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Quilombolas, territórios tradicionais e regularização fundiária: os impasses e

desafios vivenciados no Estado do Amapá1

Joseline S. Barreto Trindade2 e Irislane Pereira de Moraes

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Resumo

Em 1988, o Estado brasileiro assumiu constitucionalmente o dever de implementar uma

política de reparação étnico-territorial aos povos e comunidades tradicionais

quilombolas. Entretanto, passados vinte e seis anos de edição do Art. 68 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), e, doze anos do Decreto 4.887 de

2003, questionamos: o que de fato tem sido efetivado em torno do direito étnico-

territorial dos quilombolas no Brasil? E, na Amazônia, especificamente no estado do

Amapá, quais os impasses e os desafios vivenciados no processo de regularização

fundiária e titulação definitiva das terras quilombolas? Diante desses questionamentos,

nosso objetivo neste artigo é apresentar o estado de arte de uma pesquisa mais ampla

voltada à compreensão do processo de regularização fundiária das terras de quilombo no

Amapá. Nesse contexto, sistematizamos dados institucionais já levantados, bem como,

aspectos do campo jurídico e social. Por fim, ressaltamos elementos e proposições para

reflexão diante dos impasses e dos desafios colocados à regularização fundiária dos

territórios quilombolas no estado do Amapá.

Palavras-Chave: Povos quilombolas; território tradicional; regularização fundiária.

Caminhos de uma pesquisa reflexiva em campos multissituados

Este artigo se constrói a partir de uma imersão em campo etnográfico e

representa o estado de arte de uma pesquisa mais ampla voltada à compreensão do

processo de regularização fundiária das terras de quilombo no Amapá4. Nesse contexto,

apresentamos alguns dados institucionais e informações já levantadas, destacando

1 Trabalho apresentado no GT 069. “Quilombos no Brasil: 25 anos de direitos na Constituição Federal de

1988” na 29ª Reunião Brasileira de Antropologia, realizada entre os dias 03 e 06 de agosto de 2014,

Natal/RN. 2 Antropóloga; docente da Faculdade de Ciências Sociais do Araguaia Tocantins da Universidade Federal

do Sul e Sudeste do Pará (UNIFESSPA). E-mail: joseline@ufpa.br 3 Antropóloga; docente de Arqueologia do Curso de História da Universidade Federal do Amapá

(UNIFAP). E-mail: irismoraes@unifap.br 4As autoras chegaram ao Amapá, em 2013, motivadas por diferentes razões: Joseline Trindade, para

realização de uma pesquisa de campo a fim de elaborar sua tese de doutorado (PPGA-UFPA); e, Irislane

Moraes, para tornar-se docente do curso de História na Universidade Federal do Amapá (UNIFAP), onde

atualmente coordena o projeto de pesquisa “Terras de Quilombo no Amapá: arqueologias, paisagens e

patrimônios quilombolas”.

2

aspectos do arcabouço jurídico e das políticas públicas de regularização fundiária. Em

seguida, apresentamos algumas reflexões diante dos impasses e desafios colocados ao

processo de titulação das terras quilombolas no Amapá.

A regularização fundiária de terras de quilombo no Amapá, no âmbito do

campo social e jurídico, é agenciada por diferentes atores sociais: instituições do poder

público e da academia, mediadores e movimentos sociais. Assim, temos percorridos

caminhos que visam i) pesquisar sobre as instituições estatais que tem a intenção de

desenvolver políticas públicas de regularização fundiária das terras quilombolas assim

como as legislações correlacionadas, e ii) conhecer as mobilizações quilombolas e do

movimento negro pela efetivação dos direitos étnicos territoriais no Amapá.

A noção de campo social construída por Pierre Bourdieu nos serve como

construto teórico para análise, já que, devido às tensões sociais em torno da

regularização fundiária, torna-se fundamental compreender os agentes sociais e suas

respectivas ações no campo das relações sociais, sejam elas de mediação, disputas e

conflitos, pelas quais também são construídas estratégias e relações de poder postas por

diferentes regras e capital simbólico (BOURDIEU, 2000; 2001; 2009). Nesse campo

relacional de pesquisa sobre a regularização fundiária no Amapá, procedemos a uma

etnografia multissituada5 na busca do saber reflexivo e comprometido socialmente, pois

tal como propõe Bourdieu:

A tarefa mais urgente parece-me ser descobrir os meios materiais,

econômicos e, sobretudo, organizacionais, de incitar todos os investigadores

competentes a unirem os seus esforços aos dos responsáveis militantes para

discussão e elaboração coletivas de um conjunto de análises e de propostas de

progresso que hoje existem apenas no estado virtual de pensamentos privados

e isolados ou em publicações marginais, relatórios confidenciais e revistas

esotéricas (BOURDIEU, 2001:12).

Enquanto lócus de pesquisa elegemos três importantes instituições do poder

público: o Instituto Municipal de Política de Promoção da Igualdade Racial

(IMPROIR); a Secretaria Extraordinária de Políticas Públicas para os Afrodescendentes

(SEAFRO); e a Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária (INCRA).

No que concerne à organização e representação política negro-quilombola,

buscamos acompanhar algumas intervenções dos movimentos sociais e entidades do

5 A ideia de antropologia multissituada pode ser entendida como uma necessidade metodológica de

basearmos nossa análise em redes de lugares onde é possível buscarmos compreender a complexidade do

mundo interconectado percebendo os fluxos e as redes dos aspectos dos objetos de estudo Cf. Marcus,

G.E. (1995).

3

Movimento Negro, a exemplo da Coordenação Estadual de Articulação das

Comunidades Negras Rurais Quilombolas do Amapá (CONAQ-AP) e do Coletivo

Pretitude6. A interlocução com os movimentos sociais se deu a partir do

acompanhamento dos debates e ações que tratavam da questão negra e da regularização

fundiária quilombola no Amapá.

Entre essas situações sociais estratégicas em que a temática da regularização

fundiária esteve em pauta, ressaltamos a realização da Audiência pública organizada

pelo Ministério Público Federal, em novembro de 2013, cujo tema foi “Regularização

Fundiária de Terras quilombolas”; e a “Audiência pública” do dia 15 de março de 2014

no Carmo do Maruanum, ambas em Macapá.

Desde então, no devir da pesquisa, temos percebido a necessidade de distinguir

a realização de algumas reuniões que, insistentemente acabam sendo referidas enquanto

audiências públicas, porém não têm se constituído com as características elementares do

diálogo público e socialmente comprometido, devido os seguintes entraves: a ausência

ou ineficácia da divulgação aos interessados e suas respectivas representações políticas

e a parcial notificação das autoridades competentes. Desta forma, têm sido fragilizadas

as possibilidades de estabelecimento de um diálogo livre e esclarecido com os agentes

sociais interessados, as comunidades quilombolas. Muitas vezes agravado pela ausência

de assessoria técnica, sobretudo antropológica, jurídica e de comunicação.

Ocorre que, essa tendência em chamar reuniões ampliadas de audiências

públicas, acaba por reproduzir socialmente violências simbólicas, tais como a

comunicação violenta e a intimidação do “direito de dizer o direito”, historicamente

impetradas contra os legítimos sujeitos de direitos étnico-territoriais. Com isso, acaba-se

fomentando a permanência e a circulação de incompreensões em torno da questão

quilombola e da regularização fundiária de seus territórios tradicionais.

Na experiência vivenciada no Carmo do Maruanum, comunidade certificada

pela Fundação Cultural Palmares, em 25 de outubro de 2013, o debate sobre o processo

de titulação coletiva como terra quilombola, foi permeado por perguntas como: “o que

significa ser quilombola? E, quais as vantagens e as desvantagens de a comunidade ter

6 O Coletivo Pretitude se constitui como uma rede de articulação de entidades e movimentos com enfoque

ao enfrentamento do racismo e ao protagonismo da juventude negra no Amapá, que está composto pelo

Movimento Afro Jovem do Amapá (MOAJA); Fórum de Juventude Negra do Amapá (FOJUNE/AP);

Associação de Jovens, Moradores e Produtores Rurais de Santa Luzia do Maruanum (AJOMPROM);

Federação Amapaense de Hip-Hop (FAHH); Rede de Empreendedores Quilombola Ubuntu e o Instituto

AmapÁfrica. Cf. rede social disponível em: https://www.facebook.com/pages/Coletivo-

Pretitude/261499464016496?fref=ts

4

suas terras tituladas coletivamente como quilombo?” Essa “audiência”, portanto,

tornou-se emblemática, porque suscitou elementos que ajudam a fazer uma reflexão

mais geral sobre os impasses e os desafios colocados à regularização fundiária de terras

de quilombo no estado do Amapá.

Quando chegamos ao Carmo do Maruanum7 para participar da reunião, as

pessoas envolvidas na organização, nos inquiriram se, por sermos antropólogas, seria

possível explicarmos “das vantagens e desvantagens” de ser quilombola. Ficamos

preocupadas com o andamento dos trabalhos, porque além desta estranha proposição,

fomos solicitadas a falar primeiro, antes mesmo das demais pessoas ali presentes e mais

diretamente interessadas na questão, demonstrando uma improvisação e subestimando a

importância de uma assessoria técnica. Aguardamos um amplo posicionamento das

pessoas sobre o que os levou a participar daquela reunião, e as dúvidas surgidas, após

isso, nos posicionamos com o intuito de contribuir sobre as questões colocadas.

Naquele dia, se instaurou um clima tenso, notoriamente acentuado pela

presença de cerca de doze policiais perfilados na entrada do centro comunitário e que

transitavam também pelo espaço. Somado à angústia das pessoas em buscar

compreender o que significava a comunidade já estar “certificada” e, principalmente,

quem e como se faria a jurisdição e gestão das terras da comunidade, caso fosse

efetivada a titulação coletivamente. Essas dúvidas foram reforçadas pelas autoridades e

falas institucionais que, eximindo-se de suas responsabilidades enquanto poder público

de promover a regularização fundiária enquanto política publica de enfoque étnico-

territorial, recorrentemente se referiam à presença das antropólogas, como àquelas que

teriam a palavra final sobre quem é ou não é quilombola.

Diante desse cenário, nossa intervenção, foi inicialmente, tentar descontruir

essa ideia de que seria o antropólogo o profissional com autoridade para definir a

identidade do Outro, mas no sentido de uma “antropologia implicada”, “em que uma

pesquisa fundamental, intelectual e socialmente investida na situação histórica das

sociedades que ela (a antropologia) estuda, e suscetível de mobilizar suas competências

em favor de sua conquista de autodeterminação” (ALBERT,1995).

7 Após viajarmos cerca de 80 km do centro de Macapá pela rodovia BR-156 no sentido Macapá-Laranjal

do Jari chegamos ao Carmo do Maruanum, uma das 16 comunidades que vivem ao longo do rio

Maruanum. Elas estão distribuídas em conjuntos Maruanum I e Maruanum II (Maruanum I: Vila do

Carmo, Santa Luzia, Conceição Simião, Torrão do Maruanum, São Raimundo São Sebastião do Pirativa;

Maruanum II: Santa Maria, São João Bacaba, Fatima Monte Oliveiras, São Jose Lago do Banha,

Maçaranduba.)

5

Nosso posicionamento, portanto, foi destacar com base no que escreveu

Alfredo Wagner Berno de Almeida no prefácio do livro Julgados da Terra: cadeia de

apropriação e atores sociais em conflito na Ilha de Colares (ACEVEDO, 2004:12), que

o “quilombola é mais precisamente aquele que tem consciência de sua posição

reivindicativa de direitos étnicos e a capacidade de autodefinir-se como tal, mediante os

aparatos de poder, organizando-se em movimentos e a partir de lutas concretas”.

Torna-se imprescindível perceber que o papel do antropólogo se reveste de um

caráter político no âmbito de sua atuação profissional. Porém, não será ele, nem

necessariamente a sua intervenção de pesquisa, que fará o fomento da política de

identidade no âmbito das reivindicações das comunidades, papel a ser exercido sim,

pelos movimentos sociais negro-quilombola. Ao passo que, uma vez fomentada a

consciência cultural e étnica das comunidades em se autodefinirem enquanto

quilombolas, isso implicará que o sujeito de direito então empoderado, nesse caso, os

quilombolas, entrarão no campo social e jurídico de reivindicação, demandando a

regularização fundiária de suas terras, uma vez que se trata de um direito étnico-

territorial a ser efetivado pelo Estado, enquanto política pública específica.

Contexto da regularização fundiária de terras de quilombolas no Amapá:

instituições e legislações correlacionadas

O Amapá é um estado compreendido pela região amazônica que apresenta,

segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2010), uma área

territorial de 142.828,521 km², então distribuída em 16 municípios e uma população de

669.526 habitantes. Em termos gerais, na sua conformação territorial enquanto estado,

destaca-se no ano de 1943, a criação do Território Federal do Amapá, mediante um

desmembramento territorial do estado do Pará, e, por conseguinte, no ano de 1988, a

transformação do Território Federal do Amapá em um estado da federação.

Em âmbito nacional, o ano de 1988 também foi marcado pela promulgação da

Constituição Brasileira que no seu Art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias (ADCT) que garantiu “aos remanescentes das comunidades dos quilombos

que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o

Estado emitir-lhes os títulos respectivos”. Nesse sentido, no ano de 1999 ocorreu a

6

primeira titulação definitiva de terra quilombola no Amapá conferida ao quilombo do

Curiaú8.

Além disso, fortaleceu-se também, uma política ambiental estatal, fazendo

com que o Amapá atualmente apresente 72% dos seus 14,3 milhões de hectares

destinados às Unidades de Conservação (UC) e Terras Indígenas, de forma que as

dezenove UCs do Amapá 9 perfazem cerca de 9,3 milhões de hectares (AMAPÁ, 2008).

Nesse contexto, um aspecto a se destacar do ordenamento territorial do Amapá

realizado através da criação de UCs é que algumas delas têm sobreposto territórios

tradicionais quilombolas, como ocorrem em Macapá, com a Área de Proteção

Ambiental do Rio Curiaú10

que sobrepõe o quilombo do Curiaú, e, no município de

Calçoene, onde o Parque Nacional do Cabo Orange11

sobrepõe o quilombo do Cunani.

Lima e Porto (2008) demonstram a dinâmica de ordenamento territorial no atual

estado do Amapá, apontando os aspectos da jurisdição das terras e gestão dos recursos

naturais, adotados durante o período 1960 a 2007:

Durante o processo da transformação do Território Federal do Amapá em

Estado da Federação (efetivada em 1988), o tema da terra permaneceu

vinculado ao Governo Federal até a promulgação das Constituição Estadual,

em 1991. De fato, os problemas gerados pela posse da terra justificaram a

implantação da Coordenadoria Estadual de Terras do Amapá (COTERRA) que,

posteriormente, seria transformada no Instituto de Terras do Amapá (TERRAP)

e, em 2007, em Instituto do Meio Ambiente e de Ordenamento Territorial do

Amapá (IMAP). De acordo com o Programa de Zoneamento Econômico-

Ecológico do Amapá (ZEE) em 1997, as terras públicas apresentavam a

seguinte distribuição: TERRAP 16.736 km2 (11,67%); FUNAI 11.498

km2 (8,01%); IBAMA 17.586 km

2 (12,26%) e INCRA com 97.632

km2 (68,05%), em um total de 143.453 km

2. Atualmente, de acordo com os

dados da Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SEMA) em 2007, as terras

públicas apresentam a seguinte distribuição: IMAP, 40.605 km2 (22,27%);

8 Em 1997, a Fundação Cultural Palmares assinou um termo de cooperação com pesquisadores, mediado

pela Associação Brasileira de Antropologia (ABA), para realização de estudos sobre algumas

“comunidades negras rurais”. O “Projeto de Mapeamento e Sistematização das Áreas Remanescentes de

Quilombos” foi executado em vários estados do Brasil. Nesse contexto, realizamos uma pesquisa sobre os

quilombolas do Curiaú, no Amapá. O relatório intitulado “Nascidos em Curiaú” (ACEVEDO MARIN,

1997) mostrou momentos importantes da trajetória histórica do grupo e os conflitos que envolveram a luta

pela demarcação e titulação da terra quilombola do Curiaú. 9 São elas: Estação Ecológica Maracá-Jipioca – ESEC; Estação Ecológica do Jari – ESEC; Parque

Nacional Montanhas do Tumucumaque– PARNA; Parque Nacional do Cabo Orange – PARNA; Reserva

Biológica do Lago Piratuba – REBIO; Reserva Particular do Patrimônio Natural Ekinox – RPPN; Área de

Proteção Ambiental do Curiaú – APA; Área de Proteção Ambiental da Fazendinha – APA; Floresta

Nacional do Amapá – FLONA; Floresta Estadual do Amapá – FLOES; Reserva de Desenvolvimento

Sustentável – RDS; Reserva Particular do Patrimônio Natural; Reserva Retiro Boa Esperança – RPPN;

Reserva Particular do Patrimônio Natural; Reserva Retiro Paraíso – RPPN; Reserva Particular do

Patrimônio Natural Seringal Triunfo – RPPN; (Lima e Porto 2008: s/p.) 10

A Área de Proteção Ambiental do Rio Curiaú (APA) foi criada em 1998. 11

O Parque Nacional do Cabo Orange (PNCO) foi criado em 1980, abrange uma área de 619.000 mil ha

num perímetro de 590 km, compreendendo os municípios e Oiapoque e Calçoene. Fonte:

http://uc.socioambiental.org/

7

FUNAI, 11.498 km2 (6,30%); IBAMA, 56.453 km

2 (30,96%) e INCRA com

73.764 km2 (40,45%), em um total de 143.453, 7km

2.

Portanto, o Amapá se apresenta como um estado da Amazônia que possui

grande parte de seus domínios territoriais compreendidos como terras públicas, de

forma que, a regularização fundiária enquanto trâmite institucional perpassaria quase

que exclusivamente “pelas mãos” do Estado. Entretanto, desde o ano de 1999 quando se

titulou o Quilombo do Curiaú até a titulação das terras de Quilombo de Conceição do

Macacoari, do Mel da Pedreira e São Raimundo do Pirativa nos anos de 2006, 2007 e

2013 respectivamente, esse processo de regularização tem ocorrido de forma lenta, sob

muitos percalços e impasses. Cabe então, questionarmos quais são esses impasses? E,

em que campo eles tem se apresentado?

Regularização Fundiária de Terras de Quilombo: instrumentos jurídicos e ações

governamentais

O Programa Brasil Quilombola, criado pelo governo federal no ano de 2004,

retoma em sua denominação, o caráter nacional da existência social de povos

tradicionais quilombolas. Segundo a Comissão Pró-Índio de São Paulo (CPI) do total de

26 estados brasileiros, já foram identificadas 24 comunidades quilombolas. Desses

estados brasileiros, dezenove possuem algum instrumento jurídico voltado à questão

quilombola e regularização fundiária, além de outras ações normativas como a criação

de comissões, Grupos de trabalho e programas específicos.

O Estado do Pará, por exemplo, pioneiro no processo de titulação criou o

Grupo de Trabalho Quilombos, em 1997, e realizou a pesquisa que se intitulou

"Mapeamento de Comunidades Negras Rurais no Pará: ocupação do território e uso de

recursos, descendência e modo de vida" (SECTAM/UFPA/NAEA). Em sua primeira

fase, de 1998 a 2000 foram localizadas 129 comunidades negras rurais. Em 2000, foram

realizadas novas pesquisas por meio de convênios entre o Programa Raízes do Governo

do Estado do Pará e a UFPA (Relatório CEDENPA, 1998).

Na esfera estadual do Amapá, mediante o Decreto 1.441 de 2004 que trata das

normas de funcionamento do modelo de gestão, estrutura da administração e da

organização básica das secretarias, ressalta-se a existência da Secretaria Extraordinária

de Políticas Públicas para os Afrodescendentes (SEAFRO). Esta Secretaria, entre outras

linhas de atuação, vem desenvolvendo há três anos, o projeto intitulado “SEAFRO,

8

Presente Com Você” que pelo seu alcance, posteriormente, passou a ser referido

“SEAFRO Presente com Você Sem Fronteira”.

Segundo entrevista realizada com o coordenador do projeto, João Ataíde12

, o

projeto governamental “SEAFRO presente com você sem Fronteira é uma forma

encontrada pela Secretaria para chegar as 124 comunidades espalhadas por todo o

Amapá, a fim de informá-las sobre seus direitos, e incentivar o seu empoderamento e

autonomia”. João Ataíde mostra-se orgulhoso em ressaltar que uma das características

do Projeto é a composição da equipe técnica, no qual todos são quilombolas. Nesse

sentindo, refletiu que “essas comunidades não conhecem como funcionam os marcos

regulatórios, título de domínio coletivo e não conhecem os seus direitos”.

No que se refere ao processo de regularização fundiária de terras quilombolas

observamos que a Constituição do Estado Amapá, promulgada no ano de 1991, não

trouxe no seu texto, o dispositivo equivalente ao art. 68 ADCT13

, de forma que isso,

somente foi juridicamente garantido no nível estadual através da Lei Ordinária nº 1.505

de 23 de julho de 201014

, que define:

Art. 1º. Os procedimentos administrativos para identificação, o

reconhecimento e delimitação, a desintrusão, a demarcação e a titulação da

propriedade definitiva das terras ocupadas por remanescentes das

comunidades dos quilombos, de que trata o Art. 68 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias (CRFB-88), serão procedidos de acordo com o

estabelecido nesta Lei.

Nesse ínterim, outro dispositivo jurídico ligado ao órgão fundiário estadual, no

ano de 2008, se referia à questão quilombola, conforme se observa no Decreto Lei 1.184

de 04 de janeiro de 2008 que dispõe sobre as alterações no Instituto de Terras do Amapá

(TERRAP), tornando-o a partir dali, o Instituto do Meio Ambiente e de Ordenamento

Territorial do Estado do Amapá – IMAP vinculado à Secretaria de Estado de Meio

Ambiente, assim:

Art. 4º Fica criado o fundo de ordenamento territorial e desenvolvimento

Agrário - FDA, gerido pelo Instituto do Meio Ambiente e de Ordenamento

Territorial do Estado do Amapá – IMAP, para aplicação em programas de

12

Entrevista realizada em dia 15 fevereiro de 2014, na cidade de Macapá (AP). 13

Entre o ano de 1991 da promulgação até o ano de 2009, a Constituição Estadual do Amapá contou com

44 Emendas Constitucionais (EC), entre as quais se destaca a EC 35/2006 que acrescenta ao Título VIII -

Da Ordem Social o Capitulo XII – Dos Afro-brasileiros, no intuito de se garantir no texto constitucional a

promoção da igualdade racial e as Politicas Afirmativas e se “promover a correção das distorções e

desigualdades raciais decorrentes do processo de escravidão e das demais práticas discriminatórias

adotadas durante todo o processo de formação social do Brasil”, muito embora não se verifique nenhum

direcionamento específico para a regularização fundiária das terras de quilombo como política pública de

reparação à violência histórica sofrida. 14

Esse instrumento jurídico estadual apresenta-se então em consonância com o disposto pelo Decreto

Federal 4.887/2003.

9

estruturação e fomento à reforma agraria, regularização fundiária e ao

desenvolvimento agrícola, preservação ambiental, projetos quilombolas, de

comunidades locais e desenvolvimento institucional do IMAP.

Em 25 de novembro de 2010, o governador do Amapá, instituiu a Lei 1.519 que

criou o Programa Amapá Afro a ser realizado sob coordenação geral da SEAFRO:

Art. 3º O programa Amapá afro tem a finalidade de programar, no âmbito do

Governo do estado, politicas públicas direcionadas à redução das

desigualdades raciais para população negra e ou afrodescendentes e

quilombola, proporcionando ações exequíveis para garantir melhoria das

condições de vida e a consolidação de seus direitos constitucionais de

cidadãos.

Art. 7º As despesas decorrentes do Programa Amapá AFRO estão

contempladas no Orçamento Estadual e cada órgão empreenderá esforços

para atendimento definido por ato do Poder Executivo.

Assim, o programa se colocara com a finalidade de direcionar as ações dos

diversos órgãos governamentais, como Secretaria de Estado da Cultura (SECULT),

Secretaria Estadual de Educação (SEED), Agencia de Desenvolvimento do Amapá,

Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SEMA) e construir políticas de ações

afirmativas voltadas a população negra e comunidades quilombolas.

Instituto Municipal de Promoção de Igualdade Racial (IMPROIR)

A capital do estado do Amapá, Macapá, apresenta uma expressiva existência

coletiva constituída por comunidades negro-quilombolas. Segundo o quadro geral de

comunidades quilombolas certificadas pela FCP, entre as 33 comunidades já

certificadas no Amapá, 19 comunidades quilombolas se localizam em Macapá.

Nesse contexto, na esfera municipal do poder público, mediante a Lei

Complementar nº 083 de 06 de outubro de 2011 foi criado o Instituto Municipal de

Promoção de Igualdade Racial (IMPROIR)15

. Segundo seu Regimento Interno, este

Instituto constitui-se enquanto uma “uma autarquia pública, datada de personalidade

jurídica e patrimonial própria, com sede e foro na Capital do Estado do Amapá,

Macapá, com o objetivo de gerir políticas públicas de promoção da igualdade racial no

âmbito do Município de Macapá”16

. Assim no Art. 27 do Regimento Interno do

IMPROIR, se estabelece o Departamento de Promoção da Igualdade Racial com a

finalidade de:

15

Na esfera municipal, até 2011, o setor que existia era a Coordenadoria Municipal de Igualdade Racial

(COMIR), então transformada no IMPROIR. 16

Durante a pesquisa de campo e percurso nas instituições para levantamento de dados, estivemos no

IMPROIR, onde obtivemos cópia do Regimento Interno, porém, até então o Regimento ainda não havia

sido aprovado.

10

I – planejar, coordenar e articular as atividades de proteção, preservação e

promoção da identidade cultural da população afrodescendente e das

comunidades dos remanescentes dos quilombos; II – acompanhar projetos

de intervenção em bens móveis e imóveis do patrimônio cultural afro-

brasileiro, com vistas a garantir a preservação de suas características

culturais; III – proceder ao registro das declarações de autodefinição

apresentadas pelas comunidades dos remanescentes dos quilombos e

expedir a respectiva certidão; IV – apoiar e articular ações culturais, sociais

e econômicas com vistas à sustentabilidade das comunidades dos

remanescentes dos quilombos; V – assistir e acompanhar as ações de

regularização fundiária das comunidades dos quilombos certificadas; VI –

propor e apoiar atividades que assegurem a assistência jurídica às

comunidades dos remanescentes dos quilombos, com o apoio jurídico nos

termos do Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003.

O IMPROIR é um Instituto ainda em processo de estruturação, mas que tem em

seu regimento propostas que se efetivadas serão fundamentais para alavancar a titulação

das terras de quilombos no Amapá.

Ações de regularização fundiária: mapeamento, certificação e titulação no Amapá

O Relatório de Gestão do Programa Brasil Quilombola (PBQ), com base nos

dados de 2012, aponta a existência de 214 mil famílias, e 1,17 milhão de quilombolas.

Existem 2.197 comunidades reconhecidas, sendo que 2.040 são certificadas pela FCP,

estando 63% delas na região nordeste. São 1.229 processos abertos para titulação de

terras no INCRA, e somente 207 tituladas, ocupando um território de 995,1 mil hectares

que alcançam 12.906 famílias (Relatório, PBQ, 2012).

No último levantamento sistematizado e apresentado em uma planilha de Excel

fornecido pela SEAFRO, sobre a existência de “comunidades negro-quilombolas”, até o

ano de 2013, identificou-se 85 (oitenta e cinco) “comunidades tradicionais”17

.No

mesmo sentido dessa expressiva existência de comunidades quilombolas que aponta a

SEAFRO, a CONAQ-AP identifica em seu website, a existência de cerca de 70 (setenta)

comunidades quilombolas no estado18

.

O coordenador do Projeto “SEAFRO Presente com você, Sem Fronteira” nos

explicou que a oralidade, a pesquisa bibliográfica e a construção de banco de dados são

os principais componentes da metodologia de trabalho na busca e sistematização de

informações de campo, e que já conseguiram chegar as 85 comunidades. As categorias

para identificação são: “tradicional quando a pessoa não conhece que é quilombola, pois

17

Informações obtidas da SEAFRO mediante levantamento preliminar de dados institucionais realizado

em novembro de 2013. 18

Disponível em: http://quilombolasdoamapa.blogspot.com.br/p/relacao-de-comunidades-quilombolas-

do.html Acesso: 08.02.2014.

11

ainda não ocorreu a auto-identificação; negro pela pigmentação da pele; e, quilombola

pela auto identificação”.

Segundo João Ataíde, O trabalho do Projeto “SEAFRO presente com você,

sem fronteira” é iniciar um processo de organização das comunidades para conquistar a

sua certidão junto à Fundação Palmares, o trabalho consiste em reuniões e orientação

para organização da documentação necessária exigida para certificação. O coordenador

lembra que as comunidades de Conceição do Igarapé do Lago do Maracá, Mari,

Joaquina, Fortaleza e Laranjal do Maracá deverão abrigar o primeiro Território

Quilombola do Amapá, ficam na região do Maracá, na divisa dos municípios de

Mazagão e Laranjal do Jari, na região sul do estado. Foi fundada a Associação

Quilombola dos Remanescentes das Comunidades do Igarapé do Lago do Maracá

(AQRCILM), que também representa todas as comunidades do entorno. “A Secretaria

Extraordinária de Políticas para Afrodescendentes (SEAFRO) acompanha esse processo

de organização coletiva desde o início. Com a entidade formalmente criada, agora a luta

é pela criação do primeiro Território Quilombola oficialmente reconhecido do Amapá”,

afirma Ataíde.

A partir de 2008 foi criado mais um condicionante para que as terras de

quilombos fossem tituladas, a apresentação de certificado que tem que ser emitido pela

FCP, que passou a exigir também a apresentação de um relatório sintético da trajetória

comum do grupo e a as visitas técnicas às comunidade (Portaria nº98 de 2007). O que

torna o processo mais lento.

Conforme consulta no site da Fundação Cultural Palmares, existem 33

comunidades quilombolas certificadas, e mais 04 (quatro) que estão com os processos

de certificação em andamento19

. São 23 processos tramitando na Superintendência do

INCRA. Quatorze foram abertos há mais de cinco anos. Outros cinco aguardam solução

há uma década.

19

Disponível em: http://www.palmares.gov.br/quilombola/?estado=AP Acesso em: 08.02. 2014.

12

Tabela I - Comunidades Quilombolas no Amapá Certificadas pela Fundação Cultural Palmares

(até out. 2013).

UF MUNICIPIO COMUNIDADE QUILOMBOLA PUBLICAÇÃO NO DOU

AP Calçoene Cunani 19/04/2005

AP Macapá Lagoa dos Índios 19/08/2005

AP Macapá Conceição do Macacoari 09/11/2005

AP Macapá Mel da Pedreira 09/11/2005

AP Macapá Ilha Redonda 12/05/2006

AP Macapá Rosa 12/05/2006

AP Macapá São José do Mata Fome 12/05/2006

AP Macapá São Pedro dos Bois 12/05/2006

AP Macapá Ambé 07/06/2006

AP Macapá Porto do Abacate 28/07/2006

AP Santana São Raimundo do Pirativa 13/12/2006

AP Oiapoque Kulumbú do Patuazinho 19/11/2009

AP Santana Engenho do Matapí 19/11/2009

AP Macapá Curralinho 24/03/2010

AP Macapá São João do Matapi 24/03/2010

AP Santana Nossa Senhora do Desterro dos Dois

Irmãos 24/03/2010

AP Macapá Ressaca da Pedreira 28/04/2010

AP Macapá Santo Antônio do Matapi 28/04/2010

AP Santana Alto Pirativa 28/04/2010

AP Santana Cinco Chagas 28/04/2010

AP Tartarugalzinho São Tomé do Aporema 28/04/2010

AP Ferreira Gomes Igarapé do Palha 04/11/2010

AP Macapá São José do Matapi do Porto do Céu 04/11/2010

AP Itaubal do Piririm São Miguel do Macacoari 27/12/2010

AP Santana Igarapé do Lago 17/06/2011

AP Macapá Santa Lúzia do Maruanum I 04/10/2011

AP Macapá São João do Maruanum II 04/10/2011

AP Macapá Curiaú (Titulada) 13/03/2013

AP Laranjal do Jari São José 24/05/2013

AP Mazagão Lagoa do Maracá 24/05/2013

AP Vitória do Jari Taperera 24/05/2013

AP Macapá Campina Grande 19/09/2013

AP Macapá Carmo do Maruanum 25/10/2013

Total de Comunidades Quilombolas Certificadas 33

13

Somente 04 (quatro) comunidades quilombolas foram tituladas: Curiaú (1999);

Conceição do Macacoari (2006); Mel da Pedreira (2007), e mais recentemente, a

comunidade de São Raimundo do Pirativa (2013):

Tabela II- Comunidades tituladas no Amapá

Nome Município Nº de

Famílias

Área em ha Órgão que expediu o

titulo

Ano

Curiaú Macapá 160 3.321,8931 Fundação Palmares 1999

Conceição do

Macacoari

Macapá 20 8.475,4710 INCRA 2006

Mel da Pedreira Macapá 25 2.629,0532 INCRA 2007

São Raimundo do

Pirativa

Santana 17 23,4184 INCRA - SPU 2013

Fonte: INCRA SR 21

INCRA: Regularização fundiária, legislação, fases e entraves

Com base no Decreto 4.887 de 2003 e a Instrução normativa INCRA nº 57 de

2009, instrumentos jurídicos básicos, o INCRA realiza os procedimentos para titulação

de terras de quilombo. O processo administrativo para regularização do território é

iniciado ex-ofício pelo INCRA ou por requerimento protocolado por qualquer um dos

interessados. O INCRA então deve providenciar uma série de levantamento de dados

(cadastro das famílias quilombolas e não-quilombolas) e estudos (laudo antropológico,

levantamento fundiário e de sobreposições, planta e memorial descritivo, parecer

conclusivo e jurídico etc.) que culminarão na elaboração de um Relatório Técnico de

Delimitação e Identificação do Território - RTID (INCRA, 2014).

Durante os meses de janeiro a fevereiro de 2014, fomos ao SR do INCRA para

obter informações de como está a situação e as etapas dos processos das 33

comunidades certificadas. Uma primeira questão que nos chamou atenção ao chegarmos

a sede do INCRA em Macapá, foi a precariedade da sala em que fica o setor de

regularização fundiária quilombola, alocado em três pequenas salas, onde se divide a

diretoria, o setor de cartografia e a sala do Programa Brasil Quilombola. Em relação à

equipe, a Superintendência regional do órgão em Macapá é constituída de um

agrônomo, um cientista social e um cartógrafo. Procuramos o funcionário do setor

fundiário do INCRA responsável por terras de quilombo, na única ocasião que

14

conseguimos conversar com o funcionário, solicitamos ter acesso aos RTID e laudos

antropológicos já concluídos. Observamos que os materiais que compõem os RTID,

ainda não estavam digitalizados.

Solicitamos por meio de um ofício, os processos de regularização de cada uma

das comunidades com processos abertos no INCRA. Posteriormente, tivemos acesso ao

RTID de Cunani e o do Rosa, em arquivo digital. O RTID da comunidade do Rosa tinha

sido enviado na integra para Brasília, não houve preocupação de xerocopiá-lo para ficar

na sede do órgão em Macapá, demonstrando uma fragilidade no processo de

arquivamento e organização desse material, o que sem dúvida pode prejudicar o

andamento dos processos que estão tramitando no INCRA. Além disso, os processos

das 33 comunidades ainda não foram digitalizados. A explicação da superintendente do

órgão em uma reunião com as comunidades quilombolas no auditório do INCRA

quando questionamos sobre isso, foi de que Brasília estaria providenciando contratar

uma empresa para realizar a digitalização dos documentos em todo o Brasil.

Solicitamos também dados do georreferenciamento das comunidades

certificadas pela FCP, mas o servidor que detinha esses dados estava de férias. Foi

disponibilizado o shapefile das terras quilombolas que estão com a delimitação feita

pelo INCRA. Com esses dados estamos construindo o mapa que pode ser visualizado

abaixo. Com os dados de georreferenciamento de delimitação das terras quilombolas

tituladas e com RTID concluídos fornecidos pelo INCRA, é possível visualizar a

composição de um mosaico quase contiguo de terras quilombolas no município de

Macapá. Sendo que as outras 14 comunidades estão espalhadas por mais de dez

municípios do Amapá.

15

16

Fizemos uma revisão dos processos que nos foi disponibilizado para identificar

em que etapa encontrava-se cada comunidade com base na Instrução Normativa INCRA

57/2009, que estabelece os procedimentos para a regularização. No quadro I

apresentamos a situação processual das comunidades das quais obtivemos informações

a partir do demonstrativo disponibilizado pelo SR 21 INCRA Amapá.

Quadro I - Síntese do andamento dos processos de regularização de territórios

quilombolas

Laudos Antropológicos realizados RTID Concluídos

Ambé Cunani

São José do Mata Fome Rosa

São Pedro dos Bois

Ilha Redonda

São Tomé do Aporema

Fonte: INCRA/SR21/AP

Laudo antropológico

No processo de regularização fundiária das terras quilombolas, uma vez a

comunidade certificada pela FCP, deve-se abrir processo no órgão fundiário para o

tramite institucional. A partir dai, espera-se que sejam iniciados os estudos para

identificação e demarcação dos limites do território pertencente à comunidade

quilombola, que devem ser conduzidos pelas superintendências regionais do INCRA.

Em 2008, o INCRA tornou o processo mais burocratizado e vagaroso ao adicionar

inúmeros tópicos de pesquisa ao relatório antropológico que integra o RTID. Dados que

foram criticados pela Associação Brasileira de Antropologia (ABA, Carta de Porto

Seguro, 2008).

Dentro do RTID, o laudo antropológico tem sido a fase de maior preocupação

dos quilombolas devido à carência de antropólogos para elaborá-los, sendo apontado

como uma das principais razões para que os processos fiquem estagnados. Fomos

informadas que a SR do INCRA em Macapá não entrou no ultimo pregão para contratar

empresas a fim de realizarem os RTID.

Em 2009, uma das iniciativas do Governo do Amapá em efetivar alguma ação

no processo de regularização fundiária ocorreu no âmbito da Agência de

Desenvolvimento do Amapá (ADAP), por meio do Projeto Comunidades Duráveis, que

foi resultado de um acordo de empréstimo assinado entre o Governo do Estado do

Amapá e o Banco Mundial, com um montante de U$ 6.454.669, sendo que 4.800.000

17

provenientes do Banco Mundial, e 1.380.846 do Governo do Estado. Um dos

componentes seria voltado para regularização fundiária de comunidade na viabilidade

de estudos que promovesse isso, explica Gilberto Lima.

O Projeto foi concebido em 2004, pois aguardavam autorização para captar

recursos do Banco Mundial. Após uma busca por profissionais e instituições que

pudessem realizar os laudos, foi firmado um acordo entre a Fundação Marco Zero –

Unifap e o Governo Estadual do Amapá assinado somente em 2009, para elaboração de

relatórios antropológicos das seguintes comunidades: Cunani; Ilha Redonda; São Pedro

dos Bois; São Tomé de Aporema; Engenho do Matapi e São José do Mata Fome. O

investimento para realização dos seis laudos foi de R$ 150 mil reais.

Mobilização quilombola e atuação do MPF

Nessa arena, estão também os movimentos sociais negros e quilombolas que se

mobilizam, muitas vezes junto ao Ministério Publico Federal (MPF) para pressionar o

avanço do processo de regularização de terras quilombolas. Em novembro de 2013

aconteceu uma audiência publica para discutir a regularização fundiária de terras de

quilombo. Entre os representantes de comunidades estavam: Maruanum, Lagoa dos

Índios, São Pedro dos Bois, Cunani, Ilha Redonda e a CONAQ-AP.

As instituições presentes nessa audiência: o Instituto do Meio Ambiente e

Ordenamento Territorial do Amapá (IMAP); o Instituto Nacional de Colonização e

Reforma agrária; a Secretária do Patrimônio da União (SPU), Instituto Chico Mendes de

Conservação da Biodiversidade (ICMBio).

O Ministério Público Federal no Amapá (MPF/AP) propôs na ocasião, o

estabelecimento de uma “força-tarefa” com o envolvimento de todas as instituições

presentes, no intuito de agilizar os tramites dos processos abertos no INCRA referentes

à regularização fundiárias das terras quilombolas.

Desde dessa Audiência, de fevereiro a maio de 2014 os quilombolas, com o

direcionamento da CONAQ-AP, realizaram inúmeras mobilizações tanto no Ministério

Publico Federal quanto no INCRA, com intuito pressionar o processo de regularização

fundiária quilombola.

Em maio de 2014, a partir de uma ação civil pública ajuizada pelo Ministério

Público Federal no Amapá (MPF/AP) em trâmite na 2ª Vara da Justiça Federal em que

se decidiu que as áreas objeto de regularização fundiária quilombola deverão ser

averbadas e inscritas no Cartório de Registro de Imóveis. A providência deve ser

18

tomada pelo Instituto Nacional de Reforma Agrária (Incra) e Instituto do Meio

Ambiente e Ordenamento Territorial do Estado do Amapá (Imap) em relação a

processos que tramitam nos órgãos.

O MPF/AP pede também que a União Federal, através do Ministério do

Desenvolvimento Agrário, não realize nenhuma demarcação, por meio do Programa

Terra Legal, em território ocupado por comunidades quilombolas no Estado. Os órgãos

deverão também emitir relatórios de inspeção acerca da precária situação a que estão

submetidas as comunidades quilombolas. É pedida ainda a realização de oficinas nas

comunidades com o objetivo de promover a identidade étnica e cultural, bem como a

reafirmação de direitos da comunidade quilombola.

Na ação, o MPF/AP pede que os órgãos sejam condenados ao pagamento de

R$10 milhões por danos morais coletivos. A indenização deve ser depositada em conta

específica vinculada à Justiça. (Processo 0006890-11.2014.4.01.3100- 2º Vara de

Justiça do Amapá). Essa ação teve origem em inquéritos civis existentes na

Procuradoria da República no Amapá (PR/AP) e em audiência pública realizada pela

instituição em novembro de 2013.

Considerações finais, ou aspectos de uma reflexão implicada.

O Amapá é um dos estados da Amazônia brasileira que se caracteriza pela

expressiva formação territorial constituída através da existência de terras públicas. Além

disso, neste estado se verifica um processo de territorialização étnica objetivado pela

existência social de povos e comunidades tradicionais quilombolas, que ainda precisa

ser compreendido no que se refere à construção de territorialidades específicas, bem

como, a efetivação da regularização fundiária de seus territórios tradicionais.

Nesse contexto, compreende-se a regularização fundiária de terras quilombolas

enquanto uma política pública a ser realizada, e dever do Estado brasileiro em promover

às comunidades tradicionais quilombolas uma reparação étnico-territorial dada a

violência histórica sofrida no contexto da colonização através da escravidão, e

atualmente, reproduzida pelo racismo existente na sociedade brasileira e suas

instituições, também observada em práticas específicas de racismo institucional

(SANTOS, 2013).

Essa política de reparação aos povos e comunidades tradicionais quilombolas e

garantia de seus direitos étnico-territoriais, fruto de mobilizações sociais do movimento

negro e quilombola, possui amparo jurídico no conceito de cultura consagrado pela

19

Constituição Federal de 1988, e particularmente, com o Artigo 68 dos ADCT. Cabe

ressaltar, que no nível internacional, a Convenção 169 da Organização Internacional do

Trabalho da (OIT) que foi ratificada pelo Brasil20

, também garante os direitos étnico-

territoriais desses povos tradicionais.

No que se refere especificamente ao estado do Amapá, existem outros

instrumentos jurídicos como a Lei Ordinária nº 1.505 de 23 de julho de 2010 que tal

qual o Decreto federal 4.887/2003 prevê os procedimentos para a titulação definitiva

das terras de quilombos no nível estadual. Somado a isso, se verifica a

institucionalização de setores do poder público, especificamente ligados à questão

étnico-racial, então objetivada pela existência da SEAFRO e do IMPROIR, abrigados

na esfera estadual e municipal respectivamente.

Portanto, em que pese esses três fatores: i) um arcabouço jurídico; ii) a

jurisdição pública das terras compreendidas pelo Amapá e, iii) a estratégica

institucionalização das especificidades de políticas públicas voltadas aos povos e

comunidades negro-quilombolas, a regularização fundiária não tem sido efetivada.

Quando consideramos o contexto amapaense, dois questionamentos: por que não se

titula? Ou melhor, por que titular as terras quilombolas?

Titular essas terras tradicionalmente ocupadas por povos e comunidades

tradicionais quilombolas, trata-se de efetivar direitos étnico-territoriais juridicamente

amparados e reconhecidos através do domínio territorial coletivo e na autonomia

sociocultural dessas comunidades que construíram seus territórios tradicionais mediante

regras próprias de uso comum e preservação dos recursos naturais.

Entretanto, para garantirem seus direitos à identidade e ao território,

juntamente com a regularização fundiária de suas terras, as comunidades quilombolas

têm enfrentado um longo e árduo caminho no campo social e jurídico-administrativo. E,

além de lutar contra o racismo institucional refletido pela morosidade do tramite da

regularização fundiária, as comunidades quilombolas e suas representações políticas,

acabam tendo que contar com a vontade politica no âmbito dos órgãos e instituições

responsáveis, que praticamente inexiste por parte dos setores e gestores públicos quando

se trata da efetivação de direitos étnico-territoriais.

20

O governo brasileiro através do Decreto legislativo n°143 de 20 de junho de 2002, assinado pelo

presidente do senado federal, ratificou a Convenção 169 da Organização Internacional (OIT) que sobre

Povos Indígenas e Tribais e entre outros aspectos garante a esses Povos Tradicionais o direito a

autodeterminação e ao Território.

20

No se refere à leitura de conjuntura, torna-se ainda necessário um quadro

integrado de analise para o Amapá, mas além de interversões ligadas à expansão do

mercado imobiliário, nota-se o gradativo ingresso deste estado, a um contexto mais

amplo imposto para a Amazônia, que diz respeito a expansão do Capital e a chegada de

grandes empresas e seus projetos neo-desenvolvimentistas voltados à exploração

madeireira, mineração, agronegócio, construção de usinas hidrelétricas, entre outros

projetos.

Essa dinâmica de expansão de territorialização de projetos neo-

desenvolvimentistas e obras de infraestruturas, acaba por demandar gradativas e

maiores extensões de terras (ALMEIDA et all, 2005). Nesse sentido, não se titula terras

quilombolas, porque segundo essa lógica de apropriação, a terra e o aquecimento formal

do mercado de terras, há uma pressão econômica para que ocorra a disponibilização de

terras para outros agentes sociais, e aumenta a pressão sobre as terras tradicionalmente

ocupadas.

Embora o cenário amapaense de entraves para titulação não escape ao quadro

nacional em que se observa a quase que completa estagnação dos tramites arrolados no

âmbito do processo de regularização fundiária das terras quilombolas, temos notado

para o Amapá, o desencadeamento e o acirramento de conflitos sociais, pois cada vez se

estabelecem agentes e ações antagonistas aos direitos quilombolas. De forma, que esse

contexto de impasses para a titulação de terras quilombolas no âmbito das instituições

competentes, tem sido agravado pela gradativa pressão e instrusamento dos territórios

tradicionais quilombolas, a exemplo daqueles encontrados na região de Macapá. Um

exemplo emblemático é o que vem acontecendo com a comunidade de Curralinho, que

vem sofrendo pressões de projetos imobiliários para construção de um condomínio.

Portanto, para fazer frente a essa conjuntura de ameaças aos territórios

tradicionais quilombolas, no que diz respeito às instituições e setores estatais, necessita-

se que ocorra uma política integrada, pois apesar de existirem instrumentos jurídicos e

ações governamentais, ela não tem sido estrategicamente articulada entre os setores e

instancias do poder público. Apesar de inúmeras tentativas, ao percorrer alguns desses

órgãos governamentais, não conseguimos ter acesso a nenhuma base de dados de

indicadores para efetivação planejamento de políticas públicas de regularização

fundiária. Assim, torna-se urgente que estes setores estejam, através da formação

temática dos seus técnicos responsáveis, compreendendo os tramites da regularização

21

fundiária e dimensão sociocultural dos territórios tradicionais, bem como, o

direcionamento de recursos orçamentários à execução das politicas públicas.

Por outro lado, fica o desafio à academia no sentido de produzir um quadro

mais amplo de análise sobre o processo de territorialização das comunidades

quilombolas e a identificação das suas territorialidades específicas.

No que diz respeito aos movimentos sociais, é necessário o fomento de uma

política de identidade étnica e mobilização social quilombola para o acionamento dos

direitos étnico-territoriais já garantidos nos termos jurídicos.

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