento de estruturas robustas
centrais.
Nesse contexto, a estrutura da unidade PISF da Codevasf deveria combinar características
hierárquicas com características de redes.
No âmbito, ainda, das dimensões supracitadas, a unidade PISF deveria contemplar de
forma enxuta algumas funções assessórias do PISF que poderiam ser objeto de parceria
com organizações não governamentais. Exemplos de casos aplicáveis seriam os Centros
de Comunicação Social (PBA 3), articulação com Vilas Produtivas Rurais (PBA 16),
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entre outros. Com efeito, a Codevasf deveria atuar sobre essas questões, porém de forma
indireta e com estrutura com características majoritárias de rede.
As características institucionais recomendadas para as dimensões do PISF são:
Tabela 18.1 – Características institucionais das dimensões do PISF
Oferta de Água Gestão de Recursos
Hídricos
Desenvolvimento
Regional
Escopo Operação & Manutenção Uso eficiente e racional
de Recursos Hídricos.
Indução do
desenvolvimento
sustentável
Requisito principal
Prestação de serviços
continuados (definidos,
especificados etc.).
Articulação, mobilização e animação de rede
Papel preponderante Fazer (comando e
controle)
Fazer os outros fazerem. Indução a luz de uma
agenda estratégica.
Modelo predominante 80% Hierarquia
20% Rede 90% Rede e 10% Hierarquia
Fonte: Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª Versão -
Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Para tanto, o modelo da animação poderia ser desdobrado em duas grandes estratégias:
Implementação do modelo de animação, desenvolvendo ações de capacitação,
integração (promovendo articulação junto aos segmentos beneficiários e dentre estes),
geração e disseminação de informações e conhecimento e orientação (sinalização de
estratégias, nichos e oportunidades de desenvolvimento regional e microrregional). A
promoção da animação do desenvolvimento implica o fortalecimento de uma cultura
de intensa articulação indutora, que, em última instância visa a desenvolver a visão
estratégica e a capacidade de ação dos atores locais; e
Desenvolver modelo institucional adequado, condizente com os requisitos
operacionais, em termos de autonomia decisória e flexibilidade de gestão, necessários
à implementação da primeira estratégia.
Com base nessa análise, questionou-se ao MI e à Codevasf qual deve ser o papel desta,
considerando as três dimensões do empreendimento: a operação e manutenção; a gestão
de recursos hídricos e o desenvolvimento regional; bem como se as demandas de estrutura
realizadas preveem essa atuação integrada, sob o risco da operação e manutenção resultar
em uso não sustentável da água e não potencializar o desenvolvimento econômico.
Em resposta, o MI concorda que o elenco técnico de profissionais tem exatamente esta
característica: multidisciplinaridade, e acrescenta que o aperfeiçoamento da estrutura
institucional é sempre bem-vindo, e que o papel da Codevasf no âmbito do PISF é o que
lhe foi atribuído em lei: como operadora federal. Dessa forma, não caberia ao Ministério
da Integração Nacional opinar sobre as outras dimensões já que a atribuição dada está
cristalinamente definida, sem implicar risco à operação e manutenção do PISF, pelo
contrário.
Por sua vez, a Codevasf está ciente da complexidade da sua missão como operadora
federal do PISF e tem procurado, segundo ela, no âmbito dos estudos da FGV, enfrentar
o desafio de estruturar a área de gestão do PISF na empresa, com vistas a atender as três
dimensões do empreendimento: a operação e manutenção; a gestão dos recursos hídricos;
e o desenvolvimento regional.
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Como pode se observar, o MI declara que não caberia opinar sobre as outras dimensões
citando que a lei atribuiu a ela como “operadora federal”.
Ocorre que essas dimensões estão previstas no art. 1º do Decreto nº 5.995/2006:
Art. 1º Fica instituído o Sistema de Gestão do Projeto de Integração do Rio São
Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional - SGIB, (...) com a
finalidade de alcançar, entre outros, os seguintes objetivos:
I - promover a sustentabilidade da operação referente à infra-estrutura hídrica a
ser implantada pelo Ministério da Integração Nacional no âmbito do PISF;
II - garantir a gestão integrada, descentralizada e sustentável dos recursos
hídricos disponibilizados, direta e indiretamente, pelo PISF;
(...)
IV - induzir o uso eficiente dos recursos hídricos disponibilizados pelo PISF pelos
setores usuários, visando ao desenvolvimento sustentável da região beneficiada
pelo referido Projeto;
Ainda, no art. 6º do referido Decreto:
Art. 6º O PISF será gerido por um Conselho Gestor de caráter consultivo e
deliberativo, vinculado ao Ministério da Integração Nacional, com as seguintes
competências:
VI - proposição de programas que induzam ao uso eficiente e racional dos
recursos hídricos disponibilizados pelo PISF e que potencializem o
desenvolvimento econômico e social da região beneficiada.
Especificamente no que concerne à Operadora Federal, no art. 14:
Art. 14. O Conselho Gestor e demais integrantes do SGIB poderão apresentar
sugestões quanto às funções da Operadora Federal aos titulares dos Ministérios
referidos no art. 7º, inclusive detalhando:
I - os procedimentos de manutenção e operação da infra-estrutura hídrica objeto
do PISF;
(...)
VI - os programas de indução do uso eficiente e racional da água no seu âmbito
de atuação, considerando os benefícios sociais, econômicos e ambientais, na
conformidade de diretrizes do Ministério da Integração Nacional;
Dessa forma, o trabalho está correto ao apontar as diversas dimensões, ou seja, não basta
operar e manter, mas também gerir e desenvolver as regiões beneficiadas. Até porque
senão o programa não teria efetividade.
É de se ponderar o MI não se manifestar em questões operacionais, mas não emitir
posição estratégica sobre as dimensões de gestão de recursos hídricos e desenvolvimento
regional não se coaduna com suas atribuições.
A questão que precisa ser definida é quem será o agente indutor a promover essas
dimensões, assumindo essa responsabilidade no âmbito do PISF.
##/Fato##
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Causa
O MI entende que a atribuição dada a Codevasf está “cristalinamente” definida.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“A correta apreciação da CGU implica a necessidade de um aprofundamento do
debate, inclusive no Conselho Gestor do PISF, de modo que haja o
amadurecimento sobre as dimensões estratégicas do PISF e os papéis que cabem
às instituições líderes. A CODEVASF reafirma o seu posicionamento acerca da
compreensão do que dela se espera como Operadora Federal.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“Nos termos do inciso II do art. 1º do Decreto 5.995/2006, o MI procedeu o envio
de ofício aos governadores dos Estados receptores do PISF solicitando a definição
de suas respectivas Operadoras Estaduais, para compor o arranjo institucional,
promovendo a gestão integrada, descentralizada e sustentável dos recursos
hídricos.
Durante a fase de instalação das obras, no âmbito do programa de educação
ambiental – PBA 04 foram realizadas oficinas para estimular o uso racional dos
recursos hídricos. O público alvo foi escolas; comunidades rurais localizada na
faixa de 5Km dos eixo dos canais; famílias reassentadas nas vilas produtivas
rurais do PISF; agentes comunitários de saúde nos 17 municípios inseridos na
Área Diretamente Afetada pelo PISF.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A manifestação da Codevasf ratifica o entendimento expresso no ponto.
Quanto ao MI, de forma positiva, avança em seu entendimento e atuação, considerando
que apresentou medidas visando a gestão e o desenvolvimento sustentável. Para tanto,
encaminhou cópia de ofícios expedidos aos governadores dos Estados receptores do PISF
solicitando a definição de suas respectivas Operadoras Estaduais, para compor o arranjo
institucional, bem como informou sobre a realização de oficinas para estimular o uso
racional dos recursos hídricos. Entretanto, há muito mais o que ser realizado, sendo
medidas apenas preliminares para alcançar todas as dimensões desse projeto de forma a
garantir a eficaz, eficiente e efetiva entrega de água aos beneficiários.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI, em articulação com a Codevasf, apresentar medidas a serem
adotadas com vistas a definir no âmbito do SGIB as responsabilidades pela promoção da
gestão integrada, descentralizada e sustentável dos recursos hídricos disponibilizados,
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direta e indiretamente, pelo PISF, bem como pela indução do uso eficiente dos recursos
hídricos disponibilizados pelo PISF pelos setores usuários, visando ao desenvolvimento
sustentável da região beneficiada pelo PISF.
1.1.1.19 CONSTATAÇÃO
Falta de instrumento de gestão, com a definição de metas, meios e incentivos
Fato
Com vistas a minimizar os riscos relacionados ao fato da Codevasf ser uma empresa
pública e, como tal, na visão do trabalho da FGV, apresentar características inerentes ao
seu modelo institucional tais como: estrutura e processos de trabalho com pouca
flexibilidade, processo decisório com várias instâncias deliberativas, quadro de pessoal
insuficiente, entre outros, sugeriu-se a criação de mecanismos de gestão para resultados
como forma de estabelecer metas quantitativas e qualitativas (realistas e desafiadoras), e
fornecer meios (recursos, patrimônio) e incentivos (positivos e negativos) para o alcance
das mesmas.
Considerando, segundo o entendimento da fundação, as limitações que as regras da
administração pública impõem à gestão de pessoal e o desafio que representa o PISF para
a Codevasf, seria fundamental instituir contrato de gestão para pactuação de resultados
entre o MI, o MPOG e a Codevasf, como instrumento de modernização organizacional.
Com isso, haveria metas institucionais a serem cumpridas pela Codevasf como um todo,
desdobradas em metas por equipes. Caso o contrato de gestão fosse feito, ele precisaria
ser modelado para a Codevasf como um todo, e não somente para uma parte específica
da organização envolvida com o PISF. Ainda de acordo com o trabalho em tela, os
contratos de gestão estariam sendo aplicados por diversas instituições com resultados
excelentes.
Com efeito, foi solicitado ao MI e a Codevasf que apresentassem manifestação quanto à
possibilidade de se instituir gestão para resultados por meio da celebração de contrato de
gestão entre a Codevasf e o MI e o MPOG, com a definição de metas, meios (recursos,
patrimônio) e incentivos (positivos e negativos) para o seu alcance, propiciando
transparência e responsabilização.
Segundo o MI, a questão levantada é aspecto relevante e requer discernimento bem como
urgência, sendo o momento agora para decidir o que e como fazer tendo em vista o
trabalho em elaboração pela FGV atinente à temática. Ressalta que é muito oportuna a
colocação.
Entretanto, o MI declara que não vislumbra eficácia em firmar contrato de gestão entre
órgãos administrativos públicos, notadamente, em havendo relação de vinculação como
é o caso entre o MI/SIH e a Codevasf. Segundo o ministério, já existiriam outros
normativos cogentes que dão a base necessária para a empresa vinculada exercer a função
que lhe foi atribuída, inclusive por lei. Assim, a definição e o estabelecimento de metas,
meios, incentivos entre outros poderiam ser implantados e implementados por meio de
instrumentos administrativos elementares.
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Na mesmo sentido, a Codevasf entende que a proposta de se instituir gestão para
resultados é um imperativo do PISF. Segundo ela, a viabilidade de se fazer isso por meio
da celebração de contrato de gestão entre a empresa, o MI e o MPOG está sendo
examinada e, caso haja consenso técnico, a proposta deverá ser encaminhada ao Conselho
Gestor oportunamente para análise e decisão.
Nesse caso, há consenso da necessidade de se estabelecer um instrumento normativo de
relação entre a Codevasf e o MI, com a definição de metas, meios (recursos, patrimônio)
e incentivos (positivos e negativos) para o seu alcance, propiciando transparência e
responsabilização, na operação e manutenção do PISF.
##/Fato##
Causa
Falta de consenso técnico para encaminhamento da proposta ao Conselho Gestor
oportunamente para análise e decisão. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“Parece não haver propriamente um desalinhamento entre as visões do MI e da
CODEVASF nesse tópico e a própria CGU reconhece isso. A CODEVASF
continua acreditando que o Conselho Gestor, dada a sua natureza, é a sede
apropriada para se dirimir eventuais divergências de ponto de vista entre as
instituições envolvidas no PISF.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“A SIH/MI mantém Termos de Execução Descentralizada que preveem atividades
e meios (recursos) para a Operadora Federal. No entanto, não estão instituídos
metas para a O&M do PISF, pois carece de instrumento de planejamento
estratégico, o que do ponto de vista do MI é ferramenta necessária para a gestão
do PISF e que será efetivado por um instrumento oficial, como por exemplo um
contrato de gestão, a ser conduzido suas diretrizes pela alta direção do MI e da
Codevasf.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Pode-se concluir que há um alinhamento de entendimento quanto à necessidade de se
estabelecer um instrumento normativo da relação entre a Codevasf e o MI, com a
definição de metas, meios (recursos, patrimônio) e incentivos (positivos e negativos) para
o seu alcance.
A questão a ser discutida parece ser de forma. O MI, de forma produtiva, num primeiro
momento, opina que não haveria a necessidade de se firmar contrato de gestão entre
órgãos administrativos públicos, já que há relação de vinculação como é o caso entre o
MI/SIH e a Codevasf. Assim, a definição e o estabelecimento de metas, meios, incentivos
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entre outros poderiam ser implantados e implementados por meio de instrumentos
administrativos elementares.
Depois, avança em seu entendimento, reavaliando e assumindo que a ferramenta
necessária para a gestão do PISF poderia mesmo ser efetivada por um contrato de gestão,
que teria suas diretrizes conduzidas pela alta direção do MI e da Codevasf.
Assim, espera-se que o MI consolide sua posição para apresentar um instrumento oficial
de planejamento estratégico com definição de metas, meios (recursos, patrimônio) e
incentivos para a operação e manutenção do PISF.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI, em articulação com a Codevasf: criar mecanismos de gestão
para resultados com o estabelecimento de metas quantitativas e qualitativas (realistas e
desafiadoras), meios (recursos, patrimônio) e incentivos (positivos e negativos) para o
alcance das mesmas.
1.1.1.20 CONSTATAÇÃO
Falta de mecanismos de controle que permitam o gerenciamento adaptativo
Fato
Quando se analisa em que extensão os mecanismos de controle (do estratégico ao
operacional) permitem verificar que os resultados propostos estão sendo alcançados,
verifica-se que ainda não foram modelados e espera-se que estes mecanismos sejam
propostos no PDG e PGA.
Para a FGV, é importante que esses mecanismos permitam um gerenciamento adaptativo,
requisito de boa governança segundo a experiência internacional. O modelo de
gerenciamento adaptativo gera aprendizado e redirecionamento de ações. Nesse contexto,
não se trata de um controle ex-post, voltado para a busca de responsáveis (“culpados”)
pelo não cumprimento dos objetivos e metas estipuladas, quando não é possível tomar
ações corretivas para mitigar riscos e potencializar o desempenho.
Assim, é necessária a existência de modelo de monitoramento e avaliação do PISF que
proporcione previsibilidade e aprendizado, indicando de forma antecipada e proativa os
melhores caminhos a serem seguidos, redirecionando tempestivamente as ações dos
atores envolvidos.
Cabe ressaltar que o gerenciamento adaptativo é uma abordagem gerencial que busca
oferecer meios para aumentar a velocidade de resposta às pressões do contexto externo e
melhorar a qualidade dessa resposta. Ele permite ajustes, sempre que informações
adicionais e melhores se tornam disponíveis. Para tanto, requer constante avaliação de
esforços e resultados, e ajustes baseados em informações provenientes de redes de
monitoramento.
Dessa forma, é fundamental que seja estabelecida uma gestão estratégica, caracterizada
por estratégias claras do PISF, com propósitos e resultados pactuados, com definição de
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metas, mecanismos de monitoramento e avaliação, incentivo, transparência e
responsabilização.
Além disso, deve ser avaliada a implantação do gerenciamento adaptativo, em que o PDG
e PGA deverão identificar os resultados esperados pelo PISF e mecanismos de controle
que permitam um gerenciamento adaptativo e gere aprendizado, previsibilidade e
redirecionamento de ações.
Considerando o exposto, foi solicitado que o MI e a Codevasf informassem como
pretendiam implementar a gestão estratégica e o gerenciamento adaptativo.
Segundo o MI, uma gestão estratégica é um dos objetivos perseguidos nos estudos
desenvolvidos e em desenvolvimento no âmbito do PISF. Ainda, garante que as sugestões
e recomendações emanadas do trabalho em desenvolvimento pela FGV serão
consideradas e, uma vez aprovadas e validadas, serão indubitavelmente adotadas e
implementadas, sendo que aí residiria uma das razões da contratação do trabalho junto a
FGV.
Para a Codevasf, a proposta de modelo do PDG está em fase de finalização no âmbito dos
estudos contratados junto à FGV. Na sua opinião, este instrumento conteria o mapa
estratégico do PISF, que pretende materializar os objetivos da gestão estratégica e do
gerenciamento adaptativo (instrumentos de gestão consolidados no mercado e
recomendado no manual de boas práticas). Pela importância estratégica do PISF e pelo
volume de recursos públicos envolvidos seria importante que a operadora federal
utilizasse as melhores ferramentas de gestão disponíveis na busca de obter melhores
resultados. Para essa empresa pública, o trabalho apresentado pode ser traduzido num
grande desafio de construir um modelo de gestão que garanta a operação, a manutenção
e até o crescimento do empreendimento. Esse sistema, além de possibilitar uma visão
conjunta e integrada, deveria contemplar a estrutura organizacional, financeira, a gestão
sustentável, o uso eficiente e racional dos recursos hídricos disponibilizados, as
condicionantes estatuídas nas licenças ambientais e hídrica, além de indicar ações que
potencializem o desenvolvimento da região. Por tratar-se de um modelo que está sendo
construído, a Codevasf declara que oportunamente estará apta a responder mais
apropriadamente essa questão.
Verifica-se que é consenso que se deve utilizar as melhores ferramentas de gestão para a
operação e manutenção do PISF e para o gerenciamento adaptativo, a ser materializado
por meio do PDG e PGA, devendo identificar os resultados esperados pelo PISF e os
mecanismos de controle que permitam o aprendizado, a previsibilidade e o
redirecionamento de ações.
##/Fato##
Causa
Proposta de modelo do PDG ainda em fase de finalização no âmbito dos estudos
contratados. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
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“Pelo que se depreende dos comentários da CGU esse é um ponto sobre o qual já
há um consenso. Ou seja, os mecanismos de monitoramento e a avaliação
previstos na modelagem do PDG e do PGA ensejarão, essa é a expectativa, colher
os frutos do gerenciamento adaptativo.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“Conforme já relatado no item 1.1.1.12, o PGA encontra-se em processo de
elaboração pela Codevasf e o PDG ainda está por ser conhecido por esta Pasta
Ministerial. Contudo é salutar a proposta de assegurar um gerenciamento
adaptativo para o SGIB.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Verifica-se que há a expectativa pela Codevasf que os mecanismos de monitoramento e
a avaliação previstos na modelagem do PDG e do PGA trarão os instrumentos para a
realização do gerenciamento adaptativo, o que se deve garantir.
Por sua vez, o MI demonstra cautela em afirmar que esses instrumentos favoreceriam o
gerenciamento adaptativo, declarando que o PGA se encontra em processo de elaboração
pela Codevasf e o PDG ainda está por ser conhecido. Entretanto, mostra-se favorável a
essa abordagem gerencial.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: À Codevasf: Tomar providências para que o PDG e PGA identifiquem
os resultados esperados pelo PISF e os mecanismos de controle de forma a permitir um
gerenciamento adaptativo, gerando aprendizado, previsibilidade e redirecionamento de
ações.
Recomendação 2: Ao MI: Tomar providências para que o PDG e PGA, ou outros
instrumentos de planejamento identifiquem os resultados esperados pelo PISF e os
mecanismos de controle de forma a permitir um gerenciamento adaptativo, gerando
aprendizado, previsibilidade e redirecionamento de ações.
1.1.1.21 INFORMAÇÃO
Dos contratos de terceirização com performance
Fato
Considerando que a maior parte de processos necessários ao empreendimento do PISF
relativos à operação e manutenção ocorrerá por meio de contratos com empresas
terceirizadas, o trabalho da FGV recomenda a elaboração de contratos de terceirização
atrelados a indicadores de performance. Esses contratos delimitariam regras claras de
eficiência na prestação dos serviços e na definição de resultados, com indicadores que
mensurassem desempenho (esforços e resultados), de forma a possibilitar que a empresa
contratada efetivamente buscasse melhorias, economia, melhor atendimento ao público,
entre outros fatores.
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Com efeito, foi solicitado à Codevasf que apresentasse entendimento quanto à viabilidade
e benefícios advindos do uso de contratos de terceirização atrelados a indicadores de
performance para a operação e a manutenção do PISF.
Em resposta, foi informado que estão sendo desenvolvidas alternativas técnicas visando
à utilização de indicadores de performance nos contratos de terceirização da operação e
manutenção do PISF. Dessa forma, a equipe técnica do PISF estaria formulando o termo
de referência para a contratação dessa atividade, além de estar encarregada de examinar
essa questão e se posicionar.
##/Fato##
1.1.1.22 CONSTATAÇÃO
Falta de garantia do uso da arrecadação da cobrança na aplicação em operação e
manutenção do PISF, comprometendo a sustentabilidade do PISF.
Fato
Com vistas à garantia da sustentabilidade do empreendimento do PISF, é necessário que
se proceda com estudos e tratativas entre a Codevasf e o Ministério da Fazenda para evitar
o contingenciamento dos recursos financeiros da cobrança pela água transposta, assim
como possibilitar a manutenção de fluxos contínuos de receitas da cobrança. É essencial
que os recursos arrecadados referentes à água transposta pela Codevasf sejam
disponibilizados para pagar a operação e manutenção da infraestrutura desenvolvida.
Segundo o trabalho da FGV, uma primeira alternativa seria, por meio de negociação com
o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e o Ministério da Fazenda,
conseguir o não contingenciamento de recursos orçamentários e financeiros, inserindo as
receitas do PISF em categoria específica da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Considerando o exposto, foi solicitado ao MI e à Codevasf a apresentar as providências
junto aos órgãos competentes, ou justificar sua falta, para se evitar o contingenciamento
dos recursos financeiros da cobrança pela água transposta, assim como para se possibilitar
a manutenção de fluxos contínuos de receitas da cobrança.
Segundo o MI, a questão da salvaguarda e intocabilidade dos recursos arrecadados com
cobrança das tarifas oriundas do fornecimento da água aduzida pelo PISF, livrando-os de
possíveis contingenciamento, já vem sendo posto nas discussões, mas requer mais
amadurecimento e entendimento para assim ser levada a propositura aos órgãos
superiores competentes. Dessa forma, a ausência da efetivação deve-se ao fato de não
haver amadurecimento, conceituação consolidada e não conhecer casos já utilizados e,
acima de tudo, envolver negociação com área financeira do Governo.
A equipe da Codevasf encarregada de coordenar a elaboração da proposta do modelo de
gestão do PISF entende que o contingenciamento dos recursos financeiros da cobrança
pela água transposta ou a não manutenção de fluxos contínuos de receitas de cobrança
comprometerá a sustentabilidade do empreendimento do PISF. Considerando o fato de o
MPOG e o MF terem assento no Conselho Gestor, e dada a centralidade desses
ministérios na solução do problema, segundo a Codevasf, é neste colegiado que deveria
ser tratada a questão e definida a melhor estratégia a ser seguida. Não obstante, na sua
visão, seria melhor se MI, MPOG e MF pudessem negociar previamente e adotarem uma
solução plausível. Para a empresa pública, ainda não teria havido a ambiência adequada
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para se discutir essa questão. Termina, afirmando que desenvolverá esforços para que,
tempestivamente, isso ocorra.
Na análise de viabilidade do empreendimento, há preocupação quanto à capacidade da
operação e manutenção do PISF ser autossustentável. Nesse contexto, discute-se se os
estados teriam a capacidade de manter uma receita sustentável ao empreendimento.
Ocorre que toda essa discussão, análise e acertos serão inócuos se não houver a garantia
de que esses recursos efetivamente serão direcionados à operação e à manutenção.
##/Fato##
Causa
Não haver amadurecimento, conceituação consolidada e não se conhecer casos já
utilizados, além de, como mais relevante, envolver negociação com área financeira do
Governo.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“O comentário da CGU corrobora a preocupação quanto a essa questão. O MI e a
CODEVASF nas suas respostas revelaram essa mesma preocupação e a
disposição para amadurecer e pautar o assunto no fórum e momento apropriados.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“O MI já estreita tratativas junto aos órgãos competentes (MPOG e STN/MF),
com representantes direto no Grupo de Trabalho Interinstitucional, buscando
viabilizar a mantença (sic) dos recursos financeiros da cobrança da água aduzida,
independentemente dos processos de contingenciamento sofridos no OGU.
Entretanto, ressalta-se que a matéria é extremamente relevante, a qual está em
discussão pelos órgãos afetos.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Não há dúvidas e é consenso que a garantia de manutenção de fluxos contínuos de receitas
de cobrança será a base da sustentabilidade do empreendimento do PISF.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Obter perante aos órgãos competentes a garantia de que os
recursos financeiros da cobrança pela água transposta não sejam contingenciados,
possibilitando a manutenção de fluxos contínuos de suas receitas para a manutenção e
operação do PISF.
1.1.1.23 INFORMAÇÃO
Do impacto da aquisição da energia sobre o custo de bombeamento de água
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Fato
Um fator especialmente crítico para a sustentabilidade do PISF é o custo da energia para
operação. A seguir, é apresentada, pela FGV, uma avaliação preliminar do impacto da
aquisição da energia a preços de R$ 30, R$ 150 e R$ 265/MW sobre o custo de
bombeamento da água.
Os estudos apresentados na outorga de uso dos recursos hídricos trazem uma simulação
com o objetivo de quantificar os impactos das tarifas da água aduzida no valor das tarifas
de saneamento dos estados receptores. A atualização desse estudo foi feita, considerando
diferentes cenários de preços de aquisição da energia, obtendo-se os seguintes resultados:
Tabela 23.1 - Estimativa do valor da cobrança com base na estrutura física inicial
do PISF (base na tabela 33 da Nota Técnica ANA no 390/2005)
Fonte: Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª Versão -
Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Tomando como base a estimativa atualizada do valor de cobrança da água aduzida, para
cada uma dos cenários de preço da energia a ser contrata, é possível estabelecer uma
comparação entre os valores obtidos e as tarifas de saneamento vigentes nos estados
receptores, conforme a tabela seguinte.
Tabela 23.2 - Tarifas médias de água e esgoto nos estado receptores da água do
PISF
Fonte: SNIS 2012, atualizado para 2014
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O aumento que o valor cobrado pela adução de água bruta implicaria nestas tarifas poderia
fornecer uma expectativa sobre a capacidade de pagamento, para os diferentes cenários
de preço da energia elétrica. Neste cálculo optou-se por considerar que a inadimplência
percebida pelas companhias de saneamento é da ordem de 50%, de forma que o valor
apresentado na tabela a seguir foi duplicado. No que diz respeito aos custos variáveis,
adotou-se como premissa que eles são formados pela despesa com a compra de energia,
adicionados de 3% de perdas elétricas e 25% de tributos. Com essas considerações, o
impacto inicial da cobrança da água se daria conforme tabela abaixo:
Tabela 23.3 - Estimativa do impacto da cobrança da água do PISF na tarifa de
saneamento dos estados receptores (estrutura física inicial)
Fonte: Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª Versão -
Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Conforme Nota Técnica nº 390/2005 da ANA, os impactos previstos para 2025 poderão
ser superiores ao previsto para a fase inicial de operação, principalmente em razão de “um
incremento dos custos operacionais fixos em face da conclusão da estrutura fisica do
PISF, o que aumenta os custos de operação e manutenção”. Assim, atualizou-se o cálculo
do impacto nas tarifas de saneamento, considerando os custos fixos de 2025, obtendo-se
os seguintes resultados:
Tabela 24.4 - Estimativa do impacto da cobrança da água do PISF na tarifa de
saneamento dos estados receptores (estrutura física prevista para 2025)
Fonte: Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª Versão -
Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)
Os valores ora adaptados e atualizados contrastam com aqueles considerados no estudo
relativo a outorga definitiva para o PISF, uma vez que naquela oportunidade a
sustentabilidade econômica e financeira do Projeto foi tratada como alcançável a partir
de impactos médios estimados de 4% para a fase inicial e 7% para 2025. Para preservar
estas referências, segundo a FGV, a energia elétrica deveria ser adquirida ao preço das
quotas de energia da CHESF.
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Pelas simulações apresentadas, verifica-se que o custo de energia para o bombeamento
poderá variar entre R$ 0,10/ m3, em um cenário otimista de aquisição de energia, a R$
30/MW, a R$ 0,46/m3, em um cenário pessimista de aquisição de energia a R$ 265/MW.
O repasse destes custos para as tarifas de saneamento considerando perdas de 50% no
setor de saneamento, 3% de perdas elétricas e 25% de impostos representarão aumentos
variando entre 5% no cenário mais otimista a 21% no cenário mais pessimista. Os valores
a serem arcados pelos quatro estados poderão ascender a cerca de R$ 800 milhões anuais
considerando o cenário pessimista e bombeamento contínuo de 26,4 m3/s. Um valor
extremamente elevado considerando a situação fiscal dos quatro estados receptores. A
simulação poderá indicar cenários ainda mais críticos caso se considere os custos de
energia que estão sendo praticados no mercado livre de até R$ 822/MWh.
Todo o modelo de gestão do PISF deverá buscar eficiência e a compatibilidade dos custos
de operação e manutenção (O&M) com o nível de receita que pode ser auferido com a
cobrança pelo uso da água aduzida. De fato, esta é uma das condicionantes da outorga de
direito de uso de recursos hídricos do projeto.
Também resta claro, nos termos do Decreto nº 5.995/2006, que a despesa com a energia
elétrica é um dos principais custos de O&M do PISF. Portanto, os desafios da conjuntura
atual, no que tange a aquisição de energia a preços razoáveis, requer o estabelecimento
de mecanismos orientados para a manutenção da sustentabilidade econômica do projeto
e a modicidade tarifária na oferta de água pelo PISF.
##/Fato##
1.1.1.24 CONSTATAÇÃO
Falta de conhecimento especializado no mercado de energia
Fato
Em decorrência da análise disposta no ponto anterior, a FGV aponta, dentre as
oportunidades de melhoria da sustentabilidade do PISF, para o alinhamento da forma e
do preço de aquisição da energia elétrica à natureza do projeto, a caracterização do PISF
como vetor para o desenvolvimento socioeconômico de uma região extremamente pobre.
Nesse sentido, os aspectos relacionados aos custos da aquisição da energia necessária ao
acionamento das bombas deveriam ser tratados como uma questão estratégica, sendo
imprescindível que fossem criadas as condições para que o PISF contratasse energia a
preços baixos condizentes com seu papel e com a realidade socioeconômica dos estados
receptores.
É realizada, ainda, uma diferenciação entre o bombeamento da vazão destinada ao
abastecimento humano de 26,4 m3/s e a vazão excepcional de até 127 m3/s a ser bombeada
para enchimento de reservatórios nas bacias receptoras. O citado tratamento diferenciado
do PISF se aplica ao bombeamento da vazão de 26,4 m3/s. Assim, para bombeamento da
“vazão firme” a Codevasf deveria buscar contratos de longo prazo e pleitear uma tarifa
compatível com a finalidade social do PISF. Segundo a FGV, trata-se de estratégia
fundamental para assegurar a sustentabilidade econômico-financeira do projeto.
Já a energia para o bombeamento excepcional poderia ser comprada segundo as regras do
mercado livre. A razão é que esse bombeamento só seria feito quando o reservatório de
Sobradinho estivesse quase cheio e, consequentemente, o custo da energia estivesse
baixo.
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Ocorre que o tratamento diferenciado do PISF a fim de permitir a aquisição de energia a
baixo custo, dependeria de mudanças na legislação do setor elétrico. Segundo a FGV,
recentemente foram pleiteadas algumas alterações no arcabouço legal e regulatório que
permitiria a um conjunto de consumidores livres da região nordeste a aquisição de energia
das usinas hidrelétricas da CHESF, cujas concessões foram renovadas recentemente com
preços da ordem de R$ 30/MWh. Apesar desses pleitos ainda não terem sido atendidos,
o PISF também poderia considerar esta linha de ação como estratégia de médio e longo
prazo para obter energia de baixo custo. Conforme ressaltado, essa estratégia seria
aplicável para atendimento à demanda de energia para o bombeamento da vazão de até
26,4 m3/s.
Para o bombeamento da vazão excepcional, cerca de 100 m3/s (127 – 26,4), segundo o
trabalho, a melhor estratégia seria a Codevasf firmar um eventual acordo comercial
diretamente com a CHESF, para adquirir energia em momentos de abundância de água
no reservatório de Sobradinho (quando ocorre vertimentos sem geração de energia
elétrica). Nesses momentos de vertimento, a tendência seria que o custo de energia fosse
muito baixo e, havendo capacidade de reservação nas bacias receptoras, o bombeamento
poderia ser feito até no limite de 127 m3/s enchendo os reservatórios. Porém, esse arranjo
também iria demandar mudanças na legislação em vigor.
Ainda, dentro do tratamento diferenciado, uma estratégia adicional seria tentar reduzir a
incidência de encargos setoriais no consumo de energia elétrica do PISF no sentido de
melhorar sua sustentabilidade.
Embora existam elementos, sob o ponto de vista das políticas públicas, que sustentariam
uma diferenciação do PISF em relação a outros grandes consumidores de energia elétrica
para embasar os pleitos acima citados, essa linha de ação provavelmente não traria uma
solução imediata para a questão energética, por demandar alterações no arcabouço legal
e regulatório do setor elétrico.
Com efeito, foram questionados o MI e a Codevasf, após resumir as considerações acima,
como se pretende promover a sustentabilidade energética do PISF, a médio e longo prazo,
por meio da aquisição de energia de baixo custo.
Segundo o MI, a sustentabilidade operacional e financeira do PISF é um desafio. Requer
que algumas condições favoráveis sejam vislumbradas e construídas. Entre essas
condições favoráveis encontra-se achar energia mais barata ou subsidiada. Com efeito,
algumas hipóteses teriam sido levantadas e postas nas mesas de discussões, não tendo
ainda sido tirado nenhum encaminhamento plausível e definitivo. Aqui, igualmente,
requeria amadurecimento, conceituação, conhecer casos já utilizados e, principalmente,
negociação com as áreas afins. Portanto, de acordo com o ministério estaria sendo
perseguida uma estratégia nesse sentido.
Para a Codevasf, há muita incerteza sobre o custo da energia a médio e longo prazo,
requerendo a adoção de estratégia adequada. Para tanto, a Codevasf estaria aprimorando
o seu conhecimento sobre o complexo mercado de energia e não poderia prescindir do
apoio de consultoria especializada no momento de tomar decisão. Essa questão já teria
sido levada ao MI, a fim de que pudesse ser discutida num nível hierárquico superior e
até mesmo no Conselho Gestor do PISF, pois haveria oportunidades para se adotar
soluções como:
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a) implantar autoprodução com base nas fontes de energia alternativas (eólica e solar);
b) buscar tratamento diferenciado para o PISF junto ao setor elétrico (isenção dos
encargos setoriais e do pagamento da demanda);
c) pleitear isenção na cobrança de impostos federal e estadual (o ICMS do Estado de
Pernambuco representa um custo adicional de 25% na tarifa atual de energia elétrica);
e
d) enquadrar o PISF como consumidor cativo.
Algumas dessas medidas requereriam autorização legislativa.
Pelo trabalho e pelas manifestações dos agentes envolvidos, verifica-se que opções para
se adquirir energia mais barata ou subsidiada estão sendo estudadas. Ocorre que, por mais
que se tenha avançado no assunto, a Codevasf ainda percebe que necessitará do apoio de
consultoria especializada para tomar decisões energéticas que terão relevante impacto na
sustentabilidade do PISF.
##/Fato##
Causa
Falta de pessoal especializado na área de mercado de energia. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“O conhecimento especializado no mercado de energia, de fato, é carente no
âmbito da Codevasf, sobretudo no tocante ao mercado livre.
Vale destacar que a Codevasf implantou e opera estações de bombeamento
elevatórias de grande porte, como exemplo, as seguintes:
EB 200, do Projeto Salitre projetadas para 6 bombas com motores de 2.205
KW, com duas bombas em operação; desde 2004;
EB-1, do projeto Jaíba, com 5 bombas com motores de 1700 HP (1267,69
KW) e 4 bombas de 3.500 HP (2.609,95 KW), todas em operação há mais de
25 anos.
Em ambos os casos, bem como em todas as demais estações de bombeamento
elevatórias, ou não, o contrato de fornecimento de energia foi celebrado sob o
regime de consumidor cativo.
A opção pelo mercado livre no caso do PISF foi tomada no âmbito do MI e a
Codevasf quando instada a atuar, o fez sob o assessoramento de consultoria
especializada em razão de, na ocasião desconhecer o regime de contratação e
operação no mercado livre.
Para bombeamento da vazão destinada ao abastecimento humano de 26,4 m3/s, a
Codevasf, com apoio de consultoria especializada, adotará providências no
sentido de aferir comparativamente eventuais vantagens entre os mercados livre e
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cativo visando à posterior alteração para o regime de consumidor cativo ou
manutenção do regime de mercado livre e, em adição confirmar a vantagem de
outra contratação no mercado livre para o bombeamento da vazão excepcional
(até 100 m³/s adicionais) em função da maior oferta de energia, resultante dos
maiores volumes armazenados em Sobradinho.
Paralelamente à determinação e adoção do regime mais vantajoso a Codevasf
poderá adotar as seguintes providências:
a) Solicitar ao MI a descentralização de recursos orçamentários para implantar
instalações de geração de energia alternativa (eólica e solar) com base nas
conclusões dos estudos contratados pelo MI cujo objeto é a elaboração de
Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, com objetivo de
determinar o potencial de uso de fontes de energia renovável agregadas ao
PISF.
b) A partir das providências atinentes à determinação do regime mais vantajoso
para o PISF, adotar providências, junto ao MI, para a diferenciação do PISF
no contexto do setor elétrico, em face de sua finalidade econômico-social, por
meio da isenção dos encargos setoriais e do pagamento da demanda.
c) Implementar programas (operadora) e demandar a elaboração e apresentação
de outros programas ou sugestões para induzir ao uso eficiente e racional dos
recursos hídricos disponibilizados pelo PISF, junto aos seguintes órgãos e
fontes:
1. MI (art. 4°, inciso IV, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006);
2. Conselho Gestor (art. 6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de
19/12/2006);
3. Demais órgãos integrantes do SGIB (art. 14°, inciso VI, do Decreto nº
5.995, e de 19/12/2006);
4. Disposições dos PGA’s (art. 18°, inciso VIII, do Decreto nº 5.995, de
19/12/2006).
d) Envidar esforços no sentido de obter junto ao MI e ao Conselho Gestor (art.
6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) a prioridade deste para a
implantação e operação, o mais breve possível das cinco unidades geradoras
de energia (PCH’s) previstas no projeto básico que integram o sistema adutor
principal do eixo norte.
e) Em atuação conjunta com o MI e ao Conselho Gestor (art. 6°, inciso VI, do
Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) adotar medidas jurídico-administrativas para
postular a isenção na cobrança de impostos federais e estaduais incidentes
sobre a tarifa de energia elétrica.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
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“O MI concorda com as considerações da equipe de auditoria dessa CGU.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Conforme apontado, a Codevasf reconhece que é carente no tocante ao conhecimento
especializado no mercado de energia, sobretudo no tocante ao mercado livre.
Além disso, destaca que implantou e opera estações de bombeamento elevatórias de
grande porte, em que o contrato de fornecimento de energia foi celebrado sob o regime
de consumidor cativo.
Ressalta que a opção pelo mercado livre no caso do PISF foi tomada no âmbito do MI e
a Codevasf quando instada a atuar, o fez sob o assessoramento de consultoria
especializada em razão de, na ocasião desconhecer o regime de contratação e operação
no mercado livre.
Depois, descreve sua estratégia de como utilizaria o apoio de consultoria especializada
para adoção do regime mais vantajoso, em função da vazão destinada ao abastecimento
humano ou excepcional.
Ainda, se forma proativa e positiva, sugere as seguintes providências:
a) Solicitar ao MI a descentralização de recursos orçamentários para implantar
instalações de geração de energia alternativa (eólica e solar) com base nas conclusões
dos estudos contratados pelo MI cujo objeto é a elaboração de Estudo de Viabilidade
Técnica, Econômica e Ambiental, com objetivo de determinar o potencial de uso de
fontes de energia renovável agregadas ao PISF.
b) A partir das providências atinentes à determinação do regime mais vantajoso para o
PISF, adotar providências, junto ao MI, para a diferenciação do PISF no contexto do
setor elétrico, em face de sua finalidade econômico-social, por meio da isenção dos
encargos setoriais e do pagamento da demanda.
c) Implementar programas (operadora) e demandar a elaboração e apresentação de
outros programas ou sugestões para induzir ao uso eficiente e racional dos recursos
hídricos disponibilizados pelo PISF, junto aos seguintes órgãos e fontes:
1. MI (art. 4°, inciso IV, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006);
2. Conselho Gestor (art. 6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006);
3. Demais órgãos integrantes do SGIB (art. 14°, inciso VI, do Decreto nº 5.995,
e de 19/12/2006);
4. Disposições dos PGA’s (art. 18°, inciso VIII, do Decreto nº 5.995, de
19/12/2006).
d) Envidar esforços no sentido de obter junto ao MI e ao Conselho Gestor (art. 6°, inciso
VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) a prioridade deste para a implantação e
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operação, o mais breve possível das cinco unidades geradoras de energia (PCH’s)
previstas no projeto básico que integram o sistema adutor principal do eixo norte.
e) Em atuação conjunta com o MI e ao Conselho Gestor (art. 6°, inciso VI, do Decreto
nº 5.995, de 19/12/2006) adotar medidas jurídico-administrativas para postular a
isenção na cobrança de impostos federais e estaduais incidentes sobre a tarifa de
energia elétrica.
Por sua vez, o MI concorda com as considerações da equipe de auditoria.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: À Codevasf: Contratar consultoria especializada como apoio para
garantir que as decisões que envolvam aquisição de energia ocorram a custos mínimos.
Recomendação 2: À Codevasf: Solicitar ao MI a descentralização de recursos
orçamentários para implantar instalações de geração de energia alternativa (eólica e solar)
com base nas conclusões dos estudos contratados pelo MI cujo objeto é a elaboração de
Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, com objetivo de determinar o
potencial de uso de fontes de energia renovável agregadas ao PISF.
Recomendação 3: À Codevasf: A partir das providências atinentes à determinação do
regime mais vantajoso para o PISF, adotar providências, junto ao MI, para a diferenciação
do PISF no contexto do setor elétrico, em face de sua finalidade econômico-social, por
meio da isenção dos encargos setoriais e do pagamento da demanda.
Recomendação 4: À Codevasf: Implementar programas (operadora) e demandar a
elaboração e apresentação de outros programas ou sugestões para induzir ao uso eficiente
e racional dos recursos hídricos disponibilizados pelo PISF, junto aos seguintes órgãos e
fontes: 1. MI (art. 4°, inciso IV, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006); 2. Conselho Gestor
(art. 6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006); 3. Demais órgãos integrantes do
SGIB (art. 14°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, e de 19/12/2006); 4. Disposições dos
PGA's (art. 18°, inciso VIII, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006).
Recomendação 5: À Codevasf: Obter junto ao MI e ao Conselho Gestor (art. 6°, inciso
VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) a prioridade deste para a implantação e operação,
o mais breve possível das cinco unidades geradoras de energia (PCH's) previstas no
projeto básico que integram o sistema adutor principal do eixo norte.
Recomendação 6: À Codevasf: Em atuação conjunta com o MI e ao Conselho Gestor (art.
6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) adotar medidas jurídico-
administrativas para postular a isenção na cobrança de impostos federais e estaduais
incidentes sobre a tarifa de energia elétrica.
Recomendação 7: Ao MI: Avaliar e tomar as providências cabíveis quanto à
descentralização de recursos orçamentários para implantar instalações de geração de
energia alternativa (eólica e solar) com base nas conclusões dos estudos contratados pelo
MI cujo objeto é a elaboração de Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental,
com objetivo de determinar o potencial de uso de fontes de energia renovável agregadas
ao PISF.
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Recomendação 8: Ao MI: Adotar providências visando a diferenciação do PISF no
contexto do setor elétrico, em face de sua finalidade econômico-social, por meio da
isenção dos encargos setoriais e do pagamento da demanda.
Recomendação 9: Ao MI: Demandar a elaboração e apresentação de programas ou
sugestões para induzir ao uso eficiente e racional dos recursos hídricos disponibilizados
pelo PISF.
Recomendação 10: Ao MI: Avaliar e, se for o caso, obter junto ao Conselho Gestor (art.
6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) a prioridade deste para a implantação
e operação, o mais breve possível das cinco unidades geradoras de energia (PCH's)
previstas no projeto básico que integram o sistema adutor principal do eixo norte.
Recomendação 11: Ao MI: Adotar medidas jurídico-administrativas para postular a
isenção na cobrança de impostos federais e estaduais incidentes sobre a tarifa de energia
elétrica.
1.1.1.25 CONSTATAÇÃO
Falta de planejamento energético de longo prazo, devido à imprevisão do
cronograma de entregas
Fato
Ao se ponderar uma linha de ação mais viável para o início das operações do PISF,
atendendo as regras vigentes do setor elétrico, para a contratação da energia necessária a
operação do projeto, o trabalho registra que é prevista a possibilidade da Codevasf
adquirir contratos no Ambiente de Comercialização Livre (ACL) diretamente de
comercializadoras ou de empresas de geração que não sejam obrigadas a vender
exclusivamente nos leilões promovidos pelo governo federal.
Essa opção permitiria equacionar a necessidade obtenção da energia no curto prazo.
Contudo, a hidrologia crítica que persiste desde 2013 elevou os preços negociados no
mercado livre de energia, resultando em preços incompatíveis com o objetivo de buscar
baixo custo para o insumo energia elétrica. Nesse contexto, o Preço de Liquidação de
Diferenças (PLD) do mercado livre, tem limites inferior e superior estabelecidos pela
ANEEL, que estariam em processo de revisão.
Segundo a FGV, as mudanças propostas são de grande proporção, em particular no
sentido de reduzir o preço máximo de R$ 822/MWh para R$ 388/MWh, com potencial
para alterar substancialmente a dinâmica de comercialização de energia no ACL. Diante
dessas indefinições, o momento, de acordo com a fundação, não seria oportuno para a
contratação de longo prazo. Assim sendo, as estratégias para aquisição da energia no
mercado livre deveriam ser estabelecidas a partir de um ou dois cenários de perfil de
consumo, a serem definidos com base em previsão dos bombeamentos nos dois primeiros
anos de operação. Dada a conjuntura atual do setor elétrico, poderia ainda ser considerada
a contratação de um volume mínimo de energia (correspondente ao bombeamento
mínimo firme) para início das operações do PISF, postergando a decisão de contratação
do volume de energia complementar para o mês a mês da operação, quando se
confirmariam consumo e referências de preços. Assim, quando houvesse melhoria na
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conjuntura de oferta de energia e consequente redução de preços, a Codevasf poderia
viabilizar contratos mais longos, com prazo de até 4 (quatro) anos de suprimento, por
exemplo.
Sobre o assunto, solicitou-se ao MI e à Codevasf que apresentassem, em detalhes, as
estratégias para aquisição da energia a curto prazo e os marcos previstos para a
viabilização de contratos mais longos, considerando que o modelo de contratação e
formas de aquisição disponíveis, atendendo às regras vigentes do setor elétrico, no
momento, mostram-se como uma linha de ação mais viável para o início das operações
do PISF.
De acordo com o MI, a aquisição de energia para o PISF, no momento, vem sendo
praticada pela operadora federal do PISF, com contrato de curto prazo nas condições
reinantes no mercado de energia, atualmente. Maiores detalhes, ainda requereriam
conclusão das discussões em curso.
Segundo a Codevasf, a estratégia para aquisição de energia elétrica no curto prazo
dependeria fundamentalmente dos volumes a serem contratados. Esses são informados
pelo MI e dependeriam do cronograma das obras. Em sua manifestação, a empresa declara
que foi realizada uma estimativa de consumo para os meses de julho a dezembro de 2015
e janeiro a dezembro de 2016 e então foi procedido um leilão público de compra de
energia elétrica. Nesse primeiro momento, a estratégia adotada teria sido a seguinte:
aquisição de 100% do consumo informado pelo MI para o período de julho a dezembro
de 2015 e de 10% para o período de janeiro a dezembro de 2016. Assim, em função da
incerteza no cronograma de obras e ao recurso orçamentário disponível neste momento
teria se optado por essa estratégia. Para os contratos de longo prazo, teria que se aguardar
até que ficasse mais bem delineado o cronograma com as entregas das estruturas e dos
trechos e com o início da etapa operacional. Também se deveria contar com o modelo de
Plano de Gestão Anual (que inclui as regras operacionais), ora em fase de concepção. Por
fim, prevê que, até o final do corrente ano, seria possível definir-se a estratégia mais
adequada.
Conforme exposto, verifica-se que a estratégia de aquisição de energia depende do perfil
de consumo, o que não é possível estabelecer devido à indefinição do cronograma de
entregas das estruturas e trechos.
##/Fato##
Causa
Incerteza quanto ao cronograma de obras e ao recurso orçamentário disponível, falta do
PGA, para a definição das regras operacionais, além de óbices impostos pelo MI, como:
nenhum comissionamento de EB’s elevatórias ainda ter sido realizado; assim como a
participação e acesso dos técnicos da operadora aos testes e ensaios nas instalações do
PISF tem sido evitado por parte das autoridades envolvidas.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
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“É de extrema clareza para todos os agentes envolvidos na gestão do PISF que a
estratégia de aquisição de energia depende de projeções de médio e longo prazo
para o consumo.
Em nosso entendimento a inviabilidade de elaboração desta estratégia
isoladamente pela operadora federal é constatada pela falta de autonomia técnica,
administrativa, orçamentária e financeira, fazendo com que a Codevasf não possua
qualquer governança sobre a confiabilidade do cronograma de entregas das
estruturas e trechos.
Por outro lado, ainda que à operadora fosse facultado tal nível de envolvimento,
bem como dita governança, não há até o momento qualquer projeção de demandas
por parte dos estados usuários dos recursos hídricos.
Resta à operadora a continuidade das incessantes tentativas de obter do MI
cronogramas com alguma confiabilidade, malgrado todos os óbices que têm sido
impostos, a exemplo do fato de que nenhum comissionamento de EB’s elevatórias
ainda foi realizado de tal modo que, as curvas características reais de desempenho
das bombas não são conhecidas, assim como a participação e acesso dos técnicos
da operadora aos testes e ensaios nas instalações do PISF tem sido evitado por
parte das autoridades envolvidas.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“O MI vai realizar estudo acerca da demanda água aduzida a ser apresentada pelos
Estados, quando tão somente, promoverá as diretrizes para a contratação de
energia a longo prazo, cabendo tal contração a Operadora do PISF.
O MI já esta promovendo o comissionamento das EBs elevatórias.
A Codevasf já encontra-se em campo e participando dos testes e ensaios,
conforme documento do MI que requereu sua presença nos referidos testes.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf declara, no mesmo sentido dos apontamentos da equipe de auditoria, que a
estratégia de aquisição de energia depende de projeções de médio e longo prazo para o
consumo.
Em seguida, alerta que, mesmo que houvesse cronograma de entregas das estruturas e
trechos confiável, não haveria, até aquele momento, qualquer projeção de demandas por
parte dos estados usuários dos recursos hídricos.
Por fim, afirma que óbices têm sido impostos, pelo MI, como: nenhum comissionamento
de EB’s elevatórias ainda ter sido realizado; assim como a participação e acesso dos
técnicos da operadora aos testes e ensaios nas instalações do PISF tem sido evitado por
parte das autoridades envolvidas.
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Em sua manifestação, para que seja possível a definição de estratégia para a aquisição de
energia a longo prazo, o MI declara que vai realizar estudo acerca da demanda água
aduzida a ser apresentada pelos Estados.
Quanto à observação de que nenhum comissionamento de EB’s elevatórias teria sido
realizado, o MI afirma já estar promovendo esse comissionamento.
Quanto ao comentário de que a participação e acesso dos técnicos da operadora aos testes
e ensaios nas instalações do PISF estaria sendo evitado por parte das autoridades
envolvidas, o MI assegura que a Codevasf já se encontraria em campo, participando dos
testes e ensaios, conforme documento do MI que requereu sua presença nos referidos
testes. Cabe ressaltar que esse citado documento não foi encaminhado à equipe de
auditoria.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Apresentar estudo acerca da demanda água aduzida a ser
demandada pelos Estados.
Recomendação 2: Ao MI: Apresentar as diretrizes para a contratação de energia a longo
prazo para a operação e manutenção do PISF.
Recomendação 3: Ao MI: Realizar comissionamento de EB's elevatórias de tal modo que,
as curvas características reais de desempenho das bombas sejam conhecidas.
Recomendação 4: Ao MI: Garantir a participação e acesso dos técnicos da operadora aos
testes e ensaios nas instalações do PISF.
Recomendação 5: À Codevasf: Apresentar estratégia para aquisição de energia a longo
prazo para a operação e manutenção do PISF.
1.1.1.26 CONSTATAÇÃO
Falta de estudos quanto ao uso de autoprodução de energia
Fato
Ainda dentro da linha de ação de contratação da energia para o PISF dentro das regras
vigentes do setor elétrico, segundo a FGV, existe também a possibilidade de
autoprodução total ou parcial da energia a ser utilizada pelos consumidores livres. A
autoprodução poderia eventualmente viabilizar energia com custos inferiores aos
oferecidos no mercado livre atualmente, em especial a geração a partir de Pequenas
Centrais Hidrelétricas (PCH) que aproveitassem a própria infraestrutura do PISF
(barragens, tomada d’água, túnel adutor, válvulas dispersoras). Esse modelo, de acordo
com o trabalho, teria sido previsto no projeto executivo, porém teve implantação
postergada, de forma que a autoprodução com PCH’s não seria capaz de viabilizar energia
de baixo custo na fase inicial de operação do PISF.
Assim como a autoprodução a partir de PCH’s, a geração de parte da energia do PISF a
partir de outras fontes como térmica, eólica, solar, biomassa, entre outras, poderiam ser
estudadas, identificando a viabilidade técnica e econômica. Porém, de acordo com o
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trabalho, no que diz respeito a obtenção de energia de baixo custo, essas fontes poderiam
não retornar os resultados esperados no curto prazo. Além de demandar investimentos
iniciais pesados, podem ter custos elevados ou limitações de disponibilidade de
combustível (caso de térmica a gás, por exemplo), entre outros fatores limitantes. A
energia solar seria um exemplo destas limitações uma vez que trata-se de tecnologia ainda
não disseminada no Brasil, em especial para atender ao consumo de maior porte como o
do PISF. De toda forma, seria recomendável reavaliar futuramente essas alternativas
como estratégia de longo prazo para atendimento parcial das necessidades de energia do
projeto.
Assim, foi solicitado ao MI e à Codevasf manifestarem-se quanto ao possível uso de
autoprodução parcial da energia por meio de fontes alternativas, como estratégia de longo
prazo para atendimento de parte das necessidades de energia do projeto.
Segundo o MI, a autoprodução, o suprimento e a aquisição de energia requer estudos e
isto também tem sido aventado nas discussões correntes dentro do tema sustentabilidade
operacional e financeira do PISF. O MI ressalta que a previsão de implantar PCH junto
ao PISF não seria do projeto executivo e sim do projeto básico. No projeto teria sido
recepcionada e julgada viável para os reservatórios Jati e Atalho.
Para a Codevasf, a utilização de autoprodução parcial como estratégia de longo prazo
apresenta-se como umas das opções a serem consideradas, muito embora se precise
verificar qual seria o impacto destes custos de operação e manutenção das novas
estruturas na tarifa final para os consumidores.
Infere-se pela posição da FGV que essas formas alternativas de energia seriam viáveis a
longo prazo. Por outro lado, o MI declara que a implantação de PCH, de acordo com o
projeto, seria viável para os reservatórios Jati e Atalho. De qualquer forma, torna-se clara
a necessidade de maiores estudos para se verificar e a possibilidade da execução de obras
visando a autoprodução de energia por meio de pequenas usinas hidrelétricas, bem como
de energias alternativas (eólica e solar).
##/Fato##
Causa
Falta de iniciativa por parte do MI.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“Reitero as medidas a) e d) propostas na resposta ao item 1.1.1.24.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“Está em curso uma proposta para um estudo de Viabilidade Técnica, Econômica
e Ambiental, com o objetivo de determinar o potencial de uso de fontes de energias
alternativas agregadas ao PISF, em desenvolvimento pelo INTERAGUAS.”
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##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf não trouxe novas informações.
Por sua vez, o MI afirma que estaria em curso uma proposta para um estudo de
Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, com o objetivo de determinar o potencial
de uso de fontes de energias alternativas agregadas ao PISF, em desenvolvimento pelo
INTERAGUAS. Vale relatar que não foi encaminhado nenhum documento sobre o
assunto, mas sua resposta demonstra concordância quanto a relevância do tema.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Ao MI: Realizar estudos sobre a possibilidade da execução de obras
visando à autoprodução de energia por meio de pequenas usinas hidrelétricas, bem como
de energias alternativas (eólica e solar), inclusive quanto à possibilidade de se obter
recursos.
1.1.1.27 CONSTATAÇÃO
Falta de estudos e definição quanto à venda de vazões para consumidores
autorizados ou independentes
Fato
Segundo a FGV, a proposta de diretrizes regulatórias em discussão entre a ANA, MI e
Codevasf contempla a possibilidade de venda de vazões do PISF para consumidores
autorizados ou independentes.
Segundo a proposta, consumidores autorizados seriam usuários do PISF que utilizariam
a parcela de vazão firme – considerada no PGA como reservada aos Estados – e pagariam
diretamente a operadora federal pelos preços regulados. Os valores pagos pelo
consumidor autorizado seriam abatidos dos valores a serem pagos pela respectiva
operadora estadual.
Consumidores independentes, por sua vez, seriam usuários do PISF que consumissem um
volume superior a 130.000 m3/mês (correspondente a uma vazão contínua superior a 50
L/s). Esses consumidores deveriam assinar contrato de serviços de adução de água bruta
com a operadora federal e os volumes contratados não seriam contabilizados dentro dos
volumes previstos para as operadoras estaduais.
Um consumidor autorizado ou independente, portanto, poderia ser uma indústria existente
nas localidades abrangidas pelo PISF ou que venham a se instalar em função da garantia
hídrica na região. Um exemplo são empresas de construção civil que necessitam de água
para realização de empreendimentos de médio e grande portes.
Assim, haveria duas principais vantagens na venda da água do PISF para esses
consumidores. A primeira vantagem seria a possibilidade dos consumidores remunerarem
um valor maior pelo uso da água (em comparação com os serviços de abastecimento
público, uso prioritário a ser atendido pelo empreendimento). A segunda vantagem, por
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sua vez, seria a possibilidade de cobrar uma tarifa menor aos Estados, considerando que
existam outras fontes de receita para custear a operação e manutenção do PISF.
Dessa forma, a partir do início da operação do empreendimento, haveria a possibilidade
da operadora federal estruturar estratégias para atrair potenciais consumidores e vender
parcela da vazão de água não utilizada pelos Estados ou de eventual aumento da vazão
outorgada pela ANA.
Portanto, solicitou-se do MI e da Codevasf, manifestação sobre o exposto, informando a
situação atual da discussão entre a ANA, MI e Codevasf, sobre a proposta de diretrizes
regulatórias que contemplaria a possibilidade de venda de vazões do PISF para
consumidores autorizados ou independentes.
Em sua manifestação, o MI considera um aspecto importante e interessante, dado seu
potencial impacto na sustentabilidade do PISF. Segundo o ministério, os termos
"consumidores autorizados ou independentes" são conceitos não ainda adotados no
"léxico PISF", consistindo num conceito ainda em desenvolvimento aventado nos estudos
em curso. Assim, a adoção destes conceitos, passa, primeiramente, pela sua recepção no
âmbito da outorga emitida em prol do PISF. Tendo sido já posta essa possibilidade, de
forma incipiente, desencadeou-se a discussão sobre o assunto, mas que requereria ainda
estudos, análise e discussão, notadamente, com o órgão licenciador hídrico.
Para a Codevasf, a possibilidade de venda de vazões do PISF para consumidores
autorizados ou independentes, conforme mencionado no Produto 3 da FGV, de fato foi
objeto de discussão envolvendo a ANA, o MI e a Codevasf, havendo consenso favorável,
tendo em vista os benefícios suscitados. Contudo, segundo a empresa pública, esse seria
um assunto típico a ser aprofundado no âmbito do Conselho Gestor, que deverá se
pronunciar formalmente a respeito, respeitadas as atribuições atinentes da ANA.
Por todo o exposto, conclui-se que é consenso que a venda de vazões do PISF para
consumidores autorizados ou independentes poderia ter um relevante impacto na
sustentabilidade do PISF, considerando que se poderia cobrar uma tarifa menor dos
Estados já que existiriam outras fontes de receita para custear a operação e manutenção
do PISF.
##/Fato##
Causa
Falta de desfecho e encaminhamento nas discussões sobre a venda de vazões para
consumidores.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“O texto da CGU reproduz, com fidelidade, o estado da arte sobre o tema. A
expectativa é a de que a ANA o regulamente.”
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Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“A SIH/MI juntamente com os órgãos que se representam no Grupo de Trabalho
Interinstitucional, já está desenvolvendo estudos acerca do acesso dos
consumidores independentes, carecendo apenas de regulamentação por parte da
ANA.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Não há novas informações da Codevasf a serem analisadas.
Quanto ao MI, é informado que, juntamente com os órgãos que se representam no Grupo
de Trabalho Interinstitucional, já estariam sendo desenvolvidos estudos acerca do acesso
dos consumidores independentes, carecendo apenas de regulamentação por parte da
ANA.
De fato, ao ser verificar a Ajuda-Memória da 6ª Reunião do Grupo de Trabalho, Portaria
Ministerial nº3, de 14/08/2015, datada de 14/03/2016, é constatado que foi estabelecido
subgrupo composto pela ANA (Coordenador), MPOG/SPI, MI/SIH e Codevasf para
tratar das “Regras de Uso da Água do PISF pelo Consumidor Independente”.
Como resultado dos estudos promovidos, o GTI (Grupo de Trabalho Interministerial)
acordou por unanimidade o disposto a seguir.
“Consumidores independentes são aqueles cujo consumo individualizado pode ser
considerado elevado e que eventualmente demandem conexão direta às
infraestruturas do PISF.
Será previsto a possibilidade de existência dessa categoria de consumidor.
Não será para abastecimento humano.
Terá que ter um “porte mínimo” que justifique como Consumidor Independente -
CI.
Condicionado à existência de disponibilidade hídrica (pedido de aumento da
vazão outorgada ao PISF ou por “desistência” de parcela de sua água pelo Estado.)
Obs: Por conta disso, a água a ser fornecida ao CI não está necessariamente
incluída na vazão outorgada e na repartição de vazões entre os Estados. Se
houver aquela “desistência” (o que é quase impossivel), ai sim haveria
necessidade de autorização da Operadora Estadual e estaria incialmente incluída
na repartição entre os Estados.
Tarifa será, no mínimo, superior ao custo incremental que esse CI traz para o
projeto.
O benefício decorrente do CI será apropriado aos Estados.
A tarifa é paga diretamente do CI para a Operadora FEDERAL. (O CI não se
relaciona com a Operadora Estadual). “
Além desse assunto, foram discutidos de forma produtiva: a Operação dos eixos
complementares; pequenos consumidores; abastecimento das comunidades definidas na
licença ambiental; modelo de sustentabilidade (tarifas e fluxo de pagamentos e garantias);
recuperação e delegação da operação e manutenção dos reservatórios já existentes que
mantém relação com PISF; Sustentabilidade dos perímetros irrigados do DNOCS.
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Com efeito, foram acordadas posições e feitos encaminhamentos, tornando-se o grupo
instância relevante para discussão dos temas relativos a operação e manutenção do PISF,
como forma de preparação para as reuniões do Conselho Gestor.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: À Codevasf: Realizar estudos, análises e discussões com os órgãos
competentes no sentido de aprovar ou não um modelo de venda de vazões do PISF para
consumidores autorizados ou independentes, de forma a diminuir a tarifa dos Estados.
Recomendação 2: Ao MI: Realizar estudos, análises e discussões com os órgãos
competentes no sentido de aprovar ou não um modelo de venda de vazões do PISF para
consumidores autorizados ou independentes, de forma a diminuir a tarifa dos Estados.
1.1.1.28 CONSTATAÇÃO
Indefinição quanto a forma e método utilizados para prestação de serviços de
operação e manutenção
Fato
De acordo com a FGV, na fase inicial de operação, em que construção, pré-operação e
operação estarão ocorrendo simultaneamente na obra, e em que ainda persistirão
incertezas quanto aos serviços a serem prestados, a terceirização dos serviços deve seguir
o regime da Lei nº 8.666/93. Até porque, trata-se de contratação que não exige uma
modelagem sofisticada que demanda um tempo relevante.
Entretanto, ultrapassada essa fase inicial de operação, a fundação sugere contratar a
prestação de serviços terceirizados de operação e manutenção da infraestrutura do PISF
por meio de modelos de concessão que privilegiem a visão de médio e longo prazos.
Nesse caso, sugere analisar a possibilidade de transição de um modelo de contratações de
serviços continuados previstos na Lei nº 8.666/93 para uma modalidade de Concessão ou
Parceria Público Privada (PPP).
Segundo ela, no caso de uma concessão/PPP existiria maior flexibilidade na gestão e
potencial de inovação, trazendo para a gestão do PISF as vantagens da iniciativa privada,
mas preservando o interesse público através da regulação por contrato entre a Codevasf
e o concessionário. O ente privado teria a possibilidade de definir seus processos de
trabalho para promover ganhos de eficiência, sendo remunerado pelo desempenho
alcançado. Outra vantagem apresentada por esse modelo seria a possibilidade dos
usuários (Estados receptores e outros) pagarem diretamente ao concessionário a cobrança
da água transposta, evitando que os recursos transitem pelo Tesouro Nacional onde
estariam sujeitos a contingenciamentos e às restrições para aplicação de recursos
públicos.
Com base na análise emitida pela FGV, foi solicitado que o MI e a Codevasf se
manifestassem quanto aos benefícios e desvantagens, bem como as providências que, se
for o caso, tomariam, para a transição de um modelo de contratações de serviços
continuados previstos na Lei nº 8.666/93 para uma modalidade de Concessão ou PPP.
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Segundo o MI, não há incerteza quanto aos serviços a serem prestados, e sim quanto à
forma e ao método utilizados para prestá-los. A sugestão apresentada no segundo
parágrafo deste item é uma das formas legalmente possíveis para consumação da
prestação do serviço. Ocorre que falar das vantagens e desvantagens da adoção dos
métodos e formas possíveis e legais para prestação de serviços do tipo em tela requer um
estudo e um consequente relatório fundamentado e consubstanciado. Com efeito,
qualquer tentativa de tratar o assunto sem discussão apropriada seria temerário e em nada
contribuiria ou enriqueceria para a sustentabilidade e melhoria futura do PISF. Assim, o
ministério prefere não adentrar e nem iniciar aqui tal tratativa por não ter ainda
posicionamento amadurecido, pela sua importância, pertinência e pelos potenciais
resultados decorrentes.
Para a Codevasf, por orientação do MI, está decidido que, na fase inicial de operação do
PISF, a terceirização dos serviços seguirá o regime da lei nº 8.666/93. A equipe da
Codevasf encarregada de coordenar a elaboração da proposta do modelo de gestão do
PISF entende como adequada, face às notáveis vantagens descritas pela FGV, a cogitação
de evoluir-se, numa segunda fase, para a contratação de tais serviços na modalidade de
Concessão ou PPP. No entanto, tal definição carece de decisão governamental superior,
o que inibe a Codevasf de tomar qualquer iniciativa por conta própria.
Em síntese, a Codevasf entende que, numa segunda fase, seria vantajosa a contratação de
serviços na modalidade de Concessão ou PPP. Por sua vez, o MI admite que falar das
vantagens e desvantagens da adoção dos métodos e formas possíveis e legais para
prestação de serviços do tipo em tela requereria um estudo e um consequente relatório
fundamentado e consubstanciado, o que parece ser a decisão mais acertada a se tomar.
##/Fato##
Causa
Falta de desfecho e encaminhamento nas discussões sobre a forma e método utilizados
para prestação de serviços de operação e manutenção.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria
Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as
manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de
Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:
“Não há propriamente uma contradição entre o MI e a CODEVASF nesse tópico.
Independentemente da apreciação tendencialmente favorável da equipe técnica da
CODEVASF à modalidade de Concessão ou PPP, é patente para a empresa que
tal decisão, ademais de estar afeta à esfera superior de decisão, não pode prescindir
de estudos aprofundados. Nesse sentido, louve-se a posição acauteladora do MI.”
Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as
manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:
“Já foram iniciados no âmbito da SIH/MI estudos referentes à possibilidade de se
conceder a O&M do PISF à iniciativa privada por meio de modalidade como:
Concessão ou Parceria Público Privada.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
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Análise do Controle Interno
Observa-se que é consenso a necessidade de estudos mais aprofundados sobre esse tema.
O MI, inclusive, declara já terem sido iniciados estudos referentes à possibilidade de se
conceder a O&M do PISF à iniciativa privada por meio das modalidades citadas.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: À Codevasf:. Apresentar uma proposta, fundamentada, de método e
forma legal que poderiam ser adotados para a prestação dos serviços de operação e
manutenção do PISF.
Recomendação 2: Ao MI: Apresentar relatório técnico-jurídico contendo estudo
fundamentando as vantagens e desvantagens da adoção de prestação de serviços na
modalidade de Concessão ou Parceria Público Privada.
III – CONCLUSÃO
Em face dos exames realizados, somos de opinião que a Unidade Gestora deve adotar
medidas corretivas com vistas a elidirem os pontos ressalvados nos itens:
1.1.1.4. Cronograma de marcos desatualizado;
1.1.1.5. Descontinuidade do acompanhamento do cronograma retroativo;
1.1.1.6. Fragilidades nas ações e entregas definidas para entidades não
participantes das oficinas;
1.1.1.7. Falta de Plano de Gestão de Riscos;
1.1.1.12. Indefinição do fluxo de aprovação do PGA;
1.1.1.13. Falta de formalização do Plano Diretor de Gestão (PDG);
1.1.1.14. Risco de baixa representatividade do Conselho Gestor;
1.1.1.15. Falta de formalização do suporte técnico da ANA;
1.1.1.17. Inadequação de procedimentos regulatórios;
1.1.1.18. Indefinição de responsabilidades quanto às dimensões de gestão de recursos
hídricos e desenvolvimento regional;
1.1.1.19. Falta de instrumento de gestão, com a definição de metas, meios e
incentivos;
1.1.1.20. Falta de mecanismos de controle que permitam o gerenciamento adaptativo;
1.1.1.22. Falta de garantia do uso da arrecadação da cobrança na operação e
manutenção do PISF, comprometendo a sustentabilidade do PISF;
1.1.1.24. Falta de conhecimento especializado no mercado de energia;
1.1.1.25. Falta de planejamento energético de longo prazo, devido à imprevisão do
cronograma de entregas;
1.1.1.26. Falta de estudos quanto ao uso de autoprodução de energia;
1.1.1.27. Falta de estudos e definição quanto à venda de vazões para consumidores
autorizados ou independentes; e
1.1.1.28. Indefinição quanto a forma e método utilizados para prestação de serviços
de operação e manutenção.
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Brasília/DF, 09 de agosto de 2016.