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PROCESSO DE DESREGULAMENTAÇÃO DO SETOR SUCROALCOOLEIRO
RENATA KOTWICA CABRAL
Graduada em Ciências Econômicas pelas Faculdades Metropolitanas Unidas
E-mail: [email protected]
FERNANDO HENRIQUE TAQUES
Mestre em Economia pelo PEPEP-PUC/SP e Professor das Faculdades Metropolitanas Unidas
e do Centro Universitário do Senac/SP
E-mail: [email protected]
ÁREA TEMÁTICA: 8. DESENVOLVIMENTO RURAL E AGRICULTURA
FAMILIAR
RESUMO: O trabalho em questão analisa o processo de desregulamentação do setor
sucroalcooleiro no Brasil, no período compreendido entre 1930 e 2000, durante dois
momentos distintos: na fase de intervenção estatal, quando o Estado exercia grande poder
sobre os grupos de interesses ligados à indústria do álcool e do açúcar e a fase de liberação do
setor à livre concorrência do mercado e a redução de subsídios aos agentes envolvidos, como
industriais e produtores. Como resultado, é possível observar que o processo de
desregulamentação do setor refletiu de maneira positiva para elevar o crescimento da
indústria, tornando-a mais competitiva no mercado interno e apta para concorrer no mercado
internacional.
Palavras-chave: Etanol, sucroalcooleiro, desregulamentação, cana-de-açúcar.
ABSTRACT: The present work examines the deregulation process of sugar and alcohol
production in Brazil, since 1930 until 2000 during two distinctive periods: the intense State
intervention when it wielded extensive power in the group interests related to the alcohol and
sugar industry and the period of free competition on the market, as well as the reduction of
subsidies for their producers. As a result , and possible observe que Sector deregulation
process reflected in a positive way to raise the Industry Growth, Making -a More Competitive
in the internal market and able to compete without international market .
Keywords: Ethanol, sugar-alcohol, deregulation, sugar cane.
INTRODUÇÃO
O etanol, combustível derivado da cana-de-açúcar, tornou-se uma alternativa aos
combustíveis fósseis no século XX, pois atende à preocupação com a sustentabilidade e o
2
meio ambiente. O clima favorável e grandes extensões de terras agricultáveis para o cultivo da
planta viabilizaram a produção deste combustível no Brasil (COPERSUCAR,1989).
Para combater os efeitos da primeira grande crise mundial do petróleo, no início da
década de 1970, onde o preço do barril sofreu aumento de mais de 1000%
(COPERSUCAR,1989), o governo brasileiro criou o programa Proálcool, tentando amenizar
o impacto negativo na economia brasileira na época, pois, à medida que se importava mais
petróleo, a balança comercial mergulhava em profundo déficit, aumentando, dessa forma, a
dívida externa.
Durante o programa de incentivo à produção de etanol, a indústria sucroalcooleira
manteve uma estrutura essencialmente subvencionada pelo governo, que controlava a oferta e
a demanda do insumo e, consequentemente, seus preços. Quando o estado parou de subsidiar
o setor, em decorrência dos altos gastos governamentais, e do baixo retorno dos
investimentos, muitas usinas pequenas faliram e algumas das grandes usinas começaram a
adquirir outras menores no intuito de manterem-se no mercado. Dessa forma, promoveu-se
uma grande reestruturação na agroindústria canavieira e a regulamentação dos preços ficou
aquém do livre mercado da oferta e da demanda.
Considerando que o setor sucroalcooleiro teve grande importância econômica no
Brasil, durante o século XX, ao ponto de ter intervenção estatal por quase sessenta anos e
ainda assim movimentar expressiva quantidade de capital, é um cenário de interesses político-
econômicos que estruturam-se como grupos de poder juntamente ao Estado. Isso começou a
ser modificado quando houve a desregulamentação do setor, a partir de 1990.
Dessa forma, objetivo da pesquisa em questão é analisar a estrutura político-
econômica da indústria sucroalcooleira no Brasil, no período de 1930 até a desregulamentação
estatal do setor na década de 1990 no Brasil e pós-desregulamentação até o ano 2000.
A metodologia empregada consiste em uma abordagem histórica sobre o avanço das
políticas voltadas para a indústria sucroalcooleira. Além disso, faz uso dos indicadores PIB,
produção de álcool e açúcar, preços do álcool, no período entre 1930 e 2000 cujas fontes são
IPEADATA, SECEX e COPERSUCAR.
A pesquisa é descrita em três seções, além da introdução e da conclusão. A primeira
trata da evolução histórica da indústria canavieira no Brasil a partir do governo de Getúlio
Vargas, em 1930, até o início da crise do programa Proálcool, a partir de 1986. A segunda é
destinada à análise do momento pós-desregulamentação do setor, no início da década de 1990,
3
quando o setor da cana-de-açúcar passa por uma reestruturação econômica, buscando
compreender os efeitos desse processo sobre o setor.
1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA INDÚSTRIA SUCROALCOOLEIRA NO BRASIL
1.1 O açúcar e seu eixo produtor
A cana-de-açúcar foi, por muito tempo, um importante insumo para o
desenvolvimento da estrutura de produção agrícola brasileira, a qual concedeu ao homem,
além do açúcar como alimento, o etanol como biocombustível que gerou, a partir da década
de 1930, grande mudança na agroindústria nacional e trouxe benefícios para vários ramos da
indústria brasileira, como o setor energético e o automobilístico.
Trazida ao Brasil pelos portugueses no século XVI, a cana-de-açúcar foi cultivada e
sua produção mantida inicialmente na região Nordeste do país, onde as terras eram
agricultáveis e abundantes além do clima propício para o cultivo da planta. Tal foi sua
importância que, por quase dois séculos, a economia agrícola brasileira teve como base o
cultivo da cana-de-açúcar e o comércio do insumo tanto no mercado interno quanto fora do
país.
De acordo com Ferlini (1996, p.10), “a estrutura agrária brasileira nasceu do açúcar.
Para sua produção terras foram doadas, homens deixaram a Europa sonhando com a riqueza,
organizou-se o comércio, o tráfico negreiro ganhou fôlego”.
Sua produção perdurou expressivamente no Nordeste, que se manteve como eixo
produtor até meados do século XX, onde havia grandes engenhos. Entretanto, a distância
entre a região produtora e os locais de abastecimento de açúcar no país, como a região sul,
dificultavam o transporte do insumo e a solução foi instalar os primeiros engenhos no estado
de São Paulo no final do século XIX, trazendo vantagens de preços e de custos baixos de
produção ao Centro-Sul. Ainda assim, até 1920, a produção açucareira do estado de São Paulo
era insuficiente para atender a demanda interna e 80% desta vinha do Nordeste, pois, até
aquele momento, o produto agrícola que gerava grandes ganhos de divisas com exportações
para o Sudeste era o café (MOREIRA, 1989).
Em determinados momentos, houve crises de superprodução em que os países
compradores do insumo não foram capazes de absorver a grande quantidade exportada, como
na crise da quebra da bolsa em 1929, obrigando o governo a adotar medidas intervencionistas
para regular a produção açucareira, tornando-se comprador do excedente e vendendo-o para o
mercado externo a preços competitivos (MOREIRA, 1989).
4
Assim, após reivindicações de produtores e senhores de engenho por um órgão
regulador do setor canavieiro, foi criado em 1933, segundo o Decreto nº 22.789, o IAA
(Instituto do Açúcar do Álcool), um órgão que representava os interesses de comerciantes,
produtores, instituições financeiras, estados e ministérios; todos relacionados à produção de
cana-de-açúcar no Brasil.
O IAA detinha o poder de estipular ou sugerir medidas relacionadas à regulamentação
do álcool e açúcar no Brasil. Dentre essas medidas, é possível citar as quotas de produção que
eram estipuladas ao açúcar, pois o governo comprava o produto para garantir o preço no
mesmo patamar e regular os estoques em caso de escassez. Em relação ao álcool, medidas
mais severas foram adotadas: o IAA determinava qual porcentagem da produção de açúcar
seria destinada à produção de álcool e em qual destilaria seria produzido, incluindo as
pertencentes ao Estado. Com o frequente desenvolvimento do setor, o governo declara, em
1942, a indústria alcooleira como um setor de interesse nacional, e cria uma série de estímulos
aos produtores, como estabelecimento de preços mínimos ao produto e um aumento da cota
de adição de álcool à gasolina de 5% para 20% (Decreto-Lei nº 4.722, 1942).
Entretanto, segundo Szmrecsányi e Moreira (1991), essas medidas não foram suficientes para
aumentar a produção alcooleira. Na época, a segunda guerra mundial teve efeito negativo na
importação de alguns insumos necessários para a produção do álcool, como o benzol, além do
revés do desabastecimento de açúcar na região sul do país, obrigando os produtores a
voltarem-se para a produção açucareira, reduzindo, dessa forma, a de álcool.
Durante a segunda guerra mundial, a região Sudeste, principal mercado interno do
país, sofreu significativo desabastecimento de açúcar, pois, o Nordeste, responsável por 50%
do açúcar produzido no Brasil naquela época, teve grande dificuldade de escoamento do
produto, que chegava ao Sudeste via cabotagem. Devido à presença de submarinos alemães e
italianos (nações em guerra) próximos à costa brasileira, reduziu-se as operações de transporte
marítimo e o abastecimento foi prejudicado, pois, alguns navios brasileiros foram
bombardeados. Dessa forma, o IAA determinou que o estado de São Paulo aumentasse a
produção açucareira e, assim, grande parte dos investimentos foi direcionada para a cana-de-
açúcar na região Sudeste, principalmente em São Paulo, que passou a fornecer açúcar para o
sul do país e esse eixo, que já vinha se deslocando gradualmente, do Nordeste para o Centro-
Sul, acabou se acentuando. (BRAY et al, 2000).
Gráfico 1 - Produção de cana-de-açúcar por macrorregião (1931-1951)
5
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio (Minagincom)
Concluindo que a intervenção governamental seria algo prejudicial para a indústria,
alguns usineiros paulistas tentaram, no período pós-guerra e no fim do Estado Novo, quando o
presidente Getúlio Vargas foi deposto, a derrubada do IAA e o fim da regulamentação estatal
da produção sucroalcooleira). Por outro lado:
(...) as referidas tentativas deixaram de ser bem sucedidas naquela época devido à
oposição, e à força política, dos produtores de açúcar do Nordeste e do Estado do
Rio, desejosos de manterem a sua lucrativa participação no abastecimento do
crescente, e cada vez mais próspero, mercado consumidor paulista
(SZMRECSÁNYI; MOREIRA,1991, p. 60).
O IAA pôde manter-se no poder devido ao grande aumento das quotas de produção de
açúcar, representado por 26% de ganho no mercado nacional para os usineiros paulistas,
enquanto, por outro lado, a participação do Nordeste reduzia-se em 24% do total, deslocando
o eixo produtivo da economia açucareira para o Centro-Sul (SZMRECSÁNYI e
MOREIRA,1991).
1.2. O governo regulador
No pós-guerra, o consumo interno de açúcar promoveu um aumento significativo na
produção canavieira, decorrente do crescimento populacional, dos processos de
industrialização e do aumento da renda per capita. Para coordenar esse crescimento, manter os
preços e a produção contínua era necessário aumentar as exportações de açúcar ou aumentar a
produção de álcool no Brasil. As vendas para outros países foram bem sucedidas em um
primeiro momento, todavia, isso não se sustentou por um longo prazo, pois, os países
prejudicados com a guerra tentavam reerguer-se e estabilizar as atividades econômicas. Uma
4.800.000
6.800.000
8.800.000
10.800.000
12.800.000
14.800.000
16.800.000
18.800.000
20.800.000
To
ns
Centro-Sul Norte-Nordeste
6
solução foi incentivar melhorias na produção de álcool, porém, com o baixo preço do
petróleo, na época, e com a criação da Petrobrás e suas refinarias, essa ideia seria descartada
até que as condições fossem mais favoráveis (SZMRECSÁNYI E MOREIRA,1991).
Gráfico 2 - Exportações de açúcar (1945-1968)
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do IPEADATA
Dessa forma, o foco manteve-se na produção açucareira, principalmente em
decorrência do aumento do consumo do mercado interno, o que gerou excedentes, trazendo o
Brasil de volta ao grupo dos principais países exportadores do insumo.
Entretanto, segundo Belik (1992), apesar do expressivo desenvolvimento da indústria
canavieira, a cana-de-açúcar nunca teve a mesma quantidade de hectares plantados quanto o
café, o milho ou o arroz no Brasil. Mesmo sendo um dos principais produtos exportados na
década de 1970, o papel da cana era de coadjuvante na economia rural e isso somente alterou-
se com a criação do Proálcool (Programa Nacional do Álcool).
Gráfico 3 – Área colhida de milho, arroz e cana de açúcar (1931-1970)
0
200
400
600
800
1.000
1.0
00
to
ns
7
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio (Minagincom)
Na década de 1960, um relevante acontecimento no cenário mundial alavancou o
aumento da produção açucareira no Brasil: a Revolução Cubana e o rompimento de relações
dessa nação com os Estados Unidos. Até então, Cuba, que representava um dos maiores
exportadores de açúcar no mercado livre mundial e fornecia o insumo para o país norte-
americano, teve sua maior fonte de divisas fortemente prejudicada, quando alinhou-se
politicamente à ex-União Soviética. Isso gerou uma oportunidade para que a agroindústria
brasileira pudesse entrar nesse mercado restrito e com preços em maiores níveis e mais
estáveis (RAMOS, 2007).
O IAA e o governo resolveram reforçar os incentivos fiscais e creditícios para
aumentar novamente a produção e colocar o país em posição de liderança mundial na
exportação de açúcar1, criando assim uma Divisão de Exportação
2, apesar de já dispor de um
escritório de representação em Londres.
Ao mesmo tempo, com o aumento da produção canavieira, era esperado que a
produção de álcool também aumentasse, pois, este era produzido a partir do melaço, um
derivado da produção do açúcar. No entanto, com a expansão da capacidade da refinaria da
Petrobrás, reduziu-se a utilização do etanol anidro como aditivo à gasolina. Logo,
Szmrecsányi (1991) afirma que a intenção era aumentar a demanda do álcool como matéria-
1 Decreto-lei nº 1.712, de 14 de novembro de 1979. 2 Decreto nº 50.818, de 22 de Junho de 1961.
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
He
cta
res
Milho Arroz Cana-de-açúcar
8
prima na indústria química, que poderia ser utilizado para produzir borracha sintética, ou,
ainda, exportar o insumo para os EUA, onde era usado como componente na alimentação
animal.
Gráfico 4 - Principais produtos exportados pelo Brasil (1970-1980)
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Secex (200 anos de comércio exterior)
Nos anos que se sucederam, houve um crescimento no volume das exportações de
açúcar enquanto a indústria canavieira se consolidava no mercado internacional, em
decorrência das políticas de incentivo às exportações realizadas pelos governos militares entre
os anos de 1968 e 1974, que se resumiam a estimular, por meio de subsídios, a exportação do
excedente da produção que não era consumido pelo mercado nacional (SZMRECSÁNYI e
MOREIRA, 1991).
Quando ocorreu a primeira crise do petróleo, em 1973, o açúcar quase sofreu uma
nova crise de superprodução, se não fossem os planos do governo de transformar grande parte
do excedente em álcool combustível.
Tabela 1 - Exportações brasileiras de açúcar (em mil toneladas)
Anos Ktons
1968 1.026
1969 1.099
1970 7.726
1971 1.261
1972 2.535
1973 2.820
16%
13%
9%
7%
7%
Café
Complexo Soja
Minérios
Máqs. e equip.
Açúcar e alcool
9
1974 2.357
1975 1.731
1976 1.167
1977 2.455
1978 7.962
Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos do Ipeadata
Em 1974, a dependência do petróleo importado chegava a 80%. Os custos das
importações desse insumo alcançaram a quantia de U$8,6 bilhões entre os anos de 1974 e
1976, sendo que nos três anos que antecederam esse evento, os gastos do governo com
petróleo vindo do exterior foram de U$1,4 bilhão (VIAN e BELIK, 2003). Acreditava-se que
as reservas mundiais não durariam mais 30 anos e que o álcool poderia, facilmente, substituir
o combustível fóssil, pois, a produção de petróleo no Brasil, na época, era de 160 mil barris
por dia, o que correspondia, somente, a 23% do consumo doméstico (FRENTE
PARLAMENTAR SUCROALCOOLEIRA, 1996).
1.3 A criação do Proálcool
O desequilíbrio na balança comercial suscitou a busca por fontes alternativas ao
combustível fóssil. Devido às duas crises do Petróleo que surgiram em 1973 e 1979, o
governo criou, em 1975, um programa de incentivo à produção de álcool na indústria
canavieira denominado Proálcool. Assim, a cana-de-açúcar cultivada seria destinada em
grande parte à indústria alcooleira, evitando o excesso de oferta do açúcar. Houve uma
elevação dos preços determinada pelo IAA para promover a produção do combustível em
quantidades suficientes para que o programa fosse um meio alternativo de aproveitar a
capacidade ociosa da produção de açúcar (SZMRECSÁNYI e MOREIRA,1991).
Gráfico 5 – Saldo da balança comercial brasileira (1970-1980)
10
Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos do SECEX
Para viabilizar o Proálcool, foi necessário administrar os interesses entre governo,
usineiros, empresários e grandes grupos que estavam ligados ao setor, pois, havia uma
indústria açucareira com capacidade acima da demanda do mercado. De acordo com Shikida e
Bacha (1999), nesse cenário, com o surgimento da indústria sucroalcooleira, seria possível
conciliar a produção de açúcar e álcool ao mesmo tempo.
Como o açúcar tinha grande peso na balança de exportações e ao governo interessava
exportar grandes quantidades desse insumo, foi criado um sistema de estímulos para a
produção do açúcar e do etanol com subsídios, como financiamentos, incentivos de preços,
creditícios e fiscais, para a plantação da cana-de-açúcar e a construção de destilarias
(SHIKIDA e BACHA, 1999).
Partindo desse pressuposto, foram criados alguns instrumentos básicos para a
implementação do Proálcool compostos pela garantia da compra do etanol pela Petrobrás:
criação de linhas de crédito tanto para o produtor rural quanto para a indústria, paridade de
preços com os do açúcar e preços mínimos do insumo no mercado (SHIKIDA e BACHA,
1999).
Esse cenário de crises (do petróleo e do açúcar) favoreceu o surgimento de inovações
na agroindústria brasileira que foram financiadas de forma estratégica pelos setores público e
privado, possibilitando a criação de um novo mercado voltado à produção do álcool. Assim, a
organização institucional da nova indústria sucroalcooleira estava concentrada nas mãos dos
grandes empresários do setor canavieiro, que proveu 25% dos investimentos, e sob
regulamentação do governo, que proveu os 75% restantes, compreendendo o período de 1975
a 1980 (SHIKIDA e BACHA, 1999)
Essa regulamentação do governo era feita através da Comissão Nacional do Álcool
(CNAL), criada em 1979 e composta pelos Ministérios da Agricultura, Indústria e Comércio,
-4.990
-4.490
-3.990
-3.490
-2.990
-2.490
-1.990
-1.490
-990
-490
10
1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980U
$ m
ilh
õe
s
11
Planejamento, Minas e Energia, Interior e Fazenda, que tinha “as funções de incentivar,
encorajar e facilitar a produção” (MOREIRA, 1989). O CNAL era responsável por autorizar a
instalação ou ampliação das destilarias, enquanto ao IAA permaneceu o controle da produção
no país (MOREIRA, 1989).
No início do programa, apenas a frota de carros do serviço público era movida a
álcool. Em seguida, foi a vez dos táxis receberem incentivos para a conversão do motor de
gasolina para etanol. Para o consumidor, o álcool era mais viável economicamente, pois, o
custo do litro era 61% menor que o da gasolina (FRENTE PARLAMENTAR
SUCROALCOOLEIRA, 1996). Mesmo sem o pleno funcionamento do Proálcool, planejava-
se concentrar a produção do álcool em etanol anidro, além de anexar as destilarias antigas às
usinas, aumentando a produção de etanol de 650 milhões de litros para 1,5 bilhões em 1978
(APEC/COPERFLU,1979).
A produção de álcool teve um rápido crescimento em apenas cinco anos devido ao
grande número de incentivos criados pelo governo para promover o insumo e ao pleno
emprego dos recursos investidos na indústria canavieira. Além disso, uma das consequências
dos incentivos estatais foi o aumento da diferença dos volumes produzidos entre as regiões
Nordeste e Centro-Sul. A produção açucareira do estado de São Paulo já alcançava 50% da
produção nacional e os estados vizinhos começaram a expandir a cultura também, reduzindo a
participação do Nordeste na produção total do país (SZMRECSÁNYI e MOREIRA,1991).
Tabela 2 – Produção de álcool no Brasil (1975-1981)
Ano 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981
M. cúbico 580 642 1.388 2.248 2.854 3.676 4.207
Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos do Ipeadata
Em 1979, quando houve o segundo choque do petróleo e os preços deste insumo
subiram novamente, a dívida externa brasileira estava elevada e a balança comercial ficou
deficitária. Levando em consideração o sucesso da produção de etanol na primeira fase do
Proálcool, o governo aproveitou o choque do petróleo para investir e incentivar a produção de
etanol hidratado, ou seja, o álcool, agora, seria utilizado como combustível alternativo à
gasolina (MOREIRA, 1989).
Para que isso acontecesse, um novo mercado teria que ser criado para o etanol
combustível. Em um primeiro momento, foram feitos acordos entre o governo, que proveria
incentivos fiscais para a fabricação dos produtos e a indústria automobilística, que começaria
12
a produzir carros com moto à álcool. Em uma segunda etapa, os preços ao consumidor
deveriam ser atrativos o suficiente, então se estipulou o preço do etanol para 65% do preço da
gasolina (SZMRECSÁNYI e MOREIRA,1991).
Entretanto, com os preços altamente elevados do petróleo no mercado internacional,
na década de 1980, muitos países começaram a investir na extração do insumo. Com o
aumento da produção mundial e consequente excesso de oferta deste insumo, os preços
caíram e, em pouco tempo, se estabilizaram (SILVA e LAPLANE, 1994). Em paralelo, o
Brasil se tornou, aos poucos, autossuficiente em petróleo, reduzindo as importações em mais
de 60% do consumo total. O programa do álcool passou a ficar caro para o país, em
decorrência da grande quantidade de subsídios disponíveis no programa e do excedente da
gasolina, que era exportada a preços inferiores aos do mercado interno (SZMRECSÁNYI e
MOREIRA,1991).
A partir de 1985, a Petrobrás começou a sofrer dificuldades financeiras devido aos
excedentes na produção de etanol, gerando estoques com elevados custos de manutenção,
além da perda parcial do mercado da gasolina, que tinha um alto preço no mercado interno,
para compensar os preços baixos de alguns produtos derivados do petróleo considerados
estratégicos para a indústria, entre eles o óleo diesel, o querosene e o gás liquefeito
(MOREIRA, 1989).
O crescimento da produção interna de petróleo, ao final da década de 1980, somado a
problemas fiscais e o aumento constante dos preços internacionais do açúcar, colaboraram
para a desaceleração econômica do Proálcool. Para agravar a situação, entre 1986 e 1996 o
barril do petróleo chegou a US$ 40, mas, quando atingiu a marca de US$ 30, inviabilizou a
intenção do governo em manter os preços com subsídios e a garantia da compra dos estoques
de álcool pela Petrobras (ANDRADE et al, 2009).
Gráfico 6 – Produção de petróleo e álcool no Brasil (1980-1990)
13
Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos do Ipeadata
A garantia de compra dada pelo governo aos usineiros deu a estes a possibilidade para
atuar livremente, ora produzindo açúcar, ora álcool, motivados pela alta dos preços do
mercado internacional. Dessa forma, os estoques de álcool oscilavam e não garantiam
fornecimentos regulares para o mercado interno. Com esse cenário, a produção do álcool
diminuiu, a indústria automotiva desacelerou a fabricação de carros movidos a álcool no país,
e o abastecimento, descontinuado, assustou o consumidor (FRENTE PARLAMENTAR
SUCROALCOOLEIRA, 1996).
Assim, oito anos após a criação do programa, surgiram indícios de que o etanol como
combustível, já não era mais um produto eficiente e competitivo. Tanto que, no final da
década de 1980, o governo brasileiro tentava manter a diferença atraente do preço do álcool
em relação ao da gasolina e, por essa razão, não ajustava os preços. Os produtores,
descontentes, começaram a reclamar das perdas (FRENTE PARLAMENTAR
SUCROALCOOLEIRA, 1996).
Se, por um lado, os recursos públicos investidos no Proálcool diminuíam
significativamente, por outro, a inconstância na produção do álcool contribuiu para sérios
desequilíbrios entre a oferta e a demanda pelo produto. Se a expectativa está vinculada à
credibilidade do Estado, pode-se aferir que tais fatores refletiram-se no comportamento de
agentes econômicos de suma importância para o Proálcool: a indústria automobilística e o
consumidor de álcool combustível (BELIK, 1992).
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Petróleo Álcool
14
Em 15 de março de 1990, a Medida Provisória 151/90 determinou que o Instituto de
Açúcar e Álcool fosse extinto a partir daquela data e que não haveria mais um órgão
regulador que supervisionasse a produção, gerando uma desestruturação do setor.
Esse cenário instalado foi propício para que em 1996 fosse anunciado, através da
Portaria nº 294 do Ministério da Fazenda, a liberação dos preços do álcool anidro a partir de
1º de maio de 1997 e os preços de açúcar e das outras variedades de álcool a partir de 1º de
maio de 1998, ocasionando o fim da regulamentação do setor sucroalcooleiro, que se
submetia agora às regras do livre mercado.
O setor produtor de açúcar e álcool passou, ao longo de décadas, pelo processo de
intervenção do governo como regulador de preços, produção dos insumos e geração de novas
usinas e destilarias. Ao criar o Proálcool, a intenção era, em um primeiro momento, produzir
etanol internamente em quantidade suficiente para diminuir a dependência do petróleo
importado e manter as divisas acumuladas, pois, os altos preços do barril importado reduziam
o estoque de divisas do Brasil. Consequentemente, isso criaria condições favoráveis para se
alcançar outros objetivos da gestão governamental como: aumento do PIB, geração de mais
empregos e redução das desigualdades sociais no país, e a grande estrutura do setor
açucareiro, até então, permitia atingir essas metas, criando oportunidades para desenvolver a
economia brasileira.
2. A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO SETOR SUCROALCOOLEIRO
2.1 A importância do papel estatal
Quando o IAA foi criado, em 1933, sua atribuição era regulamentar o setor
sucroalcooleiro e cumprir algumas funções como assegurar o equilíbrio do mercado de açúcar
conciliando os interesses dos produtores, consumidores e distribuidores de todo o país. Logo,
o órgão coordenou o setor para que os produtores estivessem sob controle dos grupos de
interesses ligados ao Estado. Essa intervenção gerou benefícios aos próprios produtores, pois,
estes solicitavam a criação de uma unidade reguladora do setor (AZEVEDO, 1958).
Segundo Gomes (2005), houve dois momentos durante a história brasileira em que
caracterizou-se um regime de governo predominantemente corporativista: na Era Vargas, de
1930-1945 e 1950-1954, e durante a ditadura militar, de 1964 a 1985, quando o Brasil
vivenciou períodos de regimes autoritários e, no caso da ditadura, extremamente violento,
mas, também passou por expressivo crescimento e desenvolvimento econômico.
15
No caso do governo de Vargas, este focou-se no desenvolvimento do parque industrial
brasileiro em prol do crescimento econômico, com a criação da Companhia Siderúrgica
Nacional, construída 1941, incentivada pelo governo norte-americano, em troca de interesses
econômicos que os Estados Unidos tinham no Brasil. Nesse período, o PIB da indústria
cresceu 2 pontos percentuais (IPEADATA, 2014) a mais que o PIB agrícola, mostrando que
houve menos investimentos nessa última área, atendendo aos interesses dos grupos de poder
(BUESCU, 2011).
Gráfico 7 – Variação anual do PIB da indústria x PIB da agricultura (1927-1946)
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Ipeadata
Mais adiante, houve um segundo momento em que o neocorporativismo 3esteve
caracterizado na política, quando os militares tomaram o poder através de um golpe de Estado
em 31 de Março de 1964. A partir daí, segundo Belik, Paulillo e Vian (2012), as reformas na
área rural feitas pelo novo governo ditador trouxeram grandes resultados para a agricultura,
como aumento da produção, que passou de 63 milhões de toneladas, em 1963, para 216
milhões de toneladas, em 1983 (IPEADATA, 2014), e da eficiência através de melhorias nos
processos produtivos.
Gráfico 8 – Produção de açúcar no Brasil (1963-1986)
3 O neocorporativismo está associado diretamente às mudanças um ambiente democrático que
envolve as relações entre Estado e organizações representativas.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
% a
.a.
Indústria Agricultura
16
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Ipeadata
Isso deveu-se ao fato de haver maior intervenção estatal no setor naquele período, que
consistiu em conceder crédito rural a juros subsidiados e manter a estrutura da propriedade
rural apoiada pelos grupos de interesses, como os produtores de açúcar e álcool, a indústria e
os investidores externos (BELIK, PAULILLO e VIAN, 2012).
2.2 A ditadura de interesses
Ao final da década de 1970, as classes populares, insatisfeitas com o regime militar e o
período Vargas, que excluía essa grande camada da população de decisões políticas, tentaram
acessar bens de consumo que antes somente as classes média e alta tinham permissão por
meio de novas associações ou do ressurgimento de antigas delas e de eleições, por
conseguinte, alguns setores começaram a repensar a antiga questão do controle estatal na
sociedade e na economia (SALLUM JUNIOR, 2003, p. 02).
Na década de 1980, a situação econômica tornou-se crítica, pois, segundo Sallum
Junior (2003), as empresas estatais sustentavam os pilares socioeconômicos para que
houvesse crescimento do país, porém, a produção de altos superávits na balança comercial
para reduzir a dívida, chamado de ajuste externo, contrapunha-se ao desenvolvimento. Esse
ajuste repassava indiretamente seus custos para os trabalhadores assalariados e para as
empresas estatais gerando alta inflação e insignificante crescimento econômico, pois, assim
não trazia ônus aos credores externos. Dessa forma, com ações que iam contra a aliança
63.723
76.611 80.380
103.173
148.651
186.647
50.000
70.000
90.000
110.000
130.000
150.000
170.000
190.000
210.000ki
loto
ns
17
desenvolvimentista4, o governo militar começou a ganhar opositores, tanto do setor público
quanto o privado, como os grupos de interesses. A dívida externa, na época, aumentava
vertiginosamente, ocasionando uma grave crise política que levou ao fim o regime militar, em
1985.
Tabela 3 – Índice geral de preços e Dívida externa (1981-1987)
Ano 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
IGP-DI % a.a. 95,20 99,72 210,99 223,81 235,11 65,03 415,83
Dívida externa
(U$ milhões) 73.963 85.487 93.745 102.127 105.171 111.203 121.188
Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos do Ipeadata
2.3 Fatores políticos da desregulamentação
Assim, inúmeros acontecimentos ao longo do século XX, como as duas grandes
guerras mundiais, as duas crises do petróleo, a criação do Proálcool e uma grande crise fiscal
no final do século, contribuíram para a extinção do principal órgão regulamentador do setor, o
IAA, em 1990, durante o governo do recém-eleito, na época, presidente Fernando Collor de
Mello, que representava uma vertente neoliberal5. Essa mudança de governo foi um dos
pontos que desencadeou a desregulamentação do setor sucroalcooleiro no Brasil
(WATANABE, 2001).
Dessa forma, Baccarin (2005) afirma que as mudanças institucionais realizadas no
cenário político-econômico no início da década de 1990 foram decorrentes do novo viés
político. O objetivo era controlar a inflação e alcançar a estabilidade monetária através de
reformas tributárias para controlar gastos públicos e obter equilíbrio nas contas públicas, além
de promover e facilitar a entrada de capitais estrangeiros. Esse movimento pode ser descrito
como uma mudança para a ótica neoliberal.
No entanto, essa nova ótica deu-se por interesses políticos vindos de grandes grupos,
que possuíam certo poder de influência no governo brasileiro e adotavam o pluralismo como
4 Conceito ligado à proposta de desenvolvimento econômico do país surgido no governo Vargas,
baseado na substituição de importações de bens de consumo que pudessem ser produzidos internamente e nas exportações de produtos primários. Para isso, era necessário criar-se uma aliança que unisse diversos segmentos, menos os grupos hegemônicos, que dominavam o mercado agroexportador (CRUZ, 2004). 5 O neoliberalismo é uma ideologia econômica que surgiu no século XX em objeção a algumas
correntes de pensamento, como o socialismo, o keynesianismo, o desenvolvimentismo latino-americano e as corporações, partindo das ideias liberais dos séculos XVIII e XIX e visando o livre comércio de bens e a autorregulação do mercado, com pouca intervenção governamental na economia (MORAIS, 2001).
18
ideologia, praticado pelos Estados Unidos. Nesse cenário, em 1989, houve o Consenso de
Washington, que, segundo Batista (1995), pode ser definido como uma conferência realizada
na cidade de Washington, onde alguns órgãos financeiros internacionais, como o FMI e o
BID, e funcionários do governo norte-americano, ambos especializados em questões latino-
americanas, reuniram-se para discutir a situação econômica dos países latino-americanos. A
intenção era apresentar propostas neoliberais e aplica-las nos aos países que passavam por
graves crises político-econômicas para “conceder cooperação financeira externa, bilateral ou
multilateral” (BATISTA, 1995, p.6).
Assim, quando houve a reforma neoliberal no cenário político, uma das medidas foi a
redução do poder interventor do Estado na economia. Logo, Shikida e Bacha (1999, p. 80),
citam três principais pontos que se relacionam à redução do foco estatal sobre o setor: “a
posição da Petrobras, a extinção de órgãos públicos ligados à agroindústria canavieira e a
alteração do próprio perfil do Estado”. A existência do IAA ainda estava ligada aos interesses
dos produtores do Nordeste, pois, ajudava-os a manter uma situação de equilíbrio com outra
grande região produtora (Centro-Sul), enquanto os grupos de interesses ligados a essa
desejavam o fim do órgão regulador, para que houvesse maior competitividade no setor.
Segundo Schmitter (1974), enquanto os grupos de poder do Nordeste e do Centro-Sul
apoiavam mutuamente o desenvolvimento da indústria sucroalcooleira mutuamente,
identificando um Estado orgânico, ambos tinham interesses antagônicos. Esse processo
provocou uma nova colocação dos produtos sucroalcooleiros no mercado: antes, os
produtores tinham garantida margem mínima de lucro, pois, não havia grande
competitividade. Sua posição no mercado também estava assegurada pelo Estado e não havia
preocupação em investimentos para melhorar a produtividade e reduzir custos, considerando
que os preços eram pré-definidos.
Assim, com a desregulamentação, criou-se aos poucos um ambiente competitivo e ao
mesmo tempo favorável aos grandes grupos de interesses, uma vez que os pequenos
produtores teriam que investir fortemente na produção ou sairiam da concorrência (SHIKIDA,
MORAES e ALVES, 2004). Isso ocasionou diminuição de alguns incentivos do setor, como
subsídios aos produtores de açúcar e álcool, fixação de preços e cotas de produção pré-
estabelecidas.
Mello e Paulillo (2005) separam a organização política das fases pré (1975-1989) e
pós-desregulamentação (a partir de 1990) no Estado de São Paulo de modo que houvesse
características que pudesse diferenciá-las e mostrar o que mudou entre elas. Assim, na fase
19
pré-desregulamentação, como demonstrou Schmitter (1974), os grupos de poder eram as
associações de interesses (industriais e fornecedores), com exceção das agências reguladoras
do governo6, que tinham número limitado de grupos, possuíam reconhecimento pelo Estado e
havia grandes barreiras à sua entrada no sistema. Suas funções eram restritas, com pouco
poder de negociação e nenhum poder de decisões políticas. A estabilidade da estrutura era
baixa, em decorrência da divergência dos interesses presentes e o Estado tinha o poder de
centralização, com alto grau de autonomia.
No momento pós-desregulamentação, o Estado perde o poder de interventor, com o
fim dos órgãos reguladores, e passa a não fornecer mais os incentivos financeiros que antes
havia. Quem passou a ter maior controle e poder do setor foram os industriais da região
Sudeste, que detinham os recursos financeiros suficientes para promover ganhos de
produtividade agrícola e industrial, aumento de exportações, redução de custos, além de mais
recursos tecnológicos, mecanização do plantio e colheita, investimento em centros de
pesquisa e novas formas de gestão. A partir dessa época, criou-se em 1997 a União da
Indústria de Cana-de-Açúcar (UNICA), uma organização representativa de interesses do setor
sucroalcooleiro do estado de São Paulo no governo federal. Em contrapartida, os produtores
que antes contavam com os financiamentos do Estado, agora se viam com poucos recursos,
mas, ainda possuíam certo poder de representação, pois, carregavam o status público
(MELLO e PAULILLO, 2005).
3 ESTRUTURA PÓS-DESREGULAMENTAÇÃO
A partir de 1990, quando o Estado iniciou o processo de desregulamentação no setor
sucroalcooleiro, houve algumas mudanças político-econômicas. Uma delas, diz respeito à
nova estrutura na cadeia produtiva que deveria se autorregular, ou seja, definir o papel de cada
agente no momento em que não havia mais órgãos que controlavam a produção e os preços.
Assim, a questão principal era a organização do setor de forma que atendesse os interesses
públicos e privados envolvidos e, ao mesmo tempo, garantir que o fornecimento de matéria-
prima fosse o suficiente para a produção e que suprisse a demanda dos consumidores finais,
evitando lacunas na cadeia produtiva (SHIKIDA, MORAES e ALVES, 2004).
Outra questão que surge com a cessão dos subsídios é a diferença entre as duas
maiores regiões produtoras, Centro-Sul e Nordeste, que apresentava pouca variação
6 Órgãos criados pelo governo que fornecem serviços por meio de empresas privadas, mas, que
deveriam ser prestados por empresas públicas, garantindo um preço justo e serviços eficientes (MOTTA, 2003).
20
percentual na produção desde então. Com o passar dos anos, na década de 1990, a diferença
da produção entre elas aumenta em 75%, demonstrando que a medida afetou, principalmente,
a região produtora no Nordeste, que recebeu cada vez menos subsídios e teve que se adaptar
ao mercado competitivo, buscando menores custos e melhores tecnologias. Logo, a região
Centro-Sul tornou-se gradativamente mais produtiva, em decorrência de investimentos
realizados nas usinas e na indústria (BELIK, 1992).
Gráfico 9 – Produção de açúcar no Brasil por macrorregião (1985-2000)
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Ipeadata
O Proálcool foi um exemplo relevante da orquestração de interesses, juntamente ao
Estado, que trouxe aliados importantes de setores, como a indústria automobilística e a
agroindústria, e criou grupos representativos (Coopersucar, ANFAVEA- Associação Nacional
dos Fabricantes de Veículos Automotores), que se posicionaram no mercado de açúcar e
álcool a fim de buscar seus respectivos interesses de subsídios e preços, mesmo que houvesse
interesses antagônicos, como a Petrobrás. Ainda nesse campo, Baccarin (2005) expõe a
questão estratégica do setor sucroalcooleiro, que produz energia a partir do bagaço da cana-
de-açúcar e que, por tratar-se de uma fonte renovável, traz vantagens competitivas ao país no
comércio exterior.
Assim, em 1991, o Ministério da Fazenda resolve desregulamentar os preços, antes
controlados, e cria a Portaria nº 463, divulgando que a partir de maio de 1997 os preços de
190.200.724
281.172.687
72.473.426
59.771.568
30.000.000
80.000.000
130.000.000
180.000.000
230.000.000
280.000.000
To
nela
das
Centro-Sul Nordeste
Δ = +75%
21
álcool anidro nas unidades produtoras estariam liberados e a partir de novembro de 1998, os
preços da cana-de-açúcar, fornecida às usinas e destilarias autônomas de todo o país, do
açúcar cristal, do álcool combustível e os outros tipos, nas unidades produtoras também
estariam liberados. Percebe-se notadamente um aumento no preço médio do álcool após as
liberações ocorridas em 1997 e 1998, conforme vê-se na tabela 6.
Tabela 4 – Preço médio do álcool R$/m³ (1990-1999)
Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
R$/m³ 0,01 0,05 0,6 13,5 420 424,7 506,3 638,6 725,8 673,3
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Ipeadata
Nesse âmbito, segundo Almeida (1994), há um enfraquecimento no setor de açúcar e
álcool, essa mudança deveu-se principalmente em decorrência da nova constituição de 1988,
das transformações estruturais através do liberalismo e da internacionalização da economia, e
do processo de reestruturação produtiva, flexibilizando as formas de organização da produção.
Ainda assim, o papel do Estado foi fundamental para o desenvolvimento econômico e social
brasileiro, confundindo-se com a consolidação e a expansão do capitalismo (BRAY,
FERREIRA e RUAS, 2000).
A desregulamentação sucroalcooleira pode ser considerada benéfica ao setor, dado que
“contribuiu para ampliar a eficiência e a competitividade do álcool brasileiro”, de acordo com
Paulillo et al (2007, p.12), fazendo com que os atores envolvidos expandissem suas
competências a fim de desenvolver vantagens técnicas para se posicionarem em um mercado
de livre concorrência.
Assim, foi fundamental o papel do Estado na estruturação do setor sucroalcooleiro ao
longo do século XX no Brasil, e, segundo Belik (1992), os interesses orquestrados no
processo, que compreendem desde os industriais e usineiros até o consumidor final do carro
movido a álcool, contribuíram expressivamente por meio de relações de poder para que o
setor de desenvolvesse. Mas, com a crise econômica e a queda do preço do petróleo, ambos
no fim da década de 1980, Shikida e Bacha (1999, p.18) afirmam que “desapareceu a
justificativa para manter o corporativismo em torno do Proálcool”, ou seja, para o Estado era
pouco vantajoso manter os subsídios ao setor.
Dessa forma, muitas nações, a partir dos anos 1990, como o Brasil, promoveram
mudanças em sua estrutura político-institucional decorrente de crises ou eventos que
favoreceram novas tomadas de decisões. Molina e Rhodes (2002) propõem que isso pode ser
22
consequência de um desenvolvimento pós-industrialização, que representaria o declínio de
uma estrutura industrial de base criada pelo antigo modelo de relações manufatureiras na
Europa. Isso caracterizaria algumas relações que surgiram, com tomada de decisões em arenas
políticas de educação, saúde, bem-estar e sustentabilidade, levando a criação do papel de
novos atores, novos grupos de interesses.
CONCLUSÃO
O objetivo principal da pesquisa consiste em analisar o crescimento da economia do
setor sucroalcooleiro no momento pós-desregulamentação, quando o governo deixou de
subsidiar o setor e os preços passaram a ser definidos através da oferta e da demanda, ou seja,
passou a vigorar o livre mercado.
Desde o início da cultura canavieira no Brasil, no século XVI até os dias de hoje, sua
produção tem propiciado grandes receitas aos setores envolvidos, desde os pequenos
produtores de cana-de-açúcar até as indústrias de transformação de álcool e energia, além da
contribuição ao desenvolvimento econômico do país, aumento do PIB, das exportações e
posicionando o açúcar como um dos cinco produtos mais exportados na década de 1970.
A orquestração de interesses entre os grupos de poder comandada pelo Estado foi um
movimento característico de alguns governos, como o de Getúlio Vargas, mas,
principalmente, do setor sucroalcooleiro, por haver um órgão regulador, o IAA, que
administrava os interesses das associações, como os produtores, industriais, a Petrobrás e a
ANFAVEA.
É visto que, a partir do ano de 1990, com o novo governo, agora liberalista, e a nova
constituição, o crescimento expressivo da produtividade do setor, principalmente na região
Centro-Sul, a produção chega a expressivas 281 milhões de toneladas de açúcar no ano 2000.
Em contrapartida, os produtores dotados de menos tecnologia e recursos, com a
desregulamentação, acabam perdendo posicionamento no mercado brasileiro.
Os preços que antes eram controlados pelo Estado, agora estavam suscetíveis a
alterações, dependentes das quantidades ofertadas e demandadas de açúcar e álcool. E isso
teve que ser controlado pelos grupos de interesses, que até então se preocupavam somente
com o processo produtivo, pois, a gestão da distribuição estava pré-estipulada. Assim, quando
houve a liberação dos preços, o aumento foi expressivo, passando de R$ 420/m³, em 1994,
para R$ 673,3/m³, em 1999.
23
Quando o Estado tinha um expressivo papel intervencionista, foi fundamental para
firmar as bases do setor sucroalcooleiro e contribuiu para o desenvolvimento de agentes do
processo produtivo que possuíam menos recursos, como alguns pequenos produtores, em
relação aos agentes mais produtivos e eficientes. No entanto, a desregulamentação do setor foi
importante e benéfica para alavancar crescimento à indústria canavieira, torna-la mais
competitiva no mercado interno e apta para concorrer no mercado internacional.
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