Projeto MERCADO IMOBILIÁRIO INFORMAL

A inclusão social do morador de loteamentos clandestinos e irregulares

APRESENTAÇÃO O Projeto MERCADO IMOBILIÁRIO INFORMAL, desenvolvido pelo órgão estadual de planejamento, atual Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas CONDEPE/FIDEM1, com apoio do Banco Mundial, tem como foco os loteamentos da Região Metropolitana do Recife - RMR, permitindo apresentar a realidade existente na região através do mapeamento dos loteamentos, segundo a situação de regularidade dos mesmos e, paralelamente, abordar os fluxos e mecanismos do mercado informal de terras. Uma equipe multidisciplinar, com consultoria externa, interagindo diretamente com equipe interna do órgão metropolitano, permitiu realizar o diagnóstico da situação atual do parcelamento do solo urbano na RMR, apresentando sugestões para as administrações públicas adotarem, visando minimizar os problemas e danos, individuais e coletivos, causados pela irregularidade e clandestinidade. Entende-se que a titularidade da posse da terra acarreta um valor adicional ao imóvel, pelo bem econômico que representa, e que, a qualidade de vida da população passa pela necessidade de uma requalificação, capaz de reverter o quadro de ocupação urbana desordenada, situação encontrada em quase todas as cidades da RMR. Nesse sentido, foi condensado um conjunto de informações, em vários níveis, que possibilitou a compreensão do problema e uma avaliação da dinâmica do mercado imobiliário informal. Trata-se de um diagnóstico físico-territorial, abrangendo os aspectos legais que definem e delimitam essa questão. Procurou-se, levantar e avaliar o problema da aquisição de um lote, por um indivíduo ou uma família, lote este que pode ser clandestino ou irregular, provocando graves prejuízos para os compradores e para os cofres públicos, por acarretarem gastos adicionais no processo de regularização demandado. Integram o Projeto mapas, planilhas e o diagnóstico já referido, com a análise da situação do parcelamento do solo urbano, por município metropolitano, o que permite uma adequada compreensão do crescimento das cidades e uma ação integrada dos agentes diretamente envolvidos com essa questão. O Projeto MERCADO IMOBILIÁRIO INFORMAL complementa os trabalhos já desenvolvidos no âmbito do PROGRAMA DE INFRA-ESTRUTURA EM ÁREAS DE BAIXA RENDA – PROMETRÓPOLE2, cujo objetivo principal é melhorar a habitabilidade nos assentamentos de baixa renda na Região Metropolitana do Recife, bem como promover uma transformação nas áreas mais pobres da RMR, a partir de intervenções urbanas e sociais, com foco no território da Bacia do Rio Beberibe, área prioritária de intervenção.

1 Órgão estadual diretamente vinculado à Secretaria Estadual de Planejamento de Pernambuco – SEPLAN. 2 PROMETRÓPOLE - Programa de Infraestrutura em Áreas de Baixa Renda que prevê a implantação de infra-estrutura e serviços em áreas pobres localizadas na Bacia do Rio Beberibe, território que apresenta a maior concentração de áreas pobres da RMR, com grande déficit de saneamento ambiental.

A abordagem central do Projeto MERCADO IMOBILIÁRIO INFORMAL vem ao encontro de condicionantes urbanísticos atuais, com destaque para a Lei Federal nº 10.257, de 10.07.01 que trata do ESTATUTO DA CIDADE, importante instituto legal que aponta a urgente necessidade de administrar o ordenamento territorial urbano pelos gestores municipais, e de permitir maior participação dos atores sociais na elaboração e execução das políticas públicas. O planejamento das cidades, portanto, entra como fator imperativo para uma boa administração local, buscando a melhoria da cidadania e da qualidade de vida dos seus habitantes e uma busca pelo equilíbrio da cidade, em constante processo de expansão. Esse Projeto buscou identificar os mecanismos que regem os loteamentos clandestinos na RMR, no sentido de apontar as práticas aplicadas na urbanização de áreas destinadas ao atendimento à demanda da população pobre por habitação e, assim, subsidiar as ações que deverão complementar o Programa PROMETRÓPOLE. Buscou-se, atingir o morador de loteamentos clandestinos e irregulares, visando uma melhor compreensão da situação precária em que o mesmo se encontra e apontar possíveis alternativas de mudança no quadro atual, no tocante ao crescimento desordenado das cidades. Buscou-se, também, possibilitar o entendimento das questões técnicas, administrativas e legais para entender o emaranhado de fluxos, inclusive tributários, decorrentes do processo de aprovação dos loteamentos, destacando-se, inclusive, o atendimento aos requisitos de viabilidade técnica e ambiental, face às desfavoráveis condições de habitabilidade dos assentamentos de baixa renda no território metropolitano. Além do mapeamento das áreas ocupadas por parcelamentos irregulares e/ou clandestinos e por áreas de invasão, foi possível uma avaliação do grau de irregularidade existente na RMR e uma leitura mais clara sobre os fluxos de mercado gerados pela comercialização de lotes urbanos sem o devido enquadramento legal. 1. OBJETIVOS DO PROJETO O Projeto MERCADO IMOBILIÁRIO INFORMAL tem como objetivo principal: � Desenvolver estudos no sentido de contribuir para a redução da ruptura existente entre a

cidade formal e a cidade informal, esta última habitada, predominantemente, pela população de baixa renda.

Complementarmente, foi necessário compreender o funcionamento do mercado de terras, através da identificação dos mecanismos que regem o processo de implantação de loteamentos clandestinos e as relações aí existentes. Com isso, apontam-se como objetivos específicos: � Entender o funcionamento do mercado popular de terras e sua dinâmica, identificando o

perfil do empreendedor popular e o potencial comprador, através de pesquisa por amostragem;

� Avaliar a adequação dos instrumentos formais nestas áreas, levando-se em consideração a

demanda da população e a oferta de lotes pelo mercado de terras existente, com base nas questões ambientais que envolvem os processos de expansão das cidades;

� Estruturar um banco de dados (cartografia digital e listagem) sobre loteamentos

clandestinos, irregulares e invasões, visando criar a base de informações da questão tratada e permitir o desencadeamento de ações contínuas de controle do uso e da ocupação do solo.

2. METODOLOGIA ADOTADA NO TRABALHO Quanto à metodologia utilizada é importante destacar a forma como foram trabalhadas as duas vertentes do Projeto, sendo uma relacionada aos aspectos do mercado imobiliário propriamente dito e a outra que apresenta as informações e a espacialização, da realidade atual dos loteamentos da RMR. A pesquisa sobre o mercado imobiliário informal abordou dados específicos e atualizados sobre a ação dos principais atores envolvidos no mercado, considerando os diversos aspectos que envolvem essas transações comerciais. Dessa forma, o objeto da pesquisa restringiu-se a apenas uma parte do mercado imobiliário, relativa às transações imobiliárias realizadas entre a população de baixa renda. O levantamento dos dados considerou duas linhas básicas de funcionamento do mercado imobiliário informal: � �

na primeira, as transações sobre unidades habitacionais; e, na segunda, as transações referentes ao mercado de lotes.

Foram aplicados QUESTIONÁRIOS constando de informações socioeconômicas e físico-ambientais, no sentido de verificar o funcionamento e a qualidade dos acordos, pactos e compromissos estabelecidos nas transações. Foi possível, desse modo, aferir o nível de informalidade existente, bem como estabelecer correlações entre áreas físicas, localização (considerando o relevo e proximidade do núcleo metropolitano), renda familiar e valores monetários declarados. Para calcular os valores monetários foram utilizados os dados fornecidos por moradores que declararam ter, no máximo, cinco anos de residência no local, em virtude do grande número de moedas adotadas no país durante os últimos vinte anos, o que confunde o entrevistado e compromete a veracidade da informação. De outra parte, foram expurgados da lista os dados sobre os preços pedidos pelo imóvel, quando estes revelaram uma evidente incompatibilidade entre localização, área, condições de infra-estrutura e valores declarados, contrariando, assim, os preços históricos (aqueles praticados no entorno do imóvel). Quanto à dotação de infra-estrutura no local, foram utilizadas as informações que confirmaram a existência de água, esgotamento sanitário e pavimentação. Em alguns casos, considerou-se a presença de infra-estrutura em áreas não dotadas de esgotamento sanitário, porém contando com rua pavimentada. Embora o saneamento seja considerado mais importante que o pavimento, o mercado não se comporta de acordo com essa opinião. Sabe-se que imóveis localizados em ruas pavimentadas podem agregar mais valor de mercado do que aqueles situados em ruas sem pavimentação, ainda que sejam saneadas. Dessa forma, inverteram-se valores, colocando-se a pavimentação das ruas como um fator mais importante na formação de preços que o esgotamento sanitário, e levando em conta a matriz apresentada no quadro a seguir:

MODALIDADE ÁGUA ESGOTO PAV. COLETA DE LIXO X SEM INFRA-ESTRUTURA X X X X X X X X COM INFRA-ESTRUTURA X X X

Com relação à localização, correlacionaram-se as áreas situadas dentro e fora do núcleo metropolitano, em morros e planícies. As áreas situadas em cinturão de morros, ainda que as casas se situem em vales, foram consideradas como "morros".

Os itens abrangidos pela pesquisa são apresentados em seguida. A – Localização

A pesquisa levantou dados no espaço metropolitano, incluindo o seu núcleo, Recife, além dos municípios de Olinda, Paulista, São Lourenço da Mata, Camaragibe, Paulista, Abreu e Lima e Igarassu. Grande parte de bairros pesquisados, nos municípios de Olinda e Recife, estão localizados na Bacia do Rio Beberibe, área de atuação do Programa PROMETRÓPOLE. As localidades pesquisadas encontram-se identificadas no MAPA DAS LOCALIDADES PESQUISADAS (Anexo I). Esse mapa relaciona, ainda, as localidades pesquisadas com as áreas de maior atração do núcleo central da RMR, uma vez que a localização é o principal fator na formação do preço de lotes.

B – Dimensão

Foram aplicados 236 questionários: 200 para o mercado de habitações (116 informam sobre o mercado e os 84 restantes complementam informações sobre morros e planícies); e 36 para levantamento de informações sobre os loteamentos.

C – Aferição dos dados

Quanto aos loteamentos, foram feitas as seguintes correlações: � tamanho médio dos lotes - esse dado permite estabelecer comparações entre áreas

ofertadas nos mercados formal e informal, além de definir uma futura possibilidade de ajuste desses loteamentos às legislações urbanísticas municipais, quando houver a decisão de regularizá-los;

� preço médio dos lotes – essas informações permitiram identificar elementos que estabeleçam comparações entre preços praticados no mercado e a apropriação de mais valia por parte do loteador;

� preços de lotes versus formas de pagamento – permite verificar os mecanismos informais de pagamento nas compras de terras urbanas;

� preços de lotes versus dotação de infra-estrutura – além de permitir verificar a apropriação de benefícios públicos por parte do loteador privado, possibilita aferir o valor agregado pela infra-estrutura no preço da terra; e,

� comparativo entre preços médios de lotes e valores investidos pelo poder público em terras para intervenções urbanas recentes, no Recife.

Com relação ao mercado de unidades habitacionais, foram observados os seguintes dados: � valor total declarado para as unidades pesquisadas – a ser utilizado como um valor possível

de mobilização no mercado formal; � áreas e valores médios – esses dados permitem correlacionar os espaços e os valores

médios utilizados e atribuídos aos imóveis. Os fatores relacionados a seguir estão agrupados como importantes vetores na formação dos preços. Um deles refere-se às características físicas da habitação (tipologias) e os demais correspondem a fatores exógenos à habitação e que também incidem sobre o preço da moradia, quais sejam: � percentual de infra-estrutura instalada; � tipologia construtiva; � fatores de atração; e, � fatores de desagrado. Os itens seguintes referem-se às condições de acesso da população ao bem imóvel: � renda familiar; e, � formas de aquisição (formas de pagamento).

Visando o aproveitamento máximo dos dados disponibilizados pela pesquisa, o item a seguir, embora não seja fundamental ao objeto desse trabalho, foi utilizado no sentido de comparar os valores do investimento público e o de mercado: � relação entre preço de mercado e produção pública de habitações. As informações a seguir estabelecem correlações entre variáveis ligadas à localização e aos valores do imóvel, bem como à dotação de infra-estrutura. As diversas comparações entre morro e planície justificam-se pela necessidade de aferir o peso da localização na formação de preços dos imóveis. A localização em relação às centralidades e à dotação de infra-estruturas complementa os dados: � comparativo de valores entre morros e planícies; � comparativo de valores, em planícies, com e sem infra-estrutura, no núcleo metropolitano; � comparativo de valores, em planícies, com e sem infra-estrutura, na periferia metropolitana; � comparativo de valores em morros, com e sem infra-estrutura, no núcleo metropolitano; e, � comparativo de valores em morros, com e sem infra-estrutura, na periferia metropolitana. Paralelamente a Pesquisa de Mercado foram analisados os dados existentes nos cadastros de loteamentos dos municípios, nos cartórios de imóveis e no cadastro do órgão estadual de planejamento (atual CONDEPE/FIDEM), visando complementar os estudos e o mapeamento da realidade atual. Adotaram-se, para tanto, conceitos simples e já utilizados, principalmente órgão estadual, no sentido de separar espacialmente os loteamentos e de permitir a visualização dos mesmos, no território municipal, identificando-se pelas categorias, abaixo relacionadas: Loteamentos existentes – todos os loteamentos existentes, implantados antes da Lei Federal nº 6.766/79, de dezembro de 1979. Esse conjunto forma principalmente as manchas de formação das cidades. Loteamentos regulares – todos os loteamentos aprovados a partir da aplicação da Lei Federal nº 6.766/79: conseqüentemente são os loteamentos que obtiveram a Anuência Prévia do órgão estadual; o Licenciamento da CPRH; em seguida foram aprovados pelo Município e, por fim, foram registrados no Cartório de Imóveis. Loteamentos irregulares – sob essa denominação estão todos os casos que por algum motivo não tiveram uma ou mais das aprovações necessárias à regularidade exigida pela Lei Federal nº 6.766/79, ou seja, não obtiveram o Certificado de Anuência Prévia da FIDEM, ou não foram Licenciados pela CPRH, ou não foram aprovados pelo Município. Em conseqüência, não puderam ser registrados nos Cartórios de Imóveis. Para efeito deste trabalho, caracterizam-se como irregulares os loteamentos comercializados que apresentam irregularidades sob o ponto de vista legal. Loteamentos clandestinos – enquadram-se nessa categoria todos parcelamentos que, após a Lei Federal 6766/79, foram comercializados sem apresentarem qualquer etapa de aprovação e registro. Áreas de invasão e favelas – todas as áreas ocupados por invasão, com grande densidade populacional de baixa renda. Na maioria dos casos são áreas consideradas de risco, por apresentarem declividades acentuadas, a exemplo da ocupação de morros, ou risco de alagamento, como ocorre em algumas áreas da planície. Para a espacialização e a classificação dos loteamentos de acordo com os conceitos adotados, foram seguidas as seguintes etapas de trabalho:

� Primeiro momento - reunir todos os dados existentes relativos aos loteamentos anuenciados

ou anteriores à Lei Federal 6766/79: registros cartográficos; listas com dados sobre loteamentos; alguns dados sobre loteamentos irregulares e clandestinos obtidos no ano de 1999. Com esses dados, foram feitos as primeiras listas e mapas dos Municípios.

� Visando uma rápida e correta locação dos loteamentos em mapa, foi adotado o CRE -

Código de Referência Espacial, utilizado pelo órgão estadual. Este código é composto por 6 (seis) números, sendo os 4 (quatro) primeiros referentes ao número da ortofotocarta na escala de 1:2.000, do Sistema Cartográfico da RMR, em que está locado o loteamento. Os 2 números seguintes se referem à ordem de chegada do registro de loteamento na quadrícula da ortofotocarta. Exemplo: um loteamento com número em mapa 9503, locado na quadrícula de ortofotocarta 82-55, tem CRE = 829503. Para os loteamentos locados de forma pontual, por não se conhecer o perímetro, foi adotada uma numeração de 0 a 100.

� Após esta primeira coleta de dados foram realizadas visitas às Prefeituras, no sentido de

confirmar e complementar as informações obtidas. � Paralelamente, foram solicitadas aos Cartórios de Imóveis as listas com todos os

loteamentos registrados. Entretanto, até a conclusão deste trabalho, apenas os Cartórios de Igarassu e de Paulista responderam. Este último enviado através da Prefeitura Municipal.

A partir desse conjunto de informações, ocorreram muitos casos conflitantes ou incoerentes. Assim, foi iniciado um processo de correção e rebatimento de dados, que resultou no processo de classificação dos loteamentos da RMR, constante desse projeto. As observações a seguir permitem explicitar a forma adotada para a apresentação dos resultados:

� Para os loteamentos obtidos nas Prefeituras que não possuíam o nº do CRE, adotou-se o código utilizado por essas prefeituras:

� Recife – “Seqüencial” – composto de 6 números, sendo o primeiro referente à Regional em que está localizado o loteamento e os números seguintes referentes à ordem de aprovação. Este número também mantém relação com a inscrição estadual, IPTU, etc.

� Paulista – “CODLOT” (Código do Loteamento) – composto de 3 números, tem como ponto de amarração a inscrição cadastral - IPTU.

� Jaboatão – “CTM” (Cadastro Técnico Municipal) – composto de 3 números, tem como ponto de amarração a inscrição cadastral - IPTU.

� Os que obtiveram anuência no ano de 2001 foram considerados regulares por se encontrarem no início do processo de regularização.

� Aqueles que, embora tendo o CRE ou o código das Prefeituras, não obtiveram confirmação sobre sua aprovação ou registro foram considerados SEM CLASSIFICAÇÃO, para uma posterior averiguação. Dentre esses se encontram, também, aqueles cujos nomes não foram encontrados, sendo listados, dessa forma, na categoria "sem denominação”.

� Foi considerado irregular o loteamento que, mesmo com aprovação anterior à Lei Federal 6766/79, e com anuência prévia da FIDEM, tenha deixado de cumprir uma ou mais etapa do processo de regularização.

� Em caso de datas conflitantes, priorizou-se a informação vinda do órgão municipal correspondente. Quando a diferença consistia em mais de 1 ano, foram colocadas ambas as datas nas listas, ficando o loteamento, em alguns casos, com dupla classificação o que pode significar possíveis desmembramentos ou re - parcelamentos.

� Os loteamentos que não foram localizados em mapa, embora tendo algum registro ou conhecimento (no caso dos clandestinos) na Prefeitura ou no Cartório, foram listados como NÃO LOCALIZADOS.

� O município do Recife foi trabalhado de forma diferenciada. Primeiramente por ter a maior parte de sua área ocupada e já bastante consolidada, antes mesmo da Lei Federal 6766/79. O Recife apresenta, assim, uma maior demanda por um crescimento vertical, ao contrário dos outros municípios. Dessa forma foram classificados apenas os loteamentos posteriores à Lei 6766/79. Os anteriores à Lei e aqueles sem dados, representados apenas em mapa como uma grande mancha cinza, foram considerados como “existentes”.

� Todos os loteamentos do Recife foram digitalizados pelo CADLOT existente no órgão estadual FIDEM, e complementados pelo Cadastro Municipal das 6 Regionais (obtido pela EMPREL). Entretanto, a área correspondente à 1ª Regional (Recife Antigo), não foi digitalizada por corresponder à área de origem da cidade e não ter uma configuração de loteamentos, mas de lotes, o que foge ao foco desse estudo.

Nesta etapa foi verificada uma série de entraves que dificultaram o processo de classificação dos loteamentos, destacando-se:

� A falta de interesse de algumas Prefeituras e Cartórios em fornecer dados, fez com que alguns municípios ficassem com informações mais detalhadas que outros e, conseqüentemente, mais fiéis à realidade;

� A diferença entre os códigos adotados pelas Prefeituras e pelo órgão estadual dificultou a identificação dos loteamentos;

� As denominações dos loteamentos, em alguns casos, apresentaram-se diferentes em cada processo de regularização;

� Os perímetros de alguns loteamentos mostraram algumas diferenças, quando comparados aos dados da FIDEM e da Prefeitura;

� No caso do Recife, as listas obtidas nas Regionais com o número do seqüencial, quando esse número era identificado no CADLOT, registraram alguns casos de loteamentos que, por sua pequena área, não correspondiam a um loteamento e sim a possíveis desmembramentos de lotes; e,

� O curto espaço de tempo para o desenvolvimento do trabalho. Quanto à representação em mapas procurou-se apresentar as poligonais dos loteamentos em meio digital e em bases geo-referenciadas. Dessa forma, foram utilizadas as bases da Cartografia da RMR, sendo complementado com bases planimétricas e informações relativas aos recursos hídricos e ao sistema viário. Todos os loteamentos cadastrados, nas ortofotocartas 1:10.000 (em meio analógico) foram digitalizados, constituindo assim os mosaicos municipais, sendo classificados a partir dos conceitos adotados (loteamentos existentes, regulares, irregulares e clandestinos). A esse conjunto, somaram-se as informações complementares coletadas nas Prefeituras, para logo, em seguida ser introduzido o mapeamento das áreas pobres da RMR, integrante do Projeto PROMETRÓPOLE, constituído pelas áreas de favelas e invasões. Dessa forma o MAPA GERAL DOS LOTEAMENTOS DA RMR constitui fonte importante para tomada de decisões. Ainda foram elaborados mapas por municípios, sendo um com os loteamentos e sua identificação por Código (CRE) e o outro com a classificação adotada. Portanto, os procedimentos metodológicos adotados no trabalho correspondem à pesquisa direta e indireta (textos e cartografia) e à aplicação de questionários e entrevistas com os agentes do mercado, quais sejam: compradores, vendedores, cartórios e instituições públicas.

3. A REALIDADE LOCAL A “desordem urbana” possui inúmeras causas e caracteriza-se, principalmente, por uma ocupação intensiva nas periferias e nos vazios urbanos, em áreas de risco, insalubres – onde são constatadas algumas doenças endêmicas – situadas em morros e baixios, sujeitas a deslizamentos, desmoronamentos e alagamentos. São essas variadas formas de parcelamento que, via de regra, representam as áreas de assentamentos clandestinos, realizados sem o respeito às legislações vigentes. Esse fato, aliado à desinformação do segmento popular, termina por gerar espaços urbanos carentes de infra-estrutura, dificultando o controle do uso e da ocupação do solo urbano. Caracteriza-se, ainda, pela presença de uma população de baixa renda, excluída, portanto, do mercado de terras e que se apropria muito pouco – ou não se apropria – dos benefícios sociais gerados pelos investimentos públicos na cidade. Essa população termina por improvisar soluções para o seu problema de moradia através de invasões ou do mercado informal que aí se estabelece. Nesse contexto, o problema da posse da terra tem sido um grande desafio aos programas sociais. Procurou-se, por isso, atualizar os dados sobre os parcelamentos que promovem a expansão das cidades, de forma irregular e clandestina, fato esse que ocasiona diversas situações críticas: impossibilita a titularidade dessas áreas, provoca o crescente comprometimento ambiental, pelas situações de risco em que acontecem essas invasões, e eleva os custos de implantação da infra-estrutura necessária. A expansão desordenada e ilegal da cidade metropolitana é um fato já conhecido e caracterizado em diversos estudos e planos realizados, ao longo do tempo3. A análise da legislação vigente auxilia o diagnóstico da situação dos municípios integrantes da Região Metropolitana do Recife, uma vez que permite verificar as exigências técnicas e jurídico-administrativas dos institutos legais, identificando os casos omissos, e preenchidas em alguns casos pela competência concorrente do Estado e da União. Desde a década de 70, existe a preocupação com um Zoneamento Territorial, capaz de estabelecer zonas para o crescimento urbano-metropolitano. Assim, no final da referida década foi estabelecido um Plano de Ordenamento Territorial – POT com zoneamento que estabelecia: Zonas Urbanas, compreendendo áreas com ocupação maior que 50%, Zonas de Expansão Urbana, com área suficiente para atender ao crescimento previsto até o final do século, e Zona Rural para o restante da área dos nove municípios que integravam a região metropolitana naquela época4. Em dezembro de 1979 foi sancionada a Lei Federal nº 6766/79 que regula, a nível federal, os parcelamentos do solo urbano. Essa Lei conceitua as figuras do parcelamento do solo (loteamento, desmembramento e remembramento), estabelece os requisitos urbanísticos mínimos exigidos e os percentuais de área de uso público – áreas verdes, de equipamentos comunitários e do sistema viário, que deverão perfazer 35% do total da propriedade – assim como o percentual de área loteável, destinada aos lotes propriamente ditos. O Decreto Estadual nº 6347/80 atribuiu à FIDEM a competência para o exame e anuência prévia de projetos de parcelamento do solo urbano na RMR. Tal instituto legal fortaleceu a atividade, já desenvolvida pela FIDEM, em caráter indicativo, de orientar a ocupação do território metropolitano segundo a 3 Plano Diretor da Região Metropolitana de Recife – METRÓPOLE 2010, FIDEM/1998 retrata a realidade

da região, destacando como um dos seus principais problemas a desordenada ocupação urbana, provocada principalmente pela falta de controle urbano, a cargo dos municípios, e os vazios urbanos existentes, muitas vezes responsáveis pelo crescimento da especulação imobiliária e pela elevação dos custos de infra-estrutura.

4 Hoje a RMR é composta por 14 municípios, com uma população total de 3.331.552 habitantes.

lógica de um planejamento territorial que estabelecia, na RMR, as nucleações e interstícios, considerando as densidades de ocupação do solo. Essa atividade permitiu, ao longo desses anos, a manutenção do Cadastro de Loteamentos – CADLOT/FIDEM, responsável pelo acervo das informações que integram grande parte desse Projeto. A partir de 1983, com o resultado do Censo de 80, que demonstrou um crescimento populacional bem aquém do esperado, iniciou-se a revisão do citado zoneamento. Adotou-se uma linha definida pelo limite dos loteamentos aprovados até aquela data como parâmetro para a redução dos limites das Zonas de Expansão Urbana. Ao final da década de 90, o crescimento urbano desordenado voltou a preocupar os gestores da RMR. Em Reunião Ordinária do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana do Recife – CONDERM, realizada em 12 de dezembro de 1997, os prefeitos da RMR definiram como um dos temas prioritários, a serem enfocados na Agenda 98, o Controle do Desenvolvimento Urbano, com especial atenção para os loteamentos clandestinos. Por outro lado, o Plano Diretor da RMR – Metrópole 2010, concluído em setembro de 1998, identificou, como entrave ao desenvolvimento da região, a desordenada ocupação do território, quanto ao parcelamento, uso e ocupação do solo, bem como a gestão metropolitana deficiente, no que se refere ao controle urbano, constatando elevados índices de crescimento do número de loteamentos clandestinos e irregulares. Visando definir uma estratégia conjunta para o enfrentamento desse problema, o órgão estadual de planejamento metropolitano organizou e coordenou o Workshop de Regularização de Loteamentos Irregulares e Clandestinos na RMR, realizado nos dias 28 e 29 de setembro de 1998, com a participação dos diversos atores envolvidos com a questão (Prefeituras Municipais da RMR, Ministério Público, CPRH, SPU, entre outros). Foram identificados, nesse Workshop, os principais impactos negativos gerados pelo problema e definidos os procedimentos a serem adotados pelo Estado e Municípios, na busca de soluções conjuntas. Em 1999, de posse das listagens de loteamentos (aprovados, irregulares e clandestinos) enviadas pelos Municípios, iniciou-se o cruzamento dessas informações com as existentes na Divisão de Uso do Solo sobre loteamentos anuenciados5. Foram consolidados as listagens e confeccionados mapas, de forma manual, por município, com a localização desses loteamentos. 3.1. Legislações pertinentes aos parcelamentos Historicamente, o parcelamento passa por 2 (dois) momentos distintos: Antes e depois da Lei Federal nº 6.766, de 12.12.1979. Até o final da década de 30 compreende um período em que não havia disciplina específica para loteamento. Em 1937, com o Decreto Lei Federal nº 58, de 10.12.37, regulamentado pelo Decreto Federal nº 3.079, de 15.09.1938, surgiu disciplina específica para loteamentos, com a finalidade bem definida de tutelar os adquirentes de lotes vendidos à prestação, não dando qualquer relevo aos aspectos urbanísticos nem à intervenção da administração pública. Esse Decreto-Lei previa, apenas, a apresentação da planta e do plano de loteamento, "ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades sanitárias e militares".

5 Loteamento anuenciado é aquele que recebeu do órgão metropolitano um Certificado de ANUÊNCIA

PRÉVIA, enquadrando-se, portanto, nas legislações federal e estadual de parcelamento do solo urbano.

O Decreto-Lei Federal nº 271, de 28.02.1967, que alterou o D.L. 58/37, introduziu uma perspectiva urbanística, talvez em função do Banco Nacional de Habilitação, que passou a intervir no processo de loteamento, através de normas gerais aplicáveis à espécie, conforme o art. 2º, do mencionado Decreto Lei nº 271/67. Este, por sua vez, previu a intervenção dos municípios no processo de loteamento, autorizando-lhes a exigirem do loteador a adequação do parcelamento às necessidades locais, inclusive quanto à destinação e utilização das áreas, de modo a permitir o desenvolvimento local adequado. Entretanto, como a matéria era disciplinada por normas legais federais, muitos municípios entenderam que a questão do parcelamento do solo era de competência exclusiva da União e, assim, abstiveram-se de editar normas adequadas às situações locais. Como a legislação federal não chegava a detalhes locais, os municípios aprovavam loteamentos de forma desordenada, sem uma preocupação com os aspectos urbanísticos de habitabilidade, da necessidade de áreas verdes e de áreas destinadas aos equipamentos urbanos e comunitários. Com a carência do controle urbano, o resultado disso tudo é o desordenamento espacial do território e a favelização em determinados centros urbanos. Outros instrumentos legais têm interferência na matéria, como o Código Florestal (Lei Federal nº 4.771, de 15.09.1965), a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal nº 6.938, de 31.08.1981), a Lei de Crimes Ambientais (Lei Federal nº 9.605, de 12.02.98), a Lei do Gerenciamento Costeiro (Lei Federal 7.661), etc. 3.1.1. Lei Federal no 6.766, de 19.12.1979, alterada pela Lei no 9.785 de 29.01.1999 A Lei Federal nº 6.766/79, que regula o parcelamento do solo para fins urbanos, estabelece normas que uniformizam a disciplina, sem desconsiderar as particularidades locais, permitindo aos Estados e Municípios legislarem, complementarmente, para atenderem as peculiaridades regionais e locais, facultando-lhes maior rigor no disciplinamento das situações particulares. A Lei nº 6.766/79, embora não sendo perfeita, constituiu um grande avanço no disciplinamento da matéria, porque consagra a intervenção da Administração Pública no processo de parcelamento do solo, não só dos Municípios, mas dos Estados, além de inserir a proteção dos recursos ambientais entre os requisitos urbanísticos, princípio hoje consolidado constitucionalmente em vários dispositivos da Carta Magna de 1988. A Lei nº 6.766, de 19.12.1979, é portanto, a norma legal específica para parcelamento do solo para fins urbanos, tendo sido alterada pela Lei nº 9.785, de 29.01.1999, que introduziu modificações substanciais ao processo, a exemplo da inexigência de um percentual mínimo de 35% para as áreas públicas, deixando a sua definição à lei municipal, em função da densidade da ocupação prevista para a zona em que se situarem os parcelamentos. A aprovação do processo de parcelamento continua sendo de competência do Município (e não poderia deixar de ser, em função de sua competência constitucional), mas manteve a intervenção do Estado-membro, nas situações indicadas no art. 13, da Lei nº 6.766/79. Como se sabe, no Estado de Pernambuco, a Anuência Prévia nas situações indicadas no art. 13, na sua redação anterior, foi atribuída à FIDEM, por força do Decreto Estadual nº 6.347, de 18.03.1980. Também a Companhia Pernambucana do Meio Ambiente - CPRH – intervém no processo de loteamento e desmembramento, por força da Lei Estadual nº 7.541, de 13.12.1977, regulamentada pelo Decreto Estadual nº 4.593, de 07.03.1978.

As inovações introduzidas pela Lei nº 9.785/99 impõem uma revisão das legislações estaduais e municipais que tratam do parcelamento do solo, para adequá-las às novas normas gerais. Enquanto isso não ocorrer o processo de parcelamento poderá seguir as normas regionais e locais. O art. 13, da Lei Federal nº 6.766/79 estabelece as hipóteses de intervenção do Estado-membro para manifestar-se previamente à aprovação do loteamento pelo Município, atribuindo ao órgão metropolitano a competência para a anuência prévia para aprovação de loteamentos situados na região metropolitana. As intervenções dos órgãos competentes da União são previstas nas demais normas legais que regem as matérias específicas relacionadas com o loteamento.

No Estado de Pernambuco, essa competência foi atribuída à Fundação de Desenvolvimento da Região Metropolitana do Recife, atual Agência CONDEPE/FIDEM e à Companhia Pernambucana do Meio Ambiente - CPRH, pela Lei Estadual nº 9.990, de 14.01.1987 e pelo Decreto Estadual nº 4.953/78, respectivamente.

A União, através dos seus órgãos competentes (ministérios militares, Ministério da Saúde e IBAMA), manifestar-se-á previamente à aprovação do loteamento pretendido.

Leis e Normas do Parcelamento Urbanística

Lei nº 6.766, de 19.12.1979 (Parcelamento do solo urbano)

Decreto Estadual nº 6.347, de 18.03.1980 (Define competência à FIDEM)

Lei Federal nº 9.785/99, de 29.01.1999 (Parcelamento do solo urbano, modificando a lei anterior)

Lei Estadual nº 9.990, de 14.01.1987 (Parcelamento do solo urbano na RMR)

Lei Estadual nº 7.541, de 13.12.1977(Parcelamento com intervenção da CPRH – REVOGADA)

Lei Estadual 11.516/97, alterada p/ Lei 11.734/99 (Licenciamento ambiental p/ CPRH e infrações ao meio

ambiente) Decreto Estadual nº 4.953/78

(Define competência da CPRH para parcelamento)

Ambiental Lei Federal nº 4.771, de 15.09.1965 (Código

Florestal) Lei Federal nº 6.938, de 31.08.1981 (Política Nacional do Meio Ambiente)

Lei Federal nº 9.605, de 12.02.98 (Lei de Crimes Ambientais)

Resolução do CONAMA nº 001/86 (critérios para EIA/RIMA)

Outras leis complementares

Lei Federal nº 2.312, de 03.09.1954 (Código Nacional de Saúde)

Decreto Lei nº 9.160, de 05.09.1946 (Parcelamento em áreas de interesse estratégico

militar) Lei Federal nº 7.661/88 (Plano Nacional de

Gerenciamento Costeiro)

3.2. Licenciamento Ambiental A Companhia Pernambucana do Meio Ambiente – CPRH, criada pela Lei Estadual nº 7.267/76, tem como objetivo exercer a função de órgão ambiental do Estado de Pernambuco, responsável pela execução da Política Estadual do Meio Ambiente, atuando no controle da poluição urbano – industrial e rural, na proteção do solo e dos recursos hídricos e florestais. A Lei Estadual nº 11.516/97 (alterada pela Lei nº 11.734/99), regulamentada pelo Decreto Estadual nº 20.586/98, dispõe sobre o licenciamento ambiental e infrações ao meio ambiente, prevê em seu art. 4º, que a localização, construção, instalação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento da CPRH, e no Parágrafo Único, consta que as atividades e empreendimentos que estão relacionados no Anexo II, estão sujeitos ao licenciamento, dentre eles consta “Empreendimentos Imobiliários”, e neste grupo encontra – se ‘Loteamentos”.

Salienta-se que, a Resolução CONAMA nº 237/97, também traz uma lista de empreendimentos e atividades que precisam ser licenciadas e dentre elas consta “parcelamento do solo”. A Lei Estadual acima mencionada, em seu art. 5º, prevê a licença e a autorização como instrumentos de intervenção prévia da Administração Pública. Cumpre esclarecer o que se entende por licenciamento e licença ambiental.

� Licenciamento ambiental, de acordo com o art. 1º, da Res. CONAMA n º 237/97, é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

� Licença ambiental (art. 1º, da citada Resolução), é o ato administrativo pelo qual o

órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

Na esfera federal, um dos principais instrumentos legais que dispõe sobre o licenciamento ambiental é a Lei Federal nº 6.938/81 e o Decreto Regulamentador nº 99.274/90. A referida Lei Federal , em seu art. 9º, ao elencar os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, arrola dentre eles “o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras”. Como se observa, o principal agente licenciador das atividades potencialmente causadora de degradação ambiental, é o órgão estadual integrante do SISNAMA (art. 6º, da Lei Federal nº 6.938/81 e 3º, do Dec. nº 99.274/90). No Estado de Pernambuco, esta atribuição é exercida pela CPRH, que deve observar as exigências legais estabelecidas na esfera federal e estadual, especialmente as Leis Estaduais nºs 9.990/87 e 11.516/97 e alterações posteriores. O licenciamento ambiental é um procedimento bastante complexo que se desenvolve em diversas etapas, compreendendo a concessão de 02 (duas) licenças preliminares e a licença final, que o encerra, quais sejam: � Licença Prévia (LP) – na etapa preliminar de planejamento da atividade, essa Licença

contém os requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;

� Licença de Instalação (LI) – autoriza o início da implantação do empreendimento, de

acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo já aprovado; � Licença de Operação (LO) – autoriza, após as verificações necessárias, o início da

atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle, de acordo com o previsto nas licenças Prévia e de Instalação.

A CPRH concederá cada licença no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, a contar do ato de protocolo do requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que

houver necessidade do EIA/RIMA, quando o prazo será de 09 (nove) meses (art. 16, do Decreto Estadual nº 20.586/98). Esses prazos podem ser alterados, desde que justificados e com a concordância do empreendedor e da CPRH. Caso a CPRH não conceda a licença ambiental no prazo de 60 (sessenta) dias, o órgão ambiental que detenha a competência supletiva deverá atuar. A contagem do prazo será suspensa durante a elaboração dos estudos ambientais complementares, ou preparação de esclarecimentos do empreendedor que, neste caso, terá o prazo máximo de 04(quatro) meses para atender à requisição, contados a partir da data da notificação (art. 15, Parágrafo Único e o art. 16, § 1º, do Dec. Estadual nº 20.586/98). � A Licença Prévia – LP será concedida por um prazo máximo de 01 (um) ano, contado a

partir da data de sua expedição; � A Licença de Instalação – LI será concedida por um prazo máximo de 02 (dois) anos,

contados a partir da data de sua expedição. Esse prazo será estabelecido em razão das características e complexidade do empreendimento ou atividade, bem como da previsão de alterações socioeconômicas e ambientais;

� A Licença de Operação - LO será concedida pelo prazo máximo de 05 (cinco) anos,

contados a partir da data de sua expedição, de acordo com a natureza do empreendimento ou atividade licenciada ( art. 14, § 1º à 3º, do Dec. Est. nº 20.586/98).

A CPRH poderá indeferir a solicitação de Licença. Nesse caso, deve instruir o processo, fundamentando a causa do referido indeferimento no parecer técnico que dará conhecimento ao interessado. 3.2.1. Requisitos para Concessão das Licenças (art. 23, do Dec. Estadual nº 20.586/98) A concessão da licença ambiental, em geral, pressupõe que toda uma série de questões seja considerada. As condições mínimas para essa concessão, no Estado de Pernambuco, são as seguintes:

I – inexistência de débitos ambientais; II – comprovação de recolhimento da taxa de solicitação das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação; III – requerimento à CPRH; IV – preenchimento de formulário para o empreendimento específico.

Nos casos dos EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS (LOTEAMENTOS), o processo de licenciamento ambiental, deve conter, obrigatoriamente, os seguintes documentos básicos: � Para a Licença Prévia:

� requerimento; � formulário para empreendimentos imobiliários; � matrícula no Cartório de Registro Geral de Imóveis; � planta do Município com a localização do empreendimento; � anuência do Município em relação ao empreendimento, declarando a inexistência de

impedimento quanto à Lei de Uso do Solo Urbano; � memorial descritivo do empreendimento; � planta da situação e locação; � documento de propriedade; � consulta prévia da FIDEM; � autorização do IBAMA para supressão da cobertura vegetal, quando for o caso;

� levantamento topográfico planialtimétrico da área, em escala compatível, com comprovação de responsabilidade técnica (ART – CREA);

� certidão de aforamento ou da cessão de uso, expedida pelo Serviço de Aforamento da União – SPU, no caso de empreendimento situado em terreno da Marinha;

� parecer do Ministério da Marinha, tendo em vista a NORTEMA; � comprovante de recolhimento da taxa de licenciamento.

� Para a Licença de Instalação:

� requerimento; � formulário para empreendimentos imobiliários; � cópia do Ato Constitutivo ou do Contrato Social; � projeto do Sistema de Tratamento de Esgoto Sanitário, em duas vias, contendo

memorial descritivo e de cálculo, e desenhos (plantas, cortes, etc.), elaborado por técnico habilitado, segundo as normas para apresentação da CPRH e outras vigentes, acompanhado da respectiva anotação ou registro de responsabilidade técnica;

� termo de propriedade; � teste de absorção e nível do lençol freático; � documento de propriedade; � planta de situação da área do empreendimento, escala 1:500, 1:1.000 ou 1:2.000, de

acordo com a melhor representação cartográfica ; � planta baixa da área do empreendimento, contendo curvas de nível, a vegetação e a

hidrografia existentes; � certidão de aforamento ou da cessão de uso, expedida pelo Serviço de Aforamento da

União – SPU, no caso de empreendimento situado em terreno da Marinha; � parecer do Ministério da Marinha, tendo em vista a NORTEMA; � memorial descritivo do empreendimento que deverá conter, no mínimo, as seguintes

informações: � �

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�

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Denominação do empreendimento e nome do proprietário; Razão social da empresa ou nome da empresa responsável pelo seu empreendimento; Descrição da área do empreendimento, contendo uma caracterização da área quanto ao relevo, hidrografia, solos, vegetação e aspectos geológicos e geotécnicos, em atenção ao disposto no art. 3º da Lei Federal nº 6.766/79, bem como a indicação da infra–estrutura existente e/ou a ser instalada (abastecimento de água, resíduos sólidos, esgotamento sanitário, energia elétrica, acessos viários, telefonias, etc.); Em caso de parcelamento, explicitar a área total da gleba, das áreas, dimensão, confrontação e enumeração dos lotes e das áreas públicas, áreas remanescentes, equipamentos urbanos e comunitários, serviços públicos e entidades públicas porventura existentes na gleba e/ou nas vizinhanças; Descrição sucinta do empreendimento, destinação , caracterização e fixação da zona ou zonas de usos predominantes; Declaração da COMPESA para o abastecimento d’água e lançamento de esgoto sanitário na rede pública ou aprovação dos projetos executivos (no caso de ligação de esgoto sanitário na rede pública).

� projeto de infra–estrutura que contenha, no mínimo, as seguintes informações: infra–estrutura sanitária: sistema de esgotos sanitários (coleta, tratamento e disposição final), drenagem de águas pluviais, sistema de abastecimento d'água, coleta, transporte e tratamento e/ou disposição final dos resíduos sólidos; infra–estrutura básica: terraplenagem.

� termo de responsabilidade de operação do sistema de tratamento de esgoto sanitário; � comprovante de recolhimento da taxa inicial de licenciamento.

� Para a Licença de Operação:

� requerimento; � formulário para empreendimentos imobiliários; � cópia da Licença de Instalação; � declaração da COMPESA de comprovação da ligação de esgoto; � croquis explicativo da localização da obra; � manual de operação do sistema de tratamento de esgoto sanitário; � pagamento da taxa inicial de licenciamento. Obs.: No caso de Loteamentos a CPRH apenas exige a Licença Prévia e a Licença de

Instalação. A Licença de Operação será dada para cada unidade habitacional. 3.2.2. Valores do licenciamento As taxas a serem pagas pelos interessados a CPRH, em razão do fornecimento de licença ambiental, constam da tabela anexa à Lei Estadual nº 11.516/97, Art. 8º,alterada pela lei Estadual nº 11.734/99. No caso de Empreendimentos Imobiliários – Loteamentos, esses valores podem variar: para a LP, de 640 a 3.200 UFIR´s; e, para a LI, de 1280 a 6.400 UFIR´s (esses valores são convertidos para real, uma vez que a UFIR foi extinta) Tabela - Enquadramento de loteamentos, condomínios, conjuntos habitacionais e hotéis.

ÁREA DO EMPREENDIMENTO EM HECTARE até 10 ha De 10,1 a

30 ha de 30,1 a

50 ha De 50,1 a

100 ha Acima de

100 ha LOTEAMENTOS J L N O P CONDOMÍNIOS J L N O P

Tabela – Taxas em UFIR’s para obtenção de licenças e autorizações. ENQUADRAMENTO LP LI LO Renovação da LO Autorização

J 640,00 1.280,00 960,00 640,00 960,00 L 960,00 1.920,00 1.280,00 960,00 1.280,00 N 1.920,00 3.840,00 2.560,00 1.920,00 2.560,00 O 2.560,00 5.120,00 3.840,00 2.560,00 3.840,00 P 3.200,00 6.400,00 5.120,00 3.200,00 5.120,00

De acordo com o art. 10, § 1º da Lei Federal nº 6.938/81, todo pedido de licença, sua renovação, bem como a sua concessão, devem ser publicados no Diário Oficial do Estado e em um periódico de grande circulação. Na Resolução CONAMA nº 006/86, encontraremos os modelos para as publicações dos pedidos de licenciamento. A Resolução CONAMA nº 281/01, disciplinou que os modelos para as publicações de pedidos de licenciamento, sua renovação e concessão, previstos na Res. CONAMA nº 006/86, só serão exigidos para os empreendimentos e atividades relacionadas no art. 2º da Resolução CONAMA nº 001/86, ou para aqueles que, a critério do órgão competente, sejam identificados como de significativo impacto ambiental, e para os demais casos, os órgãos poderão estabelecer modelos simplificados. Mediante decisão motivada, poderão ser modificados os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar a licença, quando ocorrer qualquer um dos seguintes fatos:

� �

violação ou inadequação de quaisquer exigências da licença e das normas legais; omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença;

� superveniência de graves riscos ambientais e sanitários. A falta de licença dos órgãos ambientais competentes para construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores constitui crime, com pena de detenção (de um a seis meses) ou multa, ou ambas as penas cumulativamente (art. 60, da Lei Federal nº 9.605/98). O objetivo maior desse artigo de Lei é fazer com que os estabelecimentos, obras e serviços funcionem com licença válida.

3.3. Processo de aprovação dos loteamentos O processo de loteamento passa por 3 (três) etapas, obedecendo aos trâmites legais que devem ser cumpridos pelo loteador e pelos órgãos públicos envolvidos. Os procedimentos para aprovação dos loteamentos estão apresentados no ESQUEMA DE APROVAÇÃO (Anexo II) e seu FLUXOGRAMA (Anexo III), a seguir apresentados, seguindo as etapas estabelecidas.

1ª. Etapa: Diretrizes para parcelamento do solo

2ª. Etapa: Aprovação do projeto

3ª. Etapa: Apresentação do projeto para registro.

Considerando-se as 3 fases supracitadas, a seguir retoma-se para explicitar cada uma delas.

1ª Etapa – Diretrizes para parcelamento do solo

A etapa de Diretrizes pode ser caracterizada pela Consulta Prévia – feita pelo loteador à Prefeitura Municipal, solicitando a definição das diretrizes para uso do solo; traçado dos lotes; do sistema viário; dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamentos urbanos e comunitários, apresentando para esse fim a planta do imóvel a ser loteado As diretrizes municipais vigorarão durante 4 (quatro) anos, prazo dentro do qual deverão ser executadas as obras de infra-estrutura acima indicadas. Consulta sobre as condições de implantação de empreendimento também serão formuladas à CPRH, que apontará as exigências necessárias à apresentação do Projeto, assim como estabelecerá regras específicas para o licenciamento (ver Capítulo específico sobre o assunto). Ainda nesta etapa de Consulta Prévia o loteador solicitará as Diretrizes Metropolitanas ao órgão metropolitano, apresentando o mesmo material, inclusive as Diretrizes Municipais e recomendações da CPRH, sobre a qual serão estabelecidas as recomendações da visão macro espacial. 2ª. Etapa – Aprovação do projeto O Projeto do Loteamento, baseado nas diretrizes municipais e metropolitanas, deverá conter desenhos, memorial descritivo e cronograma no prazo estabelecido por lei. Apresentado o projeto do loteamento, definitivo, com todos os elementos exigidos por lei, inclusive as anuências prévias e as aprovações pertinentes, do Estado e/ou União, a Prefeitura Municipal dará sua aprovação ou não, fazendo as exigências ou impondo as diligências que forem necessárias ao cumprimento das diretrizes municipais e demais exigências estaduais ou federais.

A definição dos prazos para aprovação ou rejeição do projeto de loteamento é de responsabilidade da lei municipal, bem como o prazo para que as obras executadas sejam aceitas ou recusadas. Transcorridos os prazos sem manifestação do Poder Público municipal, o

projeto será considerado rejeitado ou as obras recusadas, assegurada a indenização por eventuais danos derivados da omissão.

Nos Municípios cuja legislação for omissa, os prazos serão de 90 (noventa) dias para aprovação ou rejeição do projeto e de 60 (sessenta) dias para aceitação ou recusa fundamentada das obras de urbanização.

Esses prazos deverão ser contados a partir da entrada do projeto definitivo na Prefeitura Municipal, após o cumprimento de todas as exigências dos órgãos municipais, estaduais ou federais.

3ª Etapa – Registro do Loteamento Aprovado o projeto final de loteamento pela Prefeitura Municipal, o loteador terá o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para levá-lo à registro, sob pena de caducidade da aprovação. O Cartório de Registro Imobiliário6 fará, por sua vez, as exigências pertinentes ao registro do projeto, de acordo com as normas prescritas na lei federal de parcelamento e na lei federal de registros públicos; somente após o registro do projeto, pode o loteador promover a comercialização dos lotes.

3.4. Regularização de loteamento A Lei permite a regularização de loteamentos irregulares ou clandestinos, pelo loteador ou pela Prefeitura, esta para evitar lesão aos padrões de desenvolvimento urbano e em defesa dos direitos dos adquirentes dos lotes. Cabe ao Município, verificada a ocorrência daquelas situações, declarar a ilegalidade da urbanização, aplicar as penalidades previstas em lei e notificar o parcelador-infrator para promover a regularização. Se ele não fizer no prazo fixado pela Prefeitura, esta terá que fazê-lo, pelas razões acima indicadas. Algumas vezes, essa regularização se torna impossível nos termos da Lei, pois o loteamento já está consolidado e fere aos requisitos urbanísticos e/ou o parcelador-infrator não tem o título regular de propriedade. Nessas hipóteses, cabe ao Município adotar medidas para legitimar o parcelamento, através dos remédios jurídicos pertinentes, sem prejuízo da aplicação das penalidades ao parcelador-infrator, inclusive obrigando-o a indenizar os cofres públicos pelas despesas que tiver que efetuar com aquelas medidas. QUADRO SINTÉTICO DE PARCELAMENTOS ILEGAIS CLANDESTINOS

a) inexecutados b) executados

IRREGULARES REGISTRADOS

a) inexecutados b) executados em desacordo com a legislação c) executados em desacordo com o ato de aprovação d) executados em desacordo com o ato de aprovação e

com a legislação. IRREGULARES NÃO REGISTRADOS

a) inexecutados b) executados em desacordo com a legislação c) executados em desacordo com o ato de aprovação d) executados em desacordo com o ato de aprovação e

com a legislação e) executados irregularmente.

6 Os Cartórios de Registro de Imóveis da RMR constam das planilhas municipais apresentadas em capítulo específico (8), inclusive sendo indicado o endereço dos mesmos.

A legislação pertinente confere sérias responsabilidades aos envolvidos no processo de loteamento, tanto ao particular como ao agente público, tais como:

I – Do Poder Público:

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assegurar a ocupação ordenada do espaço urbano como um dos vetores da função social da cidade, garantindo o acesso dos adquirentes a lotes com dimensões e características adequadas à moradia saudável; exigir dos loteadores o cumprimento da função social da propriedade e das normas estabelecidas em lei e regulamentos; atuar com precisão, seriedade e transparência, respondendo pelos abusos ou omissões que seus agentes praticarem; aplicar as penalidades aos infratores, sob pena de omissão no cumprimento do poder de polícia, etc.

II – Do Loteador:

cumprir as diretrizes municipais e estaduais ou federais, quando for o caso, e as demais normas legais pertinentes; responder, perante o Poder Público e terceiros, pelas ações ou obrigações que executar ou deixar de executar, ao arrepio da lei; responder, civil e penalmente, nas situações indicadas na alínea anterior, sobretudo vender ou veicular propaganda de loteamento não registrado, etc.

III – Do Oficial de Registro Imobiliário:

responder, civil e penalmente, na hipótese de registrar loteamento não aprovado pela Prefeitura Municipal; registrar o compromisso de compra e venda, a cessão ou promessa de cessão de direitos ou efetuar registro de contrato de venda de loteamento não registrado.

Apresenta-se, uma TABELA DE PRAZOS E TAXAS (Anexo IV) de aprovação de projeto de loteamento, segundo informações colhidas junto às Prefeituras Municipais da RMR, que concordaram em fornecê-las, informalmente. 3.5. Sugestões para racionalização do processo A Lei nº 9.785/99, conquanto tenha introduzido modificações importantes na Lei nº 6.766/79, pela flexibilização de requisitos urbanísticos, sobretudo aqueles destinados aos parcelamentos populares, fazendo menores exigências cartoriais, e outros elementos, pecou pela omissão de inovar os trâmites processuais, que continuam os mesmos.

Não obstante, a Lei nº 9.785/99 sinaliza para a necessidade urgente de serem alteradas as leis estaduais e municipais de parcelamento do solo, ocasião em que deverão ser atendidas as peculiaridades regionais e locais e criados os mecanismos racionais de processamento de parcelamento, através:

da articulação prévia entre os órgãos envolvidos nas diversas esferas de competência, principalmente na região metropolitana, para que as diretrizes municipais já sejam expedidas com a indicação de todas as exigências, a fim de agilizar a análise e aprovação do projeto; da definição dos loteamentos considerados efetivo e potencial poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, para efeito de licenciamento prévio ambiental, o que poderá reduzir o trâmite processual;

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da capacitação do pessoal local envolvido na fiscalização da ocupação urbana, análise e aprovação dos projetos de parcelamento; da efetividade do controle urbanístico, preventivo e corretivo, com a aplicação das penalidades previstas em lei; da criação de incentivos fiscais, como o ICMS ecológico, para ocupação de áreas de interesse ambiental, que favoreçam o desenvolvimento urbano sustentável; da criação ou fortalecimento de conselhos municipais de desenvolvimento urbano e ambiental, com participação do poder público e da sociedade civil, com atribuições de assessorar e avaliar o controle urbanístico e ambiental, etc.

4. DIAGNÓSTICO SOCIOECONÔMICO DO MERCADO INFORMAL DE TERRAS Tendo por base a pesquisa sobre o mercado imobiliário informal, o diagnóstico atende ao objetivo de proceder a uma investigação sobre as transações imobiliárias, ampliando o conhecimento sobre o mercado imobiliário informal. Assim, detém considerações conceituais sobre a geração de renda na informalidade; identificação das variáveis contidas no mercado, através de tipologias de atuação; verificação dos mecanismos de inibição/incentivo ao mercado, através da legislação urbanística; identificação dos fatores de semelhanças e diferenças entre as atividades imobiliárias, formal e informal, com ênfase para a parte documental e para os recursos investidos pela população-alvo no quesito habitação; e, identificação dos atores e dos papéis por eles exercidos no funcionamento do mercado imobiliário informal. 4.1 - Uma visão conceitual do mercado informal A investigação sobre os mecanismos de funcionamento do mercado informal de habitações populares tomou como referencial a lógica que rege a dinâmica do mercado imobiliário formal, considerando que ambos os mercados perseguem o mesmo objetivo: o lucro obtido com a venda de bens imóveis. Outro ponto em comum é o fato de existirem sob o mesmo sistema de acumulação de capital. São as distintas formas de regulação desses mercados. Dessa forma, constata-se que, para investigar o primeiro, será necessário compreender os mecanismos de funcionamento do segundo. Enquanto o mercado formal se configura sob um conjunto de normas legais que coligem em um vasto aparato documental de fé pública (tendo os cartórios como depositários), o mercado informal prescinde desta regulação, dado o seu caráter de clandestinidade. A identidade conceitual do mercado informal pode então ser tomada de empréstimo à literatura que trata das atividades econômicas informais como um todo, quando se traça uma analogia entre estas e o mercado em questão, visto terem em comum o fato de serem ações criadoras de renda, sem reconhecimento legal. As atividades informais têm sido objeto de discussão a partir dos anos 60, quando foi considerada a sua importância no debate sobre o desenvolvimento econômico. Grande parte das pesquisas produzidas sobre a informalidade tem como campo de atuação o mundo do trabalho, pela característica que a mesma detém de configurar uma forma não institucional de geração de emprego e renda. Conforme LAUTIER (1997:58), “a maior parte dos milhares de textos consagrados a este objeto trata da capacidade da economia informal de criar empregos. Desde meados dos anos 80 a questão é mais precisamente saber se a economia informal pode criar empregos que compensem aqueles que são perdidos pela economia formal”. Em virtude da visão economicista que permeia o debate sobre o tema, a conceituação dada às atividades

informais lhes confere quase sempre um caráter de ilegalidade, onde o Direito é instrumentalizado em favor das atividades econômicas ditas formais. As atividades da economia informal são normalmente definidas em duas categorias: as legais, cuja produção não seja declarada objetivando o não pagamento de taxas, impostos e outras obrigações,6 e as ilegais, cuja produção de bens e serviços caracterizam a contravenção legal nas mais variadas formas: prostituição, contrabando, tráfico de drogas, etc. De todo modo, existem dificuldades de conceituação residentes na própria natureza das atividades ditas informais. Mesmo considerando aquelas que transgridem esporadicamente a lei e aquelas que o fazem de forma permanente, dificilmente uma atividade “formal” obedece a todas as leis que regem as atividades econômicas (é o caso do emprego doméstico sem carteira de trabalho: a atividade é legal, porém clandestina), ao mesmo tempo em que, as “informais”, em algum momento pagarão algum tipo de imposto, mesmo que involuntariamente. Apesar das dificuldades para definir a informalidade, é possível determinar algumas características do mercado imobiliário aqui estudado: � A mercantilização dos bens é feita sem documentação cartorial; � Os vendedores não têm o direito de propriedade, o que caracteriza a comercialização de

bens sob condição legal restrita ao uso; � As autoridades competentes desconhecem formalmente o mercado, visto que o mesmo

atua à margem dos pressupostos que regulam as demais atividades comerciais legalmente reconhecidas.

Havendo a comprovação de que a atuação do mercado em estudo se dá sob as condições relacionadas acima, pode-se considerar que esse mercado detém a dupla característica de informalidade e de ilegalidade. 4.1.1. - O mercado imobiliário formal como referência A partir de um referencial teórico que explicite o mercado formal, se poderá compreender as particularidades das transações imobiliárias clandestinas. Foi utilizado como referência o trabalho de LACERDA (1993)*, aqui tomado como subsídio para a compreensão das relações pertinentes ao mercado imobiliário formal e como ponto de partida para a formulação de hipóteses de correspondência destas relações no seio do mercado informal. Segundo LACERDA, o comportamento dos atores no mercado é regido por interesses econômicos e não econômicos, e esta caracterização virá a explicar, para além da visão exclusivamente economicista, os fatores que incidem sobre a configuração do mercado. Ao seu modo, cada um desses fatores exerce níveis distintos de influência na dinâmica do mercado: a) As políticas de habitação influenciam os movimentos de expansão ou compressão do

mercado. Sendo subordinadas às políticas macroeconômicas, as políticas de habitação têm como componentes básicos, primeiro, a disponibilidade de crédito, a qual dará os meios de produção e comercialização dos imóveis, e segundo, as condições em que esse crédito será concedido, ou seja, o nível de suas taxações. Além disso, as políticas macroeconômicas determinam o nível de solvabilidade da demanda.

* A autora analisa a dinâmica do mercado imobiliário formal a partir do estudo de caso do Recife, no período entre

1975-1991.

b) a dotação de infra-estrutura pode influenciar a diferença de preços fundiários e imobiliários entre as diversas áreas da cidade. Acrescente-se ainda o papel do poder local na dinâmica do mercado imobiliário formal por meio da dotação de infra-estrutura e da legislação urbanística.

c) A legislação urbanística é um mecanismo institucional de regulação do espaço urbano, que,

a depender do quadro sóciopolítico onde tenha sido estruturado, poderá atender a interesse de grupos, seja dos especuladores ou investidores, seja da comunidade de usuários. Ao determinar o potencial construtivo de cada uma das zonas que compõem a cidade, a legislação urbana representa parâmetros para a especulação na área urbana, sendo objeto de interesse do promotor imobiliário, quando de sua elaboração. E como observa LACERDA (op. cit. p. 155), a legislação tende a atender aos interesses da promoção imobiliária, dada a capacidade desta de exercer pressão sobre o poder executivo local.7

Essas condições são necessárias, mas não suficientes para explicar a dinâmica imobiliária. Outros fatores a definem: o preço histórico e a representação espacial dos consumidores, onde o primeiro representa o valor médio por metro quadrado praticado sobre imóveis em determinados espaços, e o segundo define uma correspondência entre o preço de mercado do imóvel e o significado social da localização (prestígio, poder, status, progresso). Desse modo, a localização do imóvel, mais especificamente os valores simbólicos a ela inerentes, constituem uma variável que influencia o preço de mercado dos bens fundiários e imobiliários. Consideradas as características básicas do mercado imobiliário, a construção de hipóteses de correspondência entre as dinâmicas dos mercados formal e informal sugere uma comparação entre os fatores determinantes do primeiro e a perspectiva de simetrias e assimetrias destes fatores no segundo. Em princípio, há um referencial relevante em ambos os mercados, que é a atuação do Estado no seio dos mesmos. Esta atuação se dá em escalas diferenciadas, a saber: no mercado formal, o Estado surge como catalizador, ao determinar as condições econômicas que permitem atender aos interesses da oferta e da demanda, de modo a influir no comportamento, tanto dos promotores imobiliários como no da clientela final. No caso do mercado informal sobre produção habitacional pública, o Estado toma para si o papel de promotor, e esta condição imprime características específicas, de vez que o Estado não produz para o mercado formal, e sim para os excluídos deste. A partir deste pressuposto, pode-se considerar as seguintes hipóteses:

a) A dotação de infra-estrutura urbana influi também no mercado informal, pela condição de

melhorar a qualidade de vida, da mesma forma que no mercado formal. O Estado mantém-se ao largo da apropriação privada da rentabilidade deste benefício. Tais benefícios são apropriados, no caso do mercado formal, pelos proprietários e promotores imobiliários e também pelos consumidores, que realizam suas aspirações sociais. No caso do mercado informal a situação é análoga: fazem-se inversões de recursos públicos, similarmente apropriadas, pelos agentes do mercado.

b) As políticas financeiras habitacionais, com seus mecanismos de crédito, influem sobre o

mercado informal, porque há uma reciprocidade entre o nível de oferta de imóveis (principalmente para a baixa renda) e o volume do mercado. Uma redução do déficit habitacional promoveria uma redução de transações clandestinas.

7 No original: Comme les prometeurs détiennent une forte représentation à líntérieur du pouvoir exécutif, il

y a une tendence de la législation à agrandir les surfaces destinées aux opérations immobilières.

c) Tal como no mercado formal, as políticas macroeconômicas têm influência no nível de

solvabilidade da demanda. Se considerarmos que os sucessos e fracassos dos planos econômicos influem no consumo, é razoável considerar que este fenômeno se verifique em quaisquer mercados, informais ou não.

d) As políticas de regulação do solo, quando de cunho discriminatório, funcionam como um

braço do Estado trabalhando em favor de frações do mercado. No entanto, a depender do nível da organização social, a legislação urbana pode ir contra os interesses do mercado, como no exemplo dado por LACERDA (ibid. p.155) sobre a legislação do bairro de Casa Forte, no Recife, cujas diretrizes resultaram no “congelamento” no uso do solo no bairro, no período 1986-1989. Que acontece, então, quando porções do espaço urbano têm tratamento especial, seja pela proteção jurídica, seja pela dotação de infra-estrutura, como as ZEIS, no Recife? Se, como informa LACERDA (ibid. p.155) a oferta de infra-estrutura antecipa ou acompanha os investimentos privados e promove uma diferenciação de preços no espaço, que reações mercadológicas poderão ocorrer nos espaços das ZEIS, já por si diferenciados no tecido urbano? Uma hipótese é de que, como no mercado formal, a oferta de infra-estrutura seja um atrativo às transações imobiliárias informais, as quais, pela ausência de mecanismos fiscalizatórios do Estado, encontra, também nas ZEIS um território de ação, malgrado a existência de uma legislação restritiva nestas áreas.

e) No mercado formal o fator localização do imóvel incide no preço de venda, de tal forma que

em determinadas zonas da cidade o preço de mercado se afasta significativamente dos preços de produção. Esse fator compreende o atendimento de infra-estrutura, os equipamentos urbanos e os valores simbólicos incidentes sobre a localização. Neste caso, os ganhos imobiliários são apropriados pelos proprietários dos terrenos ou pelos promotores imobiliários. Os usuários realizam suas aspirações sociais. E como diz LACERDA (1993), nesse processo “não há vencedores nem vencidos”. No caso do mercado imobiliário informal, o que está em jogo é que se trata, em geral, de áreas destituídas de infra-estrutura e equipamentos urbanos. Ao investir em tais áreas, dotando-as dos citados benefícios, (aí incluindo as habitações repassadas), o Estado não repassa os custos de tais ações ao beneficiário final, o qual se apropria dos ganhos obtidos na comercialização dos imóveis.

f) Obter informações sobre o preço histórico do imóvel, praticado na área é um

comportamento de consumidores e vendedores. No entanto, é imprescindível uma verificação empírica buscando resgatar as formas de obtenção destas informações bem como os parâmetros norteadores de comparação entre o imóvel a ser adquirido e os preços praticados no mercado.

g) Se, em uma mesma zona, os preços podem ser diferenciados em função dos símbolos,

conforme o comprova LACERDA, podemos considerar que, no tecido urbano do Recife, entremeado por áreas ricas e pobres na mesma vizinhança, esses valores são determinados geograficamente por meio de linhas muitas vezes imaginárias, como por exemplo, os limites de uma área ZEIS (em princípio habitada por pobres) e uma área não ZEIS. Isso resulta em que o Pina e Brasília Teimosa sejam, para muitos, parentes pobres (mas não distantes) da rica e bem servida Boa Viagem. Supõe-se que não só a continuidade geográfica una os três bairros, mas também a influência simbólica que o último mantém sobre os dois primeiros. A hipótese é de que os valores simbólicos influem no mercado informal em áreas similares e nas condições citadas.

h) No mercado formal, sempre existe uma formação de estoques de imóveis, que varia de

acordo com os movimentos de retração e expansão da demanda, e que depende da capacidade de acumulação do promotor imobiliário. Segundo LACERDA (op. cit. p.151) a

retração da demanda, ao reduzir o preço dos imóveis a níveis não compensadores, conduzirá os promotores imobiliários com capacidade de financiar os seus estoques a retirá-los do mercado. No mercado informal, se o promotor imobiliário é o Estado, não existe uma formação de estoques, dado que toda a produção é imediatamente repassada aos usuários de forma subsidiada. Nessa etapa inicial do processo de promoção, não existe sequer um mercado e, conseqüentemente, a demanda não influencia nos preços e inexistem lucros.

Observa-se que, nessas hipóteses, são muitos os pontos de convergência entre os dois mercados. No entanto, há duas características do mercado imobiliário informal que não encontram eco no seu similar formal: primeiro, a ausência de uma base documental que legalize as transações imobiliárias e, segundo, a já citada participação do Estado como promotor imobiliário. Pela primeira característica, fortalece-se o argumento da ilegalidade, (e não apenas a informalidade) do mercado aqui estudado. Em segundo lugar, a produção estatal de habitações não objetiva lucros, o que significa que, na etapa da produção imobiliária, o Estado é um promotor que se diferencia de seu similar privado por assimilar os custos de produção, mas não repassá-los, fato esse só realizado em sua ausência. 4.1.2 – O mercado e os atores A presença estatal na produção de equipamentos de consumo coletivo é um fato já largamente estudado, principalmente quando se investiga o posicionamento do Estado ante os interesses do capital, ou o nível de autonomia daquele em relação a este.8 A habitação não é um bem de consumo coletivo, mas esta condição não lhe tira a importância enquanto fator de reprodução do capital. No entanto, produzir habitações é uma atividade cujas particularidades constituem entraves ao capital investido, desde a compra do terreno até a comercialização do imóvel.9 As condições estruturais sob as quais a promoção imobiliária privada atua, somando-se ao quadro conjuntural das políticas macroeconômicas do Estado, determinam a inacessibilidade de parte da população aos bens produzidos. Neste contexto, é fundamental a produção estatal de habitações destinadas aos estratos sociais excluídos do mercado – o caráter social desta produção de imóveis é uma forma de ocupar uma lacuna deixada pelo mercado. Que posição ocupa então o Estado ante a transformação do seu produto em mercadoria? A renda gerada pela mercantilização de bens públicos leva à discussão sobre as relações entre o Estado e a economia paralela. A este respeito, ressaltam-se as observações de LAUTIER(1997), que define três modelos críticos sobre as justificativas normalmente aceitas sobre as ações da informalidade econômica: a) a expansão da informalidade reside na impotência do Estado fiscalizador; b) é justamente o excesso de regulamentação estatal o vetor da informalidade; e c) a conduta tolerante do Estado representa um incentivo à clandestinidade do mercado. O Estado não tem controle sobre a informalidade em virtude da baixa capacidade de fiscalização. No entanto, segundo LAUTIER (op. cit. p. 65), “o baixo grau de controle estatal é tanto o efeito do desenvolvimento da economia informal quanto sua causa”. Significa dizer que a dimensão da economia informal pode atingir patamares tais que tornem inócuas as ações

8 Ver LOJKINE (1981) e GOTTDIENER (1997) 9 A dinâmica dos empreendimentos imobiliários privados é claramente descrita nos trabalhos de

LACERDA (1991) e de RIBEIRO (1997)

estatais de regulamentação ou, no sentido inverso, uma estrutura fiscal diminuta permite a expansão da Informalidade.10 Uma segunda crítica coloca o Estado como indutor da economia paralela em função do excesso de governo, ou seja, a estrutura onipresente e opressora das burocracias públicas cria obstáculos ao empreendedorismo da economia formal. Enfatiza-se, neste aspecto, a carga fiscal sobre as atividades econômicas, colocando-se a evasão de impostos e taxas como resultado do volume de tributos incidentes sobre as atividades produtivas. Esta carga tributária fornece larga munição aos que professam a doutrina neo-liberal da desregulamentação e do Estado mínimo, os quais vislumbram na informalidade uma solução para a crise do trabalho.11 O comportamento tolerante do poder público em relação à informalidade pode ter outras revelações: a incapacidade do Estado, no atendimento às demandas sociais e, em certas situações, a tolerância não é necessariamente uma ação deliberada do Estado. Conforme observa LAUTIER (op. cit. p. 67), “... diante da incapacidade de assumir seu papel no que diz respeito ao emprego e aos serviços sociais, o Estado precisa deixar que se desenvolva não apenas uma economia informal, mas também uma polícia e justiça paralelas, como ocorre em certas favelas do Rio.” E complementa: “Se o Estado é incapaz de assumir a educação, a saúde e a habitação, delega essas competências a outros atores.” Um segundo aspecto da conduta tolerante do Estado refere-se à relação clientelística que este mantém com as atividades ilegais, estabelecendo uma permuta entre manutenção de privilégios para interesses de grupos e estratégia de sobrevivência política. Ao criar situações de precariedade, as atividades ilegais geram uma relação anômala com o poder fiscalizador estatal, visto que o espaço físico e econômico de uma atividade, seja ela formal ou não, depende sempre de um “aval” do aparelho do Estado. Essa permissão será vedada ou concedida, a depender do grupo de interesses que venha a exercer pressão sobre a máquina pública. O atendimento ao interesse de grupos pode se manifestar em inúmeras ações de fiscalização do Estado, e também na ausência delas, inclusive objetivando certas estratégias de especulação. Conforme LAUTIER (op. cit. p.78), “quando a proliferação (das atividades informais) é significativa, o preço do solo (das cidades) baixa até próximo ao dos mercados ‘espontâneos’. Após a compra por parte de grupos ligados à prefeitura, segue-se uma decisão de ‘esvaziamento’ (...) dos informais, o que torna a operação imobiliária muito rentável.” Uma situação desta natureza patenteia, então, o compromisso existente entre o Estado e os grupos interessados na especulação, quando o próprio Estado se omite ou reprime as atividades informais. É importante enfatizar as nuances existentes nas relações entre o Estado e agentes do mercado imobiliário informal. As razões deste enfoque se justificam quando se considera que a participação do Estado ocorre nos seguintes níveis de intervenção:

� como produtor de habitações através de fundos públicos; � como regulador do uso do solo (de produção pública ou privada) onde os imóveis se

localizam. Observa-se, empiricamente, que o papel efetivamente exercido pelo Estado ante o mercado imobiliário informal conduz às seguintes hipóteses:

10 O argumento da baixa capacidade de fiscalização do Estado não se sustenta quando das eventuais

exigências de organismos internacionais de fomento, pois, repentinamente, os países são tomados por um grande poder fiscalizatório.

11 Não é à toa que o noticiário econômico enfatiza as maravilhas da produção e do mercado informais como saída para a crise do emprego; só para 1998, a imprensa especializada previu um volume de US$ 3 trilhões circulando mundialmente na economia informal (WOODAL,1998), o que corresponde a mais de três vezes o Produto Interno Bruto do Brasil.

� Se o mercado existe apesar da regulação estatal, deve haver uma relação paternalista entre Estado e Mercado, e que esta relação se dá a partir da invasão de terrenos, passíveis de ocupação ilegal, o que configura uma convivência promíscua entre Estado e mercado informal, antes mesmo da construção das habitações;

� Outra hipótese é a de que na outra ponta do processo está o mercador, que muitas vezes lidera as invasões e que mantém uma relação clientelista com as representações do Estado, o que pode explicar a tolerância deste quanto às invasões, à revenda e à conseqüente obtenção de lucros em uma atividade eminentemente clandestina. Em um quadro desta natureza, vale conferir se o Estado não pode, não quer, ou permite as atividades paralelas do mercado imobiliário. Os Quadros, a seguir caracterizam impressões captadas e experiências vividas durante as entrevistas mantidas com vendedores de lotes e imóveis e os diversos tipos de intermediários (corretores informais e formais) que atuam no setor.

4.2. Quadros da pesquisa do mercado informal Características dos corretores

Algumas características dos corretores do MERCADO IMOBILIÁRIO INFORMAL O acesso aos corretores/intermediários que atuam no mercado imobiliário junto à população de baixa renda só foi possível e facilitado por indicação de terceiros, seja por moradores do local seja um corrretor indicando o outro. Geralmente, os “corretores informais” são pessoas conhecidas no bairro onde residem ou atuam. Em sua maioria, são pessoas simples, alguns semi-analfabetos, atuando livremente na ausência de fiscalização sem risco à tramitação de qualquer negócio. Em geral, os “corretores” não têm à disposição de eventuais interessados nem planta do imóvel nem outra documentação. Às vezes, recorrem a uma conta de luz para indicar o endereço do imóvel. É comum ter informação do tamanho do lote, nem sempre da área construída, quando o objeto de venda é casa. Às vezes, "esquecem" o nome do proprietário e, diante de perguntas insistentes sobre o nome do mesmo e outras informações sobre o imóvel, solicitam retornar no tempo suficiente para se apropriar das informações solicitadas. Há casos em que o acerto de compra e venda é apenas verbal, na melhor das hipóteses, documentado em qualquer pedaço de papel sem registro em cartório. Quem vende, busca como garantia as notas promissórias ou cheque pré-datado. E, em caso de inadimplência, pega o imóvel (lote) de volta. Isto explica porque, normalmente, as casas são vendidas à vista e não parcelado. Um dos corretores registrados indicou como meio de garantia para quem vende, uma “escritura pública prosoluta”. Segundo ele, em caso de inadimplência esta “escritura” garante ao vendedor a retomada imediata do imóvel, mesmo tendo o comprador pago todas as prestações em dia, faltando apenas uma.

Tipos de "corretores" encontrados

Administrador do patrimônio familiar Corretor cuja atividade surgiu da necessidade de cuidar do patrimônio familiar. É responsável pelos aluguéis, venda e permuta. As casas são alugadas por muitos anos e eventualmente é realizada uma venda. Entretanto, coloca-se à disposição de qualquer morador local e pessoas conhecidas para apoiar a compra e a venda de imóveis.

Corretor empreendedor Foi localizado um corretor que, apesar de registrado, possui uma postura de desconfiança. Atende num escritório de aparência duvidosa. Segundo alguns informantes, o acesso a ele é difícil. “Vive se escondendo porque engana as pessoas. Faz propaganda equivocada dos lotes que vende.” O corretor possui o monopólio na área. Vende lotes e casas populares. “Aqui eu construí quase uma cidade e todas as casas foram vendidas.” “Se o comprador optar em se registrar na Prefeitura, passa a pagar IPTU.” Fazendo referência à uma área de “ocupação” que não consta no cadastro da Prefeitura, sendo alvo da sua atuação. “A infra-estrutura fica por conta de quem compra. Bem na frente tem um poste e um cano mestre. É só fazer uma ligação elétrica e puxar uma perna d’água”. O preço de um tal lote fica em torno de R$ 1.000 a 1.200,00. A localização dos lotes à venda requer aterros consideráveis. Há moradores que foram obrigadas a deixar suas casas no inverno (inundação por falta de drenagem) por não terem condições para preparar adequadamente o terreno antes de construir.

Outro corretor atua num bairro da periferia de Paulista e arredores. Compra terrenos, transformando-os em lotes, normalmente em áreas de “baixios”. Faz um aterro superficial e, mediante uma propaganda atraente sobre oferta de infra-estrutura e modalidade acessível de pagamento, realiza a venda. Também compra imóveis de pessoas que têm urgência na venda para atender a uma necessidade imediata. Constrói para vender, a exemplo de 3 casinhas de alvenaria geminadas, em área de 4m x 6,5m, com 3 cômodos. As casas foram colocadas à venda a R$ 5.000,00 (cinco mil reais), mediante uma entrada de R$ 2000,00 e os restantes R$ 3.000,00 em 10 parcelas de R$ 300,00 (trezentos reais). Para garantir a venda faz uso de notas promissórias ou cheque pré-datado. A garantia do comprador é um contrato (particular) de compra e venda com firma reconhecida. “Em caso de inadimplência é feita uma negociação para ninguém perder. É respeitado o código do consumidor que orienta devolver o dinheiro. Isto para o particular. Para o Governo o código não funciona. Ficou inadimplente, perde tudo.”

Profissional informal Uma corretora atua no mercado há 32 anos em localidades da periferia de Cabo, Paulista e Olinda. Iniciou o negócio de corretagem por acaso. À época, conhecia um proprietário precisando vender uma casa e também outra pessoa querendo comprar. Fez as articulações, intermediou na negociação sobre o preço, vez que o comprador não dispunha da quantia solicitada. Fechou o negócio ganhando uma comissão “muito boa”, pois a sua intenção foi meramente de ajudar os conhecidos. Logo entendeu se tratar de um meio de complementar a renda familiar. Segundo ela, o fato de não ser registrada como corretora não prejudica os negócios. “É mais importante ter o conhecimento do que o registro. A única importância de ser registrada é ficar de bem com a Lei.” Tem um bom relacionamento com os cartórios de Olinda e Recife o que facilita a tramitação da “papelada”. Diz que no mercado é cobrada uma comissão de 10% sobre o valor da venda, mas cobra só 5% por seus serviços. A boa relação com um corretor que desfruta de credibilidade junto a órgãos oficiais, lhe assegura algumas parcerias. Por exemplo, repassa a este corretor a resolução de negócios mais complexos coma aquisição de imóvel pela Caixa Econômica, e divide a comissão.

Corretor de favor Encontramos uma corretora que visita, diariamente, bairros do entorno onde mora, inclusive área de favelas, na busca de imóveis à venda. Trata de localizá-los pela placa “vende-se”. Oferece os seus serviços de intermediação, sem fixar o valor da comissão, ficando essa a critério do proprietário. Tem realizado um serviço de permuta de casas, entre bairros. É uma pessoa com uma postura que inspira confiança. Os seus serviços são solicitados, mediante promessa: “Vende que eu te dou um trocado.”

Corretor credenciado Foi localizado em área de baixa renda um corretor que atua desde 1973. Possui a formação em administração de imóveis e condomínio. Tem experiência em avaliação, sendo inclusive avaliador da justiça. Pertence ao CRECI e ao Sindimóveis. Segundo esse corretor, faz de tudo para atender a um “pobrezinho” querendo comparar um lote para fugir do aluguel. Estuda a situação e às vezes "quebra os protocolos" para atendê-lo de acordo com a situação apresentada. Em alguns casos, orienta até a construção da moradia. Vendia lotes, mediante parcelas fixas, mas em virtude da crise e também das inadimplências, passou a reajustar os preços pelo INPC. Em alguns casos, o reajuste depende da “negociação e do momento”.

4.3. TIPOLOGIAS Caracterizam-se, em seguida, os distintos espaços e formas de atuação do mercado imobiliário informal. 1 – Venda de casas em áreas invadidas e consolidadas Caracteriza-se por transações imobiliárias, em assentamentos ocupados irregularmente, sobre terrenos públicos ou privados, sob a forma de ocupação “mansa e pacífica” ou com conflitos fundiários. Em quaisquer destas situações, os ocupantes não detêm qualquer titularidade ou títulos que exigem uma anuência da agência estadual para a efetivação da venda ou troca. Ex. Coque, Brasília Teimosa, Sítio Grande. 2 – Venda de lotes em glebas parceladas não regularizadas

É uma situação típica de “grilagem” urbana, uma vez que os parcelamentos não são regularizados junto aos órgãos municipais e estaduais competentes. A situação parece mais recorrente na área de expansão do Recife e nos demais municípios metropolitanos, o que se explica pela escassez de áreas vazias no núcleo metropolitano e pelo baixo poder de fiscalização e controle de ocupações, sobretudo na periferia. É possível que tais situações aconteçam para clientelas de baixa e média renda. Ex. loteamentos em Camaragibe. 3 – Venda de lotes desmembrados em parcelamentos regularizados Esta é uma situação de re-parcelamento, onde um lote regular é fatiado, gerando lotes adicionais, os quais são passados adiante, quando apenas o lote original é regular. 4 – Venda de lotes ou habitações em áreas de uso público É uma situação que se pode encontrar nas áreas non aedificandi , tais como margens de cursos d’água, parques e em zonas de proteção ambiental rigorosa. Na Região Metropolitana do Recife, é facilmente detectável a presença de construções às margens e sobre os rios (palafitas). Entretanto, para identificar valores de mercado imobiliário praticado nessa situação, fica como sugestão pesquisar o Conjunto Habitacional Curado IV, cujo canal é recoberto de habitações, as palafitas no Bode (Pina) e as áreas de proteção de mananciais. 5 – Aluguel em situações irregulares Nos grandes assentamentos de baixa renda do Recife é comum encontrar os chamados “correr de quartos”. É como se denominam popularmente as construções conjugadas que são exploradas para aluguel. O proprietário ocupa a frente do lote e, nos fundos, constrói casinhas com espaço mínimo, em torno de 20 – 30,00 m2, com um banheiro coletivo. As condições de habitabilidade são ruins. Verifica-se que os valores cobrados pelo aluguel são bastante expressivos, considerando a área do imóvel e o preço do aluguel por metro quadrado, em comparação com valores cobrados em outras áreas com outros melhores níveis de urbanização. Outra variável a considerar na pesquisa de aluguéis é a possibilidade de se fazer uma relação entre o preço do aluguel e a renda familiar. É possível, então, saber o percentual da renda familiar que é gasto com a habitação. 6– Venda de imóveis onde houve intervenção do poder público – com ou sem titulação de doação ou de direito de uso. Embora distante do equacionar o déficit habitacional, o poder público local e estadual vem, ao longo dos últimos 30 anos, intervindo no espaço urbano do Recife e de outras cidades, tanto na produção de habitações quanto na oferta de lotes urbanizados. O poder público tem utilizado variadas formas de distribuição desses imóveis: alguns são vendidos (conjuntos da antiga COHAB), outros doados e outros construídos sob o regime de mutirão. Em todos esses casos houve inversão de recursos públicos na tentativa de implementar uma política habitacional mais geral, ou de solucionar questões pontuais, como enchentes ou queda de barreiras. No entanto, verifica-se que parte dos beneficiários vende os imóveis sobre os quais detém apenas o direito de uso, mas não a posse. Estabelece-se, aí, um mercado privado de bens públicos, conferindo-lhe um caráter de informalidade. Como sugestão, a pesquisa poderá detectar essas situações em Roda de Fogo (lotes urbanizados), em Torrões e no Conjunto 25 de Novembro, no Ibura (lotes mais habitações). 7– Revendas Uma pesquisa sobre revendas no mercado informal pode revelar várias nuances existentes numa transação dessa natureza. É possível estabelecer uma conexão entre os elementos do mercado formal e do informal como, por exemplo, certas variáveis que definem os padrões de venda do mercado formal. Aspectos como margem de lucros – diferença entre custo de

produção e valor de mercado - preço de compra e de revenda, valores locacionais, existência de corretores, formas de divulgação e tipo de documentação utilizada são fatores determinantes para compor um painel onde se vislumbram os limites e as possibilidades do mercado informal.

5. RESULTADOS E CONCLUSÕES O presente trabalho expõe uma série de dados referentes a uma parcela do mercado imobiliário informal na Região Metropolitana do Recife, podendo servir como instrumento de apoio no planejamento de algumas ações públicas, uma vez que lança algumas luzes sobre as transações imobiliárias em algumas áreas de baixa renda onde predominam acordos mercantis que prescindem da formalidade documental. Algumas considerações sobre alguns aspectos mais relevantes observados na pesquisa, estão apresentadas, com enfoque sobre a documentação apresentada, a formação de preços no mercado e a questão das regularizações fundiárias, assim como a síntese do processo de licenciamento ambiental e os resultados dos levantamentos efetuados sobre os loteamentos na RMR. 5.1. O valor legal da documentação A pesquisa demonstra um quadro pitoresco da variedade de documentos. Em muitas situações, o mesmo documento detém o papel dúbio de dar segurança a um morador, e ao mesmo tempo provocar dúvidas a outro entrevistado quanto à sua validade. O número de seguros/inseguros quanto à documentação está igualmente dividido, notando-se que as justificativas para tais posições, em alguns casos, são motivadas pela desinformação sobre o real valor do documento apresentado. Alguns moradores se sentiram inseguros porque o “documento da COHAB só dura 50 anos”, numa alusão à Concessão do Direito Real de Uso – CDRU, cuja função é justamente garantir o direito de habitar, por prazos renováveis e ter valor hereditário, tornando injustificável o temor de alguns entrevistados. É também significativo o número habitações sem qualquer documento, o que causa insegurança em seus moradores, e são numerosos os casos em que o morador tem consciência da fragilidade do documento mas se sente seguro porque “até agora nunca houve problemas”, conforme foi dito em diversas entrevistas. Não deixa de ser curioso o fato de que o mercado se estabeleça mesmo diante de um aparato documental pouco consistente. É patente a inexistência de uma cultura de legalização, provocada inclusive pelos custos cartoriais e pela burocracia. No entanto, quando feita uma análise da gama de documentos apresentados, verificou-se que todos têm consistência jurídica suficiente para garantir a permanência do morador em sua casa, desde que comprovada a sua boa fé no ato da compra, e mesmo sendo comprovada a ilicitude do ato, o morador será no mínimo indenizado pelas benfeitorias que promover no imóvel. Isso por si só explica como o mercado pode ser exercido à revelia de exigências legais, e porque alguns moradores fiquem indiferentes aos documentos irregulares, visto que tal situação “nunca dá problemas”. 5.2. A formação dos preços e a localização do imóvel Dados do trabalho permitem inferir certas características das áreas pesquisadas, como por exemplo, qual a influencia do relevo sobre os valores de mercado imobiliário estudado – o que neste caso, quebrou uma assertiva do senso comum, a qual dava às habitações situadas na planície valores maiores que o das suas similares situadas nos morros, o que não ocorreu. É possível também verificar a influência das redes de infra-estrutura e do fator localização quanto

ao núcleo metropolitano, sobre valores praticados no mercado, denotando-se aí uma real diferenciação de preços. Algumas ressalvas deverão ser consideradas, principalmente quando buscamos uma compatibilidade não encontrada entre renda declarada e certos padrões habitacionais verificados in loco. É necessário considerar que ao perseguirmos a isenção da análise, findamos por estabelecer um olhar muito distanciado – e por isso às vezes desfocado – de certos aspectos do cotidiano da população pesquisada. Uma visão mais apurada do modus vivendi da população em foco permitiria avaliar as conexões que aí se estabelecem e que viabilizam sua sobrevivência, explicando inclusive as rendas auferidas e não declaradas em atividades muitas vezes também informais, e em alguns casos com graves transgressões à lei. Uma investigação sobre a formação dos preços praticados no mercado pode nos levar a algumas reflexões sobre alguns fatores que podem influenciar esses preços, seja pelas transformações sofridas pela própria casa ou por fatores exógenos a ela, conforme veremos adiante. Quando lançamos um olhar sobre a dinâmica da ocupação das áreas de baixa renda, verificamos que em muitas situações existe um processo de transformação do perfil construtivo, que pode levar décadas, e que se dá da seguinte maneira: inicialmente a casa é térrea, feita de madeira ou taipa, materiais posteriormente substituídos por alvenaria e finalmente em muitos casos, ganhando um ou mais pavimentos superiores. Consideremos que as atividades da população na economia informal possam explicar o incremento sobra a renda familiar e em parte justificar os recursos aplicados na melhoria das habitações, visto que essa população não dispõe de mecanismos oficiais de financiamentos. No entanto, para proceder a essas melhorias, a população precisa não apenas do recurso financeiro, mas também da garantia de permanência no local, o que tem ocorrido nas duas últimas décadas, desde que os governos abandonaram a política de remoções de populações. Outros aspectos a considerar nessa formação de preços são o papel do setor público, que em maior ou menor grau, exerce algum tipo de intervenção sobre essas áreas, e a questão da densidade na ocupação das mesmas. Sobre este último aspecto, verificamos que o fator localização da área em relação ao núcleo metropolitano influencia na densidade e na oferta de espaço, e conseqüentemente nos preços. Julgamos então que uma conjunção de forças influenciadas pelas melhorias na habitação, pelas intervenções urbanísticas e pelo fator de localização comprime os preços dos imóveis para cima, elevando-os a níveis incompatíveis com a renda nominal de seus proprietários. 5.3. Regularização fundiária O mercado aqui estudado permite várias leituras, de modo a auxiliar o gestor público no desenvolvimento de ações de intervenção urbanística, tais como a promoção de reformas institucionais voltadas para a população de baixa renda dando ênfase às regularizações fundiárias. As ações de intervenção urbanística quanto à regularização fundiária, citadas no parágrafo acima, podem se inserir em duas correntes básicas de pensamento sobre a finalidade dessas intervenções, a depender das diretrizes políticas adotadas pelo gestor público. Uma descrição dessas vertentes, as quais tem o Mercado (instituição) como foco da discussão, pode ser vista em CENECORTA & SMOLKA12 e que assim se posicionam: em primeiro lugar, há a dos críticos do Mercado, que prescrevem reformas institucionais que criem espaços de proteção legal nas 12 CENECORTA, Alfonso Iracheta & SMOLKA, Martin O. - Acesso à Terra Servida para a População Urbana Pobre: O Paradoxo da Regularização no México – IPEA/Lincoln Institute, Belo Horizonte, 2000 – mímeo, 26 pp.

áreas de baixa renda, definindo parâmetros de uso e ocupação do solo, capazes de reduzir a ação predadora da especulação imobiliária sobre essas áreas, e cujo exemplo mais clássico é o Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social – PREZEIS, no Município do Recife. Em segundo lugar, a outra vertente preconiza a desregulamentação e a presença mínima do Estado sobre esses territórios, de modo a permitir a livre manifestação do Mercado, atribuindo a este o poder de retribuir com equanimidade os capitais nele movimentados, inclusive aqueles investidos pela população de baixa renda. Em ambas posições apresentadas, existe um princípio norteador que é o das regularizações fundiárias. Embora com finalidades diferentes, ambos os lados perseguem essa mesma diretriz. Na primeira situação, a titulação de posse dará ao beneficiado a segurança de permanência no local onde vive, além da garantia legal de investimentos públicos em infra-estrutura. Conceitualmente, essa linha de trabalho sobrepõe o direito de morar sobre o direito de propriedade, e legaliza a população beneficiada com títulos com uso restrito no Mercado, como as Concessões de Direito Real de Uso – CDRU. Na segunda situação, prescreve-se exatamente o contrário da primeira, ou seja, as titulações fundiárias objetivam permitir que os beneficiados possam fazer um uso mercantil de sua posse, lançando-as no Mercado através de hipotecas, capitalizando seu possuidor. Podemos dizer que na primeira vertente prevalece o direito de uso com restrições mercantis, enquanto em linha oposta, a segunda vertente propõe o reconhecimento da propriedade como forma de inserção no Mercado. Para ambas situações, será necessário um esforço de transformações institucionais, de modo a alterar alguns procedimentos burocráticos dentro e fora da agência emissora dos títulos (no Estado e Municípios). Essas transformações, citadas parágrafos antes, correspondem a certas flexibilizações nas leis de ocupação e usos do solo e à simplificação dos mecanismos de aprovação de projetos arquitetônicos e urbanísticos, entre outras. Alem disso, é necessário observar que para uma inserção no Mercado, uma titulação terá de ter caráter irrestrito quanto a sua mercantilização, sem o qual o documento será inviável em negociações bancárias. Uma política de regularizações fundiárias pode apresentar nuances díspares. Se por um lado, pode dar ao beneficiado uma forma de acesso a capitais, é preciso considerar que do universo de proprietários de imóveis não titulados (que atinge valores elevados, segundo o economista Hernando de Soto) existem aqueles e que não são poucos, situados em áreas não consolidáveis, para as quais a titulação seria um contra-senso. Casas situadas sobre leito de canais, margens de rios e em áreas de risco variado estariam nessa situação, exigindo ações de relocação com produção de novas habitações a custo subsidiado, nas quais é fundamental a presença estatal, visto que o Mercado não atua em áreas onde o capital não seja remunerado. Um outro aspecto de uma política de regularizações se refere à sua capacidade de permitir maior acessibilidade a terra por parte da população de baixa renda. A pesquisa demonstrou que loteamentos irregulares e sem infra-estrutura tem valores mais baixos por metro quadrado que os loteamentos regulares. Ainda assim, os lotes irregulares apresentam preços altos, gerados inclusive pela expectativa das futuras regularizações13, apresentando depois um sobrepreço provocado pela regularização e instalação de infra-estrutura14. Desse modo, a acessibilidade a terra fica comprometida em qualquer das situações. Uma forma de pressionar os preços de terra para baixo será o aumento da oferta de lotes urbanizados, reduzindo inclusive a

13 Um “grileiro” do Município de Olinda, após vender inúmeros lotes de uma praça abandonada, apresentou a possibilidade de uma regularização futura como forma de tranqüilizar os compradores quanto à ‘lisura” das vendas. Fonte: Pesquisa de campo. 14 Ver SMOLKA & CENECORTA (op.cit.)

informalidade do mercado. Para tanto, é necessário que se estabeleça um estoque de terras15, o qual deverá estar imune de usos clientelísticos por parte dos seus gestores. A adoção de modelo institucional, menos burocratizado, poderá dar mais capacidade de ação ao gestor público nas ações que visem melhorar a qualidade de vida da população de baixa renda. Poderiam, assim, aumentar a eficiência e eficácia de instrumentos de políticas urbanas, como o PREZEIS e outros similares, os quais tornaram-se exigência legal para as cidades após o sancionamento do Estatuto da Cidade, o qual prescreve inclusive a adoção de mecanismos institucionais que capturem para o Estado parte das rendas diferenciais auferidas pelos empreendedores imobiliários, e que são resultantes das intervenções urbanísticas públicas. É nossa expectativa que tais modelos deverão buscar a regulação necessária – nem máxima nem mínima, buscando um equilíbrio entre interesses de Estado e Mercado. 5.4. QUADRO a seguir totaliza o levantamento efetuado dos loteamentos e sua classificação.

LOTEAMENTOS EXISTENTES

LOTEAMENTOS REGULARES

LOTEAMENTOS IRREGULARES

LOTEATOS CLANDESTINOS

MUNICÍPIOS QUANT. ÁREA (ha) QUANT. ÁREA (ha) QUANT. ÁREA (ha) QUANT. ÁREA (ha)

Itamaracá 76 477,25 50 740,01 9 102,90 - -

Itapissuma 04 176,30 02 27,52 - - - -

Igarassu 96 2.598,09 27 630,05 14 165,55 01 11,61

Araçoiaba 03 175,02 - - 02 77,94 01 22,20

Abreu e Lima 16 1.457,16 02 4,13 07 761,93 01 13,90

Paulista 89 1.308,68 32 572,31 27 1.036,12 13 28,45

Olinda 72 1.670,54 09 220,50 19 206,58 19 24,32

Recife Não

estudados - 09 216,37 46 207,04 16 12,53

Jaboatão dos Guararapes 82 3.322,50 22 678,60 26 601,28 44 342,00

Cabo de Sto. Agostinho 30 2.380,17 10 2.492,18 03 10,33 04 73,73

Ipojuca 11 323,30 02 65,46 11 71,24 02 -

São Lourenço da Mata 57 1.552,22 06 308,55 14 431,72 12 72,75

Camaragibe 79 3.509,41 32 706,46 21 280,15 13 146,87

Moreno 25 1.191,42 03 70,62 01 9,67 02 0,41

TOTAIS 640 18.742,06 206 6.732,76 200 3.962,45 128 746,91 *OBS: Os loteamentos de locação pontual, classificados como clandestinos, não foram considerados no cálculo das áreas.

15 Esse estoque de terras teria um papel regulador dos níveis de preços, em uma situação similar à usada pelo Governo para comprimir o preço do dólar no mercado paralelo: quando o preço atinge patamares muito altos naquele mercado, o Banco Central aumenta a oferta da moeda no mercado formal, reduzindo o valor praticado no mercado informal.

ANEXOS ANEXO I

QUESTIONÁRIOS Questionário Junto ao Comprador 1. Local (cidade/bairro) 2. Características do imóvel Tipo de material Infra-Estrutura

Área do terreno m x Alvenaria Água Área construída m3 Madeira Esgoto Nº de cômodos Taipa Pavimentação

m

Outro Coleta de lixo 3. Tempo de moradia no local:

menos de 2 anos entre 5 e 10 anos entre 2 e 5 anos mais de 10 anos

4. Faixa de renda familiar: Até 3 SM de 3 a 6 SM Mais de 6 SM 5. O que lhe agrada neste local?

Proximidade do trabalho Segurança Proximidade do comércio Clima Proximidade da escola/lazer Vizinhança Oferta de transporte OutroCitar

6. O que não lhe agrada neste local? Violência Insalubridade Riscos de inundação/ Distância queda de barreiras OutroCitar Transporte deficiente

7. Gostaria de se mudar desta casa? Sim Não Por quê?

8. Para proprietários Forma de aquisição: Em caso de compra: Invasão À vista Comprou com recursos próprios Parcelado Herança No de parcelas Doação Valor da compra R$ Recebeu da URB/COHAB Comprou com financiamento Outro Citar:

9. Formalização da aquisição De quem adquiriu: Proposta de compra e venda Corretor Recibo Imobiliária Escritura pública Proprietário Cessão de contrato ou direito Usuário Outro Citar. Outro

9.1 Você se sente seguro quanto a documentação do seu imóvel? Sim Não Por quê? 10. Qual o valor que você acha que seu imóvel vale? R$ 11. Para inquilinos Tem contrato? Sim Não

Valor do aluguel: R$ Pretende adquirir casa própria? Sim Não Por quê? Como gostaria de adquirir a casa?

Questionário Junto ao Comprador/Morador 1. Local (cidade/bairro): 2. Características do imóvel: Tipo de material Infra-Estrutura

Área do terreno m x m Alvenaria Água Área m3 Madeira Esgoto Nº de cômodos Taipa Pavimentação Outro Coleta de lixo

Área constr. (casa): m2 No de cômodos:

3. Faixa de renda familiar: Até 3 SM de 3 a 6 SM Mais de 6 SM 4. O que lhe agrada neste local?

Proximidade do trabalho Segurança Proximidade do comércio Clima Proximidade da escola/lazer Vizinhança

Oferta de transporte Outro Citar:.

5. O que não lhe agrada neste local?

Violência Insalubridade Riscos de inundação/ Distância Queda de barreiras OutroCitar:. Transporte deficiente

6. Qual o valor que você acha que seu imóvel vale? R$ 7. Para inquilinos

Tem contrato? Sim Não Valor do aluguel: R$ Pretende adquirir casa própria? Sim Não Por quê?.

Roteiro para Entrevista Semi-estruturada junto ao Vendedor / proprietário 1. Identificação do loteamento / terreno / casa

Município: Bairro: Nome do loteamento:

1.1 Caracterização do loteamento: número de lotes tamanho médio do lote m por m Área m2 Infraestrutura Água Rua pavimentada Esgoto Energia / Iluminação pública Quais os equipamentos públicos: Citar: (escola, creche,.)

1.2 Quais as facilidades do loteamento? Linha de ônibus ? Proximidade rua pavimentada? Proximidade do comércio ? Outro Área de risco ? (morro, baixio) ?

2. Qual o preço e a forma de pagamento? Preço Total R$ Valor da Parcela R$ Parcelas no Entrada R$

Atualização do Preço Juros ao mês % Índice IPC, INPC, TR, outros Roteiro para Entrevista Semi-Estruturada junto ao Vendedor / Proprietário 1. Qual a Oferta? 1.1. Qual a sua oferta? Habitação popular para população de baixa renda lotes em loteamento terrenos isolados casas prontas novas usadas 1.2. Quem é o dono do empreendimento / imóvel? 2. Identificação do loteamento / terreno / casa Município: Bairro Nome do loteamento: 2.1. Caracterização do loteamento número de lotes tamanho médio do lote m por m Infraestrutura Água Rua pavimentada Esgoto Energia / iluminação pública Quais os equipamentos públicos? Citar: ......................................... 2.2. Quais as facilidades do loteamento? Linha de ônibus? Proximidade rua pavimentada? Proximidade do comércio? Proximidade de escola Área de risco? (morro, baixio) Sim Não 2.3. Quem complementa a infraestrutura? É garantido pelo empreendedor? A Prefeitura? 2.4. Vendas Quantas unidades foram vendidas? Quantas já vendeu? (corretor) 2.5. A qual mercado destina-se o empreendimento? (quais pessoas moram aqui?)

Renda familiar: Até 3 SM de 3 a 6 SM Maior de 6 SM 2.6. Qual foi o motivo para criação do loteamento?

Parte do terreno invadido/risco de invasão Razão econômica (há demanda) Outro Citar: ...

2.7. O loteamento teve projeto? Sim Não Autor do Projeto: Técnico Outro 2.8. Qual a situação legal? Está aprovado? Prefeitura CPRH FIDEM 2.9. Quais as dificuldades para regularização?

Custo do projeto exigências de legislação Tramitação burocrática custos administrativos

Outros Citar: .

3. Qual o preço e a forma de pagamento? Preço Total do Imóvel R$ Valor da Parcela: R$ Parcelas no Entrada R$ Atualização do preço % juros a.m. Índice PC, INPC, TR, outros

3.1. Por que tem preços variados (lotes)? Citar: 4. Contrato e Garantias 4.1. Como será formalizada a aquisição? Promessa de compra e venda Registro em cartório (contrato) Escritura Outro Citar::........................................................................ 4.2. Quais as garantias exigidas? hipoteca Comprovação de renda fiador Nota Promissória outro Citar::..................................................................................... 4.3. O que acontecerá em caso de inadimplência?

Multa contratual Valor R$ Perda de posse do imóvel Restituição parcial do valor pago? Renegociação Outros Citar:........................................................................................................................................

5. Garantias para o comprador (no que se refere a regularização do negócio) Escritura do imóvel Registro de incorporação/loteamento em cartório Certidão negativa da Marinha Certidão neg. de débitos da Prefeitura (IPTU) Outro Citar: ....................................................................................................................................................

6. Quais as taxas / impostos o comprador vai passar a pagar? IPTU Imposto sobre transferência do imóvel Aforamento à Marinha Condomínio Outro Citar: .....................

Comentário ao final de conversa: O negócio me parece pouco documentado / inseguro Tem algo melhor documentado? Descrever local, preço / lote, documentação oferecida Pedir planta, memorial descritivo, tabela de preço, minuta de contrato, etc. Quais as sugestões para amenizar e/ou agilizar processos de loteamento? Citar: Roteiro para Entrevista Semi-Estruturada junto ao Vendedor / Proprietário

“COMPRADOR” 1. Oferta

usar uma ficha para cada negócio1.1. Qual a sua oferta? Habitação popular para população de baixa renda lotes em loteamento terrenos isolados casas prontas novas usadas 1.2. Quem é o dono do empreendimento / imóvel? 2. Identificação do loteamento / terreno / casa Município: ..................................... Bairro: ............................................ Nome do loteamento: Infraestrutura Água Rua pavimentada Esgoto Energia / iluminação pública 2.2. Quais as facilidades do loteamento? Linha de ônibus? Proximidade rua pavimentada? Proximidade do comércio? Outro Área de risco? (morro, baixio) Sim Não 2.3. Quem complementa a infraestrutura? É garantido pelo empreendedor? A Prefeitura? 2.4. Vendas Quantas unidades foram vendidas? Quantas já vendeu? (corretor) 3. Qual o preço e a forma de pagamento?

Preço Total do Imóvel R$ Valor da Parcela: Entrada R$ Atualização do preço % juros a.m. Índice PC, INPC, TR, outros

3.1. Por que tem preços variados (lotes)? Citar:

4. Contrato e Garantias 4.1. Como será formalizada a aquisição? Promessa de compra e venda Registro em cartório (contrato) Escritura Outro Citar: 4.2. Quais as garantias exigidas? Hipoteca Comprovação de renda fiador Nota Promissória outro Citar: 4.3. O que acontecerá em caso de inadimplência?

Multa contratual Valor R$ Perda de posse do imóvel Restituição parcial do valor pago? % Renegociação Outro Citar:

5. Garantias para o comprador (no que se refere a regularização do negócio) Escritura do imóvel Registro de incorporação/loteamento em cartório Certidão negativa da Marinha Certidão neg. de débitos da Prefeitura (IPTU) Outro Citar:

6. Quais as taxas / impostos o comprador vai passar a pagar? IPTU Imposto sobre transferência do imóvel Aforamento à Marinha Condomínio Outro

Citar: Comentário ao final de conversa: O negócio me parece pouco documentado / inseguro Tem algo melhor documentado? Descrever local, preço / lote, documentação oferecida Pedir planta, memorial descritivo, tabela de preço, minuta de contrato, etc. Quais as sugestões para amenizar e/ou agilizar processos de loteamento? Citar:

ANEXO II MAPA DAS LOCALIDADES PESQUISADAS

1

ANEXO III ESQUEMA DO PROCESSO DE APROVAÇÃO DE LOTEAMENTOS

FASE I – DIRETRIZES

FASE II – APROVAÇÃO DO PROJETO

FASE III – REGISTRO

O interessado indica a área a ser parcelada

FIDEM

PREFEITURA MUNICIPAL

CPRH

Diretrizes ou Consulta Prévia Vigência: 1 ano Taxas: isento

Diretriz Municipal Vigência: 1 ano Taxas: vide tabela Prefeitura

O interessado apresenta o projeto acompanhado das

diretrizes

FIDEM

PREFEITURA MUNICIPAL

CPRH

CARTÓRIO DE IMÓVEIS

O interessado apresenta o projeto

aprovado para registro imobiliário

Licença Prévia Vigência Máxima: 1 ano Taxas: vide tabela CPRH

Anuência Prévia Vigência: 180 dias Taxas: isento

Licença para Instalação Vigência Máxima: 2 anos Taxas: vide tabela CPRH

Aprovação Vigência: 1 ano Taxas: vide tabela Prefeitura

Publicação nos principais jornais da cidade

Caso não haja impedimento, realiza-se a efetivação do Registro Prazo entre aprovação e registro, sob pena de caducidade da aprovação: 6 meses Custos: fornecido pelo Cartório, após análise de cada caso.

ANEXO IV FLUXOGRAMA PARA APROVAÇÃO DE LOTEAMENTOS DA RMR

Papéis dos Envolvidos em Processos de Loteamento Loteador Prefeitura FIDEM CPRH Cartório

Aciona

Aciona/ exige

Termo de Referência, licença prévia ou Exigência EIA/RIMA Inc. XV do Art.2º Resolução CONAMA 001/86 (Em alguns casos)

Consulta prévia à Prefeitura Art.6º Lei Federal 6766/79

Emissão de diretrizes para loteamento Art.7º Lei FederalConsulta prévia à

FIDEM Parág.Único do Art.13º Lei Federal 6766/79

Ofício com as diretrizes metropolitanas Art.42º Lei Estadual 9990/87

Solicitação de “licença prévia” Art.44º, Inc.III da Lei Estadual 9990/87

Emissão da Anuência Prévia § Único do Art.13º Lei Federal 6766/79 Projeto do loteamento

–planta de arruamento – planta de lotes – memorial e perfis

Solicitação da licença e instalação

Licença de instalação

Solicitação de “aprovação” do Projeto Art.9º da Lei Federal 6766/79 Início de obras §. Único do Art.12º Lei Federal 6766/79

Aprovação do loteamento Art.12º Lei Federal 6766/79 (carimbo na planta)

Solicitação do registro do imóvel (RGI) – Art. 18º – Lei Federal 6766/79

Início das vendas dos lotes Art.25º e seguintes Lei Federal 6766/79

Informe sobre exigências cartoriais §§ 1º e 2º Art.19º Lei Federal 6766/79

Registro certidão de registro publicação no diário Art.19ºe20º Lei Federal 6766/70

CREA

IBAMA Art.3º Resolução

CONAMA 001/86

Declaração da COMPESA de atendimento

No caso de poço: Outorga da Secretaria de Recursos Hídricos

INCRA Art.53� Lei Federal 6766/79

IPHAN

SPU Inc.VI Art.44º Lei Estadual 9990/87

Emissão de certidão referente à consulta prévia

ANEXO V TABELA DE PRAZOS E TAXAS

PRAZOS E TAXAS PARA APROVAÇÃO DE LOTEAMENTOS PELAS PREFEITURAS MUNICÍPIOS PRAZOS TAXAS

Abreu e Lima 15 dias (prazo estimado) Não fornecida até o momento Araçoiaba 2 anos (prazo máximo) Não fornecida até o momento Cabo de Sto Agostino

180 dias (prazo estimado) Até 60m2 = R$ 25,00 (vinte e cinco reais) De 60 a 1.250 m2 = R$ 244,00 (duzentos e quarenta e quatro reais)

Camaragibe 15 dias (prazo estimado) 1.Consulta Prévia :isenta R$ 0,10 (dez centavos) por m². 2.Aprovação do projeto de loteamento: R$ 0,53(cinqüenta e três centavos) por m². 3. Aprovação do projeto urbanístico para loteamento 0,10 UFIR's = R$ 10,86 (dez reais e oitenta e seis centavos) por m2

Igarassu 8 dias (prazo estimado) R$ 2,15 (dois reais e quinze centavos) por lote; R$ 0,43(quarenta e três centavos) por metro linear das obras do arruamento; R$ 2,15 (dois reais e quinze centavos) por cada prancha; R$ 88,24 (oitenta e oito reais e vinte e quatro centavos) do ISS do técnico responsável.

Ipojuca 15 dias (prazo estimado) 1. Apreciação: Arruamento: R$ 0,59 (cinqüenta e nove centavos) p/ml. Loteamento: R$ 5,91 (cinco reais e noventa e um centavos) p/lote; R$ 9,50(nove reais e cinqüenta centavos) p/prancha 2.Aprovação: Arruamento: R$ 0,95 (noventa e cinco centavos) por ml. Loteamento: R$ 5,92 (cinco reais e noventa e dois centavos) por lote.

Itamaracá Não fornecido até o momento

Não fornecida até o momento

Itapissuma Não fornecido até o momento

Não fornecida até o momento

Jaboatão dos Guararapes

Não fornecido até o momento

R$ 0,15(quinze centavos) por m² do loteamento.

Moreno Não fornecido até o momento

Não fornecida até o momento

Olinda 6 meses 10,86 UFIRs = R$ 11,55(onze reais e cinqüenta e cinco centavos Paulista 15 dias (prazo estimado) R$ 131,80(Cento e trinta e um real e oitenta centavos), por lote. Recife 30(trinta) dias para o

loteador cumprir quaisquer exigências ou diligências; 30 (trinta) dias para a Prefeitura aprovar o projeto Final de Loteamento, se cumpridas todas as exigências.

1. Consulta Prévia : R$ 20,00(vinte reais) 2. Aprovação : R$ 303,00(trezentos e três reais)

São Lourenço da Mata

Não fornecido até o momento

Não fornecida até o momento

Fonte – Pesquisa direta junto aos Municípios da RMR, em 2002, cujas respostas foram informais.