Realização Formação em Parcerias Público-Privadashiria.com.br/html/ppp/Report-Formacao-em-PPP.pdf · AULA 6: FORMATAÇÃO DE CONSÓRCIOS E ESTABELECIMENTO DE ESTRATÉGIAS EM

São Paulo, 05 e 06 de Novembro de 2013

Relatório do Evento

Formação em Parcerias Público-Privadas

R e a l i z a ç ã o

Entendendo o setor público e o seu papel na conformação do mercado

A visão do investidor diante dos projetos de PPP

Patrocínio Silver

3 PPP Brasil |Hiria - Formação em PPPs - Parcerias Público-Privadas

Com o objetivo de colaborar para o desenvolvimento do mercado brasileiro de Parcerias Público- Privadas, o PPP Brasil e a Hiria organizaram um inédito curso nos dias 05 e 06 de Novembro de 2013 que possibilitou exposições e debates sobre uma parcela relevante dos temas cruciais para o aprimoramento da experiência brasileira com PPPs.

A formatação do Formaçãoe m Parcerias Público-Privadas foi baseada em encontros com profissionais que atuam no mercado brasileiro de PPPs e por meio de uma pesquisa com executivos, do setor público e do setor privado, que já atuam ou pretendem atuar com PPPs.

Aproveitamos para convidá-lo a visitar o nosso site: www.hiria.com.br.

Um abraço.

Vinnicius VieiraCoordenador Hiria

Bruno RamosCoordenador PPP Brasil

APREsEntAção

ÍndiCE Entendendo o Setor Público e o seu papel de conformação no mercado

ABERTURA: O MERCADO DE PPP'S NA VISÃO DO SETOR PÚBLICO 14

ABERTURA: O MERCADO DE PPP NA VISÃO DO SETOR PRIVADO

AULA 5: PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS COMO NEGÓCIO

AULA 6: FORMATAÇÃO DE CONSÓRCIOS E ESTABELECIMENTO DE ESTRATÉGIAS EM LICITAÇÕES

Aula 7: DESENVOLVIMENTO DE UMA CARTEIRA DE PROJETOS -MPI E PMI

AULA 8: ESTRATÉGIAS PARA ESTRUTURAR O FINANCIAMENTO EM PROJETOS DE PPPS

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AULA 03: SELEÇÃO, PRIORIZAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DOS PROJETOS DE PPP's

AULA 04: LICITAÇÃO

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AULA 01: CONCEITOS BÁSICOS

AULA 02: INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PROGRAMA DE PPP's

A perspectiva privada nas PPPs

idEiAs multiPliCAdAs. FutuRo intEligEntE. Por meio de conteúdos informativos na forma de conferências, a Hiria® proporciona um ambiente ideal para a entrega e transferência de conceitos sobre a construção e a gestão da infraestrutura no Brasil e na América Latina.

Potencializamos as oportunidades de encontros de negócios entre as lideranças da iniciativa privada, poder público e do meio acadêmico, para a formatação e execução de decisões eficientes e sustentáveis.

Nossa missão é criar e multiplicar um acervo de conhecimento para soluções em cidades, energia, água e resíduos, na direção da construção de um amanhã mais inteligente.

ÁREAs dE AtuAção

Fundada em 2012

Operações Paulo Istiraneopulos Vasconcelos

Conteúdo Vinnicius Lopes Ramos Vieira

Marketing Marcos Antonio Silva

Conteúdo Gabriela Silva Julia Caetano

Vendas Cristiane Santana

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Patrocínio Nara Vasconcelos

Administrativo Bianca Carvalho

Banco de Dados Gabriela Roldan

Victor Guerra Karoline Wappler

Thalita Valaião

www.hiria.com.br+55 (11) 5093-7847

Logística e Transporte Parcerias Público-Privadas Resíduos sólidos Recursos Naturais

Energia Elétrica Água e Saneamento Gestão de Cidades Gestão da Infraestrutura

PPP Brasil é um portal mantido por pessoas interessadas em debater e difundir fatos, ideias e opiniões a respeito das Parcerias Público-Privadas (PPPs).

Um dos principais objetivos do portal PPP Brasil é criar e distribuir produtos públicos que possam contribuir e incentivar o diálogo entre Estado, iniciativa privada, sociedade civil e imprensa a respeito dos investimentos em infraestrutura, necessários ao desenvolvimento nacional e regional do Brasil.

O portal PPP Brasil tem a pretensão de ser um centro de estudos e pesquisas a respeito de políticas, instituições e instrumentos viabilizadores de investimentos públicos e privados em infraestrutura econômica (energia elétrica, gás, rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, etc.) e infraestrutura social (escolas, hospitais, presídios, etc.).

Para satisfazer tal objetivo, o portal pretende abordar o tema dos investimentos em infraestrutura no Brasil em comparação com as práticas internacionais que envolvem os investimentos e necessidades similares às do Brasil atual e do futuro.

O Observatório das Parcerias Público-Privadas

www.pppbrasil.com.br



160 | pessoas presentes

08|palestrantes especialistas

25|reuniões 1 to 1 realizadas

Fotos do Formação em Parcerias Público-Privadas 2013

númERos do FoRmAção Em PPPs 2014


PPPs e concessões.Buscando parcerias? Conte conosco.

A EY acredita que os setores privadoe público devem trabalhar em conjuntopelo desenvolvimento do País.

Conhecemos os caminhos para planejar, viabilizar e gerir grandes contratosde concessões e PPPs.

Luiz Claudio S. CamposSócio-líder de Lead [email protected]

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PRogRAmAção REAlizAdA

SÃO PAULO, 05 de NOVeMBRO de 2013Entendendo o setor público e o seu papel de conformação do mercado

AberturaO mercado de PPP na visão do setor público Bruno Pereira, Coordenador do PPP Brasil | Sócio do Barbosa & Spalding Advogados

Aula 01

Conceitos básicos Francisco Anuatti Neto, Professor Doutor | USP

Aula 02

Institucionalização do programa de PPPs Marcos Siqueira, Coordenador Geral da Unidade de PPP do Estado de Minas Gerais

Aula 03

Seleção, priorização e estruturação dos projetos de PPPs André Marques, Casa Civil do Município do Rio de Janeiro

Aula 04

Licitação Fernando Vernalha Guimarães, Vernalha Guimarães & Pereira Advogados Associados

A perspectiva privada nas PPPs

AberturaO mercado de PPP na visão do setor privadoGustavo Gusmão, Executive Senior Manager - Ernst Young

Aula 05Parcerias Público-Privadas como negócio Luiz Brandão, Professor da PUC-RJ

Aula 06Formatação de consórcios e estabelecimento de estratégias em licitações Frederico Turolla, Pezco Microanalysis | Professor do doutorado em gestão internacional da ESPM-S

Aula 07

Desenvolvimento de uma carteira de projetos (MIP e PMI) José Henrique Polido, Diretor de Novos Negócios - Andrade Gutierrez Leandro Berbert, Gerente de negocios estruturados - Andrade Gutierrez

Aula 08

Estratégias para estruturar o financiamento em projetos de PPPs Tomas Anker, Investment Officer| IFC - International Finance Corporation

SÃO PAULO, 06 de NOVeMBRO de 2013



1º diA - 05/11/13: EntEndEndo o sEtoR PúBliCo E o sEu PAPEl dE ConFoRmAção no mERCAdo

ABeRTURA: O MeRCAdO de PPP'S NA VISÃO dO SeTOR PÚBLICO

BrunO PereirA Coordenador do portal PPP Brasil

Bacharel em direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP) e Mestre em direito Constitucional pela Universidade de São Paulo (USP). Foi coordenador da escola de Formação da Sociedade Brasileira de direito Público - SBdP (2005), instituição em que atuou como pesquisador (2004-2006). Também possui experiência como pesquisador do GVlaw, Programa de educação Continuada e especialização da escola de direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (2006-2008). Trabalhou como assessor de diretoria da SABeSP (Companhia de Saneamento Básico do estado de São Paulo), colaborando com as atividades da Superintendência Jurídica (2009-2010). Atualmente, é sócio da sociedade de advogados Barbosa e Spalding Advogados e atua como consultor em projetos de infraestrutura desenvolvidos no âmbito da FIPeCAFI – Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras.

O evento inicia-se com a apresentação Bruno Pereira, que expôs a programação do evento, traçou um panorama das PPP´s no Brasil para, então, analisar as suas perspectivas no contexto nacional.Apontou que entre 2005 e 2010 vivenciou-se um “momento heroico”, pois Estados e Municípios tinham o desafio de estruturar PPP´s quando estas não tinham muito destaque. Nos últimos dois anos, contudo, verificou-se forte menção a elas, tanto no setor privado como no público.Nesse sentido, explicou que o Programa de Formação em PPP´s teria dois eixos centrais, que norteariam as apresentações e temas, respectivamente, do primeiro e segundo dia. O primeiro deles seria a análise de como se dá a tomada de decisão do setor público? O segundo, por seu turno, concentrar-se-ia em como a iniciativa privada observa e participa da tomada de decisão no setor público?A escolha da matéria do primeiro tema fundamentou-se na existência de um descasamento, tanto em matéria de PPP´s como de concessões comuns, com relação ao que pretendem o Poder público e a iniciativa privada alcançar com os contratos desse gênero. Assim, seria essencial a exposição do pelo Poder Público do que almeja com as PPP´s e com as PMI s (Procedimento de Manifestação de Interesse), de como toma suas decisões, visto ser o agente que abre ou fecha a porta para o mercado de PPP´s. As aulas foram então organizadas buscando esclarecer: (i) conceitos básicos, como se dá a institucionalização do programa de PPP´s; (ii) a seleção, priorização e estruturação dos projetos de PPP´s e (iii) a licitação. Para o segundo dia do evento, foram eleitos assuntos que se debruçam sobre os fatores que levam a iniciativa privada a participar do mercado de PPP´s e como esta participa da tomada de decisões do setor público. Assim, as exposições centrar-se-iam nos tópicos: (i) Parcerias Público-Privadas como negócio; (ii) formatação de consórcios e estabelecimento de estratégias em licitações; (iii) desenvolvimento de uma carteira de projetos (PMI e MIP) e (iv) estratégias para estruturar o financiamento em projetos de PPP´s. Em seguida, o palestrante buscou apontar o que vem acontecendo com as PPP´s recentemente, por meio da apresentação do contexto brasileiro.Aduziu, nesse sentido, que em âmbito estadual, apenas em 2013 foram celebrados doze novos contratos de PPP´s. Além disso, à data, havia oito projetos em fase de licitação, quatro projetos em fase de consulta pública e quinze cuja fase de consulta pública já se encerrou. Destacou a intensificação do uso de procedimento de manifestação de interesse em diversos estados e o fato de poucos estados ainda não terem aprovado suas leis de PPP´s, quais sejam: Pará, Roraima e Acre. Quanto aos Municípios, nos dois últimos anos, os referidos entes estavam em período de término de mandato de seus governantes, cenário prejudicial à elaboração de procedimentos de manifestação de interesse – diferentemente dos Estados, que, por sua vez, estavam no início dos mandatos governamentais. Daí a constatação de que os mercados de PPP´s nos Estados e nos Municípios apresentam comportamento anticíclico – e estaríamos agora adentrando em momento favorável às PPP´s municipais.Foi ressaltado que há maior dificuldade de se ter acesso às informações necessárias para a estruturação de uma PPP no âmbito municipal do que nas demais unidades federativas. Não obstante, os dados já apontam a celebração de mais de trinta contratos com municípios, predominantemente no setor de saneamento básico.


Como destaques, foram apontados os seguintes Municípios: • Belo Horizonte – PPP´s de escolas, hospitais, fibra óptica;• Rio de Janeiro – PPP Porto Maravilha, Parque Olímpico, VLT;• São Paulo – Arco Tietê, iluminação pública e Saúde Integrada.

No âmbito federal, houve apenas a celebração de um contrato de PPP – de serviços de gerenciamento, manutenção e operação de infraestrutura predial para a Caixa Econômica Federal e para o Banco do Brasil. O palestrante apontou que a União tem atuado como agente semeador de conhecimento, especialmente em função da unidade de PPP federal, a qual serviu como parâmetro aos Estados. Há, entretanto, projetos federais em fase de modelagem, atinentes a: (i) Esplanada Sustentável; (ii) irrigação; (iii) Forças Armadas: Novo Colégio Militar de Manaus (Exército), Centro de Educação Física Almirante Adalberto Nunes (Marinha) e Lei Federal nº 12.598/2012; (iv) Parques Nacionais. Não obstante, há ainda expectativas de curto prazo para a implementação de contratos de PPP´s de ferrovias, rodovias, hidrovias, armazéns públicos e aeroportos.

Da análise do panorama das PPP´s estaduais, em números, é possível constatar que no período compreendido entre 2005 e 2013:• O pico de adjudicação dos contratos ocorreu em 2010, especialmente em função das PPP´s de estágios;• Teve-se maior número de PMI s em 2011, os quais virão a ser licitados presentemente; • Dos 26 PMI s realizados em 2011, apenas 8 foram licitados – há taxa de arquivamento relevante.

Tendo por base os dados apresentados, o palestrante trouxe as perspectivas para o setor. Primeiramente, destacou a mudança de um cenário, em que a maior preocupação deixa de ser a estruturação dos contratos e passa a ser sua gestão. Apontou ainda que se espera duplicar ou triplicar o número de contratos celebrados até o fim de 2012, que o mercado de PPP´s municipais ascenda; que haja aprimoramento da governança do setor público como estratégia de atração da iniciativa privada, bem como que se consolidem novos atores, públicos e privados, no mercado de PPP´s.A palestra foi finalizada com duas considerações: a primeira, de que a magnitude dos projetos municipais tende a ser de natureza diversa dos estaduais e, por fim, que em razão dos altos investimentos em estudos técnicos necessários para estruturar as PPP´s, o parceiro privado tende a/deve observar onde o Poder Público está mais organizado e apto a colaborar.


AULA 01: CONCeITOS BÁSICOS

FrAnCisCO AnuAtti netOProfessor Doutor – USPInicialmente, o palestrante destacou a importância do Fórum e do PPP Brasil: quando este projeto teve início, as

informações atualmente dispostas a todos eram praticamente impossíveis de se conseguir. Graças a projetos como o PPP Brasil isso agora é possível.Em seu entendimento, o cenário atual pode ser classificado como “pós anos heroicos” e, nesses anos, teve o seu início. Trabalhou inicialmente como consultor do BID na instalação da unidade PPP do Estado de Minas Gerais, acompanhou alguns projetos internos e a elaboração do manual de operações de PPP´s, em que todo processo de modelagem é detalhado praticamente do início ao fim. Obviamente, este material foi feito com base nas normas do estado de Minas Gerais, mas foi concebido com os espaços lógicos necessários; informou, igualmente, que referido o material está disponível no site da Unidade de PPP do Estado de Minas Gerais. É uma referência muito importante para quem quer entender o ciclo completo de contratação, e, dentro desse, as perspectivas de modelagem, que é uma etapa que consome muitos recursos, inclusive do próprio Estado, que, não raramente, são escassos. No Poder Público há uma restrição organizacional e dificuldade enorme de contratação de pessoas especializadas. Nesse projeto do Governo do Estado de Minas ele coordenou uma equipe da FIPE, a qual procurou realizar um benchmarking de como as unidades de PPPs de outros países se organizavam e como ofereciam soluções, com o escopo de adaptá-las ao aparelho do Estado de Minas. A experiência mais interessante nesse estudo foi a australiana. Nesse país, o processo de contratação é de mercado. Ou seja, montam uma equipe do ponto de vista do Estado para elaborar e atingir objetivos públicos – o que requer profissionais especializados e que não seriam mobilizáveis pelos nossos modos:, seriam profissionais contratados por três anos e com objetivos associados ao desenvolvimento de projetos, não sendo, portanto, a contratação regida por concurso publico. Obviamente, é um país com outras regras, mas que tem um modelo que oferece maneira de mobilizar recursos de dentro do aparelho do estado para dar soluções eminentemente técnicas. Dentro dessa perspectiva de modelagem, em que a relação público-privado ocorre, a possibilidade de diálogo entre essas esferas antes de se ter um projeto acabado é muito importante.Essa evolução é recente, traz a possibilidade de você acolher propostas de interesses “genéricos” e constitui uma experiência que mudará um pouco a possibilidade de se amadurecer projetos problemas.O grande risco das PMI's, contudo, é de que os procedimentos deixem de ser legítimos. Se não houver, por parte das autoridade públicas, uma definição de objetivos, estratégias e comprometimento a longo prazo, passaremos a colher projetos com interesses específicos. Este é o risco institucional decorrente de se usar o procedimento de PMI. O palestrante expõe que preparou uma apresentação dos os conceitos básicos, para explicar: o que é o marco regulatório; (i) o que é uma PPP; (ii) qual a lógica dos contratos de longo prazo do ponto de vista do poder público e do setor privado; (iii) qual a vocação desses serviços e como gerir contratos de longo prazo.

I – O que é uma PPP?

Em seu entendimento, podem-se conferir dois sentidos às Parcerias Público Privadas: amplo e restrito. Em sentido amplo, parcerias público-privadas remetem a qualquer acordo firmado entre a administração pública e provedores de bens e serviços. Por seu turno, PPP´s em sentido estrito diz respeito às modalidades de contratação instituídas pela Lei nº 11.079/2004, quais sejam: Concessão Patrocinada e Concessão Administrativa.Foi aventado que o sentido amplo seria mais interessante do que o estrito.Com relação ao sentido estrito, retomou o palestrante que as modalidades da Lei nº 11.079/2004 foram criadas como uma solução de compromisso na transição do Governo do Fernando Henrique Cardoso para o Governo Lula. A Unidade de PPP Federal estava instalada na Secretaria de Planejamento do Governo Federal, o chefe dessa secretaria passou, no mandato seguinte, a ser o Chefe do Tesouro Nacional, no Governo Lula.Retomando a análise das modalidades de PPP´s, abordou-se a vocação de cada uma delas. Nesse sentido, a Concessão Patrocinada, é a concessão de serviço público em que a tarifa cobrada dos usuários não é suficiente para cobrir os custos de prestação do serviço. Sua contraprestação é limitada 70% da remuneração, sendo que acima desse valor há necessidade de autorização legislativa específica. Por sua vez, a Concessão Administrativa consiste em contrato de prestação de serviço em que a Administração Pública é usuária direta ou indireta, sendo possível envolver a execução de obras e fornecimento de bens e a contraprestação do concessionário se dá por contraprestação direta do contratante, no caso a Administração Pública. No ano de 2003 ocorreram polêmicas sobre como seria a lei de PPP´s. O debate legal foi marcado por acusações e que se utilizaria tal ferramenta para flexibilizar regime das concessões, facilitando o desvio de dinheiro público. Por isso a lei acabou saindo mais rígida do que se pensou inicialmente. Apenas duas modalidades (no projeto havia mais de duas) e previsão de Conjunto de responsabilidades fiscais.Em relação às responsabilidades fiscais, cumpre mencionar que os projetos de PPP´s sujeitam-se aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo monitorados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) – o limite de endividamento é de 200% da Receita Corrente Líquida (RCL) e o das garantias é de 32% da RCL, ademais, se atingido o limite das Despesas Correntes de Caráter Continuado (DCC) é necessária, para que haja regularidade, a demonstração da redução de outra despesa ou elevação de receita.Há ainda Controle Político da União sobre PPPsde Estados e Municípios. Prevê o artigo 28 da Lei Federal nº 11.079/04 que a União não poderá conceder garantia ou realizar transferência voluntária


aos Estados, Distrito Federal e Municípios se a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas por esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida do exercício ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subsequentes excederem a 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.Foi também mencionado o controle exercido pela Secretaria do Tesouro Nacional, que desempenha o papel de Controladoria de Responsabilidade Fiscal. Para tanto, foram criados instrumentos específicos de acompanhamento, a Portaria n. 637/2012 assim prevê: “O critério para registro das parcerias nas demonstrações contábeis dos entes públicos deverá refletir a essência de sua relação econômica com as sociedades de propósito específico - SPE constituídas para operacionalizar a PPP.”

II- Lógica dos contratos

A abordagem da lógica dos contratos de concessão em geral passa, necessariamente, pelo entendimento de cada uma de suas modalidades. Para tanto, o palestrante expôs a tabela abaixo, que sintetiza algumas modalidades de contratos administrativos:

O foco foi dado à análise da lógica dos contratos de longo prazo tanto do ponto de vista do Poder Público e dos investidores privados. Nesse diapasão, deve-se considerar que as concessões seguem a lógica financeira de projetos privados de longo prazo de maturação, em que o investidor busca alcançar a maior taxa de retorno possível, empregando para isso capital de terceiros em maior proporção e de menor custo possível.Tem-se como premissa que o objetivo dos projetos públicos é viabilizar o projeto ao menor custo para os usuários e/ou para o Estado. Assim, para garantir a participação dos investidores privados é necessário atender à restrição de retorno mínimo e a taxa de retorno será menor quanto menor forem os riscos assumidos pelos investidores privados no projeto.

Com relação aos riscos e incentivos, é necessário considerar que: I. Todo contrato distribui riscos entre as partes;II. Alocação adequada de riscos diminui os custos, pois o desempenho do executor do projeto é afetado pelos incentivos contratuais;III. O comportamento do governo na fiscalização e regulação dos contratos é um fator de risco em si;IV. A regulação e fiscalização adequada incentiva o prestador privado a cumprir o contrato;V. O processo de licitação determina a qualidade e a quantidade de licitantes. Por isso, deve atrair licitantes com competência técnica e baixo custo de execução e garantir que promoverá a concorrência efetivamente.

O processo de análise e gerenciamento de risco apresenta três etapas. A primeira delas é sua identificação e análise. Tipicamente, quando se trata de obra, falamos em riscos: 1. Operacionais (Técnico, custo e Gerenciamento) 8. Político2. Executor 9. Força Maior3. Atraso de Obra 10. Câmbio4. Fornecimento 11. Engenharia5. Mercado 12. Funding6. Infraestrutura 13. Legal/ jurídico7. Ambiental

PArtiCiPAntes DO eVentO


A análise desses riscos deve considerar as diferentes fases da vida de um projeto. Podemos assim classificá-las: Fase 1 - Engenharia e construção; Fase 2 – “Start-up” do projeto; Fase 3 – Operação; e Fase 4 – Desmobilização.Busca-se, então, a mitigação dos riscos, que nada mais é do que o processo pelo qual os riscos são controlados, reduzidos ou evitados, por meio da adoção de medidas que reduzam a probabilidade de ocorrência do risco ou do efeito de sua materialização. Nessa contextura, a alocação de riscos visa à atribuição dos riscos às partes que têm melhores condições de geri-los ou de mitigá-los. Assim, destacou também que os contratos precisam ser claros, permitindo a identificação de uma matriz explícita, e coerente, devendo propiciar que o serviço seja prestado de modo mais eficiente para que as tarifas sejam módicas.Deve-se, ainda, evitar que o “prêmio de risco” demandado comprometa a viabilidade do projeto.Na medida em que se alocam os riscos às partes mais habilitadas a assumi-los, via de regra (art. 2º da Lei Federal nº 8.987/1995), a concessionária os suporta por sua conta e risco. Observe-se que as legislações de PPP, mobilidade urbana e saneamento permitem alocações de riscos mais elaboradas. Quando o risco puder ser mais bem gerido pelo Poder público ou de forma compartilhada, deverá ser por este assumido ou compartilhado com a concessionária, por meio de algum mecanismo de compartilhamento explicitamente definido no contrato.Foi usado então o exemplo da Linha 4 do Metrô do Município de São Paulo (“a primeira PPP a gente nunca esquece e também não larga”).

Descrição do modelo da PPP da Linha 4: • Concessão Patrocinada• Projeto: 13 km de linha – 11 estações.• Investimento Total: US$ 1,262 bilhão. - Estado: US$ 922 milhões - obras civis. - Iniciativa privada: US$ 340 milhões - material rodante e operação do sistema.• Fase I - Estações: Butantã, Pinheiros, Faria Lima, Paulista, República e Luz. - Frota: 14 trens. - Início de operação: Prevista em 2008. – Efetiva (2011 – Parcial). • Fase II - Estações: Vila Sônia, Morumbi, Fradique Coutinho, Oscar Freire e Higienópolis;- Frota (total): 29 trens; - Início de operação Prevista em 2012 – Efetiva ( 2014) • Remuneração da Concessionária. • Tarifa Pública = paga pelo usuário e definida pelo Governo do Estado de São Paulo• Tarifa de Remuneração = definida no edital de concessão (Na data base 01/02/2005, em R$2,08). - Passageiros exclusivos à Linha 4 = R$ 2,08 - Passageiros integrados ao sistema Metrô/CPTM = 50%• Reajuste anual = Média 50%(IPC) e 50%(IGP). • Controle do desempenho por indicadores operacionais, de manutenção e qualidade do serviço.• As gratuidades totalmente custeadas pelo Governo do Estado de São Paulo.

Com o objetivo de Estimar o Valor Presente da Arrecadação Tarifária Líquida dos Custos da Concessão – VPATLCC realiza-se Simulação de Monte Carlo . Se o VPATLCC for positivo indica que o projeto não gerará dispêndios líquidos no orçamento do Estado de São Paulo, ao longo do ciclo de vida do contrato, mesmo com o pagamento de contraprestações (R$ 75 milhões). Foram considerados os seguintes riscos:

- Risco de erro sistemático na projeção da demanda da fase I - Risco de erro sistemático na projeção da demanda da fase II - Riscos de variações na taxa de inflação - Risco de erro na estimativa do custo de passageiros adicionais para o sistema Metrô/CPTM - Risco de atraso na conclusão das obras da fase I - Risco de atraso na conclusão das obras da fase II - Risco de defasagem entre o reajuste anual na tarifa contratada e o reajuste da tarifa ao usuário


Um dos objetivos dessa simulação é delimitar o valor presente da arrecadação tarifária líquida dos custos da concessão.Se o VPATLCC for positivo indica que o projeto não gerará desperdícios líquidos no orçamento do Estado de São Paulo, ao longo de vida do contrato, mesmo com o pagamento de contraprestações (R$75 milhões). Na distribuição do VPATLCC, todas as variáveis de risco são alteradas simultaneamente.Aplicando a estrutura do modelo de Monte Carlo para avaliação dos riscos para o Estado associados ao contrato da linha 4 do Metrô, constata-se que a distribuição dos valores obtidos para o VPATLCC médio foi de R$ 825,2 milhões. Sendo que o desvio padrão dos valores obtidos (379,67 milhões) corresponde a 46% dessa média e em apenas 1,42% dos casos obteve-se um VPATLCC negativo. Dessa maneira, concluiu-se que a probabilidade de que o valor presente do impacto sobre o caixa público decorrente dos mecanismos de mitigação de risco do contrato de concessão seja negativo é muito pequena. O principal risco dessa PPP era o de atraso de obra, o que acabou não ocorrendo porque as obras não estão sobre o controle da concessionária. Essa é a lógica de modelagem que precisa ser difundida.

III - Vocação dos Contratos de Concessão

Ao abordar o tema, o palestrante destacou que uma das razões de optar-se por implementar uma PPP é a execução de um arranjo de longo prazo. Para cada tipo de arranjo, há uma modalidade que se mostra mais adequada.Para o professor, é defensável a existência de modalidades contratuais mais flexíveis. Isso porque as concessões seguem a lógica financeira de projetos privados de longo prazo de maturação, em que o investidor busca alcançar a maior taxa de retorno, empregando para isso capital de terceiros em maior proporção e de menor custo possível. Em projetos públicos o objetivo é sua viabilização ao menor custo para usuários ou para o Estado. Ademais, para garantir a participação de investidores privados é necessária a restrição de retorno mínimo, e a taxa de retorno será menor quanto menos forem os riscos assumidos pelos investidores privados do projeto.O Estado tem que conhecer os riscos do projeto. Todo contrato possui riscos e sua alocação adequada é a melhor forma de mitigação. Sobre a gestão desses contratos de longo prazo, mencionou-se a relevância da identificação de ganhos de eficiência em execução de projetos de infraestrutura. Há ganho de eficiência, por exemplo, com a análise e gerenciamento dos riscos – que são distribuídos entre as partes em todo contrato. Como exposto anteriormente, a alocação dos riscos às partes mais habilitadas a assumi-los, por meio de mecanismos contratuais, é uma forma de mitigá-los, uma vez que consiste em medida que reduz a produção de efeitos indesejados.


AULA 02: INSTITUCIONALIZAÇÃO dO PROGRAMA de PPP's

Marcos Siqueira Moraes Graduado em Direito pela UFMG, em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro e é mestre em Políticas Públicas pela Universidade de Sheffield na Inglaterra.Ocupou diversas posições no governo de Minas Gerais e hoje é o Gerente Executivo do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas (PPP), onde é responsável pela estruturação econômico-financeira, operacional e jurídica de projetos de infraestrutura econômica e social. No campo acadêmico, ministra disciplinas de avaliação econômico-financeira de projetos, Parcerias Público-Privadas e Planejamento Estratégico em cursos de graduação e pós-graduação da Fundação João Pinheiro, PUC/MG e FUMEC e subscreve diversas publicações sobre PPPs e financiamento de infraestrutura no Brasil.Para o palestrante, vive-se no Brasil momento crucial de desenvolvimento de conhecimento em PPP's. Apresentou imagem de pilha de rochas que se equilibram com dificuldade como uma analogia às PPP's: seu problema fundamental consiste em dotar o governo de capacidade para desenvolver programas de PPP's.Destacou que há poucos projetos de PPP's no Brasil, citando exemplos de outros países como a Índia, em que há em torno de cento e vinte contratos de 2012, o Canadá, com quarenta e cinco e enquanto no Brasil tivemos apenas quatro ou cinco. Vai daí que a capacidade governamental de nosso país em desenvolver concessões mostra-se absolutamente atrofiada.Apesar disso, muitos recursos são aplicados na realização de estudos, modelagem e aprovação de projetos. Contudo, poucos efetivamente são licitados e, muitas vezes, as licitações não têm sucesso. Veja-se que de janeiro de 2011 a julho de 2013 foram realizadas no país 80 PMI's e, talvez, apenas dois contratos tenham sido assinados.Deste cenário constata-se que as unidades da federação desenvolvem projetos, mas não os implementa. A razão para tanto se relaciona com a pouca preocupação com a institucionalização de programas de PPP's. Tipicamente, o ritmo de desenvolvimento de PPP's não é linear. Há, claramente, fases distintas que consistem em: (i) consolidação, seguida de (ii) fase de amadurecimento, e (iii) estabilização no desenvolvimento de projetos de PPP's.Cada uma dessas fases da evolução da institucionalização de um programa de PPP's apresenta ainda etapas a serem vencidas, expostas na tabelaseguir:


Por meio das experiências de outros países, constatou-se que com o processo de institucionalização dos programas de PPP´s ocorreu o exposto na última etapa da tabela acima, retomando:

• impedimentos legais resolvidos; • fluxo de negócios; • fontes de financiamento diversas; • capacidade governamental – início do programa holandês, havia 70% de consultores externos, hoje há apenas 30%;• ganhos de eficiência – qualidade a dos projetos melhora significativamente no terceiro estágio, que é de estabilização.

Para o palestrante, é imprescindível que se alcance esses cinco pontos para se solucionar o problema do Estado de Minas Gerais – no qual trabalha - e também do Brasil, como um todo. Sua apresentação buscará apresentar quais são os elementos importantes para que o Governo alcance esses pontos, resolvendo o problema de quantidade e da qualidade dos projetos.Nesse sentido, para que se chegue à institucionalização, é preciso buscar seis coisas importantes, que passam pela consolidação e amadurecimento para então se chegar à estabilização.

1- Identificação de políticas públicas claras sobre PPP's;2- Mecanismos de governança claros e efetivos;3- Departamentos dedicados a PPP's (no Brasil, nomeados unidades de PPP's);4- Desenvolvimento de critérios e padrões de transparência (o Rio de Janeiro deu passo significativo nesse sentido);5- Padronização de contratos, de regras chave de negócios, não no sentido jurídico – trata-se de criar saídas típicas para problemas comuns, não cláusulas contratuais repetitivas – Governo do Município do Rio de Janeiro deu passo nesse sentido e também o do Estado de Minas Gerais.6- Formação de carteira de projetos – o caso da Índia é típico exemplo, o referido país soltou pacote de 80 estradas, ao invés de modelar cada uma individualmente.

Essas seis iniciativas constituem fatores chave, pelos quais é necessário passar para que se institucionalize um programa de PPP´s sólido. Portanto, é preciso entender como cada um desses elementos se opera ou se operou, com exemplos de outros países. Nesse sentido, a seguinte colocação se faz pertinente:“The PPP process requires coherent policies that lay down clear objectives and principles, identifies projects, sets realistic targets and the means of achieving them, with the overall aim of winning the support of the population for the PPP approach.” [OECD,2006]

É constatável que os países que saíram na frente com programas de PPP's lançaram documentos em que a política pública de PPP's definia:

1 - Os objetivos – para que se está fazendo PPP's?

• Reduzir custos?• Aumentar investimentos?• Melhorar qualidade?• Aumentar accountability?• Inovação em engenharia e operação?• Estimular o setor privado e o mercado de capitais?Essa opção diz muito, pois direciona como os projetos serão desenvolvidos.

2 - Escopo

• Quais projetos serão os pathfinders?•Quais os setores prioritários?


3 - Princípios

• Quais são as bases para o desenvolvimento do programa?Logo, tem-se como Lição 1 que a Política Pública precisa comunicar os contornos da ação governamental. Nesse sentido, as legislações estaduais e municipais acabam demonstrando posicionamentos políticos em relação às PPP´s - quando não se limitam a reproduzir a lei federal – por trazerem os objetivos e escopos adotados pelos seus respectivos governos com a PPP.Outro exemplo que merece ser citado é o Australia's National PPP Policy Framework . Em sua essência, a Austrália está fazendo opção sobre qual tipo de PPP irá realizar. Representa estratégia de comunicação que revela para todos os atores relevantes os limites da ação. Todos os programas de PPP´s bem sucedidos no mundo começaram pensando nisso.Pode-se citar também o Peru como exemplo positivo em programa de PPP´s. Em 2007 foi editado no país o Decreto Legislativo 1012 (recentemente alterado), que previu que o Peru desenvolverá projetos quando estes representarem ganho de eficiência, seguindo o princípio da transferência, responsabilidade fiscal/ orçamentária.Portanto, é absolutamente frequente, do ponto de vista de institucionalização, que ao decidirem entrar em processos de PPP´s os Governos tenham claros os objetivos e limites a serem respeitados. O passo seguinte consiste no estabelecimento de mecanismos de governança claros e eficientes. Nesse sentido, cite-se:“As estruturas de Governança do programa e dos projetos de PPP devem permitir, decisões conscientes por atores responsabilizáveis no momento adequado.” Há necessidade de governança tanto no nível do programa de PPP, quando da identificação dos projetos, elaboração de análises preliminares, modelagem, licitação e contratação como no nível de projetos de PPP.O primeiro deles apresenta mecanismos de governança que envolvem: (i) as Finanças; (ii) o Planejamento (da infraestrutura e da política pública setorial); (iii) a Autoridade Política (quem toma as decisões político-estratégicas também deve estar envolvido). A governança, a nível de projetos de PPP´s requer, além de conselhos e líderes de cada expertise, um líder político trabalhando full time no projeto.

Lição 2: Estruturas de governança são absolutamente necessárias ao processo de institucionalização de PPPs. É preciso envolver todos os atores com poder de veto no projeto.

O passo seguinte envolve a criação de um Departamento dedicado de PPP.

O palestrante defende a relevância de se ter uma unidade de PPP. Apresenta tabela com prós e contras para que seja feito sopesamento de se instituir, ou não, departamento dedicado de PPP's, a seguir:


Na apresentação, é destacado que todas as experiências no Brasil, e no mundo, que deram certo contaram com um departamento de PPP. Esses departamentos, nos países em geral, apresentam estrutura ou integrada ou independe a algum órgão da Administração Pública. Nos temos do World Bank and PPIAF publication on PPP Units: Lessons in their Design and Use as unidades de PPP funcionam melhor quando estão em departamentos que são fortes, assumindo as funções concernentes à competência para desenhar políticas públicas, fazer modelagens/estruturação de projetos e aprová-los, nos casos em que terceiros os estruturam e submetem sua aprovação. Exemplo típico de aplicação da última competência abordada é o do Canadá. Em referido país, as unidades de PPP´s dos estados não estruturam projetos, quem o faz são os departamentos. Às unidades de PPP´s cabe aprovar projetos previamente ao seu lançamento. Foi citado também o caso da África do Sul em que a unidade de PPP´s estrutura projetos - é contratada pelos departamentos para desenvolver projetos, e, posteriormente, os entrega aos departamentos. É uma função relevante e pouco presente no Brasil. No Estado de Minas Gerais há tentativa no sentido de centralizar os projetos, tal como mencionado. Nesse sentido, os últimos projetos foram todos estruturados pela unidade de PPP.

Em síntese, a Lição 3: Departamentos dedicados de PPP fortes são muito importantes.

A quarta lição necessária à institucionalização de um programa de PPP´s relaciona-se com o estabelecimento de parâmetros de transparência.Nesse sentido, é importante mencionar que, em geral, os programas de PPP de diversos países publicam os contornos dos projetos de PPP´s, a saber: contrato, resumo, garantia, desempenho.O World Bank and PPIAF publication on PPP Units: Lessons in their Design and Use enfatiza que a abertura e publicação de contratos de PPP´s são fundamentais para gerar ganhos de eficiência, melhorar a governança de projetos, aperfeiçoar a gestão de riscos fiscais e para que os usuários entendam os níveis de serviço que esperam receber, porque têm acesso aos níveis de desempenho esperados.

Assim, a Lição 4 prescreve que a Transparência de contratos e outras informações gera sustentabilidade de longo prazo.A quinta lição é a padronização de contratos. Esta faz sentido na medida em que os problemas típicos dos contratos de PPP são muito semelhantes, logo, as soluções de um usualmente servem para outros Quanto ao tema, destaca o palestrante que o Município do Rio de Janeiro e o Estado de Minas Gerais são os únicos no Brasil que apresentam experiências de padronização contratual. A maior questão que se coloca quanto ao tema é quando padronizar? Ao abordar essa questão, o palestrante cita novamente o World Bank and PPIAF publication on PPP Units: Lessons in their Design and Use. De acordo com relatório mencionado, não faz sentido adotar soluções padronizadas quando ainda não há contratos. A padronização ocorre depois de se ter desenvolvido contratos. Há, inclusive, um ponto ótimo alcançado logo em seguida aos primeiros projetos obterem sucesso em sua implementação. Nesse momento, é necessário que os governos parem de fazer mais projetos e concentrem-se em padronizar as regras. Afinal, não é razoável discutir reiteradas vezes, a cada contrato, as regras sobre submissão à câmara arbitral, por exemplo.O Governo do Estado de Minas Gerais gerou essa padronização, o trabalho está publicado no site do Governo Estadual. Da mesma forma, também a Prefeitura do Rio de Janeiro publicou documento com regras de padronização. Quanto a outros países, importante destacar que o Reino Unido também o fez.

Tem-se, assim, a Lição 5: Padronização, no momento certo, reduz custos de transação.Por fim, o sexto elemento de institucionalização é a formação de uma carteira de projetos, o que permite ganhos de escala. O palestrante entende que faz sentido agrupar os projetos, após a etapa de padronização dos contratos, pois com isso verifica-se redução dos custos de transação, dos custos de conhecimento dos projetos.Uma carteira de projeto deve apresentar os seguintes atributos: (i) Ritmo, (ii) Volume e (iii) Qualidade.A partir desses atributos, o palestrante entende que se pretendermos que haja uma carteira de projetos em 2015, será preciso trabalhar, desde já, em projetos para entrarmos em ritmo de escala o mais breve possível. Sem isso, os custos de transação para cada projeto são caros demais, não valem a pena. Afinal, mostra-se inviável gastar seis meses das melhores mentes para elaborar um modelo de concessão de rodovia, é preciso pensar em escala. Todos fizeram esse pool. Há ganhos de escala na prática. Já houve em energia elétrica e em saneamento, mas não se está mais conseguindo fazer isso no Brasil, apesar de estritamente necessário.

Lição 6: Há ganhos de escala na carteira de projetos.Ao fim, o palestrante reiterou que a institucionalização de programas de PPP´s passa, inevitavelmente, pelos seis passos por ele expostos. Resumidamente: (i) A política pública precisa comunicar os contornos da ação governamental; (ii) É preciso envolver todos os atores com poder de veto; (iii) Departamentos dedicados de PPP fortes são muito importantes; (iv) Transparência de contratos e outras informações gera sustentabilidade a longo prazo; (v) Padronização, no momento certo, reduz custos de transação; (vi) Há ganhos de escala na carteira de projetos.


AULA 03: SeLeÇÃO, PRIORIZAÇÃO e eSTRUTURAÇÃO dOS PROJeTOS de PPP's

Andre Luiz Marqueseconomista pela UFRJ, doutorando em Planejamento energético e Ambiental (COPPe) e com Mestrado em Administração com foco em finanças pelo COPPeAd e MBA em gestão pelo IBMeC. Com 20 anos de experiência no setor privado em empresas líderes em seus segmentos de atuação, focado nas áreas de finanças, planejamento e performance. Nos últimos 4 anos atua na administração pública municipal do Rio de Janeiro tendo atuado como diretor na Comlurb, Subsecretário de Concessões e PPPs e atualmente Assessor especial atuando junto com o Secretário da Casa Civil em projetos especiais.

Ao discorrer sobre a seleção, priorização e estruturação dos projetos de PPP´s, André Marques expõe que, como o escopo do curso visa a esclarecer o papel do Poder Público e sua conformação no mercado de PPP´s, sua apresentação será dividida em três partes. A primeira delas abordará o contexto atual o os desafios de investimento no país, a segunda focará na elaboração de projetos e, por fim, a terceira, que abordará, relativamente rápido, a análise de riscos, pois, todo projeto envolve uma análise de riscos, demandando, por conseginte, tópico específico para isso.

i) Desafios de Investimentos Com relação aos investimentos, destacou o palestrante que o Brasil investiu nos últimos dez anos uma média anual de 18% do seu PIB em infraestrutura. É um valor baixo, quando comparado a outros países, há diferença significativa. Há, ainda, a pretensão de avançar a 22% até 2020, o que se traduz em investimentos da ordem de 160 bi/ano. Brasil tem deficiência muito grande em infraestrutura.Nesse contexto, coloca-se o desafio de como implementar uma carteira de projetos de infraestrutura, alavancados por recursos próprios, garantindo o melhor equilíbrio de retorno para o Setor Público e Privado, regulando seus contratos a fim de proporcionar a melhor prestação de serviço à população?O Gestor Público deve sempre buscar melhorar a prestação do serviço (boa prestação do serviço público) para o cidadão, que é o contribuinte, sem, contudo, descurar a rentabilidade para o setor privado.Por meio da participação conjunta, de investimento privado e público, é possível acelerar as entregas à sociedade. Para tanto, o palestrante entende que tanto o público como o privado têm que se estruturar e o período inicial de modelagem de projetos é essencial para equilibrar os desafios existentes, fazendo-se necessário “somar um ao outro”. Apresenta então uma pirâmide “clássica”, da qual decorre a análise de que quanto maior a participação conjunta de público e privado, cada um nas respectivas esferas, mais consistentes são as entregas para a sociedade. Descrevendo a pirâmide, de baixo para cima, tem-se a geração de receita: quanto maior a geração de receitas, menos o projeto é dependente do setor público e, por outro lado, quando se fala em capacidade de entrega para a sociedade é que quanto mais desagregado formos, menor a capacidade de entrega, logo, o setor privado apresenta mais eficiência nas entregas. Os dois lados precisam se estruturar. Se, por um lado, deve o setor público (i) estabelecer regras claras e bem definidas; (ii) ter uma equipe bem qualificada e (iii) buscar engajamento de todos os lados, por outro, há desafios que se colocam ao setor privado, referentes, especialmente, a (i) capacidade técnica; (ii) capacidade e econômico-financeira e (iii) quantidade de oferta.Há ainda elementos transversais a tudo isso, comum aos dois setores, como a modelagem e as demandas por transparência. A apresentação terá como foco a modelagem e aonde se pretende chegar com ela. Na verdade, os projetos serão o tema. São basicamente dois fatores, no que remete à PPP, para tirar o projeto do papel. O primeiro deles é a questão orçamentária. Não necessariamente cada um dos lados tem os recursos suficientes (restrição orçamentária vale para os dois lados, público e privado). O segundo fator é a eficiência, se há alguém que já faz o que você precisa, não há razão para ter gastos para adquirir capacitação própria para isso.Por meio da análise de uma estrutura contratual típica de PPP e dos agentes envolvidos constata-se que o seu principal traço é a presença de muitos atores e diversas interações entre eles. Por essa razão, se a modelagem não for bem definida, se não houver a participação de todos os atores, há risco de, em algum momento, fracassar.

ii) Processo de implantação de projetos:O processo de implantação de projetos, não apenas os de PPP´s e concessões, mas qualquer tipo de projeto, apresenta três grandes fases: a de escolha de um projeto, a de seu desenvolvimento até a assinatura do contrato e, por fim, a de gestão do contrato.A escolha de novos projetos deve pautar-se na busca de solução para os problemas específicos.Na primeira fase, devem-se coletar ideias com um mínimo de metodologia. É muito importante levantar dados, por diversos meios: realizar coleta de propostas de projetos junto a Secretarias e órgãos públicos (foi destacado que a conversa com Secretarias nada mais é do que identificar o interlocutor, muitas vezes os servidores tem experiência valiosa), revisitar eventuais ideias / projetos identificados na análise dos documentos de planejamento, vale, também, avaliar projetos provenientes de bancos de dados para procurar alternativas fora da realidade local, receber proposta junto à iniciativa privada, estar, a todo o momento, buscando novas alternativas e ideias, entre outras modalidades de identificação de projetos.Ao final, o resultado será a criação de uma base de dados materiais dos projetos, reunindo todas as informações disponíveis. Toda e qualquer informação coletada mais dia, menos dia, será útil.


A segunda etapa do processo consiste na classificação dos projetos com base em categorias pré-determinadas, identificando, projeto a projeto, a tipologia da operação.

Cada projeto é pré-identificado em uma classe, dentre as seguintes:

a) Classe mandatória: referente àquelas iniciativas que devem ser necessariamente implementadas por (i) determinação legal ou (ii) compromisso contratual existenteb) Classe estruturante: iniciativas que constituem pré-requisitos importantes para a implantação de outras iniciativas e sua prioridade será determinada indiretamente. Nesta classe temos exemplos como requisitos de infraestrutura, gestão e institucionalização.c) Classe discricionária: trata-se da maioria das iniciativas que, por não serem obrigatórias ou estruturantes, podem ter prioridades diversas.

Posteriormente, no âmbito de cada classe, os projetos são priorizados dentro das classes de acordo com sua pontuação, determinada por critérios de duas ordens, expostas a seguir:

a) Critérios de avaliação de Benefícios: visam a qualificar os impactos das iniciativas sob os seguintes aspectos, que serão ponderados: - Foco estratégico da iniciativa (estratégico / operacional) - Percepção e visibilidade do benefício pelo cidadão (direto /indireto) - Alcance do benefício (amplo / restrito) - Localização do benefício (disperso / concentrado)b) Critérios de avaliação de Riscos e Complexidade: buscam qualificar os desafios e dificuldades para a implementação das iniciativas. - Complexidade de Execução Técnica (alta / baixa) - Complexidade da Governança (alta / baixa) - Riscos de Aceitação (alto / baixo) - Riscos de Funding e Prazos (alto / baixo)

O ajuste fino do modelo é provido por meio de uma ponderação (estabelecimento de pesos relativos) entre os diversos critérios. Dessa maneira, a partir do peso previamente definido, chega-se a um ranking de prioridades. O produto final desse processo apresenta-se na forma de um gráfico em que se identifica a relação benefício x risco e complexidade dos projetos.As notas traduzem a complexidade, os riscos e as dificuldades de se implementar cada projeto. Essa avaliação auxilia na determinação do que é preciso fazer primeiro, quando se tem muitos projetos. Seu grande objetivo é direcionar a solução, não responder a todos os problemas. Passa-se então à terceira etapa, a qual consiste na elaboração de um levantamento, projeto a projeto, baseada em critérios quantificáveis e com diferente perspectivas, referentes a: (i) viabilidade técnica; (ii) viabilidade financeira; (iii) aspectos legais, entre outros. A partir daí, há elementos para respaldar objetivamente a escolha dos projetos a serem implementados. Uma vez feita essa seleção, deve haver o desenvolvimento desses projetos, o qual se divide, igualmente, em três etapas: pré-análise, avaliação e estruturação e implementação.Na primeira delas, a pré-análise, busca-se verificar e garantir a solidez econômica do projeto, mitigar os riscos de utilização desnecessária de recursos e, com isso, facilitar a fase de Avaliação.É uma fase em que se requerem capacidades para realizar estudos técnicos (de engenharia, de arquitetura e ambiental), econômico-financeiros (análise da viabilidade econômica, financeira e análises de riscos) e estudos jurídicos (viabilidade legal, edital de licitação e contrato).A pré-análise será conduzida pela Unidade de PPP ou pelo órgão Promotor como apoio daquela. Deve-se elaborar um relatório de pré-análise, que terá diretrizes para tanto, bem como o suporte metodológico por meio do uso de modelos e checklists. De maneira geral, cabe ao referido documento versar sobre:

•Sumário executivo e recomendações•Descrição do Projeto•Necessidade/ Conveniência do projeto e adequação da solução proposta•Aderência à PPP•Affordability

A etapa seguinte é a de avaliação do projeto com o objetivo de garantir que o Poder Público lance um projeto viável assegurando eficiências de longo prazo, alinhado aos objetivos e estratégias do governo, enfim, que seja affordable. À avaliação também compete garantir que o projeto esteja pronto


para ir a mercado, evitando-se, assim, incorrer em dispêndios de custos e tempo.Para tanto, realiza-se análise de viabilidade e riscos de fracasso, em que todos os potenciais fatores de risco relacionados aos aspectos legais e técnicos são identificados e avaliados. Contudo, alguns riscos podem ser mitigados somente ao longo da fase de estruturação.

Em geral, os riscos podem ser de fracasso do processo e do contrato. Têm-se riscos relacionados a problemas de affordability, ausência de licitantes, disponibilidade de terreno, problemas ambientais, ausência inesperada de recursos da Prefeitura ou de fracasso do contrato. A avaliação passa, pois, pela análise de viabilidade dos mais diversos aspectos do projeto, dentre os quais destaque-se: legais, técnicos, ambientais, econômicos e financeiros. Concluída esta fase, deve-se ter concluídas as análises de viabilidade, as análises e definição da estrutura financeira e do suporte público do projeto, bem como do prazo contratual. A etapa final do desenvolvimento de projetos é a de estruturação e implementação. O principal escopo aqui é aprovar e contratar uma PPP/concessão que garanta eficiência.

O processo de estruturação e implementação consiste, resumidamente, em:

(i) Estruturação da PPP: por meio de (a) definição da equipe e ajustes no plano de ação; (b) seleção do modelo de contrato; (c) definição da estrutura final da PPP e alocação de riscos, e (d) análise de riscos e teste de VfM.(ii) Ajustes nas Análises Financeiras: ajustes no modelo financeiro e teste final de affordability.(iii) Conclusão das minutas dos Documentos Licitatórios: Minutas do edital e contrato.(iv) Consulta pública: realização de consulta pública e/ou audiência pública e verificação antes das aprovações finais. Trata-se, em síntese, da gestão do processo de aprovações no intuito de publicar o edital, gerenciar o processo licitatório, elaborar uma seleção final com o principal objetivo a garantia de que o contrato será executado com eficiência na gestão de custos.

3 - GESTÃO DE CONTRATO

No que tange à gestão dos projetos, o palestrante destaca a necessidade de regular o contrato, gerenciá-lo, o que se mostra de grande importância porque há objetivos que são antagônicos entre os setores público e privado (lucro vs modicidade tarifária, por exemplo), havendo ainda necessidade de regular e proteger os direitos dos usuários bem como de monitorar e garantir do cumprimento dos contratos, incluindo a performance do Concessionário. A regulação pode ser feita por três atores, a própria secretaria responsável pelo projeto, uma autarquia centralizada ligada à secretaria ou por uma agência reguladora. Esta última apresenta vantagens ligadas a expertise de regulação, por ter uma uniformidade de informações/atuações, compartilhamento de experiências, conhecimentos entre regulações e maior autonomia . Há, assim, ganhos de eficiência.

4 - ANÁLISE DE RISCO

Quanto mais se consegue mitigar os riscos de um contrato, mais tranquila será a sua gestão. Deve-se considerar que há diversas variáveis que influenciam diretamente em uma modelagem. Nesse sentido, a análise de risco pode ser definida como uma forma estruturada de identificar e analisar os riscos potenciais, bem como gerar respostas com o objetivo de reduzir seu impacto bem como a alocação dos riscos a serem retidos, transferidos ou compartilhados.O processo de análise e gestão de risco consiste nos seguintes estágios: 1) Identificação do Risco; 2) Avaliação do Risco; 3) Alocação/Estruturação do Risco. Ressaltou o palestrante que o ponto mais importante é identificar onde está o risco. Por exemplo, em uma concessão de cemitério, não há risco de demanda - “a única certeza que temos é a morte”, há condição mais precisa de previsão de demanda mais precisa do que em projetos greenfield, por exemplo. Observou também que em cada fase da contratação – pré-análise, avaliação, estruturação, publicação, seleção e execução, e gestão do contrato - há riscos que merecem mais atenção do que outros. Cada fase dos projetos apresenta um tipo específico de riscos e tanto o setor público como o privado devem ter consciência de que terão que assumi-los.

5 - GARANTIASNa medida em que há investimentos relevantes no princípio do contrato a serem efetivados pelo parceiro privado em uma PPP, o risco de crédito público impacta custo do capital, considerando também que o risco de crédito das entidades governamentais é muito alto, em vista, sobretudo, do procedimento do precatório, da tradição de pouca responsabilidade fiscal e da pouca transparência sobre as condições financeiras, especialmente, de Estados e Municípios entre outras razões, são necessárias as prestações de garantias pela Administração Pública em PPP's.A prestação de garantias, nesse sentido, mitiga riscos, reduzindo a contraprestação. Nessa contextura, as obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública em contrato de PPP poderão ser garantidas:


• com recursos do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas – FGP;• pela vinculação de receitas;• pela instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei (quanto a estes, o palestrante questiona se seria bom empregá-los, na medida em que os fundos garantidores de PPP ainda não estão suficientemente estruturados);• pela contratação de seguro-garantia com companhias seguradoras que não sejam controladas pelo poder público;• por outros mecanismos previstos em lei.

Essas modalidades, contudo, serão realmente efetivas se reduzirem concretamente os riscos. Para tanto, há alguns requisitos a que devem atender:

• qualidade dos ativos; • facilidade de acesso aos ativos (contratação agentes fiduciários, contas segregadas); • liquidez dos ativos;• independência dos ativos; • avaliação do mercado em relação ao valor • definição do mecanismo de acionamento e de reposição do fluxo/conta; • alterações no valor dos ativos ao longo do contrato de concessão. Há, ademais, outros momentos contratuais que requerem a prestação de garantias, sejam elas garantias específicas - especialmente garantias de receita (demanda mínima/garantia de volume); garantias públicas diretas aos credores para facilitar a concessão de financiamento ou melhorias das condições financeiras do empréstimo; garantia de proposta, limitada a 1% do valor estimado do objeto da contratação ou ainda garantia de execução contratual em favor do poder público e contratação de seguros. Por fim, mostra-se relevante observar que temos duas leis que regem as concessões de serviços públicos, a Lei 8.987/1995 e a Lei 11.079/2004. Cada uma delas traz arranjos contratuais distintos que devem ser considerados na escolha da estruturação de um projeto.


AULA 04: LICITAÇÃO

Fernando Vernalha GuimarãesDoutor e Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) - Mestre em Direito Administrativo e Doutor em Direito Econômico. Foi Professor-Coordenador da Pós-Graduação em Direito Administrativo da Unicuritiba (Curitiba – PR). É Professor de diversos Cursos de Pós-Graduação na área do Direito Público, como GV-Law (FVG - São Paulo), Unibrasil (Curitiba) e Unicemp (Curitiba). Foi Consultor da Unidade de PPP – Parceria Público-Privada do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Unidade de Parcerias Público-Privadas) em 2009. Autor dos livros PPP – Parceria Público-Privada. São Paulo: Saraiva, 2012. Concessão de Serviço Público. São Paulo: Saraiva, 2012. Alteração Unilateral do Contrato Administrativo interpretação de dispositivos da Lei n° 8666/93. São Paulo: Malheiros, 2003. Licitação Pública: a Lei Geral de Licitações (LGL) e o Regime Diferenciado de Contratações (RDC) – esse em co-autoria com Egon Bockmann Moreira. São Paulo: Malheiros, 2012. É membro do Conselho Editorial da Revista de Contratos Públicos - RCP (Belo Horizonte: Editora Fór••um). É Colaborador do site PPP – Brasil: O observatório das Parcerias Público-Privadas (São Paulo – SP) – www.pppbrasil.com.br. É colaborador da Revista Zênite de Licitações e Contratos (Curitiba: Zênite) e de outros periódicos especializados em contratação administrativa. É autos de diversos capítulos de livros e de inúmeros artigos. Tem proferido cursos e palestras na área do Direito Público. É autor de trabalhos premiados em congressos. Advogado e Consultor na área do Direito Público, graduado pela Universidade Federal do Paraná.

Ao iniciar sua exposição, Fernando Vernalha Guimarães destaca que conferirá à sua abordagem enfoque mais jurídico em razão de ele ser advogado.O primeiro aspecto mencionado pelo palestrante foi o da disciplina legal dos contratos públicos. Sobre o tema, mencionou a existência de disciplina especifica, prevista na Lei 11.079/1995, a Lei de PPP´s. Observou, contudo, a necessidade de se considerar que significativa parte da disciplina jurídica aplicável às contratações públicas reside nas leis gerais: a Lei 8.666/1993 e a Lei de Concessões, Lei 8.987/1995

Em razão de a Lei de PPP's ser recente, subsite o caquete de raciocinar as licitações à luz dos contratos ordinários, regidos pela Lei 8.666/1993. Há um apego à cultura das licitações ordinárias. Contudo, as PPP´s possuem lógica diferente. Ademais, em função de os modelos serem aplicados por pessoas e estas habitualmente manterem vícios, coloca-se como um desafio, especialmente para as instâncias de controle, deixar de raciocinar, sobretudo as PPP´s, à luz da lei 8.666/1993. E fazê-lo constitui um imperativo, na medida em que até mesmo os requisitos de habilitação, que possuem como fonte a Lei 8.666/1993 são modificados na lei de PPP´s. Nesse sentido, os aspectos jurídicos das licitações de PPP´s que merecem destaque são:

• Customização de atos e providências da etapa interna, inclusive jurídicos;• Necessidade de consulta pública (e conveniência do road show)- inovação da Lei de PPP´s• Adoção de estrutura peculiar: trata-se da atribuição de características peculiares à concorrência, razão pela qual alguns a chamam, nas PPP´s, de concorrência pregão, pois admite inversão de fases e fase de lance• Possibilidade de inversão de fases e de fases de lances (leilão)• Customização do tratamento dos requisitos de habilitação e dos requisitos de proposta• Critérios de seleção voltados ao modelo da concessionária

O palestrante propõe-se a discorrer sobre a estrutura do processo de licitação de PPP. Para tanto, expôs que a evolução e cronologia da etapa interna da licitação, sinteticamente, consistem em:

1. Confecção de estudos, levantamentos e projetos;2. Ato de autorização e demonstrações fiscais;3. Confecção do Edital e da minuta do contrato;4. Consulta pública/ Road show5. Publicação do extrato do Edital.


1. Confecção de estudos, levantamentos e projetos;

Sobre os estudos que a realização de uma PPP envolve, afirma ser tema de difícil sistematização, porque variável de acordo com o objeto de cada PPP, mas que, em um modelo geral, os principais estudos necessários são:

a) Estudos técnicos – envolvem a caracterização do objeto do ponto de vista técnico. Envolvem: Estudos de demanda, projeto operacional, definição de níveis de serviço/metas de resultado, estudos de engenharia, nível de detalhamento de anteprojeto e estudo ambiental. Os estudos de demanda constituem um insumo, por exemplo, para o dimensionamento do risco de demanda e de receita. Muitas vezes envolvem dificuldades, especialmente para a Administração Pública, de extrair informações para dimensionar a demanda.Busca-se definir os níveis de serviço/ metas de resultado, por meio do estabelecimento de metas de desempenho e forma de aferição, por exemplo, por meio de um verificador independente.Os estudos de engenharia relacionam-se ao nível de detalhamento de anteprojeto. Anteriormente, utilizava-se a locução “elementos do projeto” – que sempre foi de pouca precisão técnica. Houve alteração legislativa no ano passado que trouxe uma definição mais específica: a ideia é que se permita ao concessionário elaborar o projeto básico em si, é dizer que haverá alocação do risco por um longo período na pessoa do concessionário, para que ele persiga uma estrutura eficiente/ incentivos. Gera-se maior eficiência ao programa de PPP´s. Associado a isso, o concessionário deve atingir metas de desempenho, as quais permitem à Administração Pública conquistar os resultados mais eficientes possíveis..

Por sua vez, os estudos ambientais visam a atender exigência legal, há necessidade de licenciamento prévio do projeto. Tanto a Administração Pública como o concessionário devem estar cientes do passivo ambiental por meio dos estudos ambientais.

b) Estudos econômicos e financeiros: Nesta etapa, a Administração Pública tende a elaborar o plano de negócios. São realizados os estudos sobre alocação de riscos, a estruturação econômico-financeira da PPP e a proposta para estruturação de garantias do Poder Concedente.Os estudos sobre alocação de riscos encontram-se entre aqueles mais importantes em uma PPP – envolvem elaboração da matriz de riscos. Costumeiramente, as lacunas contratuais geram disputas e estes riscos acabam sendo alocadas ex-post pelo juiz, sob a perspectiva judiciária e por meio de exegese da intangibilidade da equação econômico-financeira do contrato. Na verdade, a alocação de riscos deve ser feita ex-ante, por economistas. A partir da edição da Lei de PPP´s, a alocação de riscos passou a ser mais utilizada, as PPP´s mais recentes trazem matrizes de risco.O palestrante reitera que os contratos devem ter catálogo detalhado sobre alocação de risco, ainda que seja impossível exaurir todos os riscos que podem existir numa relação contratual, até mesmo porque sairia muito caro prevê-los em sua totalidade – há um ponto ótimo a ser encontrado. O importante é detalhar os riscos. Mencionou estudo que aponta grande número de contratos renegociados quando ainda muito “jovens” – uma alocação detalhada dos riscos evitaria isso , bem como condutas oportunistas.O tema da proposta para estruturação das garantias do Poder Concedente merece muita atenção, pois, do ponto de vista prático, é um dos entraves à PPP. A razão para tanto reside na dificuldade de o Poder Público estruturar garantias que sejam interessantes para o setor privado. Isso porque de nada adianta criar fundos e empresas para se prestar garantia se os seus ativos não forem bons. Ultimamente, o que se tem feito é a utilização de contas vinculadas, que possuem maior liquidez. No mais, a garantia deve estar configurada ao tempo do lançamento da licitação, pois sem uma garantia pública consistente com ativos que interessem ao mercado não se tem uma PPP.

c) Estudos sobre o impacto social: São outra modalidade de estudos necessários. Objetiva avaliar, por exemplo, os benefícios socioeconômicos advindos da PPP.

d) Estudos comparativos entre a forma da PPP e outros modelos: Tais estudos são de difícil realização porque ainda não temos muitas PPP´s, aquelas que temos são muito jovens e seque há um banco de dados de outros modelos.

e) Estudos jurídicos: Envolvem o mapeamento dos riscos jurídicos envolvidos no processo, incluindo aqui os riscos internos da Administração Pública.

2. Formalização de ato de autorização e demonstrações fiscais – é a etapa que se segue na estrutura do processo de uma PPP.

A formalização ocorrer por meio de autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre: • (i) a conveniência e a oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada;• (ii) que as despesas criadas ou aumentadas não afetarão as metas de resultados fiscais, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa;• (iii) quando for o caso, conforme as normas editadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, a observância dos limites e condições decorrentes da aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, pelas obrigações contraídas pela Administração Pública relativas ao objeto do contrato. Sobre o tema, ver a portaria nº 614 da Secretaria do Tesouro, que dispõe sobre o estoque de dívida em PPP.


Além das demonstrações fiscais/financeiras constantes do ato de autorização, há outras necessárias, como: (i) elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato de parceria público-privada; (ii) declaração do ordenador da despesa de que as obrigações contraídas pela Administração Pública no decorrer do contrato são compatíveis com a lei de diretrizes orçamentárias e estão previstas na lei orçamentária anual; (iii) estimativa do fluxo de recursos públicos suficientes para o cumprimento, durante a vigência do contrato e por exercício financeiro, das obrigações contraídas pela Administração Pública, e (iv) o objeto da licitação de PPP deve estar previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado.

3. Definindo a estrutura da licitação

a) Modelo de concorrênciaA Lei 11.079/2004 adotou o modelo de concorrência para as licitações, bem como a possibilidade de inversão de fases, caso em que primeiro ocorre a classificação das propostas para depois se habilitar o licitante mais bem sucedido. Edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento, hipótese em que:A decisão pela inversão ou não de fases dependerá do mercado que a Administração Pública pretende atrair. Trata-se de definição a ser realizada à luz do interesse do Poder Público em relação ao mercado.Alguns grupos não aceitaram muito bem a inversão de fases por ela acarretar o que se chama de “efeito do melhor preço”, isto é, a Administração Pública e, até mesmo, os órgãos de controle, acabam por olhar com maior benevolência a habilitação da licitante que foi mais bem sucedida na fase de julgamento de propostas. Trata-se de efeito prático que não pode ser desconsiderado.

b) Definição da tipologia de leilãoModos de disputa podem ser: fechado (leilão de envelope fechado, de primeiro preço), fechado-aberto (leilão de envelope-fechado, de primeiro preço, seguido de fase de lances).Há a possibilidade de restrição à apresentação de lances em viva voz aos licitantes cuja proposta escrita for no máximo 20% maior que o valor da melhor proposta. O palestrante entende, quanto ao tema, não fazer muito sentido lógico essa condicionante aos 20% - por que pode haver a restrição e, uma vez que se adote ela, há o limite de 20%, por que não pode o Administrador, por exemplo, determinar que seja 90%? “Quem pode mais, pode menos, oras.”Importante lembrar que interessa à Administração Pública a universalidade da licitação, mas também certa qualidade dos licitantes. Logo, é importante ampliar dentro do mercado que lhe interessa.

c) Possibilidade de fase de pré-qualificaçãoA pré-qualificação pode ser exigida em razão de uma complexidade do objeto que exija a análise mais detida da qualificação técnica dos interessantes em contratar com a Administração . Nesse sentido, o objetivo pré-qualificação é permitir o exame mais detalhado e rigoroso quanto à habilitação dos interessados. Para tanto, segrega-se a licitação em duas etapas: a primeira é voltada especificamente para a análise da qualificação dos licitantes interessados em contratar o objeto, a segunda concentra a disputa propriamente dita – que será travada apenas entre os que foram previamente habilitados na etapa anterior de pré-qualificação .Os Tribunais de Contas entenderam que a fase de pré-qualificação implica em risco de cartelização, ponto de vista que palestrante apontou não fazer muito sentido.

d) A opção pelos critérios de seleção:A opção pela menor contraprestação ou pela menor tarifaO palestrante mostrou seu entendimento segundo o qual não faz sentido menor tarifa, porque a definição da tarifa módica (máxima) é pressuposta inclusive para a definição do modelo, a partir da constatação de que a tarifa não é suficiente para arcar com todos os custos do projeto. Parece-lhe, assim, que a filosofia da lei é cobrar tarifa sempre quando for possível, que o objetivo do legislador foi incentivar a cobrança de tarifa.Ademais, quando há o subsídio em forma de contraprestação pública (concessão patrocinada), ocorre transferência de riqueza dos não usuários para os usuários, na medida em que se deixa de investir em benefícios que tragam benefício para toda sociedade.Nesse contexto, faria sentido optar sempre pela menor contraprestação pública. O palestrante deixou claro não ser vedado, obviamente, a vedação à adoção do critério de menor tarifa, indicou tratar-se apenas de uma interpretação sistemática da lei.Foi feita uma observação referente à PPP realizada no Estado de São Paulo em que, quando de sua modelagem, não se tinha certeza se o projeto dependeria ou não de subsidio (contraprestação pública). Estava-se na fronteira entre concessão comum e concessão patrocinada, então o projeto foi licitado com o critério de menor contraprestação publica ou maior lance pela outorga. O Tribunal de Contas do Estado entendeu que essa alternativa era ilegal por que o critério “maior lance pela outorga” é previsto na lei de concessões (Lei nº 8.987/1995) e não na de PPP´s, Lei nº 11.079/2004. Trata-se de ponto de vista equivocado, no entender do palestrante, porque muitas vezes isso vai acontecer, a escolha por uma forma ou outra de remuneração depende da vantagem que a Administração Pública terá na licitação, ou seja, o que diria se o projeto do Estado de São Paulo seria autossustentável ou não seria a realização da licitação.Quanto ao tema referente a quando faz sentido a aplicação dos critérios de técnica, foi dito que será quando o objeto a ser licitado apresentar natureza predominantemente intelectual ou quando depender de avaliação técnica mais sofisticada.


Há autores que recomendam a não aplicação de critério de técnica para mercados maduros, entendimento do que o palestrante discorda por entender tratar-se de uma forma de avaliação, ainda que haja avaliação subjetiva. Desde que haja transparência e controle do resultado, ele não vislumbra qualquer problema na adoção da técnica como um dos critérios de seleção.

e) As exigências da habilitaçãoHá tratamento diferenciado para as PPP's, elas apresentam peculiaridades em relação a requisitos de habilitação econômico-financeira e requisitos de habilitação técnica.Ao se definir exigências de habilitação, deve-se procurar calibrar os requisitos de habilitação à luz da tensão entre a ampliação do universo de ofertantes e o fortalecimento das cautelas da Administração.Os principais requisitos de aferição da habilitação econômico-financeira são: (i) demonstrações contábeis, garantia de proposta, PL mínimo ou capital social mínimo, índices contábeis; (ii) (in)viabilidade em se cumular (a) garantia de proposta; (b) patrimônio líquido mínimo; (c) capital social mínimo; (iii) garantia de proposta (bid bond). Destaque-se que, em matéria de PPP´s, todas as licitações trazem exigência de garantia de proposta, o que funciona para mitigar o risco de arrependimento do vencedor e o risco de propostas aventureiras. Na hipótese de adoção de inversão de fases, ao licitante que for inabilitado será aplicada uma sanção, o que também constitui forma de mitigação de riscos.A avaliação técnica, por sua vez, sucede-se sob dois âmbitos distintos: operacional e profissional. A qualificação técnico-operacional consiste na demonstração de experiência por atestados, o parâmetro aceito tem sido de 50% dos quantitativos. Quanto ao tema surgem dúvidas, como: o licitante pode somar os quantitativos de diversos contratos para atender ao exigido? No modo de ver do palestrante, isso é possível e dependerá da natureza do objeto. O Edital deve especificar. “Há situações em que ponte de 5 metros faz ponte de 7 metros, mas ponte de 100 metros não faz ponte de 1000”.Já a qualificação técnico-profissional implica na demonstração de vínculo com profissional detentor de acervo. É vedada a exigência restritiva de vínculo ao quadro permanente, ou seja, admite-se a apresentação de simples contrato de prestação de serviços.Com relação à disciplina das exigências de habilitação atinente aos consórcios, já é consenso que a Administração Pública pode ou não admitir a participação de empresas reunidas em consórcio. Nesse sentido, é também possível o número máximo de consorciadas, “pois que pode mais pode menos”. Há entendimento recente do Tribunal de Contas da União nesse sentido, mas há também divergentes. Quanto à questão da possibilidade de somatório de quantitativos entre consorciadas destacou o palestrante que, em relação à qualificação técnica, pode-se somar independentemente da proporção de participação no consórcio. Contudo, tratando-se da qualificação econômico-financeira, a somatória deve ser proporcional à participação no consorcio. Outro tema que se coloca diz respeito a como deve ser computada a experiência adquirida em regime de consorcio. A orientação é que o edital reveja isso porque ainda não está regulamentado e não necessariamente aquele que tem maior participação no consórcio foi quem executou a maior parte do objeto. Se edital não dispuser sobre assunto, a Administração Pública tende a tomar interpretação nominal. O que se tem visto: adota-se a forma nominal a não ser que atestado comprove que empresa executou a mais.

4. Consulta pública

A lei de PPP´s traz disciplina específica quanto ao tema da consulta pública. Prevê que esta deve ser concluída até 7 dias antes da publicação do edital e do contrato.A consulta pública mostra-se como um expediente mais eficaz do que a audiência pública, desta última raramente se extraem contribuições efetivas. Exatamente por isso não faz muito sentido realizar ambas para uma mesma licitação. Além do mais, isso não é uma exigência legal a realização de audiência pública, ou seja, ela pode ser dispensada - a Lei 8.666/1993, lei geral de contratos e licitações, prevê a obrigação de realização de audiência pública apenas em licitações de maior expressão. Ademais, a Lei de PPP´s traz procedimento próprio. Mas também deve-se avaliar os riscos, se vale a pena não realizar a audiência pública e depois sofrer questionamentos. De todo modo, o palestrante entende que, até por ser mais completa, a consulta pública substitui a audiência nas PPP's.Faz-se Hoad show apenas para mercados especializados. A divulgação faz com que mercado específico possa tirar duvidas, essa conduta será cada vez mais necessária para amenizar assimetria de informação, para sanar erros formais do projeto.Contudo, é evidente que se faz necessário disciplinar o referido procedimento para que não se privilegie apenas alguns grupos empresariais. Recomenda-se disciplinar no edital que aqueles interessados podem agendar reunião, por exemplo. A ideia é que o mercado tenha possibilidade para, num ambiente fechado, esclarecer regras com a Administração Pública, mas impera que haja transparência no procedimento e na forma de realização dessas reuniões.


2º diA – 06 dE noVEmBRo dE 2013: A PERsPECtiVA PRiVAdA nAs PPPsABERTURA: O MERCADO DE PPP NA VISÃO DO SETOR PRIVADO

GustAVO GusMãOExecutive Senior Manager – EY

Ao início de sua apresentação, Gustavo Gusmão observou que há dez anos, quando da aprovação da lei de PPP´s, havia dezenas de eventos sobre o tema a cada ano, que expunham o conteúdo da lei 11.079/2004, a experiência inglesa entre outras. Hoje já temos um mercado amadurecido, com mais de cinquenta projetos e conseguimos debater as PPP´s de um ponto de vista mais pragmático, o que é melhor para os investidores. O palestrante menciona que abordará, em sua apresentação, o mercado de PPP´s e algumas de suas percepções sobre ele.Nesse sentido, entende que o primeiro passo para isso é entender quem são os players (agentes de mercado) nas PPP´s, que, de forma geral são: (i) construtoras; (ii) operadores de infraestrutura; (iii) bancos privados, (iv) fundos de investimentos e de private equity; (v) fundos de pensão; (vi) seguradoras, (viii) conglomerados econômicos com forte dependência de Infraestrutura logística e (ix) fornecedores de serviços, equipamento e tecnologia. Essa lista, contudo, não é exaustiva, há série de outros players que participam desse movimento. Foi destacado que o bancos privados têm participado aquém do que se esperava no mercado de financiamento de infraestrutura. Hoje, eles atuam mais nos empréstimos de curto prazo e pouco nos de longo prazo, quanto a estes, ainda há dependência de financiamento do BNDES. De maneira geral, o palestrante endente que o setor de obras públicas tem desafiado as construtoras que historicamente sempre dependeram desse segmento. Em 2011, o mercado foi ouvido e estudos indicaram que esse segmento do mercado (de obras públicas) encontra-se saturado. Ademais, o quadro atual apresenta precariedade dos projetos básicos e executivos; saturação do mercado de construção; reduzidas margens de retorno; decisões dos Tribunais de Contas que inibem atuação de gestores públicos; riscos relacionados a licenciamento e questões ambientais; sistemas de custos que balizam as licitações de obra; falta de Segurança Jurídica dos contratos; ausência de garantias que assegure um fluxo de pagamentos adequado às construtoras. Esse momento do setor coloca o mercado a pensar em estratégias de diversificação de atuação e as PPP´s mostram-se uma modalidade contratual inovadora. Estudo comparativo realizado em 2012 pela Infrascope Economist Intelligence Unit indicou que o Brasil ocupa o segundo lugar na América Latina e Caribe. Foram analisados aspectos relativos a marco regulatório, marco institucional, maturidade operacional e clima de investimento. Vai daí que o Brasil está se posicionado, de certa forma, está bem preparado.Diante desse cenário, apresentam-se oportunidades para o setor privado. Importante destacar que atualmente no Brasil há grande pressão social para melhorar a qualidade dos serviços, e esta foi, inclusive, a principal causa do surgimento das PPPs´s no Reino Unido. Para as construtoras, especificamente, há a oportunidade de se alterar impressão de “mero empreiteiro” para cultura de parceiro social – de ser alguém que entrega uma infraestrutura com qualidade. A ideia de parceria traz essa mudança de visão. A diversidade de setores atualmente abrangidos pelas PPPs geram oportunidades para um universo maior de empresas, desconcentrando o mercado e estimulando novos entrantes.Especificamente, no que tange às construtoras, as PPPs possibilitam uma diversificação do modelo de contratação pública (Lei 8.666/93 para Lei 11.079/04) e dos setores de atuação. Há ainda aprimoramento do diálogo participativo com os governos por meio de MIPs/PMIs. Tem-se a produção de benefícios tanto para o Poder Público como para as empresas. Podem ser apontadas como vantagens para o Poder Público: (i)a PMI/MIP independe de orçamento para realização dos estudos; (ii) confere maior celeridade aos processos, pois a contratação de estudos não está sujeita à Lei 8.666/1993; (iii) assegura que o modelo de negócios proposto pelo parceiro privado é aderente ao mercado, mitigasse, com isso, o risco de licitação deserta, pois ao menos haverá um interessado; (iv) o Poder Púbico otimiza seus recursos humanos para o direcionamento estratégico do projeto e não para os aspectos operacionais; (v) garante-se a viabilização de projetos em setores inovadores em que a área técnica do governo não possui especialistas e (vi) há maior espaço para diálogo com os entes privados. Ao setor privado, por sua vez, há vantagens decorrentes de (i) melhor entendimento da ótica pública na viabilização de projetos de infraestrutura; (ii) capacidade de diferenciação e inovação em relação às outras proponentes; (iii) ampliação do universo de atuação, aumentando o portfólio de projetos; (iv) maior espaço para diálogo com o ente público; (v) com possibilidade de instituir relação de confiança com a Administração Publica e (vi) participação no desenho do Modelo de Negócio Proposto. Essas possibilidades ensejadas pelas PPP´s já foram notadas pelo setor privado, que tem se movimentado para aproveitá-las. É notável, por exemplo, que as construtoras, especialmente as de médio porte, vêm desenvolvendo área de novos negócios focada em PPPs e Concessõe e, além delas, há novos entrantes estudando projetos e se estruturando no segmento. Pode-se verificar também que os fundos de Investimentos tem ampliado o foco em Infraestrutura e que há acentuada discussão de como priorizar tempo e recurso na avaliação de projetos de PPP/MIP/PMI.O palestrante coloca-se então a analisar as razões que levam as empresas a buscar parceiros de mercado em uma PPP. Primeiramente, pode tratar-se de mero atendimento a requisitos do Edital de Licitação e/ou necessidade de melhorar a estratégia comercial na concorrência. Aponta,


porém, ser uma forma de compartilhar os riscos do negócio, superar restrições financeiras. A celebração de parcerias também proporciona a troca de conhecimento do setor, do negócio e da região em que a PPP é implementada. Ademais, há possibilidade aumento de eficiência operacional, incorporação de novas tecnologias.

Há itens que são/devem ser avaliados para a participação de agentes privados em MIPs/PMI s. As questões que se colocam, nesse sentido, são:

• Qual a RCL do ente? Qual porcentagem da RCL já está comprometida com outros projetos?• Existe legislação de PPP vigente?• Há Unidade Executora de PPP´s? A qual órgão da Administração Pública ela está subordinada? • Existe um canal de comunicação transparente sobre as ações do Programa PPP?• Há projetos de PPP já modelados e/ou licitados? Existem projetos descartados? Quais as razões?• O PMI prevê reembolso pelos estudos? Qual o critério para aproveitamento dos estudos?• Existe um direcionamento estratégico de quais áreas as PPPs devam atender prioritariamente?• Em que nível de maturidade está a discussão sobre arranjo de garantias dos contratos de PPP?• O momento é próximo ou distante do período eleitoral?Merecem ainda especial atenção pelo setor privado aspectos técnicos ambientais (quais os Investimentos previstos, a previsibilidade da demanda, passivos e riscos ambientais); aspectos econômico-financeiros (por exemplo, se a taxa de retorno é compatível com risco do projeto, qual o impacto fiscal do aporte, quais as garantias do Poder Público, e as regras de reequilíbrio econômico-financeiro); e aspectos estratégicos (composição do consórcio licitante e respectivas participações, estratégia de saída do negócio e de entrada de novos sócios, potencial de sinergia com outros projetos do grupo). Brevemente, sobre as PPP´s nas três esferas governamentais, foi destacado que no que diz respeito às estruturas, à segurança jurídico-institucional e histórico de viabilização de PPP´s, os estados tem se saído melhor em relação aos demais entes federativos. Em cada um desses entes, aponta o apresentador, as PPP´s apresentam características próprias. A União, por exemplo, possui maior capacidade de comprometimento orçamentário, já nos municípios, há maior celeridade no processo de contratação e maior diálogo entre público e privado.A explanação foi finalizada com apontamento das áreas que o apresentador entendem ser tendências no mercado de PPP´s, que são: resíduos sólidos, revitalização urbana, militar, escolas, hospitais, iluminação pública.


AULA 5: PARCeRIAS PÚBLICO-PRIVAdAS COMO NeGÓCIO

Luiz Brandão é Doutor em Finanças pela PUC-Rio, Mestre em Engenharia e MBA pela Universidade de Stanford. Atualmente é Professor Associado e Diretor do Departamento de Administração da PUC-Rio, e coordenador do NUPEI - Núcleo de Pesquisa em Energia e Infraestrutura da PUC-Rio que atua em projetos na área de Energia, Infraestrutura, Parcerias Público Privadas e Análise de projetos em condições de risco,

incerteza e flexibilidade. Tem experiência na área de Administração com ênfase em Análise e Avaliação de Projetos e Empresas, Opções Reais e Análise de Risco. É pesquisador do CNPq, orientador de Doutorado e Mestrado, possui mais de 30 artigos acadêmicos publicados em periódicos nacionais e internacionais e foi vencedor do Prêmio ANPAD de melhor trabalho de finanças em 2007.No contexto do tema proposto – as parcerias público-privadas como negócios – o Professor inicia sua apresentação destacando que o setor privado está interessado, principalmente, em resultados. Se o projeto for viável, cria-se valor. Por tal razão, o enfoque da apresentação será principalmente financeiro e será mostrado o que se tem feito na PUC-Rio em termos de PPP's. Antigamente, não se falava sobre investimento privado em infraestrutura pública, o setor privado não participava. Foi na década de 1980, na Inglaterra governada por Margaret Thatcher que surgiu a ideia de que caberia ao privado realizar aquilo que ordinariamente o Estado não estava sendo capaz de desempenhar. Referida ideia chegou ao Brasil apenas na década de 1990 e, ainda nos dias de hoje, permanece acentuadamente presente. Nessa contextura, os investimentos privados em infraestrutura se caracterizam por apresentarem grande volume, serem irreversíveis, apresentarem longo prazo de maturação, envolverem serviços que são essenciais à sociedade e, geralmente, oferecidos sob monopólio. Em decorrência desses atributos, tais investimentos sujeitam o investidor a alto grau de risco, à regulação estatal, são afetados por considerações políticas e os incentivos do privado e do Governo ficam desalinhados após implantação do projeto. As concessões compuseram a primeira leva de “privatizações”, sendo que os projetos mais atrativos foram concedidos primeiro. Com o fim do estoque dos projetos auto-sustentáveis restou o questionamento de como viabilizar os demais projetos e de onde há maior risco em se investir. Surge então a Lei de PPP´s – Lei 11.074/2004, que permite divisão do risco entre poder público e setor privado. Surgem, então, questões atinentes a como dividir os riscos, sobre qual seria o custo para isso, quais as métricas devem ser usadas na alocação desses riscos e como medir a atratividade para o setor privado.

Passa-se, então, à análise de como o risco impacta no valor de PPP's. Para tanto, o palestrante expõe a seguinte evolução dos métodos de avaliação de riscos:

• 1903-1950: FCD- Método começou no Brasil na década de 1970 - VPL e TIR. Todos aqueles que almejassem financiamento do BNDES tinham que usá-lo.• Década de 1950: surgimento de outras técnicas, que levaram em consideração os impactos das variáveis. Foi desenvolvida a Análise de sensibildiade. Exemplo: em um projeto financiado, a variação de taxa de juros pode ser fatal. Faz-se análise de cenários. • Década de 1960 – marcada por uma novidade, os computadores entraram nas empresas, possibilitando análises de inúmeros cenários – Simulação Árvores de decisão – modelos estatísticos começam a dar ideia de riscos do projeto. • Década de 1970: houve avanço tecnológico cientifico importante, que permitiu a criação de bolsa de futuros, ou seja, possibilidade de se administrar e gerenciar próprios riscos – opções financeiras e gerenciamento do risco.O palestrante destaca que alguns projetos têm flexibilidade, ou seja, seus gerentes apresentam competência para tomar decisões ao longo do desenvolvimento dos respectivos projetos em conformidade com as demandas do mercado. Essa possibilidade minimiza riscos e potencializa ganhos. Mas como fazer isso? Qual é o incremento? Como calcular opções?

As repostas a essas questões serão desenvolvidas a seguir:a) Avaliação econômico-financeira de uma PPP (Valuation)Quanto ao tema, é preciso, primeiramente, destacar que a implementação de uma PPP rquer a criação de uma SPE (sociedade de propósito específico), que, em termos econômicos, envolve:

• Empresa com objetivo único e vida útil pré-definida;• Separação dos riscos, ativos e fluxos de caixa dos investidores;• Alocação de risco entre Estado e setor Privado• Definição de contraprestação ou garantias por parte do Estado;• Avaliação pelo Fluxo de Caixa do Acionista;


Isto posto, a Análise da Viabilidade Econômico-Financeira será realizada por meio da estimativa de criação de valor para o acionista. Para tanto, tradicionalmente é utilizado o método do Fluxo de Caixa Descontado. Os acionistas exigem a definição da taxa de retorno exigida pelos acionistas. A análise deverá avaliar o valor do empreendimento e o valor para o acionista – são duas situações. A Estrutura de Caixa Descontado é a seguinte:

+ Receitas- Impostos s/Receitas- Custos Operacionais Fixos- Custos Operacionais Variáveis- Juros e Despesas Financeiras- Depreciação= LAIR- Imposto sobre Lucro+ Depreciação- Investimentos+ Aportes de Capital- Amortizações= Fluxo de Caixa Livre para o Acionista (FCLA)

Foi dado exemplo do modelo de uma ponte pedagiada, em que se tem o seguinte cenário:

• Concessão de exploração por 10 anos, livre de impostos.• Custo de construção: $50 milhões• Fluxo diário estimado: 20.000 veículos/dia• Valor do pedágio: $2,30• Custos de Operação: $0,30 /veículo• Endividamento: 50%,• Retorno esperado pelos Acionistas: 18% a.a.• Taxa de juros bancária: 12% a.a.

Para avaliar se o projeto seria interessante, realiza-se as seguintes operações:

Valor do Empreendimento: Fluxo de Caixa Esperado do Empreendimento: 20.000 ($2,30 - 0,30) x 365 = $14.6 milhões /ano WACC: WACC = 50% 0,18 + 50% 0,12 = 15% Valor do Empreendimento: VPL (15%) = TIR = 73,27 - 50,0 = 23,27 milhões TIR= 26,4%

Valor para o investidor:Fluxo de Caixa para o Investidor: Empreendimento: $14,60 milhões /ano Serviço da dívida: $ 4,42 milhões/ano Fluxo: $ 10,18 milhões/ano


Custo de Capital Acionário: Ks = 18% Valor para Investidor: VPL (18%) = 45,73 - 25,0 = 20,73 milhões TIR = 39,2% a.a.

b) Análise de riscoA Análise de Risco, por sua vez, permite quantificar o risco do empreendimento e identificar as incertezas mais críticas para o projeto. Importante destacar, quanto ao tema ora abordado, as limitações do método de Fluxo de Caixa Descontado (FCD):

• Pelo critério do FCD projetos com VPL ≥ 0 devem ser realizados;• O método do FCD não dá indicação do risco do projeto;• Não incorpora a dinâmica das incertezas do projeto.Nesse diapasão, os métodos mais usuais para se calcular os riscos em PPP´s são: Análise de Cenário, Análise de Sensibilidade, Análise de Ponto de Equilíbrio, Simulação de Monte Carlo.

Como alocar o risco em PPP?

Objetivo da PPP é a divisão de risco entre o Poder Público e o setor privado. A realização dessa divisão esbarra em dificuldades referentes, por exemplo, a como se deve realizar essa divisão. A discussão apenas qualitativa possui limitações. Por meio da análise do caso da BR 163, o palestrante expõe como se define métricas para alocação do risco e determinação de seus custos. No empreendimento mencionado, havia necessidade de investimentos da ordem de 3 milhões de reais para a implantação da estrada, o Poder Público não queria dispender esse valor e pretendia realizar uma concessão. Contudo, os potenciais interessados não sabiam dos riscos do projeto, era necessário que o Poder público eliminasse os riscos. Quanto a isso havia dois problemas, primeiro, excluir todos os riscos do privado alocando-os ao Poder público implicaria em um custo alto para a sociedade, mas, por outro lado, não alocá-los também. Necessidade de quantificar o “risco ideal”. Por meio da modelagem estatística das incertezas pode-se mensurar o risco. Tenta-se definir uma instituição de probabilidade para cada variável. As probabilidades são inseridas em um histograma e analisa-se a média e a probabilidade de cada resultado.

c) Análise da Flexibilidade GerencialO palestrante observa que o exposto até então leva à questão da Análise da Flexibilidade Gerencial.Nesse sentido, observa que outra limitação do Fluxo de Caixa Descontado (FCD) é que ele considera a dinâmica das incertezas do projeto, limitando-se a uma análise estática. Não captura, dessa forma, o valor da flexibilidade gerencial existente em algumas categorias de projetos. A Flexibilidade Gerencial cria valor aos empreendimentos. Trata-se de flexibilidades referentes a opções e estão presentes no dia a dia das empresas. Os mecanismos de mitigação de riscos em PPP's constituem Flexibilidades Contratuais adicionadas ao projeto. É fundamental que tanto setor privado como o Estado saibam fazer apreçamento disso.Como exemplos de flexibilidades foram citados:

• Usina de cana: há flexibilidade de alterar a produção entre açúcar e etanol;• Construção de Shopping Center: ocorre de forma gradativa, com expansões, conforme demanda.• Investimento em empresas Start Up: há um potencial, pode tornar-se Facebook, um Google. Configura-se comoinvestimento nas expansões futuras (ainda que 98% das start ups feche em dois anos).• Comprar apartamento na planta: amarra-se o preço do imóvel, garantindo-o. • Seguro automotivo, seguro saúde, etc.• Licenças de exploração – Anatel, ANP, DNPM;• Carro Flex.

São modelos de Precificações de Opções.

Em 2007 a Brenco (Brazilian Renewable Energy Co.) levantou US$ 200 milhões com investidores. O objetivo da empresa era de investir US$2.2 bilhões para plantar 600.000 ha de cana de açúcar, construir 10 destilarias de etanol para produzir 1 bilhão de litros por ano. Esse volume equivalia a 10% da produção brasileira e 5% da produção mundial na época.Com as restrições de crédito que se seguiram à crise de 2008 e a queda nos preços de petróleo, todo o setor de cana de açúcar sofreu fortes perdas.


Mas enquanto as outras usinas tinham flexibilidade para redirecionar a sua produção para açúcar, as destilarias da Brenco haviam sido projetadas para produzir apenas etanol e não tinham esta opção.A empresa passou por grandes dificuldades e acabou por ser adquirida pela concorrente ETH, do grupo Odebrecht em 2010. Trata-se de caso e, que não foi adotada flexibilidade gerencial.

d) Valoração de uma garantiaA existência de opção faz com que o risco diminua.Descrição da metodologia de valoração de uma garantia:Suponha-se uma concessão rodoviária com duração de um ano e incerteza quanto a receita futura. Se o volume de tráfego for alto a receita será de $160M, mas se for baixo será de apenas $80M.Suponha que o risco do projeto é de 20% a.a., a probabilidade de tráfego alto é de 50% e a taxa livre de risco é 8% aa.O valor esperado do projeto é:

Assim, se o custo do projeto for maior do que $100M o investidor não fará o projeto.Suponha que para viabilizar o investimento, o governo ofereça uma garantia de receita que dá ao investidor a opção de receber $80M se o tráfego for baixo:

O valor do projeto passa a ser calculado por:

Verifica-se que o valor do projeto cresce devido a garantia concedida. Mas qual o efeito da concessão da garantia sobre o risco do projeto? A garantia dada efetivamente elimina totalmente o risco do projeto. Nesse caso, a taxa de desconto a ser utilizada tem alteração.O valor do projeto com garantias na verdade é:


Note-se que o efeito da redução de risco também contribui para o aumento do valor do projeto.Quando se dá garantia de demanda ou qualquer mecanismo de mitigação condicional, contingente, essa conta é que tem que ser feita.A flexibilidade e a incerteza afetam o valor da opção da seguinte maneira:

Assim, quanto mais elevadas a incerteza e a flexibilidade, maior será o valor da opção.Nesse contexto, as PPP's se apresentam como uma alternativa para o Estado mitigar riscos dos projetos em que eles são mais elevados. Há ações mitigadoras podem tomar diversas formas, sendo necessário: (i) definir métricas para alocação de risco; (ii) determinar o impacto destas medidas sobre a viabilidade do projeto e (iii) determinar os custos e passivos contingentes para o Estado das ações mitigadoras de risco. Por exemplo, em uma Concessão de Rodovia há os seguintes riscos: (i) Riscos pré-construção: aquisição e liberação da faixa de domínio, obtenção das licenças ambientais e de construção.(ii) Risco de Construção: problemas técnicos e geológicos inesperados, alteração de projeto, atrasos e aumento de custos.(iii) Risco Comerciais, de Demanda e de Receita: baixa demanda de mercado, baixo valor da tarifa.(iv) Risco de Câmbio: Flutuação na taxa de câmbio, inconvertibilidade de moeda.(v) Risco de Força Maior: Terremotos, enchentes, guerra.(vi) Risco de Responsabilidade Civil: Indenizações por acidentes.(vii) Risco Político: Interrupção unilateral do projeto, não cumprimento do contrato de concessão, aumento de impostos.(viii) Risco Financeiro: Fluxo de caixa insuficiente para o pagamento dos juros da dívida ou dividendo aos acionistas.O gráfico abaixo ilustra os tipos de apoio do Poder Público aptos a mitigar os ricos:


A garantia máxima é a garantia de investimento, que era utilizada no Brasil na época do Império.O governo inglês mitiga todo o risco de PPP´s, mas faz leilão e as propostas que ganham são aquelas com o menor de retorno para o Concessionário. A quantificação dos riscos é feita assim: enumera-se as incertezas e se define como elas evoluem estatisticamente, modela-se a variação. Limite inferior garante o limite que o Estado vai gastar e a garantia garante o concessionário. Foi citado o exemplo da Linha 4 do Metrô – Amarela. Seu edital incluía garantias de demanda de passageiros e de taxa de câmbio. Essas garantias funcionam como um seguro, e têm o objetivo de reduzir o risco do projeto para o concessionários. Por este motivo, garantias contratuais possuem características de opções e podem ter um valor significativo.No caso da Linha 4, o valor das garantias representa 5% do valor do projeto. Foram adotadas as seguintes premissas:

• 100% da receita de PAX que usam somente a Linha 4• 50% da receita dos PAX que também usam outras linhas.• Projeções de Tráfego• WACC = 12,38%Resultados:• VPL = R$ 108,2• VPL = R$ 151,8 (c/contraprestação).

O Fluxo de Caixa do Projeto foi:


O Estado ofereceu três esquemas de apoio: (i) Contraprestação fixa limitada a R$ 120 milhões ao longo de quatro anos.(ii) Garantia parcial de taxa de cambio.(iii) Garantia de Demanda Mínima.O vencedor do certame seria o grupo que oferecesse a menor contraprestação.Garantias contratuais são como seguros, e tem características de opções. Por este motivo, somente podem ser quantificadas através de métodos de apreçamento de opções.A Garantia de Demanda foi estruturada em três níveis, válidas pelos primeiros dez anos de operação :• 90% a 100%: sem garantia• 80% a 90%: garantia parcial• 60% a 80%: garantia parcial• < 60% : renegociação do contrato

Por meio da Análise da Dinâmica do Projeto sem contraprestação e com contraprestação, chegou-se ao Desenho de Incentivo ótimo:


Assim, tem-se que o custo total esperado dos incentivos é: R$ 163,7 M: R$ 75 M (Contraprestação) + R$ 88,7 M (Garantia). Verifica-se que o custo total esperado para o Estado é constante. Ademais, o risco do empreendimento diminui à medida que diminui o peso da contraprestação no total.

O professor finaliza a apresentação observando que ele buscou expor ferramentas atualmente existentes que permitem ao Estado mitigar o risco de projetos sem dispender além do que é necessário.


AULA 6: FORMATAÇÃO de CONSÓRCIOS e eSTABeLeCIMeNTO de eSTRATÉGIAS eM LICITAÇÕeS

Frederico Araujo Turolla é economista com Doutorado e Mestrado em Economia de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas, com período cursado na International Business Schoold da Brandeis University

em Massachusetts. É professor de Economia há mais de 15 anos. É hoje Professor Titular e Vice-Coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Gestão Internacional da ESPM, onde pesquisa a internacionalização de empresas de infraestrutura, atuando junto a instituições internacionais como a Cardiff Business School, Universidad Autonoma do Mexico. É membro fundador do capítulo latino-americano da Academy of International Business.. É professor dos programas de MBA em Estratégia e em Finanças da FGV em São Paulo. É sócio da Pezco Microanalysis, onde atua em projetos de consultoria econômica. Traduziu para o português a obra de dois vencedores do Prêmio Nobel de Economia. Publicou mais de 200 artigos e capítulos de livro, no Brasil e em vários países no exterior. Frederico Turolla expõe que, por meio de sua apresentação, buscará responder à questão: como compor o consórcio para vencer a licitação e entregar o que foi prometido com bons retornos dentro do sistema de incentivos desenhado pelo contrato?Para tanto, em sua abordagem, buscará abordar elementos introdutórios ao tema bem como outros elementos que, em seu entendimento, precisam ser desenvolvidos tanto no setor público como no privado. Passa assim, à explanação dos elementos teóricos necessários à análise de estratégias na formação de consórcios, a seguir enumerados:

(i) Teorias sobre a firma e a governança corporativaO palestrante destaca que as teorias sobre firma e governança corporativa talvez constituam a discussão mais central no ambiente das PPP´s no que concerne à constituição de consórcios. Referidas teorias permitem entender os incentivos existentes internamente nas organizações (notadamente, na SPE ) e o problema da coordenação entre acionistas/principais.

É muito comum que, em uma PPP, a SPE não consiga atingir seus objetivos por falha de governança. É constatável a existência de conflitos e dificuldades de se alinhar os objetivos para os quais a sociedade foi contratadaAs teorias sobre a firma ajudam a melhor compreender os incentivos internos nas organizações (notadamente, na SPE), o problema da coordenação corporativa entre os acionistas, e como coordená-los em torno do contrato assinado com o Poder Público.

(ii) Teorias sobre custos de transaçãoAs teorias sobre custos de transação, por sua vez, esclarecem a importância das habilidades político-institucionais na relação com o setor público e ajudam a entender a posição eficiente das empresas na complexa cadeia de fornecimento que constitui o objeto da concessão/PPP. Constituem poderosa ferramenta, por exemplo, na discussão de integrar ou comprar no mercado - aspectos verticais da empresa e também para avaliar o ambiente das PPP´s – este último caso é um pouco mais complexo porque nas PPP´s o value for money já determinou o que será contratado .O descasamento entre os diversos contratos que compõem a cadeia de fornecimento de um projeto público chega a níveis dramáticos e preocupantes. Cotejando-se isso em uma PPP, os custos diminuem sensivelmente, razão que faz o value for money tender para a opção de PPP frente às outras opções, como por exemplo, contratação direta. Contudo, quando olhamos “no interior” de uma SPE, visivelmente quem a constitui tem interesses diferentes de quem a opera, o que indica a existência de problemas de governança. Desse modo, ainda que a PPP, em relação ao mundo da contratação publica, apresente vantagens no value for money em razão da integração vertical, ela ainda apresenta problemas de governança. Há inúmeros atores – Governo, sociedade, Reguladores, financiadores, acionistas – que devem dialogar em uma PPP. A principal questão que se coloca é: Quantas e quais empresas deveriam fazer parte de um consórcio? O palestrante destacou ser preciso considerar que a composição do consórcio pode ser restrita/regulada no edital de licitação, tema que não entra no escopo de sua apresentação. A questão posta, portanto, visa a analisar a estratégia privada na formação do consórcio.No que se refere ao assunto em comento, devem ser considerados inúmeros fatores. Os primeiros deles dizem respeito aos benefícios em se ter um maior número de membros em um consórcio: (i) especializações distintas, por exemplo, entre construtor, operador, etc; (ii) possibilidade de handover da liderança do grupo, conferindo certa estabilidade; (iii) cumulação de experiências diversas; (iii) aspectos tributários entre outros. Um segundo ponto, não menos importante, é a necessidade de se desenvolver habilidades político-institucionais. Assim, no que diz respeito à questão das habilidades político-institucionais e da eficiência técnica, o vencedor do prêmio Nobel OLIVER E. WILLIAMSON, destacou, em seu livro As instituições econômicas do Capitalismo, que há ganhos em partes que possuem capacitações técnicas e econômicas alinharem-se àquelas que apresentam habilidades políticas, nos termos do a seguir exposto:


“É improvável que licitantes que sejam eficientes, mas que sejam ineptos em lidar com a burocracia franqueadora e em influenciar o processo político, submetam propostas vencedoras (...)” “Note que uma fusão entre partes que possuem qualificações econômicas e aquelas que possuem habilidades políticas gera ganhos privados e provavelmente sociais nestas circunstâncias”

Há um terceiro ponto a ser considerado. Se por um lado, há vantagens em se fazer um consórcio com maior número de membros, por outro, esse maior número pode gerar também alguns custos, relacionados, em síntese a: (i) potenciais conflitos na governança da SPE; (ii) diluição da interlocução com o concedente; (iii) menor custo reputacional em caso de fracasso; (iv) foco em vencer a licitação, entre outros. Deve ser considerado, ademais, que em uma contratação tradicional o Poder Público realiza um feixe de contratos interdependentes, ao passo que em Concessões e PPP´s a contratação, sob a óptica do Poder Público, é integrada. Contudo, a SPE realiza, nesses modelos, o feixe de contratos supracitado, o que requer alto nível de organização do particular. Nesse contexto, coloca-se o dilema entre contratar diretamente no mercado ou integrar com empresas que apresentam a expertise necessária. O palestrante entende que faz sentido integrar aquelas atividades com alto custo de transação e/ou com elevada especificidade de ativos, uma vez que contratar envolveria maiores riscos. Por outro lado, apresenta maior eficiência contratar no mercado o que for proveniente de questões cuja decisão impacte competitividade do consórcio. Isso porque o contrato de PPP faz com que as partes se tornem “reféns” umas das outras: a saída de uma delas da relação com o poder público implica em perda de reputação - custos reputacionais - e poder publico, por sua vez, teria que bancar o projeto politicamente.


Aula 7: deSeNVOLVIMeNTO de UMA CARTeIRA de PROJeTOS -MPI e PMI

JOsé Henrique POliDO Andrade Gutierrez

leAnDrO BerBert Andrade Gutierrez

1. CONTEXTO ATUAL

Os palestrantes encetam a sua análise com uma pequena digressão: anotam que o Grupo AG possui dois braços empresariais, sendo, o primeiro, dedicado à construção e, por seu turno, o segundo, a investimentos. Aduzem, que, como toda organização, a mudança e dinamicidade são tônicas constantes, sendo, portanto, essenciais ao sucesso empresarial. Neste sentido, destacam três pontos:i) A transparência, cada vez maior, das empresas à sociedade;ii) A maior atenção, por parte da empresa, aos anseios dos cidadãos;iii) O paulatino incremento e exigência, por parte da sociedade, na prestação dos serviços públicos.Assim sendo, foi frisado que o Grupo AG se transformou, já que, atualmente, além de executar construções públicas, também se dedica ao investimento em setores de infraestrutura e confecção de projetos. Igualmente, rememoram que a prestação de serviço público já possui um amplo mercado de consumo que, por sua vez, se revela extremamente carente no que concerne a qualidade e amplitude do serviço disponibilizado.À luz destas premissas, é fundamental que as empresas se preparem para atender o referido mercado consumidor, extravazando, portanto, os lindes individuais da empresa e, habilitando-se ao trato adequado do bem público, imprimindo maior produtividade, sem descurar da gestão inerente aos projetos, que encarnam legítimo interesse social. Deste modo, destacaram que, atualmente, a maior parte das PPPs estão alocadas no braço empresarial de construções do Grupo AG.Superada essa digressão inicial, os palestrantes passam à análise do contexto atual de investimentos, pelo Poder Público, em relação ao PIB (Produto Interno Bruto). Assentam, ademais, que o Brasil demonstra carência neste setor, possuindo a menor média em relação aos demais países emergentes (BRICs), apresentando apenas 17,5%, no período 2003-12. No que concerne aos dados de 2012, conquanto tenha-se atingido 18,2% de investimento, em relação ao PIB, apenas 4,4% deste valor aflui dos cofres públicos. Em suma, do cotejo dos números saca-se a conclusão – praticamente inarredável – de que o Poder Público, no Brasil, tem limitações de investimento: gargalo que afeta, sem dúvidas, a realização dos projetos.Há que se aclarar, contudo, que não se trata de problema oponível, tão somente, à Administração Pública, pois, por travar análise concatenada ao PIB, a riqueza produzida no país também deve ser levada em conta. De todo modo, encerra-se um problema cíclico porquanto o aumento da produção de riqueza depende, preponderantemente, do aumento da produtividade e competitividade do próprio país – à Administração Pública compete a obrigação de fornecer a infraestrutura adequada para que os particulares possam aprimorar suas atividades, tornando-se, por conseguinte, mais competitivos e granjeando maiores riquezas.Tratando-se de investimentos em infraestrutura – setor essencialmente atribuível à Administração Pública – a lacuna brasileira se revela mais sensível, já que os investimentos deste jaez correspondem à, em média, 2,6% do PIB – taxa muito inferior aos países desenvolvidos, bem como em relação à China. Vale consignar, entretanto, que o patamar de investimento na casa de 3,0% do PIB seria suficiente para, gradualmente, universalizar os serviços, manter o estoque e atender o crescimento – tais benesses, entretanto, seriam laureadas no prospecto de 20 (vinte) anos.Outrossim, pela ausência de diálogo constante entre o Poder Público e os agentes privados, parcela considerável das expectativas de investimentos não saem do papel, transmudando-se em promessas vazias. Neste sentido, aponta-se que nos setores de infraestrutura (rodovias, ferrovias, hidrovias e setor aéreo) os investimentos autorizados nunca são, integralmente, realizados. Trata-se de vão que deve, o quanto antes, ser colmatado – garatir-se-ia, assim, o aumento da malha de infraestrutura, dever do Poder Público, possibilitando, por conseguinte, a maior competitividade, inerente aos agentes privados.


2. ANÁLISE DAS DEMANDAS DO SETOR PÚBLICO

As demandas apresentadas pelo setor público, ordinariamente, apresentam complexidade ímpar, extrapolando a mera construção física e, paulatinamente, englobando a manutenção e operacionalização do empreendimento construído. Isto posto, percebe-se que, ao longo do tempo, as empresas que atuam na área de infraestrutura passaram não só a ofertar apenas a construção, abarcando, também, soluções a ela subjacentes:

i) Primeira Geração: Construção;ii) Segunda Geração: Engenharia; Construção e Procurementiii) Terceira Geração: Engenharia; Procurement; Construção; Financiamento; Operação e Manutenção.

Considerando este espectro de aprimoramento das empresas ligadas à infraestrutura, as PPPs se revelam alternativa extremamente interessante para a prestação de serviços públicos diferenciados e de disponibilização infraestrutura de qualidade à sociedade, que, cada vez mais os anseia. Trata-se de instrumento apto a superar, igualmente, os tradicionais obstáculos que assolam a máquina estatal, a saber: i) comprometimento do orçamento público; ii) dificuldades, para ente público, em prestar, com qualidade, os serviços.

Nesta contextura, a aplicabilidade do mecanismo de PPP deve ser feito pelo Poder Público levando em conta, essencialmente, quatro diretrizes, a saber:

i) Identificação de carências de infraestrutura e serviços públicos, através da experiência e presença da empresa em diversos setores geográficos;ii) O projeto é realmente relevante para a população?iii) Existem entraves de ordem política, legal e administrativa para a implementação dos projetos?iv) A demanda em questão pode ser solucionada por um projeto de PPP?

Por óbvio, para estruturar um procedimento, há que se eleger quais são as prioridades, consoante os indicadores tratados no tópico anterior. Assim sendo, cabe ao Poder Público, considerando as oportunidades de demanda, escolher qual(is) área haverá investimento. Pode-se seccionar as possibilidades de investimento em quatro grupos:

i) Mobilidade: estradas; ferrovias; aeroportos; portos;ii) Social: saúde; educação; segurança; cultura & esporte;iii) Utilitários: eletricidade; telecomunicações; água & esgoto; resíduos sólidos; gás;iv) Bens imóveis: habitação; comércio; serviços; turismo; logística & indústria.

3. COMO ESTRUTURAR UM PROCEDIMENTO

Na estruturação de um procedimento, o MIP ganha intenso relevo, porquanto consubstancia uma saudável e produtiva integração entre os parceiros público e privado. Segue-se, para tanto, a alternância ente (i) atuação privada, (ii) atuação pública e (iii) atuação conjunta, em procedimento intimamente conectado. Assim sendo, pode-se estabelecer como cronograma da contratação:i) Privados: Elaboração da Manifestação de Interesse no Procedimento;ii) Poder Concedente: Autorização da manifestação de interesse;iii) Privado: Elaboração dos estudos: engenharia, modelo financeiro, jurídico e demais estudos; iv) Poder Concedente: apresentação e aprovação pelo poder concedente dos estudos;v) Poder Concedente: elaboração da consulta pública;vi) Poder Concedente: Publicação do edital de licitação para PPP;vii) Proponentes: Apresentação da proposta objeto da licitação;viii) Poder Concedente / Vencedor: conclusão da licitação e assinatura do contrato;ix) Vencedor: início da concessão.


Levando-se em conta as peculiaridades das PPPs, é necessária a formação de equipes multidisciplinares, mormente pelas inúmeras áreas de conhecimento envolvidas, bem como pela expertise demandada em cada momento, seja dos estudos, seja da contratação, seja na própria execução. Isto posto, via de regra, compõe a equipe de estruturação:

i) Cliente: sociedade e esferas da Administração Pública – alinhamento do projeto com as necessidades do cliente;ii) Financeiro: consultoria e bancos – modelagem financeira dos projetosiii) Sócios / Fornecedores: outras empresas de variados setores – negociar e coordenar as empresas;iv) Investidores: acionistas, bancos, fundos de investimento – otimizar a estrutura de capital dos projetos;v) Meio Ambiente: corporativo, consultorias – acompanhar os estudos;vi) Jurídico: corporativo, escritórios – obter o melhor modelo jurídico para o projeto;vii) Engenharia: coorporativa e projetistas – alinhar os estudos de engenharia com a melhor solução.

Outrossim, o processo decisório envolve cinco etapas, sendo que o conjunto das três primeiras importam o ciclo de desenvolvimento, estas agradas à quarta perfazem a estruturação e, finalmente, as cinco traduzem a implementação da tomada de decisão. Assim são elas:

i) BUFFER: Análise inicial: a) do mercado de prestação de serviço público; b) identificação de carências na prestação de serviço público; c) o projeto é relevante para a população e para o Poder Público?ii) GATE 1: Concepção: a) definição do escopo; b) bancabilidade; c) segurança jurídica;iii) GATE 2: Viabilidade: a) estudo de viabilidade; b) entrega de PMIiv) GATE 3: Estruturação: a) estudos detalhados; b) fechamento; c) proposta.v) GATE 4: Implantação: a) implantação; b) gestão contratual; c) investidores.Assim sendo, a modelagem de PMI bem estruturada importa a clareza e coerência entre as relações encampadas entre as partes, formadas, substancialmente, pela Administração Pública, os parceiros privados e os financiadores do projeto.

4. COMO AVALIAR E SE PREPARAR UMA PMI

A elaboração de uma PMI deve ter como pedra de toque a possibilidade efetiva do particular atender o cliente ao qual se direciona. Da mesma foram em que se exige que o Poder Público seja criterioso na eleição de seu parceiro privado, os agentes privados devem, também, agir criteriosamente na confecção e apresentação de projetos à Administração Pública. Essa análise pode ser feita sob a égide de cinco fatores críticos:i) Interesse do privado no setor do projeto;ii) Repercussão do projeto nos diversos setores da sociedade;iii) Avaliação da pré-viabilidade técnica, econômica e financeira, envolvendo a capacidade de pagamento e garantias por parte do poder concedente;iv) Avaliação da capacidade do privado em implementar o projeto;v) Elevado grau de comprometimento do Poder Concedente;Destarte, carreia-se ao parceiro particular a análise inerente à viabilidade do projeto apresentado, sendo certo que deve ostentar, igualmente, habilitação suficiente para executá-lo, bem como implementá-lo, nos moldes projetados.

5. REGRAS E PROCEDIMENTOS PARA GESTÃO DE CONSULTORES

Igualmente, a escolha e definição dos consultores devem ser elaboradas, ademais, de forma criteriosa, granjeando-se, assim, os melhores resultados. São pontos necessários, portanto, à gestão de consultores:i) Definição clara dos objetivos e das disciplinas;ii) Definição precisa do escopo de trabalho;iii) Contratos bem elaborados;iv) Cronograma integrado do projeto – caminho crítico;v) Definição dos interlocutores entre as partes;vi) Reuniões periódicas


6. COMO DEFINIR PARCEIROS

A definição dos parceiros abarca, além dos critérios e alinhamentos supra expostos, a complexidade de implantação do projeto, bem como a convergência das estratégias das empresas nele envolvidas. Assim sendo, os envolvidos em todas as etapas – da confecção à execução – devem comungar os objetivos, bem como cooperar na sua realização.Deste modo, torna-se fundamental encontrar parceiros que congreguem a expertise e com os recursos necessários à estruturação, implantação e operação do projeto, laureando-se, por conseguinte, o melhor resultado na prestação do serviço contratado. Outrossim, as expectativas e interesses dos envolvidos devem convergir, reverberando, por seu turno, nas diretrizes da SPE.Lançando mão destes fatores, é possível definir os parceiros adequados para cada etapa do projeto, alocando, com eficiência os riscos, bem como reduzindo custos.

7. PERCEPÇÕES SOBRE O USO DO INSTRUMENTO PMI/MIP

Da experiência colhida pelo Grupo AG, alguns apontamentos, a guisa de conclusão, merecem destaque:

i) A ferramenta (PMI/MIP) tem apresentado soluções criativas para quase todos os setores da sociedade (saneamento, educação, saúde, mobilidade etc);ii) Tanto as empresas quanto o Poder Público ainda não utilizam todo o potencial deste instrumento, sendo certo que há espaço para ajustes e aprimoramento;iii) Os projetos ainda não estão sendo explorados no seu limite máximo, conquanto alguns Municípios já estejam operando no limite legal de PPPs;iv) Enfrenta-se o problema de PMIs apresentadas por várias empresas, em alguns casos, e apenas uma, em outro, o que dificulta a escolha de qual será realizado, bem como de sua viabilidade. Sugere-se, neste sentido, o cotejo com outras PPPs, bem como a análise de benchmarking;


AULA 8: eSTRATÉGIAS PARA eSTRUTURAR O FINANCIAMeNTO eM PROJeTOS de PPPS

tOMAs Anker – iFCO palestrante iniciou a sua exposição aclarando que a agenda da aula a ser ministrada se subdividiria em quatro blocos teóricos consecutivos, a saber:

1. Visão: Project Finance e PPPS2. Aspectos de estruturação: contrato de PPP e Concessão3. Aspectos de estruturação: financiamento de projetos4. Aspectos de estruturação: garantias públicas

1. VISÃO: PROJECT FINANCE E PPPS

O histórico do sistema de Project Finance remete ao Reino Unido, na década de 1970, no contexto da expansão das plataformas continentais de exploração de petróleo e gás. Necessitando, o indigitado setor, de recursos para expandir tais atividades de exploração, a projeção de investimentos de grande porte, dotados de mecanismos de mitigação de riscos transformou-se no instrumento adequado para atingir os fins então colimados. Neste sentido, o princípio reitor do Project Finance debruça-se sobre a possibilidade de empregar altos investimentos em determinado empreendimento, tendo-se, desde logo, o espectro de riscos e retornos subjacentes àquele.Analisando, mais detidamente, o conceito imantado no Project Finance, percebe-se, de plano, distinções, de relevo, em relação aos projetos estruturados sob as bases do Corporate Finance. Desde logo, vale aclarar, que ambos encerram mecanismos de financiamento e estruturação de projetos, divergindo, contudo, nas relações entabuladas entre os investidores, financiadores, no que concerne às garantias e partilha de riscos do implemento do próprio projeto. Nos projetos estruturados sob as bases do Corporate Finance, o financiador não assume os riscos do projeto desenvolvido, sendo certo que os valores investidos são garantidos por garantais reais ou pessoas do investidor, sem prejuízo às obrigações inerentes ao principal e seus juros respectivos. Assim sendo, enceta-se estrutura linear de financiamento, na qual o financiador fornece recursos ao investidor que, por seu turno, desenvolve o projeto, buscando o retorno junto ao mercado de consumo.De outro lado, a estrutura do Project Finance entabula estrutura triangular de financiamento, no qual, tanto financiador quanto investidor comungam dos riscos do projeto, alocando seus riscos e granjeando os seus proveitos. Igualmente, as garantais são lastreadas, em paralelo, mediante conta vinculada, acautelando, portanto, as atividades da entidade financiadora.Como se vê, não obstante as diferenças estruturais, a divergência principal entre tais mecanismos de estruturação reside, precisamente, na assunção, ou não, pelo financiador, nos riscos que dimanam do projeto financiado.

Expostas as distinções dos mecanismos de financiamento de projetos, cabe traçar, em linhas gerais, os três tipos possíveis de estruturação do Project Finance:

i) Limited Recourse (mais comum): mix de garantias, com recursos gerados pelo projeto, e também dos acionistas e sponsors (ações, hipoteca, cash collateral, letter of credit).ii) Full Recourse: recursos gerados pelo projeto, e também garantias convencionais dos acionistas e sponsors que cobrem a totalidade dos recursos tomados em crédito.iii) Non Recourse (inexiste no Brasil): recursos unicamente gerados pelo projeto; os credores não acessam o patrimônio dos acionistas e sponsors do projeto.Isto posto, há, no Project Finance, quatro características distintivas, que, de um lado, justificam a partilha de riscos e, de outro, explicam a necessidade de sua complexidade: i) Porte elevado do projeto com necessidade de alavancagem; ii) Investimento separado em SPE; iii) Previsibilidade do fluxo de caixa e iv) Riscos bem alocados. Ilustram, com propriedade, o Project Finance as experiências brasileiras colhidas: i) na Plataforma Petrolífera de Marlim (Estado do Rio de Janeiro); ii) na rodovia Nova Dutra (Estado de São Paulo); iii) no Porto Primavera (Estado de São Paulo) e iv) Usina de Machadinho (Estado do Rio Grande do Sul).Ao se conjugar os dados supra expostoss para o universo das PPPs, chega-se à conclusão de que estas são um Project Finance, porquanto buscam realizar projetos – com o traço característico do interesse público – por meio de financiamento e mitigação de riscos entres os setores público e privado. Assim sendo, o Poder Público, apresenta, potencialmente, interesse em maximizar a proporção da dívida, reduzindo os custos do funding


do projeto, de um lado, e, de outro, implicando menores custos, a título de tarifa ou contraprestação. Nesta contextura, a boa estruturação do projeto – Project Finance – reveste-se como um ponto-chave, já que a adequada alocação de riscos evita o aumento do spread bancário, diminuindo, por conseguinte, os custos carreados ao setor público ou ao usuário final (consumidor) do serviço.Pelo exposto, nota-se a importância, no Project Finance, da adequada identificação e alocação dos seus ricos, nos setores público e privado, com o fito diminuírem os custos, tanto da estruturação e realização quanto da contraprestação avençada. Isto posto, os ricos – a serem identificados e avaliados – são, essencialmente, de três ordens:

i) Risco de Construção: risco para os financiadores de LP; não materialização de receitas; sponsors acessam primordialmente o BNDES.ii)Risco de Pagamento do Governo: fundamental para a viabilidade; risco dos vários ciclos políticos de um projeto; financiadores buscam o repagamento da dívida com fluxo de receitas.iii)Risco Político: contratos de PPP são de longo prazo; não reajuste da contraprestação ou tarifas, falhas na mensuração dos indicadores de desempenho, expropriação ou término antecipado de contrato.Dentre os riscos expostos, possui grande relevo o risco político, porquanto o desenvolvimento do projeto e, por conseguinte, a sua execução ocorrem em longo prazo, extrapolando, portanto, não raramente, os mandatos políticos. Contudo, a mitigação desta sorte de risco é possível, consoante os parâmetros, a seguir apontados:i) Monitoramento dos indicadores de desempenho: verificador independente em contrato; resolução do conflito: Comitês de Conciliação Técnica; Trustee, com autorização para ordem de pagamento após verificador independente; Arbitragem.ii) Reajuste de contraprestação ou tarifário: default contratual “linkado” ao acesso de garantias públicas; motivação para o término do contrato e acesso as garantias públicas.iii) Expropriação ou término antecipado:: garantia pública para indenização por término antecipado.

Feita a análise esta análise preliminar, que demonstra a íntima relação entre o mecanismo do Project Finance com a estruturação de projetos mediante a utilização de PPP, cabe abordar os seus aspectos estruturais, o que será feito nos tópicos seguintes.

2. ASPECTOS DA ESTRUTURAÇÃO: CONTRATO ORIGINAL DE PPP OU CONCESSÃO

Para que se engendre uma boa estruturação, o projeto deve seguir determinado caminho cronológico, acautelando-se, de um lado, dos seus riscos inerentes e, de outro, gerando a segurança necessária às etapas ulteriores. Assim sendo, a estruturação cronológica do projeto reside na (i) elaboração de Contrato de Concessão ou PPP, seguindo-se à (ii) Licitação, Adjudicação, Homologação e Assinatura para, finalmente, (iii) proceder-se à elaboração do Contrato de Financiamento.Considerando-se os substanciais investimentos que tais projetos demandam, à época da elaboração do Contrato de Concessão ou PPP há que se atentar para os termos essenciais ao, ainda potencial, Contrato de Financiamento, que virá a ser avençado. Como se vê não se trata de etapas isoladas, mas, de fases intimamente conectadas.O desenvolvimento deste tipo de projeto, como a sua complexidade sugere, não é fácil, já que há inúmeros e constantes questionamentos acerca das qualificações dos possíveis contratantes, bem como das garantias públicas que serão envolvidas – a título de lastro da contratação. Assim sendo, verifica-se que o desenvolvimento do projeto, nas referidas etapas, importa a consubstanciação, não rara, de um feixe de contratos interligados, e.g., Contrato de Concessão ou PPP; Contrato ESA – Equity Support Agreement; Contrato de Cessão ou Penhor; Contrato de Financiamento.Tendo-se em vista tais elos contratuais interligados, bem como os seus timmings respectivos, a estruturação dos projetos – que serão submetidos ao mecanismo de Project Finance – obedecem, ordinariamente, o seguinte cronograma:

i) Modelagem: estudos; procedimento formal de licitação.ii) Publicação de Edital e Contrato: negociações de intra-consórcios; formação de consórcios.iii) Abertura de propostas: Constituição da SPE; assinatura de contrato e outorga da concessão.iv) Negociações para funding e operação: credores analisam estudos de viabilidade; repagamento da dívida.

Do exposto, demonstra-se a intensa relevância da escolha dos parceiros privados, já que, é extreme de dúvidas, tal escolha implicará tanto a viabilidade quanto o sucesso do projeto financiado. Apesar de árdua, tal escolha pode ser eleita com base em parâmetros de preço e qualidade. Quanto ao primeiro, a definição do preço – considerando as características do projeto, bem como a sua capacidade fiscal – aclaram o perfil do parceiro desejado; no concernente, por seu turno, ao segundo, encarta-se a possibilidade de aumentar ou reduzir a competitividade no procedimento licitatório. Agregando tais eixos, pode, o Poder Público, atingir o ponto ótimo, selecionando os parceiros privados com o perfil adequado ao projeto pretendido.Desse modo, merece destaque a importância dos caracteres referentes à capacidade financeira do parceiro privado e de sua habilitação técnica, já que, em boa medida, encarnam as diretrizes de qualidade e preço, acima explanadas. Conferindo concretude às diretrizes expostas, emergem os seguintes predicados, a serem observados no parceiro privado: i) garantia da proposta (“bid bond”); ii) indicadores financeiros (PL mínimo, valor pregresso de investimento similar, financiamento obtido anteriormente); iii) integralização de capital; iv) garantia da execução do contrato (“performance bonds”) e iv) seguros diversos.A eleição de parceiros privados adequados, por sua vez, é essencial à boa execução do projeto e do contrato a ele subjacente porquanto: i) são contratos em longo prazo; ii) a medição e respectiva remuneração são feitas por indicadores de desempenho; iii) há financiamento com recurso de


terceiros; iv) a construção e operação é feita pelo parceiro particular e v) a boa, ou má, execução do projeto traz consigo reverberação da reputação pública do parceiro público e do privado.Seguindo a linha de raciocínio supra exposta, vale consignar que os editais, regidos pelo predicado da robustez econômica, costumam, visando selecionar parceiros privados adequados, exigir: i) razoável integralização de capital: trata-se de medida necessária para afugentar “aventureiros”, bem como antecipar as exigências que serão, certamente, exigidas pelos bancos; ii) garantia de proposta (bid bond): trata-se de expediente que reduz a probabilidade de desistência de assinatura do contrato; iii) garantia de execução do contrato (performance bond): opera como blindagem ao Poder Público, no que concerne aos defauts contratuais; iv) patrimônio líquido mínimo do consórcio: trata-se de mecanismo de seleção de players com determinado porte e v) seguros diversos: medida, não raramente, utilziada para mitigar o Poder Público frente a riscos.

Finalmente, cabe frisar que a estruturação da garantia de execução deve ser feita considerando o binômio valor-tempo, sendo, portanto, regida pelos seguintes parâmetros:

i) Calibragem para incentivar a boa gestão e entrega, de acordo com as fases do projeto;ii) Incentivo à reversibilidade de bens em bom estado;iii) Mensuração conforme opex e/ou capex e multas.

Assim sendo, segue-se que (i) na fase de construção o valor deve preponderar ao tempo, seguindo-se à (ii) fase de operação o tempo é caractere preponderante e, finalmente, no período (iii) de reversão de bens, o valor volta a ser a tônica, embora não laureie os mesmos parâmetros de valor, se cotejado com a fase de construção (i).

3. ASPECTOS DE FINANCIAMENTO DE PROJETOS

Consoante exposto no tópico 1, não existe no Brasil o Project Finance non-recourse (puro / stricto sensu), havendo, portanto, outros meio de garantia, além do projeto desenvolvido. Assim sendo, o BNDES geralmente exige garantias corporativas dos sponsors durante a fase de construção; igualmente, os Contratos de ESA (Equity Support Agreement) exigem o aumento de patrimônio nos casos em que houver construction cost overuns.Na esteira do exposto, o BNDES, ordinariamente, exige as seguintes condições, a saber:

i) O tomador deve ser um SPE;ii) As receitas são gravadas aos financiadores;iii) ICSD da fase operacional <= 1.3;iv) O PL deve ser no mínimo 20% do investimento do projeto.

A par das exigências erigidas pelo BNDES, outros quesitos são, ademais, exigidos, dentre os quais, vale destacar:

i) Índice de Liquidez Corrente: mede a capacidade de pagamento de curto prazo;ii) Exigível em longo prazo: mede dívidas de longo prazo, entendidas como superior a 01 (um) ano;iii) Alavancagem financeira: mede o percentual de capital de terceiros, vis-à-vis capital próprio;iv) Projeto Greenfield?: risco de geração operacional de caixa pode ser maior;v) Solidez financeira / experiência dos sponsors;vi) Risco país, regulatório, político.

Neste sentido, ganham relevância os estudos que balizam o fluxo de caixa, porquanto essenciais para, de um lado, viabilizar o financiamento e, de outro, revelam a Taxa de Interna de Retorno (TIR) desejada, bem como os índices de cobertura das dívidas e dos principais riscos que podem prejudicar o projeto. Assim sendo, o estudo do fluxo de caixa é elaborado sob três parâmetros:

i) Estudo de demanda: receitas; elasticidade-preço à tarifa; riscos e contigências;ii) Plano Operacional: OPEX; riscos e contigências;iii) Plano de Investimentos: CAPEX; riscos e contingências.

Quanto à TIR, é possível defini-la como a taxa que torna o Valor Presente Líquido (VPL) nulo; trata-se de índice necessário para aquilatar a justeza dos retornos percebidos pelo empreendedor. Segue-se que o VPL=0 reflete o economicamente justo, sendo certo que o resultado a maior importa lucros extraordinários ao empreendedor e, por seu turno, a menor, prejuízos. Trata-se, em suma, de índice que remunera o parceiro privado pelos riscos do projeto, levando em conta não só os próprios riscos, mas também o seu desenvolvimento ao longo do tempo, bem como as questões referentes às possibilidades de reequilíbrio contratual.


Isto posto, considerando a alocação dos referidos caracteres, cada parceiro, público ou privado, terá uma TIR específica, considerando, exatamente, os parâmetros adotados, bem como os riscos e investimentos assumidos. Neste sentido, o Governo Federal usa a TIR de projeto, ao passo que os acionistas valem-se da TIR de acionistas, munida, portanto, com premissas de alavancagem. Valendo-se da TIR do projeto, o desconto será por WACC-CMPC; por seu turno, a utilização de TIR de acionista, o desconto se dará por CAPM. Vale esclarecer que, via de regra, a TIR do acionista é sempre maior que a do projeto, já que toma a alavancagem por premissa.Percebe-se, desse modo, que inexistindo alavancagem, o fluxo de caixa do projeto não possui despesas financeiras; havendo-a, por outro lado, exsurgem: i) despesas financeiras; ii) tax-shield – abatimento das despesas financeiras do lucro tributável e iii) benefício fiscal.Destarte, o fluxo de caixa livre (portanto, não alavancado) tem o desconto regido por WACC-CMPC, enquanto o fluxo de caixa do acionista (alavancado) apresente o desconto por CAPM. Extrai-se daí que a TIR equivale a CMPC – WACC.Finalmente, é imprescindível voltar os olhos ao Índice de Cobertura do Serviço da Dívida (ICSD): trata-se do excedente de geração de caixa necessário para honrar o serviço da dívida firmado com um financiador. Como se vê, tal mecanismo aufere a capacidade de pagamento do serviço da dívida pela empresa ou projeto. Assim sendo, o referido índice envolve: i) Geração de Caixa: (+) EBITDA; (-) Imposto de Renda; (-) Contribuição Social; (+/-) Variação de Capital de Giro; ii) Serviço da Dívida: (+) amortização de principal; (+) pagamento de juros. Vale lembrar que tais caracteres se submetem aos parâmetros ordinariamente exigidos pelo BNDES, descritos na abertura do presente tópico.

4. ASPECTOS DE ESTRUTURAÇÃO: GARANTIAS PÚBLICAS

As garantias públicas são elementos estruturais essenciais aos Projects Finances, porquanto mitigam o risco de participação dos parceiros privados, lastreando, por conseguinte, a contratação. As garantias públicas, de forma geral, se estruturam sob os eixos da qualidade e liquidez, alcançando o ponto ótimo quando do perfeito equilíbrio entre ambas diretrizes. Logo, a boa garantia é aquela que, concomitantemente, detém qualidade sem qualquer prejuízo à liquidez. São exemplos de garantias públicas que merecem registro: i) quota-parte de FPE, FPM, ICMS; ii) ações; iii) conta vinculada; iv) fundos especiais (FIF, FIDC); v) fiança bancária; vi) imóveis e vi) recebíveis.Vale trazer, no presente tópico, as experiências colhidas, em matéria de garantias públicas, no Estado de São Paulo e no Estado da Bahia.No Estado de São Paulo, criou-se a Cia. Paulista de Parcerias, empresa de economia mista, cujo capital majoritário é detido pela Fazenda Pública Estadual. A aludida empresa tem por escopo apoiar e viabilizar a implementação do Programa de PPP, procedendo, para tanto, à Contratação de Serviços Especializados (estudos técnicos, viabilidade econômico-financeira, modelagem de projetos), Operações Financeiras (contrair empréstimos, emitir títulos, alienar onerosamente bens, participar de capital de outras empresas), Facilitação de Projetos (prestar garantias fidejussórias e reais, contratar seguros, celebrar convênios com outras entidades estaduais) e Gestão Patrimonial (gerir patrimônio transferido pelo Estado, disponibilizar bens e utilidades para o Estado, mediante pagamento adequado).A experiência baiana, por seu turno, estruturou-se em torno da criação da entidade DESENBAHIA, que não pertence à Administração Direta, tendo, entretanto, por escopo a estruturação de garantias para a realização de PPPs. Trata-se de modelo pelo qual a referida entidade recebe receitas do Governo Estadual (12% dos valores do FPE), em conta de sua titularidade, podendo empregá-los como entender de direito, respeitando-se, sempre, a objetivo de estruturar contratos administrativos. Por não estar nas costelas da Administração Direta, vale lembrar, refoge do regime jurídico dos precatórios, insculpido no artigo 100, Constituição Federal e, portanto, inspirando maior credibilidade junto ao setor privado – trata-se, em boa dose, de mitigação de risco ao parceiro privado.O palestrante mencionou ainda experiências brasileiras de contratação por PPP, consignando as garantias utilizadas, bem como anotando o volume do valor do investimento e a respectiva instituição financiadora. Eis os projetos: i) PPP MG-050; ii) PPP Linha 4 do metro de SP; iii) PPP Emissário Submarino Jaguaribe e iv) PPP Praia do Paiva.A estruturação das garantias públicas dialoga, necessariamente, com os riscos políticos a elas inerentes, especialmente no que concerne ao prazo dos contratos - normalmente em longo prazo – e à amortização da dívida. Há que se levar em conta, igualmente, as garantais referentes ao fluxo de contraprestação (custeio, tributos e despesas financeiras), bem como às que remetem aos eventos de extinção antecipada (encampação, rescisão e anulação), cuja solução deságua na indenização ao parceiro particular.Neste ponto, ganha relevo o default da contraprestação, porquanto mitiga os riscos aos quais os particulares se submetem, lastreando, portanto, a contraprestação a qual farão jus, nos termos da avença celebrada. Assim, aduz o palestrante, que se formará uma garantia de fluxo, delimitando a cobertura de 3 a 6 contraprestações mensais para fins de cobertura do seu pagamento. Trata-se de mecanismos que visam dar maior conforto ao financiador pela garantia de amortização do principal e seus juros, mitigando, outrossim, os riscos alocados ordinariamente na álea privada.Tais garantias, via de regra, são feitas por recursos líquidos (dinheiro, recebíveis, títulos públicos, fiança, seguro-garantia). São implementadas, ademais, conforme o caso concreto, pelos seguintes instrumentos: i) Conta em agente-garantidor ou fiduciário, com ordem para executar a garantia em favor da Concessionária: recebíveis ou dinheiro; ii) Fundo financeiro exclusivo, com quotas líquidas, penhoradas, e empenháveis no caso de default.Tratando-se, por seu turno, das hipóteses de extinção antecipada do vínculo contratual, a Lei de PPPS prevê a amortização dos ativos reversíveis no prazo do contrato e, de outro lado, a Lei de Concessões estabelece a indenização dos ativos não amortizados / depreciados. Entretanto, considerando que a solução sempre será a indenização, a dificuldade reside, essencialmente, nos parâmetros e mecanismos dos quais se deve lançar mão para atingir o quantum indenizatório – tarefa, não raramente, extremamente árdua. Com efeito, tratando-se a PPP de Project Finance no quais ambos os parceiros assumem riscos inerentes ao projeto eleito para o desenvolvimento, há que se atentar para os efeitos que podem ser suscitados ante a extinção do contrato a destempo. A utilização da garantia pública, vale frisar, não admite qualquer regra peremptória, sendo imprescindível, portanto, a análise casuística.Assim, ante a extinção antecipada, é possível a (i) utilização de ativos reversíveis não amortizados (volume de ativos ainda não depreciados, no tempo; valores ex-ante, do modelo do “Setor Público”) ou a (ii) exposição dos acionistas e do financiador, preservando-se o equity e a sua remuneração (equity inicial + remuneração do equity – dividendos pagos), somando-se à preservação do fluxo de financiamento (dívida – amortização principal + pagamento de juros – (?) EBITDA DA SPE) ou (iii) expondo apenas o financiador pela preservação do fluxo de financiamento (dívida – amortização principal + pagamento de juros). Trata-se, como se vê, de alocação de riscos.


Vale mencionar o mecanismo intitulado “Caixa D’Água” que estabelece a possibilidade de drenar os recursos alocados na garantia à indenização – no caso de extinção extemporânea – e realocá-los sob a rubrica da garantia de fluxo do contrato. Deste modo, garantir-se-ia a continuidade da execução contratual, subtraindo-se os custos da garantia de indenização que, ate a extinção antecipada, seria, necessariamente, executada. Em suma, trata-se de utilização da garantia de indenização em otimização máxima, garantido, por ela, não o equilíbrio pela extinção, mas, a continuidade da regular execução da avença.

Finalmente, vale trazer, à guisa de ilustração, os seguintes casos de default contratual, no Brasil:

i) RODONORTE – Paraná: a) o Governador do Estado determinou, por decreto, a redução das tarifas de pedágio; A liminar obtida decidiu pela interrupção dos investimentos, e depois a questão foi resolvida e reajustadas de acordo com o contrato.ii) VIALAGOS – Rio de Janeiro: a) o Governador do Estado decidiu, por decreto, reduzir a tarifa de pedágio; Obtenção, na justiça, de manutenção da tarifa avençada contratualmente.

Após o término da explanação, o palestrante foi questionado acerca dos meios pelos quais se pode estimar a indenização devida ao parceiro privado no caso de extinção extemporânea do contrato. A solução, que passa por discussão metodológica de parâmetros, apontada volve-se ao benchmarking, cotejado com as possíveis projeções de cotação em bolsa de investimentos.


QuEm oRgAnizou

Responsável pelas conferências, relatórios setoriais e projetos de inteligência de mercado da Hiria.Também é pesquisador do Núcleo de Estudos do Futuro da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP, um dos responsáveis pela estruturação da linha de pesquisas em ambientes urbanos e cidades inteligentes.Mestre em Administração de Empresas pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, com projetos de pesquisas relacionados a ambientes urbanos, comportamento do consumidor de serviços públicos e internacionalização de empresas e economias.Possui certificações emitidas pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID/FMI) em integração política e econômica do Leste e Sudeste Asiático (2010) e pela Universidade de St. Gallen em integração econômica, política e jurídica da União Europeia (2011).Possui dez anos de experiência em empresas de consultoria e é responsável por mais de 50 estudos de mercado e encontros setoriais para as áreas de infraestrutura, energia e recursos naturais.EspecializaçõesCidades, Energia, Água, Resíduos, Mobilidade urbana e Comportamento do Consumidor

VinniCius VieirA Especialista da Hiria

BrunO rAMOs PereirA Coordenador do portal PPP Brasil e Sócio do Barbosa e Spalding Advogados

Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2003). Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de São Paulo (2009). Foi coordenador da Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público - SBDP (2005). Atuou como pesquisador do GVlaw, Programa de Educação Continuada e Especialização da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (2006-2008). Atuou como assessor de diretoria da SABESP (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo), onde colaborava com as atividades da Superintendência Jurídica. Atualmente, é advogado no Barbosa e Spalding Advogados. Atua também como consultor em projetos de infraestrutura junto à FIPECAFI - Fundação Instituto de Pesquisas Contáveis, Atuariais e Financeiras e à Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE. Coordenador do portal PPP Brasil (www.pppbrasil.com.br)

nArA CArOlinA MerlOttO

Advogada na Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Sociedade de Advogados

Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (2012). Monitora de Lógica e Metodologia Jurídica, sob coordenação do Professor Doutor Ronaldo Porto Macedo Júnior (2010) e integrante do grupo de estudos de Direito Administrativo e Federalismo, coordenado pelo Prof. Fernando Dias Menezes de Almeida (2013). Cursou especialização em Direito Administrativo na Sociedade Brasileira de Direito Público (2013). Áreas de atuação: Direito Administrativo e Regulatório.

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Prepara-se para a 2ª edição do

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