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PROGRAMA DE APOIO A PLANOS DE REESTRUTURAÇÃO E

EXPANSÃO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS – REUNI: DO PROCESSO DE

IMPLANTAÇÃO AOS SEUS IMPACTOS

Flávia de Freitas Alves

Universidade Federal de São Carlos

Eixo temático: Pesquisa, Políticas Públicas e Direito à Educação

Pôster

1- INTRODUÇÃO

O cenário da Educação Superior brasileira no século XXI é marcado pela forte demanda

por acesso ao ensino superior, levando a expansão desse setor, sobretudo seguindo as

recomendações dos organismos internacionais, com especial destaque para o Banco Mundial,

Banco Internacional de Desenvolvimento e UNESCO.

Neste sentido presenciamos na década de 90, em nosso país, políticas voltadas para a

ampliação do acesso ao ensino superior, bem como a diversidade das instituições e de fontes de

financiamento deste nível de ensino. Contudo o investimento maciço foi no crescimento do

setor privado

Essa expansão é pensada sobre a égide da ideologia neoliberal que vem colocar a idéia

de superação da crise econômica através do enxugamento do Estado, uma vez que este seria o

próprio culpado pela crise ao produzir um setor público ineficiente. Portanto, seria necessário

reduzir o tamanho do Estado para que ele se tornasse mais eficiente.

E será no governo de Fernando Henrique Cardoso que veremos estas medidas serem

fortemente implementadas, sobretudo no bojo da Reforma Administrativa do Aparelho de

Estado, realizada pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), que teve a

sua frente o Ministro Luis Carlos Bresser Pereira.

Como parte das propostas pretendia-se fortalecer a administração pública direta,

chamada de Núcleo Estratégico do Estado por Bresser Pereira, e descentralizar os demais

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serviços, chamados por ele de serviços não-exclusivos do Estado, dentre tais serviços estaria a

educação.

Para tanto o MARE propõe a criação de um novo tipo de ente, as Organizações Sociais,

que seriam públicas não estatais. As universidades seriam transformadas nestas Organizações

Sociais, passando a ser consideradas parte do setor de serviços não-exclusivos do Estado, sendo

regidas, a partir de então, por contratos de gestão.

E é dentro dessa lógica gerencial que a universidade brasileira estava sendo pensada.

Neste contexto cabe destacarmos a questão da autonomia universitária, que é garantida pela

nossa Constituição Federal, no artigo 207. No bojo da Reforma Administrativa do Estado, a

autonomia universitária foi tratada como objeto de barganha. O governo propunha que ela fosse

garantida, mas somente para as instituições que assinassem um contrato de gestão, com o

próprio governo. Em troca da concessão da autonomia, as universidades deveriam buscar outras

fontes de financiamento. Ou seja, ao mesmo tempo em que se proporcionava ás universidades a

tão sonhada autonomia, clamada por décadas, o Estado se desobrigava de financiar a educação

superior.

O governo FHC deixou como herança uma expansão indiscriminada do setor privado do

ensino superior e o desmantelamento do ensino público desse setor. O ensino superior brasileiro

é considerado um dos mais privatizados e elitistas do mundo. Atualmente temos um quadro

formado por 257 instituições de ensino superior públicas e 2.141 privadas.

Foi buscando mudar este quadro que o governo Lula da Silva apresentou sua principal

proposta para Ensino Superior, visando, segundo ele, democratizar o acesso a esse nível de

ensino.

Para tanto criou, através do Decreto no 6.096 de 24 de abril de 2007. O Programa de

Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI). O

Programa tem como objetivo, “Criar condições para a ampliação do acesso e permanência no

ensino superior, em cursos de graduação para o aumento da qualidade dos cursos e para o

aproveitamento da estrutura física e dos recursos humanos existentes nas universidades

federais.”

O REUNI teria adesão voluntária, cabendo a cada Instituição Federal de Ensino

Superior (IFES), através de decisão de seu Conselho Universitário, decidir se iria participar do

Programa. Caso a Instituição optasse por aderir ao Programa deveria apresentar um plano de

metas para a sua expansão e assinar um contrato de gestão. Em contrapartida a instituição

poderia receber recursos adicionais, limitado a 20% do orçamento de custeio e pessoal do ano

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inicial de adesão e no prazo de cinco anos, contudo este financiamento seria condicionado a

capacidade orçamentária e operacional do MEC.

Podemos verificar nesta proposta a adoção do paradigma gerencial nas universidades,

onde o Estado passa a ser aquele que vai contratualizar com a universidade. Os contratos de

gestão seriam feitos através de Acordos de Metas, nos quais o governo exigiria o cumprimento

de índices de produtividade para que os recursos pudessem vir.

Ora, mais uma vez vemos a idéia de enxugamento do Estado presente, uma vez que o

REUNI propõe a expansão do número de vagas através do aproveitamento dos recursos

humanos e estrutura física já existentes nas universidades. Vemos ainda a questão da autonomia

de cada instituição decidir sobre a adesão ou não ao Programa, contudo a vinda de recursos

atrelada a essa adesão e via assinatura de contrato de gestão.

Diante deste quadro, vários questionamentos começaram a me instigar. Em que medida

o REUNI se assemelha à proposta de transformação das IFES em Organizações Sociais, de

Bresser Pereira? Quais são as rupturas e as continuidades? Os contratos de gestão foram

pensados nos mesmos moldes? Como se deu esse processo de implantação será que a

implantação do REUNI foi realizada mesmo de forma autônoma? O REUNI foi utilizado como

instrumento de hegemonia do governo para forçar as IFES a se expandirem? Até que ponto o

governo Lula rompe com o projeto de universidade de seu antecessor?

Nesse sentido proponho como projeto de doutorado o estudo da implantação do REUNI,

a partir da realidade da Universidade Federal de Viçosa, analisando quais foram os impactos

gerados na instituição a partir da adesão á esse Programa. Tendo como viés a comparação e

análise da proposta de transformação das IFES em Organizações Sociais, contida na Reforma do

Estado de FHC, com o REUNI do governo Lula.

2- OBJETIVOS

O objetivo geral da pesquisa é compreender o processo de implantação do REUNI nas

Universidades Federais Brasileiras, a partir da realidade da Universidade Federal de Viçosa.

Os objetivos específicos são:

- Identificar o contexto e os atores sociais envolvidos no processo de implantação do

Programa;

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- Comparar a proposta de transformação das IFES em Organizações Sociais, presente na

Reforma do Estado do governo FHC, à proposta do REUNI do governo Lula, analisando

rupturas e continuidades;

- Conhecer e analisar o projeto de adesão ao REUNI, da UFV;

- Verificar os impactos no quadro institucional da UFV com a implantação do REUNI,

comparando o projeto da instituição com os resultados alcançados até 2012.

3- REVISÃO DE LITERATURA

3.1- A REFORMA DO ESTADO E A UNIVERSIDADE NO BRASIL

A reforma do Estado no Brasil começou a ser pensada em 1990, no governo de

Fernando Collor de Mello, que iniciou o processo de ruptura com o chamado “passado

intervencionista” realizando as primeiras medidas para a redução do Estado, tendo como

justificativas a necessidade de combater os gastos excessivos e a suposta ineficiência do Estado.

A ênfase da “reforma” estava na redefinição do papel do Estado, justificada pela “crise do

Estado intervencionista”, uma suposta crise de eficiência

Durante o governo Itamar Franco esse processo foi paralizado. É a partir de 1995, no

governo Fernando Henrique Cardoso, que este debate ganha força e se inicia um verdadeiro

movimento, por parte do governo, para viabilizar e implementar a Reforma do Aparelho do

Estado.

FHC priorizou em sua agenda política a reforma da administração pública, com a

proposta de uma “administração pública gerencial”. Um modelo de gestão administrativa que

tinha como pressuposto melhorar a capacidade de gestão e controle público do Estado. Essa

nova forma de administrar foi apresentada como a solução para a incapacidade administrativa,

substituindo o modelo burocrático que havia orientado a administração pública até então.

A primeira medida tomada foi criar a Secretaria de Administração e Reforma Federal,

que depois se transformou em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado

(MARE). O MARE era comandado pelo ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. Foi criado em

dezembro de 1995, através do Decreto no 1.738, um Conselho de Reforma do Estado que estava

ligado ao MARE.

O governo justificava a reforma em decorrência do processo de globalização, que teria

reduzido a autonomia dos Estados na formulação e implementação de políticas públicas. Tal

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processo teria sido acarretado pela crise econômica mundial, que causara a hiperinflação.

Considerava que era a crise do Estado que havia levado o Brasil à crise econômica nos últimos

quinze anos. Por tanto, a Reforma do Estado seria urgente, pois esta traria para o país, na visão

do ministro, uma modernização e um aumento na eficiência da administração pública.

Segundo Bresser Pereira, o Estado sofreria com a sobrecarga de demandas,

principalmente da área social, portanto se fazendo necessário redefinir o papel do Estado. Era

preciso dar um papel maior ao mercado na coordenação da economia, segundo o Ministro. Este

justicava a privatização das empresas estatais devido a grave crise enfrentada pelo Estado.

O ministro Bresser Pereira propõe a chamada publicização, onde haveria a transferência

da gestão e prestação de serviços antes ofertado pelo Estado, como os serviços sociais – a

educação e saúde, dentre outros – para o setor dito “público não-estatal”, ou terceiro setor,

composto por entidades da sociedade civil de fins públicos e não lucrativos. Neste momento, as

políticas sociais passam a ser consideradas serviços não-exclusivos do Estado que deixa de ser

executor direto de tais políticas para exercer a função de regulador.

Em grande medida, o problema passa a ser de alcance, ou seja, até que ponto transferir

do público-estatal algumas atividades (as ditas não exclusivas do Estado) para o público não-

estatal representaria uma via de prestação de tais atividades e serviços mais eficientes. E estes

serviços continuariam a ser públicos?

Para Marco Aurélio Nogueira, a publicização traria uma prevalência do mercado sobre

o Estado:

Isso para não falar das proposições referentes à chamada “reforma

administrativa”, que invariavelmente cedem ao discurso “contábil”,

penalizam recursos humanos e institucionais, entregando-se à lógica

“gerencial” do setor privado, numa clara demonstração de que,

também aqui, estamos fortemente amarrados à prevalência do

mercado sobre o Estado: o economicismo que contamina a cultura da

época traduz-se, na área da administração pública, em valorização

muitas vezes apressada das técnicas, das «tecnologias» e dos

procedimentos pensados pelo mundo empresarial, vistos como

expressão pura do que há de mais moderno e bem acabado e, por isso,

passíveis de serem transferidos para as organizações do setor público.

(NOGUEIRA, 1999)

No bojo dessa chamada “publicização”, as universidades, enquanto serviço social de

Estado, também poderiam ser transformadas em Organizações Sociais. Nesta proposta de

transformação das universidades em organizações sociais, onde se dizia conceder maior

autonomia a estas, na verdade, se estaria criando mais mecanismos de controle para estas

instituições. Pois agora além de ser controlada pelo Estado, através dos contratos de gestão,

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também passariam a ser controladas pelo mercado que seria responsável pelo financiamento

complementar das universidades, uma vez que tal proposta coloca que estas deveriam buscar

outras fontes de financiamento.

Para o ANDES-SN, a lei fundamentava-se na lógica do mercado, na qualidade e

eficiência do sistema e na avaliação quantitativa, o que acarretaria o empresariamento do ensino

público superior. A ANDIFES se colocou contrária, não só ao conteúdo das propostas de

privatização, como também à forma pela qual o projeto de extinção e recriação das

universidades públicas estava sendo conduzido, retirando do Ministério da Educação e do

Desporto (MEC) questões que diziam respeito à educação. Então esta associação solicitou ao

MEC, como órgão responsável pela educação brasileira, a rejeição explícita da transformação

das IFES em Organizações Sociais privadas e a reafirmação do princípio da gratuidade do

ensino público.

Na verdade o que se pretendia era desobrigar o Estado de seu dever para com serviços

sociais básicos, tais como saúde e educação. E, neste quadro a universidade estava inserida. As

organizações seriam caracterizadas como públicas não-estatais, constituídas por associações

civis sem fins lucrativos que desenvolveriam atividades públicas e tendo que apresentar para

isso qualificação técnica. Tudo isso dentro de uma idéia de produtividade e eficiência, que

deveriam ser periodicamente comprovadas.

Mas o Estado não pode ser considerado como algo externo à sociedade, ele faz parte

dela, e é extremamente importante que a sociedade participe das discussões acerca do Estado,

para sua melhoria, para a sua reforma.

Para Gramsci, a sociedade civil é também constitutiva do conceito de Estado, onde se

deve entender, além do aparelho governamental, também o aparelho „privado‟ de hegemonia ou

sociedade civil. Com a participação da sociedade civil na constituição do Estado “ampliado”,

acontece o que Gramsci chamou de “socialização da política”, ou seja, uma maior participação

da sociedade no que diz respeito às determinações do Estado em sentido restrito.

Gramsci nos mostra que na sociedade civil ninguém é desorganizado:

[...] numa determinada sociedade, ninguém é desorganizado e sem

partido, desde que se entendam organização e partido num sentido

amplo, e não formal. Nesta multiplicidade de sociedades particulares,

de caráter duplo – natural e contratual ou voluntário –, uma ou mais

prevalecem relativamente ou absolutamente, constituindo o aparelho

hegemônico de um grupo social sobre o resto da população (ou

sociedade civil), base do Estado compreendido estritamente como

aparelho governamental-coercivo. (GRAMSCI, 2007. p. 253)

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As classes da sociedade civil estão em constante busca pela hegemonia, onde os

aparelhos privados exercem forte influência. Estes tentam impor uma determinada concepção de

mundo junto aos grupos sociais, tornando tal concepção um consenso. É nesse contexto, pela

busca do consenso, da hegemonia que se dão as discussões sobre a Reforma do Aparelho do

Estado no Brasil.

O governo Fernando Henrique Cardoso não conseguiu implementar a sua proposta de

Reforma para o ensino superior, baseada na Reforma do Aparelho de Estado, conforme queria.

Contudo o seu sucessor, mesmo sendo da oposição, parece não seguir rumos muito distintos do

seus em relação a forma como pensa a Reforma de nossas universidades.

O governo Lula da Silva, em certa medida, dá continuidade a este projeto. Como

ressalta Kátia Lima:

A reformulação da educação superior que está sendo realizada pelo

governo Lula da Silva encontra-se inserida em um amplo

reordenamento do Estado brasileiro, caracterizado pela sistemática

diluição das fronteiras entre público e privado, a partir da

materialização da noção de público não estatal operada pelas parcerias

público-privado. Esse processo atravessou o governo Cardoso, quando

a educação foi incluída no setor de atividades não-exclusivas do

Estado (Silva Jr e Sguissard, 1999), e está sendo aprofundado no atual

governo por meio de mais uma fase da reforma da educação superior

(Neves, 2004; Neves e Siqueira, 2006 e Lima, 2007). (LIMA, Kátia,

2008, p.2)

Em estudos preliminares pude perceber alguns pontos consonantes na proposta de FHC

e na proposta mais efetiva do governo Lula para essa área, o seu Programa de Apoio a Planos de

Reestruturação e Expansão das Universidades Federais- REUNI.

Ao pensar na implantação do REUNI, e relembrando a proposta de reforma do Estado

do governo FHC, fico me perguntando, em que medida o governo Lula da Silva não da

continuidade á este projeto? Quais as semelhanças entre as Organizações Sociais e o REUNI?

Em ambos os casos as universidades fariam uma adesão voluntária e assinariam um

contrato de gestão. Em ambos os casos metas teriam que ser cumpridas, pautadas nas idéias de

eficiência.

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3.2- O PROGAMA DE APOIO A PLANOS DE REESTRUTURAÇÃO E

EXPANSÃO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS – REUNI

O Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades

Federais – REUNI, instituído pelo Decreto no 6.096 de 24 de abril de 2007, é uma das ações

que integram Plano Nacional de Desenvolvimento da Educação (PDE), e tem como objetivo:

“criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de

graduação, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes

nas universidades federais”. (art.1º)

Este Programa foi de adesão voluntária de cada Instituição Federal de Ensino Superior

(IFES) começando no ano de 2008, tendo duração de cinco anos. Ao aderir a tal Programa a

instituição deveria assinar com o governo um Termo de Compromisso denominado “Acordo de

Metas”, nos moldes de um contrato de gestão.

É importante destacar que os recursos adicionais advindos da assinatura desse acordo,

estariam condicionados a capacidade orçamentária do MEC, não havendo assim total garantia

de efetividade e continuidade dos acordos.

Este acordo seria baseado em contratos de gestão, ou seja, seguindo a lógica gerencial

da administração por resultados, tornando a universidade dependente do cumprimento de metas

para recebimento de recursos orçamentários.

Uma das metas a serem cumpridas é o compromisso com a expansão de vagas de

ingresso. Contudo isso deveria ser feito sem o aumento de recursos humanos e estrutura física,

utilizando apenas os recursos já existentes nas próprias instituições. Para isso a instituição que

aderir ao programa deve atingir a meta de 18 alunos por professor. Aqui podemos perceber a

idéia de enxugamento do Estado.

Através da adoção dessa medida podemos problematizar a questão da precarização do

trabalho docente. Pois para o cumprimento de tal meta os professores teriam que aumentar a sua

carga horária de aulas, para dar conta do maior número de alunos, uma vez que novas turmas

seriam abertas. Contudo tal medida não leva em consideração que dentre as atribuições dos

docentes não está somente a de lecionar, mas também de realizar projetos de pesquisa e

extensão, participar de comissões departamentais e administrativas, orientar trabalhos de

conclusão de curso, dentre outras. Tal quadro irá gerar sobrecarga de trabalho, o que pode

contribuir para diminuição da qualidade do ensino ministrado em nossas universidades.

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Ora, tal medida pode acabar acarretando na transformação de muitas instituições em

apenas instituições de ensino, desrespeitando assim a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e

extensão, prevista pelo artigo 207 da Constituição Federal.

Este ponto me remete ao projeto de centros de excelência e instituições de ensino,

proposto por Eunice Durham, quando membro do alto escalão do governo FHC. Será que aqui

poderíamos verificar mais um ponto de continuidade do projeto de Lula para a universidade

brasileira, com a do seu antecessor?

Para auxiliar no cumprimento dessa meta, sem que seja necessária a contratação de

docentes compatível com o aumento de matricula, o governo regulamentou, através da Portaria

MEC no

582 de 14 de maio de 2008, a concessão de “Bolsas Reuni de Assistência ao Ensino”.

Neste sentido, os alunos da pós-graduação passariam a desenvolver atividades acadêmicas de

graduação através do auxílio docência. Tal fato pode reforçar a precarização do trabalho

docente, desqualificando o trabalho dos professores e a formação profissional.

Outra meta do Programa consiste em “ampliar o número de diplomados nas

universidades públicas federais de tal forma que em cinco anos se atinja a meta de 90% de

concluintes até o final do contrato firmado” (§1º, art.1º do Decreto 6.096/2007).

Para o cumprimento de tal medida devem estabelecer regras mais flexíveis de

mobilidade estudantil e de admissão, além de currículos mais flexíveis, aqui entra a proposta de

bacharelados interdisciplinares, além do ensino a distância e do investimento em cursos

noturnos, para atender a demanda de alunos que trabalham durante o dia.

Estas são algumas das metas a serem alcançadas. A grande questão que me instiga

enquanto pesquisadora é investigar como esse processo foi visto pelos atores sociais envolvidos.

Será que a adesão a um Programa de Reestruturação tão amplo, que acarretaria tanto

impacto ás instituições, não teve que ser definida dentro de espaço de tempo muito curto? Será

que a autonomia das instituições foi mesmo respeitada nesse caso? Como pensar a universidade

dentro deste contexto de lógica gerencial, controlada por indicadores numéricos, estabelecidos

por metas de eficiência e qualidade?

Seria interessante e extremamente elucidativo compreender, no contexto de implantação

dessa política publica, quais os jogos de poder e as relações de força estavam presentes na

implantação do REUNI, neste sentido a realização deste trabalho pode trazer importantes

contribuições.

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4- ABORDAGEM METODOLÓGICA

A metodologia que se pretende utilizar nessa pesquisa é de abordagem qualitativa, que

“trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes”

(MINAYO, 2004, p. 21-22). Esta será realizada através de revisão bibliográfica e de análise

documental, com ênfase no processo de investigação, buscando revelar os jogos de poder por

trás de processo de implantação do Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão

das Universidades Federais.

Os métodos utilizados poderão, segundo DRAIBE (2001), analisar as seguintes

dimensões:

- Os processos: estudos sobre os pontos que favorecem ou dificultam os processos de

implementação da política ou programa, incluindo seus desenhos, dimensões organizacionais e

institucionais.

- Os resultados: se referindo ás metas do programa; seus impactos; e seus efeitos, sociais ou

institucionais, esperados ou não, que acabam se produzindo em decorrência do programa

Para melhor elucidação do contexto de implantação do REUNI serão utilizadas, como

coleta de dados, as entrevistas semi-estruturadas – feitas com base em um roteiro previamente

elaborado, sendo estas gravadas e posteriormente transcritas- com representantes do CONSU,

CEPE, Pró-reitores, Diretores de Centro, vice-reitor e reitor á época da implantação do

Programa na UFV.

Neste sentido se faz importante realizar entrevistas, para deixar vir a tona o que não é

possível verificar somente em documentos e lei. Através desta, conforme salienta Minayo

(2004), é que o pesquisador busca obter informações contidas na fala dos atores sociais,

podendo ser considerada uma conversa a dois com propósitos bem definidos.

A coleta de dados quantitativos será realizada através da base de dados do INEP, Censo

da Educação Superior, e na Plataforma PingIFES (Plataforma de Integração de Dados das

IFES). Outras fontes de dados utilizadas serão buscados junto a Pró-Reitoria de Planejamento e

Orçamento e Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas da UFV.

Para melhor compreender como se deu a aprovação do REUNI na instituição, procurarei

analisar as discussões realizadas na instituição á época, utilizando como fontes as atas do

Conselho Universitário (CONSU) e do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão (CEPE).

Buscarei analisar ainda o Projeto de adesão da UFV ao REUNI, o Plano de Desenvolvimento

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Institucional (PDI), O Relatório de Atividades da instituição, bem como os demais documentos

e normatizações internas.

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5- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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