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REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES
PÚBLICAS (RDC) E A EFICÁCIA DO REGIME DE
CONTRATAÇÃO INTEGRADA DAS OBRAS
PÚBLICAS: EXPERIÊNCIA INFRAERO
HÉRCULES ALBERTO DE OLIVEIRA JOSÉ ANTÔNIO PESSOA NETO
RÔMULO TORRES BRAZ
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Painel 53/163 Inovando os formatos de contratação na Administração Pública
REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS (RDC)
E A EFICÁCIA DO REGIME DE CONTRATAÇÃO INTEGRADA DAS OBRAS PÚBLICAS:EXPERIÊNCIA INFRAERO
Hércules Alberto de Oliveira
José Antônio Pessoa Neto
Rômulo Torres Braz
RESUMO
Este artigo trata da aplicação da legislação do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), sob o instituto do regime preferencial de contratação
integrada, experimentada pela Administração Pública Federal na contratação de empreendimentos de infraestrutura, conhecidos como “contratos de duração
prolongada”. A contratação integrada tem como escopo repassar para o contratado o desenvolvimento do projeto básico e executivo, bem como adimplir a obra decorrente deste projeto, deixando de existir os aditivos aos contratos,
excepcionados os casos de força maior ou alteração do projeto a pedido da Administração. A análise do tema passa pela experiência da INFRAERO nas
contratações realizadas sob este regime especial. Nesta evolução, a reprogramação insti tucional é latente a fim de que se possa gerar uma mudança de cultura dos administradores públicos na aplicação dos preceitos de governança e
gestão pública.
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Hodiernamente, tem-se ampliado a opção por modelos de contratações
públicas além daqueles cercados na Lei Geral de Licitações, especialmente os
procedimentos relacionados com as obras/serviços de engenharia. Nessa evolução
de normas modernizantes, descrita como “reforma por dentro 1 ”, tem-se a
experimentação legislativa 2 do regime alternativo do RDC (aplicável segundo o
critério material do art. 1o da Lei no 12.461/11).
Esse novo instituto, mais flexível em sua dinâmica procedimental, reflete
as boas práticas normativas de outras legislações3. Nesta norma, cabe ao gestor
decidir o melhor caminho a trilhar, ou seja, a legislação do RDC chegou ao
ordenamento jurídico brasileiro, como uma opção a mais, outorgada ao
administrador público, na contratação de empreendimentos de infraestrutura,
conhecidos como “contratos de duração prolongada”, no intuito de se cumprir os
prazos contratuais estipulados entre o ente contratante e a contratada. O Poder
Público não pode furtar-se dessa parceria para realizar o desenvolvimento nacional
sustentável.
Inicialmente, este novo regime tinha aplicabilidade somente para
contratações Públicas nas esferas Federal, Estadual, Municipal e Distrital, cujos
objetos tivessem relação com a Copa do Mundo de Futebol (2014) e os Jogos
Olímpicos e Paraolímpicos (2016). Com pouco mais de um ano de aplicação da Lei,
e constatada a sua eficácia, a legislação sofreu a sua primeira alteração
possibilitando a utilização para ações integrantes do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), podendo ser utilizado para quaisquer objetos e, no caso das
obras e serviços de engenharia, aquelas que constem da Matriz de
Responsabilidades.
Atualmente, o RDC poderá também ser utilizado em empreendimentos
que tenham como objeto a realização de obras e serviços de engenharia que tenha
por escopo os seguintes empreendimentos:
1 Niebhur, 2013, p. 5
2 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários ... cit., p. 14. Palestra proferida no 11
o Fórum Brasileiro de
Contratação e Gestão Pública, Brasília, 23.05.13. 3 A exemplo da lei do Pregão, das microempresas e empresas de pequeno porte, da lei d as PPP’s,
das concessões públicas, e, por último, as regras do registro de preços.
4
ESCOPO LEGISLAÇÃO
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) Art. 1o, IV, Lei n
o 12.462/2011,
incluído pela Lei no 12.688/2012
Sistemas Públicos de Ensino Art. 1o, §3
o, Lei 12.462/2011,
incluído pela Lei 12.722/2012
Sistema Único de Saúde (SUS) Art. 1o, V, Lei n
o 12.462/2011,
incluído pela Lei 12.745/2012
Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária II Art. 54, §4o, Lei n
o 12.815/2013
Aeródromos públicos com recursos do Fundo Nacional de Aviação Civil
Art. 63-A, §1o, da Lei n
o
12.833/2012
Unidades armazenadoras próprias destinadas às atividades de
guarda e conservação de produtos agropecuários em ambiente natural – pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB)
Arts. 1o e 2
o da Lei n
o 12.873/13
Estabelecimentos penais e unidades de atendimento
socioeducativo
Art. 1o, VI, Lei n
o 12.462/11,
incluído pela Lei no 12.980/14
Áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas
Art. 15-A da Lei no 12.983/14
Fonte: Autores / Site: www.planalto.gov.br
Sem confisco a essa nova realidade legislativa e da substancial
economia gerada pela opção RDC, em múltiplos Órgãos/Entidades da
Administração Pública Federal, existe em tramitação perante o Supremo Tribunal
Federal – STF duas ações diretas de Inconstitucionalidade, que se insurgem sob
os aspectos material e formal da Lei no 12.462/2011, identificadas sob o no 4645
impetrada por partidos políticos [PSDB, DEM e PPS] e a de no 4655 proposta pelo
Procurador Geral da República. Essas supostas inconstitucionalidades aguardam
apreciação de mérito pelo STF. Entende-se que o bom direito será discutido e ao
final prevalecerá a universalidade da maior eficiência, no que tange aos aspec tos
de economia e celeridade que é a finalidade primeira de qualquer licitação, que é o
que a administração pública precisa. Observa-se que, atualmente, as
jurisprudências e os doutrinadores têm apresentado inclinações para um senso
comum deste novo regime.
5
Ocorre que, a exceção dos poderes Judiciário e Legislativo, a abordagem
a este novo Regime apresenta-se de certa forma oposta, pois integrantes do
Tribunal de Contas da União, mesmo com poucos processos, já consideravam como
um “avanço histórico em matéria de licitatória”4.
O princípio constitucional da eficiência, previsto na EC 19/98, incorporado
ao art. 1o da Lei do Regime Diferenciado de Contratações (RDC), posto que a
intenção do legislador deixa evidente que os processos contratados com este novo
regime, transporta como premissa originária, atender aos anseios da sociedade com
resultados positivos, evitar obras de má qualidade ou inacabadas, ou o número de
contratos rescindidos. Nesta conjuntura, são implantados como preferenciais os
regimes de execução para obras de empreitada por preço global, empreitada
integral ou contratação integrada. O quadro a seguir demonstra os regimes de
execução, os critérios de julgamento de propostas cabíveis para cada objeto da
contratação e, em decorrência, como será a gestão e fiscalização dos contratos:
4 Ministro Valmir Campelo – Acórdão n
o 3011/12 – TCU Plenário.
Análise das Propostas
Tópicos especiais relacionados à Gestão e Fiscalização do Contrato
· Medição por Etapas – As etapas derivam do desdobramento da EAP e compreendem pacotes de trabalho realizáveis em 30 dias;
· Aditivos contratuais - São realizados em caso de mudança de escopo por solicitação da Administração, ou incorreção grave de projeto.
Documentos de Engenharia p/
Licitação
Regimes de Execução
Art. 8°
Objeto de Contratação
PROJ. BÁSICO/EXEC
OBRA / SERV. DE ENGENHARIA
PROJ. EXECUTIVO
PROJ. EXECUTIVO
PROJ. BÁSICO
PEQUENOS TRABALHOS
ORÇAMENTO ANALÍTICO
PROJETO BÁSICO
ORÇAMENTO ANALÍTICO
ANTEPROJETO
ORÇAMENTO
ANALÍTICO
EXPEDITO
PARAMÉTRICO
PROJETO BÁSICO
ORÇAMENTO ANALÍTICO
OBRA / SERV. DE ENGENHARIA
OBRA / SERV. DE ENGENHARIA
OBRA / SERV. DE ENGENHARIA
· Medição por preço unitário – As medições são realizadas de acordo com as quantidades executadas;
· Aditivos contratuais – Podem ser realizados da forma tradicional, constatado erros de levantamento ou incoerência nos projetos a Administração poderá realizar aditivo com o objetivo de manter a viabilidade econômica do contrato.
EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL
EMPREITADA INTEGRAL
CONTRATAÇÃO INTEGRADA
EMPREITADA POR PREÇO UNITÁRIO
CONTRATAÇÃO POR TAREFA
· Medição por Etapas – As etapas derivam do desdobramento da EAP e compreendem pacotes de trabalho realizáveis em 30 dias;
· Aditivos contratuais - São realizados em caso de mudança de escopo por solicitação da Administração.
PROJ. EXECUTIVO
EQUIP/MOBILIÁRIO
EQUIP/MOBILIÁRIO
PREÇO DAS ETAPAS
PREÇO DAS ETAPAS
PREÇO DAS ETAPAS
PREÇO DOS ITENS MAIS
REPRESENTATIVOS
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Dentre as inovações do RDC, destaca-se o regime da contratação
integrada que permite que a empresa contratada produza a elaboração do projeto
básico da obra e da sua execução, sendo que pela Lei no 8.666/93 ocorre o
fatiamento de pelos menos duas licitações distintas, ou seja, o poder público realiza
uma licitação para a contratação do projeto básico e outra para execução das obras.
A contratação integrada tem como escopo repassar para o contratado o
desenvolvimento do projeto básico e executivo, bem como adimplir a obra
decorrente deste projeto. Para isso, deve ser feito mediante a apresentação pela
Administração de um anteprojeto 5 de engenharia, com elementos básicos
necessários para que o particular elabore a sua proposta comercial, deixando de
existir os aditivos aos contratos, ressalvados os casos de força maior ou alteração
do projeto a pedido da Administração.
Com pouco tempo de utilização, a contratação integrada passou a
rivalizar no cenário público com outros regimes de execução tradicional, apesar de
ter nascido com fortes críticas jurídicas. Mas, por outro lado, busca acabar ou até
minimizar os eternos termos aditivos, decorrentes de alteração de projetos e
acréscimo dos custos das obras por força destas alterações. Entretanto, para que o
particular assuma este risco, poderá estar previsto no orçamento da Administração
uma taxa de risco compatível com o objeto licitado e as suas respectivas
contingências.
A utilização da contratação integrada está condicionada a apresentação
de justificativas técnicas e econômicas de vantajosidade de sua adoção. E, ainda,
um orçamento previamente definido pela Administração, elaborado com base em
outros contratos da Administração, preços de mercado ou no custo global da obra,
aferido mediante orçamento sintético ou com metodologias expedita ou paramétrica.
As Administrações, ao se utilizarem do Regime de Contratação Integrada,
devem planejar o empreendimento com gerenciamento adequado, mediante
cronograma contendo a definição das sequências das tarefas predecessoras e
5 A Orientação Técnica do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop) n
o 04/2012
define o anteprojeto como representação técnica da opção aprovada no estudo de viabilidade técnica, apresentado em desenhos sumários, em número e escala suficientes para a perfeita compreensão da obra planejada, contemplando especificações técnicas, memorial descritivo e
orçamento preliminar.
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sucessoras, de forma a possibilitar a elaboração dos projetos e a execução das
obras e serviços das diversas disciplinas de engenharia. Tal condição reduzirá
sensivelmente o tempo de execução do empreendimento como um todo, devido à
possibilidade de simultaneidade de atividades, ou seja, elaboração de projeto e
execução das obras. O quadro a seguir demonstra as etapas da contratação
integrada:
Elaboração de projeto básico de disciplinas
Elaboração de projeto executivo de disciplinas
Execução de obras e serviços
Observa-se que diversos órgãos/entidades da Administração Pública,
além de outros, já realizaram contratações pelo RDC utilizando o Regime de
Contratação Integrada, a saber:
OBJETO ORGÃO QUANTIDADE DE
PROCESSOS
Obras de edificações INFRAERO 03 (três)
Obras de rodovias DNIT 174 (cento e setenta e quatro)
Obras de pátios e ferrovias VALEC 10 (dez)
Obras de acesso aquaviários para navegabilidade de navios
Secretaria de Portos
06 (seis)
Reforma, construção e assistência técnica com operação
das instalações esportivas do Centro Olímpico
Ministério do
Esporte
01 (um)
Fornecimento, instalação, operação e manutenção de sistemas de ar condicionado e ventilação mecânica dos Pavilhões
Ministério do Esporte
01 (um)
Fonte: Site dos órgãos citados.
Como se vê, já foi licitado diversas obras e serviços de engenharia, se
utilizando do Regime de Contratação Integrada, pois a Lei do RDC não elenca quais
os objetos podem ser licitado com este regime. Estabelece no seu art. 9o [modificado
pela MP no 630/2013] que se aplica tão somente para objetos que atendam pelo
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menos um dos seguintes requisitos: (I) inovação tecnológica ou técnica; (II)
possibilidade de execução com diferentes metodologias; ou (III) possibilidade de
execução com tecnologias de domínio restrito no mercado.
Como razões técnicas e econômicas para utilização deste Regime,
podemos elencar as seguintes, a título exemplificativo:
1) Simplificação dos processos licitatórios, além da redução de quantidade
de processos, pois uma única licitação poderá ter contratado o projeto
básico, projeto executivo e execução das obras;
2) Redução dos riscos com a elaboração de Termo Aditivo, em virtude de
alteração dos projetos básico e executivo;
3) Atender em prazo disponível para desenvolvimento do projeto e entrega
das obras, sendo possíveis percalços assumidos pela Contratada;
4) Permitir a possibilidade de utilização de novas tecnologias durante o
desenvolvimento dos projetos;
5) Obter a otimização dos recursos, uma vez que a contratada
desenvolverá o projeto e executará a obra com valor pré-definido, além
de transferência de risco para o privado; e
6) Acompanhar a entrega das obras por etapa, medindo o resultado de
cada entrega.
A INFRAERO – Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária, em 3
(três) oportunidades utilizou desse regime de contratação integrada. Assinala -se,
neste universo, inexistência de aporte de aditivos contratuais. A precificação global,
atrelado aos prazos iniciais averbados pelos entes contratantes, foi mantida na fase
de execução.
9
Objeto Fundamento legal
Contratada Prazo contratual
Executado
RDC Presencial no
013/DALC/SBCT/2012 – Planejamento, gerenciamento e execução integral de todas as
fases do empreendimento de reforma e ampliação do terminal de passageiros, do sistema viário de
acesso e demais obras complementares do Aeroporto Internacional Afonso Pena, em São
José dos Pinhais/PR, compreendendo a elaboração e desenvolvimento dos projetos de
engenharia, execução de obras e serviços de engenharia, montagens, realização de testes e
pré-operação de equipamentos e sistemas envolvidos no escopo do empreendimento.
Inciso II, Art.
1o, da Lei n
o
12.462, de 2011.
Consórcio SIAL – JOTAELE –
PJJ – Valor global
R$
246.746.400,00
1.185 (um
mil cento e oitenta e
cinco) dias
ou 39 (trinta e nove)
meses consecutivo
s.
54,15%
RDC Presencial no
003/DALC/SBCY/2013 [DL no
060/DALC/SBCY/2013] – Contratação dos serviços técnicos especializados de engenharia para
elaboração dos projetos nas etapas de projeto básico e projeto executivo e para execução das
obras e serviços referentes à construção do novo sistema de tratamento de esgoto do Aeroporto
Internacional Marechal Rondon, Várzea Grande/MT.
Inciso III e
IV, Art. 1o, da
Lei no
12.462, de
2011. Posteriormente inciso VII
do art. 24 da Lei n
o
8.666/93
combinado com art. 35 da Lei n
o
12.462/2011
Sampa
Saneamento Ambiental Ltda.
Valor global
R$ 3.673.000,00
330
(trezentos e trinta) dias
consecutivo
s
Finalizado
no prazo contratual
RDC Presencial no
001/ADSE/SBCF/2013 [DL no
028/DALC/SBCF/2013] –
Contratação dos serviços especializados de engenharia para elaboração dos projetos nas etapas
de projeto básico, projeto executivo e para execução das obras e serviços referentes à reforma e
ampliação do Terminal de Aviação Geral e demais obras e serviços complementares para implantação
do Terminal de Passageiros 3 (TPS 3) no Aeroporto Internacional Tancredo Neves, Confins/MG.
Inciso II, Art. 1
o, da Lei n
o
12.462, de
2011. Posteriormente art. 35 da
Lei no
12.462/2011 combinado
com Inciso V da Lei n
o
8.666/93
Consórcio Urbtopo
Engenharia/EP
C Valor global – R$
22.325.000,00
330
(trezentos e trinta) dias
consecutivo
s
Finalizado
no prazo contratual
10
A fotografia [Infraero] dessas contratações integradas, mapeadas pelos
gestores desses empreendimentos, indicam, para as futuras contratações, maior
detalhamento do estudo conceitual [anteprojeto] a fim de dimensionar com maior
precisão a arquitetura do empreendimento; a inclusão de faixas remuneratórias
aceitáveis das etapas; formas de pagamento e de medição para cada entrega
parcial ou total; previsão na equipe mínima, um coordenador de projeto e um
responsável pela qualidade da entrega (tanto no atendimento dos requisitos como
no uso de material e equipamento, no intuito de elaborar uma rotina/fluxo de
conferência antes da medição); outro ponto é a concepção de um Grupo de
Trabalho para avaliação prévia do anteprojeto por uma equipe multidisciplinar com
vivência em obras de porte semelhante para contribuir na elaboração do Edital e
Termo de Referência, antes do processo licitatório. A premissa a ser alcançada
perpassa, inclusive, nas boas soluções de engenharia que a expertise do privado
oferece, dentro do padrão pretendido pelo realizador da licitação. Deve-se priorizar o
resultado final.
Numa visão analítica, identificaram-se inconsistências de cronograma
uma vez que este previa desembolso no início das obras, justamente quando se
estava elaborando o projeto básico/executivo, se fosse invertido ficaria muito mais
real. A segunda patologia conferida recaiu na divisão/transferência dos riscos entre a
INFRAERO e a Contratada. É importante que os mesmos estejam claramente
definidos no Edital
Essa relação associativa, fundada em interesses mútuos, face aos
embates e efeitos corretivos dessas metamorfoses contratuais vivenciadas nestas
contratações integradas, foi amplamente sentida pelos gestores responsáveis e
pelas empresas contratadas. Prevaleceu a cooperação das partes abrangidas no
esvaziamento dos pontos negativos. A percepção que se tem é a de um ganha-
ganha.
Com isso, o RDC, na forma integrada, repaginou, na INFRAERO, uma
renovação das contratações de duração prolongada, em destaque do modus como a
INFRAERO deve lidar com a fase preparatória dessas licitações, que impõe um
maior esforço de planejamento na concepção integral do seu anteprojeto, uma vez
que neste regime não há projeto básico disponibilizado pela INFRAERO, mas estudo
11
conceitual de engenharia, de forma que o próprio projeto, a solução técnica, o
método construtivo, e demais condições da execução do objeto são definidos pelo
próprio contratado. Das integradas realizadas pela INFRAERO se propaga a
capitalização da responsabilidade e o interesse do empreiteiro construtor no sentido
da boa execução e funcionalidade do empreendimento.
Com a prática e a avaliação contínua dos processos pelo Tribunal de
Contas da União – TCU, nas futuras contratações, o risco da contratação integrada
será minimizado com a inclusão nos editais da INFRAERO da matriz de risco6, que
contempla as seguintes etapas: (a) planejamento; (b) identificação; (c) análise; (d)
planejamento de respostas; (e) monitoramento e controle de riscos. Por outro lado, a
administração, também, poderá requerer garantia que excedam o percentual
tradicionalmente exigido nas obras de infraestrutura. O TCU já se manifestou no
Acórdão no 2745/2013 sobre a legalidade de exigência de garantia maiores.
Dessa forma, podemos afirmar que com a maturidade deste novo Regime
e a qualidade que foram entregues estes empreendimentos, a exemplo das
integradas da INFRAERO, a tendência da Administração Pública será adotar o
Regime de Contratação Integrada, como forma de se ter um avanço na execução
das obras públicas e maior agilidade no processo de contratação pública, além de
acabar com os aditivos que tanto atormentam os Gestores Públicos.
Desse modo, a prática desse regime contratual, com certeza
administrativa, evidencia a eficiência das contratações governamentais, a
desburocratização procedimental, e, com isso, contribui para o alcance do melhor
custo benefício. O RDC se configura, atualmente, numa plataforma política de
governo, na busca de ampliar a governança e gestão das obras públicas.
6 Acórdão n
o 1510/2013 – TCU Plenário. “9.1.3. a “matriz de riscos”, instrumento que define a
repartição objetiva de responsabilidades advindas de eventos supervenientes á contratação, na medida em que é informação indispensável para a caracterização do objeto e das respectivas
responsabilidades contratuais, como também essencial para o dimensionamento das propostas por parte das licitantes, é elemento essencial e obrigatório do anteprojeto de engenharia, em prest ígio ao definido no art. 9
o, § 2
o, inciso I, da Lei 12.462/2011, como ainda nos princípios da segurança
jurídica, da isonomia, do julgamento objetivo, da eficiência e da obtenção da melhor proposta”.
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REFERÊNCIAS
ALTOUNIAN, Cláudio Sarian; CAVALCANTE, Rafael Jardim. RDC e contratação integrada na prática: 250 questões fundamentais. Belo Horizonte: Fórum, 2014. 325
p. ISBN 978-85-7700-863-6. BRASIL. Tribunal de Contas da União – TCU. Acórdão no 3011/2012 – Plenário, TC
017.603/2012-9, rel. Min. Valmir Campelo, 08.11.2012. Disponível em: www.tcu.gv.br. Acesso em 12.04.2015.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários... cit., p. 14. Palestra proferida no 11o Fórum de Contratação e Gestão Pública, Brasília, 23.05.13.
NIEBHUR, Joel de Menezes. 20 anos da Lei no 8.666/93 – Por uma nova Lei de
Licitações. Revista Zênite – informativo de licitações e contratos (ILC), Curitiba: Zênite, n. 227, p. 5, jan. 2013, seção Ponto de Vista.
NETO, José Antônio Pessoa; CORREIA, Marcelo Bruto da Costa. Comentários ao Regime Diferenciado de Contratações – Lei no 12.462/2011. Uma Perspectiva
Gerencial. 1a edição. Curitiba: Editora Negócios Públicos do Brasil, 2015. NETO. José Antônio Pessoa. As Obras Públicas pelo RDC com o Regime de
Contratação Integrada. Revista Negócios Públicos, n. 128, p. 17/21, mar. 2015. Curitiba: Editora Negócios Públicos do Brasil, 2015.
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AUTORIA
Hércules Alberto de Oliveira – Coordenador de Licitação de Obras e Serviços de Engenharia/ LALI-1. Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária (INFRAERO).
José Antônio Pessoa Neto – Superintendente de Serviços Administrativos/DFSA. Empresa
Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária (INFRAERO).
Endereço eletrônico: [email protected]
Rômulo Torres Braz – Superintendente de Logística Administrativa/LABR. Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária (INFRAERO).
